Las relaciones argentino-chilenas de defensa. Análisis y evaluación

Lateinamerika Analysen 8, Juni 2004, S. 137-166. Hamburg: IIK
Ricardo Adrián Runza
Las relaciones argentino-chilenas de
defensa. Análisis y evaluación desde la
perspectiva del Comité Permanente de
Seguridad
Resumen
Las relaciones en políticas de seguridad entre los antiguos archienemigos Argentina y Chile – en 1978 estuvieron a punto de
entrar en guerra – alcanzaron una intensidad y calidad inimaginable unos pocos años antes. Prueba de ello son las numerosas
medidas para fomentar la confianza y la voluntad de institucionalizar esta relación. Además de los encuentros regulares de los
ministros de relaciones exteriores y de defensa, existe desde
1995 el Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG),
gremio de secretarios de estado que busca seguir profundizando esta cooperación. Mediante las actas de las sesiones, el siguiente texto vincula los déficits de la agenda de políticas de
seguridad de ambos países con los diferentes motivos e intereses de sus actores civiles y uniformados.
Schlüsselbegriffe:
Sicherheitspolitische Zusammenarbeit, Verteidigungspolitik,
Argentinien, Chile
Ricardo Adrián Runza
Investigador del Instituto de Estudios Estratégicos de Buenos
Aires (IEEBA) (www.ieeba.com.ar), Master en Defensa Nacional,
Escuela de Defensa Nacional, Capitán Retirado de la Fuerza Aérea
Argentina.
E-Mail: [email protected]
138
Ricardo Adrián Runza Abstract
Ricardo Adrián Runza
Die verteidigungspolitischen Beziehungen zwischen
Argentinien und Chile. Analyse und Bewertung aus der
Sicht des Ständigen Sicherheitskomitees
Die sicherheitspolitischen Beziehungen zwischen den ehemaligen Erzfeinden Argentinien und Chile – noch 1978 stand man kurz vor einem
Krieg – haben eine noch vor wenigen Jahren nicht für möglich gehaltene
Intensität und Qualität erreicht. Dafür stehen die zahlreichen vertrauensbildenden Maßnahmen ebenso wie der Wille, diese Beziehungen zu institutionalisieren. Neben den regelmäßigen Treffen der Außen- und Verteidigungsminister existiert seit 1995 mit dem Ständigen Sicherheitskomitee
COMPERSEG ein auf Staatssekretärsebene angesiedeltes Gremium, das
diese Zusammenarbeit weiter vertiefen soll. Die folgende Bestandsaufnahme mittels der Sitzungsakten des COMPERSEG verknüpft die Fortschritte und Defizite in der verteidigungspolitischen Agenda der beiden
Nachbarn mit den unterschiedlichen Motiven und Interessenlagen seiner
zivilen und uniformierten Akteure.
Summary
Ricardo Adrián Runza
The Security Relations between Argentina and Chile.
Analysis and Evaluation from the Point of View of the
Permanent Security Comitee
In the last years security relations between Argentina and Chile have
reached a quality and intensity that was never expected before. The two
countries that in 1978 were about to fight a war implemented a series of
confidence-building measures that led them to institutionalize these relationships: besides the annual meetings of the ministers of foreign affairs
and defense, there are also the biannual meetings of the members of the
COMPERSEG. This paper analyzes COMPERSEG’s agenda and actors
and evaluates its functioning on the basis of information taken from
COMPERSEG’s reports.
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
1
Las relaciones argentino-chilenas de defensa:
evolución y características
139 En Sudamérica, y en particular en el Cono Sur, no ha habido grandes guerras
de devastación, sí guerras civiles internas (ver Goldstein 1992; Moller 1994).
Por lo tanto esta región podría perfectamente emerger como una comunidad
de seguridad en donde las guerras puedan llegar a ser inconcebibles (ver
Deutsch 1957). No obstante, la cooperación en defensa entre Argentina y
Chile es muy reciente. Si bien ambos países no han tenido guerras en su historia, han presentado frente a la comunidad internacional una serie de conflictos
permanentes, hibernados por problemas fronterizos, hoy en día todos superados. Esta historia ha hecho que un país que tiene sólo la séptima parte del
territorio continental de la Argentina y menos de la mitad de su población,
viera a su vecino, naturalmente tan dotado, con una mezcla de admiración, de
envidia y de bronca (ver Navia 2003). Señala Heriberto Auel, un general argentino en retiro, al respecto:
“Chile contempla al argentino que, teniendo un país grande, no se
apercibe de ello. No lo ocupa, no lo desarrolla, no lo aprovecha, no se
esfuerza. En cambio, el hombre de la montaña y el mar, como lo es el
chileno, ama su tierra dura y a su circunstancia. La madre educa a ese
‘ser chileno’ de ese modo y cuando se trata de los estamentos superiores, por su capacitación, transforma a ese orgullo nacional en poder.
Ello les ha permitido llegar a la situación en que están hoy” (Entrevista
hecha por el autor, Buenos Aires, 26.11.2003).
Hasta la década de los noventa, la cooperación, históricamente, no ha existido. Al respecto, Auel sigue:
“Pero, en la medida que la Argentina empezó a decaer y Chile a prosperar, en esta última etapa pos guerra fría, es cuando en ambos lados
de la cordillera se produjeron caminos de transición divergentes y actitudes coincidentes de cooperación: un proceso de transición positiva
en Chile y un proceso de transición negativa en Argentina. Ambos necesitaban una tregua y ante la caída de Argentina, Chile se aproxima, se
siente más confiado y la Argentina, en su debilidad, necesita bien relacionarse con los chilenos” (Ibíd.).
Bajo este marco, una serie de Medidas de Confianza Mutua (MCM) se fueron
desarrollando lentamente, pero de manera constante, entre los dos países (ver
Diamint 1998: 3; Rojas 2003: 108). Los actores principales fueron inicialmente
sus Cancillerías y luego sus Ministerios de Defensa. Los parlamentos también
participaron, pero desde un papel complementario, cumpliendo – más bien –
140
Ricardo Adrián Runza un rol moderado. Afirma Luis Tibiletti, un asesor de las comisiones de defensa del Congreso argentino, al respecto:
“En el Seminario del Bauen, en 1990, en Buenos Aires organizado por
el Senador Vaca y su equipo de asesores, empezamos a recibir a Augusto Varas y al embajador Raymundo Gonzáles. Esto empezó a generar una relación para ver cómo tenía que seguir el proceso de medidas
de confianza mutua. Estábamos en una etapa de desescalada de esa
histórica visión del otro como enemigo para empezar un nuevo proceso de desarticulación de esas percepciones cruzadas. En ese sentido, en
Argentina, comienzan a funcionar (en tiempos de Oscar Camilion, en
el Ministerio de Defensa; y Guido Di Tella, en Cancillería) mecanismos de interlocución entre ambas jurisdicciones con participación de
los representantes de las Comisiones de Defensa de ambas Cámaras
del Congreso. Este mecanismo crea varios grupos de trabajo que se
reúnen de forma permanente y empieza a fijar una agenda vinculada
con las relaciones con Chile. Mientras tanto en Chile, una serie de actores provenientes de la Concertación empiezan a generar una serie de
iniciativas en el Ministerio de Defensa chileno tendientes a consolidar
un mecanismo bilateral, tal como el que Argentina había creado con el
Reino Unido por el tema Malvinas” (Entrevista hecha por el autor,
Buenos Aires, 9.2.2004).
Rut Diamint, una experta argentina en temas de seguridad, por otra parte,
afirma que los Ministerios de Defensa tuvieron un papel morigerado en los
principios,
“porque en la Argentina, a comienzos de los 90, claramente se hace un
pasaje de las cuestiones de Seguridad Internacional, incluidas las de
Defensa, a la Cancillería para poder controlar mejor precisamente a las
FFAA porque los Ministerios de Defensa eran absolutamente incapaces de planificar y controlar las mismas. Esta fue una concepción ideada por Domingo Cavallo, en tiempos cuando éste se desempeñaba
como Canciller, para captar en su cartera todos aquellos temas vinculados con la Seguridad Internacional que pudiesen impactar en la mirada que se le diese a la Argentina desde el exterior y por lo tanto aumentar las posibilidades de inversiones al país. Desde el lado de Chile,
el Ministerio de Defensa era un ministerio muy limitado. Teniendo en
cuenta esa limitación que era conocida por todos y además obvia, la
Cancillería de Chile, principalmente a través de Pablo Cabrera, va tomar cierto protagonismo sobre cuestiones de seguridad más aun con el
empujón que le dio la Conferencia de la OEA de Santiago de Chile en
1991” (Entrevista hecha por el autor, Buenos Aires, 25.11.2003).
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
141 En relación a las FFAA como actores, su nivel de participación, en ambos
países, fue creciendo desde la mutua desconfianza a un nivel de cooperación
que al día de hoy era impensable en los primeros tiempos. Por ejemplo, en las
dos Armadas, sostiene Diamint
“el nivel de maniobra conjunta, de cómo se han regulado el tema de
control del Canal de Beagle, las operaciones de Búsqueda y Rescate y
otras han alcanzado niveles de excelencia” (Ibíd.).
Las MCM de estos dos países se implementaron mediante tres tipos de mecanismos: “consulta bilateral”, “cooperación bilateral” y “la Metodología Estandarizada Común para la Medición de Gastos de Defensa”.
1.1
Consulta bilateral
a)
Reuniones a nivel de Cancilleres y Ministros de Defensa
Estos encuentros 2+2 se realizan una vez al año, en cada uno de los países
alternativamente. Fueron instrumentadas en noviembre de 1995, en ocasión
de la firma del Memorando de Entendimiento (MOU) para el Fortalecimiento
de la Cooperación en Materia de Seguridad e Interés Mutuo entre los dos
países (ver Diamint 1998). Constituyen una oportunidad para que los Cancilleres y Ministros de Defensa acuerden líneas generales sobre distintos temas
de interés bilateral vinculados a la defensa. Son reuniones con agenda abierta,
quedando a discreción de los ministros los temas a ser tratados.
b)
Reuniones del Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG)
El COMPERSEG, establecido en 1995, contribuye a afianzar un cuadro de
entendimiento de las posturas de cada país, al desarrollo de posiciones mutuas
y a generar canales de cooperación. Se reúne dos veces al año, en cada uno de
los países alternativamente y las reuniones son presididas por los Subsecretarios de Relaciones Exteriores y los Subsecretarios de Guerra y Asuntos Militares. Los objetivos del Comité son:
•
•
•
El fortalecimiento de los canales de comunicación en el campo de la
defensa;
Una expedita y oportuna información de las maniobras militares que
las partes acuerden sean notificadas previamente, incentivando la
participación de observadores;
La promoción de actividades académicas que fortalezcan la cooperación entre ambos países en materia de seguridad.
142
Ricardo Adrián Runza El propósito de este Comité es el de establecer una agenda de trabajo que
profundice la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad.
Por ello su agenda incluye una variada gama de temas. Hasta fines del 2003 se
han realizado trece reuniones del COMPERSEG.
c)
Reuniones de consulta de los Estados Mayores Conjuntos y
específicos
A nivel de los primeros, desde 1997 se realiza anualmente la Reunión de Interconsulta entre el Estado Mayor Conjunto argentino (EMC), el Estado Mayor de
la Defensa Nacional chileno (EMDN) y los Altos Mandos de las FFAA de
Argentina y Chile. Las reuniones están reguladas por el Reglamento del Mecanismo de Interconsulta, aprobado, en su tercera reunión, por el COMPERSEG.
Además, a nivel de cada fuerza, desde el año 1997, ambos ejércitos desarrollan
en forma bianual Conferencias Bilaterales entre sus Estados Mayores para
coordinar actividades específicas combinadas. Con el mismo fin, las armadas
desarrollan anualmente, con sede alternada en cada país, sus Reuniones de Estados Mayores. Asimismo, las fuerzas aéreas anualmente desarrollan sus Rondas
de Conversaciones entre los máximos niveles de sus respectivas conducciones.
1.2
Cooperación bilateral
Los dos países realizan una intensa cooperación en materia de ejercicios combinados, así como a través del intercambio académico entre escuelas de formación militar. También se coopera en actividades vinculadas con la atención
en materia de catástrofes naturales y en la protección del medio ambiente. En
el año 2000, ambos Ministerios de Defensa suscribieron un acuerdo por el
que una compañía de treinta efectivos de la Armada y el Ejército chilenos se
incorporó al elemento argentino destacado en Chipre integrando UNFICYP.
Militares chilenos participan en cursos de entrenamiento en el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ) y
algunos oficiales se integran además como profesores invitados en esa institución. Son considerados también partes de la cooperación bilateral:
• Las actividades clásicas de diplomacia militar
• Los MOU en materia de cooperación científica tecnológica
• Los MOU para la construcción de fragatas
• La reparación de material naval argentino en astilleros chilenos
• El intercambio simultáneo de información sobre gastos y
adquisiciones militares a la ONU
• La cooperación en actividades antárticas
• La realización de ejercicios combinados de planeamiento
• La realización de ejercitaciones militares, navales y aéreas combinadas
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
1.3
Metodología estandarizada común para la medición de
gastos de defensa
143 Esta fue una iniciativa inédita a nivel internacional y de gran impacto a nivel
regional. Fue instrumentada en noviembre de 2001, en ocasión de celebrarse
en Buenos Aires, la IV Reunión de Consultas de Ministros de Relaciones
Exteriores y de Defensa de Argentina y Chile. Elaborada por la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), a requerimiento de los dos países,
este documento permite comparar los respectivos gastos en defensa (ver
CEPAL 2001). Asimismo, ambos países solicitaron a la CEPAL el diseño de
un procedimiento operativo para sistematizar el uso de la metodología aprobada, en función de los flujos monetarios anuales de los países, con la intención de que dicha metodología pueda aplicarse a toda la región.1
2
Visiones y eventos relacionados con la defensa
de Argentina y Chile
Los mecanismos de regulación y articulación internacionales demuestran la
capacidad de decisión soberana, el grado de formalización institucional y la
voluntad política de éstos países. Al respecto Rojas (2003: 113) considera:
“La generación de un orden subregional que contribuya a su vez al orden global, es clave para el desarrollo y el crecimiento nacional. Alcanzar este orden significa reconocer que existen intereses diferenciados y
que esta diferenciación genera percepciones de desconfianza que incluso pueden expresarse en percepciones de amenaza. Estas pueden
configurar determinadas hipótesis de conflicto, cuya probabilidad de
expresión poseen un alto grado de variación, según sean las diversas
circunstancias presentes en cada coyuntura y como se exprese en ellas
la voluntad política de los actores centrales. La superación de esta situación no consiste en diseñar un modelo ideal en el cual desaparezca
el conflicto, sino por el contrario, a partir de la diferenciación de intereses, poder diseñar mecanismos que permitan equilibrarlo por la construcción de una trama de intereses cooperativos, por el diseño de mecanismos de diálogo y comunicación, por la creación de mecanismos
de prevención.”
1
Algunos especialistas no son muy optimistas al respecto. Así, Scheetz (2002) afirma: “Aunque el
estudio representa un buen comienzo, adolece de múltiples dificultades […] [entre ellas] la falta de
una definición del gasto militar […] [y el hecho de que] existen muchos items en la contabilidad
cepalina que son dudosos. […] Y por último, el texto tiene sobradas muestras de la falta de independencia en la elaboración del estudio. La calidad académica no debería sufrir por estar dependiente de las sensibilidades políticas de los dos ministerios de defensa. Si el estudio no muestra solidez e independencia, de poco servirá.”
Ricardo Adrián Runza 144
En este sentido, resaltando las diferencias existentes entre ambos países en
materia de políticas de seguridad, Fuentes (1996: 41-43) considera que mientras en la Argentina parecería existir una visión predominante respecto de la
necesidad de establecer un sistema de seguridad cooperativo siguiendo el
ejemplo europeo de integración, en Chile aún es predominante la cooperación
manteniendo equilibrios desde el punto de vista militar. Esta visión percibida
por el autor mencionado durante el período 1990-1995, aún persiste en estos
tiempos con leves cambios en ambos países, tal como se detalla en el cuadro
siguiente:
Cuadro 1:
Diferentes visiones de las relaciones de defensa en
Argentina y Chile, 1990-2003
1990-1995
1995-2000
2000-2003
Argentina Chile Argentina Chile Argentina Chile
Sistema de Seguridad Regional
Sistema de Seguridad Cooperativa
Cooperación con
Diplomacia
Militar
√√√
√
√√√
√
√√√√
√
√√√√√
√√√
√√√√√
√√√
√√√√
√√√
√√ √√√√
√
√√√
√√ √√√√
Fuente: Fuentes 1996: 43, quien elaboró esta tabla a partir del análisis de contenido de los
discursos predominantes en Argentina y Chile. Se utilizó una escala de 1 a 5, siendo 1 el
menos predominante y el 5 el más predominante. Utilizando la misma metodología,
según mi análisis este panorama aún persiste con leves cambios en ambos países.
El autor mencionado también consideraba que en el período 1990-95, en
Argentina, algunos actores académicos y políticos, poseen ciertas percepciones de riesgo respecto de la autonomía militar chilena.2 Mientras que en Chile
muchos poseían dudas respecto de la capacidad de continuidad de la política
exterior argentina. Estas percepciones al día de la fecha aún continúan y la
mayoría de ellas son recogidas por la prensa de ambos países.
2
Esta percepción fue compartida por los especialistas argentinos Heriberto Auel, Rut Diamint y
Luis Tibiletti en las entrevistas hechas por el autor.
145 Las relaciones argentino-chilenas de defensa
Cuadro 2:
Visualizaciones predominantes en Argentina y Chile,
1990-2003
Período 1990-2000
Argentina
Chile
Período 2000-2003
Argentina
Chile
Mundial
▪ Involucramiento
Activo
▪ Selectividad
Regional
▪ Cooperación
▪ MCM
▪ Tratados
Internacionales
▪ Seguridad
Regional
▪ Cooperación
▪ Cooperación
▪ MCM
▪ MCM
▪ Tratados
Internacionales
▪ Tratados
Internacionales ▪ Seguridad
Regional
▪ Cooperación
▪ MCM
▪ Tratados
Internacionales
▪ Explicitación
Política de la
Defensa
▪ Autonomía
funcional
▪ Explicitación
Política de la
Defensa
▪ Autonomía
funcional
▪ Reforma a la
Defensa
Doméstico
▪ Subordinación
▪ Selectividad
▪ Reforma a la
Defensa
▪ Subordinación
▪ Selectividad
Fuente: Fuentes 1996: 42. Tabla actualizada por el autor siguiendo los criterios originales de Fuentes.
Como puede verse en el cuadro 2, en la política exterior argentina (principalmente durante la actual gestión de Néstor Kirchner) existió un cambio en su
forma de involucrase en el ámbito mundial. Pese a las diferencias mencionadas, la voluntad política de ambos Estados ha sido fuerte y constante a lo
largo de estos últimos tiempos. En diciembre del 2003, la Ministra de Defensa
de Chile, Michelle Bachelet, en un encuentro académico ejecutado por
FLACSO-Chile como respuesta a una solicitud del COMPERSEG, destacó el
alto grado de integración y confianza en el sector defensa entre ambos países
y señaló que existen espacios para que ambos países mejoren sus ya buenas
relaciones bilaterales (ver Álvarez 2003). Bajo este panorama, una serie de
hechos se han desarrollado en el contexto de las MCM implementadas por
ambos países durante más de una década. Los más importantes son detallados
en el cuadro siguiente:
Ricardo Adrián Runza 146
Cuadro 3:
Principales eventos relacionados con la defensa de
Argentina y Chile, sin contabilizar ejercicios militares, 1990-2000
Año Evento
90
91
92
93
94
95
Reunión bilateral Armadas de Argentina y Chile en Punta Arenas
Visita a Chile del Jefe del EMC, del Ministro de Defensa argentino, de oficiales
del Ejército de Argentina, de delegaciones argentinas por actos de conmemoración
Visita a Argentina de delegación de la Fuerza Aérea de Chile (FACh)
Participación argentina en la Feria Internacional del Aire y del Espacio (FIDAE)
en Santiago
Diálogo Bilateral Armadas en Ushuaia y Encuentro Anual de Armadas en Valparaíso
Visita a Chile del Jefe del EMC y de delegación argentina por acto de conmemoración
Visita a Argentina del Comandante en Jefe del Ejército de Chile
Seminario en Santiago sobre Armas Químicas y Suscripción como signatarios
originales de la Convención de Armas Químicas
Encuentro de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Aéreas
(CONJEFAMER) en Mendoza
Segunda Conferencia Espacial de las Américas en Santiago
Visita a Chile de delegación argentina por actos de conmemoración y viceversa
Puesta en marcha del Programa de Intercambio de oficiales superiores de las
FFAA argentinas con la ANEPE de Chile
Conferencia en Buenos Aires sobre avances espaciales chilenos
Reuniones de trabajo entre los Subsecretarios de Guerra y Asuntos
Militares de Chile y Argentina
Reuniones académicas en Buenos Aires y Santiago en el marco del “Mecanismo
de interlocución académico chileno argentino”, organizado por FLACSO-Chile, la
Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) y SER en el 2000
Visita a Chile del Jefe del Estado Mayor de la Armada de Argentina y de delegación de la Fuerza Aérea de Argentina
Reunión en Santiago del EMC y del EMDN para la elaboración de un reglamento
que norme la creación de un sistema de cooperación entre FFAA en casos de
desastres naturales
Visita a la Argentina de alumnos de la ANEPE y del Jefe del EMDN
Reunión en Arica de la red de apoyo fronterizo de Argentina, Bolivia, Chile,
Paraguay y Perú
Seminario en Santiago acerca de “Los países del Cono Sur ante la
Conferencia de Williamburg” organizado por FLACSO-Chile, SER en el 2000 y el
Wilson Center
Los subsecretarios de RREE de Argentina y Chile suscriben el MOU que da lugar
a la creación del COMPERSEG
Visita a Argentina del Comandante en Jefe de la Armada de Chile
96
97
98
99
00
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
147 Visita a Chile del Jefe del Estado Mayor de la Armada de Argentina y del Jefe del
Estado Mayor del Ejército de Argentina
Tercera ronda de conversaciones bilaterales de los jefes de las Fuerzas Aéreas
destinadas a incrementar las MCM entre ambas instituciones
Pilotos argentinos son inscriptos en el programa de entrenamiento de la FACH
Reunión de la XXXVI CONJEFAMER
II Conferencia de Ministros de Defensa en Bariloche
Visita a Chile del Ministro de Defensa argentino
I y II reuniones del COMPERSEG
Ministro de Defensa argentino inaugura en Buenos Aires la Reunión de Interconsulta entre los Estados Mayores y los Altos Mandos entre ambos países
III y IV reuniones del COMPERSEG
Reunión de Jefes de Estados Mayores
Encuentro de Ministros de Defensa en Santiago en ocasión de la FIDAE
II Reunión de Interconsulta entre los Estados Mayores y los Altos Mandos
II Encuentro del 2+2
Reunión académica de la ANEPE y la EDN
V y VI reuniones del COMPERSEG
Abrazo de Presidentes en el Estrecho de Magallanes
Presentación del Libro blanco argentino
III Encuentro del 2+2
Destructor argentino Hércules se repara en Chile
III Reunión de Interconsulta entre los Estados Mayores y los Altos Mandos
VII y VIII reuniones del COMPERSEG
IV Reunión de Interconsulta entre los Estados Mayores y los Altos Mandos
IX y X reuniones del COMPERSEG
Fuente: Base de Datos de FLACSO Chile, citada por Fuentes 1996: 55-56 y por
Rojas 2003: 119-121.
Desde el punto de vista estrictamente militar, la evolución de las relaciones
institucionales alcanzadas es impresionante. Dado el volumen del intercambio
entre las Fuerzas Armadas (FFAA) de los dos países, los dos cuadros siguientes señalan a continuación la cantidad de ejercicios militares realizados entre
las FFAA de ambos países desde 1989 a 2003 y la evolución de las conferencias bilaterales y de los ejercicios combinados en los últimos tres años.
Cuadro 4:
Fecha
Ricardo Adrián Runza 148
Ejercicios militares argentinos con participación extranjera,
1989-2003
Fuerza
Participación extranjera
8/89
Armada
Chile
6/94
Ejército
Uruguay, Paraguay, Brasil,
Chile, Perú, Bolivia
8/96
Armada
Sudáfrica, Ecuador, Brasil,
Chile, Uruguay, Venezuela
Ejército
10/96 Fuerza
Aérea
Brasil, Paraguay, Uruguay,
Chile (observador)
10/97 Ejército
Brasil, Uruguay Paraguay,
Chile (Obs.)
10/97 Armada
EE.UU., Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Venezuela, Uruguay, Paraguay
8/98
Armada
Chile
8/98
Ejército
EE.UU., Bolivia, Chile, Paraguay, Uruguay, Puerto Rico
8/98
Armada
9/98
Fuerza
Aérea
9/98
Armada
11/98 Armada
12/98 Armada
10/99 Ejército
1/00
Armada
7/00
Ejército
8/00
Armada
Característica del
ejercicio/operativo
Combinado
De gabinete. Planeamiento de operaciones tácticas con elementos computarizados
Transoceanic XI. Simulación de guerra
por computador, para la protección de
buques mercantes y pesqueros en zonas
de conflicto
Cruz del Sur. Participan 1.000 efectivos
argentinos y 500 brasileños
Cruz del Sur. Participan 2.300 soldados,
1.591 de Brasil, 416 de Argentina y 293
de Uruguay
Transamerica Uno. Simulación informática de control naval de tránsito marítimo.
Ejercicio de crisis regional
Simulación de búsqueda y rescate de una
nave cargada con plutonio
Cabaña. Localización y reconocimiento
de minas, operaciones tácticas, de seguridad y maniobras de reacción
EE.UU., Brasil, Chile, EcuaTransoceanic XIII. Simulación informátidor, Paraguay, Perú, Sudáfrica,
ca de control naval del tránsito Marítimo
Uruguay Venezuela
Andes. Rescate de una aeronave en la
Chile
Cordillera
Conjunto de defensa, dirigido desde
EE.UU., Brasil, Chile, EcuaBrasil, simulando una situación de guerra
dor, Paraguay Perú, Uruguay.
contra un país caribeño imaginario similar
Venezuela
a Cuba
Integración. Acciones de ataque a un
Chile
blanco en alta mar
Polar. Maniobras conjuntas de búsqueda,
Chile
control y combate de derrame de hidrocarburos en el mar
Cordillera de los Andes. Operaciones de
Chile
rescate en zonas de montaña
Maniobras compartidas denominadas
Chile
Patrulla Antártica Naval Combinada
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Fuerzas Unidas 2000. Militar de gabinete
Ecuador, EE.UU., Paraguay,
Perú, Uruguay, Venezuela
Varios países de América y
Transoceanic. De control de tráfico maríSudáfrica
timo
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
8/00
Ejército
EE.UU., Bolivia, Chile,
Ecuador, Paraguay, Perú,
Uruguay
9/00
Armada
Chile
9/00
Ejército
Países del MERCOSUR
10/00 Armada
12/00
Fuerza
Aérea
Chile
Chile
12/00 Armada
Chile
6/01
Armada
Chile
9/01
Ejército
EE.UU., Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay, Uruguay,
Ecuador, Perú
5/02
Fuerza
Aérea
Brasil, Chile, Francia
9/02
Armada
Chile
10/02 Ejército
Chile
9/03
Chile
Armada
10/03 Armada
Brasil, España, EE.UU.,
Perú y Uruguay
Alemania, Canadá, Chile,
Francia, Sudáfrica (Obs.)
149 Cabañas. Tareas de ejercicio de mantenimiento de paz. Participan 450 efectivos
de EE.UU. y 40 de cada uno de los países
Integración II. Ejercicios combinados,
maniobras antisubmarinas
Cruz del Sur
Viekaren III. Ataque aéreo sorpresivo a
una flota naval que custodiaba un buque
Andes. Búsqueda de supuesta nave declarada en emergencia
Práctica de búsqueda, rescate, salvamento, Lucha contra contaminación. Participan 100 efectivos, 1 buque, 1 avión
p/ país
Ejercicios de simulación control de catástrofes
Cabañas. Simulacro de una misión de paz
Cruzex. Simulación de operaciones de
ataque aéreo para liberar un territorio que
ha sido invadido por país vecino. 50
naves
Viekaren IV. Ejercicios combinados con
unidades navales y de infantería de marina
Araucaria. Actividad de planeamiento
destinada a brindar apoyo a la comunidad
en caso de desastres naturales
Viekaren V. Simulacro evacuación de no
combatientes en escenario hostil en un
conflicto con un país imaginario
Unitas XLV. Maniobras de de combustible, ejercicios de defensa aérea, reabastecimiento antisubmarinos y antisuperficie
Fuente: Base de datos del Centro de Estudios “Unión para la Nueva Mayoría”.
Ricardo Adrián Runza 150
Cuadro 5:
Intercambios militares entre Argentina y Chile, 2001-2003
Medida
Conferencias
Bilaterales
2001
2002
V reunión de Interconsulta entre EMC,
EMDN y Altos Mandos
III Conferencia Bilateral de EEMMEE
Reunión de EEMMAA
Reunión de Inteligencia
Naval
Reunión ANAUTERZONA
IX Ronda de Conversaciones entre la FAA y
la FACH
VI reunión de Interconsulta entre EMC,
EMDN y Altos Mandos
IV Conferencia Bilateral de EEMMEE
Reunión de EEMMAA
Reunión ANAUTERZONA
X Ronda de Conversaciones entre la FAA y la
FACH
Reunión de Inteligencia
Aérea Militar
Reunión de Comandantes Logísticos de las
FAA y FACH
2003
VII reunión de Interconsulta entre EMC,
EMDN y Altos Mandos
Reunión de EEMMAA
Reunión ANAUTERZONA
XI Ronda de Conversaciones entre la FAA y
la FACH
Reunión de Inteligencia
Aérea Militar
Juego Seminario sobre
cooperación en catástrofes
Ejercicio de planeamiento y ejecución de
OOMANPAZ (1000
efectivos) CABAÑAS
Ejercicios
Combinados
Ejercicio Seminario de
OOMANPAZ FUERZAS UNIDAS
Juego de Guerra
Estratégico Operacional de las Armadas
Patrulla antártica naval
combinada
Ejercicio naval VIEKAREN IV
Fuente: Reservada.
Ejercicio de Cooperación en materia de
catástrofes SOLIDARIDAD
Ejercicio de planeamiento y ejecución de
OOMANPAZ CABAÑAS / TAMARUGAL
Ejercicio Seminario de
OOMANPAZ FUERZAS UNIDAS
Ejercicio de OOMANPAZ MAPEX REGIONAL
Ejercicio de gabinete de
apoyo a la comunidad
ARAUCARIA
Patrulla antártica naval
combinada
Ejercicio naval VIEKAREN V
Ejercicio aéreo militar
CRUZEX
Ejercicio de planeamiento y ejecución de
OOMANPAZ GUERRERO DE LA
PAMPA
Ejercicio Seminario de
OOMANPAZ FUERZAS UNIDAS
Ejercicio de gabinete de
apoyo a la comunidad
ARAUCARIA
Patrulla antártica naval
combinada
Ejercicio naval VIEKAREN VI
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
151 De los cuadros 4 y 5 se desprende que ha existido un progresivo nivel de
intercambio y de ejercitaciones militares entre ambos países. Pero aún dista
mucho que este intercambio puede ser considerado de manera optimista como el objetivo logrado en materia de cooperación. Hasta el momento no se
han desplegado tropas en el terreno de manera combinada ni tampoco se han
efectuado ejercicios de carácter conjunto combinado. En general, se observa
una marcada tendencia hacia la repetición de los ejercicios y, en particular,
muy orientados hacia la participación en misiones de mantenimiento de la paz
y apoyo en catástrofes.
3
Análisis del papel del COMPERSEG: su agenda
Para analizar el papel que viene cumpliendo el COMPERSEG, se procederá
primero a analizar la temática desarrollada en la agenda de sus trece reuniones
entre 1996 y 2003, ello en base de sus Actas.
La primera reunión del COMPERSEG se llevó a cabo en Buenos Aires,
el 7 de mayo de 1996. En esta reunión básicamente se coordinó el funcionamiento de la Comisión y los mecanismos de implementación de los propósitos establecidos en el MOU del año 1995.
La segunda reunión se efectuó en Santiago de Chile, el 2 de diciembre de
1996. También fue una reunión de acercamiento y mutua exploración. Pero
aquí se empezó a delinear el desarrollo de actividades académicas combinadas
y a analizar el intercambio de información a nivel bilateral que ambos países
informan a los Registros de Armas Convencionales de la Organización de las
Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos. No obstante,
en esta reunión aparece el primer hecho concreto de la Comisión: el Acuerdo
sobre Cooperación en Materia de Catástrofes.
La tercera reunión se realizó en Buenos Aires, los días 4 y 5 de agosto de
1997. Allí se acordó que todos los ejercicios militares combinados que se
realicen entre ambos países deberán ser planificados y organizados por el
EMC argentino y el EMDN chileno. Este fue una decisión muy importante
en ambos países para fomentar el cambio del eje del poder en la esfera de sus
FFAA. Otro aspecto de destacar, fue que en esta reunión se dio el primer
paso para que se realice un estudio técnico para alcanzar una metodología
estandarizada a los efectos de la presentación de la información de gastos de
defensa. Como consecuencia de la crisis de 1978, es en esta reunión donde se
acordó participar activamente en el “Proceso de Ottawa” y coordinar sus
posiciones en la Conferencia Diplomática de Oslo, en relación a minas terrestres antipersonales. Fue en esta oportunidad donde la parte argentina reitera
su invitación para que personal militar chileno realice cursos en el CAECOPAZ. En esta reunión también se convino que la Mesa de Navegación Aérea
152
Ricardo Adrián Runza y Marítima adoptase mecanismos para agilizar autorizaciones de los vuelos en
zona de frontera.
Es de destacar que dos meses antes de esta reunión del COMPERSEG,
se celebró en Buenos Aires, el 11 y 12 de junio de 1997, la Primera Reunión
del Mecanismo de Interconsulta entre el EMC, el EMDN y los Altos Mandos
de las FFAA de Argentina y Chile (a continuación nombrado Mecanismo de
Interconsulta entre los Estados Mayores Conjuntos). A raíz de esta reunión,
en la tercera del COMPERSEG, se aprobó el Reglamento de dicho Mecanismo y se decidió comunicar consensuadamente a la OEA el inventario de
MCM de ambos países.
La cuarta reunión del COMPERSEG se llevó a cabo en Santiago de Chile, el 17 de noviembre de 1997. En esta reunión se recomendó la participación
de observadores de ambas Cancillerías en las Reuniones Plenarias del Mecanismo de Interconsulta antes mencionado. Se intercambiaron iniciativas y
propuestas y se alcanzaron posiciones comunes en relación a MCM.
La quinta reunión se produjo en Buenos Aires, los días 16 y 17 de julio
de 1998. En la misma se acordó el texto de la carta de los Cancilleres y Ministros de Defensa a la CEPAL para elaborar un estudio técnico que permita
establecer una metodología estandarizada común para la medición de los
gastos de defensa. Se verificaron resultados y alcances logrados en ejercicios
militares, reuniones académicas, conferencias regionales, minas antipersonales
y en la Segunda Reunión del Mecanismo de Interconsulta entre los Estados
Mayores Conjuntos que se realizó en Santiago de Chile, entre el 1 y 5 de junio
de 1998.
La sexta reunión se efectuó en Santiago de Chile, los días 10 y 11 de diciembre de 1998. Allí se tomó conocimiento de la aceptación de la CEPAL
para elaborar el estudio técnico antes mencionado. Se acordó profundizar la
cooperación en el ámbito antártico y se acordó coordinar acciones ante la
posibilidad de transportes de desechos radioactivos a través de sus espacios
marítimos y se reiteró la voluntad de realizar un ejercicio combinado de simulación de crisis en el nivel político estratégico.
La séptima reunión se celebró en Buenos Aires, los días 26 y 27 de julio
de 1999. En ella se tomó nota de los avances logrados en la Tercera Reunión
del Mecanismo de Interconsulta entre los Estados Mayores Conjuntos que se
realizó en Buenos Aires, los días 29 y 30 de junio de 1999. En esta reunión del
COMPERSEG, la delegación chilena acepta enviar a un oficial como instructor en el CAECOPAZ por el término de un año. En esta reunión no hubo
nuevos temas en la agenda.
La octava reunión tuvo lugar en Buenos Aires, los días 3 y 4 de julio de
2000. En esta reunión la delegación argentina presentó un MOU para canalizar la cooperación científico-tecnológica acordada en la Quinta Reunión del
COMPERSEG. La delegación chilena informó su disposición de aceptar el
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
153 ofrecimiento del Ejército y la Armada de Argentina de recibir oficiales chilenos en el contingente argentino en Chipre. También se tomó nota del desarrollo de la Cuarta Reunión del Mecanismo de Interconsulta entre los Estados
Mayores Conjuntos que se efectuó en Iquique, entre los días 12 y 16 de junio
de 2000, aprobándose el primer ejercicio combinado entre Ejércitos denominado “Cordillera de los Andes”.
La novena reunión se efectuó en Santiago de Chile, los días 18 y 19 de
diciembre de 2000. En esta reunión se aprobó el texto definitivo del MOU
antes mencionado y se acordó como nuevo tema en la agenda la creación de
un mecanismo de consulta directa sobre regímenes de pasividades con el
objeto de intercambiar información.
La décima reunión se celebró en Buenos Aires, el día 27 de julio de 2001.
En esta reunión se suscribió el MOU de cooperación científica tecnológica
propuesto en la octava y novena reunión del COMPERSEG. En consideración a lo acordado en la Quinta Reunión del Mecanismo de Interconsulta
entre los Estados Mayores Conjuntos, se acordó asignar a la Escuela de Defensa Nacional (EDN) de la Argentina y a la Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos (ANEPE) de Chile la tarea de iniciar un estudio técnico de un modelo de seguridad subregional.
La decimoprimera reunión se realizó en Santiago de Chile. Los días 18 y
19 de abril de 2002. En ella se verificaron los avances alcanzados en el MOU
de cooperación científica tecnológica. La delegación chilena anunció la creación de una agencia espacial en el seno del Ministerio de Defensa y sugirió
suscribir un acuerdo de colaboración con la agencia espacial argentina. Es a
partir de esta reunión donde el COMPERSEG da un cambio cualitativo en su
agenda ya que decididamente ambos países coordinan posiciones comunes a
sostener frente a otros actores internacionales tanto en las Reuniones de Ministros como en las Reuniones Hemisféricas de Seguridad.
La decimosegunda reunión se llevó a cabo en Buenos Aires, el día 19 de
diciembre de 2002. En ella se suscribió el acuerdo para que treinta efectivos
chilenos integren las fuerzas argentinas que cumplen funciones en Chipre. La
delegación argentina también planteó la creación de un Grupo de Trabajo
Bilateral permanente entre los dos Ministerios de Defensa.
La decimotercera reunión tuvo lugar en Santiago de Chile, los días 21 y
22 de agosto de 2003. Aquí se trató la propuesta de reglamento presentada
por Paraguay para la creación de una Comisión Interinstitucional Regional
para la Cooperación Ambiental. En esta reunión se da un nuevo salto cualitativo en las relaciones argentina-chilenas de defensa, ya que la delegación chilena informó que para llevar a cabo el ejercicio SOLIDARIDAD 2003 hacía
falta constituir un Estado Mayor Conjunto Combinado tanto para la fase de
planificación como para la ejecución del mismo. También propuso la posibilidad de avanzar en la formación de unidades combinadas argentino-chilenas.
154
Ricardo Adrián Runza Este hecho fue realmente insólito, puesto que por primera vez, del lado chileno se proponía iniciativas de esta envergadura e impacto que implican superar
instancias de simple cooperación por otras de incipiente integración. En esta
reunión también se expuso el estado de las negociaciones entre la Empresa
Nacional de Aeronáutica de Chile (ENAER) y la Fuerza Aérea Argentina
(FAA) para la firma de un acuerdo marco sobre mantenimiento de aviones
militares.
4
Los actores del COMPERSEG
Otro aspecto importante para analizar el rol que ha cumplido el COMPERSEG es observar el seguimiento de los principales actores que han asistido y
dado forma, desde la perspectiva de cada país, a la agenda de la comisión.
En el caso argentino, se observa una mayor cantidad de actores que en
caso chileno. La rotación de los hombres en cada cargo es alta, aún en aquellos cargos de nivel técnico. El actual Embajador Pedro Villagra Delgado es el
actor argentino de mayor presencia en la comisión quien siete veces asistió a
la misma como Director de Seguridad Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino. En el Ministerio de Defensa, la Dirección General de Políticas ha tenido una rotación de personal muy alta. El cuadro 6
muestra que en esta dirección no ha existido prácticamente continuidad. La
única funcionaria del Ministerio de Defensa argentino que ostenta permanencia es la Contadora Inés Slepczuk, en la Dirección General de Presupuesto de
dicho ministerio, pero esta dirección no es de vital importancia en el desarrollo de la performance de la comisión.
En el caso chileno, el panorama es absolutamente diferente. Los cargos
políticos y técnicos muestran una mayor continuidad de las personas. También hay menor cantidad de actores, si se comparan los niveles jerárquicos de
ambas representaciones. El Embajador Pablo Cabrera fue el actor chileno de
mayor presencia en estas reuniones ya que durante siete veces asistió a las
mismas como Subsecretario de Marina, seguido de Gabriel Gaspar, actual
Subsecretario de Guerra del Ministerio de Defensa de Chile.
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
Cuadro 6:
155 Personal jerárquico de las delegaciones argentinas
participantes de las reuniones del COMPERSEG, 1996-2003
156
Ricardo Adrián Runza Las relaciones argentino-chilenas de defensa
Cuadro 7:
157 Personal jerárquico de las delegaciones chilenas
participantes de las reuniones del COMPERSEG, 1996-2003
158
5
Evaluación
Ricardo Adrián Runza Para evaluar las relaciones argentino-chilenas desde la perspectiva del COMPERSEG es necesario primero entender dos aspectos claves que tienen una
gran influencia en su performance: (1) la asimetría de los intereses nacionales
que llevaron a este aún incipiente proceso de cooperación bilateral y (2) el
diferente nivel de control civil objetivo que poseen ambos Estados sobre sus
FFAA.
Cabe destacar que desde un primer momento la puesta en marcha de la
cooperación bilateral en materia de defensa entre Argentina y Chile fue asimétrica. Compartiendo la postura de Luis Tibiletti, el principal motivo para poner en marcha esta cooperación en la década de los noventa fue, para los
argentinos, de orden económico, mientras que para los chilenos, fue de orden
más bien político:
“Del lado argentino, fundamentalmente la convicción de que
Argentina tenía que desactivar sus hipótesis de conflictos, ya que tenía
que mantener un aparato militar, que en la década de los 70
representaba un 5% del PBI y esto era incompatible con el modelo
económico que se pretendía desarrollar. Es decir, se buscó disminuir el
gasto en defensa sin poner en riesgo la soberanía nacional. Se buscó
crear una zona de estabilidad donde no volviera a aparecer hipótesis de
conflicto exacerbadas con los países vecinos. En el caso chileno, me
parece que primó más las necesidades de los sectores políticos de
encontrar formas de bajar de algún modo la preeminencia institucional
de las FFAA en el sistema político. En la medida que no hay hipótesis
de conflicto con el enemigo histórico, la población acepta un mayor
ejercicio de la autoridad política sobre las FFAA que cuando siente
una percepción de amenaza fuerte. Es decir más que una convicción
de estrategia de inserción internacional jugó en la dirigencia política
chilena una razón de necesidad para bajar el peso político de sus
FFAA” (Entrevista, 9.2.2004).
Esta asimetría de intereses y el diferente nivel de control civil objetivo que
ambos Estados poseen sobre sus FFAA, generaron una determinada lógica en
el desarrollo de la cooperación en materia de defensa. Esta lógica se sostiene
sobre una estructura débil de poder, si consideramos las fortalezas y debilidades que poseen ambos Estados en sus aún incipientes procesos republicanos
y democráticos (ver Saín 1997; O´Donnell 1996).
En general bajo esta línea de razonamiento, la mayoría de los especialistas concuerda que en Argentina, existe un mayor contralor civil sobre sus
FFAA que en el resto de las países latinoamericanos, pero éste no es el óptimo, ni el mejor, más bien diríamos es bastante mediocre en comparación con
los principales países desarrollados. En términos institucionales, la política
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
159 argentina tiene un fuerte componente declamativo, pero no siempre sustentable, principalmente en los alcances que se persigue y el área de la defensa no
es la excepción.3 Por ejemplo, el Ministerio de Defensa argentino no tiene
poder de decisión sobre cuestiones estructurales de sus FFAA. Las reuniones
bilaterales de cada fuerza no tienen un marcado contralor civil objetivo. No
existe un nudo conductor que guíe bajo objetivos claros el desarrollo de las
mismas ni los fines que se persigue en cada una de ellas. El ministerio solamente está en condiciones de dar “sugerencias” no órdenes. A este cuadro
hay que sumarle que las carteras de defensa no son conducidas por expertos
en la materia. Muchas secretarías y direcciones no son dirigidas por personal
civil idóneo. Esto se explica por la costumbre política de tomar al Estado
como un “botín de guerra”. La cantidad de los argentinos que actuaron en las
distintas reuniones del COMPERSEG – hasta ocho altos funcionarios cuando por el lado chileno en muchas oportunidades participan solo uno o dos
altos funcionarios – da una idea de la falta de continuidad de una burocracia
estable y eficaz.
En Chile, es evidente que el control civil sobre sus FFAA, es todavía débil y en comparación con la Argentina, más débil aún. En términos institucionales, la política chilena tiene un carácter declamativo (como la de todos los
países latinoamericanos), pero es necesario reconocerle que en mucho menor
grado. La evolución de los temas tratados en la agenda del COMPERSEG
parecería indicar que en el seno del Estado chileno existen dos posturas: una
más agresiva en su actual dirigencia política, en cuanto a los alcances que se
persiguen con la cooperación bilateral con Argentina; y otra más conservadora, en su corporación militar, en cuanto esos nuevos alcances podrían significar una pérdida de su poder. Sin embargo, de la última reunión del COMPERSEG, parecería vislumbrase que en Chile ha existido una confluencia de
intereses entre las autoridades políticas del Ministerio de Defensa y sus
FFAA, en cuanto al alcance que se pretende dar a esta cooperación bilateral.
Cabe destacar que desde un principio los intereses de los actores políticos y militares son diferentes en ambos países. Esas diferencias, a lo largo del
proceso de diálogo y construcción se han limado en ciertos aspectos, pero
aún las FFAA de ambos países persiguen intereses corporativos diferentes,
pero todas poseen uno en común: la no pérdida de su poder relativo, sea éste
escaso, en el caso de los argentinos, o aún fuerte, en el caso de los chilenos.
De allí que existe todavía un reglamento que da a las reuniones de Interconsulta entre los Estados Mayores y Altos Mandos un carácter reservado4 y que
3
4
Vale recordar que tal como lo esperaban los principales académicos y políticos chilenos, con un
mero cambio de gobierno, la posición del Estado argentino, en distintos aspectos de su política
internacional y de su política interna, varió sustancialmente.
La ciudadanía de los dos países puede tener acceso a las actas de estas reuniones sólo a través de
los comunicados de prensa oficiales que se acuerden entre las partes, perjudicando la transparen-
160
Ricardo Adrián Runza no ha habido observadores civiles en estas reuniones como en todas las reuniones bilaterales de cada una de las fuerzas.5 Estas son fuertes señales que no
deben pasar desapercibidas, aún por aquellos especialistas que son demasiado
optimistas con los resultados logrados. ¿Cuáles son esos resultados?
Objetivamente: un mayor diálogo entre funcionarios políticos de ambas
Cancillerías y Ministerios de Defensa, un nuevo espacio para realizar acuerdos
más formalizados e institucionalizados, la formación de posiciones comunes
frente a terceros actores, la instrumentación de un orden bilateral en el campo
de las relaciones internacionales y de defensa, un incremento de la diplomacia
militar y de los intercambios humanos y profesionales que ella representa, un
aumento paulatino de los ejercicios militares tanto específicos como conjuntos combinados, pero hasta ahora siempre orientados hacia el exclusivo uso
de la fuerza militar en misiones de mantenimiento de la paz y en el uso del
instrumento militar como elemento de apoyo en casos de catástrofes y ayuda
humanitaria.
Subjetivamente, la instrumentación de este nuevo orden bilateral desde
1995 hasta la fecha ha ayudado a un paulatino mayor control civil objetivo de
parte de las autoridades políticas chilenas sobre sus FFAA. La Argentina
siempre ha sido una especie de espejo por donde la sociedad chilena se ha
mirado. Por otra parte este nuevo orden bilateral ha coadyuvado hacia un
clima de seguridad que ha propiciado inversiones y un ambiente de desarrollo
que ha beneficiado a ambas sociedades. La existencia de un compromiso
internacional con otro país también ha ayudado a que las autoridades políticas
argentinas mejoren su performance de control sobre las subjurisdicciones
5
cia de este mecanismo de confianza mutua. Ambas cancillerías y ministerios no tienen copias de
las reuniones que realizan los actores militares. La fuente militar consultada reconoció que esta situación era incompatible con el espíritu de los acuerdos firmados a nivel político superior y que el
reglamento en cuestión debería ser modificado. En caso de un tema de carácter secreto o reservado que ambas partes concuerden en darle esa clasificación, sería recomendable utilizar anexos debidamente clasificados a las actas a los efectos de proteger únicamente lo que ambas parten concuerden como necesario y no todos los contenidos tratados.
De acuerdo a consultas realizadas con actores civiles y militares argentinos participantes en estas
reuniones, el envío de observadores no se cumplió en los términos como era de esperarse. Las
fuentes consultadas del EMC me señalaron que salvo en la última reunión, donde la Ministra de
Defensa de Chile, Michelle Bachelet, envío un asesor especialista en relaciones internacionales, no
recordaban haber visto observadores civiles en las reuniones militares de Interconsulta, ni en ninguna otra que realizan bilateralmente cada una de las fuerzas de ambos países. Las mismas fuentes
me señalaron que esto era salvado – reconociéndome sólo en parte – por los Artículo 39 y 40 del
Capítulo VII del Reglamento de Interconsulta que establecen que las actas de estás reuniones deben ser ratificadas por los respectivos Ministros de Defensa, antes de entrar en vigencia. No obstante las mismas fuentes consultadas reconocieron que las reuniones bilaterales de cada fuerza no
poseen mecanismos institucionales específicos de control civil objetivo de los Ministerios de Defensa ni de las Cancillerías, aunque mencionaron que, en el caso argentino, la Dirección General
de Política del Ministerio de Defensa suele hacer “sugerencias” a la agenda tentativa que propone
el respectivo Estado Mayor Conjunto a su par chileno.
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
161 militares que le dependen. Estos procesos de cambio son lentos y muchas
veces afectados por la mediocridad de algunos funcionarios y la falta de una
voluntad política real, con menos gestos y más hechos concretos.
No obstante la actividad del COMPERSEG ha generado un espacio político, todavía muy débil, donde las autoridades políticas responsables de ambos países instruyen y generan guías de actividades para los funcionarios militares que les dependen, pero algunas de ellas no se realizaron con la velocidad
esperada. La lentitud para la efectiva puesta en marcha de algunas propuestas
explicitadas en las agendas de este comité es una señal clara de esta debilidad
política para controlar y comandar efectivamente los elementos de fuerza que
tienen ambos Estados.
Otro punto tiene que ver con la confección de la Agenda del COMPERSEG. Ésta es ahora negociada por los Ministerios de Defensa con la apertura
a sus respectivas Cancillerías. Cada Ministerio es el que propone los temas a
tratar en la agenda bilateral mediante llamados telefónicos personales y una
vez que están armados todos los temas se le da la estructura de forma más
institucional.6 Esta es una debilidad del COMPERSEG, ya que en cierta medida dependería más de las relaciones interpersonales conformadas, que por el
peso de relaciones institucionales maduras.
Desde el punto de vista académico, el COMPERSEG es también un espacio coordinador y generador de iniciativas académicas. Los seminarios realizados en éstos últimos años, con o sin financiamiento gubernamental directo
de ambos países son la mejor prueba de ello. Pero ese espacio es limitado.
Más allá de las ONGs FLACSO-Chile y Ser en el 2000 sólo han tenido cabida
en el marco de este mecanismo la EDN y la ANEPE. Además, su intercambio en el seno del COMPERSEG, sólo tuvo cabida mientras hubo detrás de
ellos una voluntad política. Afirma Diamint al respecto:
“Salvo FLACSO-Chile y SER en el 2000, prácticamente nada. Cabe
destacar que si no hubiera existido una relación tan directa como la
que tenía Francisco Rojas con la Cancillería Chilena y si no hubiera estado el Senador argentino Eduardo Vaca atrás de SER en el 2000, como ONGs estas instituciones no hubiesen podido haber hecho absolutamente nada” (Entrevista, 25.11.2003).
Esto implica la existencia de canales muy discretos de pluralidad académica.
No se ve la existencia de una tendencia a una mayor apertura académica y no
ha habido – hasta el momento – observadores académicos de otras instituciones en las reuniones del COMPERSEG.
6
Información proporcionada por la experta argentina en temas de seguridad, Rut Diamint, y los
funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino, Paulo Cavaleri y María Julia Rodríguez.
162
Ricardo Adrián Runza De la revisión de las agendas, de los resultados obtenidos y pese a no tener acceso a lo acordado en las demás reuniones de orden militar, se puede
verificar que el mecanismo conformado por las Cumbres Presidenciales Bilaterales, el Comité de Alto Nivel de Ministerios de Relaciones Exteriores, las
Reuniones 2 + 2 de Ministros de Defensa y Cancilleres, los Encuentros de
Ministros de Defensa, el COMPERSEG, las Reuniones Militares Bilaterales y
los Contactos Regulares de las FFAA ha significado relaciones diplomáticas
de mayor valor agregado para los dos países, pero no han sido aún suficientes
para eliminar las causas culturales profundas que pueden causar situaciones de
desconfianza y crisis. A mi criterio personal y al contrario de lo que otros
especialistas de la región sostienen, el incremento de las MCM y de la cooperación militar entre Argentina y Chile dista todavía mucho para que pueda ser
considerado un modelo exitoso de cooperación de defensa y seguridad internacional en las Américas y en el mundo o que pueda ser también considerado
un modelo medianamente comparable con el modelo de cooperación militar
de EE.UU. y Canadá, por ejemplo.
Entonces, de cara al futuro muchas preguntas y pocas repuestas vienen a
la mente de los especialistas más críticos a las formas y contenidos de la construcción bilateral de defensa entre Argentina y Chile. ¿Pueden consolidarse
relaciones maduras entre dos Estados, cuando la dirigencia política de uno de
ellos no es capaz de respetar ni siquiera los contratos políticos-sociales que
tiene con su propia población? ¿Pueden establecerse relaciones de defensa
serias y responsables entre dos Estados, cuando uno de ellos tiene una historia de discontinuidades permanentes en sus relaciones con el mundo y la región? ¿Pueden aún incrementarse las relaciones de defensa logradas entre dos
Estados, cuando en uno de ellos, el rumbo de su política interna y externa
puede cambiar cada cuatro años, es decir cada cambio de gobierno, de manera
diametralmente opuesta? ¿Puede esperarse factible y sustentable nuevas MCM
de segunda y tercera generación entre dos Estados, cuando en uno de ellos no
se respeta siquiera las asignaciones presupuestarias hechas por ley en su área
de defensa?
Desde la perspectiva de los valores y principios de una sociedad democrática, republicana y madura, como puede ser cualquiera de las europeas,
todas estas preguntas podrían llevar al lector de este trabajo académico a una
percepción racional – por lo menos en el corto y mediano plazo – de imposibilidad práctica que los resultados logrados, hasta el momento entre Argentina
y Chile, puedan prosperar hacia un estadio superior en materia de seguridad,
aunque éste pudiese implicar inmejorables beneficios para ambas sociedades.
Pero desde la perspectiva cultural latinoamericana todo puede ser posible, más aún si nos dejamos llevar por la opinión de aquellos especialistas que
de alguna manera u otra obtienen beneficios institucionales o personales de
este proceso. No obstante, hay que tener en cuenta, que una nueva Comuni-
Las relaciones argentino-chilenas de defensa
163 dad de Seguridad podría darse inicialmente entre éstos dos países, pero con
gradientes menores de calidad y eficacia en sus instrumentos militares y de
coordinación política, en comparación con el caso europeo, por ejemplo.
Como hemos visto anteriormente, la calidad de las democracias latinoamericanas actuales es un ejemplo contundente al respecto. Por otra parte, indudablemente, el desarrollo de la problemática limítrofe entre Chile y Bolivia pondrá a prueba las verdaderas fortalezas y debilidades de la alianza estratégica
entre Argentina y Chile en materia de sus mutuas relaciones internacionales y
de defensa. Las señales políticas que se perciben al respecto son – hasta el
momento – por lo menos confusas y ambivalentes.
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