1 EL ESTADO Y LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA

EL ESTADO Y LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA: SUS EFECTOS SOBRE LAS DINÁMICAS
TERITORIALES
Francisco Aguirre
Investigador RIMISP
En los últimos años en América Latina se ha retomado conciencia sobre la importancia de la
participación del Estado para los procesos de desarrollo, en particular para mejorar las
oportunidades de territorios o regiones que muestran claras desventajas económicas y sociales.
Son muchas las políticas públicas en el sector rural que se utilizan en el continente, sin embargo
una de la más generalizada es la inversión en infraestructura, principalmente caminos, electricidad
y agua potable.
Si bien es un lugar común suponer que los efectos de estas inversiones tienden a mejorar la
calidad de vida de los habitantes rurales y generar nuevas y mejores actividades económicas, y en
consecuencia que este es un poderoso instrumento para igualar oportunidades territoriales, se
desconoce el impacto sobre los diferentes componentes de la comunidad rural, así como de los
distintos tipos de territorios. La evidencia que se ha obtenido de diferentes estudios de casos que
se originan del Programa Desarrollo Territorial Rural, muestra que la inversión pública en
infraestructura tiene efectos muy diferentes según sea la calidad y diversidad de activos que posea
el territorio, la presencia de capital social, las formas y derechos de acceso a los recursos
naturales y sobre las mujeres y hombres.
Asimismo, la inversión en infraestructura tiene efectos diferentes sobre los jóvenes con relación a
los adultos, y las mujeres se benefician o perjudican de forma distinta que los hombres. La
apropiación de los beneficios por parte de los diferentes actores del territorios, tanto económicos
y sociales, tampoco es una realidad evidente, y menos aún igualitaria, por el solo hecho de hacerse
la inversión.
Un relación más estrecha entre gobiernos centrales y locales en la decisión de inversión
aparentemente mejora el uso y el acceso más equitativo a los beneficios, así como también
cuando existe participación ciudadana sobre las prioridades de inversión, al contrario de lo que
sucede cuando el Estado asume un rol subsidiario y es el mercado el que asigna los beneficios y los
costos.
También se toma en cuenta en este análisis lo que señala Orstrom1 en cuanto a la importancia de
diferenciar entre provisión y producción de bienes públicos. Muchos de los análisis se conforman
con la sola provisión, sin embargo es justamente en la producción donde se juega la sostenibilidad,
es decir la capacidad que tiene esa inversión en infraestructura de continuar generando beneficios
1
Institutional Incentives and Sustainable Development. Elinor Ostrom, Larry Schroeder, Susan Wynne. 1993
1
y que estos beneficios lleguen a la mayor parte de la población. Esto tiene que ver con otra
dificultad del Estado como proveedor de servicios de limitar o eliminar la selección adversa.
En consecuencia, el trabajo considerará la experiencia en siete territorios (Tungurahua, O´Higgins,
Santo Tomás, Cuatro Lagunas, Jiquirica, Ocongate y Chiloé), en los cuales la inversión en
infraestructura por parte del Estado ha tenido alguna importancia y detectará sus efectos sobre la
estructura productiva, la concentración de los activos productivos y sobre los sistemas de género.
A su vez analizará la importancia que tiene el capital social del territorio, la presencia de gobiernos
locales fuertes y el incentivo de la participación ciudadana sobre un mejor acceso de los distintos
actores sociales y productivos a los beneficios de la infraestructura.
1.- Efectos de la inversión en infraestructura y sus efectos en los actores sociales
La mayor participación del Estado en infraestructura rural depende, en la mayor parte de nuestros
países, del sistema de evaluación de proyectos, mecanismo al cual están sujetas la decisión de
estas inversiones. En general las inversiones en este sector, y particularmente en los territorios
más marginados, son de baja o nula rentabilidad privada y por lo tanto el Estado debe asumir su
provisión para integrar a los habitantes de estos territorios. Numerosos autores coinciden en los
efectos positivos de estas inversiones. Un estudio del Banco Mundial2, sostiene que la inversión en
infraestructura permite la valoración de los activos del territorio, porque reduce los costos de
transporte y comunicaciones y esta mayor valoración contribuye al aumento de la producción y de
la productividad, lo que generaría como consecuencia un mejor ingreso para la familia.
Esto significa que la inversión en infraestructura (por ejemplo caminos) acerca el territorio a los
mercados permitiendo la producción de rubros más rentables, por lo tanto la gente está dispuesta
a trabajar más tiempo y la productividad del trabajo se incrementa. Pero también abre un espacio
para desarrollar actividades no agrícolas, tanto porque los costos y el tiempo de desplazamiento
hacia centros urbanos se reducen, como por la posibilidad de realizar actividades no agrícolas en el
territorio.
Reardon3 señala que la inversión en caminos permite aumentar el empleo no agrícola, y en
muchos países se ha demostrado que ha permitido la entrada masiva al trabajo de la mujer,
generando un segundo ingreso o mejorando significativamente el existente. Este mayor ingreso
puede provenir del trabajo asalariado o de nuevas actividades económicas no agrícolas.
2
3
Beyond the City. The Rural Contribution to Development. Banco Mundial 2005
Effects of Non-Farm Employment on Rural Income Inequality In Developing Countries. 2000
2
El estudio de Romero4 en Guatemala demuestra que la inversión en infraestructura puede influir
en los ingresos rurales en tres formas:
-
Mediante cambios en el tiempo total dedicado a actividades laborales (efecto empleo)
Cambios en el patrón de asignación de mano de obra entre actividades laborales (efecto
recomposición)
Cambios en las remuneraciones relativas (efecto rentabilidad)
También se ha detectado un beneficio no esperado producto de la inversión en infraestructura
que es el impacto sobre la democracia y la calidad del ejercicio ciudadano en los ámbitos rurales.
Remy5 sostiene que “la integración vial disminuye los costos de la participación democrática,
mejora los procesos de presupuesto participativo, fortalece de manera muy importante las
capacidades técnicas de los gobiernos locales en zonas de alta ruralidad y colabora en controlar la
discrecionalidad de los alcaldes”.
En consecuencia, existe cierto consenso que la inversión en infraestructura, principalmente
caminos, tiene efectos positivos sobre el valor de los activos del territorio (por ejemplo el valor de
la tierra) al abrir espacios a nuevas y mejores oportunidades productivas, y tiene un fuerte
impacto sobre el empleo, porque las nuevas oportunidades productivas elevan la productividad
del trabajo, se reducen los costos para buscar empleo fuera del territorio, lo que es especialmente
importante para las mujeres, y mejora los procesos de participación ciudadana.
Sin embargo, se abre la interrogante que si simplemente gastar dinero en infraestructura
garantiza los beneficios antes señalados. En primer lugar, no todos los territorios tienen las
mismas posibilidades de valorar significativamente sus activos, en consecuencia, puede significar
una mala decisión de inversión tanto para el Estado como para el territorio (no se generan los
beneficios esperados y la infraestructura se utiliza principalmente para salir del territorio), y en
segundo lugar la forma en que se toma la decisión de inversión no es irrelevante porque si no hay
participación ciudadana y capital social y humano en el territorio que permita una oportunidad de
apropiación de los beneficios, estos pueden ser tomados por terceros.
Ostrom et al6 plantean que los arreglos institucionales (gobernanza) en muchas partes del mundo,
crean los incentivos inadecuados para muchos de los participantes involucrados en el desarrollo
de la infraestructura. En otros términos en parte importante la falta de sostenibilidad de la
inversión en infraestructura se debe a que parte de los actores que están involucrados reciben
estímulos que llevan al abandono o al deterioro de la infraestructura (La falta de sanciones es un
estímulo).
4
Identificación de la Combinación de Inversiones Públicas más Apropiadas Durante el Período de Transición
Hacia la Entada de Vigencia del Nafta. Wilson Romero, septiembre 2007
5
Impacto del Programa Caminos Rurales sobre la Democracia y la Ciudadanía en el Ámbito Rural del Perú.
María Isabel Remy. IEP-Banco Mundial. Junio 2008
6
Institutional Incentives and Sustainable Development. Elinor Ostrom, Larry Schroeder, Susan Wynne. 1993
3
Lo anteriormente señalado se expresa bien en el caso del territorio de Santo Tomás en Nicaragua
“La inversión en la red de caminos mejoró el sistema de acopio de leche. Los que aprovecharon
mejor las oportunidades brindadas por el aumento de la demanda de la leche han sido los
productores con tierra y con capacidad de invertir (especialmente los no pobres), lo que se ha
traducido en una fuerte concentración de la tierra”. En este caso al disponer de una red carretera
se abrieron posibilidades de nuevos mercados, y los beneficios fueran capturados no por los que la
Cooperación o el Estado esperaban (que los más pobres se fortalecieran en la producción de
leche), sino por los que tenían recursos para invertir. Numerosos autores señalan que si no existe
un capital social en el territorio suficientemente fortalecido que haga posible utilizar la
infraestructura física de una forma productiva, los beneficios derivarán a terceros (“existe un alto
riesgo de captura por una parte de la elite de las inversiones públicas destinadas al sector
productivo”)
La situación contraria se puede encontrar en otro territorio que es el caso de Cuatro Lagunas en
Perú. En este se reconoce que las recientes inversiones en comunicaciones unidas a las mejoras en
accesibilidad vial permitieron profundizar la articulación comercial del territorio con mercados
regionales “el mayor acceso a recursos públicos y el cambio en la regulación de cómo estos
recursos pueden ser asignados, ha permitido aumentar la importancia de las municipalidades
como actores en el proceso de desarrollo local. Estos alcaldes no tienen la discrecionalidad total,
deben pasar por: el sistema nacional de inversión, evitando proyectos insostenibles y
desmesurados; y por procesos participativos de asignación de recursos como el presupuesto
participativo”
El mayor protagonismo de los gobiernos locales o regionales permite que la valoración de activos
que genera una obra de infraestructura tenga más posibilidad de ser apropiable por el conjunto de
actores económicos y sociales. Si se deja a la suerte del mercado, la tendencia es que los
beneficios para los más pobres se concentren en el empleo y que se estimule la migración por los
menores costos para hacerlo.
En síntesis, existe acuerdo sobre la necesidad de inversión en infraestructura en territorios rurales,
que este genera dos efectos positivos importantes, por una parte una valorización de los activos
del territorio lo que permite genere nuevas y mejores actividades económicas, y por otra parte
abre nuevas y mejores oportunidades laborales a sus habitantes. Sin embargo, una inversión en
infraestructura sin capital social en el territorio y sin instancias participativas para decidir el tipo de
inversión, corre el peligro de que sus beneficios sean capturados por lo que tienen recursos para
invertir, marginando y expulsando a los más pobres.
Si bien la infraestructura básica como caminos y electrificación es necesaria, esta no es suficiente
si se quiere avanzar en dinámicas exitosas de inclusión social y sustentabilidad ambiental. Escobal
4
y Torero7 dicen que la disponibilidad de agua potable rural, electricidad, telefonía y caminos
mejora las oportunidades para los habitantes rurales para generar mejores ingresos y disminuir la
posibilidad de ser pobres. Comprobaron que las horas de trabajo semanal de la familia rural y la
diversificación de las fuentes de ingreso crece significativamente cuando tienen acceso al menos a
dos servicios de infraestructura.
Efectivamente, en todos los territorios estudiados la posibilidad de acceder al crecimiento
económico se favorece fundamentalmente por el acceso a varios servicios de infraestructura. En
Santo Tomás el aumento de la producción lechera se dio después de la construcción de la
carretera hacia Managua, sin embargo el mejoramiento de la competitividad del territorio se
vincula con la llegada de la energía eléctrica. En Chiloé la disponibilidad de una completa
infraestructura hizo posible la instalación de la industria salmonera, la que no requería solamente
de caminos para su expansión, sino que también una completa red de electrificación rural y una
conectividad acorde a un negocio de grandes dimensiones.
Asimismo, la disponibilidad de planes de inversión que consideren la extensión de la inversión en
infraestructura hacia el interior del territorio y permite dar cohesión interna, y no solamente
concentrar las inversiones en conectarla con el exterior, es lo que da oportunidades para equidad
y disminución de la pobreza.
“En Tungurahua, la articulación al interior del territorio y la relación del mercado con otros
mercados precedió el desarrollo de la infraestructura; pero este desarrollo de infraestructura está
a la base de la consolidación de las actividades comerciales y de un conjunto de otras relaciones,
sociales, políticas y de articulación de los más pobres del territorio con los circuitos económicos,
sociales y políticos. En Tungurahua, la descentralización y la manera de hacer política local, la
valoración de la integración y la cohesión, incentivan un tipo inversión en infraestructura que
favorece la conectividad al interior del territorio, incluso en casos en los que el beneficio
económico no sea tan evidente o inmediato”.
Esto está muy relacionado con dos elementos: la forma en que se toman las decisiones y las
políticas de subsidio diferenciado. Cada vez toma mayor protagonismo el rol de las comunidades y
la institucionalidad local en la decisión sobre la priorización de las inversiones, pero también sobre
la implementación y la supervisión de las obras. La idea es que la comunidad y las familias dejen
de ser un actor pasivo, para ello se requiere de capital social al interior de los territorios, lo que
implica el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones locales, la preparación de los
equipos técnicos y profesionales de las instituciones (por ejemplo municipios), pero también
significa entregar seguridad jurídica sobre bienes físicos fundamentales (agua y tierra por
ejemplo). En Cuatro Lagunas en Perú es muy difícil que la tierra y el agua pasen a manos de
terceros porque estas pertenecen a las comunidades. En consecuencia, los planes de inversión en
infraestructura requieren ser acompañados por fondos de inversión social.
7
Análisis de los servicios de infraestructura rural y las condiciones de vida en las zonas rurales de Perú.
Escobal, J. Torero, M 2004.
5
Los subsidios diferenciados deben tomarse en cuenta, especialmente para zonas más alejadas de
los territorios y con menos concentración de población, no solamente para la inversión misma sino
que fundamentalmente para la producción de los servicios en el largo plazo. Muchas de las
políticas actualmente vigentes dejan de lado esta población por la baja rentabilidad social que
arrojan los estudios.
Ostrom señala la importancia de diferenciar entre provisión y producción. Es justamente en la
producción es donde puede afectar las dinámicas territoriales para ser exitosas, porque es en este
punto donde su juega la sostenibilidad de la infraestructura, esto es su capacidad de cubrir los
costos de mantención, de continuar generando beneficios, pero también que estos beneficios
lleguen a la mayor parte de la población. En esto sin duda hay un aspecto crítico por las
dificultades naturales del Estado como proveedor de servicios de limitar o eliminar la selección
adversa, y por asimetrías de información se termina favoreciendo a los que no se quiere favorecer
o no necesitan ser favorecidos, como es el caso de Santo Tomás en Nicaragua.
El control social es un elemento determinante para atenuar, o en el mejor de los casos eliminar,
los mayores riesgos que enfrenta la inversión en infraestructura e impiden sus efectos sobre la
equidad y disminución de pobreza. Según Ostrom temas como la selección adversa, la corrupción
y los incentivos perversos, se enfrentan a través del control social, un manejo adecuado de
información y participación en la producción de los servicios de infraestructura.
Las dinámicas territoriales exitosas se ven favorecidas, al menos en lo que tiene que ver con
infraestructura, cuando se dispone de una cartera de servicios que se van encadenando para
mejorar las condiciones productivas y la calidad de vida, cuando se concibe la inversión como un
proceso integrador del territorio y no solamente para comunicarlo hacia afuera y cuando se
dispone de un capital social suficiente fortalecido (instituciones y organizaciones) que puede
ejercer verdadero control social sobre la provisión y producción.
2.- Lecciones sobre las relaciones en inversión en infraestructura y sus efectos sobre la estructura
productiva y los mercados
La síntesis señala que la predominancia de dinámicas territoriales de poco o nulo crecimiento,
poca o nula inclusión social, y poca o nula sustentabilidad ambiental, es el resultado de trampas de
pobreza y de trampas de desigualdad que están ampliamente extendidas en los territorios rurales
de América Latina. Estas trampas de pobreza y trampas de desigualdad son consecuencia de
estructuras fuertemente arraigadas en la región: reglas y procesos de gobernanza de los recursos
naturales que concentran el poder y las oportunidades económicas y políticas; débiles vínculos de
muchos territorios con mercados dinámicos; estructuras productivas de enclave u otras donde
predominan unas pocas empresas, muchas veces de origen extraterritorial, que generan poco
empleo y/o mal empleo, con pocos encadenamientos locales, y que finalmente resultan en la
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extracción del territorio de una enorme proporción de los excedentes; lazos débiles o relaciones
predatorias entre los territorios rurales y las ciudades intermedias.
Los casos analizados muestran sin duda que la presencia de mercados dinámicos y estructuras
productivas diversificadas ayudan sustantivamente a generar dinámicas territoriales con
crecimiento económico, con disminución de pobreza e inclusión social. Sin embargo, el mercado
dinámico y las estructura productivas diversificadas por sí solas no son suficientes, dependen de
otros factores para que el desarrollo sea inclusivo y sostenible. Los casos analizados ayudan a
entender la importancia e influencia de los elementos coadyuvantes a la inclusión como son los
factores blandos (formas de gobernanza, derechos de propiedad, reglas de intercambio,
concepciones de control sobre los recursos) y los factores duros (localización, proximidad
geográfica con un mercado grande, infraestructura adecuada, proximidad entre firmas, formación
de economías de aglomeración).
Si bien los mercados dinámicos y la estructura productiva generalizada ayudarían eventualmente a
la inclusión, no es necesariamente una garantía. El tipo de acción pública es relevante en este
aspecto. Es preciso distinguir las políticas públicas que han favorecido procesos de cambio
estructurales al interior de los territorios, generando en diferente medida crecimiento económico,
disminución de pobreza y disminución de inequidad. En O´Higgins, Chiloé, Jiquirica, Ocongate,
entre otras, la inversión en infraestructura ha sido determinante para abrir el territorio a nuevas
oportunidades productivas que han gatillado el desarrollo económico, así como el rol que ha
cumplido el Estado en garantizar los derechos de propiedad como una forma de acceder a los
recursos.
Tanto en lo que se refiere a favorecer el desarrollo económico como en garantizar, formal o
informalmente los derechos de propiedad, el Estado a través de las políticas públicas y la
institucionalidad tiene un rol fundamental. Sin embargo, también se genera evidencia que en
muchos casos las políticas públicas tienen poco o nulo efecto si no existe una institucionalidad que
las haga cumplir, este es el caso de la explotación de los acuíferos en O´Higgins y el uso de la
reserva natural en Peñas Blancas. En ambos casos existen las leyes que regulan el acceso a los
recursos, pero no existen o no operan las instituciones que hagan cumplir las leyes.
Si no existe un capital social en el territorio suficientemente fortalecido que haga posible utilizar la
infraestructura física de una forma productiva inclusiva, los beneficios derivarán a terceros (“existe
un alto riesgo de captura por una parte de la elite de las inversiones públicas destinadas al sector
productivo”). En parte importante esta captura de beneficios por terceros se produce por la
debilidad institucional que se constituye en la práctica en una trampa de pobreza al no distribuirse
los efectos de dichos beneficios (Escobal y Ponce 2010).
En general las políticas públicas no reconocen la diversidad territorial, como sucede en Jiquirica.
Este territorio muestra situaciones internas muy diversas, con sectores con alta concentración de
recursos y otros con una distribución más equitativa, con un elemento común que es una activa
intervención del Estado tanto en infraestructura pública, apoyo a la familia, descentralización
7
municipal, transferencia de ingreso a los más pobres. Los resultados son muy diferentes cuando
existe una capacidad institucional a nivel territorial que permite canalizar la inversión creando
sinergias entre la provisión de bienes públicos y el desarrollo de la actividad económica.
Cuando se producen transformaciones más radicales de la estructura productiva (casos de
O´Higgins, Chiloé, Santa Catarina), paralelamente también se produce un cambio de las reglas y
leyes (Fligstein 2001) entre los actores. Cuando estos distintos actores presentan diferencias
significativas de acceso a la información, a los mercados y al capital, y no existe al interior del
territorio un capital social suficiente para hacer de contrapeso, el único que puede actuar con
posibilidades es el Estado a través de políticas públicas. Pero estas políticas pueden ayudar a
profundizar la situación de concentración como en el caso de O´Higgins que al liberalizar el
mercado del agua y a debilitar la institucionalidad de control de explotación de los acuíferos,
permitió la apropiación legal e ilegal de la mayor parte del recurso estratégico. El tema no es más
Estado, sino cómo funciona el Estado.
Sin embargo, todos estos procesos de cambio generan situaciones nuevas, especialmente en la
aparición de nuevos actores y mercados. En O´Higgins, Chiloé y Santa Catarina, creció en forma
importante el mercado laboral. Muchos de los que antes eran pequeños productores, pasaron a
ser asalariados, generándose un efecto directo de corto plazo de incremento en los ingresos
familiares. Esta situación también se ha visto beneficiada por la inversión en infraestructura,
especialmente el mejoramiento de los caminos que facilita el acceso al mercado laboral. De igual
manera, entran nuevos actores como es el caso de las mujeres que masivamente se incorporan al
mundo laboral, levantando nuevas demandas y necesidades. A pesar de ello, la brecha de
inequidad amenaza con aumentar al no fortalecerse el capital social del territorio y a dejar
establecida la concentración de los recursos. Nuevamente, en esto destaca la importancia de
políticas públicas atingentes a los procesos territoriales.
En definitiva, las políticas públicas son fundamentales para aprovechar la presencia de mercados
dinámicos en una perspectiva de crecimiento económico con inclusión social. Para que las políticas
públicas sean efectivas se requiere la presencia en los territorios de organizaciones e instituciones
que promuevan la acción colectiva, grados de acceso a los activos relativamente igualitarios y un
bajo nivel de fragmentación política. Asimismo se requiere que las políticas consideren las
diferencias territoriales, especialmente los niveles de desequilibrio de negociación entre actores.
3.- La inversión pública y los cambios en los sistemas de género
En el mundo rural tradicional lo primero que podemos observar es que tanto los roles masculino
como femenino han sido rígidos y han estado bien diferenciados. Mientras los hombres han
monopolizado el mundo público mediante distintos trabajos fuera del hogar, relacionándose en
distintos espacios y mercados, las mujeres han quedado supeditadas a lo privado mediante el
cuidado del hogar y la familia, combinando esto con ingresos extras que obtenían a través de
actividades relacionadas con la costura y gastronomía, entre otros.
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Estas diferencias (en cuanto a los contextos en que se desenvuelven hombres y mujeres) se han
traducido en acumulación de diversas habilidades y capitales, ya sea en el área agrícola y
comercial (hombres) como en lo doméstico (mujeres), gatillando reproducciones valóricas y
sociales que determinan de forma directa el acceso a distintos mercados (laborales y de producto)
e incidencia en estos. Para la mujer, pensar en trabajar fuera del hogar, ya sea de forma asalariada
y/o independiente, era muy complejo. Producto de un sistema de género predominante y
hegemónico, varias creencias apoyaban el rol de la mujer en lo doméstico y el hombre en lo
público, generando esto último un cúmulo de experiencias que suele situarlo en labores
vinculadas a trabajos de más esfuerzo y multiplicidad de roles en el mundo agrícola e industrial,
estabilizando su trabajo. En tanto para la mujer no existía una demanda mayor, ni estaban las
condiciones en infraestructura ni en necesidades que demandara y permitiera la inserción de ellas
a lo público por medio de su trabajo y producción.
En el territorio de O´Higgins en Chile, la inversión estatal en caminos generó un sinfín de
transformaciones sociales al interior de dicho territorio, siendo la transformación del mercado
laboral uno de los más dinamizados y con repercusiones directas en el territorio. La demanda
laboral dada por esta activación del rubro vitivinícola y olivícola ha hecho que el mercado del
trabajo aumente su horizonte de demanda laboral, atrayendo mano de obra inexistente para estos
mercados hasta entonces: mano de obra femenina (Ramírez et al, 2011).
Esta demanda en mano de obra incrementó la participación de las mujeres dentro de la economía
formal en forma de asalariadas. Dicho aumento fue de un 47% entre el 1992-2002 (Modrego et al
2010), siendo un motor para la reducción de la pobreza en el territorio, entendiendo que la
inclusión al mercado laboral, además de generar un ingreso extra al interior del hogar, también ha
permitido acceder a nuevos recursos materiales y simbólicos (status, calidad de vida, educación,
independencia).
La inversión en caminos junto con la inserción de nuevos actores extraterritoriales al territorio
fomentó una práctica que muchas mujeres llevaban haciendo tradicionalmente: multiplicidad de
labores y generación de ingresos extras. Este rol de la mujer como proveedora de recursos extras
dentro del hogar es algo que se ha dado durante muchos años, y que está arraigado en su habitus
de mujer rural, por lo que el trabajar en otro rubro, además de las labores domésticas, no es algo
nuevo. Sin embargo, el impacto más notorio con este nuevo tipo de trabajo viene dado por la
apertura al mundo social, a lo público, a vincularse con distintas mujeres tanto del territorio en
cuestión como de otros.
Sin embargo, la inserción de la mujer en el mercado laboral del SIO carga con un discurso que
tiende a naturalizar su labor por el hecho de ser mujer, valorándose menos, porque desde el
prisma masculino lo que hace una mujer es menos pesado, no requiere muchas destrezas como
las del hombre, ya que no posee la multifuncionalidad de éste en el agro, por lo que el discurso
que predomina es el que la mujer, producto de sus características “femeninas” son determinantes
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para trabajar en ciertas cosas y no en otras, siendo contratadas principalmente en épocas de
cosecha y selección de fruta para la exportación. En este sentido, para quienes controlan las reglas
en los contratos (actores extraterritoriales y contratistas), su fundamento para no contratar
mujeres de forma estable es este imaginario social, en donde incluso son las propias mujeres
quienes validan dicha decisión ante su notoria capacidad de trabajo en esta etapa del proceso. No
obstante, la razón primaria de la inserción de la mujer en el mercado fue justamente la falta de
mano de obra, indiferente de si tuviera capacidades particulares o no.
Este valor agregado del hombre en lo que respecta a capacitación genera otro tipo de
diferenciación en donde el hombre adquiere mayor capital simbólico (status) con incidencia en
capital económico por sobre la mujer. El hecho de que a las mujeres las contraten sólo por el
periodo de cosecha las margina de los beneficios de la estabilidad laboral como lo son las
capacitaciones formales. La racionalidad de los empleadores de no capacitarlas se sustenta en la
baja tasa de retorno femenina producto de la temporalidad de sus trabajos, ocasionada por ellos
mismos, reproduciendo así un circulo vicioso de la división del trabajo apoyada en una asimetría
de género reforzada por los cambios tecnológicos y capacidades laborales.
En Valles Sur Ocongate, el hallazgo principal es que la inversión en infraestructura permitió que las
pequeñas empresas sobre la base de bienes y servicios culturales (productos artesanales,
pequeños restaurantes, servicios espirituales, etc) proporcionan a las poblaciones locales la
oportunidad de diversificar sus medios de generar ingresos, y la oportunidad de incrementar su
política económica, social, y el capital simbólico, fomentar la inversión en productos y servicios
producidos en el país promoviendo la diversidad cultural, e incorporar el trabajo de las mujeres y
los bienes culturales en la economía, que se consideraba anteriormente "ocioso" (Hernández y
2011b Trivelli :32-34).
Bajo el supuesto cultural de que la mujer no puede alejarse del hogar, coarta la posibilidad de
insertarse a los nuevos mercados de mayor escala, quedando supeditadas a trabajar a escala local,
en mercados menos dinámicos, donde la comercialización que se da no es la final. Este punto es
sumamente notorio en la historia de Tungurahua ya que a lo largo del tiempo este mercado ha ido
creciendo, se ha ido expandiendo a nuevos lugares, a distancias mayores y con un aumento de la
escala de venta, por lo que es común escuchar de mujeres que comienzan el negocio en la escala
local pero que, en la medida de ir creciendo, son sus parejas quienes se hacen cargo del negocio.
En Ocongate la situación es similar, siendo el hombre el mediador de las artesanas. Ambos casos
se pueden asociar a que el sistema de género que ha perpetuado es el que sustenta el que la
mujer deba trabajar en lo doméstico y no deba alejarse mucho de este espacio social, además de
que el capital acumulado por el hombre en su relación con los mercados, comercialización y
trabajo a larga distancia, ha hecho de éste un personaje que deba asumir ese rol, independiente
de si esto es ventajoso para él o para el negocio, por lo que el mercado y la comercialización no es
algo alcanzado por las mujeres del territorio.
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Así, a pesar de los supuestos generalizados de que los hombres y las mujeres lograrían una mayor
"igualdad de género" mediante la igualdad de oportunidades para obtener un ingreso, los
resultados muestran que los bienes culturales y la participación en el mercado laboral y productivo
siguen normados y diferenciados por sexo. Al mismo tiempo, se asocia que el acceso a un mayor
capital económico de la mujer se debe a un modelo más paritario de normativas de género pero
que no se traduce necesariamente en un aumento en los otros tipos de capital, a saber, social y
simbólico (en el caso de O’Higgins más notorio).
Conclusiones
No hay duda que la inversión pública, particularmente la de infraestructura, es un factor
determinante para la dinamización de territorios rurales marginales. Sin embargo, los efectos que
tiene esa inversión dependen de muchos factores que deben ser tomados en cuenta en el diseño e
implementación de políticas de infraestructura rural.
Es evidente, y queda demostrado en todos los territorios en que el Estado ha tenido un rol activo
en la inversión en infraestructura, que esta inversión ha permitido la valorización de los activos de
los territorios, reduce los costos de transporte, contribuye a un aumento de la producción y
productividad y mejora el ingreso de la familia.
Todo lo anterior es cierto, sin embargo los efectos sobre la equidad pasan porque el Estado tome
un rol más activo en inversión social y en consecuencia se fortalezca el capital social del territorio
que permita que la apropiación de los beneficios sea más igualitaria. La apropiación de los
beneficios tiene que ver con el acceso al capital natural, ahora valorizado, y con el acceso a la
infraestructura. Por otra parte, esto debe ir acompañado por entregar seguridad jurídica a los
bienes naturales.
Un segundo tema relevante es que el mayor protagonismo de los gobiernos locales o regionales
permite que la valoración de activos que genera una obra de infraestructura tenga más posibilidad
de ser apropiable por el conjunto de actores económicos y sociales. Los casos demuestran que
este es un factor importante y que depende a su vez de la capacidad de los equipos municipales y
regionales de facilitar procesos participativos reales donde son los actores del territorio los que
deciden la inversión a realizar.
También destaca en este análisis sobre infraestructura que esta debe ser concebida como un
proyecto integrado que tienda a dar cohesión interna al territorio, más que en inversiones que
tiendan a conectar el territorio hacia afuera. En este aspecto hay dos temas que son relevantes en
las experiencias analizadas. En los casos que se realiza un plan integral de conexión vial en el
territorio (Tungurahua), los efectos son un desarrollo de múltiples actividades económicas de
pequeños y medianos empresarios que aprovechan la mayor cercanía a mercados. Y un segundo
aspecto que demuestran experiencias en Perú, Nicaragua y Chile es que para estimular la actividad
económica se requieren dos o más inversiones complementarias. Ambos temas tocan un
elemento central que es el tipo de planificación de la inversión pública.
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Lo anterior se complementa con otro tema recurrente en América Latina y es que las políticas
públicas no reconocen la diversidad territorial. Como se ha visto en los distintos casos, es muy
diferente invertir en territorios donde hay alta concentración de activos o donde es posible
concentrar por la posibilidad de acceder a ellos vía compra (caso O´Higgins), que en territorios
donde la propiedad es más diversificada. En el primer caso la necesidad de hacer inversión social
es inevitable, si el objetivo es mejorar equidad.
En la inversión en infraestructura, especialmente en territorios marginales de baja actividad
económica, no solo hay que preocuparse de la provisión, sino que fundamentalmente en la
producción donde se juega la sostenibilidad de la infraestructura. En este sentido hay que tomar
en cuenta principalmente los mecanismos y los poderes que están detrás de lo que toman las
decisiones en la inversión, para evitar en lo posible la selección adversa que se produce por las
asimetrías de información.
Es interesante observar el impacto no esperado de la inversión en infraestructura en temas como
el mejoramiento de la democracia y la calidad del ejercicio ciudadano porque hay una disminución
de los costos de participación. Sin embargo, esto no es posible de generalizar porque esto es
posible concebirlo en países donde se han constituido sistemas de participación democrática
como son los presupuestos participativos en los cuales la comunidad elije efectivamente en qué y
dónde invertir y donde se han formado equipos técnicos en los municipios capaces de preparar
proyectos de calidad.
Un efecto importante que se deriva de la inversión en infraestructura es la entrada masiva de la
mujer al mundo laboral, generando un segundo ingreso o mejorando significativamente el
existente. Esto es una realidad, pero investigaciones más rigurosas en los territorios estudiados
muestran que si bien ello tiene un impacto en la disminución de la pobreza, no lo tiene en una
mayor equidad. Por otra parte las relaciones de género se transforman pero no se igualan,
quedando la mujer en la mayor parte de los casos sujeta a un trabajo estacional más precario y
con poco acceso a la capacitación.
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