agenda de la política económica para el buen vivir 2011
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1 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011- 2013 2 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ministerio de Coordinación de la Política Económica Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la República del Ecuador Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Política Económica y Presidenta del Consejo Sectorial de Política Económica Consejo Sectorial de Política Económica Ministerio de Finanzas Banco Central del Ecuador Banco Ecuatoriano de la Vivienda Banco Nacional de Fomento Banco del Estado Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Corporación Financiera Nacional Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador Servicio de Rentas Internas Corporación del Seguro de Depósitos Banco del Pacífico Entidades Asociadas Instituto Nacional de Finanzas Populares Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria Viceministerio de Comercio Exterior Miembros invitados permanentes Unidad de Análisis Financiero Superintendencia de Bancos y Seguros Superintendencia de Compañías Edición Andrés Chiriboga Tejada Reconocimiento Al equipo técnico del Ministerio de Coordinación de la Política Económica que trabajó en la elaboración de la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013. Diagramación e impresión Ediecuatorial Publicado por el Ministerio de Coordinación de la Política Económica Av. 10 de Agosto N11-539 y Briceño. Edif. Banco Central, piso 9 Teléfonos: (593 2) 2584 755 ext. 113 E-mail: comunicació[email protected] http://www.mcpe.gob.ec Quito, Ecuador 3 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ministerio de Coordinación de la Política Económica AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011-2013 4 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 5 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Tabla de contenido 6 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Presentación16 Glosario de Siglas18 1. Introducción19 1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Política Económica 20 1.2. El sector económico y la institucionalidad pública 23 1.2.1. El Ministerio de Coordinación de Política Económica y el Consejo Sectorial24 1.2.2. Principales articulaciones: Relación con la transformación productiva y las finanzas populares en el país25 2. Contexto y diagnóstico macroeconómico27 2.1. Contexto Económico Mundial28 2.2. Contexto económico nacional37 2.2.1. La economía ecuatoriana en la primera década de dolarización37 2.2.2. Un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad38 Hacia una sociedad más incluyente42 La inflación, un problema de dos caras45 El tipo de cambio real47 2.2.3. La revolución en las finanzas públicas48 Construyendo una nueva cultura tributaria50 2.2.4. El Sector Externo en Vigilia53 2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro57 3. Políticas Económicas para el Buen Vivir61 3.1. Sector Financiero63 3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF 1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las 7 8 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 finanzas populares y solidarias64 3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP)64 3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusión financiera65 3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva66 3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores66 3.1.3. OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero67 3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la matriz productiva del país67 3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario68 3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisión bancaria68 3.1.4. OSF 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez70 3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del sistema nacional de pagos70 3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez71 3.2. Sector Externo71 3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visión de desarrollo endógeno y de encadenamientos productivos72 3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones72 3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial73 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a través de los procesos aduaneros74 3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas75 3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores75 3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economía nacional75 3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración Regional, en especial el Banco del Sur76 3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados77 3.3. Sector Real77 3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva78 3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos78 3.3.1.2. Generar mecanismos de compras públicas que impulsen la producción local y expandan la demanda de empleo79 3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional80 3.4. Sector Fiscal81 3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado82 9 10 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público82 3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativas82 3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes ante eventos externos83 3.4.1.4. Optimizar los subsidios en función de los objetivos del Buen Vivir84 3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a través de un espacio fiscal adecuado84 3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas84 3.4.2. 2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV85 3.5. Sector Tributario86 3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en función del buen vivir86 3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición directa86 3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generación de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir87 3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental88 11 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 201389 4. Transformación institucional97 4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de política económica98 4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico100 4.3. Perspectivas de la transformación institucional102 5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral103 5.1. Marco Teórico104 5.2. Relación intersectorial en el modelo de consistencia106 5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas 2011-2013 107 5.3.1. Inflación 107 5.3.2. Petróleo108 5.3.2.1. Precios 108 5.3.3. Inversión109 5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos 109 5.3.3.2. Proyectos petroleros110 5.3.3.3. Proyectos mineros110 5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico 110 5.4. Resultados del modelo111 5.5. Desarrollos futuros112 6. Bibliografía 113 12 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Indice de gráficos y tablas 13 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 1 Pág. 31 Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009(Exportaciones más importaciones) Gráfico Nº 2 Pág. 32 Índice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos) Gráfico Nº 3 Pág. 33 Grado de Apertura de América del Sur más México (Exportaciones más importaciones sobre PIB) Gráfico N º 4 Pág.34 Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB Gráfico Nº 5 Pág.35 Inversión extranjera directa en América del Sur como porcentaje del PIB Gráfico Nº 6 Pág. 36 Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB Gráfico Nº 7 Pág. 39 Tasa de variación del PIB Gráfico Nº 8 Pág. 41 Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total Gráfico Nº 9 Pág.42 Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto Gráfico Nº 10 Pág. 43 Tasa de desempleo urbano 20002010(corresponde a diciembre de cada año) Gráfico Nº 11 Pág.44 Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional Gráfico Nº 12: Pág. 45 Tasa de inflación anual Gráfico Nº 13 Pág.47 Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100 Gráfico Nº 14 Pág.48 Extracción de crudo en campos (Millones de barriles) Gráfico Nº 15 Pág.49 14 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ingresos Petroleros del Sector Público No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dólares) Gráfico Nº 16 Pág. 50 Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (porcentajes) Gráfico Nº 17 Pág. 51 Inversión del sector público no financiero como porcentaje del PIB Gráfico Nº 18 Pág.53 Exportaciones sobre PIB(TM por dólar de valor agregado generado)(Toneladas sobre millones de USD Grafico Nº 19 Pág. 55 Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) Gráfico Nº 20 Pág.56 Evolución de la deuda externa pública y privada como porcentaje del P Gráfico Nº 21 Pág.58 Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) Gráfico Nº 22 Pág.58 Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de dólares) Gráfico Nº 23 Pág.59 Tasa de variación anual por tipo de depósito (promedio móvil de 3 períodos Gráfico Nº 24 Pág. 60 Tasa de variación anual del crédito destinado al sector privado (promedios móviles de 6 períodos) Gráfico Nº 25 Pág.108 Inflación proyectada 2011-2013 Gráfico Nº 26 Pág. 109 Precio por barril de crudo (dólares por barril) Gráfico Nº 27 Pág. 111 Tres brechas como porcentaje del PIB Tabla Nº 1 Pág. 40 Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (porcentajes) Cuadro Nº 2 Flujo de fuentes y usos de los sectores económicos Pág.107 15 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Presentación 16 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 E l proceso de transformación impulsado por el Gobierno de la Revolución Ciudadana se fundamenta en una nueva visión de la economía, sustancialmente distinta de la que instituyó el neoliberalismo en nuestro país, que se basaba en el debilitamiento del Estado, el rentismo en todas sus formas y la preeminencia de una matriz productiva primario exportadora. Estos principios excluyentes orientaron las decisiones económicas en beneficio de unos pocos, propusieron la apertura comercial como fin en sí mismo, promulgaron una altísima concentración de la propiedad de los medios de producción y una liberalización financiera a ultranza, todo lo cual generó mayores procesos de acumulación de la riqueza, afianzando la marginación y los círculos de pobreza en amplios sectores de nuestra sociedad. De acuerdo con el mandato del pueblo ecuatoriano, el Gobierno Nacional, a través de los Consejos Sectoriales, liderados por los Ministerios Coordinadores, ha planteado y puesto en marcha políticas públicas que tienen como eje el Buen Vivir, cuyos principios constan en la Constitución de la República y en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. La nueva visión de la economía para el Buen Vivir tiene, entonces, objetivos claros: a) mejorar la calidad y esperanza de vida, así como aumentar las capacidades y potencialidades de la población, b) construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible, basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable, y, c) garantizar la soberanía nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar nuestra inserción estratégica e inteligente en el mundo. Concebir la economía y a la política económica con esta nueva visión implica entenderla como un medio al servicio de los seres humanos y en especial a aquellos sectores largamente excluidos por el Estado y la sociedad. En este sentido es preciso que la política económica permita mayor inclusión o reducir la latente desigualdad que vive el país, donde el ser humano es sujeto y fin del sistema económico. Así mismo, el sistema económico debe propender a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza, y teniendo como objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir, incorporando la justicia intergeneracional. El mayor desafío de la política económica del Gobierno Nacional en estos años, ha sido responder a un contexto de crisis mundial con un crecimiento que, aunque modesto, superó las expectativas. Desde el año 2010 estamos frente a un proceso de recuperación económica que se refleja en mejores condiciones de vida, en el incremento de la capacidad adquisitiva de la población y en mejores condiciones del empleo. El mundo ha cambiado, algunos países no logran recuperarse de la crisis aplicando el recetario de políticas del pasado, mientras que surgen con más fuerza las economías emergentes. En este marco, y teniendo en cuenta la actual coyuntura económica internacional que nos plantea retos y escenarios en un contexto poscrisis, hemos construido la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir para los años 2011 – 2013. Las políticas y estrategias que incorpora la Agenda apuntalan la transformación del modelo económico y fortalecen el proceso de cambio que tanto requiere nuestro país. La Agenda de la Política Económica entiende la estabilidad macroeconómica como la generación máxima de producción y empleo, por lo tanto, las políticas económicas para los años venideros abordan los desequilibrios del orden mundial para superarlos. Además, afina las políticas vigentes y establece otras orientadas a privilegiar la producción nacional, aquella que genera empleo, que 17 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 procura encadenamientos con otros sectores productivos, que es responsable con sus trabajadores, con el Estado, a través del pago de impuestos, y con el medio ambiente. El reto del Consejo de Política Económica es responder a la coyuntura y aportar a la transformación de las condiciones estructurales. Las políticas definidas en la Agenda profundizan la trasformación del modelo económico en sus diferentes sectores. El sistema financiero es un apoyo efectivo para el aparato productivo, en base a la democratización del capital y la canalización del ahorro a los actores tradicionalmente excluidos. Las políticas de inversión pública y de gasto son instrumentos efectivos para fomentar la industria local. El sistema tributario debe ser más progresivo e impulsar la moral tributaria. La política del sector externo debe estar encaminada a fortalecer el desarrollo endógeno, el cambio de la matriz productiva y la protección inteligente de la producción nacional. La Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir es fruto de un trabajo colectivo liderado por el Ministerio Coordinador y sus instituciones en línea, ha pasado por un proceso de debate y deliberación y debe constituirse en el eje que guíe los próximos años de la política económica, renovándose todo el tiempo. Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Política Económica 18 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Glosario de Siglas PIB Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Instituto Nacional de Estadística y Censos Instituciones Financieras Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional Impuesto al Valor Agregado Ministerio de Coordinación de la Política Económica Micro, pequeñas y medianas empresas Nueva Arquitectura Financiera Regional Organización Mundial de Comercio Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 Presupuesto General del Estado Producto Interno Bruto PROECUADOR Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones RILD Reserva Internacional de Libre Disponibilidad Secretaría Nacional del Migrante Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Sistema Nacional de Pagos Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos Tratado de Libre Comercio Unión de Naciones Sudamericanas ALBA IESS ATPDEA INEC Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América Sistema de Preferencias Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act BEDE Banco del Estado BDH Bono de Desarrollo Humano BID Banco Interamericano de Desarrollo BCE Banco Central del Ecuador BM Banco Mundial BRIC Grupo de países: Brasil, Rusia, India y China BNF Banco Nacional de Fomento CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFN Corporación Financiera Nacional COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización COPYFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas COMEX Comité de Comercio Exterior DEG Derechos Especiales de Giro EPS Economía Popular y Solidaria FMI Fondo Monetario Internacional GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados ICE Impuesto a los Consumos Especiales IECE Instituto de Crédito Educativo y Becas IFI ISSFA ISSPOL IVA MCPE MIPYMES NAFR OMC PNBV PGE SENAMI SENPLADES SNP SUCRE TLC UNASUR Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1. Introducción 19 20 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Política Económica L a Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 está enmarcada en el proceso de transformación integral planteado por el Gobierno de la Revolución Ciudadana. La sociedad ecuatoriana estaba cansada de la política tradicional indolente, de la inestabilidad económica, de las crecientes brechas de ingreso y de la falta de oportunidades y condiciones para una vida digna. Es así, que la ciudadanía ha ratificado, en subsecuentes procesos electorales, una propuesta de cambio orientada a la construcción de una economía social y solidaria, al desarrollo y potenciación de capacidades endógenas, al rescate de los activos públicos para ponerlos al servicio de las mayorías, a la renegociación de la deuda externa ilegítima y al establecimiento de reglas claras que modifiquen radicalmente el proceso de acumulación perverso de los medios de producción característico de los últimos 30 años. Una sociedad democrática y equitativa, orientada hacia el buen vivir, requiere de una nueva estrategia de acumulación, generación de riqueza, distribución y redistribución; radicalmente distintas a las impulsadas por el paradigma neoliberal. Las políticas dominantes durante las décadas de los 80s y 90s identificaban desarrollo con crecimiento económico y privilegiaban el capital por sobre el trabajo. La aplicación de ese paradigma desembocó en la renuncia a la soberanía monetaria y en la adopción de la dolarización, aumentó y aceleró los flujos migratorios de la población y creó todo un marco de incentivos para la especulación financiera. Es imperante romper con el modelo de acumulación sustentado en los principios del rentismo financiero y de la exportación primaria que condicionan y direccionan una apertura comercial y una liberalización financiera a ultranza que refuerza el círculo de la pobreza. Se debe además romper con la idea de libre mercado como paradigma de bienestar colectivo, cuando en realidad agudiza la inequidad y la pobreza. El neoliberalismo deja como única política social al asistencialismo focalizado, sin considerar la diversidad de formas de producción y propiedad que se sostienen en principios de justicia, solidaridad, reciprocidad, cooperación y soberanía. Para concretar esta ruptura, el Gobierno del Ecuador ha planteado alternativas al concepto de desarrollo hegemónico, teniendo como eje al “Buen Vivir” y la redefinición de las relaciones entre el Estado, la sociedad y la economía. Los principios del Buen Vivir están plasmados en la nueva Constitución de la República que rige desde el año 2008 y en los lineamientos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. Es desde estos lineamientos que se desprende y estructura la presente Agenda de Política Económica para el Buen Vivir. La Constitución de la República enfatiza que el crecimiento deja de ser un objetivo en sí mismo, y se pone al servicio de las personas en su camino hacia la consecución del Buen Vivir. El Estado recobra protagonismo en sus cinco funciones fundamentales para modificar las relaciones sociales y económicas: la planificación, la distribución, la regulación, la definición de una política exterior soberana que impulse la integración y el mejoramiento continuo de su propia estructura institucional. Además, la Constitución establece como base para el proceso de transformación estructural, la existencia de un sistema económico social y solidario. Este sistema reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada de la sociedad, en armonía con la naturaleza, y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (PNBV) se de- Introducción 21 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 riva de este nuevo marco constitucional y sienta las bases para un cambio de régimen de acumulación en que se favorece la distribución y redistribución de los medios de producción. El Plan proyecta las bases de un Ecuador post-petrolero y post agro-exportador para consolidar la soberanía nacional en una triple dimensión: alimentaria, energética y económica. Se pretende substituir el paradigma del “vivir mejor” de los países occidentales, por el del Buen Vivir. Se trata de romper con la lógica de una acumulación en la que solo unos pocos alcanzan a “vivir mejor” sobre la base de la existencia de un “mundo subdesarrollado” proveedor tanto de materias primas como de una oferta de mano de obra mal pagada. Justamente, la crisis del capitalismo mundial de finales del 2008 demuestra que no es posible “vivir mejor” en detrimento de la equidad y asentados en la sobreexplotación del ser humano y de los recursos naturales. La construcción del nuevo paradigma y la ruptura con el vigente, requiere el diseño de una estrategia integral y sistémica de transición, que implique por ejemplo, en una de sus aristas, una nueva forma de hacer política económica. Esta política económica debe superar la crisis y consolidar al mismo tiempo las bases para avanzar en la construcción del nuevo régimen de acumulación cuyo eje central sea la equidad. En este contexto la cuestión distributiva se torna primordial para modificar la manera de concebir y de ejercer este sistema. En vez de propugnar el crecimiento continuo, se busca alcanzar un sistema que esté en armonía; con el fin de asegurar a toda la población una vida digna y feliz. Es de destacar que el Buen Vivir no puede concebirse sin la comunidad, dado que justamente el Buen Vivir irrumpe para contradecir la lógica capitalista, su individualismo inherente, la monetarización de la vida en todas sus esferas; en resumen, su deshumanización. El Buen Vivir implica también el potenciamiento de las capacidades nacionales no solo en lo interno sino también para parti- cipar en el contexto internacional desde el interés de lo local. El Buen Vivir exige una articulación equilibrada de lo interno con lo externo. La modificación del perfil de especialización productiva debe contar con un adecuado sostén interno post-extractivista, menos dependiente de la exportación de bienes primarios y menos depredador de la mano de obra y del medio ambiente. El Buen Vivir reivindica el equilibrio con la Naturaleza y la valorización de los saberes ancestrales de los pueblos indígenas. Nacido del conocimiento de la profunda conexión e interdependencia que tenemos con la Naturaleza, el Buen Vivir apuesta por un desarrollo a pequeña escala, en armonía con ella; algo que hoy por hoy es indispensable para la supervivencia del Planeta. Para ello son necesarias políticas estructurales de distribución y de acceso a los medios de producción, tierra, agua, capital, conocimiento, tecnología; acompañados de políticas redistributivas del ingreso que garanticen resultados favorables en el corto plazo, coadyuvando al cambio de largo plazo. Se trata de un proceso deliberado, planificado, de reorganización productiva; en base a la concertación de intereses entre el Estado, los sectores sociales y los representantes de las diversas formas de hacer economía -cooperativas, asociaciones, comunidades, empresa pública, empresa mixta, empresa privada (grande, mediana, pequeña y micro)- en el marco de un proyecto de largo plazo. El robustecimiento del aparato productivo interno es imperativo, no solo en términos de diversificación productiva, sino también en la multiplicación del número de productores, para que sea más equitativo e incluyente. Esta línea de quiebre con el pasado requiere una revolución agraria, tecnológica y educativa, la creación y potenciación de industrias nacientes; con fuerte presencia de los pequeños y medianos productores, y del Estado cuando fuere pertinente. Este esfuerzo debe acompañarse de una nueva estrategia territorial que supere la bipolaridad actual y dé paso a un Estado nacional policéntrico y descentralizado. 22 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Para el fortalecimiento de la producción nacional es necesario generar una verdadera articulación entre el capital financiero y la inversión productiva. Se requiere de un sistema financiero que, entre otras cosas, asegure, según sea el caso, adecuadas líneas de crédito públicas, privadas, y aquellas provenientes del sistema popular y solidario; para financiar sobre todo actividades productivas de las unidades micro, pequeñas y medianas. Esto lleva a priorizar aquellas inversiones que permitan aumentar los niveles de empleo de calidad y de ingresos, propiciando la flexibilidad del capital y no la del trabajo. Lo que se busca es que el capital esté al servicio del desarrollo endógeno. En este contexto la inversión local y extranjera que respete al Estado, a la sociedad, a los trabajadores y al medio ambiente; es bienvenida. La transformación de la economía sólo es posible si se fortalece y dignifica el trabajo en todas sus formas. Para ello es fundamental una ampliación de las capacidades y oportunidades de los trabajadores y trabajadoras, sobre todo en aquellos segmentos que han sido tradicionalmente discriminados, como es el caso de las personas con discapacidad, las poblaciones indígenas y afroecuatorianos. Se requiere calificar masivamente la fuerza de trabajo, emprender una revolución educativa y fomentar la absorción y generación de progreso técnico. Se debe proscribir cualquier forma de precarización laboral. Cambiar desde adentro, requiere también cambiar hacia fuera. Por ello, la estrategia de inserción en el mercado mundial, debe ser inteligente y soberana. Esto implica priorizar los esfuerzos de integración regional y complementariedad regional que permitan construir relaciones Sur-Sur, en contraposición con un régimen de acumulación concentrador de riqueza en los países autodenominados como “centrales”. Es necesario abrir nuevos mercados pero precautelando que no sean solamente los grandes productores los únicos beneficiados. En esta línea es necesario plantear una estrategia comercial que considere tanto la sustitución de impor- taciones, como la diversificación y la progresiva sustitución de exportaciones tradicionales, sobre todo de las que caracterizan a la economía extractivista. Los pequeños y medianos productores serán los agentes fundamentales que se han de incorporar en la nueva forma de inserción en la economía mundial. Esto provocará significativos cambios estructurales en el régimen de acumulación, tornándolo mucho más equitativo. El Buen Vivir exige, además, la integración en espacios de soberanía monetario-financiera supranacionales. El Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) es un instrumento surgido como una iniciativa del ALBA para impulsar su comercio recíproco minimizando la utilización de divisas en el pago de operaciones resultantes. De igual manera, el Banco del Sur es otro eje central de la Política Económica para el Buen Vivir, pues ha sido diseñado para constituir una fuente alternativa para el desarrollo regional, que permitirá colocar créditos con una política de bajos costos financieros. La Agenda Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 debe constituirse en uno de los ejes de consolidación de un sistema económico social y solidario, que permita elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Las acciones de la política económica deben procurar equidad social, de género, de etnia, intergeneracional y regional. Este esfuerzo debe atender principalmente a los más pobres, evitando el clientelismo, convirtiendo a la política económica en parte consustancial de una estrategia alternativa. Esta nueva economía consolida el patrimonio nacional sobre los recursos estratégicos y sobre los bienes públicos. Pero al mismo tiempo establece una dinámica de uso y aprovechamiento de esos recursos desde una óptica sustentable, que acepta la necesidad de disponer de mecanismos de regulación y control ciudadano en la prestación de los servicios públicos. Busca ampliar la base de productores y propietarios en un esquema que articule activa Introducción 23 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 y equitativamente a todos los segmentos productivos. Se persigue una economía que respete el derecho a la propiedad en todas sus formas, respetando su función social y ambiental, y que camine hacia una efectiva redistribución. Existen otros requisitos ineludibles e impostergables para la consecución del Buen Vivir y que están interconectados con los objetivos de política económica como son alcanzar una soberanía alimentaria y energética. La economía agrícola requiere una diversificación y especialización en función de los requerimientos nutricionales de la población. El financiamiento y los subsidios deben beneficiar prioritariamente a los pequeños y medianos productores agrícolas, que son la base de la estructura que garantiza la consecución de la soberanía alimentaria. Una profunda revolución agraria es indispensable para distribuir la riqueza, orientándola a potenciar el aparato productivo. Ello implica una revisión integral de la estructura de tenencia de la tierra para garantizar y democratizar su uso para la soberanía alimentaria. En lo que respecta a soberanía energética, hay un primer aspecto que es crucial: la transformación de la matriz energética debe permitir que la demanda nacional de derivados de petróleo se satisfaga con refinación interna; y que la diminución del uso de combustibles fósiles para generación, sea una realidad. El país dispone del potencial hidroeléctrico para alcanzar la autosuficiencia sin poner en riesgo el suministro del agua para las comunidades y para la soberanía alimentaria. Por ello se deben potenciar, desde ya, las distintas fuentes energéticas existentes, la utilización de tecnologías con mayor eficiencia energética, y trabajar en la reducción de la generación y reciclaje de residuos. Estos elementos deberán estar vinculados de manera activa a las demandas del aparato productivo y de la sociedad. Finalmente, un manejo diferente y diferenciador en lo económico, exige también cambios en lo social, que no se agotan en el campo de la simple racionalidad económica de las políticas sociales. El objetivo no debe ser incrementar ayudas y compensaciones económicas, que son necesarias en el corto plazo, sino propender a un cambio estructural en el que ya no sean necesarias. La reformulación y orientación de estas políticas debe basarse en principios de equidad, eficiencia, inclusión, suficiencia y solidaridad; fortaleciendo las identidades culturales de las poblaciones locales, promoviendo la interacción e integración entre movimientos populares y la incorporación económica y social de los diferentes grupos poblacionales. La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013, como herramienta fundamental para la gestión del sector económico, plantea conseguir algunos objetivos esenciales: abordar y superar los desequilibrios coyunturales emanados de la persistencia de algunos efectos de la crisis económica y financiera; potenciar y afinar ciertas políticas y programas en base a los nuevos retos planteados al manejo económico que privilegia la producción nacional; y, en el largo plazo, consolidar la ruptura con el modelo económico heredado por el neoliberalismo y profundizar el proceso de constitución de un sistema económico social y solidario, en el que los seres humanos son el fin de la política. 1.2. El sector económico y la institucionalidad pública La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013, plasma la visión del Gobierno Nacional en lo relativo a la política económica para la constitución de una sociedad del Buen Vivir. En esta se establecen las directrices que permitirán a las instituciones desarrollar políticas específicas y programas orientados a superar desequilibrios coyunturales fruto del contexto económico mundial actual, así como profundizar la ruptura con el modelo económico heredado del neoliberalismo; y apuntalar el proceso de constitución del sistema social y solidario. 24 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1.2.1. El Ministerio de Coordinación de Política Económica y el Consejo Sectorial La elaboración e implementación de la Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 es responsabilidad del Consejo Sectorial de Política Económica, que tiene su ente articulador en el Ministerio de Coordinación de la Política Económica (MCPE). El MCPE que fue creado como una instancia de coordinación entre la Presidencia de la República y los ministerios e instituciones del Estado del ámbito económico, con el objetivo de facilitar y hacer más efectiva la gestión pública. El Consejo Sectorial de Política Económica está conformado por doce entidades gubernamentales. Al Consejo le corresponde establecer y aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeconómicos para lograr el máximo nivel de producción y utilización de las capacidades instaladas en los recursos de la producción; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal en el marco de la Constitución, y acordes con los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir. Los ámbitos de acción y las instituciones del Ejecutivo se organizan dentro de la tradicional división de cuatro sectores de la economía: fiscal, financiero, externo y real. Fiscal Ministerio de Finanzas del Ecuador y Servicio de Rentas Internas. Además, participa como miembro asociado la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, que tiene una participación fundamental en lo referente a la identificación y priorización de la inversión en el ejercicio de la política económica. Financiero Banco Central del Ecuador, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Banco Nacional de Fomento, Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Corporación Financiera Nacional, Banco del Estado, Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, Banco del Pacífico, Programa Nacional de Microfinanzas y Corporación de Seguro de Depósitos. Adicionalmente, la Superintendencia de Compañías y la Superintendencia de Bancos y Seguros participan como asociadas al Consejo Sectorial, ya que son los entes a cargo del control del Mercado de Valores y el sector financiero y de seguros, respectivamente. Externo La ejecución de políticas por parte de las instituciones participantes del Consejo, contribuye a crear o facilitar las condiciones para el desarrollo de la producción y el empleo en el país. En esta línea se apoya la gestión del Consejo Sectorial de la Producción. Real Servicio Nacional de Aduana del Ecuador y Viceministerio de Comercio Exterior, que participa en el Consejo como miembro asociado. El MCPE participa en el COMEX, nueva institución que regula la política comercial. Introducción 25 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La política económica para el Buen Vivir comprendida en esta agenda, supera la lógica de diseño e implementación de políticas aisladas, dispersas y sin rectoría, que no guardaban coherencia entre sí o que incluso eran contrapuestas. La Agenda es una herramienta para una gestión económica integral y articulada al interior del sector y como apoyo a los sectores de la producción, el desarrollo social y el comercio exterior. A través de lineamientos claros, ejecutables y medibles en el tiempo; las políticas fiscal, financiera, externa y del sector real; se complementan para coadyuvar a la consecución del objetivo común de constituir un sistema económico social y solidario para el país. 1.2.2. Principales articulaciones: Relación con la transformación productiva y las finanzas populares en el país El Ministerio de Coordinación de la Política Económica y sus respectivas entidades coordinadas, tienen la responsabilidad de la administración de los flujos macroeconómicos que garanticen la canalización del ahorro hacia la inversión productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarización, de los recursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. En esta línea se generan las condiciones y opciones de financiamiento que requieren el conjunto de políticas y programas destinados a potenciar la producción, el empleo y la competitividad en el país. Estos están enmarcados en las estrategias productivas de largo plazo definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir. La implementación específica de la transformación productiva le corresponde al Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad, y su respectivo consejo sectorial. De igual manera, el impulso a las finanzas populares y su adecuado financiamiento, son parte de la política del Ministerio. En esta línea se apoya la gestión del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social, que es el responsable institucional para consolidar el sector de las finanzas populares a través de organizar, normar y potenciar el trabajo de cooperativas de ahorro y crédito, cajas de ahorro y demás actores que comprenden este segmento de la economía nacional. 26 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Contexto y diagnóstico macroeconómico 2. Contexto y diagnóstico macroeconómico 27 28 Contexto y diagnóstico macroeconómico L a formulación de la presente Agenda se realiza tras cuatro años de Revolución Ciudadana, en un segundo momento del régimen del Presidente Correa que busca mejorar la eficiencia y consolidar las políticas económicas. Sin embargo, no se debe descuidar el contexto nacional e internacional en el que se produce la transformación de la economía ecuatoriana. Dos procesos son fundamentales para caracterizar, analizar y actuar desde una perspectiva de política macroeconómica: la crisis sistémica del capitalismo y la consolidación de la dolarización tras una década de vigencia en el Ecuador. 2.1. Contexto Económico Mundial La crisis internacional, que empezó a ser visible en 2007, debe entenderse de una forma estructural y sistémica, sin agotarse en sus importantes efectos coyunturales. Esta crisis se origina en las políticas aperturistas a ultranza, en las propuestas de desregulación, en la sobre-acumulación capitalista, en el debilitamiento del Estado y en el impulso a la flexibilización. Dichas políticas fueron diseminadas por los países desarrollados centrales y varias de las entidades multilaterales, las cuales tampoco cumplieron su responsabilidad de emitir alertas, o no actuaron para advertirlas. La primera y principal medida para enfrentar la crisis fue monetaria: cuadriplicar la capacidad financiera del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las instituciones financieras internacionales. Esta inyección de dinero (USD 750.000 millones) triplicó la capacidad de préstamo del FMI. Además se le autorizó a incrementar la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG), por un valor de USD 250.000 millones. En esta misma línea (revivir y fortalecer la vieja institucionalidad de Bretton Woods), se capitalizó al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con otros USD 100.000 millones. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Esta enorme masa monetaria se destinó a conjurar la crisis en los países más endeudados y, en menor proporción, atender a las demandas de los países emergentes. En consecuencia, estos países se ven presionados para financiarse con sus reservas, o iniciar un nuevo ciclo de endeudamiento condicionado. Los primeros casos fueron más que sintomáticos, con estricta aplicación de las famosas cláusulas de “austeridad” en los créditos otorgados a Pakistán, El Salvador y a otros países del este europeo. Lo propio se ha exigido a lo largo de estos dos últimos años a España, Grecia y Portugal, para citar algunos ejemplos, países que deben enfrentar la crisis con fuertes recortes en los presupuestos, es decir, sin posibilidades de ejercer una política fiscal anticíclica. Estas acciones remiten a un “neo-consenso de Washington”, aunque con una importante diferencia respecto al original: fueron los países enriquecidos los primeros que optaron por violar la prédica oficial de cautela en la expansión de la oferta monetaria, para favorecer unos pocos intereses privados. Tras la socialización de las pérdidas de las grandes empresas privadas, la preocupación se ha enfocado en los déficits públicos y en la deuda pública, aunque es evidente que el problema reside en la deuda privada. Los países llamados PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España) ejemplifican con claridad este tipo de políticas: en ellos, las entidades financieras siguen marcando la política económica, recurriendo a los principios neoliberales antes aplicados en América Latina y África. A nivel interno de los países se presenció, en un primer momento, una mixtura de medidas keynesianas –aumento del gasto público para estimular la inversión– y luego recortes presupuestarios que están pasando buena parte de la factura de la crisis a los asalariados. Así, algunos de los países desarrollados, en especial algunos de la Unión Europea, han asumido una política económica híbrida basada en un intervencionismo regresivo -tanto en impuestos como en gastos- y un neoliberalismo institucionalizado que aplica lógicas de libre mercado bajo reglas derivadas de estructuras de poder1. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Estos esfuerzos por reordenar las finanzas mundiales han sido hasta ahora insuficientes. La crisis financiera ocurrida durante 2008 y 2009 evidenció la necesidad de que los países periféricos tengan un espacio político en el cual debatir y resolver estrategias para contrarrestarla. Así, la declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas de 2009 establece que si los países en desarrollo experimentan una grave escasez de reservas de divisas “no deberían verse privados de ejercer su derecho a aplicar medidas legítimas de defensa del comercio de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y, en última instancia, imponer restricciones temporales al capital y tratar de negociar acuerdos de congelación temporal de la deuda entre deudores y acreedores para ayudar a mitigar los efectos perjudiciales de la crisis y estabilizar la situación macroeconómica”2. Esta resolución antepone los intereses nacionales a los intereses privados, pero no pasó del plano declarativo. 3 Esta crisis internacional se desenvuelve en un marco aún más complejo, de transición geopolítica, o cambio en las relaciones de dominación internacional. Pasa del espacio económico hacia la redistribución del poder mundial, en busca de nuevos equilibrios y otros actores4 . Contexto y diagnóstico macroeconómico 29 Por el momento, parece evidente el abandono de un mundo unipolar dominado por Estados Unidos y la llegada de un mundo multipolar con una abrumadora presencia de China5 . China afrontó la crisis de otra manera. A comienzos de 2009 estableció un programa de estímulos masivos equivalentes a USD 580.000 millones, correspondientes a 13% de su PIB de 2008. Esto restableció el crecimiento chino (de doble dígito) y sacó de la recesión a varias economías vecinas, desde Singapur hasta Corea del Sur. En 2010, la producción industrial asiática ya recuperó su tendencia histórica. La reconfiguración de la escena internacional también está determinada por la aparición de actores como los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que generan diferentes circuitos comerciales a escala planetaria. Para unos, esto sería una oportunidad, para otros una amenaza, según los criterios de integración utilizados. Los BRIC son mercados gigantescos que están siguiendo sus propias directrices de crecimiento. Brasil es una potencia emergente que busca ampliar su influencia en la región sudamericana. Este escenario de pugna hegemónica debería aprovecharse para consolidar una integración equilibrada. Esta tarea no es fácil cuando la estrategia del capital es quebrar cualquier proceso de integración alternativo6. Recuérdese la gestión de los credit default swap (CDS) que permiten cuantificar el riesgo de que un país no pague su deuda, o el trabajo de agencias calificadoras como Standard & Poor’s y Moody’s, que nunca acertaron en calificar la deuda de los bancos norteamericanos. 1 Proyecto de documento final de la Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, Nueva York, 24 a 26 de junio de 2009, p.7. http://www.un.org/ es/comun/docs/?symbol=A/CONF.214/3 2 Los países miembros del G-77 y China propusieron que el FMI asignara USD 100.000 millones en DEG a los países de bajos ingresos, sin ningún costo para ellos, y que otros USD 800.000 millones se asignen a países en desarrollo de ingresos medios. Esta emisión de DEG, postergada durante décadas por las grandes potencias del norte, habría contribuido a romper el monopolio de provisión de liquidez que garantiza la unipolaridad del dólar estadounidense. 3 La pugna para la elección del nuevo director del Banco Mundial muestra la irrupción de estos nuevos poderes. Mientras Francia presiona por mantener la dirección de esa organización multilateral, México ha lanzado su propio candidato con el apoyo de varios países en proceso de desarrollo. 4 Eventualmente estaríamos atravesando la “crisis terminal del poder unipolar de EEUU”, mientras China se posiciona como nueva potencia hegemónica (recuérdese que es el principal acreedor de la deuda norteamericana, el primer exportador del mundo y el país con las tasas de crecimiento más elevada de los últimos años). Ver, por ejemplo: Arrighi, Giovanni (2007). Adam Smith en Pekín. Orígenes y fundamentos del siglo XXI, Akal. 5 30 Contexto y diagnóstico macroeconómico El futuro es incierto. Las políticas de austeridad no parecen haber tenido el resultado previsto. La caída de la demanda mundial reduce las perspectivas de recuperación en términos de crecimiento económico. La mal llamada “guerra de las monedas” advierte que puede continuar la estrategia hacia afuera de todas las economías centrales. Todo parece indicar que ningún organismo internacional cuestionará este derrotero. Desde la perspectiva de los países de América del Sur, esta coyuntura de crisis internacional ocurre en un momento de estabilidad relativa. Cabe recordar que por más de 20 años la región se vio afectada por los efectos de la deuda externa, de la codicia de los acreedores externos, de la estabilización a un nivel de ingreso bajo, de la caída de los precios de las materias primas y bienes agrícolas, y especialmente, de la aplicación de las reformas económicas condicionadas por el FMI y Banco Mundial en el contexto de un programa débil y contradictorio denominado Consenso de Washington. Lo que se pretende resaltar es el hecho de que la primera década del siglo XXI fue muy importante para la mayoría de los países de América del Sur. En todos ellos, además de los hechos económicos específicos, se consolidó la democracia e incluso gradualmente se fueron estabilizando los procesos políticos que tanto habían alarmado a analistas y tenedores de papeles de deuda, lo que no impidió, sin embargo, que multipliquen sus ganancias en medio de la adversidad. En parte el crecimiento, pero también la estabilidad política y la política económica aplicada más allá de la retórica de los organismos multilaterales, contribuyeron también para que la región exhiba mejores indicadores sociales, en algunos casos con avances muy importantes. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La pregunta que normalmente se hace es ¿qué cambió para que este ciclo de crecimiento se produjera? Según la versión convencional de los organismos multilaterales, ello habría ocurrido porque los países de América del Sur aprendieron la lección de las décadas precedentes, en el sentido que asimilaron el principio de conservar los equilibrios internos, especialmente superávits en materia fiscal, tema que normalmente era el punto central para definir si una economía camina o no en la “dirección adecuada” según las políticas neoliberales. La diversidad en las formaciones económicas de América del Sur no permite construir una explicación única que intente abarcar procesos tan disímiles y particulares. Algunos países realizaron la reforma neoliberal con más profundidad que otros; algunos lograron fortalecer y estabilizar antes a sus instituciones estatales que otros; unos firmaron tratados de libre comercio con EE.UU. y una diversidad de países, mientras otros elaboraban acuerdos de comercio acotados y en el marco de una estrategia de desarrollo. Sin embargo, existen algunos factores comunes que influyeron en los países de la subregión e incidieron en este ciclo económico positivo pese a sus diferencias internas. Cabe remarcar que todos los países tuvieron crecimiento, pero lo que los diferenció fue la velocidad con la que se redujo la pobreza, aumentaron los niveles de atención escolar o la cobertura de los servicios de salud. El primero de los hechos que influyó positivamente sobre todos los países de la subregión fue el aumento en los precios de las materias primas y productos agrícolas. En parte como consecuencia de la aplicación del paquete neoliberal, las economías de América del Sur se reprimarizaron pues se entendía que en una En el G-20 no participan los 20 países más ricos (Argentina ocupa el puesto 30 por su PIB nominal). Es una suerte de club al que han sido invitados varios países semiperiféricos. Esto facilita, desde el centro del sistema, evitar la consolidación de bloques regionales alternativos. 6 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 segunda etapa, con la firma de tratados comerciales, las exportaciones de la subregión se concentrarían en bienes primarios y se recibirían productos con alguna incorporación de tecnología y toda la gama de servicios hoy en plena expansión (bancarios, de comunicaciones, seguros, etc.). Lo que salió fuera del cálculo de esta estrategia es que el impulso del crecimiento de China e India cambiaría substancialmente la relación de precios relativos. Esos dos gigantes mundiales, a medida que incorporaban a más población a los mercados internos de consumo, requerían más bienes primarios, alimentos y materias primas; en tanto que exportaban a bajos precios y fracturando muchos mercados, prendas de vestir, electrodomésticos y hasta bienes de alta tecnología. Con ello se tuvo un efecto doble en los países de América del Sur. Por una parte los productores de bienes primarios, alimentos y/o materias primas –por lo general los sectores más tradicionales de cada país– comenzaron a tener ganancias extraordinarias; y, por otra parte, la población pudo acceder a bienes industrializados importados a menores precios en detrimento de la producción nacional. Gráfico Nº 1: Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009 (Exportaciones más importaciones) Fuente: UN Comtrade Contexto y diagnóstico macroeconómico 31 Entre 2001 y 2009 el comercio mundial –la suma de importaciones y exportaciones– se duplicó. América Latina y el Caribe conservaron o mantuvieron casi inalterada su participación, lo que implica que en conjunto la región por poco duplicó también su comercio exterior. El gran impulso de China, India y otros países asiáticos, así como el retroceso en algunos países de la región, impidió que esta muestre una expansión igual o mayor a la del mundo. En América del Sur, debido a los distintos estilos internos de desarrollo y articulación al mercado mundial, la participación en el comercio mundial en unos casos aumentó, en otros se mantuvo aproximadamente constante y en otros descendió. Para ejemplificar estas circunstancias, se reseñan los casos de México, Chile y Brasil. Eventualmente a este último se le podría considerar el menos expuesto pues mantiene un grado de apertura muy bajo en relación al resto de naciones de la subregión. 32 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Extrañamente, México y Chile, países que tienen muchos más acuerdos comerciales que Brasil, redujeron o mantuvieron su participación en el comercio mundial. Esa situación es peor aún considerando que, para el caso de Chile por ejemplo, buena parte de las exportaciones son materias primas7 . Es decir que ni siquiera el aumento en los precios de las materias primas en los mercados internacionales, pudo hacer que se expanda la participación de esos países abiertos en el mercado mundial. Por lo tanto cabe una pregunta: ¿cuán importantes son los TLC como vehículo para estimular el comercio de los países? Es por ello que la relación de términos de intercambio, medida a través del poder de compra de bienes y servicios, aumentó en 50% para América Latina entre 2000 y 2009 según información de la CEPAL8 . Ecuador, en este contexto, tuvo un importante aumento de 98% en esa unidad de medida. Eso quiere decir que por cada unidad de bienes y servicios exportados, el país puede importar el doble en relación al año inicial. De esta manera se fracturó, quizá definitivamente, el deterioro secular de los términos de intercambio, hipótesis sobre la que Raúl Prebisch fundamentó la teoría de la industrialización substitutiva de importaciones. El aumento sostenido de la demanda de bienes agrícolas, de materias primas agrícolas e industriales y de petróleo, hizo que los precios de estos aumenten; en tanto que la expansión de la oferta proveniente de China, India y otros países asiáticos, de bienes de consumo duradero y no duradero, hizo que ellos se abarataran en términos relativos. De esta forma América del Sur ha sido receptora de los cambios económicos a nivel mundial. Este proceso de apertura, como se señaló, estuvo acompañado de la expansión de los precios de los productos agrícolas, alimentos y materias primas, de una manera pausada y lenta a principios de la década, y de una forma exponencial y extremadamente volátil entre 2007 y 2010. 280 230 Gráfico Nº 2: Índice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos) Fuente: FMI, Primary Commodity Prices Nota: MI se refiere a materias primas para la industria 180 130 80 Alimentos Bebidas MI Agrícolas MI Metálicos Serie5 Alimentos Bebidas MI agrícolas 7 Para ejemplificar, el 25% de las exportaciones de Brasil eran minerales y petróleo en 2010, en Chile el 63% y apenas el 13% en México (UN Comtrade). 8 Esta información está disponible en CEPALSTAT (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp) MI metálicos jul-10 jul-09 ene-10 ene-09 jul-08 jul-07 ene-08 ene-07 jul-06 jul-05 ene-06 ene-05 jul-04 jul-03 ene-04 ene-03 jul-02 ene-02 jul-01 ene-01 jul-00 ene-00 30 Petróleo 33 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Este proceso ha ocurrido en el marco de un importante aumento del grado de apertura de los países de la subregión. Exceptuando Argentina y Brasil que se mantienen relativamente cerradas o, en otros términos, el peso del comercio exterior frente al PIB llega a lo sumo al 25% y se ha mantenido relativamente estable, en el resto de países los incrementos han sido importantes y la mayoría de ellos muestran una apertura superior al 50%. De ellos, Chile y Ecuador son los más abiertos. Si bien el grado de apertura aumentó, sus efectos son distintos dependiendo del desarrollo productivo interno, de las diferencias en productividad con los países asociados para comerciar y de las cláusulas particulares de cada tratado. En general, la apertura comercial indiscriminada y no asociada con una estrategia de desarrollo, aunque se crea que de por sí los tratados de libre comercio son beneficiosos, limita significativamente la conducción autónoma 0,9 0,8 0,7 0,6 Gráfico Nº 3: Grado de apertura de América del Sur más México (Exportaciones más importaciones sobre PIB) Fuente: Banco Mundial,World Data Bank 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 1995 Pero la gran diferencia entre los dos es que Chile es el país que más tratados de libre comercio ha firmado con otros países y regiones del mundo, en tanto que Ecuador mantiene su más importante lazo comercial con los países de la Comunidad Andina y solamente en lo que corresponde que es el comercio de bienes, sin comprometer los servicios ni la propiedad intelectual, aspectos de suma importancia en las negociaciones de este tipo de tratados. Tanto en México, Perú y Chile, los países que intensificaron la política de suscribir acuerdos comerciales, tuvieron incrementos en los grados de apertura. En el caso de Chile esto provocó una reducción en el número de partidas exportables y en México una reducción en su participación en el comercio mundial y en su producción nacional. 2000 2005 Venezuela Uruguay Perú México Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 2009 de las economías, todavía más si es que un país, como es el caso del Ecuador, optó por la dolarización unilateral en 2000. El contexto de la subregión también fue diferente, comparado con las dos últimas décadas del siglo XX porque los países redujeron significativamente el peso de sus deudas con el exterior. De esa forma se logró superar una de las vulnerabilidades que retrasaron significativamente a todos los países, pues no solo llevó a un constante drenaje de recursos internos, sino también a que la política económica y, en general, la conducción de la política pública, sean condicionados por un recetario contenido en la doble condicionalidad establecida por el FMI y el Banco Mundial. Similares medidas son ahora adoptadas por los dos países líderes de la Comunidad Europea, por ejemplo, para salvaguardar sus intereses 34 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico N º 4: Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB Fuente: Cepalstat frente a los socios más pequeños y endeudados. Con la reducción del peso de la deuda y especialmente el pago de los haberes adeudado al FMI, decidido por varios países de la subregión como medida soberana urgente, se cambió substancialmente una de las relaciones económico/diplomáticas con más incidencia que tuvieron los países del norte industrializado sobre América del Sur y otras regiones. Evidentemente, por cuanto ninguna política económica es neutral, el paquete de medidas que normalmente imponía el FMI a través de las cartas de intención tenía un propósito determinado que iba más allá de la promesa de estabilización y crecimiento económico futuro9 . En este punto es posible ligar también el papel de la diplomacia directa de los países ejercida a través de sus embajadores o cancilleres y mediante la discusión y firma de tratados de libre comercio. Buena parte de la diplomacia regular ahora se concentra en la defensa de los intereses de las empresas foráneas de los países receptores de inversión extranjera directa. Es claro también que ciertos motivos estratégicos que adquirieron mayor relevancia, como la seguridad en el caso de los EE.UU., pueden hacer que la diplomacia juegue a favor de un país y en contra de los intereses de las empresas. Una parte importante del trabajo de las misiones diplomáticas se concentra en entender y analizar la economía de los países en los que han sido asignados, a fin de conocer los peligros que puedan enfrentar las empresas de su país o las oportunidades que podrían tener otras empresas en la plaza donde está establecido. La firma de acuerdos de libre comercio tienden a beneficiar a las empresas transnacionales, en algunos casos por sobre el desarrollo de tejido productivo propio y de generación de empleo en sus propios países. James Petras10 , sociólogo estadounidense sostiene, en uno de sus artículos, que a la diplomacia de los Estados Unidos le interesa más apoyar a las empresas transnacionales que fortalecer a la economía doméstica. Este es, entonces, el difícil contexto de las relaciones internacionales en las que las concesiones y posibilidades de que los países de América del Sur, y otras subregiones, promuevan su propio desarrollo. 9 Valga recordar que era frecuente que las “sugerencias” del FMI terminaran actuando procíclicamente, es decir, profundizando los ciclos depresivos. 10 Petras, James (2006), “Poder imperial y pueblos del tercer mundo: Guerra o paz / guerra y paz”, en Voltairenet.org (http://www.voltairenet.org/article138248.html) 35 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 El escenario promisorio para la subregión en la primera década del siglo XXI ocurrió a pesar de que la afluencia de inversión extranjera como porcentaje del PIB se redujo si se compara con la tendencia observada en el último quinquenio del siglo XX. Como habían previsto los analistas internacionales, los países que pertenecían al bloque de la Unión Soviética, India y China absorbieron la expansión del capital transnacional en el mundo. Esos países cuentan con una dotación muy amplia de mano de obra calificada, pero también con ventajas por el bajo costo de la mano de obra y la escasa regulación del mercado laboral. Algunas de las naciones del este de Europa y otras que se separaron de la Unión Soviética se quedaron sin estructura de gobierno luego de la disolución, dando lugar a una liberalización indiscriminada de sus economías. Ello obviamente atrajo capital privado. inversión extranjera directa con relación al PIB. De alguna forma, entonces, la subregión se volvió más autónoma en un mundo globalizado con interrelaciones cada vez más intensas. Y puede ser por ello que la crisis golpeó con mucha menor fuerza que en otros episodios de fuertes desequilibrios en los países del norte industrializado. Las naciones de América del Sur habían acumulado importantes reservas internacionales, lo que previno ataques especulativos de dimensión sobre las monedas nacionales, y de esa forma fue posible que la transmisión de la depresión por la reducción del comercio y las transferencias de los emigrantes fuera minimizada. En los primeros cinco años del nuevo milenio la subregión se benefició de un incremento substancial de las transferencias corrientes, explicadas básicamente por los envíos de dinero de los emigrantes que salieron del continente, hacia EE.UU. y Europa, por efecto de las limitadas posibilidades de obtener un empleo digno y un sustento apropiado para las familias, luego de casi dos décadas de aplicación de políticas neoclásicas. Los pobres del continente, al contrario de lo que hubieran hecho los grandes hombres de negocios, fueron responsables de parte del crecimiento de esta Ello podría indicar que el crecimiento subregional en la primera década del siglo XXI estuvo marcado principalmente por la inversión doméstica o realizada con fuentes de ahorro interna. Especialmente las empresas de los países más grandes pudieron acceder a financiamiento a través de la emisión de acciones. En definitiva, en paralelo concurrió una intensificación del comercio con el resto del mundo, con menos deuda externa y menor proporción de 6,0% Gráfico Nº 5: Inversión extranjera directa en América del Sur como porcentaje del PIB 5,0% 4,0% Fuente: Banco Mundial,World Data Bank 3,0% Nota: La información que se reporta incluye a América del Sur más México, con excepción de Guayana y Surinam. 2,0% 1,0% 0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 36 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 6: Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB Fuente: Cepalstat Nota: Incluye a los países de América Latina con excepción de Cuba década. La transición geopolítica también avanza con más decisión en el nivel regional. Brasil es el nuevo líder de las relaciones políticas y comerciales. EE.UU. continúa su política de control de mercados. El ATPDEA11 fue una especie de moneda de cambio para forzar la apertura y ahora está suspendido para forzar la firma de tratados de libre comercio. La Unión Europea optó por cambiar de estrategia en cuanto a la denominación de los acuerdos, llamándolos “acuerdos de asociación”, que en muchos casos van más allá de las condiciones impuestas por los TLC de EE.UU. y la UE han conseguido obstaculizar cualquier proceso de conformación de un bloque regional a nivel comercial. Los TLC de EE.UU. y la UE con algunos países del continente (Chile, Perú, Colombia, la Comunidad Centroamericana, por poner algunos ejemplos) han contribuido a la desintegración regional. Lo ocurrido en el seno de la Comunidad Andina es evidente12. En lo financiero existe una corriente latinoamericana que ha posicionado elementos de discusión regional, en la que Ecuador ha desempeñado un papel fundamental. Espacios como la UNASUR y el ALBA son escenarios donde se promueve una integración que asume una coordinación monetario-financiera supranacional y el uso del Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE). Esta es una iniciativa del ALBA para impulsar el comercio recíproco minimizando la utilización de divisas, diferente a otros sistemas convencionales de compensación. El Banco del Sur será una entidad financiera que agrupará a Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela (Chile se mantiene como observador). Empleará sus fondos en el Por Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act, es un sistema de preferencias vigente desde el 31 de octubre de 2002 y ligado a calificación unilateral del gobierno norteamericano, que reemplazó al ATPA (Andean Trade Preference Act) de 1991. 11 12 En su inicio, el tratado comercial que ya terminaron de negociar Perú y Colombia con la UE era un acuerdo de asociación (con tres pilares: diálogo político, cooperación y comercio) que derivó en TLC puro y duro una vez que Bolivia no accedió a ciertas pretensiones europeas sobre derechos de propiedad intelectual. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 fomento del desarrollo de los países miembros13, en el marco de la UNASUR. Esta iniciativa deberá ser aprobada por los congresos de los países miembros. El establecimiento de un Fondo de Reservas Común es otro factor clave de esta nueva arquitectura financiera, basado en la experiencia del Fondo Económico común de Asia. Esto evitará que más de USD 200.000 millones sean depositados en bancos del norte y contribuirá a que los países del sur tengan más autonomía respecto de los circuitos financieros del norte. Muchas voces impulsan éstos y otros cambios en pos de un funcionamiento más democrático de las finanzas internacionales. Pero al parecer el proceso será más lento de lo esperado por causa de dificultades legales administrativas en todos los países; por otro lado, siempre está latente en la región la posibilidad de un viraje político que podría postergar el proceso. El diseño de la política económica debe considerar este nuevo contexto internacional, y más a la hora de proponer políticas de transición para los cambios estructurales que necesita el país. Esto sin obviar la deuda social, que es otra consecuencia de las lógicas del capitalismo en los países menos desarrollados. 2.2. Contexto económico nacional La evaluación de la economía ecuatoriana en los últimos diez años presenta varios elementos significativos: la dolarización unilateral en 2000 y la instrumentación de políticas macroeconómicas a partir de 2007. El conjunto de las políticas macroeconómicas de finales de la pasada década permitieron un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad, en el marco de un sector externo que se encontraba en vigilia por su permanente 13 Hasta la presente fecha Venezuela, Ecuador y Bolivia han dado este paso. Contexto y diagnóstico macroeconómico 37 vulnerabilidad a choques exógenos y de una revolución de las finanzas públicas y la creación de una nueva arquitectura financiera. Con eso se marcará la cancha de lo que propone esta Agenda como tarea para los próximos años. La dolarización unilateral de la economía ecuatoriana en el año 2000 podría constituir uno de los cambios más importantes en materia de política económica luego de la Revolución Juliana. 2.2.1. La economía ecuatoriana en la primera década de dolarización En esta última se llegó a establecer un orden público alrededor de la emisión monetaria por parte de un solo agente estatal, el Banco Central del Ecuador, y simultáneamente se fundaron entidades asociadas para configurar una política pública integral, como la Superintendencia de Bancos y Seguros. La salida neoconservadora de la crisis financiera provocada por la estrategia neoliberal a fines de 1998 y en 1999, disolvió las atribuciones del Banco Central del Ecuador, apenas 70 años después de su creación. Este es el contexto en el que se desarrolla la primera década del siglo XXI. La adopción del dólar como moneda de curso legal y la desaparición del sucre, no solo constituye un hecho simbólico en torno a la imposibilidad de autogobierno en la época neoliberal, sino que restringe fundamentalmente el ámbito de acción de la política económica. En términos de políticas públicas el gobierno aún tiene injerencia sobre la política fiscal, tributaria, sobre los recursos que ponga a disposición de la banca pública, conserva todo el ámbito de la supervisión y regulación del sistema financiero y pudo crear o exogeneizar otras variables como las tasas de interés. 38 Contexto y diagnóstico macroeconómico Un aspecto fundamental de la dolarización a tomar en cuenta a la hora de diseñar una nueva estrategia de desarrollo es el significado de la pérdida de emisión monetaria. Dado que no se puede tener incidencia sobre el tipo de cambio real, los precios relativos, que se mueven con el ciclo interno y las condiciones internacionales, son también endógenos, es decir, no es posible influir sobre ellos. En ese sentido, la inversión y el crecimiento se fortalecerán en aquellos sectores en los que existe esa ventaja en los precios relativos e irá cediendo en aquellos en los que los bienes importados tienen precios relativos inferiores. Es decir, la estructura productiva se irá forjando alrededor de variables exógenas (el tipo de cambio nominal del dólar depende de la política económica de EE.UU.), endogeneizadas por no ser emisores de esa moneda. Es por ello que las políticas sectoriales de fomento y de financiamiento, así como medidas generalizadas, como algún sistema de protección frente a las variaciones del tipo de cambio nominal de otros países, son formas de ir gestando el tipo de desarrollo buscado y el cambio de matriz productiva establecido en el Plan Nacional del Buen Vivir. Para ello se requiere, como se analiza ampliamente en el diagnóstico de la institucionalidad, de un Estado con presencia en la economía, que deje de ser raquítico en términos de planeación y ejecución de políticas. De esa manera se evitará, a manera de ejemplo, la baja presión tributaria que atenta contra una mejor distribución del ingreso y se alivianará la inmensa deuda social que tiene el Ecuador, características del período previo a este ejercicio presidencial. 2.2.2. Un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad La salida de la crisis económica a partir del año 2000 fue el preámbulo de una década de crecimiento económico en la que el año 2009 fue la excepción por efectos de la crisis económica Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 mundial originada en los países del norte. Los canales a través de los cuales esa depresión se expandió hasta el Ecuador fueron la reducción de la demanda de las exportaciones, la caída de las remesas de los emigrantes y la reducción del precio de los commodities y el petróleo, con sus consecuencias sobre el sector fiscal y externo. El ciclo económico de crecimiento estuvo sostenido por el PIB no petrolero, que con un crecimiento anual promedio de 4,6% entre 2000 y 2010 confirió mucha estabilidad a la tendencia expansiva. Por su parte, el PIB petrolero apenas aumentó en 1,5% anual, mostrando expansiones y contracciones muy fuertes (35,1% en 2004 y -8% en 2007). Dichas fluctuaciones dependieron de factores puntuales como el inicio de la operación del oleoducto de crudos pesados en 2004, de la reversión de pozos de explotación petroleras por ilegalidades declaradas por la Procuraduría General del Estado y por la política soberana de reparto de las ganancias petroleras modificada a partir de 2007. Apenas en tres de los diez años de la última década, el petróleo creció por encima del resto de la economía y en solo uno el PIB no petrolero presentó una tasa de variación inferior a la del conjunto de la economía. El ciclo positivo fue sostenido por el consumo de los hogares, el que explicó en promedio el 65% de la tasa de variación del PIB. Ello fue posible tanto por la reducción de la pobreza y de la inflación, como por el aumento incesante –hasta 2008– de las remesas enviadas por los emigrantes y por el menor crecimiento de la población. Estos elementos en conjunto se expresarían en que el PIB por persona aumente a una tasa de 2,8% promedio anual. A partir de 2006, la contribución del consumo interno de los hogares al PIB aumentó también por efecto de una mejor distribución del ingreso. La búsqueda de una sociedad más equitativa y con menores niveles de pobreza es una necesidad no solo desde la perspec- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Contexto y diagnóstico macroeconómico 39 Gráfico Nº 7: Tasa de variación del PIB Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas tiva del consumo interno. Además de ser una obligación ética, es la mejor estrategia en el largo plazo pues hace posible que una mayor parte de la población se ciudadanice, es decir, goce de los derechos al trabajo, a un ingreso digno y justo, y a la dotación de servicios básicos. Es necesario remarcar que se incrementó la cobertura de la canasta básica del 66% en diciembre 2006 al 90% en enero del 2011, y existe una mejora en la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente de Gini de ingresos, que disminuyó en un 6,7% entre el 2006 y el 2010 para llegar a 0,487, el valor más bajo de la década, en el último año. El impulso económico también provino de la inversión pública. Efectivamente, la formación bruta de capital fijo14 pasó del 20% del PIB al 28,4% entre 2000 y 2010. Entre 2006 y 2010 ella ganó 2,1 puntos porcentuales de participación, en buena parte impulsada por el aumento de la inversión pública, pues en el período se cambiaron los contratos de explotación petrolera, lo que significó un retraso en los planes de inversión originalmente establecidos en esa actividad. La mayor parte de la inversión se destinó a obras de construc- 14 ción, cuya dinámica de expansión fue muy importante en todo el período. En segundo lugar, la inversión en maquinaria, equipos y material de transporte, evolucionó favorablemente hasta alcanzar su punto máximo en 2008 cuando representó el 37,8% del total invertido, la más alta cantidad de la década. Esa fue la consecuencia lógica del aumento significativo de la inversión pública. Se habría producido algún efecto desplazamiento si la inversión pública se hubiera financiado con recursos de la banca privada; en su lugar, se emplearon los ingresos petroleros, financiamiento externo y/o los depósitos que tenía el IESS en el Banco Central del Ecuador. Es por ello que más acertado sería afirmar que existió complementariedad. Este aumento de la inversión, que acompañó a la alta expansión del PIB en el año 2008, hizo posible que la economía se encontrara fuerte para enfrentar la crisis que comenzó a manifestarse en el último trimestre de ese año y durante la mayor parte de 2009. Es decir, la política fiscal se anticipó a la crisis y luego fue un factor fundamental para enfrentarla a través de dos instrumentos de la política pública: la inversión pública y el financiamiento a través de la banca pública. La formación bruta de capital fijo corresponde al agregado de la inversión realizada en todos y por todos los sectores de la economía. Dicha inversión es publicada en las cuentas nacionales. 40 Contexto y diagnóstico macroeconómico Esta década promovió altas expansiones en cinco ramas de actividad. La más dinámica fue la pesca, seguida por la construcción, la intermediación financiera y la industria manufacturera y otros servicios. Los efectos de la dolarización se observaron directamente en la dinámica de crecimiento sectorial. La pesca, un recurso abundante –aunque no ilimitado-, cuyas características son especiales por tratarse de una producción que depende de la diversidad de las aguas marítimas, fue la de mayor expansión y junto con la industria manufacturera son las que pueden ser consideradas como actividades transables. El resto de actividades favorecidas por la dolarización son las típicamente no transables, consecuencia lógica Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 marítimo, y sobre la explotación de los recursos marítimos. Ello ha ocurrido durante la década con la expansión, por ejemplo, de las plantaciones de aceite de palma en una de las zonas de conservación y biodiversidad en la provincia de Esmeraldas. Uno de los problemas de este patrón de acumulación es que desplaza a las poblaciones autóctonas o a los pequeños propietarios, porque ellos están indefensos frente a los altos niveles de rentabilidad que tienen esas actividades, más aún por el crecimiento de los precios en los mercados internacionales. Ello obliga a la política pública a buscar alternativas para esos campesinos y/o pobladores rurales, que incluyan fuentes de empleo, crédito, asistencia técnica e impulso a la asociatividad; para que puedan mantener condiciones de vida digna, para que no sean desplazados de los mercados de productos de alta rentabilidad y Tabla Nº 1: Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (PORCENTAJES) Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas del esquema monetario. En ausencia de políticas sectoriales de fomento o de protección frente a alteraciones significativas del tipo de cambio real, el patrón de desarrollo se torna endógeno a las condicionalidades que impone la ausencia de emisión monetaria. Este proceso propio de la dolarización, en ausencia de correctivos o una política sectorial activa, puede generar presión sobre los recursos naturales, es decir la tierra, el subsuelo continental y sean también beneficiarios de las tendencias que se observan a nivel mundial. Como resultado de la dolarización, las importaciones han ganado espacio frente al conjunto de bienes y servicios que se ofertan en la economía doméstica y, a la par, las exportaciones han perdido peso. Es decir, la oferta al exterior no ha crecido o no ha podido expandirse lo suficientemente rápido como para compensar el aumento que ha Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Contexto y diagnóstico macroeconómico 41 Gráfico Nº 8: Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas ocurrido en la demanda de bienes y servicios importados. Varios de esos bienes comprados en el exterior han desplazado a la producción local, lo que ha afectado a productores nacionales, especialmente a los más pequeños. Esa es una de las razones que explican el lento crecimiento del sector agrícola en la década, que se expandió por debajo de lo que lo hizo el conjunto de la economía. La restricción en el acceso a la tierra, al agua, al crédito, así como a insumos mejorados y capacitación; ha incidido en el desarrollo del sector. Este es uno de los fenómenos estructurales que influyó negativamente sobre el comportamiento de la economía, incidiendo directamente sobre la demanda de empleo y sobre la fortaleza del sector externo. Debido a la crisis de 2009, caracterizada por la apreciación del dólar y la reducción de los precios de las materias primas, se impusieron salvaguardias arancelarias a un conjunto de productos importados. Esa medida preservó una balanza de pagos positiva, lo que hizo posible minimizar potenciales deficiencias de liquidez. A su vez, la política de estímulos a la producción nacional permitió que la participación de las exportaciones sobre la oferta total comience a frenar su reducción. La estructura productiva del país mantiene una tendencia, pero también presenta un cambio interesante que podría ser el inicio de un proceso hacia la formación de industrias tecnológicamente más complejas. Para evaluarlo se clasificaron las ramas industriales según la complejidad tecnológica15 : 1) productos manufacturados a partir de recursos naturales, 2) manufacturas de baja tecnología, 3) manufacturas de tecnología intermedia y 4) manifacturas de alta tecnología. Entre 2000 y 2010 las últimas ganaron algo más de dos puntos de participación dentro del sector de industrias manufactureras, lo que revela que existe un proceso de ir hacia la elaboración de productos que exigen tecnología más compleja y mano de obra más calificada. 15 Lall, Sanjaya (2000).The technological structure and performance of developing country manufactured exports, 1985-98, Oxford Development Studies, 28(3), 337-69, , establece la siguiente subdivisión: • Productos basados en recursos naturales: tienden a ser de elaboración simple e intensivos en mano de obra (por ejemplo alimentos con pocos procesos industriales o manufacturas de cuero), aunque hayan segmentos que utilizan bienes de capital (por ejemplo, refinación de petróleo). Las ventajas competitivas en estos productos suelen basarse en la disponibilidad de recursos naturales. • Manufacturas de baja tecnología: son elaboradas con tecnologías altamente difundidas y estables. Requieren poca preparación de la mano de obra, no poseen diferenciación entre productos y compiten en precio. Por esta razón la competitividad tiende a concentrarse en el costo de la mano de obra. (por ejemplo textiles, calzado, etc.). • Manufacturas de tecnología media: comprenden los productos intensivos en mano de obra calificada, bienes de capital y bienes intermedios. Entre los productos más característicos de esta clasificación están: industria automotriz, industrias de procesos de manufactura de químicos y metales básicos y productos de ingeniería. • Manufacturas de alta tecnología: poseen tecnologías avanzadas y cambiantes con altos niveles de I&D y énfasis en el diseño del producto. Requieren infraestructuras con tecnología sofisticada, altos niveles de especialización de la mano de obra calificada e interacción cercana entre firmas. Entre los productos de alta tecnología se encuentran los productos eléctricos y electrónicos 42 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 9: Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas Este aumento de participación del valor agregado de las manufacturas de tecnología intermedia fue mucho más intenso en la segunda mitad de la década que en la primera, lo que podría ser una respuesta a la política arancelaria dirigida a estimular la producción industrial. También guarda lógica con la política estatal de estímulos a la producción a través del crédito de la banca pública, la que se expandió a tasas muy importantes como se mostrará luego. Hacia una sociedad más incluyente Esta década de expansión económica vino acompañada de un aumento constante y creciente del salario mínimo vital nominal, lo que se refleja también en el ingreso por hora de los trabajadores no asalariados. Con la salida de la crisis de 1998-99, se produjo un importante ajuste del salario mínimo vital pues, dentro de la lógica que prevalecía, el ajuste de la crisis se dio en los salarios y en los activos mantenidos en las entidades financieras por los depositantes. Adi- cionalmente, la dolarización adoptó un tipo de cambio de 25.000 sucres por dólar, cuando en el mercado la divisa se cotizaba en alrededor de 19.000 sucres. Es decir, se provocó una macrodevaluación, lo que conduciría luego a un episodio de hiperinflación que fue cediendo a medida que se imponía el rigor de la nueva moneda. En efecto, entre diciembre de 2001 y diciembre de 2005 el salario real aumentó en 20%, en tanto que entre 2005 y 2010 lo hizo en 28%. Mientras que en el primer quinquenio la economía estaba saliendo de la crisis y, por ello, tenía más posibilidades de mejorar los ingresos, el segundo quinquenio está atravesado por la crisis de 2009. La diferencia entre una y otra etapa es que en la segunda se protegió el ingreso de los asalariados, es decir, no se realizó el tradicional ajuste en los segmentos más desprotegidos, lo que condujo a que en ese año los salarios continúen mejorando su poder de compra. De hecho, en el año de crisis, cuando la economía apenas creció, el salario mínimo real lo hizo en 4,5%. Este es un cambio profundo en materia de política económica pues se enfrentó la crisis con un importante aumento de financia- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 miento a través de la banca pública y sin restringir el poder de compra de los ingresos. De esa manera, se mantuvo activa la demanda de los hogares, los que serían importantes agentes para reactivar a la economía considerando todos los elementos adversos que ocurrieron en esos años: reducción de las remesas, contracción de la demanda externa, apreciación del tipo de cambio real, inundaciones en la Costa, crisis en el sector eléctrico a causa del estiaje y reducción de los precios de las principales materias primas exportadas. La pérdida de la capacidad de emisión y de administración del tipo de cambio trajo consigo, en plena crisis, un desequilibrio potencialmente explosivo. La apreciación del dólar en los mercados mundiales llevó tanto a la revalorización de los activos internos como de los ingresos –si se los compara con otra moneda fuerte–, así como a la pérdida de competitividad cambiaria. En términos normales, las apreciaciones cambiarias se provocan porque el sector externo registra un superávit importante que lleva a la acumulación de reservas en moneda extranjera o porque la economía Contexto y diagnóstico macroeconómico 43 ganó competitividad. Ninguno de esos factores estuvo presente en 2009, por lo que las medidas de política aplicadas, como la activa política fiscal, la administración de la reserva de libre disponibilidad, la aplicación del coeficiente de liquidez doméstica, la imposición de salvaguardias temporales y la ampliación del crédito público; lograron hacer frente a esos movimientos contrarios que se generaron endógenamente. Debido a la crisis y pese a los esfuerzos desplegados, el desempleo aumentó, como ocurrió en todos los países de la región. A fines de 2009 el desempleo se ubicó en 7,9% a nivel urbano. Este es, por otro lado, un efecto esperado en dolarización pues los desequilibrios se corrigen en las cantidades16 . La desocupación durante la primera década del siglo XXI tuvo una tendencia decreciente que cambió temporalmente por efecto de la crisis de 2009. Aunque no es posible comparar estrictamente todo el período por el cambio de metodología17 aplicado por el INEC en 2007, se puede afirmar, observando las tendencias de los dos tramos de la serie, que las cimas del desempleo ocurrieron en 2001, 2003 y 2009. Gráfico Nº 10: Tasa de desempleo urbano 20002010 (corresponde a diciembre de cada año) Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo Urbano A diferencia de un modelo con moneda propia en el que los desequilibrios se manifiestan y se corrigen, a través del mercado monetario, principalmente. En 2007 el INEC, acogiendo las resoluciones de la Comunidad Andina de Naciones, modificó la forma de medir y conceptualizar el desempleo y subempleo. Los documentos de cada una de las encuestas realizadas con la nueva y antigua metodología se encuentran publicados en: http://www.inec.gob.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/enc_hog/enemdu 16 17 44 Contexto y diagnóstico macroeconómico Entre 2000 y 2006, los dos momentos críticos en términos de empleo no están asociados con una brusca desaceleración del crecimiento de la economía. Por ello, podrían estar asociados a la apreciación del tipo de cambio real y, en esa medida, a la incapacidad de la producción nacional para competir con las importaciones o para mantener la demanda del exterior; es por ello que se repiten nuevos episodios de aumento de la emigración. En cambio, a partir de 2007 el desempleo podría estar originado en la reorganización interna de las empresas frente a los cambios que se realizaron a través de dos normas que regulan el mercado de trabajo para garantizar el reconocimiento y pago justo al trabajo. La primera es la prohibición de la tercerización laboral y la segunda son los incrementos salariales por sobre la inflación o la expansión de la economía. En 2008 el PIB tuvo la segunda más alta tasa de crecimiento de la década, por lo que no existían motivos asociados al ciclo que justificaran el aumento de quienes no tenían empleo. En ese ambiente llega 2009, cuando los desocupados aumentan por la contracción de varias actividades. Una vez que fueron internalizados los nuevos costos de la mano de obra, entonces la desocupación volvió a su nivel inicial, el de 2007, a una tasa que para el Ecuador es reducida. En el tránsito de las reformas laborales, mejora del salario nominal y crisis, el desempleo se comportó de Gráfico Nº 11: Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 manera diferenciada entre la Sierra y la Costa. Se presume que en la Costa la calidad del empleo era menor que el de la Sierra, pues cuando comienzan las reformas laborales se produce un paulatino incremento del desempleo, el que se exacerba en 2009, se supone porque la región costera está más vinculada a las actividades de exportación y por ello la crisis se manifestó de manera más drástica. Las mujeres son mucho más vulnerables al desempleo que los hombres. Por lo general la tasa de desempleadas duplica a la de los desempleados y parecería que el empleo femenino es procíclico, es decir, aumenta mucho más rápido que el masculino en la fase alta del ciclo y se contrae con mucha más rapidez cuando hay expansión. Además de las diferencias que se observan regionalmente, también son notables los efectos por género. Pero además de que se logró revertir el aumento del desempleo observado desde 2007, la calidad del empleo ha mejorado no solamente por la eliminación de la tercerización y otras formas de trabajo inadecuadas, sino también porque ha aumentado sostenidamente la afiliación de la población adecuadamente ocupada, a la seguridad social. De esta forma, en 2010 el 55% de los ocupados plenos están afiliados a uno de los tres sistemas de seguridad social pública (IESS, ISFFA e ISPOL), lo que constituye el valor más alto de la década. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Lo que se quiere destacar es que una política activa en materia salarial y de derechos laborales, como la que se aplicó desde 2007, no es un freno para el crecimiento económico. Una mejor distribución de los ingresos coadyuva a evitar el círculo vicioso de contracción de la oferta con contracción de la demanda y, administrado inteligentemente, contribuye a mantener una ocupación adecuada de la capacidad instalada de producción porque no se deteriora significativamente la demanda. Gracias a la reducción de la inflación, a la recuperación de los ingresos a inicios del siglo XXI y a la nueva política en los últimos cuatro años; la incidencia de la pobreza por ingresos cayó en 30 puntos porcentuales en la década. Tal reducción debe ser aún mayor si se mide por consumo, pues desde 2007 aumentaron notablemente las transferencias monetarias y no monetarias a través del Bono de Desarrollo Humano, la política de salud, de educación, de dotación de servicios básicos y de apoyo a la construcción de viviendas. De esta manera se instaló un modelo de crecimiento incluyente que rendirá sus frutos en unos años más puesto que las mejoras en salud, educación e ingresos, son palpables cuando las generacio- Gráfico Nº 12: Tasa de inflación anual Fuente: BCE, Información Estadística Mensual Contexto y diagnóstico macroeconómico 45 nes beneficiarias de esos cambios presentan menores niveles de enfermedad, mejores destrezas y capacidad de ahorro. En términos estrictamente económicos, habrá que comparar la inversión actual con los ingresos futuros que se generen gracias a esta política, y es de suponer que ese balance sea positivo.También se podrá establecer un balance cuando quienes ahora son niños y niñas presenten menos enfermedades a lo largo de su vida y, tan importante, tengan un adecuado desarrollo integral tanto psicomotriz, como afectivo e intelectual, que les permita integrarse de mejor forma en la sociedad. La inflación, un problema de dos caras Luego de adoptada la dolarización, la variación de los precios llegó a su punto más alto en la historia del país, reaccionando con rezago a las continuas depreciaciones previas a la dolarización, y a la macro devaluación que la acompañó. El menor ritmo de crecimiento de los precios observado en esta década es, sin lugar a du das, un logro muy importante pues ha reducido muchos costos de transacción asociados con inflaciones moderadas o altas. 46 Contexto y diagnóstico macroeconómico En 2004 los precios habían llegado a sus niveles más bajos del primer quinquenio18 , pero es en marzo de 2007 cuando alcanzan el menor valor de la última década. La evolución de la inflación tiene importancia en dos sentidos: por una parte, es uno de los principales determinantes de la trayectoria del salario real, lo que se ha mostrado en la parte anterior, y por otro, es uno de los componentes del cálculo del tipo de cambio real y se relaciona o contrasta directamente con la inflación del socio comercial con el que se realice la comparación. En la última década, los países de la región y aquellos con los cuales Ecuador mantiene relaciones comerciales, mantuvieron la inflación bajo control. Esto ocurrió a pesar del aumento de los precios del petróleo, el que siempre tienen un impacto generalizado en los precios por las cadenas de producción a las que afecta. Entonces, una inflación doméstica menor o en el mismo nivel de aquella que tienen los principales socios comerciales, garantiza que el país esté haciendo el esfuerzo adecuado para evitar la apreciación del tipo de cambio real, siempre y cuando los tipos de cambio nominales permanezcan estables. Esa es la doble importancia que tiene la inflación en un esquema de tipo de cambio fijo como la dolarización: no oculta que la relación de precios relativos es la manifestación de las relaciones de poder en una sociedad. Sin embargo, la apertura externa, en ausencia de moneda propia, condiciona a los precios domésticos más que antes pues, y en el extremo, la imposición de precios monopólicos de empresas nacionales en el mercado doméstico puede generar más competencia por el arribo de bienes importados. Y de esta forma un alto nivel de precios se traduce en pérdida de competitividad. Entonces el poder para cargar precios está condicionado por la transabilidad de los bienes y servicios y por el poder de mercado para lograr que se impongan ciertas protecciones. Es por estas razones que la inflación doméstica se alinea a la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de los principales socios. También es por ese motivo que en 2008 la inflación de alimentos fue muy importante, aupada por lo que ocurría en los mercados mundiales, pero también ha estado influenciada a partir de 2007, por las medidas de protección dictadas, unas en el marco de la política de fomento a la producción nacional y, la otra, en 2009, por efectos de la salvaguardia. La imposición de salvaguardias o aranceles tiene el mismo efecto que una depreciación, pero de ella se benefician unos pocos productos. Funciona como un subsidio indirecto que puede, eventualmente, favorecer a aquellos productores con menores niveles de productividad. Este mecanismo podría ser parte de una estrategia de crecimiento endógeno, siempre y cuando sea temporal y tenga como contrapartida la generación de empleo y de productos de exportación. En el primer quinquenio de la década los grupos de precios que se mostraron más reacios a la baja fueron alojamiento y educación, es decir, dos grupos de bienes que aglomeran a productos y/o servicios que no son sujetos de comercio internacional. En cambio, en los cinco años siguientes son los grupos de alimentos y bebidas no alcohólicas; bebidas, tabacos y estupefacientes; y muebles y artículos para el hogar y para conservación ordinaria del hogar; los que presentan los aumentos importantes. Como se había mencionado, en el primero de los grupos habría incidido fundamentalmente el crecimiento en los mercados internacionales de los precios de las materias primas, en tanto que en el segundo y tercer grupo pudieron pesar las salvaguardias arancelarias porque ellas encarecen a las importaciones en el mercado local. Resulta claro que la inflación del grupo de alimentos y bebidas no alcohólicas fue provocada por eventos exógenos a las políticas Debido al cambio de año base para la medición del IPC, en 2005 la información fue proyectada en base a un modelo, por lo que en ese año no es posible conocer precisamente cuál fue el comportamiento de los precios. 18 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 domésticas. Además de la influencia sobre los salarios reales o sobre el costo de la canasta familiar, estos precios pueden presionar sobre el uso de la tierra y la composición de la propiedad –entre pequeños, medianos y grandes agricultores– y la concentración de la producción, dado que existen beneficios extraordinarios si se produce trigo, soya, aceite de palma o quinua. El tipo de cambio real Como se ha explicado, el tipo de cambio real es la variable que sintetiza la posición externa del país y sobre su trayectoria la política económica tiene como único instrumento de incidencia a la inflación y en la política sectorial a los incrementos en productividad. Como se había mencionado, el país entró a la dolarización con una macro devaluación, la que hizo que el tipo de cambio real de 2000 se ubique en 140. Pese a la fuerte reducción de la inflación Gráfico Nº 13: Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual Contexto y diagnóstico macroeconómico 47 que se mostró anteriormente, el tipo de cambio real cayó a valores menores a 100 en apenas dos años. Es decir, los exportadores perdieron ventajas comparativas en precios en poco tiempo. Ello duró cinco años, hasta 2006, luego se tienen dos años más de depreciación real, en 2007 y 2008, para finalizar en 2010 con una nueva apreciación real. Como la inflación interna no fue el factor que determinó esa evolución, la respuesta se encuentra en las fluctuaciones del tipo de cambio nominal del país emisor de la moneda de curso legal en el Ecuador. Es decir, depende fuertemente del ciclo de esa economía y de otras motivaciones como la sucedida en plena crisis cuando los inversionistas a nivel mundial demandaron bonos del Tesoro de EE.UU. por considerarlo seguro en medio de las quiebras y rescates bancarios en los países del norte. En medio de un déficit externo muy importante, el dólar de EE.UU. se apreció. 48 Contexto y diagnóstico macroeconómico La trayectoria del tipo de cambio, constituyó un freno para el comercio exterior ecuatoriano durante la mayor parte de la década y en el mismo sentido se comportaron los tipos de cambios reales con Colombia y Perú, los competidores y socios comerciales más cercanos. En la década se registran dos momentos en los que el valor de la moneda de curso legal es endógenamente pro cíclica. El primero ocurre en 2007 y 2008 en medio de la coyuntura excepcional que tuvo el país por el incremento incesante de los precios de exportación de las materias primas (commodities), lo que habría supuesto, en una economía con moneda propia, la apreciación cambiaria. Es decir, se ganó por partida doble, se abarataron las exportaciones y además se incrementaron los precios a los que ellas eran vendidas. El otro episodio se sitúa en los meses en los que estalla la crisis en los países del norte. En él ocurren, así mismo, simultáneamente la apreciación del tipo de cambio real y la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 el grado de volatilidad del tipo de cambio real, de manera que se fortalezca la producción nacional en un esquema de ganancias de la productividad. Una de las pocas formas de hacer exógeno el tipo de cambio es, precisamente, contar con alguno de los instrumentos permitidos por los acuerdos comerciales multilaterales actualmente vigentes, a fin de reducir la influencia de la prociclicidad endógena de los movimientos del tipo de cambio. 2.2.3. La revolución en las finanzas públicas Esta década es similar a la de 1970 por la gran cantidad de recursos que el sector petrolero proporcionó al sector público. En este aspecto destacan dos hitos que fueron acompañados de modelos de gestión notoriamente distintos. 192,5 200 194,2 195,9 186,7 184,8 180 160 Gráfico Nº 14: Extracción de crudo en campos (Millones de barriles) 147,5 177,6 177,4 2009 2010 153,5 143,0 140 120 100 80 Fuente: EP Petroecuador, Informe Gerencial 60 40 20 0 2001 2002 2003 2004 Participación campos unificados caída substancial de los precios de las materias primas. En otras palabras, el precio de oferta de las exportaciones ecuatorianas se encareció en el contexto de la reducción de precios. En este último episodio la constreñida política económica con que cuentan las autoridades monetarias se dirigió a proveer de más recursos de financiamiento a fin de reducir los costos internos de endeudamiento y a la protección de la producción local mediante salvaguardias. Sin embargo, se deben diseñar medidas de más largo plazo para reducir 2005 Privadas 2006 2007 2008 Estatal con campos absorbidos Total El primer hito está dado por el aumento de las exportaciones de petróleo una vez que se concluyó la construcción del oleoducto de crudos pesados y comenzó su operación en 2004, lo que significó 53 millones de barriles adicionales extraídos por año. El sector público se beneficiaba de esos recursos por el pago del impuesto a la renta y por las regalías que entregaban las empresas, las que no crecieron a la par del incremento del precio del petróleo que comienza en la mitad de la década. En esa etapa, una parte los nuevos ingresos petroleros que se generaron a partir de un precio prefijado fueron a formar parte de distintos fondos de 49 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 contingencia, los que estaban destinados para el pago de la deuda –y posibles recompras de capital–, así como para la construcción de obras de infraestructura y para gasto social. En la práctica los fondos fueron empleados para gasto corriente mediante mecanismos poco convencionales. pasaron a formar parte del Presupuesto del Estado. Debido a este conjunto de reformas, el sector público se benefició de un aumento muy importante de los ingresos provenientes de la explotación y exportación de petróleo. En efecto, ellos aumentaron entre 2005 y 2006 en 46% y luego, en 2008, gracias al incremento del precio del petróleo, en 161%. Esta política soberana de administración de los recursos naturales hizo posible que el gobierno diseñara una política de gasto público que priorizó el gasto social y lo incrementó a niveles nunca antes registrados. Este proceso formó parte de una estrategia para emplear a la política fiscal como instrumento de la política económica en dolarización, para influir directamente sobre la distribución del ingreso nacional. Si antes las empresas que explotan petróleo eran las que se llevaban la mayor parte de los excedentes generados por el aumento en los precios del petróleo, ahora esos recursos fueron distribuidos mediante el aumento del gasto en salud, educación, y en la dotación de infraestructura básica19 . El segundo momento tiene que ver con la declaratoria, por parte de la Procuraduría General del Estado, de la caducidad del contrato de explotación con la empresa Occidental. La restitución de los campos petroleros administrados por esa compañía aumentó la oferta estatal de crudo en 20 millones de barriles al año. En un primer momento, los fondos provenientes de la explotación del Bloque 15 (el que administraba la empresa Occidental), constituyó otro fondo de ahorro destinado preferentemente para financiar la construcción de centrales de generación eléctrica. A más de este cambio, en 2006 se emitió un reglamento a fin de garantizar una mayor participación del sector público en los ingresos fiscales y dos años después se disolvieron los fondos de contingencia y ellos 8.000 7.000 6.000 Gráfico Nº 15: Ingresos petroleros del Sector Público No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dólares) 5.000 4.000 3.000 Fuente: BCE y Ministerio de Finanzas Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la información está a noviembre de ese año 2.000 1.000 0 2000 2001 2002 2003 Fondos Petroleros 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*) Ingresos Petroleros excluyendo los fondos 19 Con el aumento de la participación del Gobierno Central en los recursos petroleros, también aumentaron las transferencias dirigidas a los gobiernos municipales y provinciales. De esa manera se logró mejorar las condiciones de vida a través de la satisfacción de necesidades básicas como el agua potable, la energía eléctrica y el alcantarillado, entre otros. 50 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Construyendo una nueva cultura tributaria Sin embargo, la política económica también se fijó como meta reducir la dependencia de los recursos provenientes de la explotación del petróleo para formar una cultura tributaria que permita mejorar la distribución del ingreso, a fin de que el esfuerzo público en construcción de infraestructura tenga efectos en los ingresos tributarios, en el tiempo. Gráfico Nº 16: Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (PORCENTAJES) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual Aquí también se observa una clara diferencia entre el primer quinquenio de la primera década del siglo XXI, y el segundo. En efecto, en el primero la carga tributaria aumentó en 0,4 puntos porcentuales, mientras que entre 2006 y 2010 lo hizo en 3 puntos porcentuales. 51 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 El aumento del gasto, a diferencia del primer quinquenio de los 2000, se dirigió en buena parte a fortalecer la inversión, resultado de lo cual tuvo un salto muy importante al pasar de menos del 5% del PIB entre 2000 y 2006, a más del 10% en 2010. Es decir, se duplicó el gasto dedicado a la obra pública. en fin, la creación de una base y tejido económico que a partir de la socialización equitativa de los recursos nacionales fortalezca el cumplimiento de los derechos y obligaciones. Este proceso no ha estado exento de dificultades por la canti- 0,14 12,8% 11,9% 0,12 10,0% 0,1 Gráfico Nº 17: Inversión del Sector Público No Financiero como porcentaje del PIB 0,08 Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 0,06 7,0% 5,5% 5,6% 4,9% 4,8% 4,6% 4,9% 4,6% 0,04 Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la información está a noviembre de ese año 0,02 0 2000 También se redujo la deuda externa mediante un exitoso proceso de reestructuración, lo que redujo significativamente la presión de las amortizaciones e intereses de la deuda externa sobre el Presupuesto del Estado. Estas medidas, en conjunto, muestran el cambio de óptica y visión sobre el papel del Estado frente a la ciudadanía y, por lo tanto, el rol que le ocupa a la política económica como instrumento para el desarrollo integral. Se trata de una política fiscal afincada en una mirada hacia dentro, a diferencia de los años previos en que el punto central era el pago a los acreedores de la deuda externa. De esa manera se plasmó una visión que entiende a la economía como una herramienta al servicio de la población. Que prioriza la búsqueda de equidad social, el desarrollo de las capacidades de la ciudadanía, el progreso equitativo entre territorios, 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*) dad de demandas que se han ido atendiendo y la multiplicidad de derechos ciudadanos que requieren una atención progresiva. Es por ello que el sector público ha incurrido en gastos fiscales que implican un déficit en tres de los últimos cuatro años, a diferencia del resto de la década en que los superávit fueron la norma. Un avance fundamental en el período de gobierno fue la eliminación de la multiplicidad de preasignaciones, así como la introducción del sistema de cuenta única (eSIGEF) que optimiza la liquidez fiscal permitiendo mantener los recursos fiscales dentro del sistema público, generando un flujo de fondos a partir de los requerimientos reales y aumentando la eficiencia del gasto. Desde el lado normativo, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas supedita la asignación presupuestaria a las prioridades de planificación establecidas en los Planes de Desarrollo y cambia la lógica “fiscalista” del presupuesto público, por una lógica en pos del desarrollo y 52 Contexto y diagnóstico macroeconómico las prioridades definidas en cada Gobierno. Desde la perspectiva del neoclasicismo que gobernó el país desde la década de 1980, toda forma de déficit era contraproducente porque según esa visión llevaba inevitablemente a un repunte de la inflación, al desplazamiento de la inversión privada y a una serie de desequilibrios monetarios porque el financiamiento del déficit incidía sobre el valor de las tasas de interés domésticas. Eventualmente grandes y sostenidos déficit fiscales producen estos efectos, pero ello sucede en el medio y largo plazo. Sin embargo, otras perspectivas que apuntan a políticas contracíclicas para enfrentar momentos de crisis, señalan que se puede responsablemente aumentar los niveles de inversión a fin de crear estímulos adecuados para el crecimiento de la economía. En el contexto de crisis internacional, dolarización y ampliación de los derechos ciudadanos, el gobierno optó por una política económica que privilegia la ampliación de oportunidades y capacidades por sobre las políticas macroeconómicas que centraban su esfuerzo en la estabilidad y el equilibrio fiscal. Las decisiones de inversión social conllevan un incremento en la demanda de recursos, que a su vez se traducen en un déficit fiscal. La dolarización exige que el sector público modere las excesivas variaciones en el resultado de la balanza de pagos, pues de él depende la oferta monetaria. Si el déficit esperado del sector externo es muy grande y va a perjudicar a la oferta de dinero, entonces el sector público puede reaccionar de dos maneras: esperar que la economía se contraiga y retorne a un punto de equilibrio más bajo, o actuar creando un déficit fiscal que requiera inversión externa –sea en la forma de inversión directa, en proyectos de desarrollo o en la forma de deuda– pues de esa manera se compensa la caída en la oferta monetaria. La política económica en dolarización, por lo tanto, exige una política fiscal mucho más Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 activa que en regímenes con moneda propia en los que la política monetaria suele ser la más empleada para modelar los ciclos. Parte de las presiones de gasto que actualmente existen provienen de los distintos subsidios que se han introducido desde 2007 como parte de la política sectorial, especialmente. Algunos de ellos que funcionaban desde antes, como el BDH, o de reciente incorporación, como el crédito productivo. Dichas transferencias monetarias cumplieron un papel fundamental para proteger a los más pobres en la crisis de 2009 y permitieron que la población de menos recursos pudiera acceder a préstamos por un valor adelantado de 12 cuotas del BDH, generando un capital de inversión o consumo. La incorporación de subsidios adicionales así como el aumento de los precios de los combustibles importados, han hecho que el monto total de subsidios con respecto al PIB aumente desde el 4,8% en 2006 al 7,3% en 2010. Más del 50% del total de los subsidios corresponde a los combustibles, y el 20% a las pensiones jubilares de los sistemas de seguridad social pública (IESS, ISSFA e ISSPOL). La política fiscal o el espacio fiscal requieren algún tipo de revisión del subsidio a los combustibles, pues es claramente regresivo e incentiva su uso; solamente cuando el país cuente con la suficiente oferta de energía eléctrica de generación hídrica podrá influir para que caiga la demanda de combustibles para uso productivo. Por la carga que representan los subsidios y porque ellos no necesariamente benefician a los más pobres, uno de los retos de la política económica es racionalizarlos a fin de no estrechar las opciones de gasto en aquellas áreas y sectores en los que la atención es prioritaria y obligatoria. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 2.2.4. El Sector Externo en Vigilia Como se había expresado en la primera parte de este diagnóstico, el sector externo, en especial el intercambio de bienes y servicios, estuvo la mayor parte de esta década en apremio casi constante debido a las consecuencias de la dolarización unilateral de la economía. A pesar de ello, hubieron años de un boom extraordinario, como el ocurrido entre finales de 2007 y los primeros meses de 2008, por la afluencia de ventajas exógenas para un país pequeño y abierto como es el Ecuador. Si bien los frutos de esos episodios positivos son importantes, pues se dota a la economía de la liquidez para funcionar20, en esta parte interesa concentrarse en el desempeño del sector externo analizando para ello los volúmenes de las exportaciones e impor- Contexto y diagnóstico macroeconómico 53 taciones. Los volúmenes son lo más cercano para comparar con el PIB y lo que interesa es mostrar la evolución de las compras y ventas en el exterior, a fin de conocer si se está produciendo más o los ingresos que ha recibido el país en los últimos años solamente aumentaron por efecto del cambio brusco en los precios de la mayoría de los principales productos de exportación. Las exportaciones de petróleo, debido a la demora en la negociación para la firma de los nuevos contratos, tuvieron una reducción sostenida desde 2006, aunque ella comienza a manifestarse luego del 2004. Si se compara con 2004, el punto más alto, la relación entre las exportaciones petroleras y el PIB se reduce en 1,5 veces. Es decir, la oferta de petróleo para el mercado internacional no ha evolucionado a la par con el crecimiento del PIB, medido en dólares de 2000. Gráfico Nº 18: Exportaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 20 En dolarización si puede existir un problema de exceso de oferta monetaria. Ello dependerá del saldo de la balanza de pagos global. Por ejemplo, si afluyera inversión extranjera y a la vez se duplicara el precio del petróleo, podría enfrentarse a un exceso de liquidez que podría transformarse en inflación. Para ello, una de las políticas posibles es no gastar todos los recursos generados por la expansión del precio del petróleo y/o mantener, y hasta reducir, el crédito concedido a través de la banca pública. Sin embargo, en ciertos episodios, cuando se trata de flujos de inversión privada, no existe control directo sobre su utilización. Para los neoclásicos el nuevo equilibrio se daría luego de que se incrementen los precios, el tipo de cambio real se aprecie y caigan las exportaciones o aumenten las importaciones. Sin embargo, este tránsito puede ser traumático para determinados sectores, por lo que se requiere planificar las grandes inversiones y encontrar los instrumentos de política para “esterilizar” el exceso de oferta monetaria que pueda ocurrir. 54 Contexto y diagnóstico macroeconómico Por su parte, las exportaciones no petroleras clasificadas como tradicionales y no tradicionales, muestran un comportamiento estático, es decir que han mantenido relativamente estable su relación con respecto al PIB. Esto indicaría que las ventas externas de productos tradicionales y no tradicionales, a lo sumo crecen al ritmo del producto interno bruto, es decir, no son un motor que pueda impulsar el crecimiento económico. Esto se debe, además de las limitaciones de competitividad que puedan mostrar las ventas en el exterior debido a las constantes fluctuaciones del tipo de cambio real, a que la oferta exportable no ha cambiado significadamente en la última década, especialmente en el segundo quinquenio. La única excepción se observa en los tradicionales, debido a que los productos primarios tuvieron una expansión muy importante en el número de partidas. Lo que ocurrió en el segundo quinquenio no es que dejaron de crecer el número de partidas que forman parte de la canasta ofertada por el país, sino que la tasa de variación se redujo considerablemente. En el único caso en el que cae el número de partidas en el segundo quinquenio, es en los productos tradicionales industrializados. Esta información está mostrando que de no mediar el incremento substancial de los precios de las materias primas durante casi todo el segundo quinquenio de la primera década del siglo XXI, la balanza comercial habría tenido déficits importantes. Este comportamiento en las cantidades exportadas y en el número de partidas identificadas podría, eventualmente, responder a una Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 reducción de la demanda debido al aumento de los precios antes señalado. Sin embargo, buena parte de los productos de exportación del país son los que aumentaron de precio por un incremento mundial de la demanda. Entonces esa no sería una razón para explicar ese comportamiento. Eventualmente pudieron haber incidido en la competitividad de la producción doméstica los incrementos salariales y el cambio en las normas laborales. De ser ese el caso, se estaría dentro del círculo perverso de la imposibilidad de ganar mercados con base en incrementos de productividad. Como señala Porter, el gurú del comercio mundial21 , la competitividad que no va acompañada de mejoras en las condiciones laborales es espuria. Adicionalmente, los esfuerzos por insertar la producción en los mejores mercados, incluso en aquellos que premian el cultivo verde o la fabricación bajo normas ambientales rigurosas, han sido asumidos por una minoría de empresarios, quienes con esas prácticas esperan consolidar los mercados en el largo plazo. En el caso de las importaciones no petroleras, aunque en valor se observa un aumento con relación al PIB22, en volumen no existen cambios significativos, con la sola excepción de los bienes de consumo no duradero que aumentaron en 33% con relación al PIB . Se trata, entonces, de la expansión de las compras en el exterior de un grupo de bienes y servicios que compite directamente con la producción nacional –aunque en determinados casos la suple cuando no hay oferta doméstica–, y en ciertos casos con pequeños y medianos agricultores. Porter, Michael (2002), “Microeconomics of competitiveness –learning’s about process–“, Institute for Strategy and Competitiveness Harvard Business School – BID, Washington. El aumento en el precio de los alimentos a nivel mundial está explicado, en parte, por el crecimiento de la demanda de China e India debido al ascenso constante de una cada vez mayor porción de la población a niveles de vida que les permite mejorar y diversificar su canasta de consumo. El mismo proceso, la reducción de la pobreza y el aumento de los ingresos de los sectores medios, podría explicar el aumento de las importaciones de bienes de consumo no duradero en el Ecuador, pues coincide con la aplicación de las políticas redistributivas del ingreso y el mejoramiento de las condiciones laborales. 21 22 55 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 350 40 300 35 30 250 25 Grafico Nº 19: Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) 200 20 150 15 Fuente: BCE, Base de datos de comercio exterior. 100 10 50 5 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Materias primas y productos intermedios para la industria (excluyendo construcción) Totales Bienes de consumo duradero (eje derecho) Bienes de consumo no duradero (eje derecho) Esto quiere decir que el problema es más complejo puesto que exceptuando los bienes de consumo no duradero y los combustibles, que serán tratados separadamente, parecería que el problema del sector externo, antes que de volumen, se trata de precios, es decir que lo que el país adquiere como bienes y servicios no petroleros, ha tenido precios crecientes en los últimos años. De ahí que frente a reducciones en los ingresos porque caen los precios del petróleo o las exportaciones no aumentan en volumen, el déficit de la balanza comercial, especialmente la no petrolera, se vuelve cada vez más difícil de sostener. En el caso de los combustibles y lubricantes, la cantidad importada como proporción del PIB se multiplicó por 4 en la última década. En los últimos cinco años el aumento fue de 1,5 veces. Además de la mayor demanda por la expansión del parque automotor y del desconocido monto que se contrabandea, una parte del crecimiento del grupo obedece a las compras de energía eléctrica. Ellas fueron importantes en 2009 y 2010 por el estiaje que soportó el país en los últimos meses de cada año. La compra de energía eléctrica se irá reduciendo a medida que cambie la matriz energética por la entrada en operación de las centrales hidroeléctricas que están actualmente en construcción, pero la demanda asociada a transporte y otros usos continuará con incrementos importantes si no se modifican los precios relativos. En la década, cuatro años han tenido déficit en la balanza comercial: 2001, 2002, 2009 y 2010. El más importante, pues llegó al 3,9% del PIB, fue el de 2002. Sin embargo, del análisis anterior se puede concluir que la situación comercial es cada vez más difícil porque se está ante una estabilidad de las exportaciones, frente a un aumento sostenido de algunos rubros de importación. Esa situación tenderá a ser menos importante por la expansión de la producción petrolera, toda vez que los contratos de explotación bajo la modalidad de prestación de servicios están firmados. Sin embargo, en términos de desarrollo productivo habrá que profundizar en medidas para que la producción doméstica no sufra los estragos de las importaciones y, así mismo, para dinamizar las ventas al exterior de los bienes no petroleros. 56 Contexto y diagnóstico macroeconómico La situación del sector externo se agravó por la reducción de las remesas que envían los emigrantes a sus familias desde España, EE.UU. e Italia, principalmente. Ellas no han podido recuperarse porque la crisis española se ha extendido y la tasa de desempleo no se ha modificado en más de un año. Durante el primer quinquenio, en concordancia con la incorporación paulatina de los emigrantes a los respectivos mercados de trabajo, el valor de las transferencias fue creciendo incesantemente, hasta llegar en 2005 a 2.500 millones de dólares. Ese impulso alcista perduró hasta 2007 cuando alcanzó su punto máximo de 3.000 millones de dólares. En 2010 tuvieron un valor menor al de 2005. Es decir, la economía ha perdido cerca de 700 millones de dólares que ayudaban a compensar los déficits estructurales en las balanzas de servicios y de renta. La inversión extranjera, en cambio, ha sido muy variable en la década. Los dos puntos máximos ocurrieron en 2004 y 2008 cuando se invirtieron 837 y 1.005 millones de dólares en proyectos específicos. Sin embargo, en relación al PIB, la inversión de 2004 fue más importante que la de 2008. La variabilidad de esta cuenta es extremadamente alta y tradicionalmente ha estado ligada a los recursos invertidos en la explotación de minas y canteras, específicamente el petróleo. Ello ha ocurrido a pesar de que hasta Gráfico Nº 20: Deuda externa pública y privada como porcentaje del PIB Fuente: BCE, Información Estadística Mensual Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 este período gubernamental, en que se han denunciado muchos tratados, se firmaron una gran cantidad de acuerdos supuestamente destinados a atraerla. Una vez consolidada la nueva propuesta de tratamiento de la inversión del exterior, y toda vez que existen proyectos en marcha, se espera que la afluencia será mayor y que con ello se logrará mejorar la posición externa, aunque en una primera etapa se requerirán más importaciones en función del componente importado que tienen la mayoría de proyectos previstos. El resultado del sector externo, sintetizado en la balanza de pagos global, depende, por lo tanto, de la balanza comercial, de las remesas, de la inversión extranjera directa y de la capacidad de endeudamiento que tiene el país. La deuda pública tuvo, durante la década y luego de que en 2000 se suspendieron los pagos por la carga que representaba, sucesivas reducciones y ahora se encuentra en el nivel más bajo de, al menos, los últimos veinte años, gracias a la exitosa renegociación de un importante tramo entre 2008 y 2009. La deuda privada también ha mantenido una tendencia hacia la baja, aunque de manera menos pronunciada que la pública. Juntas representaron, a finales de 2010, la cuarta parte del PIB. Ello da un margen para que parte de la política fiscal se pueda realizar con deuda externa, guardando dos condiciones que imponen las normas vigentes: que ella no sobrepase el 40% del Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 PIB y que solamente se destine a financiar proyectos de inversión. Por otra parte, la contratación de nueva deuda pública puede también ser utilizada para modular el ciclo económico. Si la economía presentara una fase de desaceleración o el sector externo incurriera en déficit por las necesidades de inversión, entonces existen grados de libertad para contratar nueva deuda. Es preciso notar que buena parte de la inversión pública realizada en los últimos cuatro años, tendrá efectos sobre la inversión privada pues el esquema de financiamiento aplicado no ha significado mermar recursos para el financiamiento de las actividades privadas. De esa manera, se espera que el crecimiento sea más robusto en los próximos años, gracias a que se ha dotado a la economía de mejores condiciones para su desenvolvimiento. 2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro El sistema financiero ecuatoriano en 2010 llegó a su más alto nivel de bancarización o profundización financiera desde la crisis ocurrida una década atrás. La expansión del crédito y los depósitos hizo que para diciembre la suma de ellos como fracción del PIB alcanzara el 64,5%, un aumento de 18 puntos porcentuales en el último quinquenio. De esta forma, pareciera que se logró superar el trauma que indujo a los depositantes a preferir mantener sus activos en formas distintas a los depósitos a causa del feriado bancario declarado en 1999. Es por ello que se debe perseverar en adecuados sistemas de regulación y control del sistema financiero, a fin de evitar que puedan ocurrir fenómenos no deseados. Esa recuperación ha sido paulatina, pero se robusteció desde 2006 luego de la expedición de cinco normas claves en materia de política financiera: la Ley de Justicia Financiera, que redujo las comisiones cobradas por las entidades financieras a fin de estimular la intermediación financiera; la regulación que fijó las tasas de interés Contexto y diagnóstico macroeconómico 57 por segmento; el impuesto a la salida de divisas; la norma que regula el coeficiente de liquidez doméstica; y la Ley de Seguridad Financiera. Se trata, por tanto, de uno de los sectores en los que más se ha actuado en vista de la importancia que tiene y de los efectos –positivos o negativos– que puede generar, dependiendo de su robustez o debilidad. Con estas medidas se logró que los ingresos bancarios se basen en la intermediación financiera, es decir que esta se hizo más intensa; y que las entidades financieras limiten el cobro de varios servicios, lo que benefició directamente a los usuarios. Pero más importante aún, se forjó el único instrumento de política monetaria con el que se cuenta en este sistema dolarizado. La fijación de bandas que establecen los topes máximos de tasas de interés permite moldear el ciclo económico o desestimular cierto tipo de gastos cuando las medidas de prudencia así lo requieran. La regulación sobre los servicios que pueden ser objeto del cobro de comisiones y sobre los montos máximos a cobrar por esos servicios, detuvo una de las prácticas más regresivas que tenían las entidades financieras. Los ahorristas más pobres o aquellos cuyos saldos no superaban un límite mensual, debían pagar comisiones adicionales, en comparación con los que tenían ahorros sobre un umbral, de manera tal que cotejando los ingresos por la tasa activa nominal y los egresos por el cobro de comisiones, había merma en los recursos de los depositantes, lo que equivaldría a que la tasa de interés nominal sea negativa. De manera directa y clara esto significaba que mensualmente de las cuentas de ahorros y otro tipo de cuentas, las entidades financieras en lugar de pagar intereses, recibían ingresos. Por lo tanto, el control de los servicios por los que se puede cobrar comisión, y de los valores de esas comisiones, fue una medida que quebró una práctica extremadamente injusta. La reducción de la tasa de interés permitió que una mayor porción de las utilidades generadas en el sector real de la economía 58 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 25% 20% Gráfico Nº 21: Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) 15% Fuente: SBS, Balances del sistema financiero 10% 5% 0% dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06 Bancos se queden en los productores y no se transfiera, por el altísimo costo que tenía el dinero, hacia las entidades financieras; ello fue especialmente favorable para la micro empresa, pequeña empresa y para los agentes individuales, quienes vieron reducir los intereses de sus créditos ya sea para producción, vivienda o consumo. De esta manera se logró que el financiamiento tenga un sesgo menos regresivo. dic-07 dic-08 dic-09 dic-10 Cooperativas Con el coeficiente de liquidez doméstica y el impuesto a la salida de divisas, se logró que las entidades financieras tengan una mayor proporción de recursos en las oficinas nacionales y de esa manera se consiguió el aumento en la liquidez interna. 1.200 70% 60% 1.000 50% 40% 600 30% 400 20% 200 10% 0% Excedente de liquidez en el exterior (eje derecho) Coeficiente de Liquidez Doméstica Coeficiente Legal (45%) Oct-10 Jul-10 Apr-10 Jan-10 Oct-09 Jul-09 Apr-09 Jan-09 Oct-08 Jul-08 Apr-08 Jan-08 Oct-07 Jul-07 Apr-07 Jan-07 Oct-06 Jul-06 0 Apr-06 Fuente: BCE Nota: La línea constante es 45%, la cual corresponde al requerimiento de la norma que estableció el Coeficiente de Liquidez Doméstica 800 Jan-06 Gráfico Nº 22: Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de dólares respectivamente y excedente de liquidez en el exterior) 59 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 En este ambiente, en el último quinquenio la evolución del crédito y los depósitos, si bien tuvo una leve desaceleración en parte de 2007, luego se fortificó y mostró una evolución acorde con el ciclo económico. Es decir, una pronunciada ampliación en 2008 y una contracción esperada por los efectos asociados con la crisis desatada en EE.UU. y Europa. Las cooperativas de ahorro y crédito jugaron un papel extremadamente positivo durante la crisis, pues ellas desaceleraron menos la concesión de recursos, comparado con los bancos, y de esa manera también evitaron que amplios sectores productivos, especialmente los micro y pequeños, dejen de operar a un nivel adecuado. Ello fue posible por el apoyo que han recibido del 0,6 0,5 Gráfico Nº 23: Tasa de variación anual por tipo de depósito (Promedio móvil de 3 períodos) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,1 Depósitos a la vista Lo propio sucedió con la cartera de créditos. A inicios de 2006 se contrajo la tasa de variación anual de las colocaciones en los bancos privados, y luego de una leve aceleración volvió a caer y presentar una nueva recuperación. En 2009 la crisis supuso una reducción de la demanda de crédito y, simultáneamente, una restricción de las entidades financieras frente a un contexto del que no se conocía la duración ni los efectos en una economía dolarizada. Sin embargo, la gran diferencia con períodos previos es que la política financiera se enfocó a dotar a la banca estatal de los recursos necesarios para hacer frente a la situación, de manera que se actuó contracíclicamente favoreciendo de preferencia a los micro y pequeños empresarios a través de líneas de crédito diseñadas para satisfacer parte de la demanda que estaba insatisfecha. Con ello se evitó que el crédito destinado al sector privado se contraiga. Depósitos a plazo feb-10 ago-09 feb-09 ago-08 feb-08 ago-07 feb-07 ago-06 feb-06 ago-05 feb-05 ago-04 feb-04 ago-03 feb-03 ago-02 feb-02 ago-01 -0,2 Depósitos de ahorro Gobierno Nacional con las distintas modalidades de apoyo hacia las cooperativas a través del BNF, CFN y Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria. De esta manera se ha logrado que el sector cooperativo de las entidades financieras privadas se pueda expandir y ganar presencia en el mercado. Gracias a la política explícita de ampliar el crédito a través de la banca pública, ella pasó de una participación en los saldos de la cartera de créditos que bordeaba el 10% antes de 2006, a una de 15,6% en 2010, lo que se logró con la capitalización de las entidades del sector público con recursos propios del gobierno y haciendo uso temporal de los excedentes de liquidez que mantiene como depósitos el Gobierno Central en el Banco Central del 60 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ecuador. Esa liquidez constaba como parte de la Reserva Internacional de Libre Disponibilidad, RILD, en la que además se encuentran contabilizados los depósitos del IESS y el encaje bancario. Es preciso aclarar que en dolarización no existe una Reserva Monetaria Internacional, en tanto se refiera a un fondo en moneda extranjera y metales preciosos que respalde la emisión monetaria. La RILD no es el respaldo de ninguna emisión y por lo tanto su nivel solamente expresa la cantidad de depósitos del Gobierno Central, el IESS y el monto de encaje bancario, y de ninguna manera puede pronosticar o servir de indicador de la fortaleza de la dolarización. no se ha logrado incentivar a los depositantes para que guarden su dinero en plazos más largos. Este es un problema estructural aún por resolver pues limita significativamente las colocaciones a plazos largos, como los que exigen los proyectos de inversión en maquinas, equipos y ampliaciones. La inversión de ahorro en plazos más largos tampoco se ha podido desarrollar a través del Mercado de Valores. El Mercado de Valores en el Ecuador es elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmaterialización de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervención de grupos financieros e intereses particulares. 90% 80% 70% 60% 50% Gráfico Nº 24: Tasa de variación anual del crédito destinado al sector privado (promedios móviles de 6 períodos) 40% 30% 20% Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 10% 0% Bancos Otra parte significativa de recursos, al menos en los últimos dos años, provino de la actividad financiera del IESS, que actualmente opera a través del Banco del IESS con el propósito de modernizar las operaciones que realiza en los distintos mercados. El BIESS ocupa hoy en día el primer lugar en colocación de crédito de vivienda entre todas las instituciones del sistema financiero y el segundo lugar si se considera al sistema financiero privado como un todo. Pese a los cambios introducidos en el sistema financiero, aún Cooperativas sep-10 may-10 ene-10 sep-09 may-09 ene-09 sep-08 may-08 ene-08 sep-07 may-07 ene-07 sep-06 may-06 ene-06 sep-05 may-05 ene-05 sep-04 may-04 ene-04 -10% Banca Pública (BNF, CFN, BEV) El acceso a él es muy limitado y ello ha impedido a los sectores productivos, de todo tamaño, beneficiarse de otros instrumentos de financiamiento. Aunque una parte del problema proviene de la propia composición de la propiedad de las empresas –en su mayoría son sociedades muy cerradas de propiedad familiar–, también ha sido un freno la existencia de dos bolsas de valores en un país tan pequeño como el Ecuador y de una ley, como la actual, que genera limitaciones. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Políticas Económicas para el Buen Vivir 61 3. Políticas Económicas para el Buen Vivir 62 Políticas Económicas para el Buen Vivir E l objetivo principal de la política económica, es administrar los flujos macroeconómicos que garanticen la canalización del ahorro hacia la inversión productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarización. Además, la política económica está a cargo del manejo de los recursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. Estos objetivos se deben lograr a través de una gestión eficiente y eficaz de los flujos e interconexión de ahorro e inversión en los ámbitos público, externo y privado. Es decir, se deben establecer y aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeconómicos para lograr el máximo nivel de producción y utilización de las capacidades instaladas en los recursos de la producción; garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 nalista. Este cambio de objetivo requiere una nueva arquitectura institucional, en la que los servicios financieros operen como servicios de orden público, fomenten la democratización del capital; canalicen el ahorro para el desarrollo de las actividades productivas con énfasis en los micro, pequeños y medianos empresarios, tradicionalmente excluidos de los circuitos financieros regulares. Al mismo tiempo, deben contribuir a evitar la conformación de “burbujas de consumo” típicas y consustanciales a un tipo de cambio fijo, y que repercuten en crisis de balanza de pagos. - La política fiscal debe procurar la redistribución y equidad para ampliar las capacidades de todas y todos, y para crear los incentivos necesarios para garantizar el desarrollo y la consolidación de la soberanía alimentaria, energética y financiera. Estos propósitos requieren una perseverante inversión pública y una política de gasto como instrumento de fomento para la industria local a través de los mecanismos de compras públicas. En el presente capítulo se presentan los objetivos y estrategias de política económica en los sectores financiero, externo, real, fiscal y, finalmente, se le da un lugar especial a lo tributario. Si bien la exposición tiene este carácter, es importante resaltar que la misión del Ministerio Coordinador es justamente velar por una gestión intersectorial consistente; pues solo en este esfuerzo sistémico se lograrán las ganancias en las sinergias operativas que permitirán no solo superar los vicios del pasado en el ejercicio de la política económica, sino –además– alcanzar logros o saltos cualitativos importantes en la nueva forma de entender la economía para el bienestar de toda la población. Los grandes lineamientos de política, que se desarrollarán como objetivos y estrategias en esta Agenda, son los siguientes: - Esto requiere sin lugar a dudas del permanente fortalecimiento de la soberanía del sector público; de un proceso radical de democratización que implica recuperar y fortalecer las capacidades del Estado, ‘desprivatizándolo’ de los grupos económicos y haciendo posible que represente efectivamente el interés público. - El sistema financiero debe constituirse en un apoyo efectivo para el aparato productivo y abandonar su estrategia margi- - De su lado, la estrategia comercial debe estar encaminada a fortalecer la política de desarrollo endógeno, de cambio de la - En línea con esta política fiscal, la política tributaria además de mejorar los niveles de recaudación de conformidad con estándares internacionales, para asegurar un mejor flujo de caja y liquidez, debe procurar una mayor integración entre diversos sistemas orientándose a una mayor progresividad. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 matriz productiva y de protección inteligente a la producción nacional. Por otro lado, la dolarización obliga a promover una política para el sector externo que sea capaz de reaccionar con la celeridad requerida ante eventos externos que afecten el saldo de la cuenta corriente. 3.1. Sector Financiero La razón de ser del sistema financiero debe ser la transferencia de los recursos excedentarios a aquellos sectores del aparato productivo demandantes de crédito, y no un instrumento de acumulación y concentración de la riqueza. Para ello, desde la óptica del Buen Vivir y en atención a los preceptos de la Constitución de la República, es necesario aplicar una modificación de carácter institucional para que la actividad financiera –cumpliendo con su función de servicio de orden público23 –promueva la democratización del capital y encamine el ahorro hacia las actividades productivas, especialmente las concernientes a los micro, pequeños y medianos empresarios, que generalmente han sido apartados del sistema. El sistema financiero debe ser una herramienta para apuntalar las transformaciones estructurales de la matriz productiva. La arquitectura financiera para el Buen Vivir no puede dejar de lado la construcción de un mercado de valores amplio e incluyente, por sus ventajas para ampliar los plazos del financiamiento, reducir los costos de la intermediación, democratizar y transparentar el sistema productivo y la estructura de propiedad, y, al mismo tiempo, ampliar en forma general las opciones de financiamiento para la producción. De la misma manera, las necesidades sociales 23 Políticas Económicas para el Buen Vivir 63 de aseguramiento de los riesgos deben coadyuvar a amplificar los canales del ahorro interno, sin perjuicio de salvaguardar los intereses de los clientes de las aseguradoras. Las finanzas populares están llamadas a profundizar la intermediación y ampliación de la red financiera, garantizando el acceso al crédito a los actores de la Economía Popular y Solidaria, muchas veces excluidos de los circuitos tradicionales o formales de la producción y del consumo. El papel del sector financiero público debe justamente asegurar esta integración y recuperar sus facultades para fomentar la producción y la inversión, concentrando el ahorro interno para impulsar sistemas productivos alternativos y, sobre todo, procurar el cambio de la matriz productiva. Este cambio exige transformar la tradicional estructura de las instituciones regulatorias y una reorganización de la institucionalidad que controla, regula y ejecuta la política financiera. La Superintendencia de Bancos y Seguros, el Banco Central de Ecuador y la Superintendencia de Compañías, deberán volverse instituciones compatibles con las nuevas disposiciones constitucionales. Se deberán establecer renovados esquemas de supervisión para las cooperativas y cajas de ahorro; los actores del mercado de valores; las empresas de seguros y reaseguros. Se debe contar con una supervisión diferenciada que puede ser instrumentada a través de ajustes adecuados a la metodología vigente de calificación de cartera de crédito y liquidez estructural así como a los criterios para analizar la creación de valor (margen de intermediación) para rescatar los aspectos operativos que han funcionado. Por otro lado, se deben ampliar todas las opciones de intermediación financiera procurando una competencia equilibrada en el sector, lo que generará incentivos para impulsar la colocación de crédito hacia los El artículo 308 de la Constitución de la República establece la naturaleza y características básicas de las actividades financieras. 64 Políticas Económicas para el Buen Vivir sectores productivos y, además, mejorará la asignación eficiente de los recursos públicos a nivel territorial. Esta nueva arquitectura financiera requiere de una mayor desmaterialización del sistema de pagos que permita aumentar la velocidad transaccional del dinero y reducir la dependencia del dólar físico, mediante pagos electrónicos. Esto, por otro lado, contribuye a aliviar las restricciones que impone la carencia de soberanía monetaria. En el sector financiero, se han establecido los siguientes objetivos y estrategias: 3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF.1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las finanzas populares y solidarias 3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) En el Ecuador, la carencia de un sistema de pagos completamente integrado genera una serie de ineficiencias en la transferencia de fondos entre agentes económicos, mayores costos de operación y tiempos de gestión. Además, esta desintegración parcial del sistema de pagos impide a la autoridad de política económica efectuar un seguimiento global de los flujos monetario-financieros. Esto debilita la seguridad y estabilidad del sistema financiero y, en última instancia, del entorno macroeconómico. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Es imperante lograr que las entidades que no participan todavía del Sistema Nacional de Pagos (SNP) lo hagan, hasta consolidar las operaciones financieras en un solo sistema que deberá estar bajo el control del Banco Central del Ecuador. La interconexión de entidades del sistema financiero popular y solidario con el SNP abrirá la posibilidad de ofrecer productos y servicios financieros en beneficio de los clientes atendidos por estas entidades financieras, como por ejemplo la entrega de microcréditos, la ampliación del pago del Bono de Desarrollo Humano, etc. Además, un SNP es un requisito para potenciar la desmaterialización del mismo. Para potenciar el SNP se han definido las siguientes estrategias: a. Elaborar e implementar planes de integración de procesos informáticos entre las entidades financieras y el SNP. b. Ampliar la oferta y calidad de los servicios financieros para las entidades financieras que participen en el SNP, facilitando el uso de sistemas y herramientas del propio SNP y del Banco Central del Ecuador. c. Establecer sistemas de información y bases de datos que consoliden todas las transacciones efectuadas a través del SNP. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusión financiera La banca privada ha concentrado sus operaciones en las provincias económicamente más importantes. El 72.5% de la intermediación financiera de la banca privada se encuentra en las provincias de Pichincha y Guayas. Mientras tanto, los actores del segmento de Economía Popular y Solidaria, que operan en buena medida en muchas otras provincias del país, financian sus actividades al margen de los circuitos financieros tradicionales. A diferencia de la concentración de cartera de la banca en Guayas y Pichincha, las cooperativas de ahorro y crédito apenas concentraron en estas provincias el 25.5%. Por otro lado, existen actores que en lugar de acceder al sector financiero formal están expuestos a la acción de prestamistas ilegales (comúnmente conocidos como chulqueros o prestadiarios). Políticas Económicas para el Buen Vivir 65 productiva del país y para iniciativas de inclusión financiera de grupos tradicionalmente excluidos. b. Articular la infraestructura financiera de la banca pública con la de las entidades financieras populares y solidarias para lograr mayor cobertura de este sector y desconcentración de recursos financieros en las provincias más grandes. c. Fortalecer la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias y abrir líneas de crédito para el desarrollo de la Economía Popular y Solidaria. d.Evaluar e implementar la construcción de esquemas de microseguros complementarios y de carácter sectorial, así como fortalecer el sistema de seguros procurando garantizar su salud y solvencia24. e. Impulsar la regulación de la reinversión territorial de la liquidez. f. Implementar un producto financiero alternativo que desplace a los servicios prestados bajo prácticas ilegales de financiamiento. Esta realidad genera muchas oportunidades. El impulso al segmento de finanzas populares y solidarias, además de aportar a una mayor inclusión financiera, también contribuye a que una amplia gama de proyectos productivos no queden truncos por falta de acceso a servicios. Las estrategias para profundizar la inclusión financiera en mayores segmentos de la población son: a. Definir y aplicar un esquema de incentivos económicos y financieros preferenciales alineados al desarrollo de proyectos productivos prioritarios para la transformación de la matriz 24 Seguros dirigidos a poblaciones y organizaciones de bajos recursos económicos, que no son atendidos por los esquemas de seguros tradicionales. Se caracterizan por: bajas primas y límites de cobertura. Buscan proteger a una amplia gama de riesgos. 66 Políticas Económicas para el Buen Vivir 3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva 3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores En el Ecuador persisten problemas estructurales que han impedido fomentar el ahorro de largo plazo como mecanismo para financiar proyectos de inversión, investigación, desarrollo tecnológico, etc. Tradicionalmente, las empresas productivas han recurrido al sistema bancario en búsqueda de financiamiento de sus actividades, utilizando limitadamente otras alternativas. Las captaciones se realizan a corto plazo, en general plazos menores a un año, mientras que los créditos de inversión productiva requieren plazos más largos. Esto implica riesgos de descalce de plazos que finalmente limitan la expansión del crédito, especialmente a largo plazo. En otros países, el Mercado de Valores brinda alternativas para un financiamiento directo de emprendimientos productivos, con mejores plazos y tasas que el sistema financiero. Sin embargo, en nuestro país el Mercado de Valores es un mercado elitista, poco desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmaterialización de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervención de grupos financieros e intereses particulares. Además, mientras a nivel regional los mercados bursátiles tienden a la integración, en el Ecuador existe un mercado dividido en dos Bolsas de Valores, una en Quito y otra en Guayaquil, que no están integradas de manera que se pueda tener un único mercado, lo que tendría sentido en una economía como la nuestra. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 El Ministerio de Coordinación de la Política Económica ha dado ya el primer paso mediante la elaboración de un nuevo proyecto de Ley. Este marco normativo es primordial para desarrollar un mercado de valores, para lo cual se establecen las siguientes estrategias: a. Crear un mercado bursátil interconectado a través de la integración transaccional de las Bolsas de Valores de Quito y Guayaquil. b. Establecer otros segmentos de mercado denominados Mercados Multilaterales de Negociación, que, sin dejar de estar adecuadamente regulados, permitirán reducir los costos y presentarán mayores facilidades de acceso para empresas de menor tamaño. Esto permitirá aumentar el número de emisores, sobre todo aquellos pertenecientes al sector productivo. c. Crear mayores mecanismos para la participación de más inversionistas como por ejemplo la figura de los clubes de inversión. d. Habilitar nuevos instrumentos de liquidez en el mercado de valores que además servirán como mecanismos de pago complementarios. e. Establecer un esquema mejorado de garantías para la participación de inversionistas. f. Mejorar las regulaciones para las calificadoras de riesgo y desarrollar criterios diferenciados para la banca de desarrollo. g. Establecer mecanismos de financiamiento alternativo para que los Gobiernos Autónomos Descentralizados puedan desarrollar obras de infraestructura. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.1.3 OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero 3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la matriz productiva del país La banca pública tiene un rol fundamental dentro de la nueva arquitectura financiera que el país requiere para apuntalar el proceso de transformación de la matriz productiva. Es imprescindible romper de una vez por todas con las distorsiones históricas que ha sufrido la banca pública, y con los manejos clientelares e irregulares que la han funcionalizado a procesos de concentración de la riqueza y la han vuelto exclusivamente dependiente de la capitalización del Estado para subsistir. Para romper finalmente con las distorsiones antes descritas y constituir una banca pública para el desarrollo del país, los procesos de capitalización y de fortalecimiento institucional ya emprendidos deberán confluir en una estrategia de creación de una banca de desarrollo integrada, autosustentable y con divisiones especializadas en diferentes segmentos de servicio; para atender con crédito accesible a los sectores de la población que no son atendidos por la banca privada. Esta tendrá como objetivo primordial la optimización de la infraestructura, tecnología y capacidad humana, para democratizar el acceso al financiamiento crediticio para los sectores tradicionalmente excluidos, incorporando la variable de desconcentración geográfica. Políticas Económicas para el Buen Vivir 67 La nueva banca de desarrollo integrada trabajará de la siguiente manera: a. Asignar segmentos de crédito especializados y enfocados en atender a los sectores prioritarios para la trasformación de la matriz productiva, evitando así una duplicidad de funciones y la competencia en un mismo mercado objetivo entre instituciones que son parte de la banca pública. b. Fomentar la especialización de la banca pública mediante un adecuado control y supervisión de la cartera crediticia, por lo que se propone una reforma en la normatividad que permita la segmentación del crédito, con la correspondiente subdivisión según los productos que ofrecen las diferentes entidades públicas de desarrollo nacionales, según su naturaleza y las políticas públicas del gobierno. c. Adecuar e integrar la infraestructura tecnológica para incrementar las capacidades de la banca pública para llegar a las zonas tradicionalmente excluidas, sin perder de vista la visión de rentabilidad financiera y social, y la sustentabilidad en el largo plazo. d. Aplicar mecanismos de supervisión diferenciada en función de la nueva definición de funciones, objetivos y mercados para cada institución. e. Incorporar principios y normas de Gobierno Corporativo para garantizar la gestión eficiente de las instituciones de la banca de desarrollo integrada. f. Mejorar y fortalecer la administración y recuperación del crédito de la banca pública. g. Impulsar el financiamiento de la oferta y demanda de vivienda de interés social h. Impulsar el financiamiento del acceso a la educación a través de crédito. 68 Políticas Económicas para el Buen Vivir 3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario La nueva Constitución de la República del Ecuador, vigente desde 2008, define al sistema económico del país como social y solidario. Esto implica un quiebre con la visión centrada en el mercado y que privilegiaba el capital por encima de los seres humanos. La anterior visión relegó a un segundo plano a una serie de actores que ahora pasan a ser un eje fundamental en la concepción de la economía del país: cooperativas de ahorro y crédito, cajas de ahorro y bancos comunales. A pesar de haber sido rezagados ante la mirada oficial, ellos han apuntalado la economía del país, generado trabajo, soberanía alimentaria, etc. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 a. Fortalecer las instituciones creadas para la supervisión y rectoría de este sector. b. Mejorar el esquema de garantías a disposición del sector financiero social y solidario, de manera que le permita ampliar el acceso al crédito para los actores que han estado tradicionalmente al margen de los circuitos financieros regulares. c. Adoptar nuevas tecnologías en los procesos de las entidades de las finanzas populares. d. Establecer instrumentos de Buen Gobierno y control social de las entidades del sistema financiero, para fortalecerlas en lo técnico y para evitar prácticas que se contrapongan al espíritu social y solidario del sector. 3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisión bancaria Estos actores conforman ahora el Sistema Financiero Popular y Solidario, el cual requiere una adecuada normativa y mecanismos de articulación con el sistema financiero nacional, sin perder de vista su naturaleza y características particulares25 . La institucionalidad para el sector, al igual que las obligaciones y derechos de los actores que lo conforman, están establecidos en la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario26. Durante la crisis financiera de 1999, se identificó que la supervisión ex – post del sistema bancario, era débil e insuficiente. Si bien hubo esfuerzos para fortalecer la supervisión bancaria en el transcurso de la última década; la crisis internacional del año 2008 dejó en evidencia la necesidad de modificar el enfoque de la supervisión ex - post, hacia uno preventivo basado en riesgos. Desde la visión y competencias del ente rector de la política económica, se deben concretar una serie de estrategias para fortalecer a las entidades del Sistema Financiero Popular y Solidario y apoyar la gestión del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social que está a la cabeza de la regulación y el desarrollo de políticas para este sector: Para minimizar los riesgos ante eventuales crisis y considerando que la dolarización generó una carencia de un prestamista de última instancia y otros esquemas de protección, el Gobierno Nacional promulgó la Ley de creación de la Red de Seguridad Financiera en el año 2008. Esta definió un esquema fundamentado en 4 pilares: el fondo de liquidez, el seguro de depósitos, un esquema De acuerdo a los artículos 309 y 311 de la Constitución del Ecuador y al Art.125 del Proyecto de Ley de la Economía Popular y Solidaria y del sector financiero popular y solidario. Esta Ley incluye las formas de organización de la Economía Popular y Solidaria, las Unidades Económicas y Populares, el Sector Financiero Popular y Solidario, los Organismos de Integración y Entidades de Apoyo, la relación con el Estado; al igual que su control, regulación y sanciones. Además la creación del Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria, del Sector Financiero Popular y Solidario y de la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias. 25 26 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de resolución bancaria y el fortalecimiento de la supervisión de acuerdo a los mejores estándares internacionales. Hay que destacar que la creación de la Red de Seguridad Financiera en el Ecuador, se adelantó a las conclusiones a las que llegarían los países del norte sobre la necesidad de ahondar en algunos aspectos de la supervisión y control del sistema financiero luego de la última crisis económica y financiera mundial. El principio general al que llegó la reunión de los G-20 con representantes de las principales entidades financieras a nivel mundial en 2009, es que no se puede volver a emplear recursos públicos a fin de salvar al sistema financiero, como se hizo entre 2008 y 2009, como tampoco pasar los costos de esos eventos a los contribuyentes. En ese marco consideraron que el refuerzo de la supervisión microprudencial, debía ir de lado con la supervisión macroprudencial. Para llevarla a cabo se encargó a los bancos centrales la tarea de interconectar los dos tipos de diagnósticos para poseer sistemas de alerta más expeditos que se basen no solo en el procesamiento de información y la construcción de modelos, sino también en el criterio de expertos. Es fundamental consolidar un sistema financiero estable al largo plazo y fuerte basado en adecuados indicadores de liquidez, solvencia y calidad de activos. En términos de control esto requiere apuntalar la Red de Seguridad Financiera y mejorar en lo relativo a prevenir riesgos sistémicos y enfrentar eventuales quiebras con el menor costo social posible, fortalecer la supervisión y control para atender oportuna y eficientemente problemas de liquidez y solvencia que presenten las Instituciones Financieras; e incrementar el nivel de confianza de los depositantes, en el sistema. Políticas Económicas para el Buen Vivir 69 Por ello, en términos de política financiera, se requiere: a. Consolidar un sistema financiero sólido y sostenible en el largo plazo evitando prácticas oligopólicas. Se requiere fortalecer de manera importante y de modo paulatino los requerimientos de capital de las entidades de crédito27 y mantener un colchón de conservación patrimonial para evitar la afectación de la procíclicidad propia de la actividad financiera en la economía. b. Preservar la liquidez introduciendo un nuevo coeficiente de apalancamiento y exigencias generales mínimas por riesgo de liquidez, para que las entidades de crédito soporten situaciones de tensión de liquidez a corto plazo28 y aseguren la estabilidad a largo plazo de sus necesidades de financiamiento. c. Establecer un nivel de regulación y supervisión acorde con los riesgos que plantean para el sistema financiero y la economía real, aquellas entidades sistémicamente importantes. d. Impulsar reformas normativas para complementar la Red de Seguridad Financiera, partiendo, entre otras cosas, de un adecuado entendimiento de la estructura del mercado ecuatoriano y del análisis crítico de mejores prácticas internacionales al respecto. e. Mejorar la coordinación entre los entes de regulación del sistema financiero y establecer una estrecha colaboración con los reguladores de los países en los que los bancos ecuatorianos tienen oficinas, especialmente para compartir información. f. Establecer mecanismos que permitan controlar la especulación inmobiliaria de activos fijos así como el sobre endeudamiento de las familias y los individuos. g. Regular los fondos de inversión de alto riesgo o los fondos de capital de riesgo, introduciendo una serie de obligaciones para 27 Las autoridades de supervisión establecerán si la meta de Basilea III en cuanto a requerimientos de capital serán aplicables al sistema financiero nacional, toda vez que ello puede llevar a una restricción del crédito. Además, se entiende que para una economía dolarizada se deben establecer los ratios apropiados. 28 A fines de 2008 la crisis internacional hizo que las entidades financieras del Ecuador restrinjan significativamente la colocación de recursos, en previsión de problemas de liquidez de una crisis de la que no se conocía ni la duración ni los efectos sobre una economía dolarizada como la ecuatoriana. En tal sentido, se requiere mejorar el perfil de liquidez a fin de no ahondar los ciclos recesivos, como tampoco los expansivos. 70 Políticas Económicas para el Buen Vivir los gestores: registro, requisitos mínimos de capital e información. h. Implementar una política de supervisión basada en riesgos, de Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 mientas alternativas que permitan a la autoridad económica un mejor control de los flujos monetarios que circulan en la economía ecuatoriana. una manera completa a nivel nacional, a todos los tipos de entidades que conforman el Sistema Financiero Nacional, sin dejar a un lado a los Sistemas de Seguro Privado, al Sistema de Seguridad Social y al Sistema Financiero Popular y Solidario, desde una óptica de supervisión diferenciada y especializada de cada caso. i. Establecer mecanismos de alerta y respuesta temprana que permitan identificar posibles vulnerabilidades y aplicar opor- Es necesario desarrollar instrumentos que faciliten los procesos de transferencia de dinero entre agentes financieros y no financieros, que permitan a la autoridad económica contar con un mejor control de los flujos monetarios que circulan en la economía ecuatoriana. Además, el uso de dólar físico genera costos de transacción mayores, en relación con operaciones que pueden ser tunamente los correctivos necesarios a fin de aumentar la efi- desarrolladas de manera electrónica. Finalmente, el uso de medios ciencia de la supervisión y contar con una mejor evaluación de electrónicos contribuye a elevar la eficiencia en la gestión de los la situación económico-financiera actual y futura de las IFI. sujetos financieros. 3.1.4. OSF 4. Desarrollar herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez 3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del sistema nacional de pagos Las estrategias establecidas para ir un paso más allá en la desmaterialización y potenciamiento del Sistema de Pagos son: a. Facilitar el acceso de la población a medios de pago electrónicos b. Regular el Sistema de Pagos Móviles e impulsar su utilización. c. Establecer medidas anti-monopólicas en el control de los medios de pago electrónico y redes transaccionales. d. Establecer los mecanismos legales para desmaterializar una ma- Con la adopción de la dolarización, la autoridad de política monetaria perdió el control y capacidad de incidir en la cantidad de dinero de la economía, y se debilitó la capacidad de acción de la política monetaria para incidir sobre variables macroeconómicas. En este contexto, se torna aun más relevante contar con herra- yor cantidad de títulos valores. e. Democratizar e impulsar el Sistema Nacional de Pagos. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez Políticas Económicas para el Buen Vivir 71 pulsar el uso de estos instrumentos complementarios de liquidez: a.Ampliar el uso de notas de crédito tributarias y aduaneras como medios de pago de obligaciones tributarias, aduaneras y Antes de la dolarización, el mercado de liquidez por excelencia era el mercado de divisas: los actores podían acudir con la moneda nacional y adquirir dólares en casos de excedentes de liquidez y podían vender los mismos para la realización de su operatividad doméstica. En un contexto de ausencia de moneda nacional, los títulos valores de alta liquidez, además de servir como instrumentos de atesoramiento y rentabilidad, poseen ciertas características que permiten utilizarlos como medios de pago complementarios. El desarrollo y uso amplio de este tipo de instrumentos contribuye en otros ámbitos del sector público. b. Impulsar la emisión de nuevos instrumentos de liquidez por parte del sector público financiero y el sector financiero popular y solidario. c. Impulsar el pago de obligaciones en el sector público mediante instrumentos emitidos por otros emisores estatales. d.Impulsar el uso de las facturas29 como instrumento de liquidez por parte del sector no financiero. e.Generar una adecuada demanda y dinamizar el mercado de estos instrumentos complementarios de liquidez a través del establecimiento de “hacedores de mercado” o “market makers. además al aumento del multiplicador monetario, desincentiva la salida de divisas, aporta a la dinamización de un mercado secundario de valores relativamente líquido y la democratización del financiamiento. A nivel mundial, son considerados como títulos de alta liquidez: las notas de crédito tributarias, los papeles estatales de corto plazo y los títulos a corto plazo emitidos por el sistema financiero. Lamentablemente, el Ecuador este tipo de instrumentos no se ha podido desarrollar a plenitud y los entes a cargo de la supervisión y regulación financiera se han centrado exclusivamente en la sofisticación de instrumentos como las titularizaciones. Se han definido las siguientes estrategias para desarrollar e im- 29 3.2. Sector Externo Cambiar desde adentro exige también un cambio hacia fuera. En nuestro país, con una economía dolarizada, esta exigencia es mayor aún debido a la imposibilidad de generar políticas monetaria y cambiaria, a lo que se suma una tendencia estructural a satisfacer la demanda interna con producción importada. En estas condiciones, la política del sector externo es una de las pocas herramientas a disposición de la autoridad económica para incidir en el sector real de la economía, de acuerdo con los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo. Una economía sin capacidad de emisión se torna mucho más susceptible al resultado de la balanza de pagos. Al no tener mar- De acuerdo a la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera de 2008, la factura comercial negociable posee ya la calidad de título valor. 72 Políticas Económicas para el Buen Vivir gen de acción en los ámbitos cambiario y monetario, la oferta de divisas en el país es también la oferta monetaria y los ajustes de allí derivados podrían tener impactos sobre el desenvolvimiento de la economía. En efecto, un creciente déficit en la balanza de pagos implica una mayor salida de divisas, con la consiguiente reducción de la liquidez interna y presiones sobre la tasa de interés. El superávit en la balanza de pagos facilita, por el contrario, la disponibilidad de dólares, y con ella se generan condiciones de liquidez y tasas de interés adecuadas para preservar el modelo monetario e impulsar el crecimiento de la economía. Además, la balanza de pagos de nuestra economía está concentrada en pocos actores, pocos productos y pocos mercados, de quienes dependen los flujos netos mencionados. Por lo tanto, los cambios en la liquidez del sistema dependerán en gran medida del resultado de las cuentas externas. Los choques exógenos que produzcan afectaciones significativas al ingreso neto de divisas al país, pueden provocar importantes desajustes en el empleo y el bienestar de la población. De ahí que el desempeño del sector externo y la política comercial, se vuelven pilares fundamentales de la política económica en dolarización. Esta mecánica obliga a promover políticas activas de agilidad suficiente como para reaccionar con la oportunidad requerida ante resultados adversos de las cuentas corriente, de capital y financiera; procurando –en la medida de lo posible– saldos superavitarios de la balanza de pagos y garantizando un flujo estable de divisas. La política económica deberá apoyar la puesta en marcha de una estrategia de inserción en la economía mundial que priorice las relaciones sur-sur, la sustitución estratégica de importaciones y la diversificación de las exportaciones, colocando productos con mayor valor agregado y fomentando las actividades de los pequeños y medianos productores-exportadores. Los instrumentos de defensa comercial deben fortalecer las políticas de desarrollo endógeno, de cambio de la matriz productiva y de protección inteligente a la producción nacional. Por otro lado, ninguna medida, ya sea tempo- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 ral o definitiva, puede tomársela sin un estricto escrutinio de sus implicaciones para toda la cadena productiva relacionada, y no sólo para un segmento específico de ella. 3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visión de desarrollo endógeno y de encadenamientos productivos. 3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones. Para revertir la tendencia extractivista que ha caracterizado a la economía ecuatoriana, uno de los objetivos del Gobierno Nacional es cambiar la matriz productiva, como parte de la estrategia de desarrollo endógeno que busca la modificación del patrón de especialización. Esto requiere, por un lado, fortalecer el campo de acción del Estado en el ámbito comercial y arancelario y, por otro, renovar la política industrial, priorizando y apoyando no sólo a actores clave como las empresas de menor tamaño, sino también a determinadas ramas de actividad económica en función de criterios tales como la generación de encadenamientos productivos, la incorporación y desarrollo de tecnología, la generación de empleo, la recuperación del valor agregado y el aumento de la competitividad. La rigidez del esquema monetario exige innovar y aplicar mecanismos cuya implementación garantice la sostenibilidad de los flujos externos de divisas hacia el país, que son fundamentales para apuntalar una estrategia de desarrollo endógeno y reducir la dependencia de las importaciones. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La primera fase del modelo de desarrollo endógeno para emprender la sustitución estratégica de importaciones, es una fase de transición en cuanto a su dependencia de los bienes primarios para sostener la economía y buscar sentar las bases para construir y fortalecer la industria nacional y propender hacia el cambio de la matriz productiva. Por consiguiente, desde una perspectiva macroeconómica, es necesario adoptar políticas de carácter estructural que permitan modificar los patrones del comercio exterior no petrolero, caracterizado por el crecimiento significativo de las importaciones –en particular de bienes de consumo– y el limitado crecimiento de las exportaciones, y de esta manera garantizar la sostenibilidad de la cuenta corriente: a. Establecer medidas e instrumentos para reducir la dependencia excesiva de componente importado en la producción nacional. Esto implicará un manejo estratégico de la política arancelaria, siempre bajo un análisis de las implicaciones para toda la cadena productiva y no sólo para un eslabón específico de ella. b. Facilitar apoyo estatal necesario para desarrollar nuevas ramas de la industria, o actividades productivas que incorporen mayor valor agregado o que atraviesen un proceso de transformación. Esta ayuda deberá dirigirse con preferencia a las pequeñas y medianas empresas. c. Establecer medidas complementarias de largo plazo, enfocadas a la promoción de las exportaciones y la atracción de inversiones productivas. 30 Políticas Económicas para el Buen Vivir 73 3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial Ecuador es una economía pequeña, por lo que para ampliar su estructura productiva y abastecerse, ha dependido en gran medida del comercio exterior, hasta convertirse en un país con uno de los índices de apertura más altos de la región31. A pesar de ello, la estructura de las exportaciones ecuatorianas se halla concentrada en: - Pocos mercados tradicionales (E.E.U.U y Unión Europea), lo que genera riesgos asociados a la contracción de la demanda; - Productos (sector primario extractivista y productos tradicionales) con alta volatilidad de precios; y, - Exportadores (grandes empresas “ancla” que impiden el desarrollo de cadenas productivas). Como consecuencia de ello, no sólo el sector externo, sino la actividad económica en general, dependen de pocas variables exógenas, lo que provoca una alta vulnerabilidad de la economía ecuatoriana. Esta escasa diversificación se ha convertido en un limitante para alcanzar el Buen Vivir, y por lo tanto exige dar un giro no sólo en la política de promoción de las exportaciones, sino también apoyar a la implementación de las estrategias productivas de largo plazo, a fin de integrar el enfoque de desarrollo endógeno a la política comercial. Es el momento de propiciar el cambio en la estructura comercial a través del diseño e implementación de una política 30 Hay que tener presente también que cualquier medida que se adopte en este ámbito, debe considerar el estatus actual del Ecuador en la CAN, en la Organización Mundial de Comercio y los compromisos asumidos al momento de su adhesión. Por ello, es necesario buscar maneras de flexibilizar estos compromisos sin contravenir la normativa internacional. De acuerdo a lo prescrito por la OMC, un país puede invocar medidas no sólo temporales sino también definitivas con el fin de mejorar el nivel de vida general de la población, evitar una drástica contracción del crecimiento económico y el nivel de empleo, en función de las prioridades del país y de forma compatible con las decisiones de política económica interna. 31 Ver Gráfico Nº 3 “Grado de Apertura América del Sur y México”. 74 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 integral y coherente, en base a la confluencia del sector público y privado, de fomento a la diversificación de las exportaciones y de acceso a nuevos mercados bajo un enfoque incluyente y de beneficio mutuo. 3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a través de los procesos aduaneros. El trabajo coordinado de la política económica y la política comercial deberá enfocarse en las siguientes estrategias: Existen espacios de acción importantes en los que aún se puede intervenir para fortalecer el rol que la aduana cumple como actor clave dentro del comercio exterior en el Ecuador. Se deben adoptar todas las acciones necesarias para evitar el ingreso de productos que representen una competencia desleal para la industria local, que atenten contra la salud y seguridad de los consumidores, y que ingresen al territorio de forma ilegal. El contrabando y otras formas de comercio ilegal se deberán combatir con mayor dureza, teniendo en cuenta que no sólo afectan de manera directa a la industria nacional, sino también a los consumidores finales. Además, teniendo en cuenta el objetivo de cambiar el patrón de comercio exterior que continúa siendo favorable más las importaciones que las exportaciones, es fundamental dar una mayor atención a la facilitación de las exportaciones en lo que se refiere a los procedimientos aduaneros. a.Incorporar nuevos destinos, productos y actores exportadores (en especial MIPYMES y EPS) al ámbito de comercio exterior, a partir de un análisis de las capacidades productivas actuales y potenciales de la economía nacional, con el objetivo de identificar y seleccionar, dentro de los sectores priorizados, los productos con mejores perspectivas, desde una óptica de creación de encadenamientos productivos. b.Fortalecer las estrategias de promoción y diversificación productiva, teniendo como eje el impulso al Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones (PROECUADOR). c.Generar incentivos a la investigación, desarrollo e innovación tecnológica; y en infraestructura, que sirvan de apoyo al sector exportador. d.Fomentar la creación de mecanismos de inteligencia comercial para analizar los estándares técnicos y tecnológicos que se requieren para el acceso de nuestros productos a otros mercados. e.Incorporar un marco de relación claro y estable con los demás países a través de los acuerdos multilaterales de comercio para el desarrollo, en línea con los principios Constitucionales y el PNBV, y con los objetivos de la política económica soberana. Para consolidar a la aduana como una institución clave en el fomento al comercio exterior ecuatoriano, y de apoyo al sector productivo del país, logrando proteger a la industria y al consumidor local, y apoyando al sector exportador; se requiere ahondar en las siguientes estrategias: a.Agilizar los procesos y reducir el volumen de trámites de la aduana a través de la confluencia de las instituciones que intervienen en las operaciones de comercio exterior, con énfasis en la facilitación de las exportaciones. b.Mejorar la efectividad de los controles aduaneros a través del perfeccionamiento del perfilador de riesgos que permita reducir la necesidad de realizar aforos físicos, aumentar el uso de aforos no intrusivos (rayos X) y establecer listas referenciales de pre- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 cios de productos importados en sectores sensibles. c.Reforzar el control posterior y el control fronterizo, mediante un trabajo armonizado de la aduana con otras entidades públicas, velando por el cumplimiento pleno de la normativa y reglamentación técnica para productos sensibles. 3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas 3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores. Las restricciones de orden financiero son consideradas por las pequeñas y medianas empresas exportadoras ecuatorianas como uno de los elementos que más afectan su competitividad y su capacidad de mantener o profundizar su inserción en el mercado externo. Es por ello que se ha visto la necesidad de desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros para el fomento de las exportaciones ecuatorianas, sobre todo de MIPYMES. Un paquete de servicios financieros especialmente diseñados para el fomento de las exportaciones nacionales es uno de los elementos centrales para delinear cualquier política de inserción estratégica y de diversificación de las exportaciones nacionales, y por esa vía, garantizar los equilibrios externos y el balance macroeconómico. Esta política de servicios financieros comprende: a. Creación de una división Eximbanco como parte de la CFN teniendo en cuenta las facultades que le otorga la ley, su capacidad técnica e información disponible sobre el perfil de exportadores. Políticas Económicas para el Buen Vivir 75 b. Establecer alianzas estratégicas entre CFN y el resto de Instituciones Financieras Públicas para aprovechar las sucursales y fortalezas de cada una de ellas en el potenciamiento y democratización territorial de los programas que se creen para fortalecer a pequeños y medianos exportadores. c. Mejorar la competitividad de las exportaciones de bienes y servicios mediante la disminución de sus gastos operacionales y del riesgo de no contar con capital de trabajo. d.Diseñar alternativas que permitan reducir los costos asociados a servicios recibidos desde el exterior. 3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economía nacional En una economía dolarizada, el sector externo –a través de la balanza de pagos– es la fuente generadora del circulante necesario para el desenvolvimiento de la actividad productiva. Con el fin de asegurar los flujos de divisas y la liquidez de la economía requeridos en los sectores fiscal, externo y financiero, sumadas a las vulnerabilidades que presenta el sector externo ecuatoriano; es necesario desincentivar la salida de divisas y contar con aquellas que generan las exportaciones para generar mayor liquidez en el sistema financiero nacional. De esta manera, se fortalecerán los mecanismos para hacer frente a choques exógenos adversos y evitar el debilitamiento del esquema monetario. La actividad exportadora, sobre todo de las más grandes empresas, no está cumpliendo con su objetivo fundamental de generar divisas para la economía nacional, puesto que un alto porcentaje no ingresa al país. Por ello se hace necesario diseñar mecanismos e incentivos para que los exportadores ingresen mayores montos de divisas al territorio nacional. 76 Políticas Económicas para el Buen Vivir Para poseer un flujo adecuado de divisas en el sistema financiero nacional, se han definido las siguientes estrategias: a. Impulsar mecanismos de seguros y reaseguros que minimicen la salida de divisas. b.Establecer mecanismos de cruce de información sobre ingreso de divisas y monitoreo de cantidades exportadas, y las respectivas medidas para garantizar un adecuado flujo de divisas a la economía nacional, sin que esto genere costos administrativos a los exportadores. 3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración Regional, en especial el Banco del Sur El Banco del Sur, junto al Fondo Común de Reservas del Sur, entidad que estará encargada de la estabilización monetaria y cambiaria; y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE); configurarán un nuevo esquema financiero en la Región orientado a canalizar sus propios recursos para alcanzar un desarrollo acorde con sus realidades específicas, en un marco de integración. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Desde una perspectiva de integración regional, el Banco del Sur se orientará a captar el ahorro regional y facilitar la provisión de bienes y servicios de la región, para atender las necesidades básicas de la población desde una perspectiva de complementariedad y cooperación productiva. Las acciones del Banco del Sur deben enmarcarse en propiciar una nueva dinámica entre Estado, economía popular y empresas, a efectos de potenciar el desarrollo de los países de la región sobre una base de inclusión de todos los actores productivos. El SUCRE, por su parte, abre la posibilidad de ampliar el intercambio intrarregional, aprovechando las complementariedades productivas de los países signatarios. Se enmarcará en un espacio más amplio de políticas comerciales nacionales orientadas a la integración regional, reduciendo la dependencia determinada por las lógicas comerciales norte-sur. Esta redefinición reforzará las relaciones sur-sur mediante un comercio basado en la producción complementaria, cooperativa e incluyente, susceptible de estimular mediante incentivos. En este contexto, es indispensable: El Banco del Sur surge como el eje articulador de la nueva arquitectura financiera regional (NAFR) dirigida a cubrir las necesidades del desarrollo que no han sido atendidas desde las entidades y organismos multilaterales vigentes. En efecto, la configuración de estas estructuras financieras ha propiciado que países en desarrollo destinen recursos privados y públicos hacia entidades e instrumentos financieros del primer mundo, a la par que las necesidades de financiamiento para su propio desarrollo han sido parcialmente satisfechas a través de un continuo endeudamiento y muchas veces condicionadas a intereses ajenos a los objetivos nacionales y regionales. a. Impulsar y consolidar iniciativas financieras regionales, mediante el esfuerzo coordinado y permanente de todas las entidades involucradas. b. Avanzar en el diseño del Banco del Sur, su estructura, oferta de productos financieros, criterios de elegibilidad de proyectos y fuentes de fondeo. c. Fortalecer el SUCRE, a través de un sistema de mecanismos e incentivos para fomentar su uso entre los actores privados. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados La migración constituye un fenómeno social complejo y que debe ser entendido en sus diferentes dimensiones. Sin apartar la vista de las connotaciones sociales y humanas del fenómeno, desde una perspectiva de flujos macroeconómicos, las remesas han pasado a jugar un rol importante en nuestra economía. A partir de la dolarización, para el Gobierno ecuatoriano las remesas que envían nuestros compatriotas desde el exterior dejaron de ser un ‘mero item’. También en su dimensión monetaria. Claramente han sido, en los últimos años, uno de los factores que afectan a la liquidez de la economía, al tiempo que han contribuido a financiar la cuenta corriente. A pesar de la importancia de esta variable para la economía nacional, no existen, excepto iniciativas aisladas, mecanismos que faciliten el envío, la recepción y la canalización de remesas, que satisfagan las necesidades de los migrantes y sus familiares en el Ecuador. Por ello, se requiere: • Impulsar la implementación de servicios y productos financieros especializados, dirigidos a atender las necesidades de los migrantes ecuatorianos, aprovechando la infraestructura, conocimiento y experiencia de las instituciones financieras públicas. Estos productos están enfocados a masificar y facilitar los envíos de remesas a bajo costo a través de mecanismos innovadores y específicos para los migrantes y sus familias, y a canalizar los recursos provenientes de las remesas al ahorro y a esfuerzos asociativos mediante la entrega de crédito productivo. Estos productos deberán aprovechar, en la medida de lo posible, la capacidad instalada en las instituciones financieras públicas Políticas Económicas para el Buen Vivir 77 para garantizar la eficiencia y la agilidad en la atención a los migrantes ecuatorianos. La SENAMI, a través de sus oficinas en distintas partes del mundo, facilitará la tarea y se encargará del proceso de seguimiento y evaluación de los productos y servicios que oferten los operadores. 3.3. Sector Real El campo de acción de la política económica en el Ecuador es reducido y sus intervenciones se concentran, particularmente, en los ámbitos fiscal y tributario, financiero-monetario y externo. Sin embargo, cualquier política desarrollada en estos diferentes espacios tiene como fin último el generar un impacto positivo en la denominada economía real: en la generación de empleo; en el incremento de la producción; en las ganancias en productividad, etc. La recuperación de la actividad económica en sus diferentes sectores y para sus diversos actores, se sostiene por la complementariedad de las acciones públicas y privadas. Desde una perspectiva privada, la conveniencia de realizar una inversión se rige principalmente por la búsqueda de utilidades. Sin embargo, la iniciativa pública, a través de sus programas y proyectos, se orienta a maximizar los beneficios sociales de sus intervenciones. Durante los últimos años, la recuperación del rol de Estado en la economía y el fortalecimiento de su institucionalidad, han permitido avanzar en la generación de condiciones adecuadas para que las actividades económicas puedan ampliar su alcance y apalancar su crecimiento. La definición de prioridades y de la estrategia de desarrollo, marcan el camino hacia la el cambio de la matriz productiva del país de manera que se puedan alcanzar de manera progresiva los objetivos del Buen Vivir. De manera particular, y dentro de los espacios de acción del Consejo Sectorial de la Política Económica, se identifican algunas estrategias específicas dirigidas a 78 Políticas Económicas para el Buen Vivir impulsar la actividad del sector productivo con especial énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas. Un elemento fundamental es la inversión para el desarrollo, y sobre todo aquella dirigida a los sectores estratégicos. En este ámbito, se requiere crear, aumentar y mejorar la infraestructura pública, y así elevar la cobertura y calidad en la provisión de bienes y servicios. Un mecanismo para ello son las alianzas públicoprivadas, mediante esquemas novedosos de financiamiento y en articulación con las políticas de desarrollo local implementadas por los Gobiernos Autónomos y Descentralizados (GAD). Adicionalmente, el cambio de la matriz productiva requiere brindar y profundizar el acceso de todos los actores a los medios e instrumentos de producción. Uno de los mecanismos que sin duda fomenta esta democratización son las compras públicas. De acuerdo al mandato constitucional (Art. 288), éstas deben priorizar productos y servicios nacionales, en especial los de la Economía Popular y Solidaria y de las MIPYMES. Asimismo, estos sectores necesitan acceder a fuentes de financiamiento en el sistema financiero formal para impulsar la generación de emprendimientos dinámicos, inversión productiva y empleo. Para ello, deberán funcionar fondos de garantías parciales a los pequeños productores, que permitan que parte del riesgo sea asumida al entregar un crédito. Por lo dicho, es indispensable dar impulso a estas iniciativas y, de esta forma, contribuir a un desarrollo más inclusivo y democrático, donde todos los actores tengan mayores oportunidades para realizar emprendimientos que apuntalen el cambio de la matriz productiva. Finalmente, cabe mencionar que el reconocimiento del sector de la Economía Popular y Solidaria, exige un manejo de la política pública enfocado a integrar a sus actores dentro del circuito económico y contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo a partir del principio de solidaridad. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Finalmente, dicho principio de solidaridad debe estar concebido dentro de un marco de responsabilidad intergeneracional en el manejo sustentable de los recursos naturales. El acceso equitativo de las dotaciones de recursos naturales para las generaciones presentes y futuras es otra razón para abogar por el cambio de matriz productiva y pasar de un modelo de producción extractivista a un modelo sustentable de desarrollo, respetando a su vez los derechos de la naturaleza estipulados en la Constitución de la República. 3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva 3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos Los micro, pequeños y medianos empresarios, enfrentan varias restricciones y obstáculos para acceder a financiamiento por parte del sistema financiero privado ecuatoriano. El principal impedimento está ligado a las garantías requeridas para la obtención de un crédito. Por tal motivo, y a pesar de que las MIPYMES desarrollan planes de inversión atractivos y proyectos económicamente viables, éstos no llegan a realizarse. A pesar de que en el Ecuador la ley para fomentar el desarrollo de los fondos de garantía crediticia data del año 1983, el país no cuenta con un sistema de fondos de garantía implementado. Esto ha generado una clara limitación en el acceso a crédito, especialmente para las MIPYMES, marginándolas del mercado financiero. Se requiere de la intervención estatal para reducir la aversión al Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 riesgo de los agentes otorgadores de crédito. Otra restricción en el acceso al crédito deriva de la concentración de la cartera de crédito del sector financiero privado en operaciones de corto plazo (descalce de plazos). El sector bancario ha concentrado su cartera en financiamiento de consumo, importaciones y comercio, que implican plazos menores que los requeridos por el crédito productivo (más de 2 años). Para atacar estos problemas, es fundamental concentrar los esfuerzos de política económica en: a. Implementar el Fondo Nacional de Garantía crediticia que facilite la participación de las MIPYMES y de los actores de la Economía Popular y Solidaria (EPS) en segmentos de financiamiento para desarrollo de proyectos productivos, mediante la reducción de riesgo asumido. b. Establecer estrategias regulatorias para reducir la aversión al riesgo del sector bancario privado. c. Generar incentivos para la colocación de crédito productivo (mayor plazo) que financie las iniciativas productivas que contribuyan a la generación de empleo y al cambio de la matriz productiva. d. Establecer mecanismos alternativos de fondeo para enfrentar el descalce de plazos. 3.3.1.2. Generar mecanismos de compras públicas que impulsen la producción local y expandan la demanda de empleo Las compras públicas, más allá de ser un sistema que transparente las adquisiciones del gobierno y que contribuya a optimizar el gasto público, constituye una importante herramienta de desarrollo para apoyar de manera preferencial a la producción local y sobre todo la de los micro, pequeños y medianos empresarios y Políticas Económicas para el Buen Vivir 79 así apuntalar la transformación de la matriz productiva. El manejo de economías de escala suele poner en ventaja a las grandes empresas que pueden tener mayor flexibilidad al momento de ajustar sus ofertas, y de esa forma dejar por fuera a empresas más pequeñas. Por otro lado, la limitada tecnología y procesos industriales, en ocasiones impiden que las ofertas de las pequeñas empresas cumplan con los estándares de calidad requeridos o con las características solicitadas en las licitaciones. Estos problemas, sumados a la informalidad y limitado acceso a información pública, reducen las posibilidades de que las pequeñas empresas salgan favorecidas en los procesos de compras del Estado. Desde esta perspectiva, es fundamental afinar la normativa, generar nuevos mecanismos y optimizar los existentes a fin de incorporar estos nuevos actores y por esa vía incrementar la demanda de empleo y su producción. En esta línea, y para profundizar la utilización del Sistema Nacional de Contratación Pública como una herramienta de política económica y transformación de la matriz productiva del país, se han definido las siguientes estrategias: a. Definir un espacio preferencial para la compra de bienes estandarizados, es decir, bienes que deben cumplir cierto tipo de características homologadas para que los pequeños y medianos productores puedan ajustar con mayor facilidad su producción a los parámetros establecidos. b. Evaluar y afinar el margen de preferencia vigente para productores y oferentes nacionales, dentro de la lógica y objetivos de la estrategia de sustitución de importaciones y transformación de la matriz productiva del país. c. Incentivar procesos de compras públicas que permitan la dotación de bienes para procesos sucesivos. d. Profundizar los procesos de integración de pequeños actores productivos al circuito de la compras del Estado, mediante su 80 Políticas Económicas para el Buen Vivir incorporación a la base de proveedores y capacitación para que optimicen sus estrategias de acceso a la información y procesos electrónicos vigentes. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Adicionalmente, el conocimiento de la biodiversidad que posee el Ecuador, es un factor desequilibrante en el empoderamiento de la población de su riqueza natural. El reducido flujo de visitantes, especialmente nacionales, al Sistema Nacional de Áreas Protegi- 3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional. das es un signo de la falta de promoción de estos sitios, debido a la insuficiente inversión en un sector con gran potencialidad de desarrollo como es el ecoturismo, más aun si tomamos en cuenta que este sector es uno de los componentes de la nueva matriz productiva. En la actualidad, el país no cuenta con la información necesaria para evaluar el impacto que ha tenido la aplicación de un modelo Por último, la responsabilidad intergeneracional en el uso de los de producción extractivista en el ambiente. Por ello, se ha em- recursos naturales va de la mano con una nueva matriz energética pezado a trabajar en la construcción de cuentas ambientales que que facilite el aumento de la competitividad sistémica, viabilizando permitan dar un seguimiento detallado a la utilización de recursos el cambio de modelo productivo. naturales en las diferentes ramas de actividad económica. En este sentido, la reestructuración de las cuentas nacionales, para destacar Para dar cumplimiento a este objetivo de política, es necesaria la las actividades económicas que tienen un gran impacto en el am- aplicación de las siguientes directrices: biente, coadyuvará en la identificación de las ramas que requieren una mayor inversión en tecnología para reducir los impactos am- a. Potenciar la elaboración de las cuentas ambientales como una bientales y su posterior transición hacia un modelo de desarrollo herramienta clave para sincerar el estado de situación del mo- sostenible. delo productivo ecuatoriano. b. Incentivar la producción limpia y ecoeficiente. Por otro lado, consientes de que el manejo responsable de los recursos naturales no es una tarea aislada, el Ecuador se ha convertido en uno de los principales actores mundiales proponentes del cambio de concepto basado en el principio “quien contamina paga” hacia una política de incentivos a la precaución, premiando a quien no contamina. Ejemplo de ello es la iniciativa Yasuní ITT, que plantea al mundo opciones más justas con el ambiente basadas en la concepción del Buen Vivir y en los derechos de la naturaleza. c. Impulsar el financiamiento para la inversión en tecnología e infraestructura para procesos productivos limpios. d.Promover el consumo de productos nacionales elaborados bajo estándares de protección ambiental. e.Impulsar el ecoturismo comunitario dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Políticas Económicas para el Buen Vivir 81 3.4. Sector Fiscal La política fiscal para el Buen Vivir debe procurar la redistribución y la equidad en el gasto fiscal como un principio orientador de su gestión. Se deberá asegurar que la mayor y mejor recaudación y progresividad tributarias sean utilizados con criterios de equidad, garantizando que actúen a favor de la reducción gradual de la dependencia de los ingresos petroleros. Este reto plantea la necesidad de un manejo de las finanzas públicas con visión plurianual, con sujeción a la planificación, eficiente, transparente, desconcentrado y descentralizado, impulsando la gestión por resultados. Este debe ser el punto de partida para procurar que la política fiscal sea equitativa y redistributiva, requisito mínimo indispensable para generar, desde la política pública, un régimen de desarrollo inclusivo y democrático. La capacidad del gobierno para financiar la infraestructura económica y social necesaria para contribuir al crecimiento, a la redistribución del ingreso y al desarrollo equitativo; requiere de una política fiscal de ingresos públicos que se base en un sistema de recaudación de impuestos más eficiente y progresivo, así como de un nivel de financiamiento adecuado y sostenible que permita la generación de los fondos y la liquidez de la caja necesarios para proporcionar bienes y servicios públicos de calidad a la población. En este contexto, la política fiscal de ingresos también debe realizar una adecuada gestión de la liquidez de las empresas públicas con miras a dar cumplimiento de manera oportuna a los requerimientos de los organismos ejecutores. Otro de los pilares de la política fiscal es el del gasto público. El desafío se encuentra en mejorar la progresividad y la calidad del gasto público para maximizar su potencial como instrumento para fomentar el desarrollo equitativo del país. Sin embargo, el Gobier- no Nacional heredó un conjunto de subsidios que restan espacio fiscal para un ejercicio que permita cumplir de manera eficiente y eficaz los objetivos planteados, por lo que será necesario hacer un ejercicio de optimización política y social, siempre cuidando que este sea consistente con los principios de sostenibilidad fiscal del Código Orgánico de Finanzas Públicas; y de justicia, democracia, solidaridad, inclusividad y responsabilidad intergeneracional que debe satisfacer el régimen de desarrollo para el Buen Vivir. Por otra parte, el régimen de desarrollo busca ampliar las capacidades de todas y todos, y recuperar la soberanía (alimentaria, energética y financiera), propósitos que requieren una perseverante inversión pública para recuperar una adecuada provisión de bienes y servicios públicos, así como superar las deficiencias de una obra pública (escuelas, hospitales, caminos, puertos y aeropuertos) que históricamente fue supeditada a la priorización del pago de los pasivos externos y al enriquecimiento de pocos. Factor determinante para la recuperación de la soberanía energética, con inmensos encadenamientos sociales, ambientales y productivos, es el cambio de matriz energética. La política fiscal debe, en consecuencia, garantizar el financiamiento de la inversión pública para cumplir con la programación presupuestaria que servirá para ejecutar esta política de cambio estructural. En la medida en que la nueva política de gasto del sector público implementada por el Gobierno Nacional se constituye en un poderoso instrumento de incentivo a la actividad privada, será necesario atender también el fomento para el desarrollo y consolidación de la industria nacional; a través, por ejemplo, de los mecanismos de compras públicas. El carácter redistributivo de esta opción deberá asegurarse poniendo el énfasis en las micro, pequeñas y medianas empresas, en consistencia con la política comercial. 82 Políticas Económicas para el Buen Vivir En resumen, la política fiscal delineada en la Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 - 2013 debe enfocarse en reducir la dependencia de los ingresos petroleros, apoyarse en un sistema tributario más eficiente y progresivo, mejorar la calidad y equidad del gasto público; y procurar niveles adecuados de financiamiento público en condiciones favorables y sostenibles en el largo plazo. 3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 el Plan Nacional del Buen Vivir. Se deben establecer políticas que prioricen y aumenten los ingresos permanentes como fuente principal de recursos públicos, y disminuir la dependencia de ingresos no permanentes (ingresos petroleros), para fondear el Presupuesto. Los ingresos así generados deberán llegar a cubrir un valor al menos equivalente o superior al monto presupuestado para cumplir los gastos corrientes relativos a los servicios sociales y administrativos. Con estos objetivos, la política económica para el buen vivir, deberá enfocarse en las siguientes estrategias: a. Profundizar un sistema tributario eficiente y progresivo, y con- 3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público vertirlo en una herramienta más efectiva para financiar la política pública y mejorar la redistribución de los ingresos. b. Fomentar la transparencia en la ejecución del gasto público. El gasto público, en la economía, equivale a los diferentes servicios prestados a la ciudadanía. En consecuencia, es fundamental obtener los recursos necesarios para financiar el gasto público, como mecanismo de asegurar la oferta de servicios públicos al país. Es importante señalar que el Presupuesto General del Estado (PGE) se alimenta de ingresos permanentes y no permanentes. Estos últimos mantienen una participación de alrededor del 26% c.Fortalecer y potenciar los mecanismos de administración de gestión de las cuentas fiscales del Gobierno central, los Gobiernos autónomos descentralizados, las empresas públicas y las entidades autónomas, a fin de optimizar la liquidez fiscal. 3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativa del total de ingresos, lo cual todavía deja un margen de exposición ante eventos externos. Es fundamental garantizar el financiamien- Los sectores estratégicos de la economía, entre ellos la electri- to y la sostenibilidad del gasto público debido a que, como se había cidad, las telecomunicaciones y los hidrocarburos, fueron víctimas explicado anteriormente, este viabiliza la aplicación de las políticas de procesos, algunos terminados y otros inconclusos, de privatiza- orientadas a la consecución de los objetivos y metas planteadas en ción, en el marco de la “modernización del Estado” planteada por Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 el neoliberalismo. Si bien el Gobierno Nacional ha emprendido acciones estructurales para recuperar estas actividades y desarrollarlas a través de empresas públicas, falta camino por recorrer para configurar una gestión de sectores estratégicos y servicios públicos altamente eficiente y articulado a la planificación nacional. Es necesario implementar algunas políticas para que las empresas de propiedad estatal se manejen con altos estándares de eficiencia administrativa y de gestión, permitiendo una mayor y mejor Políticas Económicas para el Buen Vivir 83 3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes ante eventos externos Uno de los constantes retos que enfrenta la política económica y social tiene que ver con la consecución de recursos destinados a financiar la inversión pública y la concreción de líneas de crédito contingentes ante eventos externos. cobertura de los servicios que proveen a la población objetivo (con mayor énfasis en la de menores recursos económicos), y que ello incida en una administración coordinada de la liquidez a nivel de todo el sector público no financiero. De esta manera se lograría canalizar los excedentes de liquidez de algunas empresas públicas hacia las deficitarias, logrando que los recursos ociosos se orienten a los objetivos de política pública, precautelando la sostenibilidad de este mecanismo. Para ello se requiere: a. Desarrollar un sistema integrado de seguimiento a la gestión, y de administración de liquidez de las empresas públicas. Esto permitirá realizar un trabajo tipo tesorería centralizada, con el propósito de transferir liquidez de las empresas excedentarias a las deficitarias, implementando a su vez, sistemas de control de aplicación de estas políticas. b. Establecer un esquema de alianzas público - privadas para generar opciones de financiamiento y gestión en la provisión de servicios públicos, en el marco de la Constitución y en el que la participación de los GAD será la clave. Se requiere garantizar el financiamiento oportuno de la inversión pública para lograr un desarrollo integral, equilibrado y policéntrico, que permita generar las condiciones básicas en cuanto a provisión de infraestructura y servicios básicos y de esta manera fortalecer la productividad sistémica de la economía, y consolidar la primera fase de la estrategia de desarrollo endógeno. Por otro lado, se debe disponer de forma oportuna de recursos suficientes para enfrentar posibles afectaciones al normal desempeño de la economía por eventos externos, por ejemplo crisis financieras y de liquidez, o eventuales catástrofes naturales. Para fortalecer la política fiscal en estos dos aspectos, se han establecido las siguientes estrategias: a. Afianzar las relaciones con socios estratégicos que puedan contribuir tanto al desarrollo e implementación misma de los proyectos emblemáticos de inversión, como a la consecución de financiamiento para dichas inversiones, manteniendo una visión equilibrada para ambas partes. b. Acceder a líneas de crédito emergentes que ayuden a neutralizar los efectos adversos generados por factores exógenos y canalizar dichos recursos hacia los sectores más vulnerables. c. Establecer lineamientos para que el Banco del Sur incorpore 84 Políticas Económicas para el Buen Vivir mecanismos de financiamiento contingente. d. Implementar un mecanismo de cobertura petrolera que permita garantizar los ingresos programados de la caja fiscal y minimice el riesgo de posibles afectaciones antes caídas del precio del crudo. 3.4.1.4. Optimizar los subsidios en función de los objetivos del Buen Vivir. Los subsidios, en relación al Presupuesto General del Estado, representan niveles superiores al 20%, constituyéndose en uno de los rubros del gasto fiscal más importantes. En orden de magnitud, los subsidios a los combustibles son los más representativos. Por otro lado, en el país, los subsidios tienen carácter permanente y generalizado a toda la población, lo cual ha profundizado los efectos regresivos en la distribución de la riqueza. En este contexto, es fundamental replantear los términos en los que se han manejado los subsidios, los mismos que deberían responder a una serie de lineamientos: ser progresivos y apuntalar los objetivos de redistribución de la riqueza, procurar tener bajo costo y alto impacto, poseer efectos multiplicadores, promover el cambio de precios relativos y ayudar a la consecución de los objetivos del Buen Vivir en otros ámbitos como la Salud de la Población y la protección del ambiente. Además, los subsidios requerirán una permanente revisión y optimización para garantizar que estén bien direccionados en función de los objetivos antes citados. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 b. Armonizar los subsidios a los principios de sostenibilidad fiscal del Código Orgánico de Finanzas Públicas y del Buen Vivir. c. Evaluar periódicamente el alcance e impacto de los subsidios. 3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a través de un espacio fiscal adecuado 3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas Estas interacciones dentro del Ejecutivo Nacional tanto como con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), se han efectuado, en general, en el marco de las dificultades ocasionadas por una inadecuada y/o limitada desconcentración de funciones y responsabilidades, y también de diversas limitaciones en la descentralización de competencias y responsabilidades. Tales limitaciones afectan el adecuado desenvolvimiento de las instituciones públicas, independientemente del nivel de gobierno al que correspondan, y en consecuencia inciden en la cantidad, calidad y oportunidad de los bienes y servicios que cada institución pública debe brindar al país. Esta optimización del esquema de subsidios requerirá: a. Implementar mecanismos que permitan optimizar el uso de los subsidios hacia aquellos fines para los cuales fueron definidos, manteniendo la progresividad en el otorgamiento de los mismos Se debe lograr que los distintos niveles de gobierno (intragubernamentales e intergubernamentales), cuenten con espacios presupuestarios adecuados, de manera que puedan cumplir sus objetivos, programas y proyectos, sin afectar el desempeño de los restantes niveles. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Políticas Económicas para el Buen Vivir 85 Para fortalecer el espacio fiscal en estos aspectos, se han establecido las siguientes estrategias: de esa manera se posterga también la transformación productiva de nuestra economía. a. Impulsar la desconcentración de los procesos financieros y presupuestarios para que las decisiones de gasto y de pago se realicen eficientemente en las entidades desconcentradas, manteniendo la lógica del manejo óptimo de la liquidez. b. Fortalecer los procesos de descentralización fiscal con énfasis en la generación de ingresos propios de los GAD, el establecimiento de mecanismos de transferencias equitativos para nuevas competencias y de compensación por la explotación de recursos no renovables, conforme lo establecido en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD). Para superar problemas de ilegitimidad de la deuda que sufrió el Ecuador en los años pasados, la Constitución estableció una instancia llamada Comité de Deuda, que debe consolidarse y fortalecerse para velar por el buen uso y destino del endeudamiento público. 3.4.2.2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV El PNBV, y una herramienta como el Plan Anual de Inversiones, contienen los programas y proyectos de inversión que el país requiere para alcanzar sus objetivos de desarrollo y el Buen Vivir de los ecuatorianos. El financiamiento de la inversión pública, proviene en parte del endeudamiento público, tanto interno como externo. En vista de que el endeudamiento, si bien financia los programas y proyectos de inversión pública, implica costos financieros en el corto, mediano y largo plazos, es fundamental que los recursos se destinen a tales fines. Sin embargo, cabe mencionar que ante la dificultad de obtener fuentes de financiamiento, la inversión pública tradicionalmente se ha manejado como la variable de ajuste, lo cual ha limitado la formación bruta de capital fijo con la consecuente repercusión en los objetivos de desarrollo. Se debe impedir que se retrase la ejecución de las obras de infraestructura, ya que Para solventar problemas de baja ejecución del gasto de inversión, así como la calidad de la misma, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPYFP) dispone que el Plan Nacional del Buen Vivir deba incluir la presentación del Plan Plurianual de Inversiones, responsabilidad última de los Ministerios Coordinadores del Gobierno nacional. En lo concerniente al endeudamiento público de los gobiernos autónomos descentralizados, es el BEDE quién facilita la inversión requerida por los GAD de acuerdo a sus competencias, proveyendo subsidios del Gobierno Central en aquellos proyectos que son de interés del Estado Central y están definidos como prioritarios en el Plan nacional para el Buen Vivir. De esta manera, la legislación vigente facilita que la ejecución de los proyectos de inversión pueda ejecutarse desde el inicio de cada año, rompiendo así el patrón observado durante los ejercicios presupuestarios anteriores, en los cuales se ejecuta el mayor porcentaje de la inversión durante el último trimestre. Como apoyo al marco normativo descrito, se requiere establecer mecanismos y procesos para mejorar el control de desarrollo de los proyectos de inversión pública y utilizar de mejor manera los recursos provenientes del endeudamiento. Para ello, se han 86 Políticas Económicas para el Buen Vivir definido las siguientes estrategias: a. Reforzar el proceso de seguimiento físico de los proyectos de inversión pública, a través de la inversión en tecnología de punta. b. Incorporar al proceso de seguimiento de ejecución de la inversión a las autoridades locales y la ciudadanía, para generar un sistema de alertas temprano participativas. c.Realizar permanente seguimiento y auditoría a lo establecido en el COPYFP y la planificación, en lo referente al cumplimiento del plan plurianual de inversión y jerarquización de los proyectos, en el Sistema de Inversión Pública. d.Apoyar a los GAD en servicios no financieros para garantizar la posibilidad de presentar proyectos al BEDE y mejorar sus recaudaciones de ingresos propios. 3.5. Sector Tributario La política tributaria debe guardar consistencia con los lineamientos generales de la política fiscal. Mejorar la recaudación y su progresividad es crucial para llevar a cabo políticas de redistribución orientadas a mitigar los actuales niveles de desigualdad y pobreza, parte fundamental del Buen Vivir. El principal desafío de la política tributaria consiste en fortalecer la progresividad y redistribución del sistema tributario aumentando la recaudación de impuestos directos (a la renta de las personas y a los beneficios de las empresas), que garanticen el principio de que “el que más tiene, más paga”. Deberán ser los impuestos directos los que mayores ingresos generen al fisco. Así mismo, se deberá propender a que los impuestos indirectos sean menos regresivos. Por otro lado, el fortalecimiento del sistema tributario busca una soberanía fiscal que permita reducir la dependencia del finan- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 ciamiento externo, de los ingresos petroleros o de cualquier otra actividad de extracción. Solo así existirán los recursos de forma sostenida que permitan implementar políticas públicas para un cambio del modelo de desarrollo en el país. Así mismo, el sistema tributario debe ser una herramienta que permita corregir externalidades negativas para la sociedad y que atenten contra la consecución del Buen Vivir para toda la sociedad. Por ejemplo, los impuestos se utilizan para desincentivar el consumo de productos nocivos para la salud, estrategia que deberá ligarse a los respectivos objetivos sectoriales de desarrollo social. Finalmente, el sistema tributario debe precautelar que los incentivos tributarios definidos contribuyan efectivamente a la generación de mayor empleo de calidad, a la transformación de la matriz productiva del país y a la protección del medio ambiente. 3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en función del Buen Vivir 3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición directa Desde el 2008, -año de vigencia de la Ley para la Equidad Tributaria-, se ha constatado un crecimiento importante del porcentaje de presión tributaria, esto se debe principalmente por la lucha contra la evasión y los nuevos enfoques de gestión de la administración tributaria. Sin embargo es necesario consolidar un sistema tributario progresivo y redistributivo basado en la generación de recaudación de impuestos directos. El sistema tributario ecuatoriano está conformado en su mayo- Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 ría por impuestos directos. Sólo el IVA, ICE y aranceles constituyen impuestos indirectos. Los impuestos directos han adquirido mayor participación en la estructura tributaria, de un nivel de 38% en el año 2008 pasaron a una participación de 43% en el año 2010. De todas formas, estas cifras muestran que los impuestos indirectos mantienen todavía dentro de la estructura tributaria una participación mayoritaria (56%). 87 3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generación de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir. Gasto tributario son los recursos que el Estado deja de percibir Es indispensable reforzar los efectos distributivos y recaudatorios del Impuesto a la Renta de personas naturales principalmente de aquellos contribuyentes cuyo pago de impuestos no está acorde a su nivel de ingreso. El sistema tributario debe gravar armónicamente las rentas de personas vinculadas al trabajo y a los rendimientos del ahorro, las rentas empresarial ligada conceptualmente a la inversión y la internacionalización, y la conexión con las retribuciones a la inversión, el ahorro y los servicios de los no residentes. De lo contrario, se generan “agujeros” por donde se filtran los ingresos gravables. Para fortalecer el sistema tributario basado en gravar a las fuentes de riqueza y propiedad inmueble para conseguir una mayor progresividad, se han establecido las siguientes estrategias: a. Hacer prevalecer en forma estratégica la soberanía fiscal en las relaciones económicas de intercambio internacional, con los países que son nuestros principales socios comerciales y financieros, estimulando la atracción de inversiones necesarias que favorezcan los intereses del desarrollo nacional. b. Gravar los acrecentamientos patrimoniales según su esfuerzo y contribución productiva. c. Vincular la política tributaria a la política de vivienda para aumentar el acceso a primera vivienda privilegiando a los sectores de menores ingresos. d. Buscar una menor regresividad de la imposición indirecta debido a la reducción o exenciones de tributos directos o indirectos. Tiene como propósito alcanzar ciertos objetivos, sociales, económicos y ambientales establecidos en el PNBV. Por esto, una discriminación progresiva del gasto tributario debe contribuir no sólo a generar una mayor recaudación, sino también a fomentar los beneficios indicados, cumpliendo así una función económica y social. En esta línea es fundamental manejar el sistema de exenciones tributarias con orientación a profundizar su progresividad y buscando que a través de ellas se fomente la producción, la generación de empleo, la preservación de medio ambiente y el apoyo a los sectores poblacionales más vulnerables (personas con capacidades especiales y tercera edad). Para ello se deberá: a. Promover focalizadamente la generación de nuevo empleo en zonas deprimidas para actividades económicas de mayor agregación de valor. b. Promover un gasto tributario que incentive la productividad de las pequeñas empresas. c. Promover la generación de empleo de calidad principalmente el de las personas más vulnerables. d. Procurar una armonización del sistema tributario en todos los 88 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 niveles de gobierno en búsqueda de una mayor progresividad en las que se puedan establecer los costos de depuración, y del sistema. establecer tributos afectados para su cobertura. d.Establecer imposiciones sobre aquellos productos que 3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental ecológicamente son considerados como no deseados. e.Focalizar incentivos tributarios especialmente dirigidos a las pequeñas y medianas empresas que realicen inversiones tendientes a generar y a mantener una producción más limpia. El Ecuador ha basado su crecimiento económico en un modelo agro-exportador sustentado en la explotación de recursos naturales; así, entre 1980 y 2007 este modelo ha generado un déficit de 20 millones de toneladas en el flujo neto de materia física, cifra que representó más del 76% del total exportado. Como consecuencia de esto, la deforestación continúa, así como la elevada contaminación oceánica, sin que por ello siquiera se discutan en el país la introducción de impuestos que apoyen una política ambiental sana32. Es necesario generar incentivos y desincentivos tributarios que promuevan y regulen esquemas de producción y consumos responsables con el medio ambiente. En este sentido, se deben establecer políticas tributarias que permitan: a. Impulsar la generación de información primaria, estadísticas, indicadores e instrumentos; que permitan la valoración activa del ambiente dentro de la economía nacional. b. Establecer desincentivos tributarios al consumo de productos que atentan contra la salud del consumidor y generan externalidades negativas para la sociedad. c. Identificar las actividades de mayor contaminación ambiental, Análisis de flujos de materiales (AFM) determina que Ecuador ha exportado más materia física de lo que ha importado. Ver Senplades (2009), Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, Quito. 32 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 89 Políticas Económicas para el Buen Vivir 3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 INDICADORES DE IMPACTO Indicador Meta 2013* Aumentar al 15% la presión tributaria hasta el 2013 Presión tributaria Aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relación de dependencia, hasta el 2013 Participación de los impuestos directos en el total de impuestos recaudados Aumentar, al menos, una participación del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos, hasta el 2013 Índice de Kakwani. Impuesto a la Renta de Personas Naturales en relación de dependencia y del IVA Aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del Impuesto a la Renta de Personas Naturales hasta el 2013 Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición directa 1. Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial en la diversidad Política 1.5. Asegu- OST 1. Incrementar la prorar la redistribución gresividad de los ingresos solidaria y equitati- tributarios en función del va de la riqueza. buen vivir Participación del IVA importado, sobre el IVA total Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generación de empleo y nuevas inversiones * Las metas consideradas son aquellas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 Índice Reynolds Smolensky. Impuesto a la Renta Personas Naturales en relación de dependencia y del IVA Porcentaje pagado por los grandes contribuyentes en la recaudación tributaria 90 Políticas Económicas para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en función del buen vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 1. Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial en la diversidad Política 1.5. Asegurar la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental Porcentaje de deuda Pública sobre el PIB Porcentaje de servicio de la deuda sobre el gasto social Optimizar los subsidios en función de los objetivos del Buen Vivir Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativa Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes ante eventos externos OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a través de un espacio fiscal adecuado Indicador Regresividad del gasto tributario Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado INDICADORES DE IMPACTO Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV Porcentaje de cumplimiento en el retiro de fondos públicos del sistema financiero privado Variación del monto en las líneas contingentes Porcentaje de montos de cooperación que va al PGE, del total de montos de cooperación recibida Meta 2013* Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana Política 5.3.Propender a la reducción de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energética. Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visión de desarrollo endógeno y encadenamientos productivos. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones INDICADORES DE IMPACTO Indicador Participación de las importaciones de maíz, trigo, pasta de soya y cebada, en el consumo total Meta 2013* Sustituir importaciones de maíz, pasta de soya, trigo y cebada, hasta reducir la participación al 40% hasta el 2013. Importaciones de bienes terminados de los sectores priorizados sobre el total de las importaciones no petroleras Política 5.4. Promover el diálogo político y la negociación soberana de la cooperación internacional y de los instrumentos económicos. Política 5.5. Impulsar la integración con América Latina y el Caribe. 91 Políticas Económicas para el Buen Vivir Alcanzar el 60% de los flujos Porcentaje de fondos de cooperación para el SPNF contabilizado de cooperación contabilizados en el presupuesto nacional, en el presupuesto nacional hasta el 2013 Índice de integración latinoamericana Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial Incrementar a 0.4 el Índice de integración latinoamericana hasta el 2013 Razón de exportaciones industriales sobre exportaciones de productos primarios no petroleros Incrementar a 0.95 la razón de exportaciones industriales sobre las exportaciones de productos primarios no petroleros,hasta el 2013 Concentración de las exportaciones por destino Reducir a 0.65 la concentración de las exportaciones por destino hasta el 2013 Concentración de las exportaciones por producto Reducir a 0,72 la concentración de las exportaciones por producto hasta el 2013. (Meta 11.1.1 PNBV) Déficit de la balanza comercial total y no petrolera, como porcentaje del PIB 92 Políticas Económicas para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 INDICADORES DE IMPACTO Indicador Meta 2013* Porcentaje de IED sobre el Producto Interno Bruto Política 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas, complementarias y solidarias. Concentración de las importaciones por país de origen Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a través de los procesos aduaneros Porcentaje de cumplimiento de las metas de colocación en factoring y en comercio exterior Crecimiento de las exportaciones de servicios Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economía nacional Variación de los activos externos de residentes del Ecuador con respecto al PIB Impulsar los procesos de integración regional, en especial el Banco del Sur Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados Porcentaje del monto de remesas enviadas hacia el Ecuador a través del sistema financiero Disminuir en un 13% la concentración de las importaciones por país de origen hasta el 2013 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible Política 11.1. Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de derechos y a la transformación, diversificación y especialización productiva a partir del fomento a las diversas formas de producción. Política 11.2. Impulsar la actividad de pequeñas y medianas unidades económicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. Política 11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémica de la economía a través la implementación de tecnologías y prácticas de producción limpia. Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva 93 Políticas Económicas para el Buen Vivir Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos INDICADORES DE IMPACTO Indicador Tasa de variación del PIB industrial no petrolero Obtener un crecimiento de 5% anual del PIB Industrial no petrolero hasta el 2013. Índice de Herfindahl-Hirschman para la comercialización de alimentos al por menor Desconcentrar el mercado de comercialización de alimentos hasta el 2013 Porcentaje de crédito productivo en los sectores priorizados sobre el total de crédito de la banca pública Participación de las MIPYMES en los montos de compras públicas Generar mecanismos de compras públicas que impulsen la producción local y expandan la demanda de trabajo Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional. Meta 2013* Incrementar al 45% la participación de las MIPYMES en los montos de compras públicas hasta el 2013 Porcentaje de compras de bienes estandarizados de producción nacional respecto al total de compras de dichos bienes registradas a través del sistema de compras públicas Evolución del PIB Verde y la huella ecológica Disminuir la huella ecológica de tal manera que no sobrepase la biocapacidad del Ecuador al 2013 Participación de energías alternativas en el total de la capacidad instalada Alcanzar el 6% de participación de energías alternativas en el total de la capacidad instalada 94 Políticas Económicas para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible INDICADORES DE IMPACTO Indicador Meta 2013* Evolución del monto devengado en proyectos emblemáticos para el cambio de matriz energética/ Monto codificado Visitantes nacionales y extranjeros al Sistema Nacional de Áreas Protegidas/Total de visitantes al país por motivos turísticos Política 11.13. Promover el ahorro y la inversión nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores público, privado y popular solidario. Alcanzar el 15,1% de participación del turismo en las exportaciones de bienes y servicios no petroleros al 2013 Crédito de la Banca Pública para proyectos de producción más limpia y ecoeficiente/Total crédito productivo de la Banca Pública Monto de compras públicas a empresas con procesos de producción limpia y ecoeficiente/ Total de las compras públicas OSF.1. Democratizar el acceso al sistema financiero Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) Variación en el número de instituciones nuevas de las finanzas populares y solidarias en el Sistema Nacional de Pagos Impulsar los procesos de inclusión financiera Concentración de acceso al crédito Porcentaje del número de transacciones que se originan en el sistema de Economía Popular y Solidaria sobre el total de transacciones del SPI Reducir en 10% la concentración del acceso al crédito al 2013 ( Meta 1.4.2 PNBV) Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible Política 11.13. Promover el ahorro y la inversión nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores público, privado y popular solidario. Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) 95 Políticas Económicas para el Buen Vivir Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 INDICADORES DE IMPACTO Indicador Meta 2013* Porcentaje de Población con depósitos en el sistema financiero, sobre el total de la población mayor de 19 años OSF.2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores Porcentaje de Población que ha accedido a créditos en el sistema financiero, sobre el total de población mayor de 19 años Operaciones de mercado de valores sobre el Producto Interno Bruto Porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades productivas Triplicar el porcentaje de hogares que destinaron remesas a actividades productivas al 2013 Capitalización Bursátil sobre PIB OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la matriz productiva del país Gasto operativo sobre activos productivos para medir la eficiencia operativa de la banca pública Margen de intermediación sobre activo promedio, para medir la eficiencia de intermediación de la banca pública Volumen de crédito (número de operaciones) Aumentar en 69% el volumen de operaciones de la Banca Pública hasta el 2013 96 Políticas Económicas para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV 2009 -2013 2009 - 2013 11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible Política 11.13. Promover el ahorro y la inversión nacionales, consolidando el sistema financiero como servicio de orden público, con un adecuado funcionamiento y complementariedad entre sus sectores público, privado y popular solidario. Objetivos de Política Agenda Económica 2011 -2013 (objetivos) OSF.3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Lineamientos de Política Agenda Económica 2011-2013 INDICADORES DE IMPACTO Indicador Volumen de crédito (montos) Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisión bancaria Índice de morosidad de cartera. Monto de cartera vencida más cartera que no devenga intereses, sobre el total de cartera vigente. Patrimonio técnico sobre los activos ponderados por riesgo Índice de liquidez del sistema financiero Provisión para cuentas incobrables sobre la cartera improductiva bruta Coeficiente de liquidez doméstica OSF. 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez Profundizar desmaterialización del sistema nacional de pagos Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez Meta 2013* Aumentar en 110% el volumen de montos de la Banca Pública hasta el 2013 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Transformación Institucional 97 4. Transformación Institucional 98 Transformación Institucional U na nueva visión del sistema económico social y solidario que reconoce al ser humano como sujeto y fin requiere de una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado; la armonía con la naturaleza; y la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. En este marco, la recuperación del rol protagónico del Estado en la economía es un tema clave para garantizar la redistribución para la sociedad y la regulación del mercado. Por ello es fundamental una reforma institucional que viabilice y garantice la permanencia del nuevo sistema. La institucionalidad, es decir el conjunto de reglas formales e informales que rigen en una sociedad, es una construcción social en el sentido de que nace de las tradiciones y la cultura y está en constante cambio por efecto de los procesos políticos, económicos y sociales. La Constitución de 2008, al ser el producto de un proceso de transformación político, social y económico, constituye una nueva matriz institucional que establece un ordenamiento distinto para el país. 4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de política económica Uno de los elementos básicos que conforman la matriz institucional es la forma en que se articulan las distintas fuerzas políticas al Estado y el ejercicio del poder. En el pasado, uno de los principales rasgos de la matriz institucional permitió que el Estado estuviera cooptado por distintos grupos de presión; es decir, el Estado fue privatizado o funcionalizado a los intereses de unos pocos, Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 mientras que se excluyó a otros segmentos de la población de las instancias de toma de decisiones. Los gobiernos de las últimas dos décadas, bajo la tutela de los organismos financieros internacionales, implementaron políticas neoliberales a fin de desregular los mercados de manera progresiva, confiando en que el mercado –a través del sector privado y sus emprendimientos– reemplacen las acciones del sector público. Ello ocurrió incluso en la prestación de servicios públicos que corresponden a garantías de derechos tan sensibles como la salud y la educación. De esta manera se creó un sistema de gobierno con entidades débiles y debilitadas, imposibilitadas de cumplir con sus responsabilidades. A nombre de la ineficiencia de las entidades públicas, se dejó un espacio abierto a la falta de transparencia en la gestión, pues simultáneamente se maniató con bajos presupuestos la labor de supervisión y control. Una función pública fuerte no era (ni es) de provecho para los grupos de interés, en su afán de influenciar políticas sectoriales o nacionales para su propio beneficio y no en función de una estrategia de desarrollo coherente en beneficio del país. La desregulación y achicamiento del Estado generados (que además se produjo de manera desordenada y en medio de un caos de intereses), o en otras palabras, la ausencia de institucionalidad, normas y mecanismos de control efectivos que acotaran las acciones individuales; generaron un contexto en el que quienes gozaban de más riqueza eran quienes más poder relativo tenían, dominando los espacios de toma de decisiones en el corto plazo. En el largo plazo, ese funcionamiento carente de institucionalidad ocasionó grandes vacíos y pérdidas. La aplicación de las políticas de desregulación generó que las Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 entidades públicas y los organismos de control y de supervisión fuesen debilitados, cooptados o, (en algunos casos) privatizados, para cumplir con unos objetivos funcionales a la neoliberalización de la economía y los grupos hegemónicos. En lugar de ser entidades públicas, encargadas de velar por el bien común, se convirtieron en instituciones al servicio de intereses privados con sostenimiento público. Fue en este ambiente que se decretó la dolarización oficial en el Ecuador, violando las normas vigentes en ese momento (incluyendo la Constitución Política de 1998). Los grupos que promovieron la dolarización, o aquellos que luego la han apoyaron abiertamente, nunca se preocuparon de que la institucionalidad a cargo de la conducción del sector económico guardara alguna coherencia con ese esquema dolarizado33 . Con la desaparición de la moneda, se liquidó la posibilidad de hacer cualquier tipo de política monetaria. El Banco Central se quedó sin su principal instrumento para moldear el ciclo económico a través de la tasa de interés y mediante el valor de la moneda en términos de una divisa fuerte. Tampoco se reflexionó sobre el nuevo papel que le corresponde al Banco Central en una economía dolarizada. La institucionalidad no les importó a los analistas y tomadores de decisión neoliberales, y lo único que les preocupaba era que la noción de “seguridad jurídica” estuviera vinculada a los anuncios de que se conservaría la dolarización. Transformación Institucional 99 que se ponían cotos máximos al déficit y al endeudamiento.Y para debilitar todavía más a la acción del gobierno y la política pública, los ingresos generados por la participación estatal en la producción privada de petróleo transportado por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) y por el 45% del exceso de ingresos petroleros, fueron a parar a las cuentas del Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP). Mientras el Ecuador “provisionaba” fondos en el FEIREP a un rendimiento de aproximadamente el 5% anual en el fideicomiso del mismo nombre, el gobierno se endeudaba con tasas superiores al 8% anual para suplir sus necesidades de financiamiento. Esta es una de las infamias ocasionadas en la época de los gobiernos neoliberales que generaban ataduras de manos impresionantes para la gestión del sector público. Visto retrospectivamente, el modelo consistió en que buena parte de la política y gestión públicas murieran por inanición, mientras que algunas pocas y debilitadas entidades públicas se transformaron en funcionales a los intereses de unos pocos grupos de poder. Al establecimiento de la dolarización le siguieron un conjunto de reglas macro fiscales contenidas en la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, promulgada en 2002, en las Ejemplo de ello es que la Reserva Monetaria Internacional (RMI), aquel fondo que es contraparte de la emisión de la moneda local, dejó de existir y de ser importante. En su lugar se creó una artificial Reserva Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) que corresponde a la suma de los depósitos del sector público, el IESS y el encaje bancario. Con ese espejismo se pretendió que un país sin moneda propia tenga una reserva de valor que garantiza el circulante o el dinero que tiene la economía. 33 100 Transformación Institucional Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico En el Gobierno de la Revolución Ciudadana se han dado los primeros pasos para constituir una institucionalidad que permita manejar de una mejor manera al sistema económico vigente, y también se han fortalecido las entidades con el propósito de devolver el papel que le ocupa al gobierno, a fin de modular el ciclo económico y reducir los costos transaccionales. una de ellas, y de conocer y discutir la situación macroeconómica con el propósito de establecer la política que se debe adoptar en el marco de las restricciones de la dolarización. En el marco de la reestructuración de la administración pública, se creó el Ministerio de Coordinación de Política Económica (MCPE) a fin de consolidar la conducción en materia de política macroeconómica. Las entidades coordinadas son el Ministerio de Finanzas, el Banco Central del Ecuador, el Servicio de Rentas Internas, el Servicio Nacional Aduanero, la Corporación de Seguros de Depósitos y los bancos públicos: Banco Nacional de Fomento, Banco del Estado, Banco del Pacífico34 , Corporación Financiera Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda y el Instituto de Crédito Educativo y Becas. Además, el Consejo Sectorial de Política Económica cuenta con la participación en calidad de asociados, del Programa Nacional de Microfinanzas y el Viceministerio de Comercio Exterior; mientras que la Secretaría Nacional de Planificación, la Superintendencia de Bancos y Seguros y la Superintendencia de Compañías, son invitados permanentes a este espacio colegiado. Los representantes de todas estas entidades se reúnen mensualmente en el Consejo Sectorial de Política Económica con el propósito de concretar todas las acciones conjuntamente, de conocer las particularidades y acciones que se adoptan en cada - La Ley de Planificación y Finanzas Públicas permite una gestión eficiente y oportuna por parte del Ministerio de Finanzas, ya que se establece una correspondencia entre ingresos permanentes y no permanentes, con los gastos permanentes y los de capital; así como con los topes específicos de endeudamiento. De esta forma, los gastos permanentes se podrán financiar básicamente con las recaudaciones corrientes, es decir, con aquellas derivadas de impuestos y aranceles. De esta manera se estableció en una estructura más adecuada, la administración de las finanzas públicas. 34 Entre los elementos más importantes para una nueva institucionalidad de política económica cabe remarcar las siguientes: - El Comité de Deuda, presidido por el MCPE y conformado también por el Ministerio de Finanzas y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), tiene como propósito analizar y aprobar los nuevos contratos de financiamiento a fin de garantizar que se observe consistencia macroeconómica en el tiempo. - El Plan Anual de Inversiones, ha sido establecido para articular la política a un efectivo mejoramiento de los niveles de vida Aunque legalmente es una entidad de carácter privado, es propiedad del Banco Central del Ecuador y, por lo tanto, sus políticas generales se alinean al Consejo Sectorial. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de los y las ciudadanas a través de la articulación de los proyectos presentados por las entidades públicas a la concesión de los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y la Constitución. Este instrumento requiere de una coordinación entre las diferentes instituciones públicas, siendo la SENPLADES la que determina las prioridades de inversión, en tanto que las entidades que conforman este Consejo Sectorial informan sobre la disponibilidad de recursos para financiar dicha inversión. - El Consejo de Programación Macroeconómica se creó para actuar en el ciclo económico y está conformado por el MCPE quien lo preside, el Ministerio de Finanzas, la SENPLADES, el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos y el Banco Central del Ecuador. De esta manera se llena un espacio crucial para la conducción de la política económica, pues esta instancia será la encargada de evaluar si los niveles de inversión planeados en el mediano plazo son adecuados para la situación macroeconómica y la situación del ciclo de la economía. Mediante las reformas y la institucionalidad mencionadas en los párrafos anteriores, se ha devuelto al gasto un objetivo que, a diferencia de la anomia administrativa de gobiernos anteriores, está orientado y organizado alrededor de los objetivos planeados en el Plan Nacional del Buen Vivir, en el marco de una responsabilidad intergeneracional. Es por ello que la asignación de recursos no depende de presiones políticas, sino que se enmarcan dentro de las necesidades identificadas para alcanzar las metas establecidas en el Plan. Y esta es una diferencia transcendental, pues los agentes económicos pueden conocer con exactitud las áreas de intervención del gobierno central, los ejes de expansión y los beneficios que obtendrán de la inversión pública, ya sea como beneficiarios de la inversión social o como receptores de externalidades para asociar con sus planes económicos. Por otro lado, se han establecido como funciones principales del Transformación Institucional 101 Banco Central del Ecuador el velar por el normal funcionamiento del sistema de pagos, y encontrar los mecanismos para reducir la dependencia de la economía a las transacciones en efectivo con el propósito de liberar una parte de la carga que impone la dolarización. Como eje de la institucionalidad económica, aún conserva una de las funciones más importantes en todas las sociedades, esto es, proveer información macroeconómica y financiera, además de la elaboración anual de las previsiones macroeconómicas con las que se elabora el presupuesto general del sector público. Temporalmente el Banco Central del Ecuador es responsable por el cobro de las acreencias a los deudores de la banca que quebró en 1998-99. Esta actividad se desarrollará hasta que los depositantes impagos luego de diez años de crisis bancaria, tengan sus haberes cubiertos. Para el futuro inmediato el Banco Central del Ecuador deberá también asumir el rol fundamental de diseñar la regulación bancaria, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Seguros es por definición de la Constitución autónoma, y su cuerpo directivo es elegido por el Quinto Poder del Estado o Función de Transparencia y Control Social. En tal sentido, la Superintendencia de Bancos y Seguros será encargada del control de las entidades del sistema financiero público y privado. La banca pública ha sido fortalecida en los últimos años con el propósito, en un primer momento, de que cumpla con las funciones establecidas en las normas jurídicas que crearon a cada una de las entidades que la conforman. La canalización de recursos a través de la RILD ha permitido que se amplíe significativamente el crédito, tal como se mostró en el diagnóstico de esta agenda. Mediante la interacción con el MCPE se han creado normas de funcionamiento para volver más eficiente su accionar, se ha invertido en tecnología para equiparar su gestión con la de la banca privada y se está desarrollando un esquema para establecer mercados objetivo particulares para cada uno de ellos. La banca pública puede cumplir un rol primordial a fin de moderar las fluctuaciones del ciclo económico, para que sectores que normalmente no son aten- 102 Transformación Institucional Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 didos tengan acceso y puedan incorporarse al sistema financiero, y para financiar proyectos que son prioritarios desde la perspectiva del Plan Nacional del Buen Vivir. Un nuevo Código Financiero y Monetario es un componente crucial para profundizar la reforma institucional del sector. Este nuevo marco legal permitirá: Adicionalmente, se han establecido mecanismos de redistribución y compensación para aquellas zonas generadoras de la riqueza nacional. Así, bajo la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno aprobada en junio de 2010, se estableció que el 12% de las utilidades de la renta petrolera sean canalizadas, a través del BEDE, para proyectos sociales de los Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD, en las zonas de extracción de hidrocarburos. Igualmente, la Ley de Minería aprobada en 2009 establece que las regalías derivadas de la explotación serán destinadas en un 60% para proyectos productivos y de desarrollo local sustentable, a través de los gobiernos autónomos descentralizados; y que cuando el caso lo amerite, el 50% de este porcentaje, a las instancias de gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones territoriales, priorizando las necesidades de las comunidades en áreas de influencia directamente afectadas por la actividad minera. a. Reformular la Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; y b. Incluir las nuevas leyes de Mercado de Valores y de Banca Pública. 4.3. Perspectivas de la transformación institucional Esta nueva organización del Sector Económico permite tener mejor gobernabilidad de los sistemas financiero, monetario y crediticio. El Consejo Sectorial será fortalecido para definir la política económica de manera colegiada y en consejos específicos, en los siguientes ámbitos: − − − − Financiero Monetario Crediticio Tributario Programación Macroeconómica Esta nueva legislación del Sector Económico, debe construirse en coordinación con la institucionalidad que determina la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria que ya se encuentra en vigencia. Se creará una Superintendencia especializada en las finanzas populares y solidarias, pues se reconoce que existe una diferencia fundamental en el funcionamiento del sector financiero privado (bancos privados, mutualistas y financieras) y de los bancos públicos, con respecto al sector financiero popular y solidario (las cooperativas y cajas de ahorro). Estas entidades requieren de un tipo de regulación especializado que es diferente, pero exige el mismo rigor de seguridad para los depositantes o asociados. Finalmente, se deberán fortalecer los mecanismos de diálogo, deliberación y seguimiento de las políticas económicas de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República y la Ley de Participación Ciudadana. El Consejo Sectorial de Política Económica tiene ya constituido y en funcionamiento su Consejo Consultivo Ciudadano en el que participan representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), los sectores productivos, trabajadores, movimientos sociales, representantes del sector financiero privado y popular y solidario, y también algunos académicos. El Consejo Consultivo fue partícipe de la discusión de los lineamientos de políticas de la presente Agenda de Política Económica. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 103 5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 104 5.1. Marco teórico E xiste un criterio de optimización en el diseño de una Agenda de Política Económica. Esto significa que se deben evaluar los posibles efectos que tendrían las diferentes opciones de política sobre la evolución de la economía en su conjunto. Conscientes de la dificultad de la tarea, y de que ésta es, fundamentalmente, un continuo proceso de aproximación a una realidad compleja y evolutiva, se plantea un esquema amplio con un eje central y dos objetivos. El eje central consiste en integrar la información estadística y el criterio de experto, al considerar que, debido a la complejidad del sistema socio-económico, no se pueden esperar previsiones ni evaluaciones de política válidas basadas solamente en el procesamiento estadístico de la información, debiendo integrarse el conocimiento tácito que incluya la intencionalidad política. Los objetivos, por su parte, son: • Estudiar la consistencia de las propuestas de la Agenda de Política Económica, mediante la identificación de las principales variables macroeconómicas y su inter-relación estructural, incorporando lo mejor de la producción estadística disponible e integrando de forma sistemática y sistémica el criterio experto y los estudios relevantes disponibles. • Ordenar el análisis macroeconómico, dotándolo de un marco conceptual claro, moderno y heterodoxo, que permita la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 comprehensión de la realidad socio-económica; identificando y priorizando las necesidades de estudios más detallados sobre temas específicos de política económica, en relación directa con el conjunto de políticas disponibles y los objetivos que se plantea el Gobierno Nacional. Para ello, el enfoque conceptual parte de la crítica a la economía convencional, en cuanto adopta un enfoque sistémico que concibe a la economía como parte inmanente del sistema socio-económico-político que evoluciona junto a un contexto institucional específico. En este sentido, se distingue de la aproximación neoclásica, que mira a lo social como la suma de agentes homogéneos de conocimiento perfecto, que solo interactúan en el mercado, y más bien entiende al individuo como dotado de conocimiento local que responde a la incertidumbre35 con reglas de comportamiento no necesariamente consistentes con la optimización de alguna función objetiva. Al entender que lo social está en constante evolución, no se plantea como objetivo la predicción de los estados futuros del sistema, pues lo social es esencialmente complejo e impredecible. Esto significa que la densa inter-relación que existe entre los componentes del sistema social origina causalidades circulares, procesos de retroalimentación que pueden, ya sea dotarlo de estabilidad dinámica, llevarlo a procesos de cambio radical u originar comportamiento caótico; en el sentido de que puede exhibir trayectorias substancialmente divergentes debido a cambios pequeños en ciertos parámetros36 . Adicionalmente, es claro que lo social es un sistema esencialmente irreductible, en el sentido que plantea Wolfram37 , es decir que no puede ser simplificado para predecirlo y que la única manera de conocer su estado futuro es observar Incertidumbre en el sentido propuesto por Keynes y Knight, que denotan así las situaciones impredecibles, en donde ni siquiera se conoce el conjunto de posibles eventos, en contraposición a situaciones de riesgo, en donde este conjunto es conocido y tiene asignada una medida de probabilidad. 36 Strogatz (1994). 37 Al respecto véanse los Principios de Equivalencia Computacional y de Irreducibilidad Computacional, en Wolfram (2002). 35 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 efectivamente su evolución; esto es especialmente cierto para un sistema al que se lo quiere hacer transitar a través de una transformación profunda. ¿Cómo abordar entonces el análisis de los posibles efectos de la política económica? Se trata fundamentalmente de crear un escenario de discusión en donde puedan converger los estudios teóricos, análisis empíricos y los criterios de expertos, de manera consistente. En la medida de lo posible, este ejercicio debería hacerse cuantitativamente, pero sin despreciar aportes no formales ni cuantitativos. Es decir, se trata de mirar el todo en su interacción con las partes, descartar trayectorias imposibles por inconsistentes, integrar el análisis que desde varias perspectivas se hace de la trayectoria socialmente deseable, y desde esa base definir y priorizar preguntas de investigación relevantes. Para ello, se adopta la perspectiva que Dutt38 denomina estructuralista-institucional o que Taylor39 denomina neo-estructuralista; y que se asienta en el enfoque que adoptaron los pioneros de la teoría del desarrollo económico, tales como Myrdal y RosensteinRodan y desde el cual se han hecho los aportes latinoamericanos más importantes a la teoría económica, por parte de autores tales como Prebisch, Sunkel o Fajnzylber. En palabras de Dutt, el punto de partida es la definición de “[…] identidades contables que involucran flujos y niveles (incluyendo aquellas que enseñan cómo los niveles cambian debido a los flujos) y posteriormente añade ecuaciones que representan relaciones institucionales y de comportamiento relevantes que involucran variables de nivel y de Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral flujos, de tal manera que podemos determinar los valores de las variables del sistema dados sus parámetros40.” Estas identidades deben incluir las variables de política que se quiere emplear. Esto no significa asumir que estas identidades, la definición de las variables incluidas y sus mecanismos de medición, están objetivamente dados. Es verdad que estas definiciones están condicionadas por el contexto social y político en donde se desarrollan y que se reflejan, por ejemplo, en los escenarios de la controversia académica económica. Sin embargo, la interacción con este instrumento de consistencia, elaborado desde definiciones que gozan de un consenso más amplio, permite también encontrar nuevas definiciones y variables que, a menudo, no son medidas con el suficiente cuidado, pero que deberían serlo (por ejemplo, el uso de la capacidad instalada de la economía). Véase al respecto: Dutt, Amitava (2002). . Véase, por ejemplo: Taylor, Lance (2004). 40 Dutt, Amitava Krishna (2011) Macroeconomic Theory After the Crisis, Working Paper, University of Notre Dame, USA ,pg. 5 38 39 105 106 Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 5.2. Relación intersectorial en el modelo de consistencia Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 supuestos y entender causalidades y de este modo integrar intuiciones, siendo posible usar datos de diversas periodicidades y oportunidades para enriquecer la discusión. Los principales sectores de la economía y sus interrelaciones se muestran en el cuadro N° 1: Cuadro Nº 1: Interrelación de los sectores económicos Un esquema de consistencia tiene como ventaja fundamental la coherencia de las cifras macroeconómicas, al reconocer y representar explícitamente la inter-relación entre los diferentes sectores. Esto es crucial para poder analizar la macroeconomía como un todo sistémico. En este sentido, sin ser un instrumento de proyección, impone al conjunto de prospecciones posibles la restricción de las identidades macro-contables. Así, el instrumento puede incluir funciones de comportamiento, pero está fundamentalmente concebido como un espacio de discusión, que permita explicitar Como complemento al cuadro anterior, el cuadro N° 2 ilustra el flujo intersectorial de recursos en un diagrama de fuentes y usos: Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Tabla Nº 2: Flujo de fuentes y usos de los sectores económicos Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 107 Es decir, la brecha ahorro-inversión de los dos agentes nacionales (privado y público) es cubierta por ahorro externo (igual a la cuenta corriente). Esta identidad es fundamental, pues permite dilucidar (con cifras de bastante precisión y oportunidad como son las fiscales y de balanza de pagos), el comportamiento del sector privado y deducir a quién está financiando o de quién se financia. 5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas 2011-2013 La brecha de ahorro del sector privado proviene del esquema de tres brechas, desarrollado por Bacha (1990) y que, partiendo de la identidad del PIB por el lado del ingreso y del gasto, conduce a la siguiente expresión: 5.3.1. Inflación Para su estimación se utiliza un modelo vectorial con corrección de errores y variables exógenas (VECX). Dicho modelo parte de los valores del Índice de Precios al Consumidor de los períodos anteriores y de los supuestos sobre las variables exógenas: inflación internacional41, PIB per cápita, tipo de cambio real, gasto público y tasa activa de interés. Donde : ahorro privado : inversión privada : ahorro público : inversión pública : cuenta corriente 41 La proyección de la inflación promedio para los años 2011, 2012 y 2013 se ubicaría en 4.13%, 3.93% y 3.79%, respectivamente. El gráfico N° 25 ilustra la trayectoria estimada de la inflación promedio para el periodo anteriormente indicado. Al ser una variable aleatoria, se han considerado intervalos al 90% y 95% de confianza. Esta inflación internacional se encuentra calculada en relación a las importaciones y los tipos de cambio de los principales socios comerciales del Ecuador. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 108 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 25: Inflación proyectada 2011-2013 Fuente: INEC, MCPE 5.3.2. Petróleo El Ministerio de Coordinación de Política Económica ha tomado las estimaciones hidrocarburíferas para el período 2011 – 2013 enviadas por el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, que incorporan las cifras de producción nacional y distribución del petróleo crudo, así como también las cifras de oferta y demanda de derivados. Las empresas públicas incrementarán su producción con respecto al año 2010 debido a mayores niveles de inversión destinados a la exploración y explotación petrolera, mientras que las compañías privadas aumentarán su producción en 2013, dado que se consideran resultados positivos en la exploración de campos nuevos en base a los montos de inversiones comprometidos en la renegociación de los contratos. Consistente con los niveles de producción, las exportaciones de crudo tendrían un crecimiento sostenido a partir de 2011. La modernización y repotenciación de la Refinería de Esmeraldas prevista para 2012 y parte de 2013 afecta a la producción de derivados y consecuentemente a la exportación de los mismos. Una vez concluidos los trabajos se espera que los niveles de producción y exportación de derivados se incrementen en los próximos años. 5.3.2.1. Precios Las agencias internacionales especializadas, como EIA y Reuters, considerando la coyuntura mundial y la demanda internacional del crudo, presentan estimaciones para el precio del WTI con tendencia al alza para los años 2011, 2012 y 2013. Tomando estos datos como referencia, se estima el precio promedio para el crudo ecuatoriano en cada año. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 109 Gráfico Nº 26: Precio por barril de crudo (dólares por barril) Fuente: MRNNR, EIA, Reuters y otras agencias. El diferencial entre el precio del WTI (crudo de referencia) y la cesta del crudo de Ecuador se estimó a partir de los datos observados mensualmente durante los 24 períodos anteriores, con lo que se obtuvo un valor de USD 6.13 por barril para los años 2011, 2012 y 2013. Los precios de exportación e importación para el período 2011 – 2013, de cada uno de los derivados, se han calculado tomando en cuenta la relación observada con respecto al WTI. 5.3.3. Inversión Contrario a la tradición económica ortodoxa de gobiernos anteriores, en la cual el ahorro se canalizaba a depósitos en el extranjero que financiaban otras economías, el Gobierno Nacional ha desarrollado un modelo económico heterodoxo de ahorro basado en la inversión. Prueba de ello son los grandes proyectos que se han emprendido a nivel nacional, los cuales muestran rendimientos superiores a los que se obtenían en el pasado cuando los fondos eran depositados en instituciones financieras de otros países. Estos proyectos y los planificados a futuro constituyen una importante fuente de dinamización de la economía a través de la generación de empleo, el incremento del stock de capital y el apoyo a la producción. 5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos Actualmente se está llevando a cabo la construcción de importantes proyectos hidroeléctricos, entre los que destacan por su inversión y capacidad de generación: Coca Codo Sinclair, ToachiPilatón y Sopladora. Estos proyectos buscan, principalmente, incrementar la oferta del mercado eléctrico ecuatoriano, aprovechar la capacidad hídrica del país y disminuir la importación de energía reduciendo la dependencia externa, permitiendo un ahorro sostenido al Estado y un cambio en la matriz energética. La inversión aproximada en estos tres proyectos es de 3.400 millones de dólares. 110 Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral Coca Codo Sinclair se encuentra entre las provincias de Napo y Sucumbíos, es el proyecto de mayor generación eléctrica, tiene una potencia de 1.500 MW y aportará con 8.000 GWh anualmente al Sistema Nacional Interconectado. El proyecto demandará una inversión aproximada de 2.300 millones de dólares y entrará completamente en operación en el año 2016. Toachi – Pilatón generará 1.090 GWh anualmente, el complejo está conformado por dos centrales que serán enlazadas al Sistema Nacional Interconectado (SNI). Estas son la Sarapullo, que tendrá una capacidad de generación 49 MW, y la Alluriquín, de 204 MW, es decir, que en su totalidad Toachi-Pilatón proveerá al país de 253 MW. Estos trabajos tienen una inversión de 517 millones de dólares. Sopladora aprovechará el potencial hídrico de la cuenca del río Paute en la provincia del Azuay. La central tiene una potencia de 487 MW, aportará anualmente 2.800 GWh al Sistema Nacional Interconectado y se estima que entrará en operación en el año 2014. El proyecto, en lo referente a obras civiles y equipamiento electromecánico demandará una inversión de alrededor de 672 millones de dólares. Adicionalmente, en los próximos años se incorporarán cinco centrales hidroeléctricas: Mazar –Dudas, Delsitanisagua, Minas San Francisco, Quijos y Chontal, las mismas que formarán parte del Sistema Nacional Interconectado, ampliando así la capacidad total de generación eléctrica del país. 5.3.3.2. Proyectos petroleros La refinería del Pacífico Eloy Alfaro RDP se constituirá en el primer complejo refinador y petroquímico en el Ecuador, ya que Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 además de la actividad de refinación de petróleo generará materia prima para la industria petroquímica. La inversión prevista hasta el año 2015 será de 11.800 millones de dólares. El complejo estará en pleno funcionamiento en el año 2016. 5.3.3.3. Proyectos mineros El Gobierno Nacional ha emprendido la negociación de los contratos con empresas extranjeras para la exploración y explotación minera con responsabilidad. El aprovechamiento de los recursos minerales (oro, plata y cobre) dará un gran impulso a la economía con sus consecuentes impactos positivos en materia de: empleo, generación de riqueza, diversificación de exportaciones, entre otros. Con la negociación de los proyectos mineros se busca reducir los riesgos asociados a la explotación minera artesanal, disminuir el impacto ambiental en las zonas donde se realiza dicha actividad y además regularla. Los proyectos de Gran Minería planteados a nivel nacional son: • Río Blanco • Mirador • San Carlos Panantza • Quimsacocha, y • Fruta del Norte 5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico El Código de la Producción es un instrumento legal que contempla una serie de estrategias e incentivos tributarios tanto para apoyar a la industria local como para atraer la inversión extranje- Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 ra, con el objetivo de apoyar la transformación de la matriz productiva del Ecuador. Mediante su implementación se pretende impulsar y diversificar las exportaciones, realizar una sustitución estratégica de importaciones, regular la inversión productiva en sectores estratégicos de la economía y mejorar la competitividad de la industria local. En el modelo de consistencia macroeconómica se consideraron los ingresos generados por la aplicación del Código de la Producción por concepto de impuesto a la renta e IVA por la nueva inversión, así como el impuesto a la renta a recaudarse por los Gráfico Nº 27: Tres brechas como porcentaje del PIB Fuente: Modelo de Consistencia Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 111 nuevos empleos creados a partir de su aplicación. 5.4. Resultados del modelo El gráfico de tres brechas presenta una visión clara del comportamiento de los sectores privado, público y externo, en base a los supuestos presentados en la sección previa para el período 2011-2013. Para una mejor interpretación de la evolución de las brechas y enmarcarlas en un contexto intertemporal, se presentan los valores como porcentajes del producto interno bruto de cada año. 112 Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral El gráfico refleja que en los próximos años el sector externo va a presentar una mejora de la relación cuenta corriente con respecto al PIB, sin que necesariamente llegue a ser superavitaria debido principalmente al nivel de importaciones asociado a la ejecución de grandes proyectos en los sectores estratégicos, es decir, la sostenibilidad de la cuenta corriente no se ve afectada en el mediano plazo. Los resultados del sector fiscal obedecen a una política activa de ejecución de grandes proyectos de inversión que habían sido postergados durante décadas y que se han canalizado a sectores fundamentales para la economía como: petróleo, generación hidroeléctrica, vialidad, telecomunicaciones, salud y educación, mientras que el sector privado iría incrementando sus niveles de ahorro respecto a su inversión hasta el año 2013. Las brechas presentadas en el escenario anterior responden a un conjunto de supuestos coyunturales sobre el desempeño de variables económicas volátiles (como el precio del petróleo y los índices de precios internacionales) que influyen en los resultados obtenidos a partir del modelo. Por lo expuesto, las brechas de financiamiento entre los sectores de la economía podrían evolucionar de distinta manera al escenario base construido. 5.5. Desarrollos futuros El esquema propuesto también permite identificar y priorizar temas de investigación en cuanto a la relación producto-tributación, importaciones-aranceles, aportaciones-afiliación a la seguridad social, inversión pública y crecimiento, etc. El esquema modular del instrumento permite incrementar la desagregación de las variables según las necesidades que surjan en el análisis de política económica. Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 En este sentido, el Ministerio de Coordinación de la Política Económica se encuentra trabajando actualmente en la inclusión de un módulo de interacción entre variables macro y microeconómicas que permita incorporar indicadores en materia de: empleo, subempleo, pobreza, consumo de alimentos e intermediación financiera. Adicionalmente, se está desarrollando un instrumento de anticipación de variables internacionales que genere indicadores de alerta temprana en base al monitoreo de un conjunto de indicadores internacionales relacionados a la economía ecuatoriana. Los desarrollos planteados previamente apuntan también al objetivo de presentar proyecciones con probabilidad de ocurrencia para las principales variables de resultados del modelo e incorporar otras que permitan identificar las brechas ambientales y energéticas que no están contempladas en el análisis económico tradicional. Paralelamente se pretende incorporar una mayor desagregación de las principales variables del sector real, con el objeto de cuantificar el impacto de la política económica en los sectores más sensibles de la economía. Bibliografía 113 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 6. Bibliografía 114 Bibliografía Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 • Armendaris, Fernando. 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