LA CLÁUSULA DE LA NACIÓN MÁS FAVORECIDA EN EL

LA CLÁUSULA DE L A NACIÓN MÁS FAVORECIDA
EN EL T R A T A D O DE MONTEVIDEO
Orígenes y proyecciones
JAIME
ÁLVAREZ
SOBERANIS *
INTRODUCCIÓN
P R E T E N D E M O S m o s t r a r en u n a breve síntesis e l p o r q u é de l a i n c l u s i ó n
d e l a cláusula de l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a e n e l t e x t o d e l T r a t a d o d e
M o n t e v i d e o . E x p l i c a r e m o s e n p r i m e r término, algunas de las causas
más significativas q u e l l e v a r o n a los autores d e l m i s m o a a d o p t a r l a e n
c a l i d a d d e p r i n c i p i o básico y c o m o u n o de los i n s t r u m e n t o s q u e , a s u
j u i c i o , p e r m i t i r í a n c o n m a y o r eficacia l a m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n d e las
concesiones. V e r e m o s q u e l a cláusula se visualizó entonces c o m o e l veh í c u l o p a r a l a l i b e r a c i ó n d e l i n t e r c a m b i o c o m e r c i a l de l a r e g i ó n y e n
d e f i n i t i v a , c o m o u n o de los m e c a n i s m o s más i m p o r t a n t e s p a r a a l c a n z a r
el o b j e t i v o f i n a l : l a f o r m a c i ó n de u n a z o n a de l i b r e c o m e r c i o . D e a h í
q u e n u e s t r a tarea d e b e r á c i r c u n s c r i b i r s e a glosar las c o n s i d e r a c i o n e s
q u e m o v i e r o n a los legisladores d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o a a d o p t a r
la cláusula, así c o m o a detectar las f u n c i o n e s q u e se le a t r i b u y e r o n . E s
d e c i r , i n t e n t a r e m o s u n análisis histórico d e l q u e p o d a m o s d e r i v a r a l gunas o r i e n t a c i o n e s q u e nos a y u d e n a i n t e r p r e t a r e l m e c a n i s m o de
d i c h o i n s t i t u t o j u r í d i c o . O b v i a m e n t e e l t e m a es t a n a m p l i o y c o m p l e j o
q u e n o nos p e r m i t e ser exhaustivos, p e r o a ú n así, queremos e n n u e s t r o
análisis, establecer, a t í t u l o d e conclusiones personales, algunas de las
i n q u i e t u d e s q u e nos suscitó l a p r o b l e m á t i c a v i n c u l a d a a l a i n t e r p r e tación de l a cláusula.
I.
CAUSAS DE L A INCLUSIÓN DE L A CLÁUSULA E N E L
TRATADO
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A reserva d e señalar otras m o t i v a c i o n e s , parece ser q u e u n a de las
causas p r i n c i p a l e s q u e llevó a los legisladores d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o a i n c l u i r l a cláusula de l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a — c o p i á n d o l a
casi l i t e r a l m e n t e d e l a r t í c u l o i ? d e l A c u e r d o G e n e r a l sobre A r a n c e l e s
* Profesor de Derecho y Problemas Socioeconómicos de México en la Universidad
Iberoamericana y Secretario del Comité Editorial de la revista Jurídica publicada
por dicha Universidad. Es Abogado en la Secretaría de Industria y Comercio y ha
realizado estudios de post-grado en Derecho de la Integración en el Instituto para
la Integración de América Latina (Buenos Aires).
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EL
TRATADO
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Aduaneros y C o m e r c i o ( G A T T ) — fueron precisamente obtener l a autorización d e l p r o p i o G A T T p a r a l a c o n s t i t u c i ó n de u n a z o n a de l i b r e com e r c i o , y a q u e v a r i o s de los países de A m é r i c a L a t i n a son m i e m b r o s
del Acuerdo.
E n efecto, a l g u n o s de los países l a t i n o a m e r i c a n o s q u e p r o m o v i e r o n
l a c r e a c i ó n de l a A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o ( A L A L C ) ,
en su c a l i d a d de m i e m b r o s d e l G A T T , t e n í a n interés e n q u e éste a p r o b a r a l a creación de l a z o n a , acogiéndose a l a e x c e p c i ó n p r e v i s t a e n e l
a r t í c u l o X X I V d e l A c u e r d o , q u e establece l a p o s i b i l i d a d d e q u e los
países q u e f o r n a n p a r t e de u n a z o n a de l i b r e c o m e r c i o se h a g a n e n t r e
sí concesiones n o extensivas a los demás m i e m b r o s d e l G A T T .
E n este s e n t i d o , las r e f l e x i o n e s de los autores d e l p r o y e c t o , h a n
p e r d i d o e n a l g u n a f o r m a su v i g e n c i a , pues a u n q u e e l G A T T n o h a exp r e s a d o f o r m a l m e n t e su a p r o b a c i ó n a l a A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a
de L i b r e C o m e r c i o , creada e n 1960, le h a d a d o su r e c o n o c i m i e n t o
tácito. A d e m á s , e l m e n c i o n a d o o r g a n i s m o h a p e r m i t i d o t a m b i é n e l
f u n c i o n a m i e n t o de otros m e c a n i s m o s de i n t e g r a c i ó n d o n d e l a c l á u s u l a
n o tiene c a b i d a , c o m o es e l caso de l a C o m u n i d a d E c o n ó m i c a E u r o p e a .
1
P o r o t r a parte, de las a f i r m a c i o n e s de algunas de las delegaciones
q u e p a r t i c i p a r o n e n l a r e d a c c i ó n d e l p r o y e c t o q u e , c o n ligeras v a r i a n t e s ,
c o n s t i t u y e h o y e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , y e n especial de las d e A r g e n t i n a y B r a s i l , parece desprenderse q u e se tenía en m e n t e q u e l a
c l á u s u l a f u n c i o n a r a c o m o u n m e c a n i s m o de m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n d e las
concesiones realizadas p o r los Estados e n c u m p l i m i e n t o d e l p r o g r a m a
de l i b e r a c i ó n d e l i n t e r c a m b i o . P a r a e m p l e a r u n símil a f o r t u n a d o acuñado p o r e l D r . Félix Peña, a l constituir l a estructura de l a A L A L C , SUS
creadores p a r e c í a n tener e n m e n t e q u e ésta p o d r í a f u n c i o n a r c o m o u n
G A T T e n p e q u e ñ o , c o n las consecuencias q u e son de s u p o n e r e n c u a n t o
a las m a n i f i e s t a s diferencias q u e se p u e d e n señalar entre ambos organismos.
E n efecto, e l G A T T establecido e n e l a ñ o de 1947, es u n a c r e a c i ó n
de las grandes potencias y sirve c o m o f o r o d o n d e p u e d e n negociarse
acuerdos e n c u a n t o a l c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l , m i e n t r a s q u e l a A L A L C
en a l g u n a m e d i d a p o r l o m e n o s , l o q u e p r e t e n d e es l i b e r a l i z a r e l com e r c i o i n t r a z o n a l , c o n e l o b j e t o de q u e los países q u e l a i n t e g r a n pued a n a m p l i a r sus mercados, m e d i a n t e e l e s t a b l e c i m i e n t o de u n a z o n a
de l i b r e c o m e r c i o . D e esto se d e s p r e n d e q u e l a A L A L C de n i n g u n a m a n e r a p r o c l a m a los objetivos d e l G A T T , n i p u e d e n seguir los m i s m o s
métodos.
E n tales c o n d i c i o n e s , desde u n p u n t o de v i s t a m e r a m e n t e p r a g m á t i c o y f u n c i o n a l , l a cláusula h o y e n d í a parece d i f i c u l t a r l a r e a l i z a c i ó n
d e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n y esto se d e m u e s t r a p o r e l s i m p l e h e c h o
de q u e las partes contratantes d e l T r a t a d o están a c u d i e n d o e n l a actual i d a d a otras f ó r m u l a s tales c o m o los acuerdos de c o m p l e m e n t a c i ó n , las
1
Véase a este respecto el trabajo de Pierre Pescatore " L a cláusula de la nación
más favorecida en los convenios multilaterales", informe provisorio presentado a
la 4^ Comisión del Instituto de Derecho Internacional.
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reducciones n o extensivas e n f a v o r de los países de m e n o r d e s a r r o l l o
e c o n ó m i c o r e l a t i v o y l a creación de acuerdos subregionales p o r p a r t e
de los países de m e r c a d o i n s u f i c i e n t e , c o m o e l l l a m a d o " P a c t o A n d i n o " .
E n estas fórmulas l a cláusula n o sólo tiene c a b i d a , s i n o q u e c o n s t i t u y e n
desde el p u n t o de v i s t a j u r í d i c o , excepciones a l a a p l i c a c i ó n d e l a r t í c u l o
18 d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , p r e c e p t o e n e l q u e se consagra l a a p l i cación de l a cláusula e n f o r m a i n c o n d i c i o n a l e i l i m i t a d a , si se le c o n s i d e r a c o m o f o r m a n d o p a r t e d e l p r o g r a m a de liberación.
E s t o nos l l e v a a e x p l i c a r , a u n q u e sea someramente, l a m e c á n i c a d e
f u n c i o n a m i e n t o de l a cláusula de más favor, q u e se u b i c a , desde l u e g o ,
d e n t r o d e l p r i n c i p i o , más a m p l i o y g e n e r a l , de l a n o d i s c r i m i n a c i ó n .
A h o r a b i e n , de acueredo c o n C a r l o s O n s , l a tesis clásica acerca de l a
cláusula, " a s i g n a a ésta tres papeles d i s t i n t o s : 1) E n las negociaciones
la cláusula d e t e r m i n a r í a q u e las concesiones q u e se n e g o c i a n b i l a t e r a l m e n t e se e x t e n d i e r a n a las demás Partes C o n t r a t a n t e s ; 2) F u e r a d e l
á m b i t o d e l p r o g r a m a de liberación, l a cláusula d e t e r m i n a r í a q u e l a
ventaja, favor, etc., q u e u n a P a r t e C o n t r a t a n t e concede a o t r a , se h a g a
e x t e n s i v a a todas las demás, y 5) L a cláusula i m p e d i r í a q u e u n a P a r t e
C o n t r a t a n t e cree preferencias en f a v o r de a l g ú n tercer país, p e r j u d i c a n d o a las demás Partes C o n t r a t a n t e s , ya q u e esas preferencias se
h a r í a n extensivas a las Partes C o n t r a t a n t e s . E n otras palabras, las c o n secuencias d e l artículo 18 serían: 1) L a m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n de las concesiones pactadas b i l a t e r a l m e n t e ; 2) que, salvo los casos previstos e n e l
T r a t a d o a t í t u l o expreso, n i n g u n a P a r t e C o n t r a t a n t e tenga u n a s i t u a c i ó n de p r e f e r e n c i a e n e l m e r c a d o de o t r a P a r t e C o n t r a t a n t e , e n r e l a ción a las demás, y 3 ) q u e n i n g ú n tercer país tenga u n a s i t u a c i ó n m á s
ventajosa q u e las Partes C o n t r a t a n t e s e n e l m e r c a d o de a l g u n a de e l l a s " .
2
A n u e s t r o j u i c i o , y c o m o más adelante demostraremos, t a l era l a
c o n c e p c i ó n q u e tenían los autores d e l proyecto respecto a las f u n c i o n e s
de l a cláusula. L a u b i c a b a n pues, d e n t r o d e l c o n t e x t o d e l p r o g r a m a de
liberación.
P e r o c o m o l a A L A L C se h a i d o m o d i f i c a n d o e n v i r t u d de l a acción
de diversos factores q u e n o f u e r o n previstos p o r los creadores d e l T r a tado, l a tesis clásica v a siendo a b a n d o n a d a , sobre todo, e n c u a n t o q u e
a f i r m a q u e l a cláusula es u n i n s t r u m e n t o d e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n ,
ya q u e en l a a c t u a l i d a d se le c o n s i d e r a c o m o f u e r a de éste.
E s t a a c t i t u d de superación de l a tesis q u e hemos d e s i g n a d o c o m o
clásica se j u s t i f i c a p l e n a m e n t e en l a práctica, pues l a A s o c i a c i ó n n o
p o d r í a m a r c h a r h a c i a adelante si se i n t r o d u j e r a , e n el c o n t e x t o d e l p r o g r a m a de liberación, u n i n s t r u m e n t o de r i g i d e z c o m o p o d r í a ser l a
cláusula de más favor e n t e n d i d a en los términos en q u e l a p e n s a r o n
los redactores d e l T r a t a d o .
Son i m p o r t a n t e s , c o m o justificación de l a tesis de q u e l a cláusula
no o p e r a d e n t r a d e l p r o g r a m a , las discusiones q u e e n e l seno de l a
A L A L C se d i e r o n c o n m o t i v o de l a aceptación d e l A c u e r d o S u b - R e g i o n a í ,
2 Carlos Ons e Inddart Dennis, " E l principio de reciprocidad en el Tratado de
Montevideo", Derecho de la Integración, número 6, abril de 1970, pp. 50-51.
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y sobre tocio, las a r g u m e n t a c i o n e s d e l a d e l e g a c i ó n c h i l e n a ante l a
S e g u n d a R e u n i ó n d e l C o n s e j o d e l M i n i s t r o de l a A L A L C , q u e t u v o ver i f i c a t i v o e n A s u n c i ó n , P a r a g u a y , e n e l mes de agosto d e 1967. E n t r e
los debates destaca a q u e l e n t o r n o a q u e " p o r u n a p a r t e e l a r t í c u l o 18
tiene u n á m b i t o de v i g e n c i a d i f e r e n t e a l de los artículos q u e r e g u l a n
e l p r o g r a m a d e l i b e r a c i ó n , y p o r o t r a , q u e c u a n d o l a cláusula de m á s
favor e n t r e e n juego, e l l a debe estar c o n f o r m a d a a r m ó n i c a m e n t e c o n e l
resto d e las disposiciones y p r i n c i p a l m e n t e c o n e l p r i n c i p i o d e r e c i p r o c i d a d , q u e es e l básico y q u e p e r m i t e l a subsistencia y e v o l u c i ó n
d e l T r a t a d o , concluyéndose e n q u e l a cláusula de más favor, c o n e l
carácter a u t o m á t i c o e i r r e s t r i c t o c o n q u e está c o n c e b i d a e n e l a r t í c u l o
18, se a p l i c a a las ventajas otorgadas p o r las Partes C o n t r a t a n t e s a l
m a r g e n d e l T r a t a d o , sea entre sí o c o n terceros p a í s e s " .
3
E n tales c o n d i c i o n e s , n o negamos q u e l a cláusula, e n a l g u n a m e d i d a , h a y a c u m p l i d o los objetivos q u e sus autores l e señalaron, p e r o
nos parece t a m b i é n q u e n o debe tomársele c o m o i n s t r u m e n t o d e m u í tilateralización d e l c o m e r c i o recíproco d e las Partes C o n t r a t a n t e s , pues
p a r a t a l propósito y a existe e l p r o p i o p r o g r a m a d e l i b e r a c i ó n d e l i n t e r c a m b i o , s i n o q u e debe apreciarse s i m p l e m e n t e c o m o u n i n s t r u m e n t o
q u e asegura e l trato n o d i s c r i m i n a t o r i o entre las Partes f u e r a d e las
concesiones otorgadas e n c u m p l i m i e n t o d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o .
Sabemos q u e estamos e v i t a n d o e l avocarnos a e s t u d i a r otros ingentes
p r o b l e m a s j u r í d i c o s q u e p l a n t e a l a i n t e r p r e t a c i ó n de l a cláusula, tales,
c o m o p o r e j e m p l o , s u relación c o n e l p r i n c i p i o de r e c i p r o c i d a d q u e
a q u í h a q u e d a d o s i m p l e m e n t e esbozada, o l a l e g a l i d a d o i l e g a l i d a d de
las excepciones a l a cláusula frente a l c o n t e x t o d e l T r a t a d o e n g e n e r a l ,
p e r o e n r e a l i d a d tales conflictos n o f u e r o n previstos p o r los autores
ele l a c l á u s u l a y, p o r l o tanto, escapan a l o b j e t i v o de esta disertación.
II. ANTECEDENTES
DEL A CLÁUSULA
DENTRO D E L ÁMBITO
DE L A NACIÓN
MÁS
FAVORECIDA
PANAMERICANO
P r e s c i n d i e n d o de otros antecedentes históricos más lejanos e n e l t i e m po, l a p r i m e r a e x p r e s i ó n d e l a cláusula e n e l a m b i e n t e i n t e r n a c i o n a l ,
c o n c r e t a m e n t e e n e l c a m p o p a n a m e r i c a n o , está c o n s t i t u i d a , según M a n u e l A d o l f o V i e i r a , p o r l a resolución V sobre p o l í t i c a económica, com e r c i a l y a r a n c e l a r i a q u e se t o m ó e n l a S é p t i m a C o n f e r e n c i a P a n a m e r i c a n a r e u n i d a e n M o n t e v i d e o e n 1933, e n l a q u e se a p u n t ó q u e " e l
p r i n c i p i o de l a i g u a l d a d d e t r a t a m i e n t o es y debe seguir siendo l a base
de t o d a p o l í t i c a c o m e r c i a l aceptable; p o r l o q u e los Estados se o b l i g a n a i n c l u i r l a cláusula, e n s u f o r m a i n c o n d i c i o n a l , e n t o d o A c u e r d o
que concierten".
4
3 Carlos Ons e Inddart Dermis, op. cit., p. 52.
4 Manuel Adolfo Vieira, " L a cláusula de la nación más favorecida y el Tratado
de Montevideo", Anuario
tevideo, Uruguay.
Uruguayo
de Derecho
Internacional,
1965/1966/IV, Mon-
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SOBERANIS
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A n t e s de e n t r a r a l análisis de los antecedentes directos d e l T r a t a d o
sería c o n v e n i e n t e presentar e l de l a situación de l a p o l í t i c a c o m e r c i a l
en e l sub-continente a m e r i c a n o , a efecto de señalar l a i n f l u e n c i a de l a
cláusula en el i n t e r c a m b i o ; p a r a c u y o f i n seguiremos u n e s t u d i o de
l a C E P A L p u b l i c a d o e n e l a ñ o de 1956.
E n términos generales, l a C E P A L se m o s t r a b a p e s i m i s t a respecto a l a
suerte d e l c o m e r c i o l a t i n o a m e r i c a n o e n e l f u t u r o i n m e d i a t o , y en tales
c o n d i c i o n e s h a b í a h e c h o constantes l l a m a d o s a l a c o o p e r a c i ó n económ i c a entre los Estados. I n c l u s i v e , e n ese m i s m o a ñ o d e 1956, h i z o p a tente l a necesidad de q u e se l l e g a r a a u n a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l , a efecto
de i m p e d i r q u e c o n t i n u a r a el proceso de d e t e r i o r o de las e c o n o m í a s
latinoamericanas.
L a G E P A L señala e n el estudio de r e f e r e n c i a q u e u n o de los p r i n c i pales rasgos de l a política c o m e r c i a l era l a i n t e r d e p e n d e n c i a creada p o r
los tratados q u e v i n c u l a b a n a A m é r i c a L a t i n a c o n las grandes naciones
con quienes sostenía u n c o m e r c i o más intenso, l o q u e d e t e r m i n a b a q u e
n o se p u d i e r a u t i l i z a r el a r a n c e l a d u a n e r o c o n vistas a l d e s a r r o l l o
económico.
E s t a l i m i t a c i ó n a l uso d e l a r a n c e l era p r o v o c a d a p r e c i s a m e n t e p o r
l a presencia de l a cláusula e n l a m a y o r í a de los convenios q u e A m é r i c a
L a t i n a tenía celebrados c o n los p r i n c i p a l e s c o m p r a d o r e s de sus p r o ductos de e x p o r t a c i ó n . E n tales tratados, se solía e s t i p u l a r l a cláusula
de l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a e n su versión i l i m i t a d a , es d e c i r , c o m p r e n d i e n d o todas las mercaderías s i n u l t e r i o r e s compensaciones especiales
por posibles rebajas arancelarias.
A s í pues, a u n q u e estos convenios, d e b i d o a l a a u t o m a t i c i d a d de l a
cláusula p e r m i t í a n obtener u n a diversificación geográfica p a r a los p r o d u c t o s l a t i n o a m e r i c a n o s de e x p o r t a c i ó n , t a m b i é n tenían graves consecuencias negativas, tales c o m o l a d i s m i n u c i ó n d e l p o d e r de n e g o c i a c i ó n
d e l a región, y a q u e c u a l q u i e r v e n t a j a a r a n c e l a r i a c o n c e d i d a a u n país
e x t r a z o n a l se e x t e n d í a a todos los demás c o n los q u e se tenían celebrados convenios y, p o r l o t a n t o t o r n a b a r í g i d o e l r é g i m e n a d u a n e r o .
P o r o t r a parte, l a i g u a l d a d f o r m a l de o p o r t u n i d a d e s comerciales
q u e l a cláusula p r e t e n d í a asegurar, n o llegó a pasar a l t e r r e n o práctico, entre otras circunstancias, p o r l a b a j a p r o d u c t i v i d a d de las econom í a s l a t i n o a m e r i c a n a s , c o n l o q u e , i n s i s t i m o s , su presencia e n l a m a y o r í a de los tratados bilaterales, constituyó u n factor n e g a t i v o d e n t r o
de l a p o l í t i c a c o m e r c i a l de los países de l a r e g i ó n en esa época.
S e g ú n l a C E P A L , el G A T T , en f u n c i o n a m i e n t o desde 1949, n o h a b í a
r e s u e l t o e l p r o b l e m a de l a r i g i d e z de l a t a r i f a a d u a n e r a , en v i r t u d d e
q u e en d i c h o A c u e r d o se incluía t a m b i é n l a cláusula de l a n a c i ó n m á s
f a v o r e c i d a , c o n l o que las concesiones q u e c o n base e n él n e g o c i a b a n
los países se g e n e r a l i z a b a n a todos los m i e m b r o s d e l m i s m o . S i a l g u nos Estados l a t i n o a m e r i c a n o s se a f i l i a r o n fue p o r q u e tenían la i n t e n c i ó n de n e g o c i a r en u n f o r o i n t e r n a c i o n a l de c o m e r c i o , y n o en f o r m a
5
5 CEPAL,
Estudio
del
Comercio
de las Naciones Unidas, 1956.
Interlatinoamericano.
Nueva York, Organización
ABR-JUN
71
EL
TRATADO
DE
MONTEVIDEO
607
p u r a m e n t e b i l a t e r a l , e l m e j o r t r a t a m i e n t o a d u a n e r o que p u d i e r a n c o n seguir p a r a sus p r o d u c t o s de e x p o r t a c i ó n .
Nos parece i m p o r t a n t e señalar q u e e n e l G A T T l a cláusula de más
favor, además de asegurar l a n o d i s c r i m i n a c i ó n entre los m i e m b r o s d e l
A c u e r d o , c u m p l e l a f u n c i ó n de e x t e n d e r a todos los m i e m b r o s d e l p r o p i o A c u e r d o , l a r e d u c c i ó n de gravámenes arancelarios p a c t a d a m e d i a n t e
negociaciones bilaterales, o sea q u e en el c o n t e x t o d e l G A T T , l a c l á u s u l a
se c o n c i b i ó c o m o u n i n s t r u m e n t o de m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n de concesiones,
s i g u i e n d o l a tesis q u e l i e m o s d e n o m i n a d o "clásica".
P r e c i s a m e n t e fue esa l a f u n c i ó n q u e le a t r i b u y e r o n t a m b i é n los
redactores d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , i n s p i r a d o s s i n d u d a e n e l G A T T ,
pues c o m o señalaremos o p o r t u n a m e n t e , en las discusiones q u e antecedier o n a l a f i r m a d e l T r a t a d o frecuentemente se m e n c i o n ó a l A c u e r d o .
A h o r a b i e n , d a d o el r é g i m e n a r a n c e l a r i o q u e prevalecía e n A m é r i c a
L a t i n a c o n a n t e r i o r i d a d a l a f i r m a d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o d e b e m o s
p r e g u n t a r n o s ¿qué f u n c i ó n c u m p l i ó el G A T T c o n r e l a c i ó n a l c o m e r c i o
l a t i n o a m e r i c a n o ? C o m o hemos a p u n t a d o , el A c u e r d o , p o r sí solo, n o
constituyó u n a solución a las graves deficiencias d e l r é g i m e n c o n t r a c t u a l
de los países d e l área, de ahí q u e en l a N o v e n a R e u n i ó n de las Partes
C o n t r a t a n t e s d e l G A T T , q u e se celebró en G i n e b r a de o c t u b r e de 1954
a m a r z o d e 1955, los países d e l sub-continente afiliados a ese o r g a n i s m o ,
p r o p u s i e r a n que se i n c o r p o r a r a n a l texto d e l A c u e r d o los preceptos q u e
en l a C a r t a de L a H a b a n a (que es e l o r i g e n d e l G A T T y q u e n o l l e g ó a
e n t r a r e n v i g o r ) , a l u d í a n a l a i m p l a n t a c i ó n de preferencias comerciales
p a r a fines d e c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o n o extensivas a los d e m á s m i e m bros d e l A c u e r d o .
A u n q u e l a p r o p u e s t a n o prosperó, las e n m i e n d a s i n t r o d u c i d a s a l
t e x t o d e l A c u e r d o , e n ocasión de l a r e u n i ó n c i t a d a , a u t o r i z a r o n a los
países s u b d e s a r r o l l a d o s a p o n e r en práctica, b a j o ciertos r e q u i s i t o s , algunas m e d i d a s proteccionistas. T a l decisión i n d u d a b l e m e n t e a y u d ó a
los países l a t i n o a m e r i c a n o s a s u p e r a r l a r i g i d e z i m p u e s t a e n el seno de]
A c u e r d o p o r el f u n c i o n a m i e n t o de l a cláusula de más favor, a u n q u e
e l l o , desde luego, n o constituyó u n a solución p l e n a a los ingentes p r o blemas q u e en m a t e r i a de p o l í t i c a c o m e r c i a l t o d a v í a c o n t i n ú a n aquejando a América Latina.
E n c u a n t o a los tratados i n t e r l a t i n o a m e r i c a n o s en m a t e r i a c o m e r c i a l ,
éstos o c u p a n u n l u g a r bastante s e c u n d a r i o , señalándose además e n e l
e s t u d i o de l a C E P A L , q u e e n ellos y a n o se e s t i l a b a i n c l u i r acuerdos
tarifarios, q u i z á en v i r t u d de l a existencia de los tratados c o n los países
d e s a r r o l l a d o s q u e i m p e d í a n a los países de l a r e g i ó n concederse r e d u c ciones arancelarias entre sí.
S i n e m b a r g o , c o m o se señala e n el p r o p i o estudio de l a C E P A L :
" e l c o m e r c i o recíproco entre las R e p ú b l i c a s de A m é r i c a L a t i n a , q u e en
sí m i s m o s i g n i f i c a , más o menos u n d é c i m o d e l i n t e r c a m b i o t o t a l de l a
r e g i ó n c o n el o r b e [datos de 1955] desde antes ele l a g u e r r a ofrece
t e n d e n c i a a a u m e n t a r en escala m o d e r a d a m e n t e m a y o r q u e l a de é s t e " .
6
•6
Ibidem.
6o8
JAIME ALVAREZ
SOBERANIS
FI
XI-4
D e tocio l o a n t e r i o r se c o n c l u y e q u e b a j o e l r é g i m e n c o n t r a c t u a l
i m p e r a n t e e n 1956, n o se p o d í a a l c a n z a r u n sistema l o s u f i c i e n t e m e n t e
a m p l i o de l i b e r a l i z a c i o n e s exclusivas p a r a l a A m é r i c a L a t i n a a través
d e l c u a l se p u d i e r a i n c r e m e n t a r e l i n t e r c a m b i o r e g i o n a l .
P o r esas m i s m a s razones e n 1953 l a C E P A L , d u r a n t e su Q u i n t o Per í o d o de Sesiones, r e c o m e n d ó , e n l a resolución 69 ( V ) : " l a p o s i b i l i d a d
de establecer ciertas bases c o m u n e s a l a p o l í t i c a c o m e r c i a l de los países
l a t i n o a m e r i c a n o s " , entre las cuales destaca " l a aceptación d e l p r i n c i p i o
d e l t r a t a m i e n t o m í n i m o i n t e r l a t i n o a m e r i c a n o , según el c u a l los gravámenes q u e en e l m e r c a d o de A m é r i c a L a t i n a pesen sobre los p r o d u c t o s
de s u p r o p i o suelo, e n l a m e d i d a d e l o p o s i b l e , n o d e b e r á n r e s u l t a r
superiores a los acordados p a r a artículos s i m i l a r e s de o t r o o r i g e n " .
7
C o m o se ve, e n a l g u n a m e d i d a , l a necesidad de l a c r e a c i ó n d e u n
m e r c a d o c o m ú n r e g i o n a l obedece, entre otras razones, a l i m p e r a t i v o
d e escapar a l a r i g i d e z d e l r é g i m e n a r a n c e l a r i o l a t i n o a m e r i c a n o i m puesto, entre otras causas, p o r l a presencia de l a cláusula en los conven i o s comerciales de A m é r i c a L a t i n a c o n los países abastecedores de p r o d u c t o s q u e necesariamente tiene q u e i m p o r t a r .
III.
ANTECEDENTES DEL TRATADO DE MONTEVIDEO
E n la conferencia económica interamericana celebrada e n Buenos
A i r e s e n 1957, se discute p l e n a m e n t e p o r p r i m e r a vez l a i d e a de cooper a c i ó n e c o n ó m i c a r e g i o n a l , e i n c l u s i v e se v o t a u n a r e s o l u c i ó n q u e
señala " l a c o n v e n i e n c i a de establecer, g r a d u a l y p r o g r e s i v a m e n t e , de u n a
m a n e r a multilateral y competitiva, u n mercado común latinoamericano".
E n u n e s t u d i o t i t u l a d o El mercado común latinoamericano
y el régimen de pagos multilaterales,
e l a b o r a d o p o r l a Secretaría E j e c u t i v a d e
l a C E P A L / se sostiene l a c o n v e n i e n c i a de a p l i c a r e l p r i n c i p i o de l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a , c o n l a e x t e n s i ó n a u t o m á t i c a de concesiones p a r a
todos los países m i e m b r o s d e l m e r c a d o . Se p l a n t e a b a q u e l a n e g o c i a c i ó n
c o m e n z a d a b i l a t e r a l m e n t e se e x t e n d i e r a m u l t i l a t e r a l m e n t e a v i r t u d d e l
j u e g o de l a cláusula, m i s m a q u e se c o n c e b í a c o m o i n c o n d i c i o n a l , c o n l a
e x c e p c i ó n de u n t r a t a m i e n t o especial p a r a los países c e n t r o a m e r i c a n o s ,
a los q u e se p e r m i t í a tener tres niveles a r a n c e l a r i o s : e l más a l t o , p a r a
e l resto d e l m u n d o , e l m e d i o p a r a los países l a t i n o a m e r i c a n o s y el más
b a j o q u e sería a q u é l p a c t a d o e n t r e ellos.
T a l i n f o r m e de l a Secretaría E j e c u t i v a fue revisado p o r e l G r u p o
8
9
" Véase el documento E / C N . 12/AC.22/2 del Comité V (Comercio Latinoamericano) del 5? período de Sesiones de la C E P A L , R Í O de Janeiro, 1953.
s Miguel S. Wionczek, "Historia del Tratado de Montevideo", Integración de la
América Latina: experiencias y perspectivas. Miguel S. Wionczek (ed.). México, Fondo de Cultura Económica, 1967, pp. 53-93.
í> C E P A L , " E l mercado común latinoamericano y el régimen de pagos multilateral", El mercado común latinoamericano.
Organización de las Naciones Unidas,
México, 1959.
ABR-JUN
71
EL
TRATADO
DE
609
MONTEVIDEO
d e T r a b a j o d e l m e r c a d o R e g i o n a l L a t i n o a m e r i c a n o e n su p r i m e r a
r e u n i ó n e n S a n t i a g o de C h i l e , e n febrero de 1958. E n t o n c e s se i n d i c ó
q u e si se seguían c e l e b r a n d o c o n v e n i o s c o n países extraños a l área, éstos
n o d e b e r í a n i n c l u i r l a cláusula de l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a o b i e n
d e b e r í a n i n c o r p o r a r u n a cláusula a m p l i a de e x c e p c i ó n e n f a v o r d e l
m e r c a d o r e g i o n a l , así c o m o d e l i n t e r c a m b i o i n t e r l a t i n o a m e r i c a n o e n
g e n e r a l . A d e m á s se sugería c o m o deseable el e s t a b l e c i m i e n t o de u n a
t a r i f a a d u a n a l ú n i c a frente a l resto d e l m u n d o y se a p u n t a b a q u e se
debería conceder u n t r a t a m i e n t o especial a los países menos avanzados
d e l área p a r a capacitarlos, m e d i a n t e l a industrialización p r o g r e s i v a y
e l f o r t a l e c i m i e n t o de sus economías, a c o m p a r t i r p l e n a m e n t e los beneficios d e l m e r c a d o c o m ú n l a t i n o a m e r i c a n o .
1 0
E l g r u p o de trabajo t u v o u n a segunda r e u n i ó n e n M é x i c o e n 1959.
E l r e s u l t a d o de t a l r e u n i ó n fue el d o c u m e n t o d e n o m i n a d o "Bases p a r a
u n p o s i b l e acuerdo c o n s t i t u t i v o d e l m e r c a d o c o m ú n l a t i n o a m e r i c a n o " ,
e n e l q u e se sugería l a creación de u n r é g i m e n p r e f e r e n c i a l p a r a el i n t e r c a m b i o de p r o d u c t o s entre los países d e l área y se p r o p o n í a q u e
el A c u e r d o t o m a r a l a f o r m a j u r í d i c a de u n a z o n a de l i b r e c o m e r c i o c o n
vistas a su g r a d u a l transformación en u n a u n i ó n a d u a n e r a .
E n e l c a p í t u l o X de este d o c u m e n t o , e n el n u m e r a l 12, se estableció
e l t r a t a m i e n t o d e más favor asentándose l i t e r a l m e n t e q u e : " E n c a d a
país m i e m b r o d e l A c u e r d o , los p r o d u c t o s y servicios o r i g i n a r i o s de los
demás m i e m b r o s , o exportados a éstos, gozarán e n todo respecto d e
t r a t a m i e n t o n o menos favorable a l a p l i c a d o a c u a l q u i e r país, perteneciente o n o a l A c u e r d o . " Se agregaba que, p o r l o tanto, todas las rebajas de derechos aduaneros, c o m o t a m b i é n l a r e d u c c i ó n o e l i m i n a c i ó n
de g r a v á m e n e s y restricciones de todo t i p o , se e x t e n d e r í a n a todos los
m i e m b r o s , e x c e p t o las concesiones dadas a los países de i n c i p i e n t e desar r o l l o i n d u s t r i a l , las rebajas resultantes de acuerdos de c o m p l e m e n t a ción, las concesiones preferenciales y a existentes y las establecidas e n el
Mercado Común Centroamericano.
L a s conclusiones d e l g r u p o de
trabajo de l a C E P A L a b a r c a b a n a todo el s u b c o n t i n e n t e y se p r e s e n t a r o n
a l a r e u n i ó n b i e n a l de l a p r o p i a C E P A L en l a c i u d a d de P a n a m á , e n m a y o
de 1959,
11
1 2
13
O t r a s r e c o m e n d a c i o n e s i n c l u i d a s p o r e l g r u p o . d e trabajo de l a C E P A L
e n e l p r o y e c t o de referencia, señalaban q u e las mercaderías objeto d e l
c o m e r c i o i n t r a z o n a l d e b e r í a n clasificarse e n tres grupos, realizándose
u n a desgravación selectiva a través de u n c o m p l e j o m e c a n i s m o de l i b e r a c i ó n d e l i n t e r c a m b i o . A d e m á s , e l proyecto a g r u p ó a los países d e l
área en tres categorías d e a c u e r d o c o n sus respectivos márgenes de sustitución de i m p o r t a c i o n e s y su c a p a c i d a d e x p o r t a d o r a .
Es i m p o r t a n t e señalar q u e a u n c u a n d o e n el artículo 12 de las B a 1 0 Véase, en la segunda parte del libro El mercado común latinoamericano,
ya
citado, en las p p . 2 2 y siguientes, los informes de la Primera y Segunda Reuniones
del Grupo de trabajo del Mercado Regional.
11
12
Ibidem.
Ibidem.
13 Wionczek, op. cit., p . 2 2 .
6io
JAIME ALVAREZ
SOBERANIS
Fï
X I - 4
ses se c o n c e b í a a l a cláusula de más favor e n s u versión i n c o n d i c i o n a l
e i l i m i t a d a , se i n c l u í a n las excepciones q u e y a t r a n s c r i b i m o s , p o r l o
q u e desde e l p u n t o de v i s t a p r a g m á t i c o n u n c a se h a aceptado l a cláusula
d e l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a s i n l a p r e s e n c i a de cláusulas de escape o de
s a l v a g u a r d i a q u e e n u n m o m e n t o d a d o p e r m i t a n a u n país n o e x t e n d e r
las desgravaciones, o sea e l u d i r e l j u e g o de l a cláusula.
A l m a r g e n de l a a c t i v i d a d de l a C E P A L , e n a q u e l l a é p o c a (1958) los
países l l a m a d o s d e l c o n o sur, es d e c i r , A r g e n t i n a , B r a s i l , C h i l e y U r u guay, q u e e r a n los q u e más c o m e r c i o tenían entre sí d e n t r o d e l a región,
se e n c o n t r a b a n t r a b a j a n d o e n l a p o s i b i l i d a d de establecer, p a r a ellos,
u n a c u e r d o de l i b e r a c i ó n de s u i n t e r c a m b i o c o m e r c i a l .
E l p r o y e c t o de t r a t a d o q u e d ó t e r m i n a d o antes de l a r e u n i ó n de
expertos de l a C E P A L q u e se verificó e n P a n a m á y e n él se d i s p o n í a n ,
e n t r e otras m e d i d a s , l a u n i f o r m a c i ó n de los regímenes de e x p o r t a c i ó n
e i m p o r t a c i ó n respecto a terceros países y l a aplicación de l a cláusula
d e más f a v o r a todos los m i e m b r o s de l a zona. S i n e m b a r g o , se estab l e c i e r o n t a m b i é n cláusulas de escape, p e r m i t i e n d o q u e los países signatarios i m p u s i e r a n restricciones c u a n t i t a t i v a s en a q u e l l o s p r o d u c t o s c u y a
producción nacional fuera de l a mayor importancia.
Así, pues, e n P a n a m á se p r e s e n t a r o n dos proyectos q u e r e s u l t a b a n
excluyentes, a u n q u e los países d e l c o n o sur h a b í a n a c e p t a d o e n su
p r o y e c t o de t r a t a d o q u e éste q u e d a r a a b i e r t o a l a a d h e s i ó n de otros
países l a t i n o a m e r i c a n o s , h a b i e n d o i n c l u s i v e i n v i t a d o a otros países a l a
r e u n i ó n c e l e b r a d a e n M o n t e v i d e o , e n septiembre de 1959.
Y a p a r a entonces e l p r o y e c t o de las repúblicas d e l s u r se h a b í a
m o d i f i c a d o p o r l a i n f l u e n c i a de l a C E P A L , p o r l o q u e e n r e a l i d a d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o c o n s t i t u y ó u n a transacción entre ambos proyectos.
IV.
L A CLÁUSULA
DE MÁS FAVOR DENTRO DEL T R A T A D O
DE
MONTEVIDEO
E l T r a t a d o d e M o n t e v i d e o se f i r m ó en febrero de 1960 e i n c l u y ó ,
c o m o se h a d i c h o , e n s u a r t í c u l o 18, l a cláusula de l a n a c i ó n más favor e c i d a , e n su versión i n c o n d i c i o n a l e i l i m i t a d a . S i n e m b a r g o , s i g u i e n d o
en esto l a versión d e l p r o y e c t o de l a C E P A L , d i s p u s o en su a r t í c u l o 32
q u e las partes contratantes p o d r í a n a u t o r i z a r a c u a l q u i e r a de ellas a
conceder a o t r a p a r t e c o n t r a t a n t e de m e n o r d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o r e l a t i v o d e n t r o de l a z o n a , m i e n t r a s f u e r a necesario y c o n carácter transit o r i o , a los fines previstos e n este artículo, ventajas n o extensivas a las
demás partes contratantes, c o n el f i n de e s t i m u l a r l a instalación o l a
e x p a n s i ó n de d e t e r m i n a d a s actividades p r o d u c t i v a s . L o s incisos c) y d)
del p r o p i o precepto a u t o r i z a b a n t a m b i é n a los países de m e n o r desar r o l l o e c o n ó m i c o r e l a t i v o a a d o p t a r m e d i d a s p a r a c o r r e g i r eventuales
d e s e q u i l i b r i o s e n su b a l a n z a de pagos, y p a r a proteger l a p r o d u c c i ó n
n a c i o n a l ele a q u e l l o s p r o d u c t o s i n c o r p o r a d o s a l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n
considerados de i m p o r t a n c i a básica p a r a su d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o .
ABR-JUN
EL
71
TRATADO
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DE MONTEVIDEO
T a m b i é n i n c l u y ó e l T r a t a d o , e n sus artículos 23, 24 y 25, las l l a m a das cláusulas de s a l v a g u a r d i a , p e r m i t i e n d o l a i m p o s i c i ó n de r e s t r i c c i o nes a las i m p o r t a c i o n e s , s i e m p r e y c u a n d o f u e r a n n o d i s c r i m i n a t o r i a s
y de carácter t e m p o r a l .
E n e l a r t í c u l o 19 se establecieron, c o n carácter de e x c e p c i ó n a l a
cláusula, las ventajas, f r a n q u i c i a s , y p r i v i l e g i o s otorgados o a otorgarse
p o r las partes contratantes, entre sí o c o n terceros países, a f i n de f a c i l i tar e l tráfico f r o n t e r i z o .
E n los artículos 16 i n c i s o b) y 17, se autorizó l a celebración de acuerdos de c o m p l e m e n t a c i ó n , m i s m o s q u e d e b e r í a n ser objeto d e p r o t o c o l o s
q u e e n t r a r í a n e n v i g o r después de q u e las partes contratantes h u b i e r a n
a d m i t i d o l a c o m p a t i b i l i d a d de tales acuerdos c o n e l T r a t a d o . A u n q u e
estos acuerdos están abiertos a l a p a r t i c i p a c i ó n de c u a l q u i e r a de las
partes, e n ellos n o rige l a cláusula, según d e c i d i ó l a C o n f e r e n c i a d e
las Partes C o n t r a t a n t e s e n l a r e s o l u c i ó n n ú m e r o 99 ( I V ) , y a que e n e l
a r t í c u l o 12 de d i c h a resolución se expresa q u e las partes contratantes q u e
n o p a r t i c i p a n e n u n acuerdo de c o m p l e m e n t a c i ó n , n o p u e d e n gozar ele
f r a n q u i c i a s c o n v e n i d a s e n f o r m a recíproca p o r las partes, s i n o ú n i c a m e n t e m e d i a n t e e l o t o r g a m i e n t o de u n a c o m p e n s a c i ó n adecuada.
C o m o c o m e n t a V i e i r a e n su e s t u d i o y a c i t a d o , se h a v u e l t o a l a
f ó r m u l a " c o n d i c i o n a l " e n e l e m p l e o ele l a cláusula de l a n a c i ó n m á s
f a v o r e c i d a d e n t r o de l a A L A L C , pues en e l caso de los acuerdos de c o m p l e m e n t a c i ó n , los países q u e n o h a n sido p a r t e e n los m i s m o s se p u e d e n
b e n e f i c i a r de ellos, pero m e d i a n t e e l c u m p l i m i e n t o de u n a c o n d i c i ó n ,
q u e consiste e n el o t o r g a m i e n t o de u n a compensación q u e debe ser
a d e c u a d a a j u i c i o de los países p a r t i c i p a n t e s en e l A c u e r d o .
P o r ú l t i m o , l a existencia de l a cláusula c o n s i g n a d a e n e l artículo 18
d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o p l a n t e ó e l ingente p r o b l e m a de d e t e r m i n a r
si su a p l i c a c i ó n se e x t e n d í a a los d e n o m i n a d o s " A c u e r d o s Sub-regio^ nales".
T a l c o m o hemos señalado, l a delegación c h i l e n a se opuso a esa
p o s i b i l i d a d , o b t e n i e n d o é x i t o su p r o p u e s t a . E n l a resolución 222 ( V I I )
de 17 de d i c i e m b r e de 1967, l a C o n f e r e n c i a de las Partes C o n t r a t a n t e s ,
q u e es e l ó r g a n o p r i n c i p a l d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , e x i m i ó , l i s a y
l l a n a m e n t e , l a extensión de las ventajas, f r a n q u i c i a s , i n m u n i d a d e s , p r i vilegios, etc., otorgados p o r las partes e n c u m p l i m i e n t o d e l A c u e r d o
S u b - R e g i o n a l , a las otras partes de l a A L A L C , en aplicación de l a cláus u l a de más f a v o r .
E n c o n c l u s i ó n y c o m o t a m b i é n señala A l t a m i r de O l i v e i r a e n su
trabajo Acórelos
Internación-ais,
" l a cláusula h a d e s e m p e ñ a d o u n i m p o r t a n t e p a p e l en e l d e s e n v o l v i m i e n t o d e l c o m e r c i o m u n d i a l , p e r o
r e s u l t a e v i d e n t e que si el proceso de integración [ l a t i n o a m e r i c a n a ]
l l e g a a c u l m i n a r satisfactoriamente, l a cláusula de l a n a c i ó n más favo1 4
15
1 4 V i e i r a , op. cil., números 31 y 32.
15 Véase, respecto a estos Acuerdos, el trabajo preparado por ios señores E m i l i o
Cárdenas y Félix Peña, " L o s Acuerdos sub-regionaies y el T r a t a d o de Montevideo'*,
Derecho de la Integración,
número 2, Buenos Aires, 1968, p p . 10-19.
612
JAIME ÁLVAREZ
FI X I - 4
SOBERANIS
r e c i d a p o c o representará e n e l n u e v o c u a d r o , p a s a n d o a ser u n a f i g u r a
histórica."
1
V.
6
L A C L Á U S U L A DE, M Á S F A V O R Y E L P R O T O C O L O
DE CARACAS
E l 6 d e e n e r o de 1965, e l presidente de l a R e p ú b l i c a de C h i l e ,
E d u a r d o F r e i , p r e o c u p a d o p o r l a l e n t i t u d c o n q u e parecía a v a n z a r l a
A L A L C e n s u p r o p r a m a de l i b e r a c i ó n d e l i n t e r c a m b i o c o m e r c i a l , se d i r i g i ó a los señores José A n t o n i o M a y o b r e , F e l i p e H e r r e r a , C a r l o s Sanz
de S a n t a m a r í a y R a ú l P r e b i s c h , p a r a p l a n t e a r l e s diversas i n t e r r o g a n t e s
respecto a l proceso d e i n t e g r a c i ó n e c o n ó m i c a d e l s u b - c o n t i n e n t e .
L o s m e n c i o n a d o s profesionistas r e s p o n d i e r o n a l a carta d e l m a n d a t a r i o c h i l e n o , d i r i g i e n d o ' u n a m i s i v a , c o n fecha 12 d e a b r i l de 1965 a
todos los Jefes de E s t a d o de l a A m é r i c a L a t i n a , a l a q u e a c o m p a ñ a r o n
u n estudio sobre las " P r o p o s i c i o n e s p a r a l a creación d e l M e r c a d o C o m ú n L a t i n o a m e r i c a n o " . E n este d o c u m e n t o sus autores c u e s t i o n a b a n l a
p o l í t i c a c o m e r c i a l de l a A L A L C y a f i r m a b a n q u e , " t a l p r o c e d i m i e n t o
engorroso de m i c r o n e g o c i a c i o n e s , está d e m o s t r a n d o ser i n c a p a z d e c o n d u c i r a u n a liberación s u s t a n c i a l d e l c o m e r c i o y a u n a u m e n t o i m p o r tante d e l i n t e r c a m b i o " . A l m i s m o t i e m p o , sugerían u n p r o c e d i m i e n t o
d i f e r e n t e a l de n e g o c i a c i ó n p r o d u c t o p o r p r o d u c t o p a r a l l e g a r a l a
t o t a l e l i m i n a c i ó n de las barreras arancelarias.
P o r o t r a parte, e n e l d o c u m e n t o " C o n t r i b u c i ó n a l a p o l í t i c a de i n t e g r a c i ó n e c o n ó m i c a d e A m é r i c a L a t i n a " l a C E P A L señaló c o m o u n a l i m i tación de l a A L A L C , q u e " e l proceso de desgravaciones q u e se l l e v a a
cabo a través d e las negociaciones anuales de l a A L A L C h a estado exper i m e n t a n d o síntomas de e s t a n c a m i e n t o y se corre e l riesgo d e q u e d i c h a situación se p r o l o n g u e y agudice e n e l f u t u r o " . Se i n d i c a b a t a m b i é n q u e , d e n t r o de las l i m i t a c i o n e s m á s n o t o r i a s d e l proceso d e desg r a v a c i ó n selectiva estaba l a de " s u excesiva f l e x i b i l i d a d " .
A s í pues, desde 1965 l a A L A L C se e n c o n t r a b a e n d i f i c u l t a d e s . L a
C E P A L , c o m o e n tantas otras ocasiones e n e l pretérito, h a b í a hecho u n
d i a g n ó s t i c o a t i n a d o de los m e c a n i s m o s d e integración e n e l área. R e c o n o c i e n d o los logros, señaló t a m b i é n las l i m i t a c i o n e s .
O b v i a m e n t e l a p r o p i a A L A L C se h a b í a percatado d e m u c h a s d e las
l i m i t a c i o n e s inherentes a l a f o r m a p a u s a d a — q u i z á e n d e m a s í a — y
p r u d e n t e c o n q u e los países h a b í a n a c e p t a d o los c o m p r o m i s o s o r i g i n a l e s
q u e constan e n e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o . I n c l u s i v e l a resolución 100
de l a I V C o n f e r e n c i a representó, a l m i s m o t i e m p o q u e u n r e c o n o c i 1 7
1 8
16 Altamir de Oliveira, "Clásula de Nacáo Mais Favorecida", Acoraos
Internacionais (apuntes mimeografiados repartidos a los alumnos del V Curso sobre Integración
de América Latina), Buenos Aires, septiembre de 1969, p. 25.
17 Felipe Herrera, José Antonio Mayobre, Raúl Prebisch y Carlos Sanz de Santamaría "Proposiciones para la creación del Mercado Común Latinoamericano",
Hacia
la integración
acelerada
nómica, p. 23.
1 8 C E P A L , "Contribución
Latina", Hacia
la integración
de América
a la política
acelerada
Latina.
México, Fondo de Cultura Eco-
de integración
de América
Latina,
económica
pp. 83-84.
de América
ABR-JUN
71
E L T R A T A D O DE MONTEVIDEO
613
m i e n t o ele l a d e b i l i d a d i n s t i t u c i o n a l de l a A s o c i a c i ó n , " e l más s e r i o
i n t e n t o r e a l i z a d o e n s u seno p o r establecer u n p r o g r a m a g e n e r a l d e
trabajo p a r a e l i n m e d i a t o f u t u r o q u e i n c l u y e l a d e t e r m i n a c i ó n d e los
criterios básicos de políticas económicas, q u e d e b e r í a n c o m p l e t a r los
c o m p r o m i s o s de carácter p u r a m e n t e c o m e r c i a l " .
S i n e m b a r g o , c o m o l a resolución tenía carácter e n u n c i a t i v o , fue
i n c a p a z de s u p e r a r e n d e f i n i t i v a e l c o r t o alcance de los c o m p r o m i s o s
a s u m i d o s p o r las partes e n e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o .
L a d e c l a r a c i ó n de los Presidentes de A m é r i c a e n P u n t a d e l E s t e e n
1967, y l a creación d e l G r u p o A n d i n o parecía q u e d a r í a n u n n u e v o
i m p u l s o a l proceso de i n t e g r a c i ó n . E f e c t i v a m e n t e , e n las n e g o c i a c i o n e s
anuales correspondientes a l a ñ o de 1968, e l n i v e l d e las concesiones o t o r gadas se elevó c o n s i d e r a b l e m e n t e . S i n e m b a r g o , y a pesar d e l esfuerzo
r e a l i z a d o , e l proceso se estancó c u a n d o n o p u d i e r o n concretarse las negociaciones relativas a l segundo t r a m o de l a l i s t a c o m ú n .
L a A L A L C e m p r e n d i ó entonces s u p r o p i o proceso d e e v a l u a c i ó n q u e
s i n d u d a constituyó u n c e r t e r a análisis de logros y carencias d e l a
A s o c i a c i ó n . E n efecto, e l C o m i t é E j e c u t i v o P e r m a n e n t e de l a A L A L C ,
en u n d o c u m e n t o de trabajo p r e s e n t a d o e l 3 de o c t u b r e de 1969, se
p r o p u s o i d e n t i f i c a r los p r i n c i p a l e s p r o b l e m a s q u e h a b í a n d i f i c u l t a d o
el d e s a r r o l l o d e l proceso de integración. E n l a l i s t a de temas respecto
de los cuales d e b e r í a n p r o n u n c i a r s e las representaciones de las partes
contratantes, destacan l a b ú s q u e d a de causas p o r las cuales n o se p u d o
c u m p l i r c o n l o establecido e n e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , l a r e s o l u c i ó n
100 ( I V ) y los demás c o m p r o m i s o s , y e l p l a n t e a m i e n t o de u n a n u e v a
estrategia c o n base e n las experiencias a d q u i r i d a s d u r a n t e e l f u n c i o n a 1 9
m i e n t o de l a A L A L C .
2 0
A u n q u e n o se a l u d i ó , de m a n e r a d i r e c t a , a l a presencia de l a cláus u l a de más favor, e n los diversos proyectos de p r o t o c o l o s a q u e se l l e g ó
c o m o r e s u l t a d o d e l proceso de e v a l u a c i ó n , es evidente q u e , a l e x a m i narse los p r o b l e m a s p l a n t e a d o s p o r l a m e c á n i c a de f u n c i o n a m i e n t o d e l
p r o g r a m a de liberación, los m i e m b r o s d e l C o m i t é seguramente l a t u v i e r o n presente.
E n e l N o v e n o P e r í o d o de Sesiones O r d i n a r i a s de l a C o n f e r e n c i a , q u e
se verificó e n Caracas, e n d i c i e m b r e de 1969, las Partes C o n t r a t a n t e s
t o m a r o n dos i m p o r t a n t e s resoluciones, designadas respectivamente c o n
los n ú m e r o s 261 ( I X ) y 262 ( I X ) . L a p r i m e r a r e c o m e n d a b a l a suscripción d e l l l a m a d o P r o t o c o l o de Caracas q u e a m p l i ó e l p e r í o d o de t r a n sición establecido en e l T r a t a d o hasta 1980. L a segunda establecía e l
p l a n de acción 1970-1980, d i v i d i é n d o l o e n dos etapas: l a p r i m e r a abarc a b a e l p e r í o d o 1970-73 p a r a e s t u d i a r e l p e r f e c c i o n a m i e n t o de l a z o n a
de l i b r e c o m e r c i o y l a p o s i b i l i d a d de establecer u n m e r c a d o c o m ú n
l a t i n o a m e r i c a n o , y l a segunda e l resto d e l p e r í o d o .
A u n q u e n o se a l u d i ó d i r e c t a m e n t e a l a p r o b l e m á t i c a q u e p l a n t e a l a
10 oFPAL, op. cit, pp. 81 y 82.
20 Comité Ejecutivo Permanente de la ALAILC, documento de trabajo número 82
de 3 de octubre de 1969.
JAIME ALVAREZ
SOBERANIS
FI
XI-4
cláusula, " c o m o a n e x o de l a resolución 262 ( I X ) f i g u r a u n a p r o p u e s t a
de p l a n de acción de l a A L A L C , e n l a q u e se prevé u n e x a m e n d e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n d e l T r a t a d o " .
E s de esperarse q u e e n esos estudios se logre s i t u a r a l a cláusula e n l o q u e , a n u e s t r o j u i c i o , c o n s t i t u y e
su v e r d a d e r a d i m e n s i ó n , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de l a i n t e n c i ó n d e los redactores d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , o sea, c o m o u n m e c a n i s m o q u e
o p e r a f u e r a d e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n .
Queremos, p o r último, subrayar con Francisco A . Pinto, que " p a r a
c o n s o l i d a r l a i n t e g r a c i ó n de A m é r i c a L a t i n a se necesita r e c u r r i r o disp o n e r d e u n i n s t r u m e n t a l j u r í d i c o i n s t i t u c i o n a l q u e sea eficaz p a r a e l
é x i t o de l a t a r e a " .
A s í pues, si las i n s t i t u c i o n e s j u r í d i c a s e n e l derecho- de l a i n t e g r a c i ó n h a n de valorarse c o n u n c r i t e r i o p r a g m á t i c o y
f u n c i o n a l , acorde c o n e l f i n q u e éstas p e r s i g u e n y e x p l i c á n d o l a s en e l
c o n t e x t o de l a r e a l i d a d e n q u e o p e r a n , esto c o n f i r m a n u e s t r a tesis d e
q u e si l a cláusula de más favor y a n o es ú t i l p o r q u e c o n s t i t u y e u n
e l e m e n t o de r i g i d e z d e n t r o d e l p r o g r a m a de liberación, d e b e concebirse c o m o f u e r a de éste, en u n a i n t e r p r e t a c i ó n que a t i e n d e a u n criter i o teleológico, o sea, d e l f i n o propósito q u e persigue l a m i s m a , c o n vertirse en i n s t r u m e n t o útil p a r a alcanzar l a i n t e g r a c i ó n e c o n ó m i c a d e
la región.
2 1
22
N o debe pensarse e n e l i n s t r u m e n t a l j u r í d i c o e i n s t i t u c i o n a l c o m o
en algo s e c u n d a r i o , s i n o p o r e l c o n t r a r i o , c o m o e n u n m e d i o de v i t a l
i m p o r t a n c i a p a r a r e a l i z a r e l proceso de integración. A l respecto basta
r e c o r d a r q u e , c o m o señala e l p r o p i o F r a n c i s c o A . P i n t o , " e l avance
o b t e n i d o e n e l caso de l a e x p e r i e n c i a de las C o m u n i d a d e s E u r o p e a s n o
h a d e r i v a d o sólo de c o n d i c i o n e s favorables de t i p o e c o n ó m i c o ; h a s i d o
t a m b i é n u n factor d e f i n i d o d e l é x i t o , e l q u e dichas c o m u n i d a d e s a p r o v e c h a r a n fórmulas jurídicas de n u e v a concepción, adecuadas a l t i e m p o
y a l a tarea p o r r e a l i z a r " .
CONCLUSIONES
Es u n hecho a m p l i a m e n t e r e c o n o c i d o que, d e b i d o a su s i t u a c i ó n
económica, política y social, A m é r i c a L a t i n a d e p e n d e de las grandes p o tencias e x p o r t a d o r a s p a r a ciertos i n s u m o s q u e r e s u l t a n básicos p a r a l a
p r o d u c c i ó n d e artículos i m p r e s c i n d i b l e s . M á s a ú n , e l s u b c o n t i n e n t e
d e p e n d e t a m b i é n de estas potencias y, e n p a r t i c u l a r de Estados U n i d o s ,
t a m b i é n p a r a proveerse de divisas p o r concepto de e x p o r t a c i o n e s q u e ,
hasta l a fecha, c o n t i n ú a n siendo básicamente de materias p r i m a s . E l
c o m e r c i o i n t r a z o n a l es, e n r e a l i d a d , r e d u c i d o y t o d o parece i n d i c a r q u e
las reglas d e l j u e g o d e l c o m e r c i o i n t e r n a c i o n a l n o v a n a p e r m i t i r u n a
m o d i f i c a c i ó n s i g n i f i c a t i v a de esa m a r g i n a l i d a d , p o r l o menos e n u n c o r t o
21
1969,
22
tores
3 966,
Véase el Boletín
de la Integración,
Año IV,
48, noviembre-diciembre,
p. 624.
Francisco A . P i n t o , "Necesidades de u n sistema institucional y jurídico", Facpara la integración latinoamericana.
México, Fondo de C u l t u r a Económica,
p. 189.
ABR-JUN
71
EL
TRATADO
DE
MONTEVIDEO
615
plazo. E n t r e esas reglas y d e n t r o d e l e s q u e m a d e l G A T T , l a c l á u s u l a de
l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a surge c o m o u n o b s t á c u l o i m p o r t a n t e a pesar
de que está p r o v i s t a de c i e r t a f l e x i b i l i d a d .
H a q u e d a d o i n d i c a d o q u e l a cláusula se i n c l u y ó d e n t r o d e l c o n texto d e l T r a t a d o a f i n de tratar de o b t e n e r l a a u t o r i z a c i ó n d e l G A T T
a l a f o r m a c i ó n de u n a z o n a de l i b r e c o m e r c i o en el área l a t i n o a m e r i cana. A u n q u e l a i n t e r p r e t a c i ó n q u e los autores d i e r o n a l a c l á u s u l a
d e l a n a c i ó n más f a v o r e c i d a e n e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o es c l a r a , n o
se p r e v i n i e r o n las c o n t r a d i c c i o n e s , n i las i n t e r p r e t a c i o n e s posteriores. Se
pensaba e n u n G A T T e n p e q u e ñ o a través d e l j u e g o de l a c l á u s u l a de
más f a v o r y ésta acabó p o r convertirse e n u n factor clave d e l p r o g r a m a
de l i b e r a c i ó n , c o m o i n s t r u m e n t o de m u l t i l a t e r a l i z a c i ó n de c o m e r c i o .
O t r a hipótesis d e l p o r q u é de l a inclusión de esta cláusula es e l
h e c h o de q u e se pensó q u e así se facilitaría e l c o m e r c i o d e los g r a n d e s
países de l a zona. Desde l u e g o esta tesis n o es c o m p r o b a b l e a u n q u e
h a y q u e t e n e r l a presente.
I n d e p e n d i e n t e m e n t e de las razones de s u inclusión e n e l T r a t a d o ,
existen e n l a a c t u a l i d a d dos tesis antagónicas respecto a l a c l á u s u l a .
L a p r i m e r a sostiene q u e l a cláusula es l a clave d e l p r o g r a m a de l i b e r a ción p o r q u e m u l t i l a t e r a l i z a e l c o m e r c i o recíproco y sus excepciones s o n
restrictivas, p o r l o q u e las p o s i b i l i d a d e s de nuevas excepciones s o n l i m i t a d a s . L a segunda a f i r m a q u e l a cláusula de l a nación más favorec i d a d e s e m p e ñ a u n p a p e l i m p o r t a n t e e n e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o ,
p e r o n o e n e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n q u e c u e n t a c o n u n a serie de
i n s t r u m e n t o s p r o p i o s p a r a c o n s t i t u i r u n a z o n a de preferencias.
De
a c u e r d o c o n esta ú l t i m a posición, l a cláusula sólo rige e n l o q u e está
fuera d e l p r o g r a m a .
E l a r t í c u l o 18 i n t r o d u c e u n e l e m e n t o ele r i g i d e z e n el T r a t a d o y l a
p r i m e r a i n t e r p r e t a c i ó n acentúa esa r i g i d e z sobre todo si se r e l a c i o n a
d i c h o p r e c e p t o c o n e l artículo 60 d e l m i s m o T r a t a d o . D a d o q u e se
t o m ó el m o d e l o d e l G A T T , pero n o se le a d a p t ó a l a r e a l i d a d l a t i n o a m e r i c a n a , es este ú l t i m o a r t í c u l o e l que, a l l i m i t a r las o p c i o n e s de
m o d i f i c a c i ó n d e l T r a t a d o se constituye e n el elemento de r i g i d e z p r i n cipal dentro del mismo.
D e esta f o r m a , l a impresión q u e nos q u e d a es q u e e l T r a t a d o d e
M o n t e v i d e o es f l e x i b l e e n l o q u e n o es útil, e n l o p r a g m á t i c o , y r í g i d o
en l o q u e d e b i e r a ser f l e x i b l e , o sea e n l a p o s i b i l i d a d de p e r m i t i r m o d i f i c a c i o n e s p a r a adaptarse a u n a r e a l i d a d c a m b i a n t e .
Esta i n f l e x i b i l i d a d h a sido puesta de m a n i f i e s t o y c r i t i c a d a en v a r i a s
ocasiones e n algunas p u b l i c a c i o n e s especializadas, u n a de las cuales
señala: " p a r a i n s t r u m e n t a r nuevas metas n o previstas e n e l T r a t a d o ,
es necesario r e c u r r i r a p r o t o c o l o s de m o d i f i c a c i ó n d e l m i s m o , e n términos d e l a r t í c u l o 60 d e l T r a t a d o o a c u d i r a resoluciones de los ó r g a n o s
de l a A s o c i a c i ó n que, a l n o estar basadas e n c o m p r o m i s o s j u r í d i c o s asum i d o s p o r las Partes C o n t r a t a n t e s e n e l m o m e n t o de f i r m a r y r a t i f i c a r
el T r a t a d o , q u e d a n expuestos a u n a contestación de su l e g a l i d a d e n las
j u r i s d i c c i o n e s n a c i o n a l e s . E l p r i m e r m é t o d o r e q u i e r e u n costoso p r o -
JAIME ALVAREZ
6i6
FI
SOBERANIS
XI-4
ceso de ratificación, de a c u e r d o c o n los p r o c e d i m i e n t o s c o n s t i t u c i o n a l e s
de cada país, y en c u a n t o a l segundo, es evidente q u e n o satisface las
exigencias de s e g u r i d a d j u r í d i c a e n u n proceso e n q u e se e n c u e n t r a n
c o m p r o m e t i d o s intereses n a c i o n a l e s t a n v i t a l e s " .
T o d o esto nos l l e v a a l p r o b l e m a de l a i n t e r p r e t a c i ó n de l a c l á u s u l a
e n e l c o n t e x t o d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , u n p r o b l e m a de h e r m e n é u tica jurídica, definida p o r M i g u e l V i l l o r o T o r a n z o como " l a d i s c i p l i n a
q u e estudia y selecciona los métodos de i n t e r p r e t a c i ó n de las l e y e s " .
A h o r a b i e n ¿cómo se i n t e r p r e t a l a ley? E x i s t e n , de a c u e r d o c o n e l
p r o p i o V i l l o r o , tres escuelas p r i n c i p a l e s q u e son l a d e l a Exégesis, l a
d e l D e r e c h o L i b r e y l a de l a L i b r e Investigación C i e n t í f i c a d e l D e r e c h o , p r e c o n i z a d a p o r e l j u r i s t a francés F r a n c i s c o G e n y .
E l m é t o d o p o s t u l a d o p o r l a E s c u e l a de l a Exégesis, q u e es e l m á s
r i g u r o s o , busca r e c o n s t r u i r l a i n t e n c i ó n d e l legislador. E n el caso q u e
nos o c u p a , e l exégeta, a l e x a m i n a r las discusiones p r e v i a s a l a f i r m a
d e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o , concluirá q u e l a i n t e r p r e t a c i ó n q u e debe
darse a l a cláusula es l a clásica o t r a d i c i o n a l , pues t a l fue a l a q u e se
a c o g i e r o n los legisladores.
L a Escuela del Derecho L i b r e con Kantorowicks o E h r l i c h , en real i d a d n o p o s t u l a u n m é t o d o , s i m p l e m e n t e " f a c u l t a a l juez p a r a q u e
p u e d a resolver f u e r a de l a ley y p a r a q u e se atenga e n t o d o caso- a l
s e n t i d o q u e l a c o m u n i d a d tiene d e l a j u s t i c i a " .
T a m p o c o podemos
a f i l i a r n o s a esta E s c u e l a , pues c o n e l l a n o o b t e n d r í a m o s l a n e c e s a r i a
s e g u r i d a d j u r í d i c a a q u e ya nos referimos en párrafos anteriores.
L a E s c u e l a i n t e r m e d i a , de F r a n c i s c o G e n y , es l a q u e a n u e s t r o j u i c i o
p u e d e servirnos p a r a s o l u c i o n a r el p r o b l e m a de l a i n t e r p r e t a c i ó n de l a
cláusula. N o se t r a t a a l i n t e r p r e t a r l a ley, de buscar l a i n t e n c i ó n d e l
l e g i s l a d o r , pues esto fosilizaría a l a p r o p i a ley, o t o r g á n d o l e u n s e n t i d o
de r i g i d e z cada vez más acentuado. Se debe buscar el s e n t i d o d e l text o de l a ley, l a esencia de éste, y p o r t a l expresión e n t e n d e m o s las va^
l o r a c i o n e s q u e trató de defender el l e g i s l a d o r a l f o r m u l a r l a n o r m a .
L a v a l o r a c i ó n es pues e l sentido d e l texto de l a l e y .
A p l i c a n d o l o d i c h o a l caso q u e nos o c u p a , tenemos q u e i n f e r i r q u e
si l a v a l o r a c i ó n q u e en el f o n d o pretende proteger l a cláusula es p r e cisamente p r o m o v e r e l proceso de integración e i m p e d i r l a d i s c r i m i n a c i ó n entre las partes contratantes, o de estas a través de terceros, l a
c o n c l u s i ó n es q u e l a n o r m a legal, o sea el artículo 18 d e l T r a t a d o , d e b e
interpretarse c o m o f u e r a d e l m a r c o d e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n .
N u e s t r a p o s t u r a se fortalece si l a r e m i t i m o s t a m b i é n a l o s e ñ a l a d o
p o r P i n t o , o sea, l a f u n c i o n a l i d a d d e l i n s t r u m e n t a l j u r í d i c o e i n s t i t u í
c i o n a l c o m o c r i t e r i o p a r a e n j u i c i a r tales i n s t i t u c i o n e s , p o r l o q u e t o d a
23
24
2 5
26
23 "Flexibilidad del Tratado de Montevideo y la integración económica en la:
Derecho de la Integración,
N? 4, Buenos Aires, 1969.
24 Miguel Villoro Toranzo, Introducción al Estudio del Derecho. México, Editorial Porrúa, S. A. i& edición, 1966, p. 255.
25 Miguel Villoro, op. cit., p. 259.
AILAILC",
26
Ibidem.
ABR-JUN
71
EL
TRATADO
DE
MONTEVIDEO'
617
i n t e r p r e t a c i ó n de l a cláusula, a u n q u e debe t o m a r e n c u e n t a l a v o l u n t a d
de los autores, debe t a m b i é n l i m i t a r l a y c o n s i d e r a r l a i n t e r p r e t a c i ó n
t e x t u a l o b j e t i v a , t e n i e n d o e n c u e n t a l a f i n a l i d a d d e l T r a t a d o en r e l a ción c o n l a r e a l i d a d l a t i n o a m e r i c a n a . D e ahí q u e n u e s t r a p r o p o s i c i ó n
f i n a l sea q u e l a cláusula n o debe enmarcarse e n e l p r o g r a m a de l i b e r a ción, s i n q u e p o r e l l o se i g n o r e n las funciones q u e l a m i s m a p u e d e
desempeñar e n e l á m b i t o de las negociaciones externas a l T r a t a d o .
E n c o n c l u s i ó n , a nuestro j u i c i o l a cláusula n o d e b e enmarcarse e n
e l p r o g r a m a de l i b e r a c i ó n , pero tiene u n a f u n c i ó n q u e c u m p l i r e n e l
á m b i t o d e las negociaciones q u e se p u d i e r a n efectuar fuera de éste.