Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José

La iniciativa Environment for Development (EfD) es un programa
dirigido al desarrollo de capacidades en economía ambiental. Se
enfoca en la investigación y desarrollo de políticas. Opera en China,
América Central, Etiopía, Kenia, Sudáfrica y Tanzania, en
colaboración con la Unidad de Economía Ambiental de la
Universidad de Gotemburgo en Suecia y Resources for the Future en
Washington, DC. La ayuda financiera es proporcionada por la
Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(ASDI). www.efdinitiative.org
Un análisis de la restricción vehicular
implementada en San José, Costa Rica
REBECCA OSAKWE. JUNIO DE 2010
Las restricciones vehiculares como la aplicada en el Área Metropolitana de San José,
Costa Rica, han aumentado en popularidad entre los diseñadores de políticas en
países en vías de desarrollo. Sin embargo, los efectos de restricciones en
externalidades comúnmente asociadas con el transporte (por ejemplo, la
contaminación del aire y la congestión vehicular) no están claros. Este estudio evalúa
el efecto de la restricción vehicular de San José sobre las ventas nacionales de
combustible para uso en transporte.
En agosto de 2005, los diseñadores de políticas costarricenses implementaron una restricción
vehicular (RV) que prohíbe a la mayor parte de los conductores circular su vehículo dentro de
una zona restringida del Área Metropolitana de San José (AMSJ). Para cualquier vehículo, la
restricción rige durante un día a la semana, de lunes a viernes entre 6 a.m. y 7 p.m., Esto se
aplica de acuerdo con el último dígito de la placa o matrícula del vehículo. Por ejemplo, a los
vehículos cuya placa termina en 1 o 2 se les prohíbe circular dentro de la zona restringida los
días lunes.
Algunas restricciones vehiculares similares
a la de San José han sido implementadas en
otras ciudades latinoamericanas, incluyendo
Ciudad de México, Bogotá, Santiago y Sao
Paulo. A pesar de que este tipo de programa
es popular entre los diseñadores de
políticas, sus efectos sobre las
externalidades comúnmente asociadas al
sector transporte, tales como la
contaminación del aire y la congestión
vehicular, no son claros.
Puntos claves
La RV de San José redujo las ventas de
gasolina entre 6.23% y 9.23% durante
el período julio 2008—abril 2009
Sin embargo, las diferencias en los
efectos de la restricción sobre las
ventas de gasolina regular versus
gasolina súper o premium sugieren que
el programa tiene efectos distributivos;
hay un mayor efecto financiero y en la
comodidad de conductores con menor
ingreso que con los de mayor ingreso
Como medida se aconseja a los
diseñadores de políticas mejorar el
sistema de transporte masivo, e
incentivar la investigación relevante al
sector transporte.
Quienes apoyan la restricción en San José
proponen que la política es una manera
razonable de disminuir la congestión
vehicular y la contaminación del aire en el
AMSJ. Quienes se oponen al programa
proponen que la restricción es ineficiente
porque no reduce el consumo de
combustible del sector transporte—además
señalan que las reducciones en la congestión vehicular y la contaminación del aire dentro del
AMSJ posiblemente han tenido un efecto inverso en las áreas que rodean la zona restringida.
POLICY BRIEF
Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica
La RV se implementó originalmente por razones fiscales: se justificó con el argumento de que
ayudaría a reducir el consumo de combustible y, por ende, el gasto nacional en combustible.
Cuando los precios internacionales de los combustibles empezaron a caer a finales de 2008, los
opositores al programa empezaron a decir que la restricción ya no era necesaria. El 12 de junio
de 2009 el programa fue suspendido, lo que tuvo consecuencias notables como un rápido
aumento en la congestión vehicular dentro del AMSJ. Quienes apoyaban el programa
presionaron a los diseñadores de políticas a restablecer la restricción, argumentando que era
necesaria para reducir la congestión vehicular. El programa se reinició el 21 de julio con la
justificación de que ayudaría a reducir la congestión vial y la contaminación del aire dentro del
AMSJ.
Este análisis contribuye a una evaluación más exacta de los efectos de la RV sobre las ventas de
combustible en Costa Rica, al tomar en cuenta los cambios en los precios de los combustibles a
través del tiempo, así como los cambios en la flota vehicular.
Metodología y datos
Para medir los efectos de la RV sobre las ventas nacionales de combustible, es necesario
modelar la demanda nacional por combustible para transporte. Los modelos utilizados en este
análisis se basan en dos modelos de demanda de combustibles para transporte desarrollados
por Sterner y Dahl (1992).
La literatura sobre cómo medir los efectos de una RV incluye estudios teóricos (Levinson y
Shetty 1992; Goddard 1997; Molina y Molina 2002) y empíricos (Eskeland y Feyzioglu 1997;
Davis 2008). Los estudios teóricos sugieren que las RVs son una manera costosa de reducir la
congestión vehicular y la contaminación ambiental. Los estudios empíricos indican que, al
menos en Ciudad de México, estas restricciones también son contraproducentes.
En este análisis de regresión, se utilizan dos modelos de demanda de combustible para
transporte (uno estático, el otro dinámico) para medir el efecto de la RV implementada en San
José sobre las ventas nacionales de cuatro tipos de combustibles. Ambos modelos incluyen una
medida del cambio en la flota vehicular, así como variables indicadoras para mes del año (las
cuales ajustan el modelo a variaciones estacionales en la venta de combustibles) y variables
indicadoras para año (las cuales ajustan el modelo a la tendencia a la alza de la venta de
combustibles a través del tiempo).
Los datos de ventas nacionales de combustibles y precios mensuales se obtuvieron para el
período enero 2002 a abril 2009 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). Los
datos del producto interno bruto (PIB) se obtuvieron del Banco Central de Costa Rica y fueron
deflatados por el índice de precios al consumidor (IPC), tal y como lo determina el Instituto
Nacional de Estadística y Censo. Los datos de la flota vehicular se obtuvieron del Registro
Nacional.
Principales resultados
Este análisis indica que durante el período julio 2008—abril 2009, la RV de San José logró
reducir las ventas nacionales de gasolina. Los resultados para este período se resumen a
continuación.
Efecto de la restricción vehicular de San José en las ventas nacionales de
combustibles
Período
julio 2008—
abril 2009
Cambio porcentual en las ventas de combustible
Gasolina
Gasolina súper o
Diesel
Gasolinas
regular
premium
ninguno
-6.23 a 9.23
ninguno
- 12.84 a 15.56
POLICY BRIEF
Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica
En ese período, la restricción se hizo cumplir consistentemente. El efecto de la restricción sobre
las ventas de gasolina (regular y súper o premium combinadas) es de particular interés, pues el
programa fue originalmente implementado para reducir estas ventas. Los resultados indican
que en este período, este objetivo sí se logró. La RV redujo las ventas de gasolina entre 6.23% y
9.23%; sin embargo, no tuvo un efecto significativo sobre las ventas de diesel. El hecho de que
las ventas de diesel no aumentaran sugiere que la sustitución del transporte privado por el
transporte público no fue una respuesta popular a la restricción—una hipótesis que se podría
verificar mediante el análisis de datos de viajes en autobús y taxi.
Cuando las ventas de gasolina se dividen en regular y súper o premium, los resultados son
diferentes para cada tipo de gasolina. Mientras la restricción no tuvo un efecto significativo en
las ventas de gasolina regular, sí redujo las ventas de gasolina premium entre 12.84% y 15.56%.
Las diferencias en el número de vehículos que tienen los consumidores de gasolina regular, en
comparación con los consumidores de gasolina súper o premium, podrían explicar estos
resultados. Presumiblemente, es más fácil para los dueños de vehículos con mayores ingresos
acomodarse a la restricción al viajar en el mismo vehículo con otros miembros de su propio
hogar, porque los hogares de mayores ingresos tienden a tener más de un vehículo. Por otro
lado, para los dueños de vehículos con menores ingresos es más difícil adaptarse a la RV porque
tienden a pertenecer a hogares con solo un vehículo. Si desean cumplir la restricción, deben
tomar autobús (que no suple las necesidades de transporte) o taxi (cuyo costo es mayor al de
conducir su propio vehículo). Sin embargo, el que las ventas de diesel no cambiaran sugiere que
ninguna de estas opciones ha sido popular entre los conductores. Alternativamente, podrían
violar la restricción y asumir el costo de las multas, la cuales pueden ser de 20.400 colones
(unos US$40 aproximadamente) en un solo día, si son multados dos veces. Ya sea que los
conductores cumplan o no la restricción, el programa parece afectar más a los conductores de
menores ingresos que a los de mayores ingresos, tanto en términos financieros como de
comodidad.
Implicaciones y recomendaciones para la formulación de políticas
Estos resultados generan algunas lecciones para los diseñadores de políticas costarricenses.
Entre ellas, si los diseñadores de políticas desean disminuir las ventas de combustible, de
manera que no afecte desproporcionalmente a los conductores de menores ingresos, deben
buscar la forma de crear incentivos para que los consumidores de gasolina regular y súper o
premium sustituyan el transporte privado por el transporte público masivo.
Dado que las ventas nacionales de combustible utilizado en transporte disminuyeron en
respuesta a la RV, es probable que las emisiones vehiculares y la congestión vehicular también
disminuyeran. Es importante determinar si los cambios en las emisiones y en la congestión vial
dentro de la zona restringida difieren significativamente de los cambios en los alrededores de
esta zona. Los diseñadores de políticas deberían crear incentivos para que las instituciones de
investigación expandan y mejoren el análisis de los efectos de la RV de San José.
Este análisis podría mejorar mediante el uso de datos sobre el número de pasajeros de autobús y
taxi, la calidad del aire y la congestión vehicular. A los diseñadores de políticas se les
recomienda incentivar la recolección de datos asociados con el sector transporte y compartir los
mismos, con el objetivo de facilitar y promover investigaciones que podrían mejorar las políticas
de transporte.
En resumen, aunque la RV de San José fue exitosa en reducir las ventas de gasolina en el
período julio 2008–abril 2009, es injusta en el sentido en que los conductores de mayores
ingresos se pueden acomodar a la restricción con mayor facilidad y menor costo que los
conductores de menores ingresos. Los diseñadores de políticas deben tomar esto en cuenta al
evaluar los efectos de la política y al decidir cuáles otras políticas de transporte se podrían
implementar simultáneamente. Si la restricción fuese complementada por mejoras en el sistema
de transporte masivo, es probable que sus supuestos efectos inequitativos desaparecieran y que
sus efectos sobre el consumo de combustible fuesen más pronunciados.
POLICY BRIEF
Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica
SOBRE ESTA SÍNTESIS PARA DECISORES
Esta síntesis se basa en los resultados de Osakwe, R. 2010. The Political Economy of Private Transport Regulation in
Costa Rica.(tesis) CATIE. Turrialba, CR.
REFERENCIAS
Davis, L. 2008. The Effect of Driving Restrictions on Air Quality in Mexico City. Journal of Political Economy, 2008, v.
116, no. 1.
Eskeland, GS; Feyzioglu, T. 1997. Rationing Can Backfire: The ‘Day without a Car’ in Mexico City. World Bank Econ.
Rev. 11 (3): 383–408 p.
Goddard, HC. 1997. Using Tradeable Permits to Achieve Sustainability in the World’s Large Cities: Policy Design Issues
and Efficiency Conditions for Controlling Vehicle Emissions, Congestion and Urban Decentralization with an Application
to Mexico City. Environmental and Resource Econ. 10 (1): 63–99 p.
Levinson, A; Shetty, S. 1992. Efficient Environmental Regulation: Case Studies in Urban Air Pollution in Los Angeles,
Mexico City, Cubatao and Ankara. Banco Mundial, Washington, DC. US. Policy Research Working Paper no. 942,
Molina, LT; Molina MJ. eds. 2002. Air Quality in the Mexico Megacity: An Integrated Assessment. Londres, UK.
Dordrecht. Kluwer. 384 p.
Sterner, T; Dahl CA. 1992. Modelling Transport Fuel Demand. International Energy Modeling. Londres, UK. Chapman
and Hall. Sterner, T ed.
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MSc. Rebecca Osakwe, [email protected]. Tel. + (506) 2558-2524
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