EL FUNCIONAMIENTO DEL ALTO GOBIERNO EN REPÚBLICA DOMINICANA Esther Hernández Medina1 Introducción Las instituciones del Alto Gobierno en la República Dominicana se desenvuelven en el marco de lo que destacados estudiosos del sistema político dominicano han denominado una democracia consolidada pero con deficiencias (Espinal …[et al], 2012). Desde finales de la década de los años 90, la democracia electoral del país se ha visto fortalecida al punto de que comparte con Centroamérica un Índice de Democracia Electoral (IDE) cercano al máximo de 1.0 (PNUD, 2004). Sin embargo, República Dominicana también es el país con la más alta proporción de personas con conocimiento de redes clientelistas en el estudio sobre la democracia en América Latina realizado por el PNUD, el que revela un porcentaje de un 53.1%; una proporción muy por encima del promedio regional de 31.4% (PNUD, 2004: 101). Como destaca un experto en administración pública, las deficiencias del Estado dominicano reflejan un conjunto de problemas históricos acumulados en la sociedad: “El aparato estatal responde a una madeja de intereses y alianzas informales de carácter rentista (obtención de beneficios en la esfera privada en base a protección y/o privilegios del Estado), clientelista (obtención de bienes, favores o posiciones estatales en intercambio con apoyo político) y patrimonialista (apropiación o uso de los bienes públicos por parte de funcionarios y empleados para fines particulares). Esa penetración informal del Estado por grupos de „interesados‟ [...] ha convertido al Estado dominicano en una agencia de negocios rentistas (arriba) y en una agencia de empleos mal calificados (abajo)” (Oviedo, 2005: 11)2. La necesidad de reformar el Estado dominicano es aún mayor en un contexto marcado por altos niveles de desigualdad y subutilización relativa de las oportunidades brindadas por el alto crecimiento económico de años recientes. Por ejemplo, el Informe Attali preparado por un grupo de expertos internacionales y nacionales como documento de apoyo a la Estrategia Nacional de Desarrollo destaca que: “Con un Estado endeudado y sin gran margen de maniobra fiscal, una sociedad poco educada y aún no preparada para el futuro, el país se arriesga, si no se hace nada, a no tener una segunda oportunidad” (Comisión Attali, 2010: 3). De la misma forma, el Informe de Desarrollo Humano de la República Dominicana de 2005 ya llamaba la atención sobre el desaprovechamiento que el país ha tenido del alto nivel de crecimiento económico de las últimas décadas por no invertirlo de manera adecuada en el desarrollo humano de su población (PNUD. ODH, 2005). No obstante, un grupo de funcionarios y funcionarias con una agenda reformadora han protagonizado un importante proceso de transformaciones desde dentro de esa misma estructura estatal con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, el país ha atravesado un “salto normativo” con transformaciones cruciales que se reflejan en la nueva Constitución de 20103 y 1 Egresada de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad de Harvard (EE.UU.) y candidata doctoral en Sociología de la Universidad de Brown (EE.UU.). Actualmente se desempeña como Subdirectora de Planificación y Desarrollo de la Dirección General de Impuestos Internos de la República Dominicana. 2 Por ejemplo, una noticia reciente daba cuenta de que el 80% de los cargos viceministeriales estaban al margen de la nueva normativa que limita su número a tres por ministerio: “Mediante una búsqueda por las páginas webs de los ministerios, se puede contar unos 154 cargos de viceministros, pero la cifra se queda corta, si se toma en cuenta que algunas de las dependencias sólo colocan a una parte de los funcionarios, y que en otras todavía se mantiene el cargo de sub-secretario de Estado, para algunos de sus funcionarios”. Este total está muy por encima del número de: “Apenas 36 viceministerios se han establecido en las leyes orgánicas de los 20 ministerios existentes en la actualidad”. Diario Libre, 29 de marzo de 2012, http://www.diariolibre.com/movil/noticias_det.php?id=329625. 3 Aunque gran parte del debate sobre esta nueva Constitución se centró en el controversial Artículo 30 (hoy Artículo 37) sobre la inviolabilidad de la vida desde la concepción, la misma incluye importantes avances en términos de la en las leyes establecidas en los últimos 5-6 años. En este trabajo se describen los cambios que conciernen al Alto Gobierno así como los asuntos que aún permanecen pendientes. Tal y como se analiza en la sección siguiente, las principales instituciones del Alto Gobierno dominicano son: • El Ministerio de la Presidencia. • El Consejo de Ministros (anteriormente denominado Consejo de Gobierno). • Los gabinetes sectoriales, particularmente el Gabinete Económico y el Gabinete Social. • La Vicepresidencia de la República (a cargo del Gabinete Social). Metodología El estudio se basó tanto en la realización de entrevistas con informantes clave como en el análisis de un conjunto amplio de documentos. Con respecto a las primeras, se entrevistó un total de 27 personas: 19 hombres y 8 mujeres. Al momento de realización de las mismas, este grupo incluía muchas de las personas mejor informadas y con mayores niveles de influencia en el Estado y en la sociedad civil del país, tal y como se evidencia en el Anexo 1. Algunas fueron reubicadas como resultado del cambio de mando del anterior Presidente Leonel Fernández al actual Presidente Danilo Medina el 16 de agosto de 2012. Sin embargo, la mayor parte de estas figuras continúan siendo parte del aparato estatal4. Por otra parte, dos de las tres personas representantes de organizaciones de la sociedad civil incluidas en el estudio continúan al frente de las mismas. El Anexo 1 recoge las funciones realizadas por las personas entrevistadas hasta agosto de 2012 puesto que los cambios posteriores van más allá del alcance del presente estudio. La documentación analizada cae en una o más de las categorías siguientes: (a) leyes y decretos presidenciales que norman el funcionamiento del Alto Gobierno empezando por la nueva Constitución del 27 de enero de 2010; (b) planes estratégicos y otros documentos institucionales de las organizaciones del Alto Gobierno y (c) investigaciones recientes sobre la situación económica, política y social de la República Dominicana. En primer lugar, los documentos pertenecientes a la primera categoría fueron cruciales para comprender el alcance de los procesos de transformación del Alto Gobierno desde 1996 hasta 2012 y, en particular, la actualización del sistema de planificación e inversión pública llevada a cabo por el grupo reformador dentro del gobierno de Leonel Fernández durante el período gubernamental 2004-2008. En segundo lugar, los planes estratégicos de instituciones clave dentro del Alto Gobierno tales como el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Administración Pública, entre otros, sirvieron para determinar en qué medida la agenda reformadora mencionada ha avanzado en términos prácticos y el grado de interrelación e interdependencia existente entre las diferentes instituciones constitutivas del Alto Gobierno. Por último, los estudios consultados sirvieron para contextualizar los hallazgos de las entrevistas, puesto institucionalidad del Estado dominicano que fueron poco debatidos y todavía son desconocidos por gran parte de la población. Varios de estos avances se recogen en el resto del informe. 4 Esto se explica, por lo menos en parte, por el hecho de que tanto Fernández como Medina pertenecen al mismo partido: el Partido de la Liberación Dominicana (PLD). Es decir, el mismo partido de gobierno sigue en el poder aunque hay diferencias importantes entre los grupos alrededor de cada mandatario. Por ejemplo, algunas de las personas entrevistadas se integraron a organizaciones de la sociedad civil tales como la Fundación Global Democracia y Desarrollo fundada por el ex Presidente Fernández. También cabe destacar que una de las organizaciones incluidas en el estudio, el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) fue suprimida a principios de septiembre con el Decreto Presidencial 545-12 junto con otras instituciones de reforma de naturaleza transitoria como la Comisión de Apoyo a la Reforma y Modernización del Sector Justicia y la Comisión Nacional de Ejecución de la Reforma Procesal Penal. El mismo decreto establece que las mismas eran estructuras transitorias que ya cumplieron su misión y que las funciones, propiedades y (si aplica) el personal de dichas instituciones serán asumidos por el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Administración Pública. 2 que son parte de los referentes utilizados y mencionados por gran parte de las y los informantes clave. Este fue el caso con las investigaciones hechas por el Centro de Desarrollo Internacional de Harvard y por el grupo liderado por el investigador francés Jacques Attali. La consultora a cargo del estudio también consultó algunos trabajos o investigaciones realizadas por instituciones con funciones de apoyo dentro del Alto Gobierno tales como la Unidad de Análisis Económico y Social (UAES) del Ministerio de Economía y la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia de la República. La información obtenida de las fuentes descritas fue validada utilizando la técnica de la triangulación tanto entre tipos de fuentes como entre actores. Es decir, se intentó dar más peso a las afirmaciones y datos mencionados y/o enfatizados en diferentes tipos de fuentes: entrevistas, investigaciones, planes estratégicos y legislación. Lo mismo se hizo con aquellas afirmaciones y fuentes validadas por actores distintos: del Estado y de la sociedad civil o de instituciones diversas dentro del aparato gubernamental. El capítulo primero está dedicado a ofrecer una breve caracterización del contexto político e institucional en que se desenvuelve el Alto Gobierno en República Dominicana. En el capítulo segundo, dedicado a la estructura y evolución del Alto Gobierno, se describe el Ministerio de la Presidencia que es la institución llamada a tener el rol de coordinación del gabinete de ministros, se abordan los otros componentes clave del Alto Gobierno en la República Dominicana y se presenta el proceso de gestión y aprobación de la Ley de Función Pública y la consecuente creación del Ministerio de Administración Pública (MAP) como una buena práctica relacionada. El capítulo tercero se refiere a las funciones prospectiva, ideológica y de inteligencia, y releva como buenas prácticas la consolidación de la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia y la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) como ejercicio colectivo de prospectiva realizado en el país. El capítulo cuarto aborda la función de coordinación de políticas y muestra sus debilidades; sin embargo, este acápite cuenta con tres buenas prácticas referidas al proceso de reforma del Gabinete Económico, la reforma del Gabinete Social y la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción. En el capítulo cinco, sobre la función de valoración técnico-política de los resultados gubernamentales, se analizan tres instituciones en las que se ha implementado este tipo de mecanismos: la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia, la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP) de la Cámara de Diputados; la buena práctica analizada en esta sección es el sistema de información y evaluación utilizado en el Gabinete Social: el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). El capítulo sexto, sobre la función de comunicación de la agenda de gobierno, aborda el problema de la fragmentación de dicha función en un conjunto de direcciones de prensa u oficinas de relaciones públicas en cada una de las instituciones del Estado; la buena práctica analizada es la de los “gabinetes comunicacionales” como modelos positivos de coordinación interinstitucional en esta área. Por último, el capítulo séptimo sintetiza algunas de las lecciones aprendidas que se pueden identificar a partir de las buenas prácticas aquí analizadas. I. CARACTERÍSTICAS DE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA Y DEL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA La institucionalidad pública y el sistema político dominicanos son el resultado del proceso de democratización iniciado en 1961 con la caída de la dictadura encabezada por el déspota Rafael Leónidas Trujillo. Sin embargo, ambas dimensiones todavía están marcadas por la dictadura trujillista (1930-1961); periodo que constituye un momento de quiebre en la historia del país tal y como se refleja, incluso, en novelas como La Fiesta del Chivo de Mario Vargas Llosa y En el Tiempo de las 3 Mariposas de Julia Álvarez. Cabe destacar que desde 1961 hasta la fecha se ha dado una serie de “ciclos de movilización” en la relación entre la sociedad civil, los partidos políticos y el Estado que reflejan el grado de madurez relativa de cada uno de estos sectores (Artiles, 2010). El tema de la relación entre estos tres pilares del sistema político dominicano y, en particular, la fortaleza de la ciudadanía organizada en la sociedad civil, no puede “ni siquiera en la actualidad concluir ni con una nota totalmente positiva ni con una completamente negativa” (Artiles, 2010: 153). Tal y como ocurre en el resto de la región (PNUD, 2004), existe, por un lado, un grado importante de desencanto con los partidos políticos tradicionales pero, por otro, también se destacan acciones innovadoras de movimientos sociales “nuevos” (ecologistas, de jóvenes, de minorías étnicas y sexuales) y de más tiempo (laborales, feministas y de mujeres, estudiantiles, entre otros) con el potencial de devolver la fe a las y los ciudadanos en la democracia. Orígenes de la institucionalidad pública y el sistema político dominicanos La ocupación militar estadounidense de inicios del siglo XX (1916-1924) constituye el punto de referencia para el surgimiento del Estado “moderno” dominicano que se consolidaría durante la dictadura (Artiles, 2010; Lora, 2010). Trujillo hizo uso tanto de la represión como de las políticas económicas para eliminar la fragmentación regional imperante en la República Dominicana de la época e iniciar el tránsito de la misma de una economía basada en la agricultura a una también apoyada en la manufactura. Después de la caída de la dictadura, tanto la familia Trujillo como Joaquín Balaguer (colaborador principal de Trujillo y presidente títere en el momento de su muerte), intentan mantener el poder sin éxito. En esa coyuntura crucial de 1961 y 1962, los sectores previamente reprimidos empiezan a reconstituirse y los sectores populares empiezan a definirse como actores autónomos, mientras que se acrecienta la lucha de las clases dominantes por el control del Estado (Lozano en Lora, 2010: 74). Con el regreso del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) del exilio, se completa el escenario de las tres principales organizaciones políticas de la época: Unión Cívica Nacional (derecha) que había protagonizado la lucha anti-trujillista en el territorio nacional, el mismo PRD (centro izquierda) que había protagonizado dicha lucha desde el exterior y volvía liderado por Juan Bosch, y el Movimiento Revolucionario 14 de junio (izquierda) liderado por jóvenes como Manuel Tavárez Justo y Minerva Mirabal5 e inspirado en la Revolución Cubana. Juan Bosch ganó las elecciones de 1962 e inició el primer gobierno democrático de la historia moderna dominicana. Más aún, el triunfo del PRD abriría una ventana de oportunidad para que “los sectores populares pasaran a jugar un papel importante en la redefinición de la política” (Lora, 2010: 77). Sin embargo, un contexto internacional adverso y la actuación de sectores conservadores en contra del gobierno progresista de Juan Bosch y de la Constitución de 1963 desencadenaron un golpe de Estado que pondría fin a su gestión en septiembre de 1963. La nueva Constitución no solo proclamaba el derecho a la tierra, el carácter laico del Estado y el derecho del sector laboral a participar en los beneficios de las empresas sino que también prohibía adquirir tierra a los extranjeros. Estas y otras políticas de Bosch generaron gran resistencia por parte de los Estados Unidos, la Iglesia Católica y los sectores empresarial y militar. El golpe de Estado, conjuntamente con la represión y corrupción imperantes durante el gobierno del Triunvirato más tarde, llevarían a los “constitucionalistas” a iniciar la Revolución de Abril en 1965 con el fin de restablecer la Constitución de 1963. La invasión estadounidense de 1965, enmascarada como misión internacional de la Organización de Estados Americanos (OEA), condujo a la derrota de las fuerzas constitucionalistas y a la instalación 5 Minerva Mirabal fue asesinada por Trujillo junto con sus hermanas Patria y María Teresa y este asesinato se convirtió en el principal detonante de la caída de la dictadura. Su historia inspiró la novela En el Tiempo de las Mariposas de la autora dominico-estadounidense Julia Álvarez. 4 de Joaquín Balaguer como Presidente en 1966. Así se dio inicio a tres gobiernos sucesivos de Balaguer como presidente (1966-1978) denominados “los Doce Años”. Este periodo de claro perfil conservador y represivo6 (plasmado en la Constitución de 1966) también dio forma a prácticas que se convertirían en elementos distintivos del sistema político hasta la fecha. En particular, el clientelismo político, el asistencialismo social, la consolidación del presidencialismo y la desarticulación (directa o indirecta) de los movimientos populares y de la sociedad civil en general. Simultáneamente, Balaguer implementó nuevas políticas económicas como la reforma agraria, la inversión masiva en la industria azucarera y diversas modalidades de apoyo a la industria local mientras continuaba profundizando su alianza estratégica con los Estados Unidos (Lora, 2010; Artiles, 2010). En 1978 el PRD con su regreso al poder, derrotando a Balaguer, inauguraría el ciclo de democracia electoral ininterrumpida hasta ahora. Los gobiernos de los presidentes Antonio Guzmán (1978-1982) y Salvador Jorge Blanco (1982-1986) iniciaron este importante ciclo con aportes importantes en términos de derechos civiles y políticos. Sin embargo, la contribución del PRD se vería cuestionada por la crisis económica y la represión llevada a cabo por el gobierno de Jorge Blanco en la llamada “poblada” de abril de 1984. Aunque la poblada eventualmente contribuiría al fortalecimiento de los sectores populares, su represión también implicó un quiebre de confianza entre el gobierno y la población (Artiles, 2010). Este y otros factores llevaría al regreso de Balaguer al poder en las elecciones de 1986 y su permanencia irregular hasta 1994. La crisis de 1994 ocurrió como resultado de los procesos eleccionarios fraudulentos en contra del Partido de la Liberación Dominicana (segundo partido progresista fundado por Juan Bosch) en 1990 y en contra del propio PRD y su líder José Francisco Peña Gómez en 1994. El temor a repetir el saldo trágico de abril de 1984 llevaría a Peña Gómez a aceptar una salida negociada a la crisis aún cuando implicara la permanencia de Balaguer a cargo del gobierno hasta 1996. La crisis de 1994 se convertiría en el catalizador de la reforma política más trascendental de los últimos 20 años. La misma llevó a la reforma constitucional en la que el país adopta la segunda vuelta electoral, la no reelección y la reforma judicial (Artiles, 2010). El principio de la no reelección se vería cuestionado en reformas constitucionales subsiguientes realizadas tanto por el Partido de la Liberación Dominicana y su nuevo líder Leonel Fernández Reyna (1996-2000, 2004-2008 y 2008-2012) como por el PRD durante el periodo del presidente Hipólito Mejía (2000-2004). A pesar de los avances logrados y las reformas económicas, sociales y políticas iniciadas por ambos gobernantes, este y otros temas incluyendo la modernización de los partidos políticos y el sistema electoral continúan siendo parte de la lista de pendientes del sistema político dominicano al igual que la consolidación de una sociedad civil más fuerte y autónoma. Este recuento histórico explica por qué varios autores/as califican el sistema democrático dominicano como un régimen neo-patrimonialista heredero de la dictadura trujillista y, en especial, de los gobiernos balagueristas. Por ejemplo, Leopoldo Artiles plantea que la democracia dominicana se acerca al concepto de “democracia delegativa” o limitada de Guillermo O‟Donnell, puesto que se basa en cuatro prácticas fundamentales que la alejan del tipo ideal de la democracia representativa: “1) la indefinición de los conflictos políticos en términos ideológicos y pragmáticos, frente a su definición por la inclusión o exclusión del botín político; 2) el presidencialismo como patrón de gobierno; 3) la incoherencia entre la conducta de los actores políticos cuando están en la oposición y cuando están en el poder; y 4) inhibición del ejercicio efectivo de la ley” (Artiles, 2010: 160-161). 6 Se estima que entre 1966 y 1974 fueron asesinadas alrededor de 3.000 personas (Lora, 2010) a manos de grupos paramilitares como “la Banda Colorá” y estamentos militares y policiales. La misma autora destaca que ya para 1970 se había eliminado la mayoría del liderazgo de la izquierda radical y por esta razón se pasó a tácticas indirectas como la cooptación. 5 El sistema de partidos y la cultura política dominicana A pesar de los problemas ya señalados, los partidos políticos dominicanos retienen niveles importantes de protagonismo, como se evidencia en los niveles de participación de la población en los certámenes electorales, especialmente los presidenciales. El Barómetro de las Américas indica que la participación electoral en la República Dominicana está en un nivel intermedio en la región dado que el 70% de las personas en edad de votar lo hicieron en las últimas elecciones presidenciales incluidas en la encuesta (2008). Cabe destacar que la diferencia de género es prácticamente inexistente (70.5% entre los hombres y 70.6% entre las mujeres) y que esta encuesta regional también incluye a países donde el voto es obligatorio; disposición que no existe en la República Dominicana (Espinal …[et al], 2012). Por un lado, este nivel de protagonismo de los partidos tiene una dimensión instrumental debido al rol que juegan los partidos tradicionales como canales para la inserción laboral de sus seguidores en los gobiernos de turno. A pesar de su carácter populista, este mecanismo de entrada al mercado de trabajo no puede ser subestimado en una economía que, como la dominicana, continúa enfrentando serias dificultades para traducir el marcado crecimiento del Producto Bruto Interno de las últimas décadas en generación de nuevos puestos de trabajo (Comisión Attali, 2010). Como ya se mencionara, República Dominicana es el país con la más alta proporción de personas con conocimiento de redes clientelistas en el estudio sobre la democracia en América Latina realizado por el PNUD a mediados de la década pasada. El porcentaje fue de un 53.1%; una proporción muy por encima del promedio regional de 31.4% (PNUD, 2004: 101). Por otro lado, sin embargo, los partidos políticos continúan siendo referentes sociales y simbólicos de primer orden en la sociedad dominicana debido a las acciones que han protagonizado como “ejes de la reorganización social” (Lora, 2010) en diferentes momentos del proceso de democratización del país. Por ejemplo, la historiadora Quisqueya Lora destaca cómo, después de la caída de la dictadura de Rafael Trujillo Molina (1930-1961), “la debilidad de la sociedad civil hizo que fueran los partidos políticos los reales gestores de las organizaciones sociales y en especial de los sindicatos” (Lora, 2010: 76). Los partidos han continuado su influencia no solo a través del sistema político per se sino, además, vía su participación en organizaciones estudiantiles, gremiales, profesionales, etc. Por estas razones, resulta preocupante que los partidos políticos dominicanos constituyan, junto con la Policía Nacional, las instituciones en las que la población tiene menos confianza. Esta tendencia se ha mantenido desde el 2004, año en que se registra el menor nivel (21%) probablemente por ser percibidos como co-responsables del marcado descenso del nivel de vida resultado de la crisis bancaria de 2003. En el año 2006 se registra una recuperación importante del nivel de confianza en los partidos, al ser compartido por el 35.2% de la población. Este resultado se ha mantenido prácticamente constante en los años 2008 (35.5%), 2010 (33.1%) y 2012 (32.3%). Es decir, desde el año 2004 hasta la fecha únicamente 2 o 3 de cada diez dominicanos o dominicanas deposita su confianza en los partidos, mientras que 7 de cada 10 tiene esa percepción con respecto a los medios de comunicación y a la Iglesia Católica; las instituciones con mayor puntaje en el mismo periodo (Espinal …[et al], 2012). II. ESTRUCTURA Y EVOLUCIÓN DEL ALTO GOBIERNO Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes El Alto Gobierno dominicano está compuesto por un híbrido de instituciones afectadas por lo que un entrevistado denominaba la ausencia de una “cultura de la coordinación” que tiende a generar una dinámica constante de competencia más que de colaboración interinstitucional. Una de las razones de esta problemática es la contradicción que se genera entre el establecimiento de funciones de manera 6 transitoria para la solución de problemas puntuales y los requerimientos de una estructura estatal más ágil y moderna. Cada una de las subsecciones siguientes abordan las instituciones del Alto Gobierno dominicano: el Ministerio de la Presidencia, el Consejo de Ministros, los gabinetes sectoriales y la Vicepresidencia de la República. El Ministerio de la Presidencia En principio, el Ministerio de la Presidencia (anteriormente Secretaría de Estado de la Presidencia) es la institución llamada a desempeñar el rol de coordinación del gabinete de ministros y, por tanto, de la coordinación de las políticas públicas implementadas por el gobierno 7 . Sin embargo, esta cartera históricamente ha tenido un rol cambiante y poco definido al punto de haber desaparecido en varias ocasiones. En este sentido, se ha visto afectado históricamente por la debilidad de la Presidencia como institución, a pesar de formar parte de lo que un entrevistado denomina un país “hiper-presidencialista”. Como destaca otro entrevistado, en la República Dominicana la Presidencia funciona como “una especie de cerebro grande con un cuerpo minúsculo”. A mediados de 2012, el personal del Ministerio de la Presidencia no pasaba de 200 personas incluyendo la “empleomanía” que caracteriza una de las organizaciones de apoyo adscritas al mismo: la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE). Más aún, el poder relativo y recursos del Ministerio seguían siendo limitados en comparación con el Secretariado Administrativo de la Presidencia, la instancia que opera como brazo administrativo del Presidente de la República y parte del legado distorsionado del sistema de planificación de los años 50 y 60. El primer precedente importante en la definición del ministerio es el nombramiento de un Secretario de Estado de la Presidencia con la Resolución Nº 6 de 1924. Esta designación fue formalizada por la Ley Nº 685 del 25 de junio de 1927. Dos años más tarde, en la Ley Nº 1146 se le atribuyen funciones de coordinación del gabinete, de despachar directamente con el Presidente, de preparar el mensaje al Congreso Nacional al igual que asuntos no asignados a otras instituciones públicas. El legado institucional de la primera ocupación estadounidense (1916-1924) fue ampliado a través de la Ley Nº 129 de 1942. Con la misma se incluyó en su ámbito de responsabilidad a las oficinas gubernamentales de Obras Públicas, la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo, Presupuesto, Estadística, Servicio Civil, entre otras. Ya para 1952, la mayoría de estas instituciones se habían independizado legalmente, a excepción de la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo y la Dirección de Presupuesto8. No es hasta que se aprueba la Constitución de 1955 que se establece la creación de la Secretaría de Estado de la Presidencia y otras secretarías en los Artículos 60 y 58 (Ministerio de la Presidencia, 2011). Sin embargo, con la creación del Sistema Nacional de Planificación en los años 60, se elimina lo que debería ser el organismo de coordinación del gabinete de gobierno. En efecto, el Ministerio de la Presidencia se suprime (Ley Nº 10 de 1965), en el marco de la reorganización del Estado dominicano después de la guerra civil de abril de 1963 y la segunda ocupación militar estadounidense (1963-1965). Por otra parte, se crea la estructura dual del Secretariado Administrativo y el Secretariado Técnico de la Presidencia. La figura institucional del Ministerio de la Presidencia reaparece en 1972 y se convierte, Por ejemplo, el experto en administración pública, José Oviedo, planteaba ya en el año 2005 que “el fortalecimiento del Consejo de Gobierno requiere de un secretariado con gran capacidad de apoyo técnico y logístico. La propuesta ya mencionada plantea a su vez el fortalecimiento de la Secretaría de la Presidencia, en un modelo bastante extendido en diversos países. Dicho organismo ha de organizar toda la información, documentación, programación, solicitudes, propuestas, informes de seguimiento... necesitada por el consejo de gobierno y la presidencia de la República” (Oviedo, 2005: 23; sic; también ver ONAP y Participación Ciudadana, 2005). 8 La práctica de asignar y eliminar instituciones del perímetro de acción del Ministerio de la Presidencia continuó por muchos años. En los años 50 y 60, por ejemplo, se pasaron a su jurisdicción la Dirección General de Migración, la Dirección General de Bellas Artes, la Dirección General de Deportes, la Caja Dominicana de Seguros Sociales y el Departamento de Acciones del Trabajo (Ministerio de la Presidencia, 2011). 7 7 por lo menos en términos formales, en organismo coordinador de ambas dependencias (Ministerio de la Presidencia, 2011). El Artículo 2 de la Ley Nº 450 de 1972, con la que se recrea el Ministerio de la Presidencia, da una idea del carácter general de su misión: “el Ministro de la Presidencia será el auxiliar del Presidente de la República en el despacho de todos los asuntos de cualquier carácter que éste le confíe” (citado en Ministerio de la Presidencia, 2011: 30). De la misma forma, el Reglamento Nº 153 de 1982 define, diez años después, las funciones del ministerio en términos también bastante globales al establecer las siguientes: a) Coordinar las labores de la Secretaría Técnica y de la Secretaría Administrativa de la Presidencia; b) Informar al Presidente de la República de todo cuanto juzgue necesario o conveniente para el buen ejercicio de las funciones de la Administración Pública, las instituciones autónomas y las demás entidades descentralizadas del Estado; c) Supervisar el fiel cumplimiento de las instrucciones impartidas por el Presidente de la República a los diversos organismos de la Administración Pública; d) Ostentar la representación del Presidente, en los casos en que éste lo indicare; e) Ostentar, coordinar y controlar las actividades de los organismos o entidades que la Ley coloca bajo la dependencia del Poder Ejecutivo; f) Velar porque toda persona, comisión, oficina o institución encargada de alguna misión por el Presidente de la República, no colocada bajo la dependencia de otra Secretaría de Estado, llene su cometido; g) Cumplir las encomiendas que le haga el Presidente de la República sobre asuntos de cualquier naturaleza (Ministerio de la Presidencia, 2011: 30-31). En la práctica, las funciones del Ministerio de la Presidencia se han acercado más o menos al ideal de ente coordinador del gabinete según cuál sea el perfil y nivel de influencia del incumbente correspondiente. Lógicamente, mientras más cercana y de confianza sea su relación con el Presidente de la República y mayor su nivel de influencia dentro del partido de gobierno, más posibilidades tiene dicho incumbente de ejercer un liderazgo importante a lo interno del gobierno. En todo caso, una limitada tradición de coordinación interinstitucional en el Estado, conjuntamente con la imprecisión de las funciones del ministerio, han contribuido a que el mismo dependa demasiado de este tipo de relaciones primarias alrededor del Presidente. El Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia da cuenta de este problema y se refiere a la desaparición del ministerio con la salida del penúltimo titular, el Lic. Danilo Medina, en 2008. “En ocasiones, la cartera permaneció sin titular y ello, como es lógico, implicó su desaparición temporal, con el efecto de que, al restaurarse, se partía de cero, siendo casi insignificante la memoria anterior. Además, otras esferas de la actividad pública iban encargándose de las tareas propias de este despacho, sin que pudiera rescatarse totalmente su área de competencia” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 14)9. En otro apartado, el Plan Estratégico se refiere a la debilidad institucional crónica del hoy Ministerio de la Presidencia, incluso en su relación con otras dependencias dentro del Palacio Nacional10, al señalar lo siguiente: “Por un lado, la Ley Nº 496-06 convirtió a la Secretaría Técnica (sic) de la Presidencia en el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, por lo que se ha producido una separación pautada por la Ley. De otra parte, una situación de hecho le ha otorgado a la Secretaría Administrativa cierta independencia, lo que ha traído que con frecuencia algunas acciones o funciones trasciendan los límites que colindan sus atribuciones, creando la confusión de 9 Resulta notorio que en este documento se asume que la salida del titular del ministerio implica su desaparición. En general, no hay por qué asumir que la renuncia o salida de la persona a cargo de un ministerio como, por ejemplo, el de Salud, Educación u Obras Públicas conlleva este tipo de consecuencias. Como veremos, tal supuesto se basa en la historia accidentada de esta cartera. 10 El documento continúa describiendo las dificultades causadas por esta indefinición incluyendo la falta de espacio físico que enfrenta el Ministerio de la Presidencia. Parte del mismo había sido cedido a otras instancias durante su último período de “desaparición”. Los entrevistados de esa cartera también hicieron hincapié en los problemas de logística de este tipo y las consecuencias que acarrean. 8 aparentar ser un órgano, no ya separado del Ministerio de la Presidencia, sino hasta ser percibido como superior, lo que podemos calificar como una separación de hecho” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 10). De manera general, algunos entrevistados plantean la necesidad de definir un modelo de Ministerio de la Presidencia ajustado a la realidad nacional. La mayoría de quienes se refieren a este tema, incluyendo los entrevistados del propio ministerio, abogan por un híbrido en el que se tome en cuenta modelos de distintos países. Por ejemplo, se valora de manera positiva la función más estricta de Jefe de Gabinete que tiene el Ministro Secretario General de Chile. Otros destacan que esta figura pudiera estar combinada con la figura del ministro político presente en otros países. También se releva la importancia de ajustar la normativa del Ministerio de la Presidencia a los requerimientos de la nueva Constitución. Otro cambio importante todavía en ciernes es el proceso de definición estratégica llevado a cabo en el Ministerio de la Presidencia cristalizado en el Plan Estratégico 2011-2012. El mismo busca servir de guía para la transformación de la cartera en un Ministerio de la Presidencia “moderno, eficaz e institucionalizado” con base en cinco ejes estratégicos que recogen el grueso de las labores generalmente asignadas al Alto Gobierno: (1) “Capacidad Institucional”, (2) “Relaciones Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad”, (3) “Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas”, (4) “Apoyo a la Labor del Presidente” y (5) “Comunicación”. Es importante destacar que, en estrecha relación con el tema del funcionamiento del Consejo de Ministros, el eje de capacidad institucional incluye la “Organización del nuevo Gabinete Ministerial a la luz de la nueva Constitución de la República” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 46; ver Objetivo Estratégico 2). En el marco de la adecuación de la normativa existente a las exigencias de la nueva Constitución, el Plan Estratégico contempla el desarrollo y sometimiento al Congreso de dos proyectos de ley mencionados por la gran mayoría de las personas entrevistadas para el estudio: la Ley Orgánica de la Administración Pública y la Ley Orgánica de Ministerios. En particular, la primera es considerada como un elemento crucial de la continuación del proceso de reforma iniciado a principios de la década pasada. Entrevistados tanto de la sociedad civil como del sector reformador del gobierno enfatizan la importancia de contar con la misma como forma de fortalecer los cambios positivos logrados hasta la fecha. Tanto el eje estratégico de “Capacidad Institucional” como el de “Relaciones Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad” abordan cambios organizacionales para dotar al ministerio de la estructura y recursos que ya tienen muchos de sus pares en otros países fuera y dentro de la región. Una parte de éstos son mejoras técnicas iniciadas en diferentes procesos de reforma a partir de 1996 con el apoyo de organismos internacionales como el PNUD y el BID, tales como plataformas tecnológicas para el manejo de información, de gestión de despacho, de gestión financiera, entre otros. Como ocurre con frecuencia en instituciones de perfil mucho más bajo, algunas de estas mejoras no alcanzaron el ámbito del ministerio al haberse iniciado como proyectos piloto en otras instituciones o al haberse perdido la memoria institucional y la infraestructura correspondiente con la llegada de un nuevo partido de gobierno. En ambos casos, el Ministerio de la Presidencia y la Presidencia en general han sido de las instituciones más negativamente afectadas por la falta de continuidad de las políticas en el Estado dominicano. Esto podría explicar, por lo menos en parte, el atraso que sufre la cartera en el establecimiento de unidades de trabajo básicas tales como la Unidad de Asesores del Poder Ejecutivo, la Unidad de Análisis de Políticas, Planes y Presupuestos, la Unidad de Seguimiento a los Consejos y Gabinetes (ver Objetivo Estratégico 3) o la oficina de Enlaces del Poder Ejecutivo con los otros Poderes del Estado (ver Objetivo Estratégico 5). Con la excepción del Enlace con el Poder Legislativo 9 establecido con bastante éxito en el período 1996-200011, la mayoría de estas oficinas iniciarán sus funciones prácticamente desde cero a partir del Plan Estratégico descrito. Una muestra concreta de esta visión es el proyecto de revisión legislativa que el Ministerio de la Presidencia está llevando a cabo conjuntamente con la Consultoría Jurídica de la Presidencia y la Cámara de Diputados con el fin de actualizar el levantamiento de la normativa que tenga incidencia en las decisiones del Presidente de la República. Sin embargo, queda claro que el Ministerio de la Presidencia necesitará una inversión significativa para ampliar sus capacidades con el fin de cumplir los objetivos propuestos en su planificación estratégica, incluyendo la ampliación de su personal técnico actual. Además de la relación con los otros Poderes del Estado, el segundo eje estratégico de “Relaciones Intergubernamentales, Interinstitucionales y con la Sociedad” contiene metas referentes a la interacción con otros órganos del Estado, los órganos municipales, los partidos políticos, la sociedad civil y las iglesias. Los otros “órganos del Estado” mencionados son los llamados “órganos especiales” como la Junta Central Electoral y la Cámara de Cuentas. Cabe destacar que en este eje el Plan define al Ministerio de la Presidencia como una de las principales, sino la principal, contraparte gubernamental de dos de estos sectores: los órganos municipales (actividad 7.2) y la sociedad civil (actividad 9.3). En el primer caso, no queda muy claro cómo se conectaría la relación con los municipios con el Objetivo Estratégico 12 de “Coordinación Intersectorial y Territorial” del eje estratégico 3, puesto que el mismo privilegia el uso de los Gabinetes Sectoriales sin definir la modalidad de interacción con las autoridades municipales y provinciales. En el caso de la sociedad civil, las actividades planteadas en el Plan Estratégico parecen responder al problema recurrente de la poca definición de las políticas de consulta y/o articulación con este sector, especialmente con las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En particular, la asignación de partidas presupuestarias a las ONG del sector social ha generado escándalos en el pasado debido a la inclusión de organizaciones fantasmas de congresistas de diferentes partidos12. El Consejo de Ministros La nueva Constitución de 2010 reestructura y da más poder al Consejo de Ministros como órgano principal de gobierno, entendido como el segundo nivel de definición de políticas en una estructura compuesta de (1) el Estado, (2) el gobierno y (3) la administración o función pública. De manera específica, el Artículo 35 establece que: “El Consejo de Ministros es el órgano de coordinación de los asuntos generales de gobierno y tiene como finalidad organizar y agilizar el despacho de los aspectos de la Administración Pública en beneficio de los intereses generales de la Nación y al servicio de la ciudadanía. Estará integrado por el Presidente de la República, quien lo presidirá; el Vicepresidente de la República y los ministros” (Artículo 137; énfasis añadido). Cabe destacar que casi la totalidad de las personas entrevistadas para este estudio tuvieron dificultad identificando el rol del Ministerio de la Presidencia de cara a la coordinación interinstitucional y la elaboración e implementación de políticas públicas, aun cuando hablaran de la importancia de contar con un fuerte Consejo de Ministros. Una parte de las y los entrevistados considera que estos cambios constitucionales podrían servir de punto de partida para lograr una mayor 11 El actual Ministro de Función Pública, Lic. Ramón Ventura Camejo, fue el titular de dicha oficina en el período mencionado. Varias personas entrevistadas se refirieron a su desempeño positivo como Enlace del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo y, en otro momento, a su labor como Senador de la República como elementos que aportaron alto nivel de credibilidad en el proceso de negociación de la normativa y los cambios institucionales llevados a cabo en dicho ministerio. 12 En las actividades 9.3 y 9.4 respectivamente se plantea: “Convertir al Ministerio de la Presidencia en el principal canal de interacción con la sociedad civil, dando a conocer los propósitos, objetivos y políticas del Gobierno, y a la vez recibiendo los requerimientos y observaciones de la misma al Gobierno” y “Desarrollar una estrategia de manejo con las Organizaciones No Gubernamentales que reciben partidas presupuestarias o cualesquiera otros recursos públicos” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 51). 10 coordinación y eficacia en las políticas públicas pero todavía ve el tema con suspicacia. Como plantea un entrevistado de la sociedad civil, “habrá que ver” qué acontece y cómo se implementan los mismos en el futuro inmediato. Un entrevistado del gobierno sostiene que el problema es que la figura que precede al actual Consejo de Ministros, léase el Consejo de Gobierno, había sido subutilizado y era altamente inefectivo. Por un lado, el alto número de ministros y ministras que participa (en correspondencia con los 21 ministerios existentes actualmente) dificulta el debate y la toma de decisiones. Por otro lado, como destacan otros entrevistados, el Consejo de Gobierno ha sido convocado con más frecuencia para situaciones puntuales (por ejemplo, para responder a desastres naturales) pero no funciona como un mecanismo regular de la gestión gubernamental. El Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia define el rol de coordinación del gabinete del Ministerio de la Presidencia tomando como punto de partida las modificaciones incluidas en la Constitución de 2010. La función de “Coordinación y Seguimiento de las Políticas Públicas” es recogida en el Objetivo Estratégico 3 y tiene por fin “Contribuir a que el Poder Ejecutivo logre el máximo de coherencia y efectividad en la ejecución y conducción” de las mismas. Como apunta uno de los entrevistados del Ministerio, la base legal actual de la cartera, la Ley Nº 450 de 1972 y el Reglamento Nº 153 de 1982, no plantea nada sobre el tema, aunque este vacío empezó a ser suplido con la Ley de Planificación y la Constitución de 2010. De hecho, la primera actividad del Objetivo Estratégico 11 (“Acciones del Consejo de Ministros”) es “Definir el estatus legal del Consejo de Ministros a la luz de la nueva Constitución” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 52). Otras actividades en este acápite revelan un énfasis primordialmente técnico: establecer un mecanismo de relatoría in situ y un manual de procedimientos de convocatoria, formalizar las resoluciones como actos administrativos del Consejo, establecer mecanismos de seguimiento a las decisiones tomadas, modificar el Capítulo II de la Ley Nº 498-06 (Ley de Planificación e Inversión Pública) y llevar a cabo intercambios internacionales para identificar buenas prácticas en esta área13. De acuerdo con los entrevistados del Ministerio de la Presidencia, la cartera ha retomado su rol de coordinación interinstitucional, por ejemplo, en su trabajo con los Consejos de Desarrollo Provincial, la relación entre la Presidencia y las gobernaciones provinciales y algunas instancias de intervención en conflictos sociales. Un caso concreto fue la coordinación del Consejo de Desarrollo (ahora Consejo de Ministros) convocado para tratar la demanda del movimiento del “4% por la educación”, incluyendo la labor de comunicación e intermediación con la Coalición Educación Digna que lidera dicho movimiento. Un funcionamiento más activo y eficiente del Consejo de Ministros contribuiría a superar lo que un funcionario entrevistado denomina “la obsesión con la ejecución de las políticas” en detrimento de los procesos de pensar y diseñar primero las mismas. De ahí, por ejemplo, la imposibilidad de aprovechar los pocos espacios de coordinación existentes como el mismo Consejo de Ministros, porque las y los presentes se sienten compelidos a mostrar resultados inmediatos más que en pensar en la gestión como un todo. Dicho entrevistado se quejaba de que no hay espacios de diálogo “donde se discuta el gobierno” y los diálogos se dan casi exclusivamente de manera bilateral entre cada ministro/a y el Presidente de turno. Los Gabinetes Sectoriales Los Gabinetes Sectoriales (además del Consejo de Ministros) son los mecanismos de coordinación 13 En efecto, los entrevistados señalan que tienen como referentes los sistemas de coordinación de políticas públicas de varios países: Venezuela, Colombia, Argentina, México, España y Brasil. Sin embargo, destacaron que se precisa crear un sistema propio de la República Dominicana puesto que ninguno de los anteriores cuenta con un modelo que podría aplicarse por completo en nuestro país (especialmente el de aquellos con sistemas federales). 11 utilizados en las gestiones de los dos partidos mayoritarios desde inicios de la década pasada hasta la fecha. Sin embargo, la gran mayoría de las personas entrevistadas parecen coincidir con la apreciación de dos entrevistados del gobierno cuando opinaban que realmente los Gabinetes todavía no funcionan como tales. En sus palabras, lo que existe son algunos “espacios de coordinación” más o menos regulares como el del equipo económico, una experiencia mencionada como exitosa por varios entrevistados. Otros fueron más allá y plantearon que incluso los más visibles o activos, como el Gabinete Social, realmente se enfocan más en labores de ejecución que en la coordinación de las políticas de su sector. En términos más generales, el Plan Estratégico 2011-2012 del Ministerio de la Presidencia enfatiza los Gabinetes Sectoriales como mecanismo central de coordinación intersectorial y territorial en los objetivos estratégicos 3 y 4, proponiendo: “Dotar a la Presidencia de la República, por medio a su Ministerio de un instrumento de seguimiento que permita alinear el conjunto de políticas sectoriales e intersectoriales, facilitando de esta manera la cooperación y la sinergia de la gestión, con la finalidad de maximizar el uso de los recursos e incrementar la productividad del Gobierno” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 53). Aunque los mismos son el único mecanismo institucional mencionado explícitamente en las actividades del objetivo 314, no se precisa cómo se articularían los mismos con la estructura municipal, provincial y regional del país ni con la redefinición de dicha estructura en la Constitución de 2010. Más aún, el Plan sugiere, como hicieron varias personas entrevistadas, que el sistema de los Gabinetes Sectoriales necesita ser revisado para generar mayores niveles de efectividad y eficiencia. La actividad 12.6, por ejemplo, plantea “Definir el funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales, eliminando aquellos que no tengan funcionalidad en la práctica” (Ministerio de la Presidencia, 2011: 53). La base legal de los gabinetes sectoriales se sustenta en la normativa generada en los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano (2000-2004) y del Partido de la Liberación Dominicana (20042008), a saber: el Decreto Presidencial Nº 28-01 del 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº 1082-04 del 3 de septiembre de 2004. En esencia, estos dos decretos reflejan el mismo espíritu de racionalización de la estructura del Estado pero con metodologías ligeramente distintas. Por ejemplo, en el segundo se plantean cuatro áreas en vez de tres y el nivel de especificidad en ambos decretos varía. Además, en el Decreto Nº 1082-04 se define a las Secretarías de Estado como las instituciones integrantes de cada gabinete y se agrega otro tipo de organismos como instituciones “adscritas” a los mismos. De manera similar, cambios posteriores como la transformación del sistema presupuestario tenían como uno de sus objetivos organizar la multiplicidad de instituciones públicas existentes “amarrando” cada una de ellas y sus planes a una Secretaría (y luego Ministerio) específico. Además, el Decreto Nº 1082-04 especifica de entrada quiénes serán los titulares a cargo de coordinar cada gabinete; un tema que queda abierto en el Decreto Nº 28-01. En ambas administraciones, sin embargo, se buscaba reorganizar y hacer más eficiente la pesada estructura estatal dominicana. El Decreto Nº 28-01 señala “Los gabinetes sectoriales acordarán cuantas medidas sean necesarias para facilitar la coordinación interdepartamental, así como la eliminación de las duplicaciones innecesarias y lagunas que existían en la administración del Estado dominicano” (Artículo 5). Por su parte, en el Decreto Nº 1082-04 se plantea que “Los Gabinetes de Política tendrán las siguientes funciones: Coordinar el proceso de formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas vinculadas a las instituciones que lo integran; Diseñar, establecer y dar seguimiento a una agenda estratégica del sector que coordina e informa oportuna y consistentemente al Presidente de la República sobre su evolución; Conocer, atender y dar respuesta colegiada y El otro punto en que se mencionan instituciones específicas es la actividad 12.5 que alude a un “Replanteo y reorganización de los Consejos y Comisiones”, pero éstos son múltiples y tienen una estructura mucho menos estandarizada que los Gabinetes Sectoriales. 14 12 efectiva a las demandas sociales en las materias vinculadas a su ámbito de acción; Recomendar al Presidente de la República cursos de acción preventiva para el abordaje de problemas reales y potenciales que pudieren afectar el sector; Analizar y hacer recomendaciones acerca de los asuntos de carácter general que tengan relación con las secretarías e instituciones que lo integran; Estudiar los temas que afecten la competencia de varias secretarías de Estado y que requieran la elaboración de propuestas conjuntas, previa a su resolución; Responder ante el Presidente de la República del comportamiento general del sector que coordinan, de manera particular sobre la eficacia y calidad de la ejecución presupuestaria de las instituciones que lo integran, así como del impacto alcanzado por sus ejecutorias; Cualquier otra función que les encomiende el Presidente de la República” (Artículo 2). El contenido de tales decretos es parecido a las propuestas hechas desde la sociedad civil y la academia sobre el tema. Una de ellas diferencia tres niveles de trabajo: político, técnico y consultivo: “El primero se refiere a las reuniones de ponderación, recomendación y coordinación entre Secretarios de Estado en cuanto a asuntos de estrategia sectorial. El segundo se refiere a la composición de un equipo técnico especializado, multiinstitucional (sic) y multidisciplinario para el análisis, formulación, seguimiento y coordinación operativa de las propuestas sectoriales. El tercero crearía espacios de consulta o mesas sectoriales con las instituciones de la sociedad civil que desarrollan intervenciones en las áreas de competencia de cada gabinete sectorial” (Oviedo, 2005: 24). Tal y como veremos en las buenas prácticas recogidas en el presente informe, los gabinetes sectoriales más importantes y funcionales han sido el llamado Gabinete Económico y el Gabinete Social. El primero es liderado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, mientras que el segundo ha sido liderado de manera ad hoc por la Vicepresidencia de la República. La Vicepresidencia de la República En el contexto dominicano, el o la Vicepresidente desempeña funciones definidas y delegadas de manera explícita por el Presidente de la República aun cuando es elegido/a por el voto popular conjuntamente con éste. Históricamente esta función tenía muy bajo perfil en el Estado dominicano, limitándose mayormente a funciones de representación del Presidente en su ausencia. Sin embargo, en las últimas administraciones tanto del Partido Revolucionario Dominicano (2000-2004) como las del Partido de la Liberación Dominicana (2004-2008 y 2008-2012) el Presidente de turno ha puesto a la o el Vicepresidente también a cargo de uno de los gabinetes sectoriales (el del área social). En el caso del Partido Revolucionario Dominicano, el Presidente Mejía designó a la Vicepresidente Milagros Ortiz Bosch como encargada de dicho sector y, a la vez, como Secretaria de Estado de Educación. En el caso del Partido de la Liberación Dominicana, el Presidente Leonel Fernández designó al Vicepresidente Rafael Alburquerque a cargo del Gabinete Social y de la reforma del sistema de seguridad social (ver sección sobre el Gabinete Social). Por último, otro mecanismo que tiene gran potencial para mejorar el funcionamiento del Alto Gobierno en la República Dominicana es el llamado Consejo Económico y Social. El mismo se define como un instrumento de concertación en la Constitución de 2010. Específicamente señala: “La concertación social es un instrumento esencial para asegurar la participación organizada de empleadores, trabajadores y otras organizaciones de la sociedad en la construcción y fortalecimiento permanente de la paz social. Para promoverla habrá un Consejo Económico y Social, órgano consultivo del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral, cuya conformación y funcionamiento serán establecidos por la ley” (Artículo 251). Buena práctica: la Ley de Función Pública y el MAP Uno de los procesos mencionados con más frecuencia en las entrevistas fue el de la gestación y aprobación de la Ley Nº 41-08 de Función Pública que daría origen al actual Ministerio de 13 Administración Pública (MAP) y el trabajo de dicha cartera hasta la fecha. En gran parte de las entrevistas se hace referencia al “proceso de aprendizaje” que han representado estos cambios fundamentalmente por la paciente gestación de consensos realizada para su consecución. Varias personas destacan que “hubo mucho debate, mucha consulta” en el proceso de gestación de la nueva ley y que este sello inclusivo es una razón importante de la buena imagen y los logros del ministerio en la actualidad. Se recalca que las consultas abarcaron a todos los partidos mayoritarios y sus bancadas en el Congreso Nacional, a muchas organizaciones de la sociedad civil incluyendo las universidades y las iglesias y que se realizaron en diferentes regiones del país cuando lo acostumbrado es concentrarse en Santo Domingo, la ciudad capital. Llama la atención que este hecho es reconocido unánimemente. Varios entrevistados señalan no haber estado de acuerdo, por principio, con la creación de una nueva cartera porque agravaría el crecimiento ya desmedido del Estado dominicano. De hecho, originalmente el sector reformador de la actual administración contemplaba que la Oficina Nacional de Administración y Personal se convirtiera en una Subsecretaría o dependencia de la nueva Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEYPD). Por ello, el literal (p) de la Ley Nº 496-06 de Planificación e Inversión Pública define como atribución de la SEEYPD: “Diseñar, proponer e implementar políticas y acciones relativas a la actualización permanente del Sector Público, que permitan el desarrollo del servicio civil, la carrera administrativa y las estructuras orgánicas y funcionales apropiadas para una administración moderna y eficiente, orientada al servicio de los ciudadanos”. Por su parte, las personas entrevistadas en el MAP expresan que escogieron esa opción al comprobar que era la única manera de contar con la jerarquía e influencia suficiente para que se priorizara el tema de los recursos humanos requeridos para mejorar la calidad de los servicios públicos y la reforma integral del Estado. Desde su perspectiva, el proceso de definición de la SEEYPD evidenció que este tema no estaba siendo suficientemente asumido como prioridad ni siquiera por parte del liderazgo del sector reformador. Además, se refieren a modelos similares implementados en otros países de la región donde este tema es manejado por un ministerio (por ejemplo, México) o por una instancia perteneciente a la Presidencia (por ejemplo, Paraguay); agregan que esto también ocurre en varios países de Europa y en Corea. Lo que queda claro, sin embargo, es que las diferencias sobre este tema dentro del gobierno habían pasado a un segundo plano en el momento de las entrevistas (inicios de 2012) al haberse comprobado la efectividad y los avances logrados por el MAP hasta la fecha. Para comprender el alcance de estos cambios es preciso recordar que, hasta el momento de su transformación en Secretaría de Estado (hoy Ministerio) en el año 2008, la antigua Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) tenía un perfil muy distinto de la mayor parte del sector público dominicano. La ONAP pertenecía a un grupo reducido de instituciones públicas caracterizadas por un grado relativamente alto de continuidad en su personal debido, en gran parte, al carácter altamente especializado de sus funciones. De acuerdo a la mayoría de las entrevistas realizadas, estos enclaves técnicos dentro del Estado dominicano, también incluyen instituciones como el Banco Central y la Contraloría General de la República; aunque con variaciones importantes en términos del prestigio y los recursos económicos asociados con estas instituciones. En el caso de la antigua ONAP, la institución no contaba con los recursos y la visibilidad pública de otras instituciones de este tipo; en particular, el Banco Central que representa un caso sui géneris en el sector público dominicano. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas realizadas, la ONAP logró reclutar y mantener un grupo importante de técnicas y técnicos incluyendo un núcleo que labora en la institución o asiste a la misma desde inicios de los años „80. De acuerdo a una entrevistada, ex Directora de la ONAP y hoy Viceministra de Función Pública del MAP, este núcleo original de treinta profesionales fue reclutado por Raymundo Amaro Guzmán a partir de una selección entre las y los mejores estudiantes de grado de las tres universidades más importantes en ese entonces. Guzmán, quien ha sido ampliamente reconocido como el gran “maestro” del servicio civil 14 dominicano, también jugó un rol estabilizador significativo puesto que laboró como director de la institución por varias décadas y su perseverancia y seriedad fueron respetadas en diferentes administraciones. Raymundo Amaro Guzmán también lideró los esfuerzos de la institución para lograr la aprobación de la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa de 1991 que fuera luego sustituida por la Ley Nº 41-08 de Función Pública que rige actualmente. Al mismo tiempo, el hecho de que la ONAP constituyera un enclave técnico sin los beneficios económicos presentes en otras instituciones de este tipo, en cierta manera “protegió” a la organización del clientelismo político predominante en el país. De ahí que la ONAP desarrollara una cultura organizacional de compromiso y devoción 15 a los principios de la institución con base en la combinación de los siguientes factores: (a) el carácter hiper-especializado del trabajo en ausencia de salarios competitivos y la consiguiente falta de atractivo que generaba como “botín” para repartir empleos, (b) un liderazgo estable y respetado por presidentes de diferentes partidos y (c) el desarrollo de una red de alianzas estratégicas tanto internas como externas. La red de alianzas descrita en las entrevistas se asemeja a las “redes asociativas” (Chalmers …[et al], 1997) de otros países latinoamericanos en las que grupos, situados tanto en el gobierno como en la sociedad civil, comparten una misma agenda de políticas públicas y trabajan de manera conjunta hacia esos objetivos compartidos. En el caso de ONAP/MAP, llama la atención cómo las y los técnicos y directivos se mantienen vinculados con la institución aun después de salir en función de su compromiso con la profesionalización de los recursos humanos públicos. Por ejemplo, parte de los mandos altos de la ONAP se han desempeñado en diferentes momentos como asesores/as de la institución después de su salida. Otros ex directivos, pertenecientes a distintos partidos mayoritarios, jugaron un rol clave en la “conversión” de los mismos en el proceso de negociación para la aprobación de la Ley Nº 41-08 de Función Pública. De manera similar, ante la salida del primer Viceministro de Función Pública del MAP para asumir la Secretaría General del CLAD en enero de 2012, la persona designada para sustituirle fue una ex directora de la ONAP. Otro aspecto a destacar en la trayectoria del MAP fue la combinación eficaz del saber técnico del personal de carrera de la institución con el saber estratégico del nuevo líder político a cargo de la misma. La gran mayoría de las personas entrevistadas, tanto dentro como fuera del MAP, coincide en que el uso estratégico de las redes vinculadas al MAP y del saber técnico acumulado en la organización se amplió de manera dramática con la designación del ex senador Ramón Ventura Camejo al frente de la institución en el año 2004. Fue justamente con base en esta combinación de saberes que en la ONAP toma forma la reflexión sobre la necesidad de sustituir la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y Administración Pública. En ese momento resultaba claro que, a pesar de que se habían invertido más de 40 años de luchas para conseguirla, ya no se adecuaba a la realidad del sector público dominicano debido a los cambios que se habían estado gestando en el país y en la región. En efecto, varias personas entrevistadas se refieren al paso de modelos centrados en la administración de personal y el servicio civil a modelos más modernos basados en el concepto de función pública en los que, entre otras cosas, se reemplaza el principio de inamovilidad por el de estabilidad en el empleo ligada al desempeño y se establece la posibilidad de reposición (ver Montero, 2011). En palabras de un entrevistado protagonista del proceso: “después de 15 años intentando aplicar la Ley Nº 14-91, se decidió que había que superarla”. Nuevamente la ONAP logró mantener la continuidad en sus labores: la propuesta que llevaría a la nueva ley se inició en el año 2003 durante la gestión del Partido Revolucionario Dominicano y sería continuada y llevada a la práctica, cinco años después (en 2008), durante uno de los períodos de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana. 15 Incluso el lenguaje utilizado por el equipo del MAP en las entrevistas refleja dicha cultura. Por ejemplo, la mayoría se refirió al proceso de sensibilización realizado para la aprobación de la Ley de Función Pública y a la importancia del tema como una “labor de sacerdocio” o de “adoctrinamiento” realizada por “feligreses” para acercar a otros sectores y aliados a la filosofía de la institución. 15 La continuidad de prioridades entre administraciones también fue posible gracias a la ampliación de la capacidad y alcance de la oficina en los dos períodos anteriores: 1996-2000 y 2000-2004. En ambos aumentó la incorporación de personal del sector público en la carrera administrativa aunque todavía no al ritmo necesario. Entre 2000-2004, la ONAP empezó a enviar equipos de técnicos/as a las instituciones en proceso de incorporación con el fin de acelerar dicho proceso. Luego, en el año 2004, la idea de modificar la ley existente cobra más fuerza y el personal empieza a trabajar en su modificación. De acuerdo a varias personas entrevistadas, estos cambios más profundos fueron posibles, por un lado, por la disposición del nuevo incumbente para aprender y empaparse de la cultura y el trabajo de la institución y, por el otro, por la capacidad del personal técnico de adaptarse a las nuevas circunstancias. Según un directivo de la institución, los cambios aquí analizados constituyen una “revolución en materia de función pública” y fueron posibles gracias a un “acuerdo técnico político” entre el nuevo incumbente y el personal de la antigua ONAP. Este acuerdo fue ampliado de manera deliberada para involucrar a otros sectores en el debate sobre el fortalecimiento de la institución y el nuevo derrotero de la legislación correspondiente. Por ejemplo, una de las principales conclusiones de las mesas de trabajo convocadas por la ONAP conjuntamente con Participación Ciudadana en el año 2005 parece anunciar el cambio logrado más tarde con la transformación de la antigua ONAP en Secretaría de Estado (y luego Ministerio) de Administración Pública, al manifestar lo siguiente: “Fue de consenso que el organismo del Estado que da seguimiento a la aplicación de la Ley Nº 14-91, en este momento la ONAP, y el que dé seguimiento como organismo rector a la nueva ley que se propone, sea la ONAP u otro, debe tener la suficiente fortaleza legal e institucional, recursos económicos y apoyo técnico para profesionalizar el servicio público y extender la carrera administrativa en un plazo relativamente breve, que no pase de dos períodos de gobierno (8 años)” (ONAP y Participación Ciudadana, 2005: 106; énfasis añadido). Este debate continuaría más tarde y agotó más de dos años de consultas entre 2006 y 2008. Varias personas del MAP enfatizaron el carácter estratégico e inclusivo de las consultas al contemplar espacios de influencia como las cúpulas de los partidos mayoritarios y la jerarquía de la Iglesia Católica. Además, la ONAP organizó o ayudó a organizar múltiples foros, mesas de trabajo y presentaciones del anteproyecto de ley tanto con instituciones del gobierno como con los partidos políticos representados en el Congreso Nacional, organizaciones de la sociedad civil16, los medios de comunicación y los organismos de cooperación. Este proceso de sensibilización también contó con el apoyo de aliados importantes en el país como el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME) y el Programa de Apoyo a la Reforma de la Administración Pública (PARAP) financiado por la Unión Europea, el Programa de Reforma del Estado (PRO-REFORMA) del Banco Interamericano de Desarrollo, el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y el actual Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Como destaca un entrevistado de la sociedad civil, el apoyo de este último organismo fue de carácter técnico (e indirectamente comunicacional). De acuerdo a este entrevistado, la presencia de directivos del CLAD en el país en los foros de discusión de la ley contribuyó también a darle legitimidad al anteproyecto y constituye una buena práctica en sí misma por ser una modalidad novedosa de cooperación técnica, en vez de financiera. Finalmente, la Ley Nº 41-08 de Función Pública fue aprobada por unanimidad en ambas cámaras en enero de 2008. La misma establece en su Artículo 7 que: “Se crea la Secretaría de Estado de Administración Pública como órgano rector del empleo público y de los distintos sistemas y regímenes previstos por la presente ley, del fortalecimiento institucional de la Administración Pública, del 16 Este grupo incluye Participación Ciudadana, Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), entre otros. 16 desarrollo del gobierno electrónico y de los procesos de evaluación de la gestión institucional”. Algunas de sus atribuciones principales son: Propiciar y garantizar el más alto nivel de efectividad, calidad y eficiencia de la función pública del Estado, y asignar el respeto de los derechos de los servicios públicos en el marco de la presente ley [Artículo 8, ordinal 1]; De conformidad con la presente ley y con las orientaciones que dicte el Presidente de la República, diseñar, ejecutar y evaluar las políticas, planes y estrategias nacionales en materia de empleo público, en el marco de los planes nacionales de desarrollo y de los recursos presupuestarios disponibles [Artículo 8, ordinal 2]; Dirigir los distintos procesos de gestión del recurso humano al servicio de la Administración Pública Central y Descentralizada que le correspondan de conformidad con la presente ley y sus reglamentos complementarios. Para ello dictará las instrucciones que sean pertinentes a las distintas oficinas de personal de los órganos y entidades de la Administración Pública, y supervisará su cumplimiento [Artículo 8, ordinal 6]. En términos de resultados, varias personas entrevistadas incluyendo las de la sociedad civil, destacan que el MAP ha logrado generar importantes niveles de motivación para la profesionalización del sector público dominicano con base en herramientas como: • El Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP), inspirado en el Barómetro de Servicio Civil del BID y desarrollado de acuerdo con la Carta Iberoamericana de la Función Pública, con el que se da seguimiento al nivel de avance de las instituciones del sector público dominicano con base a un conjunto predefinido de indicadores y los colores verde, amarillo y rojo de los semáforos17. • El Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP), una plataforma tecnológica utilizada por la institución y por las oficinas de personal del sector público para gestionar sus recursos humanos18. • Programas de capacitación, especialmente a nivel de postgrado, a partir de acuerdos de colaboración con universidades nacionales e internacionales como, por ejemplo, la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA) de Francia19. • La implementación del Modelo de Gestión de Calidad basado en la Metodología CAF o Marco Común de Evaluación en las instituciones centralizadas y descentralizadas. El llamado “Common Assessment Framework” (CAF por sus siglas en inglés) se inspira en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea de Gestión de la Calidad (EFQM) y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer. • La colaboración en el mejoramiento de la administración y las políticas públicas con instituciones internacionales como la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad (FUNDIBEQ) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarollo (CLAD)20. • El Sistema de Carrera Administrativa en el que se continúa incorporando a las y los empleados del sector público. A inicios de 2012, los directivos del MAP entrevistados preveían que a mediados de año se alcanzaría la meta de 200.000 personas incorporadas. • El Premio Nacional a la Calidad que es un concurso anual en el que instituciones del sector público participan y muestran las buenas prácticas con las que han mejorado los servicios que ofrecen a la población. La publicidad positiva sobre el Premio conjuntamente con la publicación periódica de los resultados del SIMAT, han funcionado como incentivos para la mejora de procesos y la entrega de 17 Ver http://prezi.com/aq3vcgf4vrex/el-uso-de-la-tecnologia-para-el-monitoreo-de-la-administracion-publica. Ver http://map.gob.do/sasp. 19 Ver http://www.map.gob.do/ListadoSimple.aspx?EntId=197. 20 En mayo de 2012, el MAP reconoció a las instituciones internacionales siguientes por su apoyo al proceso de reforma de la administración pública dominicana: la Unión Europea, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), la Embajada de Corea, la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP). 18 17 servicios en muchas instituciones del sector público. Por ejemplo, la decisión de incorporar como jurados a representantes de organizaciones externas a la institución (incluyendo empresas del sector privado) 21 le da un alto nivel de legitimidad al concurso y contribuye al establecimiento de colaboraciones con dichas organizaciones. La credibilidad del Premio y del SIMAT también ha aumentado con los múltiples reconocimientos al trabajo del MAP y con la selección de una de las organizaciones reconocidas en ambos sistemas de evaluación en el Premio Iberoamericano de la Calidad, la Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (ONAPI), que fue merecedora del Reconocimiento Plata del Premio Iberoamericano otorgado por FUNDIBEQ. Igualmente, otra de las instituciones reconocidas en el Premio Nacional a la Calidad, la división de distribución de medicamentos asequibles PROMESECAL, ganó un reconocimiento a la excelencia en el servicio público entregado por Naciones Unidas22. ONAPI es parte de una nueva tendencia en el sector público dominicano. Como destaca un entrevistado experto en el área, una parte del proceso de reforma del Estado está ocurriendo vía instituciones más jóvenes creadas como resultado del cumplimiento con nuevas normativas y el establecimiento de nuevos servicios públicos. Estas organizaciones, creadas en los últimos 5-10 años, “surgieron ya [siendo] modernas” y han sido reconocidas (algunas en varias ocasiones) en el concurso organizado por el MAP. Varias de estas nuevas instituciones, como la misma ONAPI o el Servicio Nacional de Salud (SENASA), son mencionadas con frecuencia en las entrevistas tanto en diferentes sectores del gobierno como en la sociedad civil (también ver CONARE, 2008). Tal y como plantean varias personas entrevistadas, los cambios realizados han sido de tal magnitud que ya se reflejan en el posicionamiento del país en la región, como muestran los resultados del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana (ver Longo, 2012) elaborado con base en los criterios de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD, 2003). República Dominicana se encuentra en el primero o el segundo puesto más alto entre las siete naciones de Centroamérica y República Dominicana en tres de las cinco dimensiones estudiadas: eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora. Por otra parte, ocupa el segundo lugar del Barómetro centroamericano en los temas de eficiencia y capacidad funcional23 y se encuentra en el primer lugar de dicha clasificación justamente en la dimensión de “capacidad integradora”24 del proceso de profesionalización, lo cual pone de relieve el carácter inclusivo del trabajo del MAP enfatizado por casi todas las personas entrevistadas para el estudio. Por último, los retos pendientes identificados por los directivos del MAP incluyen la aprobación de los anteproyectos de ley para organizar los salarios en el sector público y la futura Ley Orgánica de Administración Pública con la que se continuará la reorganización integral de todo el sector. El trabajo de la cartera también será evaluado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) como parte de un estudio de caso solicitado por el ministerio. Los retos pendientes 21 El jurado del concurso generalmente está conformado por representantes de instituciones del sector privado y del sector público reconocidas en temas de calidad. La presidenta del jurado actual pertenece a un importante conglomerado empresarial, el Grupo León Jimenes, mientras que otros integrantes pertenecen al Consejo Nacional de Competitividad, el Consejo Nacional de la Empresa Privada, Participación Ciudadana, Fundación Institucionalidad y Justicia, entre otras. 22 Ver http://www.listindiario.com.do/la-republica/2012/5/16/232698/La-ONU-otorga-premio-a-Promese-por-ofrecermejor-servicio-publico. 23 El estudio define eficiencia como el: “Grado de optimización de la inversión en capital humano, y relación de ésta con la política fiscal y con sus mercados de referencia” (Longo, 2012: 15). Capacidad funcional es la “Capacidad del sistema de FP [función pública] para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Comprende los elementos de cualificación profesional, calidad de los incentivos al buen desempeño y flexibilidad del sistema” (Longo, 2012: 24). 24 El Barómetro define “capacidad integradora” como la: “Eficacia con que el sistema de FP [función pública] resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad” (Longo, 2012: 27). 18 mencionados por otros entrevistados se refieren a la necesidad de ampliar los avances logrados a todo el país, en particular con base en la nueva visión del territorio recogida en la Constitución de 2010. Otro elemento mencionado es que sería mejor que el MAP no se “casara” con técnicas específicas, como ha hecho recientemente con la metodología CAF, puesto que ello resta flexibilidad a sus funciones. III. FUNCIONES DE PROSPECTIVA, IDEOLÓGICA Y DE INTELIGENCIA Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes En el Estado dominicano, en particular en las instituciones del Alto Gobierno hay muy poca tradición de investigación y generación de análisis prospectivos y de inteligencia. Aunque ha habido avances, todavía gran parte de la data y los análisis generados se utilizan de manera errática y dispersa. Más aún, parte importante de la clase política dominicana que eventualmente se incorpora en los puestos clave de decisión en el Estado tiende a subestimar el uso de este tipo de fuentes y técnicas para la toma de decisiones. Las modalidades más frecuentes de análisis prospectivo de cara a la toma de decisiones en el Alto Gobierno son las siguientes (Figueiras y Hernández Medina, 2009): • Consultoría o asesoría a título individual: asesores/as provenientes de diversas disciplinas son nombrados como apoyos puntuales y asignados a diferentes oficinas del Estado incluyendo la Presidencia de la República. Sin embargo, con raras excepciones, dichas designaciones no responden a una estrategia coherente de apoyo a la formulación de políticas en la Presidencia y otras instancias del Alto Gobierno. • Unidades especializadas en oficinas gubernamentales: el objetivo es producir datos sobre la realidad del país en diversas áreas, pero no necesariamente como insumos para las instituciones del Alto Gobierno. Históricamente, este tipo de estudios ha quedado circunscrito a las sectoriales que generaban o encargaban el estudio. Sin embargo, instituciones como el Banco Central, la Oficina Nacional de Estadística y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo diseminan los mismos en sus portales electrónicos. • Vínculos puntuales entre oficinas gubernamentales e instancias de producción de conocimiento (universidades, centros de investigación, agencias internacionales de cooperación, etc.) para la subcontratación de estudios específicos. En este contexto, la principal institución de análisis prospectivo e inteligencia en el Alto Gobierno surge en el marco de un proyecto internacional aunque fue luego asumida como un proyecto propio por parte del Presidente en funciones. En efecto, la Unidad de Análisis de la Relación EstadoSociedad (UARES) se crea en octubre de 1996 en el marco del Proyecto de Reforma y Modernización de la Presidencia de la República Dominicana con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este proyecto buscaba, en coordinación con la recién fundada Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (más tarde Consejo Nacional de Reforma del Estado), generar la infraestructura institucional para brindar apoyo a las labores del Presidente, el Vicepresidente, el Ministerio de la Presidencia y las demás instituciones de la Presidencia incluyendo recibir, clasificar y distribuir las comunicaciones recibidas por el Presidente, servir de enlaces con los otros Poderes del Estado, realizar análisis económicos para el Presidente y el gabinete, entre otras25. 25 Cabe destacar que algunos organismos multilaterales habían propuesto un proyecto similar de reforma y modernización de la Presidencia a la administración anterior del Presidente Dr. Joaquín Balaguer a inicios de los años 90, pero la misma no fue acogida. La propuesta fue retomada por el PNUD al inicio de la primera administración del Dr. Leonel Fernández (1996-2000) y se convirtió en uno de los pilares de apoyo del tema más amplio de reforma y modernización del Estado que constituyó una de las prioridades de dicha administración. 19 En febrero de 1998, vía el Decreto Presidencial Nº 34-98, la UARES se convierte en la Dirección General de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) con el objetivo de “proveer de manera continua información estratégica y de coyuntura a los diversos organismos de decisión de gobierno central en apoyo directo a la programación estratégica y gestión operacional de la Secretaría de Estado de la Presidencia”. Actualmente, la misión de la DIAPE es: “Asesorar al Poder Ejecutivo para contribuir a la toma de decisiones coherentes, con el fin de garantizar la gobernabilidad democrática, mediante la entrega oportuna de informaciones, análisis y recomendaciones de estrategias que apoyen una gestión política de excelencia” 26 . La Tabla 1 compara la DIAPE con instituciones similares de prospectiva e investigación para el Alto Gobierno dentro y fuera de la región. La DIAPE cumple funciones equivalentes a las instancias analizadas, incluyendo el hecho de que el foco principal de análisis son las tendencias de corto plazo y se utilizan técnicas afines de investigación. Igualmente, en el personal de la DIAPE predominan las y los investigadores sociales y la población objetivo está constituida por las y los funcionarios electos y designados de más alto nivel en cada país. Sin embargo, el uso de los productos varía en función de distintos mecanismos de coordinación y de toma de decisiones; un área todavía muy débil en el caso dominicano. 26 Tomado del Brochure de la DIAPE. 20 Tabla 1 Selección de modelos internacionales de prospectiva e investigación para el Alto Gobierno País / Institución España Centro de Investigaciones Sociológicas México Oficina Asistencia Técnica Presidencia Chile Ministerio Secretaría General de Gobierno (Presidencia) Carácter de la institución Académica pública descentralizada. Perfil predominante: investigadores/as. Oficina de asesoría estratégica. Perfil: investigadores/as. Director es figura política. Oficinas de la Presidencia. Perfil: investigadores/as. 4 divisiones en la Presidencia bajo Jefe Estados Unidos de Gabinete (Chief of Casa Blanca y Staff). Perfil: Edificio periodistas y hacedores Administrativo de políticas. (Presidencia) Directores/as son figuras políticas. Oficina de asesoría en la Presidencia. República Perfil: Dominicana investigadores/as, DIAPE periodistas. Presidencia Director es figura política. Fuente: Hernández Medina (2001). Foco principal del análisis Tendencias de opinión (corto y largo plazo) sobre diversos temas y sectores. Técnicas de investigación usadas Encuestas, incluye barómetros de opinión (cuestionarios fijos periódicos). Interacción con usuarios Reportes directos a ministros involucrados. Publicación anual de los resultados. Tendencias de opinión de corto y largo plazo. Énfasis en la imagen del Presidente y del gobierno. Encuestas subcontratadas con cuestionarios fijos periódicos; también grupos focales. Entrega reportes al director, quien entrega al Presidente y presenta al gabinete. Tendencias de opinión de corto y mediano plazo; conflictos en la relación EstadoSociedad. Encuestas y grupos focales subcontratados. Análisis de prensa escrita. Reportes para equipos interministeriales. El Secretario de Gobierno coordina con otros ministerios y reporta al de Interior. Prensa y tendencias de opinión de corto plazo. Énfasis en imagen del Presidente y del gobierno. Encuestas/grupos focales subcontratados. Gran parte de las encuestas son del partido de gobierno, no de la Presidencia. Entrega de reportes al Chief of Staff quien entrega al Presidente y distribuye tareas al equipo ejecutivo. Tendencias de opinión, conflictos locales y sectoriales y relación con sociedad civil. Énfasis en imagen de Presidente y gobierno. Sondeos cualitativos, grupos focales, análisis de prensa, encuestas y grupos focales subcontratados incluyendo cuestionarios fijos. Entrega reportes al Presidente, Vicepresidente, Ministro de la Presidencia y funcionarios/as designados/as. En el momento de su surgimiento, en palabras del entonces Director de la Unidad de Análisis de la Relación Estado-Sociedad (UARES), Carlos Dore Cabral, el Presidente Fernández solicitó su asistencia al frente de la unidad por su trayectoria de sociólogo y analista independiente de larga data. La idea del Presidente era “poner las ciencias sociales al servicio de la política” a través de un equipo propio y permanente de asesoría estratégica in situ27. Un analista de la DIAPE de aquella época define el surgimiento de la DIAPE (creada como UARES) en función de la necesidad del Presidente de “proveer a su administración de un equipo que le proporcionara información estructurada, analizada y sintetizada con el fin de orientar su gestión con sentido estratégico de cara a los retos que pudieran emerger desde el campo de la sociedad civil y de la sociedad política” (Figueiras y Hernández Medina, 27 De hecho, el Proyecto de Reforma y Modernización de la Presidencia originalmente contemplaba la creación de las unidades del proyecto fuera de la Presidencia de la República. Sin embargo, el Presidente Fernández dio instrucciones para que la UARES estuviera ubicada directamente en el Palacio Nacional. Otras unidades continuaron laborando en el local de la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado. Una de ellas, la Unidad de Programación Estratégica, sería luego incorporada en la DIAPE en el momento de su creación en febrero de 1998. 21 2009: 23). Sin embargo, la falta de una tradición de uso del análisis prospectivo para la toma de decisiones fuera del ámbito económico 28 también ha dado lugar a una visión distorsionada del trabajo de la DIAPE. Por ejemplo, un funcionario gubernamental entrevistado para un estudio de caso en el año 2008 (Figueiras y Hernández Medina, 2009) y usuario de los productos de la DIAPE durante tres gestiones de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana planteaba lo siguiente: Yo creo que al principio de la primera gestión, la percepción social sobre la DIAPE era diferente [...]. Quizás no había en el escenario gubernamental experiencias anteriores de un trabajo intelectual de este tipo y toda la visión se orientaba demasiado a una percepción de la DIAPE como una informante casi contra-insurgente. Yo creo que nunca fue así. Pero esa visión existió y creo que eso le daba también menor aceptación en espacios intelectuales porque se le veía como una especie de espionaje social. Nunca fue así pero [eso] no se entendió hasta esta gestión, en parte porque la gestión pasada del PRD continuó con la DIAPE. [Esto] mostró que no era una informante política o para la represión social sino que era un asunto de inteligencia legítima para cualquier gobierno en el sentido de un análisis de la coyuntura [...] para que los actores políticos pudieran actuar en base a una información adecuada. Y que muchas veces esa información permitía una actuación que no llegaba a acciones de hecho porque permitía una labor de participación y de consenso. Adicionalmente a la DIAPE, el proceso de reforma del gabinete económico ha ampliado el alcance de las unidades especializadas de análisis prospectivo en dicha área. Por ejemplo, la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo es mencionada en las entrevistas por su labor en la generación y diseminación de boletines, análisis de coyuntura y otros informes especializados tanto para instituciones del Alto Gobierno como para el público en general29. Buena práctica 1: la DIAPE como centro interno de asesoría estratégica Desde su fundación hace ya década y media, las funciones de análisis prospectivo e inteligencia de la DIAPE han ido evolucionando en función de las prioridades de las diferentes administraciones de gobierno y el contexto histórico de cada momento. En la primera etapa de la institución (1996-2000), el énfasis estuvo en la creación de nuevos instrumentos y productos para el Presidente y su gabinete sin contar con más referentes que la plataforma propuesta por el PNUD 30 . A pesar de los retrasos generados por la poca flexibilidad de esta primera plataforma, el hecho de que el equipo de trabajo estaba constituido por cientistas sociales y periodistas de experiencia generó altos niveles de experimentación y debates multidisciplinarios que sirvieron para orientar las labores de la nueva institución (Figueiras y Hernández Medina, 2009; Hernández Medina, 2001). La experiencia previa de trabajo en las ONG y grupos populares de parte importante del personal, 28 La investigación y análisis prospectivos de tipo económico realizados por instituciones estatales también es criticada de cuando en cuando por las posibilidades de manipulación o no publicación de datos relevantes. No obstante, este tipo de investigación parece contar con mayores niveles de aceptación y reconocimiento que los análisis prospectivos de tipo social y político en el país. Para una revisión de los modelos de relación entre las ciencias sociales y la toma de decisiones políticas, ver el trabajo de Carol Weiss citado en Figueiras y Hernández Medina (2009: 16). 29 Ver http://www.stp.gov.do/eweb/ShowFiles.aspx?id=18. 30 Por ejemplo, el coordinador del Proyecto de Reforma y Modernización de la Presidencia planteó al respecto que: “Ellos [el equipo de asesores del PNUD] desarrollaron el modelo conceptual sobre la reforma de la Presidencia y quizás cometieron un error y nosotros fuimos víctimas de ese error de ellos. Pero el problema fue que el Gobierno Dominicano compró el paquete completo y vino amarrado a esa plataforma tecnológica. Ellos aún no habían desarrollado todos los productos en esa plataforma y el proceso de implementación lo sufrimos nosotros. A medida que fue avanzando el tiempo se les fueron buscando soluciones particulares a cada uno de los subsistemas y de esta plataforma, pero realmente fue problemático” (citado en Figueiras y Hernández Medina, 2009: 24). 22 combinada con el rol de vocería asumido por el director de la DIAPE, también sirvieron de base para la realización de importantes procesos de consulta y vinculación con la población, entre los que se destacó el Diálogo Nacional (noviembre 1997-marzo 1998). Esta labor de intermediación con la sociedad civil, pero con más énfasis en las ONG del área social, se convertiría en el foco principal de las labores de la DIAPE en la segunda fase de la institución (2000-2004) durante el gobierno del Presidente Hipólito Mejía. En este segundo momento, también desaparecieron varios de los componentes del trabajo de la DIAPE con la excepción de los informes del perfil de prensa y la labor de contraparte gubernamental en la realización de encuestas de opinión pública subcontratadas por la Presidencia. Varios entrevistados destacan que, en gran medida, este cambio de perfil en la institución respondió al estilo más “pragmático” e intuitivo de hacer política del Presidente Mejía (Figueiras y Hernández Medina, 2009; Hernández Medina, 2001); hecho que pone de relieve el impacto de las prioridades de cada Presidente en la institucionalidad del Alto Gobierno. La tercera fase de la DIAPE se inicia en agosto de 2004 con el regreso al poder del Presidente Leonel Fernández, mandatario que había propiciado la creación de la DIAPE (como UARES) en 1996. La interrupción en la producción de la gran mayoría de los informes y alimentación de las bases de datos de la DIAPE ocurrida en el gobierno anterior dio lugar a retrasos importantes al inicio de este período. No obstante, en esta etapa también se implementó la plataforma tecnológica revisada y mucho más flexible desarrollada por un segundo equipo de asesoría del PNUD: el nuevo “Sistema de Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad” (SIMAT). En términos generales, esta fase constituyó un período de consolidación institucional 31 y de rescate de las informaciones, metodologías e insumos generados por la DIAPE. Por último, la fase más reciente en la evolución de la DIAPE (2008-2012) tiene lugar durante el tercer gobierno del Presidente Fernández. Las entrevistas realizadas con el personal de la oficina indican que en estos últimos años la prioridad ha sido continuar el fortalecimiento de la institución, “mejorar la gestión de la información” e incrementar la utilidad de los productos que genera para sus usuarios, particularmente el Presidente de la República y el Ministerio de la Presidencia. También se ha incrementado la colaboración con otras instituciones como el Centro de Información Gubernamental, la Dirección de Prensa y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. No obstante, la DIAPE también se ha visto involucrada en conflictos públicos que han atentado contra su imagen pública institucional; un problema que vuelve a hacer visible el tema de la frágil legitimidad de las instituciones de este tipo en el contexto dominicano. Por un lado, el equipo de la DIAPE ha continuado reorganizándose y ampliando el uso de las plataformas y metodologías disponibles tanto en las unidades de trabajo existentes desde el inicio de sus labores como en las unidades creadas más recientemente. Las unidades más antiguas se corresponden con lo que hoy es el Departamento de Información y Análisis y lo que inicialmente hacía la UARES. Este departamento procesa y analiza las informaciones de prensa con base en los temas siguientes: • Acciones Comunicacionales del Presidente: en esta unidad se analizan las acciones o intervenciones públicas del Presidente, los eventos en los que participa y las reacciones a sus acciones por parte del resto de la sociedad. • Percepciones, Demandas y Conflictos: donde se procesan las demandas y conflictos en las comunidades a nivel local, identificando el lugar en el que acontecieron los hechos, los actores principales involucrados, a qué institución del Estado o funcionario/a va dirigida la demanda, el municipio y la provincia donde ocurrió el hecho y la gravedad del mismo. 31 El proceso de consolidación institucional incluyó la creación de la Subdirección de la DIAPE, el fortalecimiento y crecimiento del Departamento de Programación Estratégica, la formalización del Departamento de Administración, la asignación de un presupuesto especializado para la DIAPE, y la creación de nuevos equipos de trabajo como la División de Estudios Especiales y la División de Investigación del Presidente. 23 • Perfil de Prensa: en el que se hace un recuento y análisis de las principales informaciones diarias y semanales publicadas en la prensa. • Perfil de Prensa Internacional: similar al anterior, pero enfocado en las noticias relativas a la República Dominicana en el exterior. El Departamento de Programación Estratégica tiene por objetivo analizar y proponer cursos de acción sobre temas de mediano y largo plazo enfatizando posibles áreas de conflicto. Este equipo labora con una metodología multidisciplinaria y acostumbra realizar reuniones de retroalimentación sobre todos los productos independientemente de cuál fue la unidad a cargo de su elaboración. El departamento elabora informes y recomendaciones estratégicas con respecto a las agendas siguientes: • Agenda del Poder Ejecutivo: elabora análisis de sectores específicos (por ejemplo, agua potable, salud) identificando problemas que requieren la intervención del Presidente. • Agenda del Poder Legislativo y Poder Judicial: da seguimiento al Poder Judicial y el sector justicia en general al igual que al Congreso Nacional, particularmente con relación a los proyectos presentados y discutidos en el mismo. • Agenda Institucional: en la que se analizan temas y conflictos en la sociedad civil y los partidos políticos. • Agenda Internacional: produce informes y recomendaciones estratégicas en relación con los acontecimientos internacionales relevantes para la gestión gubernamental. El tercer departamento creado en la UARES/DIAPE original es el Departamento de Monitoreo que “sistematiza y archiva las informaciones de prensa que sirven como insumo base para la producción de los demás departamentos y divisiones”32. Este departamento también está a cargo de las necesidades informáticas de la DIAPE incluyendo la distribución de los informes realizados a las y los usuarios vía el SIMAT. Durante la última fase, se han consolidado las unidades nuevas creadas para llenar necesidades de información del Presidente durante el período de gobierno anterior como la División de Investigación del Presidente (DIP) y la División de Estudios Especiales (DEE). La primera se dedica a preparar dossiers de información relevante para los viajes y otras intervenciones públicas presidenciales a partir del trabajo de la DIAPE y de otras instituciones de Alto Gobierno. La DIP también funciona como un mecanismo informal de retroalimentación para el resto de la DIAPE al identificar los temas prioritarios para el Presidente en cada momento. La DEE, por otra parte, está a cargo de recopilar bases de datos gubernamentales e internacionales para nutrir el trabajo del resto de la institución y sirve de contraparte técnica para las encuestas de opinión subcontratadas desde la misma. También creó y mantiene los llamados directorios provinciales en los que se identifican no solo las necesidades y prioridades de cada provincia sino además las principales organizaciones sociales con las que el Presidente interactúa durante sus visitas. Adicionalmente, la reingeniería interna llevada a cabo en los últimos años ha implicado buscar nuevas maneras de mejorar el análisis prospectivo multidisciplinario yendo más allá de la rutina que, por momentos, en el Departamento de Información y Análisis llevó a privilegiar los medios (la cantidad de informes enviados de manera diaria y semanal) por encima de los fines (la utilidad de dichos informes para la toma de decisiones del Presidente y su gabinete). Este fue uno de los problemas diagnosticados en el estudio de caso realizado para el programa MOST-UNESCO (Figueiras y Hernández Medina, 2009) y se ha estado abordando de manera proactiva desde entonces. Un entrevistado menciona que hay cambios destinados a “encontrar los puntos en que se cruzan” los distintos equipos de trabajo, por ejemplo, realizando más informes de coyuntura integrados en dicho departamento. En términos de desafíos para el futuro, la mayor parte de las personas entrevistadas plantean la 32 Brochure de la DIAPE. 24 necesidad de hacer un uso aún más intensivo de los recursos de información y análisis prospectivo generados en la DIAPE; tanto dentro como fuera de la institución. Resulta claro que, a pesar de los avances logrados, estos recursos seguirán siendo subutilizados a menos que se fortalezcan los mecanismos de coordinación y toma de decisiones existentes en el Alto Gobierno; particularmente el Ministerio de la Presidencia y el Consejo de Ministros. En palabras de una entrevistada, la asesoría del Presidente y de la Presidencia en general continúa estando “muy disgregada” y falta integrarla en un sistema coherente de inteligencia y análisis prospectivo para la toma de decisiones al más alto nivel. Otro desafío abordado en las entrevistas es el de la imagen pública de la DIAPE a la luz de las filtraciones de informes ocurridas a fines de 2011 e inicios del año 2012. Dichas filtraciones no solo reflejan un problema grave de falta de seguridad en la Presidencia de la República sino que, además, presentan una perspectiva distorsionada del trabajo de la DIAPE, que agrava la falta de comprensión del rol de este tipo de institución en el contexto dominicano. Buena práctica 2: la Estrategia Nacional de Desarrollo La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) fue impulsada por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el Consejo Nacional de Reforma del Estado y constituyó un ejercicio de prospectiva a largo plazo realizado por el conjunto del Estado dominicano. El sector reformador gubernamental que laboró en la adecuación de la Ley de Planificación y de los componentes de planificación de la nueva Constitución es, en parte, el equipo a cargo de la elaboración de la END. Como ya vimos, la misma se enmarca en el proceso de implementación del principio de apropiación de la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda en la que los países receptores se comprometieron a: “Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos” (OCDE, 2005: 6). La presentación misma del documento base enfatiza que la END es parte de un proceso deliberado de transformación de las políticas públicas y el Estado dominicano en el largo plazo. La END se define para un horizonte temporal de 20 años (2010-2030) como “una señal de las prioridades del país en el mediano plazo y de la dirección hacia la cual se espera avanzar para beneficio de la presente generación y de las generaciones por venir” (MEPYD y CONARE, 2009: 14). Su fundamento se encuentra en la Ley de Planificación en la que se expresa que una Estrategia de Desarrollo “definirá la imagen-objetivo del país a largo plazo y los principales compromisos que asumen los Poderes del Estado y los actores políticos, económicos y sociales del país tomando en cuenta su viabilidad social, económica y política. Para ello se identificarán los problemas prioritarios que deben ser resueltos, las líneas centrales de acción necesarias para su resolución y la secuencia en su instrumentación. Será resultado de un proceso de concertación y deberá ser aprobada por ley del Congreso de la República. Los avances logrados en la consecución de la imagen-objetivo serán evaluados cada 10 años con la participación de los Poderes y actores mencionados. De ser necesario, se efectuará su actualización y/o adecuación, considerando las nuevas realidades que se presenten en el contexto mundial y nacional” (Art. 25). En general, este instrumento es visto con buenos ojos por la mayoría de las personas entrevistadas, en particular, por el carácter inclusivo de las consultas realizadas para retroalimentarla desde su presentación como propuesta en el año 2009 hasta su aprobación como Ley Orgánica en enero de 2012 33 . En efecto, el documento base elaborado por el MEPYD y CONARE se nutrió de documentos temáticos por áreas recogiendo las propuestas y diagnósticos presentados en el período 1998-2008, consultas efectuadas en 25 talleres de trabajo con 137 expertos y expertas, notas técnicas en Ver de Diego Pesqueira, “Estrategia de Desarrollo ya es Ley”, en Periódico Hoy, 25 de enero de 2012, http://www.hoy.com.do/el-pais/2012/1/25/411755/Estrategia-de-Desarrollo-ya-es-ley, 25-01-2012. 33 25 consulta con organismos multilaterales, especialmente el Banco Mundial y una encuesta de opinión con ciudadanos y ciudadanas con una muestra de más de 2 mil hogares (MEPYD y CONARE, 2009). Este énfasis en el carácter inclusivo de la Estrategia se presenta en el mismo documento base: “Se espera que, tras ser conocida, discutida y perfeccionada por la ciudadanía, la END se convierta en un compromiso de la sociedad dominicana. Como tal, deberá reflejar la visión, necesidades y aspiraciones de todos los dominicanos y todas las dominicanas. Esto representaría una experiencia única para nuestra nación, y aportaría una base concreta para la construcción del futuro económico, social, político, institucional y ambiental de todo el país” (MEPYD y CONARE, 2009: 12). Paradójicamente, la crítica principal a la END mencionada en las entrevistas es que acaba siendo demasiado amplia y se pierde el sentido de la priorización de metas buscado. Esta crítica coincide con planteamientos del Informe Attali comisionado, por lo menos en parte, para apoyar este proceso. Tal y como se recoge en la Tabla 2, el informe presenta un análisis FODA tanto del resultado como del proceso. Tabla 2 Análisis de la Estrategia Nacional de Desarrollo Fortalezas Debilidades No hay prioridades claramente definidas: de 51 líneas de acciones, 34 son consideradas prioritarias. Una visión global general que podría ser más ambiciosa y seductora. Una línea de acciones que siguen siendo muy amplias, por tanto, a veces poco precisas queriendo ser apolíticas. Amenazas • • • Una gran implicación de la población que retoma el gusto por la construcción del futuro. Una lista exhaustiva de las apuestas de porvenir. Oportunidades Por primera vez en la historia del país, se dibuja una visión a largo plazo. • La estrategia pretende ser apolítica, por lo que puede esperarse una mayor continuidad en la acción gubernamental. Fuente: Comisión Attali (2010: 43). • • • • Las consultas han creado grandes esperanzas entre la población. Decepcionarla sólo empeoraría la crisis de confianza actual. Otras críticas son de contenido y tienen que ver, por ejemplo, con la falta de una perspectiva coherente de género en el documento, tal y como se recoge en las observaciones de organizaciones feministas y de mujeres presentadas en las consultas sectoriales mencionadas (CEG e INTEC, 2010). Por otra parte, algunos funcionarios plantearon que, a pesar de su importancia, la END todavía sigue un modelo de planificación del sector público tradicional basado en sectores. Por último, una amenaza mencionada por algunos entrevistados se refiere a la posibilidad de que, como ocurre con otras de las buenas prácticas identificadas en el estudio, la misma pueda ser descontinuada con los cambios que traigan las elecciones presidenciales de mayo de 2012 en el país. IV. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS Antecedentes y situación actual De todas las funciones del Alto Gobierno analizadas, la función de coordinación de políticas ha sido la más débilmente implementada en el país de acuerdo con casi todas las personas entrevistadas. Varias de ellas destacan el alto impacto negativo que tiene este problema endémico en el Estado dominicano; especialmente en la calidad de las políticas resultantes de procesos fragmentados y poco consistentes de toma de decisiones. La mayoría de las y los entrevistados identifican la falta de “una cultura de la coordinación” o incluso “la cultura del desorden” como la causante principal de este problema. Otros 26 son más específicos al plantear que esta cultura organizacional se expresa, de manera muy concreta, en que no existe una tradición de “órganos colegiados de toma de decisiones” tales como el Consejo de Ministros. Cabe destacar, sin embargo, que el grupo reformador gubernamental liderado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) ha impulsado avances cruciales en este sentido. Como veremos, este proceso de reforma estatal ha implicado cambios más visibles en el área económica pero también ha tenido consecuencias de peso en otros asuntos tales como el sistema de planificación, la transparencia administrativa, el acceso a la información pública, entre otros. En general, estas últimas son áreas en las que ya había otros actores gubernamentales y no gubernamentales con años de experiencia acumulada que capitalizaron el liderazgo del MEPYD para impulsar procesos ya iniciados o reactivar procesos detenidos en gestiones de gobierno anteriores. Algunos de los protagonistas en estas alianzas incluyen el Ministerio de Administración Pública, el Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE) y la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) dentro del Estado y organizaciones como Participación Ciudadana, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS) y los centros de investigación y reflexión sobre gobernabilidad, administración pública y presupuesto de instituciones académicas como la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) y el Centro Bonó, para citar unos cuantos. La profunda crisis económica del 2003-2004 fue el punto de inflexión que, paradójicamente, abriría la ventana de oportunidad para la realización de muchos de los cambios referidos34. La misma representó un antes y un después en la conducción no solo de la política económica sino de las políticas públicas en sentido general. República Dominicana pasó de haber tenido una de las tasas de crecimiento más altas de la región (entre 6 y 8%) en la última mitad de los años 90 35 a tener un crecimiento negativo en el año 2003. La crisis agravó el ya persistente nivel de pobreza a tal punto que la incidencia de la pobreza monetaria alcanzó el nivel más alto de la pasada década en octubre de 2004. Para tener una idea de la gravedad de la situación, cabe destacar que la pobreza urbana aumentó de 19.4% en 2002 a 34.9% en 2004 mientras que la pobreza rural pasó de afectar al 44.9% de la población a cubrir el 57.7% (Morillo Pérez, 2012). La crisis de 2003 sirvió de catalizador de una fase crucial de cambios institucionales que tendría como resultado la adecuación del sistema de planificación que había estado vigente por más de 40 años. Varios entrevistados identifican el inicio de esta fase con la aprobación de la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública en el año 2006. En efecto, la nueva Ley de Planificación puso al día el Sistema Nacional de Planificación Económica, Social y Administrativa que había sido creado con la Ley Nº 55 del 22 de noviembre de 1965. La creación y aprobación de la nueva ley fue parte de un intenso proceso de ajustes organizacionales protagonizados por el sector reformador del gobierno en negociación constante con varios organismos internacionales interesados en apoyar al país para superar la crisis de 2003. Además, la Ley Nº 498-06 prefigura la transformación de la estructura estatal que sería plasmada más tarde en la Constitución de 2010. Instituciones y mecanismos existentes 34 Kingdon (2011) es una de las referencias claves sobre el tema de las ventanas de oportunidad (policy opportunity windows) en las políticas públicas y cómo hechos traumáticos pueden contribuir a abrirlas o cerrarlas. De acuerdo con Kingdon, una nueva ventana de oportunidad para hacer cambios de política se abre cuando se da una transformación en el sistema político (por ejemplo, un cambio de gobierno o en la distribución ideológica o de partidos en el Congreso). También puede abrirse cuando un nuevo problema captura la atención de las y los hacedores de política y las personas a su alrededor. 35 La tendencia a largo plazo sigue siendo que, en términos per cápita, el país ha sido capaz de incrementar su ingreso en 50% en los últimos veinte años (BID, 2010). 27 Uno de los principios de la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública es el de “cooperación y coordinación con los diferentes poderes del Estado, órganos de gobierno y niveles de administración” de manera que “las autoridades responsables de la planificación a nivel nacional y local deberán garantizar que exista la debida armonía, coherencia y coordinación en la definición y ejecución de los planes”. Más concretamente, la ley busca “articular la planificación con el presupuesto” en el marco de un profundo proceso de transformación de la gestión de los recursos y las políticas públicas. En primer lugar, la Ley Nº 498-06 establece el Consejo de Gobierno (hoy Consejo de Ministros) como el espacio primordial a partir del cual deberá tomar lugar dicha cooperación y coordinación. De acuerdo con uno de los entrevistados protagonistas de esta reforma, la idea es que en la nueva estructura se puedan diferenciar y eficientizar los tres niveles siguientes: 1. El Estado como la modalidad en que se estructura la organización social del país; 2. El Gobierno como expresión de la dirección política y administrativa del Estado; y 3. La Administración Pública como el conjunto de instituciones pertenecientes a los Poderes del Estado que ejecuta las decisiones tomadas en el nivel de gobierno. Para ello, el Consejo de Gobierno se define como “el Órgano Colegiado de Coordinación de los asuntos generales de gobierno y tiene como finalidad racionalizar el despacho de los aspectos de la administración pública en beneficio de los intereses generales y el servicio de los ciudadanos” (Ley Nº 498-06). Esta es prácticamente la misma definición utilizada en el Artículo 137 de la Constitución a través del cual el hoy Consejo de Ministros adquiere categoría constitucional, confirmando que tanto la nueva Ley de Planificación como la nueva Constitución establecen un sistema centrado en el Consejo de Gobierno o de Ministros. En ambas también se enfatiza el rol de una Comisión Técnica Delegada de viceministros/as a cargo de las labores cotidianas de coordinación interministerial, incluyendo la preparación de propuestas de soluciones a aquellos temas que no se hayan podido resolver a ese nivel y que son incluidos en la agenda de discusión de las y los ministros. Esta depuración previa o filtro técnico de los problemas y temas a discutir al más alto nivel constituiría, a juicio de varios entrevistados, uno de los pilares fundamentales para el éxito del sistema propuesto en la nueva Constitución cuando se decida implementar. Uno de los problemas de fondo del sistema de planificación anterior (y de la cultura organizacional todavía existente) es que se veía socavado por los usos y costumbres de una tradición profundamente autoritaria en la que las decisiones se concentran en los titulares de las carteras, independientemente del nivel de pertinencia y carácter de las decisiones en cuestión. En palabras de un entrevistado, el problema real del sector público dominicano no reposa en la falta de institucionalidad sino en el “exceso de institucionalidad no formal” basado tanto en el clientelismo como en la territorialidad y falta de cooperación entre instituciones. En resumen, como manifiesta un entrevistado, hay que continuar redefiniendo el sistema de planificación y “la Presidencia hay que aligerarla y hacerla más técnica”. En este marco institucional de coordinación todavía en ciernes, el Presidente de la República es la figura rectora y emblemática tanto del Estado como del Gobierno, los niveles 1 y 2 de la pirámide descrita, pero no debe estar involucrado en los temas del día a día abordados en el nivel 3 de la Administración Pública. Los ministros y ministras estarían a cargo del nivel 2 de Gobierno, mientras que las y los viceministros estarían a cargo de articular la relación entre el Gobierno y la Administración Pública. Por esta razón, los últimos integran la Comisión Técnica Delegada que asistirá al Consejo de Ministros en sus labores36. 36 Un tema en el que la Ley Nº 498-06 y la Constitución de 2010 parecen diferir se refiere a la institución principal de apoyo al Consejo de Ministros (conjuntamente con la Comisión Técnica Delegada). La Ley menciona el hoy Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (ver Artículo 4), mientras que la Constitución aborda el tema más explícitamente haciendo referencia al Ministerio de la Presidencia como Secretaría Ejecutiva del Consejo. Tal y como ya vimos, lo segundo está en consonancia con el Plan Estratégico del Ministerio de la Presidencia y, más en general, con la idea de que es necesario asegurar el fortalecimiento del mismo como condición previa para la institucionalización de la coordinación interministerial de las políticas públicas. 28 Otro elemento crucial de la reforma descrita es que tiene por objetivo centrar el funcionamiento del Estado dominicano en el territorio. Es por ello que, por ejemplo, el Artículo 4 de la nueva Ley de Planificación describe como pilares del sistema de planificación al Consejo de Ministros, la Comisión Técnica Delegada, el MEPYD y los Consejos de Desarrollo Regional, Provincial y Municipal (Artículo 4). Más tarde, la Constitución de 2010 establece en su Artículo 196, que la región es “la unidad básica para la articulación y formulación de las políticas públicas en el territorio nacional”. De acuerdo con un entrevistado participante en este proceso de redefinición, con este cambio la nueva Constitución va más allá de la idea de una “región única de planificación” para los diferentes ministerios37. La idea es que la región sea la unidad crucial para la coordinación de políticas también para el resto de los Poderes del Estado. Por ello, en la Ley Nº 496-06 de creación de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (hoy MEPYD) y en la Ley Nº 498-06 de Planificación, se establecen los Consejos de Desarrollo a nivel regional, provincial y municipal y se convierte lo que anteriormente era el Consejo Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU) en una oficina con un mandato más amplio y de mayor jerarquía en el Estado dominicano: la Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. La idea con ambas instituciones es abordar el tantas veces pospuesto problema del reordenamiento territorial en un país con altos niveles de desarrollo desigual entre regiones y concentración de la inversión en las dos principales ciudades: Santo Domingo y Santiago (Godínez y Máttar, 2009). En las tres últimas décadas se han implementado tres grandes esquemas de regionalización para abordar este problema: en 1981, en 2000 y en 200438. Sin embargo, el trabajo de esta Dirección es todavía incipiente en comparación con los retos acumulados en esta área39. Algunos entrevistados destacan que todavía hay mucho por hacer en este sentido incluyendo la necesidad de ampliar la capacidad impositiva de los municipios y la regionalización del Producto Interno Bruto. Cabe destacar que observadores externos subrayan que la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública tiene el potencial para “cumplir con dos objetivos básicos de las políticas de desarrollo, a saber, una mayor creación de empleos bien remunerados y la generación de un patrón de convergencia territorial que aminore las grandes diferencias existentes entre las regiones del país” (Godínez y Máttar, 2009: 321). También enfatizan, como hacen algunos entrevistados, la importancia de la Ley Nº 176-07 sobre el Distrito Nacional y los municipios para los mismos fines. La nueva Constitución establece que el Consejo de Ministros tiene a su cargo conocer y tomar decisiones sobre el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y el Presupuesto Plurianual al igual que sobre la política presupuestaria anual del sector público. Estas especificaciones representan avances importantes en la conducción de las políticas públicas; particularmente en lo que respecta a la aprobación del Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos de la nación. Además, el nuevo texto constitucional crea las condiciones para una planificación de largo plazo con el establecimiento del 37 Históricamente los ministerios de salud, educación, medio ambiente, etc., han utilizado definiciones distintas de las regiones o agrupaciones de provincias. Lógicamente, esto dificulta enormemente la coordinación entre los mismos y entre éstos, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los ayuntamientos. 38 “En 1981 (Decreto Nº 2465-81) se contaban tres regiones (Cibao, Suroeste y Sureste) con siete subregiones y 30 provincias. En el año 2000 (Decreto Nº 685-00) solo se denominaron unidades regionales y se contaban 9 de ellas con 31 provincias y un Distrito Nacional. En 2004 (Decreto Nº 710-04) las regiones se aumentaron a 10 con la división de la antigua región Este en las regiones de Higuamo y Yuma y se recolocaron algunas provincias -las mismas 31 más el Distrito Nacional- entre las Regiones de Desarrollo” (Godínez y Máttar, 2009: 301). 39 “El proceso de urbanización en la República Dominicana ha seguido el mismo patrón observable en la mayoría de los países latinoamericanos. Este patrón se caracteriza por un crecimiento heterogéneo del territorio a escala regional, con una concentración de los habitantes en ciudades que se convierten en polos de atracción de la población con base en los ciclos de crecimiento (en ocasiones sería admisible juzgarlas como polos de desarrollo en un sentido más clásico del término); al mismo tiempo, se advierte el rezago de los sectores rurales y así se provoca un entorno de creciente desigualdad económica, social y especial” (Godínez y Máttar, 2009: 310). 29 Plan Plurianual; un instrumento que, a juicio de una entrevistada obliga a que las instituciones “identifiquen su cadena de valor” incluyendo los bienes y servicios que les corresponde ofrecer a la ciudadanía. La planificación plurianual se inició en el año 2009 y se va actualizando anualmente40. En definitiva, esto ha generado un cambio importante en la planificación de las instituciones del sector público, puesto que ya no envían sus proyectos al MEPYD cada año. Por el contrario, cada cartera se concentra más en su planificación a mediano plazo y anualmente revisa cuáles partidas hay que mantener y cuáles se precisa eliminar o modificar. Una importante consecuencia inmediata de estos cambios ha sido la solución de los atrasos crónicos que tenían lugar en la discusión y aprobación de la Ley de Presupuesto General de la nación. La Constitución de 2010 establece un sistema de incentivos en el que se penaliza tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo cuando incurren en atrasos en la aprobación de dicho presupuesto41. Y, en efecto, no se ha vuelto a experimentar este tipo de retrasos ni las crisis administrativas y políticas que generaban y que paralizaban programas e instituciones completas en años anteriores. También se ha avanzado en la implementación del primer instrumento de planificación establecido tanto en la Ley de Planificación como en la Constitución: la Estrategia Nacional de Desarrollo tal y como lo apreciamos precedentemente. Sin embargo, gran parte de las personas entrevistadas destacan que este proceso de reforma estará incompleto hasta que se apruebe y se empiece a implementar la Ley Orgánica de la Administración Pública (actualmente en el Congreso Nacional) en la que se reorganiza la estructura del Estado dominicano de manera integral en consonancia con los cambios introducidos en la Constitución42. De igual forma, otros entrevistados se refieren a los reglamentos requeridos para continuar el proceso, como, por ejemplo, un reglamento para el funcionamiento del Consejo de Ministros. De manera más general, recordemos que los Gabinetes Sectoriales están llamados a convertirse (conjuntamente con el Consejo de Ministros) en los mecanismos regulares de coordinación de políticas en el Alto Gobierno. Como mencionábamos con anterioridad, la base legal de los gabinetes sectoriales se sustenta en normativa generada en los gobiernos del Partido Revolucionario Dominicano (20002004) y del Partido de la Liberación Dominicana (2004-2008): el Decreto Presidencial Nº 28-01 de fecha 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº 1082-04 del 3 de septiembre de 2004. En esencia, estos dos decretos reflejan el mismo espíritu de racionalización de la estructura del Estado pero con metodologías ligeramente distintas. Por ejemplo, en el segundo se plantean cuatro áreas en vez de tres y el nivel de especificidad en ambos decretos varía. El Decreto Nº 28-01 establece tres grandes gabinetes sectoriales: el Gabinete de Política Institucional, el Gabinete de Política Económica y el Gabinete de Política Social. El Decreto Nº 1082-04 crea cuatro grandes gabinetes sectoriales agregando un Gabinete de Política Medioambiental y Desarrollo Físico a los tres anteriores. En la práctica, sin embargo, los dos gabinetes más funcionales y conocidos por la población en general son el Gabinete Económico y el Gabinete Social. Dada su importancia, analizamos los procesos de reforma de ambos en las buenas prácticas recogidas a continuación. Para finalizar el capítulo se presenta una tercera buena práctica referida a la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción. Por ejemplo, ver “Gobierno presenta Plan Plurianual de Inversión 2011-2014”, 16 de febrero de 2012 (Portal electrónico MEPYD, http://www.stp.gov.do/eWeb/ShowContent.aspx?idc=877, 25-02-2012). 41 El Artículo 239 plantea que: “Cuando el Congreso no haya aprobado el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado a más tardar al 31 de diciembre, regirá la Ley de Presupuesto General del Estado del año anterior, con los ajustes previstos en la Ley Orgánica de Presupuesto, hasta tanto se produzca su aprobación”. De la misma manera, al Poder Ejecutivo le favorece enviar dicho proyecto al Congreso antes del 1ero de octubre de cada año. De lo contrario, el Artículo 235 establece que el Congreso Nacional podrá utilizar una “mayoría de excepción” para aprobar modificaciones contando únicamente con la mayoría simple o absoluta de los integrantes de cada cámara en vez de las dos terceras partes requeridas normalmente. 42 De hecho, un entrevistado destaca que la misma debería denominarse “Ley Orgánica de Gobierno y Administración Pública” para reflejar su amplio alcance. 40 30 Buena práctica 1: la reforma del Gabinete Económico Varias personas entrevistadas enfatizan que la reforma del gabinete económico es un proceso que lleva casi 10 años de duración y que constituye uno de los más profundos y probablemente el más ambicioso de los múltiples esfuerzos de reforma llevados a cabo en el Estado dominicano. El sector económico gubernamental también es el que ahora cuenta con más mecanismos regulares de comunicación, incluyendo equipos de trabajo y comités interinstitucionales formales con los que se está empezando a superar la tradicional cultura de aislamiento y territorialidad imperantes en el sector público. Sin embargo, todas las personas entrevistadas del sector destacan que este fue un proceso extremadamente complejo impulsado, en gran medida, por el sentido de urgencia dado por la necesidad de superar la crisis de 2003 y la negociación del Acuerdo Stand-By firmado con el Fondo Monetario Internacional en el año 2004 para el período 2005-2008. Como ya destacamos, la profunda crisis económica del 2003-2004 marcó un antes y un después en la conducción no solo de la política económica, sino de las políticas públicas dominicanas en sentido general. Sin embargo, la gravedad de la misma y los altos costos que implicó para el pueblo dominicano y sus instituciones explican, en gran parte, la profundidad del proceso de reforma implementado en el sector económico gubernamental. El sentido de urgencia impuesto por la crisis constituyó un factor importante en tanto amplió la ventana de oportunidad necesaria para consolidar procesos de reforma iniciados anteriormente. Gran parte de las personas entrevistadas se refiere a estos cambios en el área económica como ejemplo de la “zapata” legal desarrollada en el Estado dominicano durante los últimos cinco años. Refiriéndose a lo interno del sector económico gubernamental, todas las personas entrevistadas afirman que este proceso de racionalización institucional ha generado mayores niveles de coordinación en el sector; especialmente entre el Banco Central, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. Varias personas recuerdan que los orígenes de la crisis de 2003 no estuvieron únicamente en la debacle bancaria que la mayoría de la población y los medios de comunicación conocen. Destacan que el ámbito financiero (bancos y otras entidades financieras) y el fiscal (ingresos y gastos del gobierno) están estrechamente relacionados y que la crisis bancaria nacional y la crisis financiera internacional que la precedió exacerbaron la falta de control y registro de la deuda pública ya iniciada en administraciones anteriores. Por ello, el equipo que se hizo cargo del sector económico gubernamental al inicio de la nueva administración después de la crisis (2004-2008) enfatizó en la creación de sistemas de control de la deuda pública al igual que en el incremento de la transparencia de los procesos presupuestarios gubernamentales. Los logros principales de este proceso incluyen la creación de instituciones y mecanismos en esta área (como las direcciones generales de Crédito Público y de Inversión Pública, la integración de la Dirección General de Presupuesto en el Ministerio de Hacienda, la implementación del Sistema Integrado de Gestión Financiera, entre otros) y el fortalecimiento de instituciones y mecanismos existentes, tanto en el área de supervisión bancaria como en las instituciones del sistema de planificación. La transformación del gabinete económico pasa, en primer lugar, por la reorganización del mismo bajo el liderazgo del actual Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. La nueva secretaría (hoy ministerio) fue creada en reemplazo del Secretariado Técnico de la Presidencia creado cuatro décadas antes y es contemplada en la Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública y en la Ley Nº 496-06 que crea la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEYPD). Esta institución se crea, de manera muy explícita, como líder del proceso de reforma del Estado dominicano en el entendido de que “el proceso de modernización administrativa en el ámbito del Poder Ejecutivo requiere la conducción por una autoridad política que impulse y coordine [las] reformas” pertinentes (Ley Nº 496-06). 31 Ambas leyes fueron promulgadas en el año 2006 y respondían a la necesidad de actualizar el sistema de planificación vigente43. El equipo reformador dentro del sector tomó la decisión de cambiar la normativa vigente para establecer la “zapata” legal del proceso de cambios iniciado en respuesta a la crisis de 2003. Esto coincide con la percepción de varios entrevistados que destacaron que habría sido casi imposible llevar a cabo los procesos de reforma realizados hasta la fecha con el grado de fragmentación y pérdida acumulada de atribuciones que sufría el Secretariado Técnico y, en general, el sistema de planificación anterior. En efecto, los Artículos 2 y 3 de la Ley Nº 496-06 posicionan a la nueva secretaría (hoy ministerio) como líder del gabinete económico y la articulación de políticas de desarrollo al establecer lo siguiente: La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo es el Órgano Rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública. Tiene la misión de conducir y coordinar el proceso de formulación, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas macroeconómicas y de desarrollo sostenible para la obtención de la cohesión económica, social, territorial e institucional de la nación (Artículo 2). La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo es el Órgano Rector de la ordenación, el ordenamiento y la formulación de políticas públicas de desarrollo sostenible en el territorio, como expresión espacial de la política económica, social, ambiental y cultural de la sociedad (Artículo 3). En esta sección se destacan dos de los ajustes institucionales que fueron parte de esta intensa transformación y que han tenido gran importancia en la función de coordinación de políticas: i) la reorganización del sistema de inversión pública con base en el establecimiento de topes de gasto y contratos de desempeño con las instituciones del sector público (conjuntamente con el Ministerio de Hacienda) y ii) la reorganización y racionalización del sistema de cooperación internacional con base en la separación de la cooperación reembolsable (préstamos) y no reembolsable (donaciones). El antecedente inmediato de la reorganización del sistema de inversión pública fue el proceso de reestructuración de la Oficina Nacional de Planificación (Onaplan) que pasaría a convertirse en Subsecretaría de Planificación en la nueva secretaría. Este proceso preparatorio tuvo lugar durante los dos años previos (2004-2006) a la promulgación de la Ley Nº 496-06 y de la Ley Nº 498-0644. La Onaplan, de la misma manera que el Secretariado Técnico de la Presidencia a la que formalmente pertenecía y otros entes del sistema de planificación anterior, había ido perdiendo funciones y capacidades, al punto de convertirse en una “entelequia” de acuerdo con varios entrevistados45. Por ello, las prioridades de las nuevas autoridades incluían racionalizar la estructura y funcionamiento de la Onaplan reorganizándola en función de los cuatro gabinetes sectoriales ya mencionados. Pero, además, pasaron a convertirla en una incubadora de nuevas prácticas y procedimientos que serían luego transferidos a las instituciones creadas o redefinidas de manera exclusiva para tales fines: la Dirección General de Inversión Pública en la SEEYPD y la Dirección General de Crédito Público en el Ministerio de Hacienda. Onaplan se dedicó a crear las bases de datos con la información necesaria y colaborar con otros grupos reformadores dentro del gabinete económico Tal y como se recoge en otro considerando de la Ley Nº 496-06: “CONSIDERANDO: Que el actual marco jurídico en materia de organización del Sistema Nacional de Planificación Económica, Social, Territorial y Administrativa, tiene un alto grado de obsolescencia y carece de operatividad, lo que origina que el actual Secretariado Técnico de la Presidencia tenga escaso poder normativo”. 44 Este proceso preparatorio también condujo a la aprobación de más de una docena de leyes en 2006 y 2007 incluyendo, además de las ya mencionadas, las leyes referidas al Sistema Integrado de Gestión Financiera, una nueva ley de Contraloría, Crédito Público, Contrataciones Públicas y Libre Comercio. 45 Varias personas destacaron que Onaplan sufría de graves problemas comunes a otras instituciones públicas de carácter técnico: un personal excesivo y en gran medida inoperante, salarios irrisorios y un alto nivel de desorganización interna. Además, existía un marcado desnivel salarial entre personal contratado en una unidad ejecutora por organismos internacionales y el resto del personal técnico. Parte del personal de la unidad ejecutora referida fue integrado en la institución después del proceso de reorganización y, de hecho, uno de sus integrantes pasaría a ser el Coordinador de Despacho de Onaplan y, más tarde, el Director General de Inversión Pública de la SEEYPD. 43 32 para centralizar todas las informaciones sobre la deuda del sector público (información que luego pasaría a Crédito Público en Hacienda) y sobre el nivel de ejecución de los proyectos de las instituciones públicas (información que luego pasaría a Inversión Pública). Para ello, se llevó a cabo un intenso proceso de aprendizaje y estudio de experiencias de otros países, de la realidad nacional y de procedimientos de los organismos multilaterales. El objetivo fundamental de este nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública es el de articular la planificación y el presupuesto a partir de una colaboración regular entre el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y el Ministerio de Hacienda. En este nuevo sistema, las herramientas de cada proceso son simétricas entre sí y, en el lenguaje utilizado por algunos entrevistados, se “amarran” los presupuestos y planes de las instituciones a las prioridades del gobierno como un todo. La Tabla 3 resume estas herramientas: Tabla 3 Nuevas Herramientas de Gestión en el marco de la Planificación y el Presupuesto Planificación Estrategia Nacional de Desarrollo Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública (PNPIP) Planes Regionales Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales Fuente: Hernández (2009: 9). Presupuestarias Marco Financiero del Presupuesto Plurianual (MFPP) Presupuesto Plurianual del Sector Público (PPSP) Programación Macroeconómica Anual Política Presupuestaria Anual Presupuesto Anual En este nuevo sistema, todos los ministerios y municipios están llamados a crear su propia Unidad de Planificación y Desarrollo con el encargo de elaborar el Plan Estratégico Institucional de su institución (Artículo 22 de la Ley Nº 498-06). Es decir, la herramienta de planificación que se corresponde con el Presupuesto Anual constituye el primer paso del proceso integrado presupuestario y de planificación. El sistema también contempla que cada actividad u obra realizada dentro del sector público cuente con un código especial de identificación (Código SNIP) en el que se resumen cuatro tipos de información: (1) Programa, (2), Subprograma, (3) Proyecto y (4) Actividad u Obra. La reorganización y racionalización del sistema de cooperación internacional es la segunda transformación macro analizada a lo interno del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo en el marco de la función de coordinación de políticas. Es importante destacar que uno de los temas más enfatizados en las entrevistas con integrantes del gabinete económico es el hecho de que las transformaciones referidas contaron con apoyo de varios organismos multilaterales, pero estuvieron guiadas por una agenda y dinámica propias del país. Todas las personas entrevistadas para el estudio concuerdan que el Acuerdo Stand-By firmado con el Fondo Monetario Internacional en ese momento fue una de las condiciones imprescindibles para la recuperación del país después de la crisis. Igualmente, varias personas destacan que el apoyo de las multilaterales fue vital para afrontar el masivo déficit público de los años siguientes y, simultáneamente, poder “proteger el gasto social” en ejecución. Sin embargo, varios entrevistados manifiestan que el proceso también implicó cambiar los términos de la relación entre el gobierno y los organismos multilaterales. Según un entrevistado del área, lo acostumbrado en esta relación era que “cada banco tenía su proyecto”, se privilegiaba el uso de consultores internacionales y se establecían unidades ejecutoras autónomas en los ministerios con personal más calificado y mejor pagado que el personal de planta de los mismos. Ambas prácticas acababan yendo en detrimento del fortalecimiento de la capacidad instalada en el Estado dominicano; paradójicamente uno de los objetivos planteados en este tipo de proyectos. Por el contrario, el equipo reformador del gabinete económico se propuso reorientar la cooperación al país de manera que respondiera a los lineamientos de política definidos por el mismo y no por los proyectos predefinidos y 33 ofertados por los organismos multilaterales. Este cambio también conllevó un acelerado proceso de adecuación y aprendizaje que incluyó la asistencia de parte importante del liderazgo del equipo reformador al segundo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de la OCDE realizado en París a inicios de 2005. Este foro y la resultante Declaración de París les dio, de acuerdo con un entrevistado, un acercamiento de primera mano a la perspectiva que tienen los países desarrollados sobre el tema de la cooperación. En particular, la Declaración enfatiza el principio de apropiación de la cooperación por parte de cada gobierno nacional. De acuerdo con este principio, los países se comprometen, entre otras cosas, a: “Dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos” y “Ejercer su liderazgo desarrollando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos” mientras que los donantes se comprometieron a “Respetar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo” (OCDE, 2005: 6). Varias de las personas entrevistadas del gabinete económico se refieren a los grandes obstáculos que tuvieron que enfrentar para lograr los cambios en el sector. Cambios que se habían intentado iniciar, por lo menos en parte, desde 1998 y luego con el programa Pro-Reforma a inicios de la pasada década. Sin embargo, es probablemente en este tema de la racionalización de la ayuda internacional donde los entrevistados más enfatizan que el proceso tuvo lugar “a sangre y fuego”, debido al entramado complejo de relaciones políticas y el nivel de conflicto generado a lo largo del mismo. El Diagrama 1 sintetiza la nueva estructura del sistema de cooperación internacional resultante de acuerdo al Plan Estratégico del Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo. Diagrama 1 Nueva Estructura del Área Estratégica de Cooperación Internacional MEPYD Fuente: SEEYPD (2008: 81). La creación de la Secretaría (hoy Ministerio) de Hacienda vía la Ley Nº 494-06 en reemplazo de la antigua Secretaría de Estado de Finanzas es considerado como otro hito importante en la reforma del Estado dominicano por casi la totalidad de las personas entrevistadas para el estudio, no solo las pertenecientes al sector económico. Varias personas recalcan que, para entender la importancia de este cambio, se precisa tomar en cuenta una de las propuestas originalmente presentadas por el Fondo 34 Monetario Internacional en las negociaciones hacia el Acuerdo Stand-By de 2004. En ese momento, el FMI propugnaba por la integración de todas las funciones del hoy Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo en una sola cartera. Aunque el Presidente de la República rechazó la propuesta del FMI de crear un “súper ministerio” por el temor de que concentraría demasiados recursos y poder de decisión a lo interno del sector público, el debate sobre la propuesta contribuyó al desarrollo del sistema de colaboración entre el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. De hecho, parte del debate tenía que ver con la preocupación de algunos de que las funciones de planificación quedaran relegadas ante la necesidad apremiante (y el énfasis del FMI) de atender los aspectos financieros de lograr una mejor administración de la deuda y una mejor gestión de las finanzas públicas. Es en este contexto que se llega a la idea de que el anterior Secretariado Técnico, hoy Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), se encargara de gestionar todo lo que tiene que ver con el financiamiento externo mientras que la antigua Secretaría de Estado de Finanzas, hoy Ministerio de Hacienda, estuviera a cargo del financiamiento interno como ente rector de las finanzas públicas nacionales (Artículo 1, Ley Nº 494-06). Como vimos anteriormente, ambos ministerios trabajan de manera conjunta vía el Sistema Nacional Planificación e Inversión Pública para garantizar la articulación de la planificación para el desarrollo del país, el presupuesto utilizado para lograrlo y la disponibilidad de fondos (tanto internos como externos) necesarios. A grandes rasgos, el MEPYD es responsable por la gestión de las herramientas de planificación incluidas en el lado izquierdo de la Tabla 3 presentada anteriormente, mientras que el Ministerio de Hacienda está a cargo de las herramientas presupuestarias descritas en el lado derecho de la misma. El uso de dichas herramientas se detalla en las 34 atribuciones definidas en la Ley Nº 494-06 de Organización de la Secretaría de Hacienda incluyendo elaborar el marco financiero plurianual, el Presupuesto Plurianual del sector público no financiero y sus actualizaciones y dirigir el proceso de formulación del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos. Igualmente, la cartera es responsable de dirigir “la Administración Financiera del Sector Público no financiero y sus sistemas relacionados, a través de los sistemas de presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad gubernamental, contrataciones públicas y administración de bienes muebles e inmuebles del Estado” (Artículo 3, Acápite 6 de la Ley). Tal y como se planteó en varias entrevistas, una precondición para la operación de este sistema fue la integración y transformación de la Dirección General de Presupuesto, pasando de ser una entidad cuasi-autónoma a ser una dependencia del Ministerio de Hacienda (anteriormente Secretaría de Finanzas). Esta transformación se enmarca en la nueva Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público Nº 423-06 de 2006. En la misma se establece la obligación de generar un presupuesto consolidado para todo el sector público incluyendo no solo el gobierno central sino también las instituciones descentralizadas no financieras y las de seguridad social (Hernández, 2009)46. En consonancia con lo planteado más tarde en la Constitución de 2010, la Ley Orgánica de Presupuesto establece el mismo como un instrumento plurianual de planificación. Además, se establece una “cuota periódica de compromisos” con las instituciones del sector público como una especie de tope de gastos. De acuerdo con varios entrevistados, este nuevo procedimiento implementado en los últimos 2-3 años no sólo ha simplificado la asignación de partidas presupuestarias, sino que ha contribuido a reducir el alto nivel de incertidumbre que este proceso solía representar para las instituciones del sector público. Ambos elementos son destacados en varias entrevistas en las que se pone de relieve la 46 El Artículo 3 de dicha ley establece que la misma aplica a las entidades siguientes: (a) El Gobierno Central; (b) Las Instituciones Descentralizadas y Autónomas no Financieras; (c) Las Instituciones Públicas de la Seguridad Social; (d) Las Empresas Públicas no Financieras; (e) Las Instituciones Descentralizadas y Autónomas Financieras; (f) Las Empresas Públicas Financieras; y (g) Los Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional. 35 colaboración periódica que el proceso implica entre las diferentes instituciones del sector económico gubernamental y entre éstas y el resto del sector público. Resumimos el mismo a grandes rasgos, a manera de ilustración de los procesos de coordinación en este sector: a) A inicios de año (marzo), el Banco Central provee las proyecciones macroeconómicas que servirán de punto de partida para el presupuesto. b) Estas son utilizadas por parte de la Dirección de Política y Legislación Tributaria del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. c) A continuación, la Dirección General de Crédito Público revisa las propuestas presentadas desde el punto de vista del déficit y financiamiento necesario para cubrirlo. d) La Dirección de Presupuesto informa a las instituciones de los respectivos topes de gasto generados a partir de los pasos anteriores y se realizan las negociaciones que conducen a la versión preliminar del presupuesto consolidado del sector público. Los proyectos también son revisados (y de ser necesario vetados) por la Dirección General de Crédito Público y deben estar ligados a planes concretos dentro de cada institución. e) Este proyecto de presupuesto consolidado es presentado al Consejo de Ministros a principios de septiembre con el fin de que sea entregado al Congreso Nacional a más tardar el 31 de septiembre (así se cumple con la fecha límite de entrega del 1ero de octubre por parte del Poder Ejecutivo establecida en la Constitución). Es importante destacar que la nueva ley contribuyó a reducir la discrecionalidad que por varias décadas disfrutó la figura del Presidente de la República puesto que, como lo manifiesta un especialista: “elimina los excedentes presupuestarios para uso exclusivo del presidente” (Hernández, 2009: 9). Otro logro crucial en lo que respecta a la función de coordinación de políticas en el sector económico es la creación de la Dirección General de Crédito Público (DGCP). Este fue un tema enfatizado en todas las entrevistas del sector47 puesto que uno de los factores desencadenantes de la crisis económica de 2003 y, más tarde, de la insolvencia financiera del gobierno fue que el registro y control de la deuda pública se llevaba en instancias distintas del gobierno. En el marco del Acuerdo Stand-By con el FMI se pasa todo lo relativo a gestión de deuda a la recién creada Secretaría de Estado de Hacienda. El portal electrónico de la DGCP se refiere al contexto de su creación de manera similar a las entrevistas: Históricamente, la dispersión del Sistema de Crédito Público unido a la falta de un marco regulatorio apropiado generaron una serie de ineficiencias en el manejo de la deuda pública dominicana que resultó en una ineficiente composición del portafolio de deuda. La elevada exposición de nuestro portafolio a la ocurrencia de eventos riesgosos se manifestó durante la crisis bancaria de 2003, cuando la depreciación del tipo de cambio cercana al 80% condujo a un incremento en los niveles de servicios de la deuda pública del sector público no financiero desde 0.93% del PIB en el año 2002 a 2.02% del PIB en 2003. A su vez, los elevados niveles de deuda respecto del producto interno bruto (PIB) originaron una enorme carga fiscal por concepto de servicio de deuda48. En palabras de una entrevistada, la creación de esta dirección constituyó “una innovación importante” porque con ello se ha logrado un mejor control y “una gestión de deuda distinta” en la que, por primera vez en la historia del país, esta cartera pasa también a emitir títulos de valores. De hecho, no solo se ha logrado la reorganización del sistema de registro y control de la deuda pública sino que además se ha conseguido convertir este sistema en una fuente de financiamiento del gobierno que tiene 47 El propio Ministerio de Hacienda plantea en una de sus publicaciones al respecto que: "La creación de la DGCP en 2006 y su posterior desarrollo, ha sido ampliamente reconocida como una reforma importante. La DGCP ha sido distinguida por mejorar la transparencia, así como por el suministro de información detallada de los datos de deuda pública, así como con la creación de un mercado interno de capitales de los bonos del gobierno, un gran paso adelante en términos de fortaleza financiera e institucional" (Ministerio de Hacienda, 2010: 10). 48 Tomado del Portal Electrónico de la Dirección General de Crédito Público (22-04-2012). 36 un importante efecto positivo en la economía como un todo y, particularmente, en el desarrollo del todavía incipiente mercado de valores dominicano (Ministerio de Hacienda, 2010)49. Por último, en términos de los factores de éxito identificados en la reforma del gabinete económico, varios entrevistados sostienen que el proceso no habría sido posible sin el liderazgo y los riesgos políticos asumidos por figuras claves dentro del sector. El hoy Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, Temístocles Montás, es la figura que muchas personas identifican como el propulsor de la agenda reformadora en el sector económico (y aliado importante de los procesos de reforma en otros sectores) mientras que el anterior Secretario de Finanzas (hoy Hacienda), Carlos Despradel, también es mencionado por su rol frente a la crisis económica de 2003 y en el inicio de los esfuerzos de profesionalización del Secretariado Técnico de la Presidencia. Buena práctica 2: la reforma del Gabinete Social El llamado “Gabinete Social” fue creado en la administración 2000-2004 del Presidente Hipólito Mejía y el Partido Revolucionario Dominicano y continuó creciendo en las dos gestiones siguientes del Partido de la Liberación Dominicana: 2004-2008 y 2008-2012. Su base legal se sustenta en normativa de ambas administraciones sobre el establecimiento de los gabinetes sectoriales: el Decreto Presidencial Nº 28-01 de fecha 8 de enero de 2001 y el Decreto Presidencial Nº 1082-04 del 3 de septiembre de 2004. Otros decretos importantes sobre la misión y funcionamiento del Gabinete Social y el Sistema de Protección Social son los Nos. 1251-04, 1073-04, 1554-04, 570-05 y 426-07. En la actualidad, la misión institucional de este gabinete es: definir y coordinar la política social del Gobierno, articular los objetivos y coordinar las acciones de los programas sociales, eliminando la dispersión y superposición de funciones, promover la articulación de la oferta de servicios sociales públicos con la demanda social a nivel nacional, y realizar el seguimiento y evaluación de impacto de los programas sociales50. Para poder comprender el alcance de las políticas implementadas por el Gabinete Social, es preciso referirnos a los problemas de pobreza y vulnerabilidad social endémicos en el país y a los efectos que tuvo la crisis económica del año 2003 en la población dominicana. Cabe destacar que la República Dominicana pertenece a la categoría de países latinoamericanos que presentan lo que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe denomina una “brecha severa de bienestar”: bajos niveles de protección social combinados con bajos niveles de protección laboral (CEPAL, 2010). Con la crisis de 2003, el deterioro fue tal que entre abril de 2002 y abril de 2004 el número total de personas pobres creció de 2.379.438 a 3.794.203 millones. O sea, 1.4 millones de personas pasaron de la clase media al estrato de menores ingresos y lo mismo ocurrió con aproximadamente 350 mil hogares. Además, cerca de 500 mil personas pasaron a vivir en la indigencia y alrededor de 115 mil hogares adicionales pasaron a estar en esa situación (Morillo Pérez, 2012). Por ello, la formulación del programa de protección social implementado por el Gabinete Social y centrado en el Programa Solidaridad buscaba dar respuesta a esta situación; más tarde, se siguió la misma lógica ante los efectos de la crisis internacional de 2008. Por ejemplo, la última versión del Manual Operativo del Programa Solidaridad plantea que: “Frente a los resultados de la Crisis [mundial 49 Hasta el año 2006, las emisiones de deuda del Estado dominicano eran realizadas únicamente por el Banco Central de la República Dominicana (BCRD). En ese año, el Ministerio de Hacienda empieza sus emisiones de valores y las mismas solo representaban el 6% del total de valores en el mercado. En la actualidad (diciembre de 2011), por el contrario, Hacienda representa el 39% del mercado de valores y el BCRD el 57%, más un 4% de emisiones privadas. Además, comparando los montos totales de las emisiones de Hacienda se comprueba que en solo seis años, el total de títulos emitidos por la institución representaba más de 15 veces la cantidad emitida en 200 (Cálculos de Rosaura Quiñones a partir de datos de los portales electrónicos de ambas instituciones). 50 Tomado del Portal del Gabinete Social (09-05-2012). 37 de 2008-2009], Solidaridad ha funcionado como un dique de contención que ha evitado que más de 460 mil familias dominicanas en condición de pobreza extrema y moderada hayan caído en la indigencia, no obstante sectores importantes de la población han sobre pasado la línea de la pobreza y otros corren el riesgo de hacerlo” (Programa Solidaridad, s.f.: 10; énfasis añadido). Es en este contexto que las personas entrevistadas destacan el alto nivel de sofisticación alcanzado en la implementación y evaluación de las políticas sociales a cargo de este mecanismo. El Gabinete Social ha logrado, por lo menos, tres contribuciones fundamentales: (1) implementar un sistema de reducción de la pobreza basado en transferencias condicionadas que incluye un nivel importante de coordinación operativa interministerial con los Ministerios de Salud y Educación; (2) iniciar la tantas veces pospuesta implementación del sistema público de seguridad social utilizando el capital político del Vicepresidente de la República 51 ; y (3) establecer un sistema efectivo de seguimiento y evaluación de resultados. Algunos entrevistados también se refieren al Gabinete Social como una buena práctica en el tema de articulación con la sociedad civil, vía su Consejo Consultivo para tales fines. Pero plantean que esta dinámica fructífera de coordinación con actores no gubernamentales ha pasado a un segundo plano; un hecho reconocido por las personas entrevistadas que lideran dicho gabinete. Para lograr estos avances, uno de los primeros pasos tomados fue la reestructuración del gabinete. El mismo agrupaba 34 instituciones después de su creación durante el período 2000-2004, convirtiendo a este espacio en el mayor de todos los gabinetes interministeriales. Eso llevó al nuevo equipo técnico designado al inicio del segundo período del Presidente Fernández (2004-2008) a presentar una propuesta de racionalización del sector con el fin de eliminar duplicidades y solapamiento de funciones entre instituciones; un problema frecuentemente mencionado por casi todas las personas entrevistadas52. Parte de estos cambios se recogen en el Decreto Nº 1554-04 en el que se reorganiza el sector en el Programa de Protección. Además, se redujo y depuró la cantidad y el tipo de instituciones incluidas, tal y como se recoge en las Tablas 4 y 5. 51 El Vicepresidente de la República Dominicana (períodos 2004-2008 y 2008-2012), Dr. Rafael Alburquerque, es un destacado abogado laboral, ex Secretario de Estado de Trabajo y artífice del Código de Trabajo de 1992, uno de los más progresistas de la región en aquella época. En casi todas las entrevistas se le menciona y reconoce como el líder conciliador que logró finalizar la negociación tripartita sobre el nuevo sistema de seguridad social entre el sector empresarial, el sector laboral y el gobierno que había estado estancada por más de 10 años. El nuevo sistema empezó a operar en 2007 y es considerado como un avance crucial en la reforma del Estado dominicano por casi todas las personas entrevistadas. 52 En efecto, una propuesta presentada por el equipo técnico mencionado evaluaba el estado de situación en el año 2006 como parte de una propuesta de reorganización del sector: “La evaluación de las entidades del sector de asistencia social muestra de manera general que las funciones establecidas en su base legal han sido desvirtuadas o irrespetadas, por lo que en consecuencia una misma entidad puede cumplir indistintamente funciones consultivas y ejecutivas, o establecer, de manera arbitraria, sin que medie una decisión legal, la realización de funciones que no se corresponden con su naturaleza” (Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales, 2006). 38 Tabla 4 Estructura Organizativa del Gabinete Social Anterior (2000-2004) Normativo Ejecutivo Secretaría de Educación • Secretaría de Educación Secretaría de la Presidencia • Secretaría de la Presidencia Secretaría de Salud Pública • Secretaría de Salud Pública Secretaría de Agricultura • Secretaría de Agricultura Secretariado Técnico de la Presidencia • Secretariado Técnico de la Secretaría de Cultura Presidencia Secretaría de Trabajo • Unidad Ejecutiva: Secretaría de la Mujer a. Representante a tiempo parcial de Secretaría de la Juventud alto nivel técnico de las Secretarías Secretaría de Deportes de Educación, Salud Pública, Instituto Nacional de la Vivienda Presidencia, Agricultura, Técnico Consejo Nacional de Asuntos Urbanos de la Presidencia e Inespre Secretaría de Medio Ambiente y b. Unidad Técnica Recursos Naturales c. Representante a nivel territorial • Representante de la Sociedad Civil • Coordinador de la Unidad Ejecutiva • Onaplan, Onapres, Tesorería Nacional y Contraloría General de la República (sin voto) Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (2006, Tabla 1). • • • • • • • • • • • • • Operativo Consejos de Desarrollo Sectorial: • • • • • • • • • • • • • Educación Salud Agropecuario Desarrollo Social Trabajo Vivienda Juventud Mujer Deporte Recursos Naturales Agua Cultura Niñez Tabla 5 Estructura Organizativa Actual del Gabinete Social • • • • • • • • • • Integrantes Secretaría Administrativa de la Presidencia Secretariado Técnico de la Presidencia Secretaría de Educación Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social Secretaría de Trabajo Secretaría de Deportes, Educación Física y Recreación Secretaría de la Mujer Secretaría de la Juventud Secretaría de Cultura Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Entidades Adscritas Consejo Nacional de Seguridad Social Dirección General de Desarrollo de la Comunidad Dirección General de Desarrollo Fronterizo Consejo Nacional de Asuntos Urbanos Instituto de Auxilio y Vivienda Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo Consejo Nacional de Discapacitados Consejo Nacional de Drogas Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia Consejo Presidencial del SIDA Dirección General de Migración Instituto de Estabilización de Precios Comedores Económicos Instituto de Formación Técnico Profesional Programa de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa Programa de Medicamentos Esenciales Fondo de Promoción de Iniciativas Comunitarias Plan Presidencial de Lucha contra la Pobreza Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial Dirección General de Comunidad Digna 39 Integrantes Entidades Adscritas Consejo Consultivo de la Sociedad Civil Fuente: Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (2006, Tabla 1). Cabe destacar que varias personas entrevistadas, aun reconociendo los grandes avances mencionados anteriormente, destacan la necesidad de que los programas sociales referidos no se implementen directamente desde el Gabinete Social, puesto que el mismo debe tener una función principalmente de coordinación de las políticas sociales. Buena práctica 3: la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC) Casi la totalidad de las personas entrevistadas refieren la “Iniciativa Participativa Anticorrupción” o IPAC como una buena práctica reciente de coordinación a lo interno del gobierno dominicano y, a su vez, entre éste y la sociedad (ver http://www.ipacrd.org). Es importante destacar que no solo hacen mención a la IPAC de manera espontánea (sin ser mencionada como ejemplo por parte de la entrevistadora) sino que, además, la mayor parte de las mismas contaba con detalles concretos sobre su funcionamiento y la consideraba un excelente ejemplo de coordinación de políticas públicas al más alto nivel. De hecho, la IPAC constituye una buena práctica en el ámbito del Alto Gobierno, tanto por el tema que aborda como por el notable grado de participación que tuvieron tanto el Ministerio de la Presidencia como el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, siendo ambas instituciones claves en este ámbito. En este sentido, los entrevistados del Ministerio de la Presidencia pusieron la IPAC como ejemplo de los procesos en los que se ha visto involucrado dicho ministerio de manera protagónica en el marco de su proceso de recuperación de funciones53. Algunos entrevistados destacan que la IPAC fue una iniciativa del Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, y sugirieron que el involucramiento directo del mismo constituyó uno de los factores de su éxito. En efecto, el proyecto se originó en una solicitud de apoyo a las agencias de cooperación presentes en el país por parte del Presidente con el fin de establecer una estrategia para incrementar el nivel de transparencia existente en el Estado dominicano. De ahí que los objetivos de la misma fueron: “(a) recopilar información disponible sobre experiencias exitosas de promoción de transparencia; (b) identificar carencias de información en el tema y cómo suplirlas; (c) compilar y analizar la información; y (d) recomendar acciones concretas a la Presidencia de la República”54. La conducción del proceso estuvo a cargo de un Comité Organizador integrado por instituciones del gobierno, las agencias de cooperación y la sociedad civil organizada. Además de los ministerios ya mencionados, el gobierno estuvo también representado por la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción. Las organizaciones de la sociedad civil presentes incluyeron las dos ONG más activas en temas de transparencia: Participación Ciudadana (que funge como capítulo dominicano de Transparencia Internacional) y la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS). También participaron el Consejo Dominicano de Unidad Evangélica (CODUE), el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Cámara de Comercio y Producción de Santiago, la segunda ciudad más importante del país. El número de agencias internacionales presentes llegó a un total de 14 y de éstas 53 Estos entrevistados también mencionaron la coordinación técnica de los trabajos del Consejo Nacional de la Magistratura para la selección de las Altas Cortes como ejemplo de las labores del Ministerio de la Presidencia. Las Altas Cortes incluyen el nuevo Tribunal Superior Constitucional, el Tribunal Superior Electoral y la ya existente Suprema Corte de Justicia y fueron elegidas y luego establecidas en diciembre de 2011. Sin embargo, este proceso, además de haber sido muy controversial, no fue mencionado por otras personas entrevistadas como modelo de coordinación en el Alto Gobierno ni de las otras dimensiones analizadas en el presente estudio. 54 Tomado del Portal electrónico de la IPAC (23-02-2012). 40 cuatro formaron parte del Comité Organizador de la IPAC: el Banco Mundial, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Banco Interamericano de Desarrollo y la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID). En la IPAC se trabajó en 10 mesas de trabajo sobre: (1) Contrataciones y Adquisiciones, (2) Servicio Civil, (3) Gestión Financiera, (4) Acceso a la Información, (5) Infraestructura, (6) Salud, (7) Educación, (8) Energía, (9) Agua y (10) Organismos de Control. Al inicio del proceso se acordó establecer una serie de indicadores medibles durante un año de ejecución. A partir de un proceso intensivo de trabajo desde noviembre de 2009 hasta febrero de 2012, se produjeron y pusieron en ejecución 30 recomendaciones (tres por cada mesa de trabajo) acompañadas de un sistema de seguimiento. El informe final presentado por el gobierno dominicano en febrero de 2012 reporta el cumplimiento de 20 de estas 30 recomendaciones a través de un total de 99 actividades (IPAC, 2012). Varios entrevistados destacan el alto nivel de continuidad y eficiencia logrado en el proceso, por ejemplo, con el cumplimiento de cronogramas conjuntos de trabajo, la designación de instituciones gubernamentales como “puntos focales” de las mesas correspondientes a sus área de actuación, la realización de talleres de seguimiento cada tres meses, entre otros. Los entrevistados de la sociedad civil fueron particularmente entusiastas en este sentido. Uno de ellos, director de una de las organizaciones más activas en estos temas, destacó que lo más importante del esfuerzo fue la constitución de mecanismos concretos de seguimiento y de coordinación con la sociedad civil. Las organizaciones de la sociedad civil involucradas crearon el Observatorio Ciudadano a la IPAC (OCI-IPAC) como un espacio de coordinación y monitoreo social de la iniciativa integrado por 14 instituciones. El mismo fue creado con el objetivo de: “Diseñar y poner en funcionamiento un sistema de recolección, sistematización y análisis de información sobre la implementación de las recomendaciones de la IPAC, para la evaluación de sus avances y la identificación de los retos pendientes” (OCI-IPAC, 2011). Este sistema cuenta con “puntos focales” designados por cada mesa de trabajo y utiliza una matriz común de seguimiento. La Tabla 6 presenta las organizaciones que fungen como puntos focales en cada ámbito: Tabla 6 Puntos Focales OCI-IPAC Mesa 1. Compras y Contrataciones 2. Servicio Civil 3. Gestión Financiera 4. Acceso a la Información 5. Infraestructura 6. Salud 7. Educación 8. Energía 9. Agua 10. Organismos de Control Punto Focal de la Sociedad Civil Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (Anje) Participación Ciudadana Participación Ciudadana Mesa de Transparencia Foro Ciudadano Ciudad Alternativa Instituto Nacional de la Salud (Insalud) Acción por la Educación (Educa) Asociación de Industrias y Empresas de Haina (Aieh) Adeagua Instituto de Auditores / Instituto de Contadores / Colegio de Contadores Fuente: OCI-IPAC (2011: 9). Finalmente, varios entrevistados destacaron que la IPAC sirvió como un espacio catalizador para impulsar varias iniciativas y leyes recientes sobre transparencia. Por ejemplo, una de estas recomendaciones fue consolidar todas las cuentas bancarias del gobierno en una cuenta única para reducir la discrecionalidad y dispersión del sistema contable gubernamental. Tal y como planteara el coordinador de Participación Ciudadana en una entrevista televisiva, el número de cuentas al inicio de 41 la IPAC rondaba las 6.000 cuentas y este total ya ronda las 3.70055. V. LA VALORACIÓN TÉCNICO-POLÍTICA DE LOS RESULTADOS DE GOBIERNO Antecedentes, instituciones y mecanismos existentes La función de valoración técnico-política de resultados también es una de las funciones menos puestas en práctica en el sector público dominicano. Tal y como ocurre en otros países de la región, existe un alto grado de informalidad y falta de coherencia en el diseño e implementación de las políticas públicas. Esto, combinado con la marcada dispersión y falta de coordinación analizadas en la sección anterior, amenaza seriamente la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas ejecutadas. Más aún, las instituciones que sí cuentan con mecanismos internos de evaluación y/o seguimiento tienden a concentrarse en los medios o insumos utilizados más que en los resultados finales de los servicios que ofrecen a la población. En términos generales, hay muy poca tradición de trabajo por resultados y de evaluaciones de impacto en las instituciones públicas. En la mayoría de los casos, este tipo de evaluación se realiza siguiendo las directrices de organismos internacionales de cooperación y se limita a la evaluación de proyectos y programas específicos. Tales evaluaciones, aunque útiles a la hora de tomar decisiones sobre dichos proyectos y programas, tienen una utilidad limitada cuando se trata de evaluar (y de ser necesario, reorientar) políticas en función no solo del impacto en los grupos beneficiarios inmediatos sino también del conjunto de las prioridades de desarrollo del país. Tal y como veremos, el sistema de evaluación puesto en marcha por el Gabinete Social es la excepción más importante a esta regla en el Alto Gobierno dominicano. Adicionalmente a los mecanismos implementados en programas y proyectos seleccionados, ha habido por lo menos tres experiencias importantes de evaluación o valoración técnico-política de resultados en el Alto Gobierno dominicano. Las mismas se enmarcan en diferentes componentes del accidentado proceso de reformas implementado en el Estado dominicano desde la década de los 90. La primera de ellas tuvo lugar en la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) analizada previamente. Otros estudios de la DIAPE sugieren que durante la primera fase de trabajo de la institución (1996-2000) coexistieron dos perspectivas sobre su función; una de las cuales privilegiaba la valoración técnico-política de resultados. La cita siguiente da cuenta de estas perspectivas: a) “Énfasis en la DIAPE como instancia de „inteligencia política‟ o centro de sistematización y análisis de informaciones objetivas como insumo para la toma de decisiones en la Presidencia. Indirectamente, en esta dirección se presta más atención a la función enfocada en el corto plazo de orientar a los actores políticos (fundamentalmente el Presidente de la República) sobre la base de la responsabilidad de garantizar que tuvieran a mano todas las implicaciones importantes que un hecho o acción podría conllevar en su relación con el resto de la sociedad”; b) Énfasis en el “rol de la DIAPE en el mediano y largo plazo como instancia de „control de gestión‟ apoyando a los actores políticos en la construcción de políticas públicas y la evaluación del impacto de las mismas. Esta segunda perspectiva cobra particular fuerza a la hora de plantear el modelo a seguir en el futuro a partir de los aprendizajes derivados de la experiencia pero es una visión minoritaria con respecto a la anterior” (Hernández Medina citado en Figueiras y Hernández Medina, 2009: 28). A partir de lo anterior se puede apreciar que la perspectiva de “control de gestión” fue perdiendo terreno ante la perspectiva de “inteligencia política” a lo interno de la institución. Un fenómeno que se explica, en parte, por la necesidad de dar respuesta a las necesidades inmediatas de información del 55 Entrevista a Francisco Alvarez, Uno + Uno, 28 de marzo 2012. 42 Presidente de la República y su equipo y la falta de un sistema integrado de evaluación y control de gestión en el Alto Gobierno como un todo. Aún así, en ese momento se llevaron a cabo importantes sondeos cualitativos sobre temas de implementación de políticas en curso, tales como, el estudio sobre las percepciones en torno al proceso de capitalización de las empresas públicas (Vargas, 1999) o el sondeo sobre el impacto devastador del huracán Georges en la comunidad de Tamayo incluyendo un mapeo de las necesidades socio-económicas prioritarias en aquel momento (Rodríguez y Vargas, 1998). Más recientemente, los Directorios Provinciales iniciados por la DIAPE en el año 2005, con informaciones clave sobre los actores, conflictos y zonas de riesgo en las treinta provincias del país, constituyen un recurso subutilizado que podría constituirse en uno de los componentes de un sistema de control de gestión a establecer desde la Presidencia de la República. Otro elemento de igual utilidad serían las bases de datos generadas con la encuesta Barómetro Mensual de Opinión, subcontratada por la institución, en la que se recogen, entre otros temas, las percepciones de la población sobre los problemas prioritarios, la calidad de los servicios públicos y otros temas de gestión relacionados en el contexto de su comunidad y también del país. En materia de seguimiento, cabe recordar que en la tercera fase de la DIAPE iniciada en agosto de 2004 se implementó la plataforma tecnológica revisada desarrollada por un segundo equipo de asesoría del PNUD: el nuevo “Sistema de Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad” (SIMAT/SIGOB). Una segunda experiencia relevante con respecto a la función de valoración técnico-política de resultados ha sido el trabajo de la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES) de lo que es hoy el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD). En palabras de la directora de la UAES, la unidad fue creada como una “instancia de asesoría transversal” en la institución con el objetivo de contribuir a la coordinación de las políticas económicas con las sociales y superar la tradicional separación entre ambos ámbitos. En el caso que nos ocupa, varios de los estudios de la UAES que forman parte de la serie “Textos de Discusión” constituyen evaluaciones de políticas públicas en diferentes sectores. Estas evaluaciones han abordado temas como las implicaciones y escenarios asociados con diferentes modalidades de reforma tributaria o del sistema de formulación presupuestaria (Isa-Contreras …[et al], 2005; Jaque García, 2006). Asimismo, otros estudios analizan la trayectoria del gasto público social o de la metodología de medición de la pobreza monetaria empleada por el gobierno dominicano (Lizardo, 2005; Morillo Pérez, 2012). Por último, la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP) de la Cámara de Diputados es la tercera institución de valoración técnico-política de resultados del Alto Gobierno. Al igual que ocurrió con la DIAPE y la UAES en su momento, la OASEP contó con el apoyo de proyectos internacionales destinados a apoyar el proceso de reforma estatal en el país. En este caso, la creación de la oficina fue parte del Proyecto de Reforma y Modernización Institucional de la Cámara de Diputados del PNUD iniciado en julio de 2007. La OASEP empezó a operar en febrero de 2009 inspirada en el modelo de la “Congressional Budget Office” (Oficina de Presupuesto del Congreso) de EE.UU. con el apoyo del anterior Presidente de la Cámara de Diputados, Julio César Valentín. De acuerdo con una entrevistada ex integrante de dicho equipo, el objetivo era dar seguimiento a los ingresos, gastos y fuentes de financiamiento del gobierno desde una perspectiva de evaluación de cumplimiento y análisis de las políticas. Para ello, colaboraban con todas las comisiones de trabajo de la Cámara y realizaban informes especiales a solicitud de las mismas. También se hacían informes mensuales sobre la evolución del gasto social y se elaboró una base de datos de indicadores sociales que serviría de insumo para la labor de las y los congresistas. Aunque de mucho menor tamaño que la DIAPE y la UAES, con tan solo cuatro personas el equipo de trabajo de la OASEP tenía en común con dichas oficinas que estaba constituido por 43 profesionales con altos niveles de formación. El equipo también contaba con acceso al Sistema de Gestión Financiera (SIGEF) utilizado por las instituciones del Gabinete Económico, aunque no así al Sistema de Monitoreo de Actores de la Gobernabilidad (SIMAT/SIGOB) utilizado por las instituciones de la Presidencia de la República. A pesar de su gran potencial de crecimiento, la OASEP empezó a reducirse a finales de 2011 hasta contar actualmente con una sola persona. Dos factores parecen haber influido en este declive: la salida del padrino del proyecto, Julio César Valentín, al ser electo senador en las elecciones congresuales y municipales de 2010 y el traspaso de la responsabilidad presupuestaria del proyecto a la propia Cámara de Diputados al año siguiente. En definitiva, los tres casos analizados demuestran que existe un cúmulo de recursos subutilizados en el Alto Gobierno que podrían formar parte de un sistema de control de gestión correspondiente a la función de valoración técnico-política de resultados. Este sistema podría estar basado en el Ministerio de la Presidencia (cartera de la que forma parte la DIAPE) y coordinar con otras instancias de Alto Gobierno. Cabe destacar que ya el Plan Estratégico de dicho ministerio contempla acciones en este sentido, como por ejemplo: Generar un “Cuadro de Mando Integral (Balanced Scorecard) del Sector Público” (Actividad Nº 3.7); “Creación de la Unidad de Análisis de Políticas, Planes y Presupuestos” (Actividad 3.13); “Coordinar, analizar y dar seguimiento a los Programas, Planes y Presupuestos institucionales, territoriales y sectoriales del Gobierno, en función de las prioridades” (Actividad 13.1); y “Producir los niveles de control y evaluaciones del cumplimiento de las políticas” (Actividad 13.3). Buena práctica: el sistema de información y evaluación del Gabinete Social El Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (GCPS o Gabinete Social) es analizado en esta sección como ejemplo de la función de valoración técnico-política de los resultados de la gestión gubernamental; un tema que también fue abordado cuando nos referimos a la reforma del Gabinete Económico. Tal y como destacan varias personas entrevistadas, el programa de transferencias condicionadas Solidaridad constituye la estructura bandera del Gabinete Social y, en gran medida, de las políticas sociales implementadas en República Dominicana en los últimos 8 años. Solidaridad, realmente uno de los tres componentes del Sistema de Protección Social, es considerado como uno de los principales logros del gobierno. Por ejemplo, el 27% de la población tiene esa percepción de acuerdo a la GallupHoy de abril de 2012. El objetivo del programa es: “Contribuir a romper la transmisión intergeneracional de las causas que generan o arraigan la pobreza, mejorando la inversión que los hogares pobres realizan en educación, salud y alimentación, potenciando la acumulación del capital humano de su descendencia” (Programa Solidaridad, s.f.: 13). Con el Sistema de Protección Social, el Gabinete Social ha logrado altos niveles de coordinación entre los dos mayores ministerios del área social, Educación y Salud, y otras carteras tanto dentro como fuera del sector a través del Comité Intersectorial. Nuevamente, el liderazgo del Vicepresidente de la República ha sido un factor crucial en este sentido. El otro factor de primer orden en los avances logrados en Solidaridad es el hecho de que los fondos internacionales que sustentan el programa están “atados” a la implementación conjunta de sus componentes. Tal y como destacaron varias personas entrevistadas, los préstamos ofrecidos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ayudaron a proteger el gasto social gubernamental ante la crisis. Pero, a la vez, incluían condicionalidades estrictas que pudieron ser utilizadas por el liderazgo del Gabinete Social como incentivos para fomentar la coordinación interinstitucional necesaria para la implementación de Solidaridad. La estructura e implementación del Sistema de Protección Social se ha hecho cada vez más compleja a medida que aumenta el número de familias beneficiadas y el número y tipo de beneficios incluidos. Esto, a su vez, es posible gracias al sofisticado sistema de evaluación y seguimiento puesto 44 en operación vía el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), uno de los tres componentes del sistema. En palabras de una entrevistada, estos tres mecanismos están en constante interrelación y se complementan mutuamente: (1) el primero es “quien focaliza” (el SIUBEN), (2) el segundo es “quien paga” (la Administradora de Subsidios Sociales o ADESS) y (3) el tercero es “quien entrega” (el Programa Solidaridad), en correspondencia con lo establecido en el Artículo 3 del Decreto Nº 118-0956. El SIUBEN fue creado mediante el Decreto Nº 1073-04 del 31 de agosto de 2004. Más tarde, es formalmente adscrito al Gabinete Social vía el Decreto Nº 426-07. Este decreto también amplía las atribuciones del SIUBEN, en el Artículo 14, algunas de las cuales son: a. Aplicar la ficha de caracterización socio-económica a los hogares considerados de prioridad, resultado de la focalización geográfica, que establece el Mapa de la Pobreza. b. Realizar levantamientos continuos por demanda para identificación de hogares pobres situados en territorios no identificados en el Mapa de la Pobreza, y que puedan resultar de interés para la política social. c. Realizar los análisis de categorización de los hogares y elaborar el Padrón de Hogares Elegibles, según los niveles de pobreza. d. Realizar la actualización cartográfica y la segmentación de las áreas censadas. e. Coordinar con la sociedad civil e instituciones públicas y privadas la recepción de solicitudes de inclusión y/o exclusión de hogares. f. Crear y resguardar la base de datos de los hogares elegibles, generada a partir del levantamiento de información en zonas prioritarias y marginadas por situación de pobreza. g. Garantizar un flujo de información actualizada sobre las condiciones socio-económicas de los hogares, para el conocimiento y el uso de los programas sociales, que utilicen su base de datos. h. Administrar el padrón de hogares elegibles y realizar reportes periódicos de actualización del Padrón de los Hogares, que es usado por los diferentes programas sociales, conforme a sus requerimientos. i. Verificar y canalizar las solicitudes de inclusión y exclusión de los hogares, provenientes de instituciones y grupos sociales. j. Evaluar y/o revisar periódicamente el instrumento de levantamiento de información y la metodología de categorización de la pobreza y realizar las adecuaciones que demanda la dinámica social del país. Cabe destacar que, de acuerdo con uno de los protagonistas de este proceso (y el literal e de la cita anterior), el SIUBEN también constituye un “ejercicio de gobernanza” puesto que incorpora no sólo insumos técnicos sino también informaciones de las organizaciones de la sociedad civil que colaboran con el programa y sirven para mantenerlo actualizado. Sin embargo, el SIUBEN refleja el hecho de que el Sistema de Protección Social es un programa de focalización en el que no se presta servicios al total de la población necesitada o “elegible” sino a un subgrupo de la misma. Esto fue causa de críticas severas por parte de otros entrevistados al igual que del Observatorio de Políticas Sociales (Torres y Corporán, 2006). A pesar de las críticas mencionadas el SIUBEN ha logrado un nivel impresionante de sofisticación, reconocido incluso en evaluaciones internacionales. Por ejemplo, una evaluación Que establece lo siguiente: “Las entidades que conforman el Sistema de Protección Social deberán ser objeto de una reestructuración institucional y operativa, a los fines de que: a) El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) desempeñe de manera exclusiva las funciones de identificar, categorizar y registrar las familias elegibles para ser beneficiarias de los programas sociales. b) La Administración de Subsidios Sociales (ADESS) desempeñe, de manera exclusiva, funciones de tesorería social del sistema de transferencias y subsidios sociales; así como la interrelación con las entidades financieras y comerciales adscritas al mismo. c) El Programa Solidaridad desempeñe, de manera exclusiva, la gestión de los programas focalizados y no focalizados de transferencias condicionadas y no condicionadas y subsidios sociales, con independencia de su naturaleza, y sea responsable de la comunicación social con la población beneficiaria del mismo”. 56 45 realizada en 2009 plantea que: Como fortalezas del modelo, se tiene que fue construido siguiendo una de las mejores metodologías conocidas para el estudio de la pobreza (PMT). Permite el cálculo del Indice de Calidad de Vida, que mide la pobreza estructural tomando en cuenta múltiples dimensiones, lo que le da ventajas frente a otros métodos. Las puntuaciones generadas para cada hogar y persona individual han permitido aproximarse al cálculo de la magnitud de la pobreza extrema y moderada en el país, así como identificar las áreas geográficas de mayor carencia socioeconómica. Es una poderosa herramienta para apoyar la planificación del desarrollo social en la República Dominicana (Jiménez …[et al], 2009: 16). El SIUBEN cuenta con 10 oficinas regionales y lleva a cabo levantamientos periódicos para mantener actualizada la data de la que se alimenta el Sistema de Protección Social, el Servicio Nacional de Salud (SENASA), varios ministerios y otros organismos públicos (SIUBEN, 2011). La institución acaba de finalizar el último de estos levantamientos57 en el marco de su Plan Estratégico 2012-2014. En definitiva, el SIUBEN ha sido un mecanismo crucial para la rápida expansión del Sistema de Protección Social. VI. LA COMUNICACIÓN DE LA AGENDA GUBERNAMENTAL Antecedentes y situación actual Tradicionalmente, la función de comunicación de la agenda gubernamental dominicana ha estado fragmentada en un conjunto de direcciones de prensa u oficinas de relaciones públicas en cada una de las instituciones del Estado. Esta multiplicidad de instituciones, combinada con lo que un entrevistado denomina el problema del “ego” de muchas y muchos funcionarios públicos que priorizan su proyección individual, ha contribuido históricamente a la dispersión de los mensajes desde el gobierno hacia el resto de la sociedad. Una manifestación extrema de este problema son los conflictos (explícitos e implícitos) entre funcionarios recogidos en los medios de comunicación58. Por ejemplo, el Director de Prensa de la Presidencia, entrevistado para el estudio, describe la problemática en su libro sobre el tema de la siguiente manera: En la realidad dominicana, la comunicación desde el Estado se centró en la difusión de mensajes de corte periodístico, estructurados a partir de la cotidianidad de las instituciones, y en la mayoría de los casos, muy dependientes de los deseos de sus funcionarios de tener presencia en dichos medios, como protagonistas de discursos en mesas de honor, ruedas de prensa y programas de televisión. Era además evidente el individualismo institucional, la dispersión de los mensajes, y la diseminación de dichos mensajes, sin que necesariamente atendieran a los grandes objetivos del Gobierno, ni de sus políticas y prioridades, lo que significaba atomización e indefinición de una misión y una visión compartida, que se traducía en otros problemas, como la incoordinación, uso ineficiente de los medios de comunicación gubernamental, desperdicio de recursos y resultados pobres (Núñez, 2012: 16). Otro aspecto crucial en el ámbito de comunicación de la agenda gubernamental es la de la vocería política centralizada en la figura del Secretario de Estado o Ministro de la Presidencia. Mientras más cercana es la relación primaria entre el Presidente de la República y dicho ministro, más efectiva resulta ser la labor del último como vocero de la agenda gubernamental a nivel del Alto Gobierno. Ese ha sido el caso, para poner únicamente dos ejemplos, de la colaboración entre el Presidente Leonel Fernández y Danilo Medina en el período 1996-2000 y la primera mitad del período 57 Ver http://www.siuben.gob.do/noticias/siuben-culmina-digitalización-datos-2do-estudio.aspx. Por ejemplo, uno de los primeros productos de la DIAPE (entonces Unidad de Análisis de la Relación Estado-Sociedad) analizada previamente, fue un informe sobre este tipo de conflictos entre funcionarios del recién estrenado (primer) gobierno del Presidente Leonel Fernández a finales de 1996. 58 46 2004-2008 al igual que la relación entre el Presidente Hipólito Mejía y Sergio Grullón durante el período 2000-2004. En un segundo nivel están las funciones de vocería realizadas directamente por los periodistas responsables del área de comunicación en la Presidencia de la República. Como veremos en la sección siguiente, históricamente esta área ha jugado un rol más técnico que estratégico en la definición y puesta en marcha de la agenda comunicacional. Sin embargo, ha habido esfuerzos importantes en años recientes para centralizar y dar coherencia a las estrategias comunicaciones gubernamentales desde esta oficina, por ejemplo, vía los llamados gabinetes comunicacionales que analizaremos luego. También ha habido otros esfuerzos para combinar los aspectos estratégico y técnico de la agenda comunicacional gubernamental a partir de la coordinación interinstitucional a lo interno de la Presidencia de la República. El último de estos esfuerzos se materializó en las funciones del Coordinador de las Políticas de Comunicación y Portavoz del Gobierno desempeñadas por el comunicador Roberto Rodríguez Marchena. La idea era que la labor de este portavoz oficial fuera parte de un triángulo de trabajo conjunto con otras dos instituciones. Por un lado, se nutría de los informes y análisis estratégicos generados por la DIAPE, la oficina a cargo de estudiar la relación entre el gobierno y la sociedad (ver supra) y, por el otro, se apoyaba en la amplia experiencia acumulada y la estructura establecida en la Dirección de Prensa de la Presidencia. Aunque relativamente exitosa, esta modalidad de coordinación sólo duró dos años puesto que el cargo de portavoz presidencial desapareció tras la salida del incumbente a finales de 200659. El tema no fue planteado por los entrevistados del sector, pero parece haber una competencia soterrada entre las instituciones a cargo de la política comunicacional desde el Alto Gobierno; particularmente, entre la Dirección de Prensa de la Presidencia y el Centro de Información Gubernamental de la Presidencia. Ello, combinado con la limitada participación de la DIAPE en la definición de la estrategia comunicacional en las últimas gestiones gubernamentales60, ha imposibilitado el establecimiento de una nueva estructura coordinada de definición e implementación de la misma. Sin embargo, el Ministerio de la Presidencia definió este tipo de vocería como una de las prioridades de su Plan Estratégico y el titular de dicha cartera ha reasumido parte de dichas funciones. Instituciones y mecanismos existentes La Dirección General de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia, creada en 1983 a través del Decreto Ejecutivo Nº 15-07, es la instancia principal de coordinación y ejecución de las políticas comunicacionales del gobierno. Generalmente llamada Dirección de Prensa, la institución fue creada el 26 de octubre de 1983 por el entonces Presidente Salvador Jorge Blanco en sustitución de la Dirección General de Información y Relaciones Públicas de la Presidencia instituida el año anterior 61 para encargarse de la política nacional de información y relaciones públicas del Estado. Cabe destacar que el establecimiento de estos órganos durante el segundo período de gobierno del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) no es casual. Ambos cuatrenios (1978-1982 y 1982-1986) constituyeron el primer momento de apertura política en el país después de la represión vivida en los “12 años” del Presidente Balaguer (1966-1978). Ver “Roberto Rodríguez Marchena renuncia de Portavoz de la Presidencia para integrarse al equipo de Danilo Medina”, Portal Diario Dominicano, 21 de noviembre de 2006, http://www.diariodominicano.com/n.php?id=6264, 29-02-2012. 60 El primer director de la DIAPE, Carlos Dore Cabral, jugó un rol de importancia en la definición de dicha estrategia durante el primer período de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) entre 1996-2000. El segundo director de la DIAPE, Fernando Durán, jugó un rol más circunscrito a los temas de intermediación con las ONG del área social durante el gobierno del Partido de la Revolución Dominicana (PRD) en el período 2000-2004. La DIAPE bajó significativamente su perfil en esta área en los últimos dos períodos de gobierno del PLD (2004-2008 y 2008-2012). 61 Con este decreto se derogó el Decreto Nº 13 del 16 de agosto de 1982 con el que se había creado la Dirección General de Información y Relaciones Públicas. 59 47 La Dirección de Prensa constituye el órgano principal para la comunicación de la agenda gubernamental. Durante mucho tiempo sus labores estuvieron concentradas en informar sobre las actividades del Presidente de la República y servir de contraparte a los medios de comunicación con periodistas asignados al Palacio Nacional. Varios entrevistados plantearon que la dispersión en la agenda comunicacional no es más que un reflejo de la falta de coordinación de visiones y de políticas a lo interno de diferentes administraciones; sin importar cuál sea el partido de gobierno. No sorprende, entonces, que históricamente la Dirección de Prensa haya tenido un rol muy limitado en comparación con lo deseable en este tipo de instituciones. Tal y como destacara el actual director de la institución62 y otros entrevistados, la Dirección de Prensa y una gran parte de las oficinas de prensa del Estado dominicano generalmente han contado con personal poco calificado y no han orientado sus acciones con base en una visión estratégica de la comunicación gubernamental. En palabras de un entrevistado, la mayor parte de dichas oficinas todavía sigue una visión tradicional de la comunicación entendida únicamente como relaciones públicas y se limita “a llevar notas de prensa” a los medios de comunicación sobre el trabajo de su institución. Ante esta realidad, el Director de Prensa actual concentró sus esfuerzos en mejorar la calificación del personal de esta área en las distintas instituciones del Gobierno Central utilizando las estrategias siguientes: • Conocer a fondo el ser y el quehacer de los distintos departamentos de comunicación de las instituciones públicas y su situación en cuanto a funciones, estructura y nivel de reconocimiento en las esferas de decisión de dichas entidades, a manera de evaluación formativa. • Iniciar procesos de diálogo y sensibilización con los funcionarios de alto nivel de las instituciones públicas, con el fin de compartir ideas, preocupaciones y soluciones posibles, para articular un sistema de comunicación gubernamental. • Implementar acciones de intercambio de experiencias, sensibilización y capacitaciones con comunicadores institucionales en ejercicio, en coordinación con gremios profesionales y universidades. • Finalmente, organizar una actividad que sirviera como escenario formal para analizar la situación de la comunicación gubernamental, sus brechas y desafíos, para cumplir con los roles que le corresponden en apoyo al programa de gobierno. Este escenario fue el I Seminario de Comunicación Gubernamental Quilvio Cabrera (Núñez, 2012: 29). A partir del año 2004, esta oficina puso en ejecución un proyecto piloto de integración de la estrategia comunicacional en la que, como destacaron varios entrevistados, se priorizó renovar la confianza de la sociedad dominicana después de la crisis económica de 2003. De manera más general, el Plan Estratégico de Comunicación Gubernamental 2008-2012 o plan bandera de dicha institución plantea como objetivo general: “Desarrollar acciones de comunicación que contribuyan al conocimiento, comprensión y apoyo de la población en lo relativo a la ejecución del Programa de Gobierno, al tiempo de crear y mantener una imagen y un clima de opinión pública favorable al gobierno durante el período 2008-2012” (Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia, 2008). En dicho Plan, la institución define cuatro tipos de funciones en sus estrategias de gestión: • Una función “normativa” vía la “definición de políticas de comunicación”. • Una función “prospectiva” a través del diseño y ejecución de “planes operativos de comunicación, incluyendo los de manejo de crisis y defensa pública del gobierno”. Destaca en su libro que “el avance en nuestras metas en estos siete años nos ha permitido, insisto, dimensionar las funciones de esta Dirección General y colocarla más allá de la estructura que encontramos el 16 de agosto de 2004. Hace siete años, la Dirección General contaba con cinco unidades: archivo periodístico, televisión, Internet, redacción y fotografía. Estas unidades hacían labores rutinarias, su personal fue reclutado atendiendo a compromisos políticos, por lo que su desempeño resultaba poco más que deprimente (Núñez, 2012: 18). 62 48 • Una función “de portavoz” consistente en “crear, coordinar, analizar, desarrollar, difundir y controlar la emisión de mensajes”. • Una función “de observatorio” al “asumir la responsabilidad social de la imagen corporativa de la organización” (Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia, 2008: 53-54). Otra instancia importante es el Centro de Información Gubernamental (CIG) establecido en 1997 y formalizado vía el Decreto Nº 11-24 del año 2000. El CIG desempeña funciones de carácter más técnico dirigidas a “apoyar la gestión de comunicación de las instituciones públicas” 63 . Específicamente apoya a las instituciones públicas en la difusión de sus actividades y en la elaboración de campañas de difusión, incluyendo campañas de servicio público como las de prevención del cólera con el Ministerio de Salud Pública. El CIG también ofrece servicios de recopilación y análisis de la cobertura dada a diferentes instituciones e iniciativas gubernamentales en los programas más vistos en la televisión dominicana, incluyendo los programas de noticias. En esta área, tiene en curso un proyecto coordinado con la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica de la Presidencia (DIAPE) utilizando la plataforma tecnológica del Sistema de Gestión para la Gobernabilidad (SIGOB) del PNUD con el fin de complementar y vincular sus respectivas bases de datos de manera que puedan servir de insumos para la definición de diferentes políticas desde el Alto Gobierno incluyendo las políticas comunicacionales. Sin embargo, la duplicidad parcial de funciones entre el CIG y la Dirección de Prensa de la Presidencia es evidente incluso a partir de una revisión rápida de sus portales electrónicos. La diferencia principal parece radicar en la metodología de trabajo de cada institución, puesto que el CIG privilegia el seguimiento a los medios de comunicación de televisión y radio y la asistencia técnica a las instituciones gubernamentales en dichas áreas. El CIG bien podría formar parte de la Dirección de Prensa, tal y como lo fue en sus orígenes como Unidad de Comunicación de dicha dirección y no queda claro hasta qué punto ambas instituciones coordinan sus labores. Buena práctica: los “Gabinetes Comunicacionales” Varias personas entrevistadas se refieren a los “gabinetes comunicacionales” como modelos positivos de coordinación interinstitucional en esta área. Los mismos constituyen equipos de trabajo con responsables de las oficinas de comunicación, prensa o relaciones públicas de las instituciones de un mismo sector o gabinete gubernamental. Los gabinetes de comunicación fueron creados en septiembre de 2008 vía el Decreto Presidencial Nº 525-08 en el entendido de que su estructura es responsabilidad de la Dirección de Prensa y que es deber de ésta “crear un clima de coordinación institucional e intersectorial, que garantice la coherencia del mensaje y su correcta difusión”. El siguiente diagrama muestra los componentes de la planificación estratégica elaborada en el primero de tres seminarios internacionales realizados con las y los integrantes de los gabinetes comunicacionales como guía para la comunicación gubernamental en el período 2008-2012. 63 Tomado del Portal del Centro de Información Gubernamental (29-02-2012). 49 Diagrama 2 Planificación Estratégica de la Comunicación Gubernamental 2008-2012 Fuente: Núñez (2012: 31). Los gabinetes comunicacionales se corresponden con la estructura de 20 gabinetes sectoriales64 del Gobierno Central para los sectores de Infraestructura, Deportes, Educación, Política Social, Industria y Comercio, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Presidencia, Relaciones Exteriores, Agropecuaria, Economía, Energía, Laboral, Seguridad Nacional, Transporte, Telecomunicaciones, Turismo, Ministerio Público y Competitividad e Inversión Extranjera, Cultura, Aeronáutico y Portuario (Núñez, 2012). En términos de su funcionamiento, los mismos cuentan con una estructura radial en la que cada gabinete se relaciona de manera directa con la Dirección de Prensa. El hecho de que la estructura limita la interacción regular entre los diferentes gabinetes comunicacionales parece confirmar la importancia del sinnúmero de actividades de capacitación facilitadas por la Dirección de Prensa. Las mismas incluyen convenios de colaboración con instituciones académicas como la universidad APEC (UNAPEC) y el Instituto Tecnológico de las Américas (ITLA) para el tema del uso de las tecnologías de la información y la comunicación. Por ejemplo, el estudio sobre los gabinetes comunicacionales realizado en octubre de 2011 en el marco del V Seminario de Comunicación muestra que el 97.4% de las y los gerentes de comunicación se mantienen actualizados a través de estos y otros seminarios profesionales. De manera similar, el mismo estudio muestra que 7 de cada 10 gerentes comunicacionales han realizado diplomados en diferentes áreas; casi 9 de cada 10 cuenta con licenciaturas en periodismo; más de la mitad cuenta con estudios a nivel de especialidad o postgrado; un 22% tiene títulos de maestría; y un 4% cuenta con títulos de doctorado (ibídem). En términos de experiencia laboral, 3 de cada 4 gerentes de comunicación había trabajado en el sector público mientras que el 65% ha laborado en el sector privado. Además, el 54.3% ha laborado en periódicos, el 47% en televisión y una tercera parte (30%) en radio. Incluso “un porcentaje de estos gerentes (15.5%) ha tenido la oportunidad de ejercer la comunicación en organismos internacionales” (ibídem: 59) mientras que una cuarta parte (25.6%) ha publicado uno o más libros. Igualmente, más de 64 Sin embargo, los mismos son distintos de los tres o cuatro grandes gabinetes sectoriales implementados en el período 2000-2004 del Partido Revolucionario Dominicano y el período 2004-2008 del Partido de la Liberación Dominicano analizados previamente. 50 la mitad de este personal ha recibido reconocimientos profesionales por su labor en el país (54%) y en el extranjero (10%). Participar en programas nacionales e internacionales de formación también ha contribuido a la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación por parte de este personal en el marco de sus labores institucionales. El estudio mencionado muestra que: “el uso de la Web 2.0 constituye una estrategia de comunicación valorada por las instituciones gubernamentales, ya que el 88% de las mismas dispone de una página web (…), el 46% de estas entidades tiene cuentas en redes sociales (…), el 47% tiene cuenta oficial en Facebook, el 36% en Twitter. Vale la pena destacar también que una cuarta parte de las instituciones gubernamentales tienen cuentas oficiales en Youtube” (ibídem: 61). Otros medios más tradicionales de difusión del mensaje gubernamental y de las actividades de las instituciones en cada Gabinete de Comunicación incluyen el uso de boletines institucionales y medios de comunicación gubernamentales tales como la agencia Antena, la revista Palacio, la página web de la Presidencia, el canal republicadominicanatv (primer canal online del país), el programa agenda semanal del Presidente y la revista Clic Institucional producida por cada Gabinete Comunicacional (ibídem). A esto se agrega la red informal de comunicadores/as que laboran en los Gabinetes y, a la vez, cuentan con programas propios en la televisión (31%) y en la radio (12%) y otros tienen sus propias páginas web (14%). Por el contrario, las instituciones en las que laboran hacen poco uso de estos medios a través de programas propios: únicamente el 12% de las instituciones gubernamentales cuenta con programas de TV y 11% de las mismas tiene programas de radio (ibídem). Un ejemplo concreto del impacto de los Gabinetes de Comunicación, mencionado por varios funcionarios entrevistados, es la coordinación de estrategias comunicacionales en el área de la salud como las campañas de prevención y combate a la gripe AH1N1, el dengue y el cólera en apoyo al Ministerio de Salud Pública. En particular, el director de la Dirección de Prensa y el director del Centro de Información Gubernamental destacan la manera en que se ha logrado crear un protocolo de respuesta rápida ante crisis de este tipo y desastres naturales y el hecho de que el componente comunicacional es uno de los factores de éxito de dichas intervenciones. Estas estrategias buscan llegar a todo tipo de público por lo que se utilizan tanto spots de televisión, como cuñas de radio, carteles, desplegables, y se hace uso de todas las páginas de las instituciones públicas en la web y manuales. El sistema de Gabinetes Comunicacionales todavía es una experiencia relativamente reciente. Sin embargo, el mismo no parece suficientemente conectado con los gabinetes sectoriales amplios y/o con otros mecanismos de coordinación en el Alto Gobierno. En particular, la estructura circular del sistema gira alrededor de la Dirección de Prensa de la Presidencia sin vinculaciones explícitas con otras instancias como el Ministerio de la Presidencia o el Consejo de Ministros. VII. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS Las instituciones del Alto Gobierno en la República Dominicana sufren de altos niveles de debilidad y ello constituye un obstáculo de primer orden para el desarrollo del país. Tal y como vimos, la “cultura de la coordinación” es casi inexistente y esto genera una dinámica constante de competencia, más que colaboración interinstitucional. Esta percepción, compartida por la totalidad de las personas entrevistadas, sirve de punto de partida para el presente estudio. Bajo este contexto adverso, nuestro objetivo era el de identificar buenas prácticas que hayan podido desarrollarse y aprender de las mismas con el fin de impulsar procesos similares de reforma, tanto en el resto del Estado dominicano como a nivel de la región latinoamericana y caribeña. En tal sentido, un grupo de funcionarios y funcionarias con una agenda reformadora han protagonizado un importante proceso de transformaciones desde dentro de esa misma estructura estatal con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil. Como resultado, de acuerdo con la gran mayoría de las personas entrevistadas para el estudio, el país ha atravesado un “salto normativo” con 51 cambios cruciales en la nueva Constitución de 2010 y las leyes establecidas en los últimos 5-6 años. Las y los entrevistados se refieren a estos cambios como una especie de base o “zapata” para combatir lo que una persona denominó el “exceso de institucionalidad no formal” que distorsiona y hace ineficiente al Estado dominicano. Los avances mencionados incluyen nuevos mecanismos para incrementar la transparencia de las instituciones públicas, el acceso a la información pública, la agilización y mejoramiento de los procesos presupuestarios del gobierno, entre otros. Todo ello en el marco de un nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública que viene a sustituir el obsoleto sistema de planificación que había imperado en el país desde los años 60. Sobre el funcionamiento y alcance actual del Alto Gobierno • El sector del Alto Gobierno en el que más han avanzado las reformas es el ámbito económico; en particular, en lo concerniente a la función de coordinación de políticas. Este caso pone de relieve la importancia de combinar el sentido de urgencia dado por factores externos con una agenda reformadora propia implementada por una masa crítica a lo interno del aparato estatal. Los efectos devastadores de la crisis económica de 2003 y las condiciones establecidas por el Fondo Monetario Internacional para el Acuerdo Stand-By implementado con posterioridad fueron los factores externos. Sin embargo, la agenda de cambios implementados respondió a los objetivos de un grupo de funcionarios/as de diferentes instituciones liderado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) en negociación con el FMI y otros organismos multilaterales. Ahora se precisa aplicar este aprendizaje y las otras lecciones aquí señaladas para completar el proceso de fortalecimiento de los mecanismos de coordinación del Alto Gobierno, en particular el Ministerio de la Presidencia y el Consejo de Ministros. • El país ya cuenta con un conjunto de instituciones con personal calificado y mecanismos técnicos adecuados para apoyar las labores del Alto Gobierno en sus diferentes funciones que es necesario continuar fortaleciendo. Una parte se concentra en los “enclaves técnicos” que lograron escapar al clientelismo político predominante en el sector público debido a una combinación de bajos salarios con altos niveles de especialización (como fue el caso de la ONAP) o altos niveles de calificación combinados con importantes niveles de recursos y/o autonomía institucional (como es el caso del Banco Central). Más recientemente, en especial a partir de 2004, este conjunto de instituciones se ha ampliado vía el inicio del nuevo Sistema de Planificación e Inversión Pública y otras reformas que también contemplaron el reclutamiento y formación de jóvenes profesionales con altos niveles de calificación. Otro subgrupo está conformado por instituciones “modernas” creadas recientemente como ONAPI, SENASA y PRO-CONSUMIDOR. Sin embargo, se precisa ampliar y consolidar este proceso continuando mecanismos como el Premio Nacional a la Calidad iniciado por el MAP e inyectando más recursos en la profesionalización de los recursos humanos y técnicos del sector público. • Otro factor de éxito importante, como se evidenció con el caso del Ministerio de Administración Pública, es la combinación eficaz del saber técnico del personal de carrera de la institución con el saber estratégico del nuevo líder político a cargo de la misma. La gran mayoría de las personas entrevistadas, tanto dentro como fuera del MAP, coincide en que el uso estratégico de las redes vinculadas al MAP y del saber técnico acumulado en la organización se amplió de manera dramática con la designación del ex senador Ramón Ventura Camejo al frente de la institución en el año 2004. Fue justamente con base en esta combinación de saberes que en la ONAP toma forma la reflexión sobre la necesidad de sustituir la Ley Nº 14-91 de Servicio Civil y Administración Pública. Sobre los actores clave en el proceso de reforma del Alto Gobierno • La creación y consolidación de una masa crítica o sector reformador dentro del Estado es uno de los factores cruciales para el éxito de este tipo de procesos. En el caso de la reforma del Gabinete 52 Económico, varias personas entrevistadas se refirieron, por ejemplo, al proceso deliberado de formación de personal y estudio tanto de experiencias de otros países como de la realidad nacional y de procedimientos de los organismos multilaterales llevado a cabo en lo que fue la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN). En el caso de la antigua Oficina Nacional de Administración y Personal (hoy Ministerio de Administración Pública), esta masa crítica ha estado sustentada en una “red asociativa” (Chalmers …[et al], 1997), conformada por un grupo de profesionales que trabajan o han trabajado en la institución y que siguen laborando de manera conjunta hacia la profesionalización del sector público dominicano. • En términos de actores clave, la mayor parte de las reformas recientes se ha consolidado en el período 2006-2010 y el proceso fue liderado por el Ministerio de Planificación, Economía y Desarrollo conjuntamente con CONARE. Este sector reformador dentro del gobierno también incluye el hoy Ministerio de Administración Pública, varias instituciones recientes con funciones reguladoras o de implementación de las reformas en el sector económico y el sistema de seguridad social e instituciones creadas en la década de los 90 en sectores clave del Alto Gobierno, particularmente en la Presidencia y Vicepresidencia. Este proceso de cambios fue apoyado por el trabajo de organizaciones como Participación Ciudadana, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), algunas asociaciones empresariales como el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y la Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE) al igual que por centros de investigación y reflexión sobre gobernabilidad, administración pública y presupuesto de instituciones académicas como la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) y el Centro Bonó. • Las instituciones gubernamentales mencionadas tienen el potencial de constituirse en una masa crítica más amplia para continuar la racionalización y eficientización del Estado dominicano tomando como punto de partida el “salto normativo” realizado en los últimos años. Hasta la fecha, su labor ha sido posible gracias al liderazgo de titulares de carteras específicas y su capacidad de motivar equipos técnicos calificados dentro del gobierno. Los avances identificados en el estudio y otros todavía sin documentar han sido posibles también gracias a las alianzas (tanto permanentes como puntuales) entre dichos/as incumbentes y sus aliados y aliadas en el Congreso Nacional y en la sociedad civil. Un factor interesante es que, como destacan varias personas entrevistadas, el Presidente de la República no asumió el liderazgo del proceso de reforma en el día a día como había hecho durante su primera administración en 1996-2000. Pero dio su apoyo al sector reformador y, como destacaron varios entrevistados, dicho apoyo “es invaluable” en una cultura presidencialista como la dominicana. • Las entrevistas también indican un estilo de liderazgo específico basado en la capacidad de construir consensos con representantes de diferentes sectores tanto dentro como fuera del gobierno, un alto nivel de prestigio profesional y personal y una alta capacidad de motivar a sus equipos de trabajo. Este tipo de líderes tiene la capacidad y humildad suficientes para aprender de y potenciar sus equipos técnicos y, a la vez, saben navegar en el contexto político dominicano. Estas características fueron mencionadas explícitamente con respecto a varios incumbentes como, por ejemplo, el Vicepresidente de la República, el Ministro de Administración Pública, el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, el ex Subsecretario de Planificación, entre otros. Sobre metodologías exitosas utilizadas • El tema metodológico más destacado en el estudio es la necesidad de agotar los tiempos necesarios y mantener el carácter inclusivo de los procesos de cambio que así lo ameritan. La “paciente gestación de consensos” para la sensibilización de y negociación con diferentes sectores fue uno de los factores de éxito claves para procesos como la aprobación de la Ley de Función Pública (y la creación del MAP), la Iniciativa Anticorrupción, la Estrategia Nacional de Desarrollo y, en su 53 momento, la labor del Gabinete Social a través del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil. De hecho, una parte importante de las personas entrevistadas recomendó ampliar este tipo de mecanismos con el fin de aumentar la sostenibilidad y legitimidad de las iniciativas en cuestión. Otros también sugirieron “dar más voz a la ciudadanía” en otras áreas como, por ejemplo, en mecanismos de retroalimentación sobre los servicios públicos siguiendo modelos como la Unidad de Innovación en los Servicios Públicos de la OCDE. • Otra lección importante es la necesidad de crear espacios de experimentación y aprendizaje como la incubadora de nuevas prácticas y procedimientos creada por el entonces director de la Oficina Nacional de Planificación (hoy Subsecretaría de Planificación del MEPYD). Dichas prácticas, bases de datos y procedimientos serían luego transferidos a las instituciones creadas o redefinidas de manera exclusiva para tales fines como la Dirección General de Inversión Pública en la SEEYPD y la Dirección General de Crédito Público en el Ministerio de Hacienda. ONAPLAN se dedicó a crear las bases de datos con la información necesaria y colaborar con otros grupos reformadores dentro del gabinete económico para centralizar todas las informaciones sobre la deuda del sector público (información que luego pasarían a Crédito Público en Hacienda) y sobre el nivel de ejecución de los proyectos de las instituciones públicas (información que luego pasarían a Inversión Pública). • Existe un cúmulo de recursos y experiencias subutilizadas en el Alto Gobierno que podrían formar parte de un sistema de control de gestión correspondiente a la función de valoración técnicopolítico de resultados. Este sistema podría estar basado en un Ministerio de la Presidencia fortalecido y con más recursos, desde el que se puede coordinar con otras instancias de Alto Gobierno. La sofisticación alcanzada en instituciones como el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) del Gabinete Social, la Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) de la Presidencia, la Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAES) del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP) de la Cámara de Diputados son algunas muestras de ello. • Otra lección aprendida es la importancia de contar con mecanismos de cooperación internacional que apoyen la agenda de reformas del país en el marco de una relación más igualitaria entre las partes. Por ejemplo, la labor de acompañamiento no financiero del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) al hoy Ministerio de Administración Pública fue valorada como una buena práctica en sí misma que difiere de la que generalmente se recibe de organizaciones internacionales. También, el proceso de reformas llevado a cabo en el Gabinete Económico que incluyó la reorganización del sistema de cooperación internacional a partir de una postura más autónoma del país siguiendo los lineamientos de la Declaración de París de 2005 que enfatiza el principio de apropiación de la cooperación por parte de cada gobierno nacional. BIBLIOGRAFÍA Artiles, Leopoldo (2010), “Estado, sociedad civil y democracia en la República Dominicana”, en La sociedad civil dominicana: contribución a su historia, Rosa Rita Álvarez Khouri, Wilfredo Lozano, Addys Then Marte, Gerardo Pieter y Wanda Polanco (coords.), Santo Domingo, MUDE, CIES, Alianza ONG. BID (2010), La ruta hacia el crecimiento sostenible en República Dominicana: fiscalidad, competitividad, institucionalidad y electricidad, Washington, BID. 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SELECCIÓN DE PORTALES ELECTRÓNICOS Gobierno dominicano (en orden alfabético) Banco Central de la República Dominicana: http://www.bancentral.gov.do Contraloría General de la República Dominicana: http://www.contraloria.gov.do Dirección General de Crédito Público (Hacienda): http://www.creditopublico.gov.do Dirección General de Inversión Pública (MEPYD): http://www.stp.gov.do/eweb/ShowContent.aspx?idm=53 Dirección General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial: http://www.dgodt.gob.do Dirección General de Presupuesto (Hacienda): http://www.digepres.gob.do Dirección de Información, Prensa y Publicidad de la Presidencia: http://comunicaciones.gob.do Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales: http://www.gabsocial.gov.do Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD): http://www.stp.gov.do y http://www.economia.gov.do Ministerio de Hacienda: www.hacienda.gov.do Ministerio de la Presidencia: http://www.sep.gob.do Presidencia de la República Dominicana: http://www.presidencia.gob.do Programa Solidaridad: http://solidaridad.gov.do Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN): http://www.siuben.gob.do Organizaciones de la sociedad civil y del sector privado (en orden alfabético) Asociación de Empresas Industriales de Herrera: http://www.aeih.org.do Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE): http://www.anje.org Centro Bonó: http://bono.org.do Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP): http://www.conep.org.do Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS): http://www.finjus.org.do Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC): http://www.intec.edu.do Participación Ciudadana: http://www.pciudadana.com Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM): http://www.pucmm.edu.do Bancos y agencias de cooperación con programas en República Dominicana (en orden alfabético) Agencia de los Estados Unidos http://www.usaid.gov/dr/index_es.htm para el 57 Desarrollo Internacional (USAID): Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID): http://www.aecid.org.do Banco Interamericano de Desarrollo (BID): http://www.iadb.org/es/paises/republicadominicana/republica-dominicana-y-el-bid,1089.html Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): http://www.pnud.org.do Unión Europea: http://eeas.europa.eu/delegations/dominican/index_es.htm 58 ANEXO 1: ACTORES ENTREVISTADOS 65 Institución Ministerio de la Presidencia Centro de Información Gubernamental (CIG) Dirección de Prensa Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica (DIAPE) Gabinete Social Consejo Nacional de Reforma y Modernización del Estado (CONARE) Ministerio de Hacienda (MIH) Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD) Ministerio de Administración Pública (MAP) Cámara de Diputados Organización sociedad civil Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) Personas entrevistadas José Francisco Martínez, Asistente Especial Ministro de la Presidencia Frank Olivares, Director de Políticas y Tecnologías, Ministerio de la Presidencia Omar Liriano, Director Centro de Información Gubernamental (CIG), Presidencia de la República Rafael Núñez, Director Dirección de Información, Publicidad y Prensa de la Presidencia Noris Eusebio, Ex Analista Unidad de Demandas y Conflictos, Subdirectora Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica Omar Fortuna, Ex Analista Equipo de Seguimiento a la Sociedad Civil, Encargado Departamento Programación Estratégica Iván López Mercado, Ex Analista Unidad de Demandas y Conflictos, Encargado Departamento Información y Análisis Diógenes Lamarche, Encargado División Estudios Especiales Héctor Suero, Analista División Estudios Especiales Rafael Alburquerque, Vicepresidente de la República y Coordinador del Gabinete de Coordinación Políticas Sociales Susana Gámez, Directora Ejecutiva, Gabinete de Coordinación Políticas Sociales Sócrates Barinas, Consultor Economista, Dirección Ejecutiva Gabinete de Coordinación Políticas Sociales Marcos Villamán, Director Ejecutivo, Consejo Nacional de Reforma y Modernización del Estado (CONARE) Nelson Cabrera, Director Departamento Ejecución Presupuestaria, Dirección General de Presupuesto Guarocuya Félix, Ex Director de la Oficina Nacional de Planificación, Ex Viceministro de Planificación, MEPYD, Superintendente de Valores Magdalena Lizardo, Directora Unidad Asesora de Análisis Económico y Social (UAESMEPYD) Miguel Hernández, Ex Coordinador de Despacho Oficina Nacional de Planificación, Director General de Inversión Pública, MEPYD Carmen Sancho, Ex Consultora Oficina Nacional de Planificación, Ex Analista Subsecretaría de Planificación, MEPYD, Encargada Departamento de Prospectiva y Programación Estratégica, Superintendencia de Valores Tony Henríquez, Ex Líder de Equipo de Seguimiento a la Sociedad Civil, DIAPE, Ex Coordinador de Despacho Subsecretaría de Planificación, MEPYD, Coordinador de Despacho Superintendencia de Valores Ramón Ventura Camejo, Ministro de Administración Pública Gregorio Montero, Ex Viceministro de Función Pública, Secretario General del CLAD Donatila Germán, Ex Directora de la Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP) y Viceministra de Función Pública Evelyn Román, Encargada Relaciones Internacionales Evelyn Soriano, Encargada Oficina de Acceso a la Información Pública y Analista de Comités de Evaluación Premio Nacional a la Calidad Rosaura Quiñones, Ex Analista de la Oficina de Análisis, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria (OASEP), Cámara de Diputados, Analista Prospectiva y Programación Estratégica, Superintendencia de Valores Javier Cabreja, Director Ejecutivo Participación Ciudadana José Oviedo, Director del Centro de Estudios Europeos, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), Coordinador Mesa sobre Reforma y Modernización del Estado en el Diálogo Nacional 65 En los casos en los que una misma persona ha desempeñado más de un cargo en instituciones del Alto Gobierno durante el período abordado en el estudio (1996-2012), se incluyen todos los cargos relevantes en orden cronológico. Es decir, el último citado es el puesto actual. 59 Total de personas entrevistadas: 27. Total de mujeres entrevistadas: 8. Total de hombres entrevistados: 19. 60