Informe Legal 0110-2012-SERVIR-GG-OAJ

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Presente.Asunto
Ejercicio del poder disciplinario del Estado como empleador
Referencia
Oficio Nº 188-2011-SUNAT/2FOOOO
Tengo el agrado de dirigirme a usted con relación al documento de la
referencia, mediante el cual realiza diversas consultas en torno a la elaboración de un
reglamento disciplinario en vuestra institución, aplicable al personal del régimen laboral de la
actividad privada y a los servidores contratados bajo el régimen de contratación administrativa
de servicios.
Al respecto, le remito el Informe Legal Nº 110-2012-SERVIR/GG-OAJ,
de la Oficina de Asesoría Jurídica de esta entidad, el mismo que cuenta con la conformidad de
la Gerencia de Políticas de Gestión de Recursos Humanos.
Sin otro particular, quedo de usted.
Atentamente,
·\U-,;,!~1F< 1t:S CARCELÉN
P
_ nte E¡ecuavo (e)
AUTORIDAD NACIONAL DEL
SERVICIO CNIL
JCCC/MBT/MMC/Jdv
Reg. N; 55223-2011
www.serv1r.go b .pe
Pasaje Francisco de Zela 150
Piso 10, Jesús Maria
,
Lima 11, Peru
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T: 51-1·2063370
Presidencia
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del Consejo de 'Ministros
"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú"
"Año de la Integración Nacional y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad"
INF0RME LEGAL NO
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O -2012-SERVIR/GG-OAJ
A
MARIANABALLÉN TALLADA
Gerente de Políticas de Gestión de Recursos H
De
MANUEL MESONES CASTElO
Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica
Asunto
Referencia
Oficio NO 188-2011-SlJNAT/2FOOOO
Fecha
Lima,
o8 FEB 20'12
Tengo el agrado de dirigirme a usted con relación al documento de la referencia, mediante el
cual el Intendente Nacional de Recursos Humanos de la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (en adelante, la SlJNAT) consulta si es posible que dicha entidad
apruebe un Reglamento Disciplinario aplicable a los trabajadores comprendidos bajo el régimen
laboral de la actividad privada y a los servidores contratados bajo el régimen de contratación
administrativa de servicios.
l.
ANTECEDENTES
La SUNAT señala que viene elaborando un proyecto de "Reglamento Disciplinario" para la
aplicación de sanciones a su personal comprendido bajo el régimen laboral de la actividad
privada (Decreto Legislativo NQ 728) y a los servidores contratados bajo el régimen laboral de
contratación administrativa de servicios - régimen CAS (Decreto Legislativo NQ 1057).
En esa línea, la SUNAT consulta si es necesario aprobar tantos reglamentos disciplinarios como
regímenes laborales de contratación. mantenga la entidad o, si por el contrario, bastaría con la
emisión de un solo reglamento aplicable tanto a los trabajadores comprendidos bajo el régimen
laboral de la actividad privada como a los servidores contratados bajo el régimen CAS.
Asimismo, en cualquiera de los escenarios propuestos, la SUNAT consulta si el acotado
"Reglamento Disciplinario" debe contemplar los siguientes aspectos:
a)
b)
c)
/
d)
Aplicación de principios laborales y administrativos.
Tipificación de faltas laborales no previstas en los dispositivos legales.
Creación de un órgano colegiado de car.icter permanente (similar al contemplado para
el régimen del Decreto Legislativo NQ 276) para la evaluación y recomendación de
sanciones disciplinarias. Este órgano colegiado se denominaría "Comisión de Procesos
Administrativos Disciplinarios".
Conformarían dicho órgano colegiado 3 miembros: un funcionario designado por la Alta
Dirección de la SUNAT, el Gerente de Administración de Personal (que actuaria como
presidente) y un representante de los trabajadores por cada régimen laboral.
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h)
i)
Criterios para determinar Ja gravedad de Ja falta, de acuerdo con Ja siguiente
graduación: muy graves, graves, leves y muy leves.
Mantenimiento de una base de datos donde queden registradas las sanciones aplicadas
a Jos trabajadores.
Se otorgaría a Ja Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios Ja facultad de
evaluar las faltas leves y muy leves derivadas de los informes de control del Órgano de
Control Institucional y de Ja Contraloría General de la República (por responsabilidad
administrativa funcional).
En el procedimiento administrativo disciplinario se aplicaría una etapa de investigación
(de las infracciones) que guarde similitud con la establecida para tal efecto en la
normativa del Sistema Nacional de Control.
Plazo de prescripción de 1 año para la aplicación de sanciones, a partir de la fecha en
que el funcionario competente del área de recursos humanos toma conocimiento de la
falta.
1J.
ANÁLISIS
Competencias de Ja Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR
2.1.
Como cuestión previa, es menester indicar que SERVIR no se constituye en una
instancia administrativa previa a Ja adopción de decisiones de cada entidad; las
consultas que absuelve ~e refieren al sentido y alcance de Ja normativa del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (corho organismo rector de dicho
Sistema) planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sín hacer alusión a
asuntos concretos o específicos.
Por lo expuesto, debemos señalar que no corresponde a SERVIR emitir opinión sobre
cada uno de los temas propuestos por la SUNAT, toda vez que el contenido de un
instrumento de gestión interno como es el 11 reglamento disciplinario" forma parte de las
atribuciones de cada entidad, correspondiéndonos únicamente esbozar las pautas
generales a que deben sujetarse las entidades públicas para el ejercicio de su poder
disciplinario sobre sus trabajadores.
El poder disciplinario del Estado-Empleador
2.2.
En todo contrato de trabajo confluyen tres (3) elementos o características esenciales:
prestación personal de servicios, remuneración y subordinación, siendo este último el
elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo frente a
otros que no tienen esa naturaleza (los contratos de locación de servicios, por ejemplo).
2.3.
El elemento subordinación implica, del lado del empleador, el ejercicio del denominado
poder de dirección, que comprende una pluralidad de facultades necesarias e
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indispensables para el funcionamiento normal de la empresa o entidad, y del lado del
trabajador, el deber de sujetarse a dicho poder, cumpliendo estrictamente las órdenes
impartidas.
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"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú"
"Año de la Integración NadonaL y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad"
2.4.
Una de las manifestaciones del poder de dirección es la facultad disciplinaria, en virtud
de la cual el empleador puede aplicar sanciones a sus trabajadores, cuando incurran en
algún incumplimiento de sus obligaciones.
2.5.
Estando a lo expuesto, podemos concluir -hasta aquí- que en toda relación laboral es
propio e intrínseco al empleador el ejercicio del poder de dirección -y con él la facultad
disciplinaria- sobre todos sus trabajadores.
2.6.
Cabe precisar que la facultad disciplinaria puede ser ejercida tanto por el empleador
privado como por el Estado cuando actúa como empleador, en este último caso, porque
en la relación Estado-Empleado confluyen también -al igual que en la relación laboral
entre privados- los tres elementos o características esenciales del contrato de trabajo,
lo cual se aprecia con claridad en el artículo 12 de la Ley N2 28175 - Ley Marco del
Empleo Público:
"Artículo lE.- Relación Estado-Empleado
Es lo re/ación que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan
servicios remunerados bajo subordinación (... ). 11
De la facultad reglamentaria del Estado-Empleador
2.7.
Otra de las manifestaciones del poder de dirección es la facultad reglamentaria, en
virtud de la cual el empleador se encuentra habilitado para dictar, al interior de la
institución, normas, directivas o reglamentos de obligatorio cumplimiento para los
trabajadores.
2.8.
El Reglamento Interno de Trabajo representa, por excelencia, el instrumento de gestión
a través del cual el empleador ejerce su facultad reglamentaria. No obstante, dicha
facultad puede materializarse también mediante la dación de otros instrumentos
internos, como directivas, instructivos, códigos o cualquier otro reglamento que regule
la relación laboral entre la empresa y su personal (sobre todos los trabajadores de la
organización o una parte de ellos).
2.9.
Cabe anotar que el elenco de materias que pueden ser reglamentadas por el empleador
es amplio, pudiendo los reglamentos versar sobre asuntos relativos a seguridad y salud
en el trabajo, cumplimiento de la jornada de trabajo, desplazamiento del personal,
organización del trabajo o sobre el régimen disciplinario aplicable en la entidad.
Debe precisarse en este punto -tal como se señaló en el numeral 2.6 del presente
informe- que, en tanto el poder de dirección es ejercicio tanto por el empleador privado
como por el Estado cuando actúa como empleador, la facultad reglamentaria puede ser
ejercida por éste.
De la facultad de las entidades públicas para aprobar un Reglamento Disciplinario
2.11.
Conforme a lo señalado precedentemente, las entidades públicas -como todo
empleador- están facultadas para dictar, al interior de su organización, normas
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"Año de la Integración Nacional y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad"
reglamentarias que regulen el ejercicio de su poder disciplinario sobre sus trabajadores,
con prescindencia del régimen laboral a que se encuentren sujetos.
Estas normas reglamentarias pueden confluir en un solo ordenamiento escrito o en
varios textos normativos (dependiendo del régimen laboral del trabajador).
2.12.
Cabe precisar -en este punto- que la facultad reglamentaria a que hacemos referencia
no es irrestricta, sino que está sujeta a determinados límites, entre ellos los establecidos
en la ley.
En efecto, el reglamento puede ocuparse de aquello que las normas legales no han
regulado o hacerlo en vía de precisión o de mejora, pero nunca en contra de lo
establecido en ellas.
2.13.
De esta forma, para la aprobación de reglamentos disciplinarios, las entidades deben
observar las disposiciones legales que regulan el ejercicio del poder disciplinario en cada
régimen laboral.
Sobre el ejercicio del poder disciplinario sobre los trabajadores comprendidos en el régimen
laboral de la actividad privada
2.14.
En atención a lo expuesto, para los trabajadores sujetos al reg1'!!en laboral de la
actividad privada, las entidades no pueden desconocer -por ejemplo- el procedimiento
previo al despido o las faltas graves que conllevan a la adopción de dicha medida, que se
encuentran previstas en el Texto Onico Ordenado del Decreto Legislativo NQ 728,
aprobado por Decreto Supremo NQ 003-97-TR, y sus normas complementarias y
conexas.
2.15.
No obstante, en vía de precisión o de mejora -en el ejemplo propuesto-- las entidades
podrían regular un procedimiento disciplinario que ofrezca mayores garantías al
trabajador, partiendo-obviamente-de aquel que ha sido regulado en la ley.
Sobre el ejercicio del poder disciplinario sobre las personas contratadas bajo el régimen CAS
A la fecha no existe norma de alcance general que establezca. expresamente el
procedimiento y las medidas disciplinarias (sanciones) que las entidades podrían aplicar
a las personas contratadas bajo el régimen CAS. No obstante, ello no impide que las
mismas puedan ejercer válidamente su facultad disciplinaria sobre dichos trabajadores
pues constituiría una grave afectación al poder de dirección del Estado-Empleador si no
pudiera o se encontrara privado de aplicar sanciones a estos trabajadores.
2.17.
En esa línea, y en tanto no se dicten las normas de alcance general que prevean el
procedimiento y las sanciones aplicables a los trabajadores CAS, las entidades públicas
-para sancionar a estos trabajadores- podrían seguir el procedimiento y las medidas
disciplinarias que hubieran previsto para el resto de sus trabajadores (los que
pertenezcan a otros regímenes laborales) o establecer un procedimiento y medidas
disciplinarias aplicables únicamente a ellos.
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"Año de-la Integración Nacional y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad"
Ello, en ejercicio de la facultad reglamentaria a que hemos hecho referencia, que
permite a cada entidad dictar, al interior de su organización, normas, directivas o
reglamentos de obligatorio cumplimiento para Jos trabajadores (entre ellas, las normas
que regulen el prcicedimiento y las sanciones aplicables al interior de la institución,
respetando evidentemente los principios que guían la facultad disciplinaria de todo
empleador).
111
CONCLUSIONES
3.1.
En toda relación laboral es propio e intrínseco al empleador el ejercicio del poder de
dirección sobre todos sus trabajadores. Esta facultad puede ser ejercida tanto por el
empleador privado como por el Estado cuando actúa como empleador.
3.2.
Una de las manifestaciones del poder de dirección es la facultad disciplinaria, en virtud
de la cual el empleador puede aplicar sanciones a sus trabajadores, cuando incurran en
algún incumplimiento de sus obligaciones.
3.3.
Otra de las manifestaciones del poder de dirección es la facultad reglamentaria, en
virtud de la cual el empleador se encuentra habilitado para dictar, al interior de la
institución, normas, directivas o reglamentos de obligatorio cumplimiento para los
trabajadores.
3.4.
El facultad reglamentaria del empleador puede materializarse mediante la dación de
reglamentos, directivas, instructivos, códigos o cualquier otro instrumento interno que
regule la relación laboral entre la empresa y su personal (sobre todos los trabajadores
de la organización o una parte de ellos), sobre diversas materias: seguridad y salud en el
trabajo, cumplimiento de la jornada de trabajo, desplazamiento del personal,
organización del trabajo, régimen disciplinario, entre otras materias.
3.5.
3.6.
El poder disciplinario de las entidades públicas puede ser re.guiado por ellas en un solo
ordenamiento escrito o en varios textos normativos internos (dependiendo del régimen
laboral del trabajador).
La facultad reglamentaria de las entidades para regular, al interior de su organización, el
ejercicio de su poder disciplinario, no es irrestricta, sino que está sujeta a determinados
límites, entre ellos los establecidos en la ley.
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3.7.
En ese sentido, para la aprobación de un reglamento en materia disciplinaria, las
entidades deben observar las disposiciones legales que regulan el ejercicio del poder
disciplinario del empleador en cada régimen laboral (sea del régimen laboral de la
actividad privada, del sector público o del régimen de contratación administrativa de
servicios).
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"Año de Ja Integración Nacional y el Reconocimiento de Nuestra Diversidad"
3.8.
No obstante, el reglamento disciplinario puede ocuparse de aquello que las normas
legales no han regulado o hacerlo en vía de precisión o de mejora, respetando
obviamente los principios que guían la facultad disciplinaria de todo empleador.
Es cuanto informo a su Despacho para los fines pertinentes, a cuyo efecto adjunto el proyecto
de Oficio de respuesta respectivo para vuestra visación, de encontrarlo conforme, y trámite
correspondiente ante la Presidencia Ejecutiva.
Atentamente,
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