integrar el “paquete asilo”
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ÍNDICE - I - TRANSPOSICIÓN DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA) EN DERECHO NACIONAL............ 2 - II - LA DIRECTIVA DE CUALIFICACIÓN ........................................................................................................ 6 - III - LA DIRECTIVA DE ACOGIDA ................................................................................................................ 10 - IV - LA DIRECTIVA DE PROCEDIMIENTOS ................................................................................................. 13 - V - EL REGLAMENTO EURODAC................................................................................................................ 19 - VI - REGLAMENTO DE DUBLÍN III.............................................................................................................. 21 - VII - INTERNAMIENTO DE LOS SOLICITANTES DE ASILO........................................................................... 24 Solicitantes de asilo en la UE*, 2008-2013 Febrero de 2014 (Actualización: junio 2014) INTEGRAR EL “PAQUETE ASILO” EUROPEO EN DERECHO NACIONAL Herramienta de acompañamiento de la transposición y ejecución del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) en los Estados miembros de la UE Contactos: Catherine TEULE, vicepresidenta de la AEDH [email protected] * UE significa UE27 para los años 2008 a 2012 y UE28 para 2013 Decisiones en primera instancia en la UE28 en 2013 Marianna MOIOLI, asistente (asilo/inmigración) [email protected] [email protected] AEDH, Asociación Europea de defensa de los Derechos Humanos 33, rue de la Caserne. B-1000 Bruselas Tel.: +32(0)25112100 - Fax: +32(0)25113200 - [email protected] La Asociación Europea de defensa de los Derechos Humanos (AEDH) agrupa a ligas y asociaciones que defienden los derechos humanos en los países de la Unión Europea. Es miembro asociado de la Federación Internacional de defensa de los Derechos Humanos (FIDH). Para saber más, consulte la página web www.aedh.eu Eurostat – Comunicado de prensa del 24 de marzo de 2014 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/FR/3-24032014-AP-FR.PDF 2 -ITRANSPOSICIÓN DEL SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA) EN DERECHO NACIONAL Por “paquete asilo” se entiende el conjunto de textos e instrumentos que enmarcan el ejercicio del derecho de asilo en la UE. A principios de los años 2000, se ha ido desarrollando en torno a tres grandes directivas (acogida, procedimientos, cualificación) y dos reglamentos (Dublín II y Eurodac) que los Estados miembros aplican. Existe una cuarta directiva sobre la protección temporal (en caso de afluencia masiva de refugiados) que no ha sido activada nunca. La aplicación de este SECA (sistema europeo común de asilo) por los Estados miembros ha revelado defectos en materia de protección de los derechos de los solicitantes de asilo, así como desigualdades considerables según el Estado responsable del examen de sus expedientes y, por consiguiente, la Comisión acometió en 2008 su reforma y decidió enriquecer el dispositivo. EL NUEVO SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO (SECA) Exceptuando a la nueva directiva “de cualificación” (aprobada en diciembre de 2011), los textos de la reforma fueron integrados en el conjunto legislativo y reglamentario de la UE el 26 de junio de 2013. Una “directiva por la que se extiende el estatuto de residentes de larga duración a los refugiados” completó además el “paquete” existente y una “Oficina europea de apoyo al asilo” fue creada para mejorar la coordinación entre los Estados miembros y apoyarles en caso de dificultad (véase tabla más adelante). Que hayan hecho falta casi cinco años para conseguir renovar el sistema europeo de asilo es menos una prueba de la complejidad de la materia que de las profundas divergencias, por un lado, entre el Consejo de la UE y el Parlamento –colegislador desde el tratado de Lisboa- y, por otro, en el mismo seno del Consejo, entre los diferentes Estados miembros que no suelen inclinarse por jugar la carta de la solidaridad intraeuropea y son muy reservados en cuanto al eventual impacto presupuestario de numerosas mejoras propuestas por la Comisión. Por lo tanto, el resultado es decepcionante y se sitúa muy por debajo de lo que cabía desear. Cierto es que los textos acercan entre sí a las categorías de los beneficiarios de la protección subsidiaria y convencional; que dan definiciones más precisas, prevén explícitamente el acceso a la información y a los derechos sociales de los solicitantes, así como su integración; que las personas vulnerables se benefician de garantías específicas… Pero, a fin de atender las preocupaciones de ciertos Estados miembros, se han previsto numerosas excepciones. Por añadidura, varias disposiciones muy criticables y criticadas del anterior paquete asilo han sido conservadas en los nuevos instrumentos: los procedimientos acelerados, los conceptos de país de origen seguro y de asilo interno continúan vigentes; la muy esperada reforma del reglamento de Dublín no se ha hecho. Y también cabe preocuparse por la introducción en la legislación del internamiento de los solicitantes de asilo –por más que la ley lo enmarque. TRANSPOSICIÓN EN LA NORMATIVA NACIONAL Con la publicación del presente documento, la AEDH no pretende revisar el análisis político que había formulado con ocasión de las “negociaciones” entre instituciones europeas. Ha llegado la hora de pasar a la fase de transposición en nuestros respectivos ordenamientos jurídicos nacionales. Es algo que ya se ha emprendido y que probablemente dure hasta julio de 2015, ya que cada instrumento legislativo cuenta con un plazo de transposición o de aplicación diferente. Transposición del “paquete asilo” Incumbe pues a las asociaciones nacionales velar por que, en su país, las reformas legislativas que se hagan apunten a un elevado estándar de protección, tanto para los solicitantes como para los beneficiarios de protección internacional, a la vez por ley y en la práctica. de 1999 a 2005 (1er “paquete asilo”) El Fondo europeo para los refugiados (28 de septiembre de 2000) El reglamento Eurodac (11 de diciembre de 2000): Creación del sistema de registro y comparación de huellas digitales para la aplicación del “reglamento de Dublín II”. La directiva de “protección temporal” (20 de julio de 2001): Normas mínimas para conceder una protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas para equilibrar los esfuerzos de los Estados miembros para acoger a esas personas. de 2009 a 2013: refundición 2º “paquete asilo” Fondo de asilo e inmigración (aprobación 13 de marzo de 2014) Programa conjunto en materia de reasentamiento (Decisión del 29 de marzo de 2012) Refundición del 26 de junio de 2013 Aplicación: 20 de julio de 2015 Único texto que no ha sido modificado (y que nunca ha sido aplicado) La directiva de “acogida” (27 de enero de 2003): Fija normas mínimas para acoger a los solicitantes de asilo en los Estados miembros Refundición del 26 de junio de 2013 Transposición: 21 de julio de 2015 El reglamento de Dublín II (18 de febrero de 2003): Establece los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados por un nacional de un país tercero Refundición del 26 de junio de 2013 (Dublín III) Aplicación: 1 de enero de 2014 La directiva de “cualificación” (29 de abril de 2004): Precisa las condiciones que deben cumplir los nacionales de países terceros o los apátridas para poder solicitar la categoría de refugiado o la protección temporal Refundición del 13 de diciembre de 2011 Transposición: 21 de diciembre de 2013 la directiva de “procedimientos” (1 de diciembre de 2005): Fija los procedimientos de concesión y retirada del estatuto de refugiado Refundición del 26 de junio de 2013 Transposición: 21 de julio de 2015 Directiva por la que se extiende el estatuto de residente de larga duración a los refugiados Aprobada el 11 de mayo de 2011 Transposición: 20 de mayo de 2013 Creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) Reglamento del 19 de mayo de 2010 Entró en vigor el 19 de junio de 2011 Las diferentes fichas que a continuación se presentan pretenden, por tanto, servir de herramienta de acompañamiento desde este prisma. No presentan los textos de modo exhaustivo, sino que resaltan los puntos que la AEDH considera como particularmente importantes. 4 I. REGLAMENTOS Y DIRECTIVAS Recordemos cuáles son los principios generales que rigen las relaciones entre el derecho europeo y el derecho nacional y, concretamente, la distinción que cabe hacer entre los dos principales instrumentos de derecho derivado de la UE: reglamentos y directivas. Los reglamentos son actos legislativos vinculantes, que los Estados miembros deben aplicar, íntegramente y sin adaptaciones. Al expirar un plazo determinado, son directamente aplicables, confiriendo así derechos directos a los ciudadanos de la Unión o imponiéndoles obligaciones directamente. Las directivas fijan objetivos comunes para todos los países de la UE, pero dejan que cada uno elija los medios para alcanzarlos. El texto de una directiva siempre estipula una fecha de transposición. Dicho plazo permite que los gobiernos nacionales integren las disposiciones del texto europeo en su ordenamiento jurídico nacional mediante una ley de transposición. Concretamente, los Estados miembros tienen, por tanto, un margen de maniobra cuando transponen las directivas a su legislación para adoptar un nuevo texto de ley o modificar el existente. Es en esta fase, durante los debates parlamentarios nacionales, cuando la intervención de la sociedad civil es primordial. Es menester velar por que: - se transpongan las directivas dentro del plazo fijado; - los adelantos en el ámbito de la protección de los derechos humanos figuren expresamente en el texto de la ley; - las disposiciones más favorables de la legislación nacional anterior se mantengan (véase §. II); - las normas europeas mínimas se superen (véase § III). II. DISPOSICIONES MÁS FAVORABLES Dado que el nivel de protección de los derechos de los solicitantes de asilo y de los beneficiarios de protección internacional es diferente en cada Estado, es posible que la ley nacional en algunos de ellos proteja mejor los derechos fundamentales que el derecho europeo. No está de más recalcar que los Estados siempre pueden brindar una protección mayor que la que se desprende del derecho de la UE, siempre y cuando sea compatible con este. Esta latitud está precisamente contemplada en el artículo 3º de la directiva de cualificación, por ejemplo. Velar por que: - la nueva legislación europea no sea utilizada como pretexto para justificar un retroceso de los derechos en la ley nacional. - las disposiciones nacionales más favorables se mantengan, y que el derecho europeo no menoscabe la protección de los derechos de los solicitantes de asilo y los refugiados. Si, por ejemplo, la ley nacional no contempla, incluso prohíbe, el internamiento de los solicitantes de asilo, el hecho de que el derecho europeo autorice esta práctica de ninguna manera debería obligar al país en cuestión a adoptarla. Transposición del “paquete asilo” III. NORMAS MÍNIMAS Las directivas fijan normas que pretenden constituir una base común para los Estados miembros. Por lo tanto, son mínimas, fijan el umbral por debajo del cual nadie puede situarse. Los Estados miembros, por consiguiente, no pueden hacer menos o hacerlo peor, pero nada les impide hacer más o hacerlo mejor para proteger los derechos de los solicitantes de asilo y de los beneficiarios de protección internacional. La directiva de acogida, por ejemplo, enuncia las normas mínimas sobre las condiciones de recepción de los solicitantes de asilo a fin de garantizarles un nivel de vida digno. Los Estados pueden, al transponer esta directiva, adoptar disposiciones más favorables. ♦ En particular, procurar que: - se adopten normas de alto nivel en materia de acogida de los solicitantes, asistencia y asesoramiento para preparar su expediente, y de las condiciones de examen de su solicitud; - la directiva de procedimientos sea interpretada de tal modo que garantice una efectividad real de los derechos de los solicitantes; - los procedimientos de recurso sean efectivos y, por ende, su carácter realmente suspensivo, en particular para los procedimientos que quedan fuera del ámbito común (acelerados, en la frontera, etc.) y para las decisiones de transferencia en virtud de Dublín III. ♦ Limitar el uso de las cláusulas de exoneración que los Estados podrían desear activar (invocando las situaciones de afluencia, por ejemplo). IV. CUESTIONES PREJUDICIALES ANTE EL TJUE Ya que varias disposiciones del paquete asilo están formuladas de manera vaga, algún Estado miembro podría enviar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del derecho europeo. Además, en virtud del tratado de Lisboa, ahora no solo tienen acceso directo al TJUE las jurisdicciones supremas nacionales (como antes) sino también las demás jurisdicciones nacionales. Por consiguiente, habrá que estar atentos a las sentencias del TJUE. Podrían interpretar ciertas disposiciones del paquete asilo de manera que se garantizase mejor la protección de los derechos de los solicitantes de asilo y de los beneficiarios de protección internacional. En la práctica, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos podría, como ha hecho ya en el pasado, replantear las políticas de asilo de ciertos Estados miembros, o incluso de la Unión Europea, obligándoles así a adoptar un enfoque más conforme con un concepto ambicioso del derecho de asilo y una aplicación plena de la convención de Ginebra. V. FECHA DE TRANSPOSICIÓN La directiva que amplía el estatuto de residente de larga duración a los refugiados y la directiva de cualificación ya deberían haber sido incorporadas en las legislaciones nacionales. La primera, el 20 de mayo de 2013, y la otra el 21 de diciembre de 2013. El reglamento de Dublín III, por su parte, entró en vigor el 1º de enero de 2014. Es sabido que ciertos Estados miembros todavía no han emprendido las labores legislativas pertinentes. En este caso, las directivas pueden ser invocadas directamente por los solicitantes de asilo y los refugiados. Es particularmente útil en el caso de la directiva de cualificación que, al abrir el ámbito de los motivos de persecución por pertenencia a un grupo social u orientación sexual, amplía sensiblemente las posibilidades de obtención del estatuto. 6 Este motivo podrá ser particularmente importante para los solicitantes provenientes de ciertas regiones. Pero es menos en la etapa de transposición que en el seguimiento de su aplicación donde habrá que ejercer la vigilancia. - II LA DIRECTIVA DE CUALIFICACIÓN DIRECTIVA 2011/95/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO de 13 de diciembre de 2011 por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (refundición)1 Transposición: 21 de diciembre de 2013 I. Efectivamente, cabe temer que la sentencia de 7 de noviembre de 2013 del TJUE3, según la cual “la existencia de una legislación penal cuyos destinatarios específicos son las personas homosexuales” no puede en sí ser considerada como “un acto que afecte al interesado de un modo tan significativo como para… considerar que… constituya una persecución”, llegue a inspirar a ciertas autoridades de determinación del estatuto de refugiado. 2. Se ha precisado la noción de agente de protección (agente, estatal o no, capaz de proporcionar protección contra las persecuciones y daños graves) (artículo 7º). El simple hecho de que una entidad pueda proporcionar protección no es suficiente, hace falta además que la protección que brinden dichos agentes sea “efectiva y de carácter no temporal”. ÁMBITO DE APLICACIÓN La directiva de cualificación comporta dos elementos clave: 1. Los motivos por los que se puede considerar que una persona puede optar a la protección (refugiado estatutario o beneficiario de protección subsidiaria)2; 2. El contenido de dicha protección y los derechos afines (permiso de residencia, protección social, acceso al empleo, vivienda, etc.). 3. Por lo tanto, habrá que velar por su completa transposición en el ordenamiento jurídico nacional y después por su aplicación efectiva. 1. Nos acercamos, así, al principio de “la unidad familiar” que figuraba entre las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas que originó la mencionada convención sobre los refugiados, como “elemento natural y fundamental de la sociedad”, y “derecho esencial del refugiado”. PRINCIPALES ADELANTOS QUE SE DEBEN CONSOLIDAR Varias disposiciones introducidas en la nueva versión de la directiva representan un progreso respecto al texto de 2004, puesto que amplían y precisan las necesidades en materia de protección internacional, las personas afectadas, los derechos asociados con la concesión de la protección. Los motivos que justifican las necesidades de protección internacional Según la Convención de Ginebra, el término de refugiado se aplica a toda persona que, “debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país”. Este criterio de pertenencia a determinado grupo social es el que ha sido clarificado. Mientras la antigua directiva preveía que “los aspectos relacionados con la igualdad entre los hombres y las mujeres podrían ser tomados en consideración, sin constituir en sí, no obstante, una presunción de aplicabilidad del presente artículo”, el texto refundido precisa: “Los aspectos relacionados con el sexo de la persona, incluida la identidad de género, se tendrán debidamente en cuenta a efectos de determinar la pertenencia a un determinado grupo social o de la identificación de una característica de dicho grupo” (artículo 10.1.d). Extensión de la definición de los “miembros de la familia” La definición de miembros de la familia ha sido ampliada de incluye ahora también “el padre, la madre u otro adulto que sea responsable del beneficiario de protección internacional, […] cuando dicho beneficiario sea un menor no casado” (art. 2.j). A partir de ahora se beneficiarán de los derechos y ventajas que figuran en los artículos 24-35 (acceso al empleo, acceso a la educación,…). Una de las principales modificaciones que aporta la refundición estriba en el alineamiento de los dos estatutos, reunidos ahora en la expresión solicitantes/beneficiarios de “protección internacional”. Esta evolución terminológica, que se introduce en esta directiva, se repite en todos los demás textos del nuevo paquete de asilo. II. Los agentes de protección 4. Acceso ampliado y reforzado a los derechos sociales Aquí se trata de los derechos asociados con la obtención de uno de los estatutos protectores, refugiado o protección subsidiaria; los de los solicitantes de asilo, por su parte, se tratan en la directiva de acogida. El objetivo es favorecer la integración de los refugiados en la sociedad de acogida y permitirles vivir en ella en las mismas condiciones que los residentes de larga duración, o que los nacionales del Estado miembro. ♦ Puesto que ambas categorías quedan ahora reunidas en la expresión general de “beneficiario de protección internacional”, los beneficiarios de la protección subsidiaria pueden disfrutar de los mismos derechos que los refugiados estatutarios. ♦ En teoría, este acercamiento de estatuto –y, por tanto, de derechos- no tendría que tropezar con obstáculo alguno, salvo por referencia al permiso de residencia, que es más precario en el caso de la protección subsidiaria (véase § III.2). ♦ Será sin duda en el acceso al empleo donde se manifestarán las dificultades, si no en la ley, al menos en la práctica. 3 Sentencia de 7 de noviembre de 2013 en los asuntos acumulados C 199/12 a C 201/12, C-201/12 X, Y, Z / 1 Texto de la directiva: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0095&rid=1 2 El “estatuto” de refugiado se concede en el sentido de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951; la protección subsidiaria se concede si la persona no cumple los criterios necesarios para obtener protección internacional en el sentido de la Convención de Ginebra pero teme padecer daños graves en caso de que regrese a su país (artículo 15) Directiva de cualificación Minister voor Immigratie en Asiel http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144215&pageIndex=0&doclang=ES&mode=req &dir=&occ=first&part=1&cid=340944 8 ♦ Dicho esto, la directiva contempla una diferenciación posible en materia de protección social, en principio igual a la de los nacionales de los Estados miembros, pero que podría limitarse a las prestaciones esenciales para los beneficiarios de la protección subsidiaria (art. 29.2). Así pues, esta igualdad de derechos se deberá ganar sobre el fundamento de la no discriminación y de las necesidades intrínsecas de las personas fragilizadas por su historia. Su aplicación, no obstante, queda más estrechamente enmarcada que con la directiva anterior, puesto que los Estados miembros deberán: (a) demostrar que el solicitante “puede viajar con seguridad y legalmente a esa parte del país, ser admitido en ella y es razonable esperar que se establezca allí”; ♦ No discriminación en materia de acceso a la vivienda respecto a los residentes originarios de países terceros (artículo 32.2). (b) obtener información “exacta y actualizada” de fuentes pertinentes (ACNUR, EASO) sobre las condiciones generales en esa parte del país y la situación personal del solicitante. ♦ Dispositivos de integración específicos para los beneficiarios de protección internacional (artículo 34). No olvidemos que los Estados miembros gozan de latitud total para adoptar normas más elevadas que las que figuran en las directivas. En este caso, nada obliga a un Estado a introducir o mantener en la legislación nacional sobre el asilo la posibilidad de invocar el asilo interno como modo de protección internacional. ♦ Mejora del acceso a los procedimientos de reconocimiento de las cualificaciones (diplomas, certificados y otros títulos de formación extranjeros) de los beneficiarios de protección internacional (artículo 28). ♦ Acciones de formación profesional, inclusive formaciones para mejorar las competencias; experiencias prácticas en el lugar de trabajo; servicios de asesoramiento proporcionados por las oficinas de empleo (artículo 26.2). ♦ No se admite ninguna excepción a la regla según la cual los beneficiarios de protección internacional tienen acceso a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro que haya concedido la protección (artículo 30). 5. Conociendo la implicación creciente de la UE en materia de programas de protección regional -que justifica, efectivamente, el aumento del número de refugiados en ciertas regiones-, cabe temer el uso que algunos Estados no dejarán de hacer de este artículo. Mantenimiento de la unidad familiar En apariencia, la nueva versión de la directiva adopta un enfoque más voluntarista de la reagrupación familiar abierta a los miembros que se reúnen con su familia y no podían pretender obtener la protección internacional. Efectivamente, ya no se precisa que los Estados miembros “pueden fijar las condiciones que regirán dichas ventajas”. En la práctica, este reconocimiento del derecho de los refugiados a vivir en familia, sea cual sea su estatuto, corre sin embargo el riesgo de topar con el conjunto de obstáculos que los Estados miembros se empeñan en oponer a los candidatos a la reagrupación familiar, tanto si se trata de obtener un visado como de las condiciones, a veces draconianas, de nivel de ingresos, dimensión de la vivienda o conocimiento del idioma,… III. 2. Permiso de residencia de los refugiados Pese al alineamiento de los derechos de los refugiados estatutarios con los beneficiarios de protección subsidiaria, subsiste una diferencia notable por lo que se refiere a la duración del permiso de residencia. Este punto se trata en una directiva específica que extiende a los refugiados las reglas de la UE relativas a los residentes de larga duración4, aprobada el 11 de mayo de 2011 y cuya transposición, en principio, ha sido efectuada en el conjunto de los Estados miembros desde el 20 de mayo de 2013. Mientras que los refugiados estatutarios deben, ahora, poder beneficiarse de un permiso de residencia válido durante un período de al menos tres años y renovable (art. 24.15), los beneficiarios de protección subsidiaria, por su parte, se encuentran con un permiso limitado a un año y renovable por un período de al menos dos años (art. 24.26). Una vez más, cabe recordar que los Estados miembros gozan de total latitud para adoptar una duración de los permisos de residencia idéntica para las dos categorías, siempre y cuando respeten las duraciones mínimas que estipula la directiva. Es algo particularmente importante para el acceso al empleo o a determinadas prestaciones sociales, pero también para hacer valer el derecho a la reagrupación familiar. CUESTIONES SENSIBLES La nueva directiva de cualificación es, sin lugar a dudas, más progresista que los demás textos del “paquete”. Así y todo, se mantienen varias disposiciones problemáticas que reproducen los defectos de 2004 sobre el acceso a la protección. Por otra parte, los derechos que conlleva la protección también deben ser examinados a la luz de la nueva directiva relativa a los permisos de residencia, que no elimina completamente la diferencia entre refugiados estatutarios y beneficiarios de protección subsidiaria. 1. Protección en el interior del país (o “asilo interno”) Una vez más encontramos en este texto uno de los puntos muy criticado en el de 2004: el hecho de que los Estados miembros puedan considerar que un “solicitante no necesita protección internacional” si se establece que no tiene fundados temores a ser perseguido en una parte de su país de origen o que puede estar protegido allí (artículo 8). La referencia al asilo interno podrá, pues, todavía ser esgrimida por los Estados como motivo para denegar la protección. Directiva de cualificación 4 Directiva 2011/51/UE del Parlamento europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo con el fin de extender su ámbito de aplicación a los beneficiarios de protección internacional Texto: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0051&rid=1 5 “Tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, y sin perjuicio del artículo 21, apartado 3, los Estados miembros expedirán a los beneficiarios del estatuto de refugiado un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable.” 6 “Tan pronto como sea posible después de la concesión de la protección internacional, los Estados miembros expedirán a los beneficiarios del estatuto de protección subsidiaria y a los miembros de su familia un permiso de residencia renovable que deberá ser válido como mínimo por un año y, en caso de renovación, por dos años como mínimo, salvo cuando se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público.” 10 sobre el abuso del régimen de acogida por lo que el artículo 20 prevé una larga lista de cláusulas de “reducción o retirada del beneficio de las condiciones materiales de acogida”. - III LA DIRECTIVA DE ACOGIDA ♦ Actualmente, en determinados Estados, puede existir una diferenciación clara en este ámbito. Por ejemplo, los solicitantes por procedimiento prioritario o por procedimiento de Dublín no se benefician de los mismos derechos que los demás (en Francia, concretamente). DIRECTIVA 2013/33/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 26 de junio de 2013 por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (texto refundido)7 Transposición: 21 de julio de 2015 I. ♦ No dudar en recordar que la directiva de acogida se aplica, en esas disposiciones, en todas las etapas y a todos los tipos de procedimiento. ÁMBITO DE APLICACIÓN Este texto enmarca las condiciones de acogida de los solicitantes de protección internacional a fin de garantizarles una vida digna y concederles condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros. Las normas dictadas ya no se califican como “mínimas” y pretenden ser “comunes”. De sobra sabemos hasta qué punto las condiciones de vida pueden influir en el acceso efectivo al procedimiento de asilo, la calidad de la solicitud presentada y, por tanto, las probabilidades de que se consiga la protección. En ese sentido, las modestas mejoras que aporta esta nueva redacción deberán ser objeto de una transposición plena, a pesar de las reticencias que determinados Estados no dejarán de manifestar, invocando las limitaciones presupuestarias o problemas de organización administrativa. Pero aparte de estos pocos adelantos potenciales, esta directiva plantea un problema de fondo en la medida en que, so pretexto de regular las prácticas de internamiento desarrolladas en numerosos Estados miembros, tiende a legitimar, por no decir banalizar, el internamiento de los solicitantes de asilo: “Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas” (art. 8.2). Dado que el internamiento figura también en las disposiciones del reglamento de Dublín, se le dedica una sección específica del presente documento (véase capítulo VII). II. CONDICIONES DE VIDA Y NORMAS DE ACOGIDA DE LOS SOLICITANTES ♦ Defender un alineamiento con las normas más elevadas. ♦ Velar por la efectividad real y la rapidez de acceso a los derechos sociales 2. Acceso al mercado laboral (artículo 15) Esta cuestión siempre ha sido la “manzana de la discordia” entre las instituciones europeas y entre los Estados mismos. La situación de los solicitantes es, por consiguiente, muy diferente según el país en el que se encuentren. El acceso al empleo es, sin embargo, una manera de favorecer la autosuficiencia de los solicitantes –y, a partir de ahí, de limitar el nivel de las prestaciones sociales que se les abonan. Es también una condición útil para alcanzar el objetivo de integración al que apunta la directiva “de cualificación”. Tras largas y difíciles negociaciones, la directiva estipula que los Estados miembros velarán “por que los solicitantes tengan acceso al mercado laboral a más tardar a los nueve meses” (eran 12 en la directiva anterior) “desde la fecha de presentación de la solicitud de protección internacional, cuando las autoridades competentes no hayan adoptado una resolución en primera instancia. Pero los Estados tienen latitud para decidir “los requisitos para conceder al solicitante el acceso al mercado de trabajo”. También pueden dar “prioridad a los ciudadanos de la Unión y a los nacionales de Estados parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como a los nacionales de terceros países que sean residentes legales”, pero a partir de ahora están obligados a garantizar “el acceso efectivo de los solicitantes al mercado de trabajo”. 1. Condiciones materiales de acogida (alojamiento, alimentación, vestido) Esta disposición tendrá consecuencias diferentes según los Estados miembros de la UE: así, mientras que en Suecia, por ejemplo, los solicitantes de asilo tienen acceso al mercado laboral en cuanto presentan la solicitud, en otros países ese acceso, en la práctica, les está cerrado8. Es sabido hasta qué punto las condiciones de vida de los solicitantes difieren entre los Estados miembros, a veces incluso dentro del mismo país. Los artículos 17 a 20 del texto, tras numerosas negociaciones interinstitucionales, tienden a precisar y ampliar el acceso a un alojamiento, a las prestaciones sanitarias, etc. El artículo 17 prevé que, cuando las condiciones materiales de acogida se concedan en forma de subsidios, su cuantía sea fijada “de conformidad con los niveles que el Estado miembro de que se trate haya establecido […] para garantizar un nivel de vida adecuado a los nacionales” pero sin por ello alinearla sobre estos últimos. No obstante, el texto recoge ciertas disposiciones criticadas en la directiva de 2003, como el hecho de que “los Estados miembros podrán condicionar la prestación de las condiciones materiales de acogida a la efectiva residencia de los solicitantes en un determinado lugar, que será fijado por los Estados miembros” (art. 7), aunque el principio de libertad de circulación de los solicitantes se subraya explícitamente. De hecho, el artículo 17.5 deja un buen margen de apreciación a los Estados para atender las preocupaciones relativas a las implicaciones financieras y administrativas del sistema expresadas en el seno del Consejo. Es también para responder a las suspicacias recurrentes 7 Texto de la directiva: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0033&rid=1 Directiva de acogida Es de temer que, con el pretexto de la situación económica, algún Estado esgrima la excusa de la situación del empleo para demorar un acceso concreto al trabajo para los solicitantes de asilo. III. PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS VULNERABLES (artículos 21-22) 1. Identificación de la vulnerabilidad Además de alargar la lista (no exhaustiva) de las categorías de individuos vulnerables9, la directiva prevé una nueva obligación para los Estados miembros: dentro de un plazo razonable, 8 AIDA: Asylum Information Database El artículo 21 de la directiva de acogida hace la lista (no exhaustiva) de las categorías de personas vulnerables, que incluye a: menores, menores no acompañados, personas con discapacidades, personas de edad avanzada, mujeres embarazadas, familias monoparentales con hijos menores, víctimas de la trata de seres humanos, personas con enfermedades graves, personas con trastornos psíquicos y personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual, como las víctimas de la mutilación genital femenina. 9 12 - IV LA DIRECTIVA DE PROCEDIMIENTOS ahora tienen que evaluar si el solicitante tiene necesidades particulares en materia de acogida y precisar la naturaleza de dichas necesidades, a fin de tomar en cuenta la situación particular de las personas vulnerables. DIRECTIVA 2013/32/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 26 de junio de 2013 sobre 11 procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (refundición) Transposición: 21 de julio de 2015 y 21 de julio de 2018 La formulación del artículo 22 es vaga y no prevé ninguna obligación precisa sobre los procedimientos de identificación de las personas vulnerables. Habrá que velar por que la evaluación de las necesidades particulares de estas personas sea efectuada por las autoridades nacionales de manera oportuna y eficaz, respetando la dignidad de las personas y recurriendo a los servicios médicosociales útiles. Lo que implica, asimismo, que el personal esté formado específicamente sobre estas cuestiones. 2. Menores y menores no acompañados El artículo 23 de la directiva de acogida prevé disposiciones específicas para los menores solicitantes de protección internacional. Además del interés superior del menor que debe ser “la consideración básica para los Estados miembros a la hora de aplicar las disposiciones de la presente Directiva”, los Estados tendrán en cuenta: (a) las posibilidades de reagrupación familiar; (b) el bienestar, el desarrollo social, la seguridad y la protección del menor; (c) la opinión del menor. Asimismo, los menores tendrán acceso a actividades de ocio. Habrá que cerciorarse de que están alojados con los miembros de su familia o con el adulto responsable de ellos. Por último, en virtud del artículo 23.4, los menores que hayan sido víctimas de abusos tendrán acceso a la atención psicológica necesaria y a una asistencia cualificada. Por supuesto que todas las disposiciones del artículo 23 se aplican también a los menores no acompañados. Estos contarán, además con un representante que les asistirá (artículo 24). De hecho, el menor no acompañado deberá ser alojado en estructuras apropiadas (por ejemplo, con una familia de acogida o en un centro de acogida con instalaciones especiales para menores) 10 y el Estado miembro de acogida iniciará cuanto antes la búsqueda de los miembros de su familia. 3. Víctimas de la tortura y de la violencia En cuanto a las víctimas de la tortura, violación u otras formas graves de violencia, el artículo 25 recoge disposiciones específicas de la directiva de acogida para ellas. Estas personas deberán, concretamente, tener acceso a los tratamientos y a la atención médica y psicológica adecuados. Por añadidura, el personal encargado de trabajar con las víctimas de torturas y violencias habrá recibido una formación apropiada y se atendrá a reglas estrictas de confidencialidad. I. ÁMBITO DE APLICACIÓN La directiva de procedimientos fija las normas comunes para los procedimientos de concesión y retirada de la protección internacional. Abarca tanto el acceso al procedimiento como sus diferentes etapas (1ª instancia, recurso, reexamen), las condiciones de examen de las solicitudes y las garantías para los solicitantes. El propósito de la refundición era, por un lado, reducir las disparidades entre procedimientos nacionales y la circulación secundaria de los solicitantes de asilo entre países de la Unión Europeo que aquellas provocaban, y, por otro, mejorar la relación eficacia/coste reforzando la calidad de las decisiones y, así, limitar los contenciosos. Tomando como punto de partida el texto de 2005, al que numerosas asociaciones se referían como “el catálogo de las peores prácticas nacionales”, los debates interinstitucionales fueron largos y difíciles. Los progresos resultan ser finalmente menos sensibles que lo que cabía esperar, a la vista de las primeras propuestas de la Comisión europea. Alrededor del principio de un procedimiento único, figuran, como en el texto de 2005, numerosas posibilidades de exoneración o de adaptación, con la excusa de tomar en cuenta las particularidades de los ordenamientos jurídicos nacionales, las exigencias de carácter administrativo o material. Numerosas frases están formuladas de modo vago, lo que propicia la interpretación y, por consiguiente, las acciones contenciosas… Así, determinadas garantías encomiables corren el riesgo de ser aplicadas de modo aleatorio. Así sería, por ejemplo, cada vez que un Estado miembro considere que enfrenta “una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas”, sin que se haya precisado dicho número. Cabe señalar, además, que la transposición de esta directiva podrá ser efectuada en dos etapas. Como varias disposiciones relativas a los plazos y la duración del procedimiento de examen requerían adaptar la organización administrativa y material, los Estados miembros dispondrán de tres años suplementarios para aplicarlas (21 de julio de 2018). II. LAS AUTORIDADES RESPONSABLES 1. Una autoridad única (artículo 4) IV. RECURSOS (artículo 26) El derecho a recurrir las decisiones relativas a la concesión, la retirada o la reducción de los beneficios previstos en la directiva ya estaba reconocido en el texto de 2003. No obstante, la refundición supone algunos progresos, en particular en materia de asistencia jurídica y representación legal. Los Estados están ahora obligados a garantizar a los solicitantes asistencia jurídica y representación legal gratuitas, a su demanda, “en la medida en que esta ayuda sea necesaria para garantizar la tutela judicial efectiva”. Pero en el mismo artículo 26 el texto de la directiva deja mucho margen de maniobra a los Estados miembros, que podrán así denegar a los solicitantes de asilo esta ayuda gratuita en ciertas condiciones, por ejemplo, si “el recurso o la revisión tienen pocos visos de prosperar”. En principio, y para todos los procedimientos, los Estados miembros deberán designar a una autoridad decisoria única. El objetivo es garantizar la coherencia de las prácticas y las decisiones sobre un mismo territorio nacional, lo que está muy lejos de ser el caso en todos los Estados miembros. Pero el texto de la directiva introduce varias distinciones terminológicas –en función de la etapa del procedimiento de examen y del lugar en que se presente la solicitudque limitan el alcance de este principio. Velar, concretamente, por que las derogaciones previstas para los solicitantes cubiertos por Dublín III y para los procedimientos en las fronteras, no proliferen tanto que hagan que esta “unidad” pierda sentido. 10 No obstante, los Estados podrán, siempre que sea en interés superior del menor, alojar a los menores no acompañados en centros de acogida para solicitantes adultos (artículo 24.2) Directiva de acogida 11 Texto de la directiva: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032&rid=1 14 3. La entrevista 2. Formación ♦ Es obligatorio celebrar una entrevista sobre la admisibilidad de la solicitud (art. 34). Los artículos 4 y 6 tratan también de la formación de las autoridades implicadas en el procedimiento de asilo. Para más precisión, el artículo 4 aborda las autoridades encargadas de proceder al examen de las solicitudes y las personas que interrogan a los solicitantes. El artículo 6 trata sobre “las autoridades que es probable reciban solicitudes de protección internacional, tales como policía, guardias de fronteras, autoridades de inmigración y personal de los centros de internamiento”. La formación de estas autoridades que están en contacto con los solicitantes queda reforzada por la nueva directiva. Sería de desear, especialmente, que la formación de dichas autoridades incluyese siempre una rúbrica destinada a la protección de los derechos humanos, así como a la identificación de situaciones de vulnerabilidad. III. NUEVAS GARANTÍAS PARA UN ACCESO EFECTIVO AL PROCEDIMIENTO ♦ En primera instancia, cabe destacar también varias garantías nuevas (art. 1 a 17): - El solicitante puede exigir que la persona que lo entrevista y el intérprete sean de su mismo sexo (art. 15.3.b y c); - Obligación de hacer un informe exhaustivo o bien una transcripción o una grabación audio o audiovisual de la entrevista personal (art. 17); - Los Estados no pueden negarse a que el solicitante se presente para la entrevista personal acompañado por una tercera persona (asesor jurídico u otra persona,…) (art. 23.3). ♦ Los motivos para prescindir de la entrevista personal están limitados (art. 14.2) a razones médicas o al carácter evidente de la protección. 4. Garantías procedimentales especiales 1. El acceso al procedimiento (artículo 6) Aunque no se indica plazo alguno para que los solicitantes presenten su expediente, los Estados miembros sí que están obligados a registrar las solicitudes de protección internacional en un plazo de tres días y, a partir de ahí, garantizar un acceso concreto al procedimiento (art. 6.2). La directiva deja, no obstante, a los Estados miembros la posibilidad de alargar dicho plazo hasta 10 días (art. 6). 2. Información y asistencia jurídica En la mayoría de los textos que conforman este nuevo SECA, se recuerda debidamente el derecho a una información completa (y comprensible) de los solicitantes de asilo. Se trata de algo, evidentemente, muy importante para garantizar el acceso efectivo al procedimiento y la información debe, pues, ser comunicada “con tiempo suficiente”. Así pues, la directiva también estipula que “se brindará a los solicitantes la oportunidad de consultar, a su costa, de manera efectiva a un asesor jurídico”. ♦ En los procedimientos en primera instancia (art. 19), solamente se facilitan gratuitamente las informaciones jurídicas y procedimentales “a la demanda”, eventualmente por ONG. El solicitante podrá contar con un asesor (profesional, ONG o de otro tipo), pero esta asistencia jurídica no será necesariamente sufragada por el Estado. Ahora bien, los solicitantes deberán poder disponer de los servicios de un intérprete para poder presentar su solicitud a las autoridades competentes. Este servicio será gratuito, en particular para las entrevistas. ♦ Por razones de coste presupuestario que adujeron los Estados miembros, la asistencia jurídica y la representación gratuitas no están previstas expresamente más que para los procedimientos de recurso (preparación de los documentos y participación en la vista). Pero, aun así, los Estados pueden negarse a correr con esos gastos “cuando un órgano jurisdiccional u otra autoridad competente estimare que el recurso del solicitante tiene pocos visos de prosperar” (art.20). ♦ Tampoco se supone que las revisiones puedan beneficiarse de esta asistencia gratuita. ♦ En todos los casos, la gratuidad puede supeditarse a que el solicitante carezca de medios suficientes. Por añadidura, si la situación financiera del solicitante ha “mejorado considerablemente”, el Estado puede plantearse exigir el reembolso de los gastos que haya sufragado (art. 21.5). Directiva de procedimientos En ciertos casos, se otorgarán garantías procedimentales especiales o un “apoyo adecuado” a los solicitantes que hayan sido objeto de torturas, violación y otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual (art. 24). Asimismo, están previstas garantías particulares para los menores extranjeros no acompañados (art. 25), que deberán, por ejemplo, disponer obligatoriamente de un representante. Solo en caso de duda acerca de la edad del solicitante, los Estados miembros conservarán (art. 25.5) la posibilidad de proceder a reconocimientos médicos para determinar la edad de un menor no acompañado. Si después de los reconocimientos médicos persiste la duda, se presumirá que el solicitante es menor. Los reconocimientos médicos serán realizados por profesionales sanitarios cualificados y serán de naturaleza lo menos invasiva posible. Como ya preveía la directiva de 2005, solamente serán efectuados si el menor o su representante lo consienten, y el hecho de que un menor se niegue a ello de ninguna manera será el único motivo para desestimar su solicitud de protección internacional. ♦ La directiva introduce ciertos progresos apreciables en materia de garantías de acceso al procedimiento y sobre las condiciones de la entrevista con las autoridades competentes. Pero estas disposiciones van a menudo acompañadas por posibilidad de excepción, formulada de modo tan vago como “el número elevado” de solicitantes, o ambiguo. Como en el texto de 2005, se deja en manos de los Estados miembros un amplio margen de apreciación, que entorpece el objetivo de un procedimiento realmente “único”. Habrá que velar por que esas excepciones sean formuladas de manera menos vaga en las leyes nacionales de transposición. ♦ Por otra parte, durante las discusiones interinstitucionales, los Estados miembros manifestaron una reticencia evidente a aportar, lo antes posible y de modo espontáneo, informaciones sobre la posibilidad de presentar una solicitud de asilo, con el fin de evitar suscitar solicitudes “abusivas” de protección. En las fronteras o en los centros de internamiento, esta información solamente se facilitaría “cuando se presuma que nacionales de terceros países o apátridas […] pueden desear presentar una solicitud de protección internacional” (artículo 8) o a la demanda del solicitante. Habrá que estar muy atentos a este aspecto cuando se redacten los textos de transposición. Llegado el momento de aplicarlos, es posible que esta misión se delegue ampliamente en organizaciones de la sociedad civil. 16 IV. e) una persona a cargo del solicitante presenta una solicitud, una vez que, con arreglo al artículo 7, apartado 2, haya consentido en que su caso se incluya en una solicitud presentada en su nombre. No olvidemos que el solicitante puede, no obstante, impugnar la aplicación de los conceptos de primer país de asilo y de tercer país seguro a su situación personal (artículos 35 y 38.2.c). LOS PUNTOS SENSIBLES 1. La duración del procedimiento de examen Puesto que el propósito de la refundición de la directiva era mejorar la eficacia del procedimiento, era lógico plantear un procedimiento que permita tomar una decisión “cuanto antes” (considerando 18) “en interés tanto de los Estados miembros como de los solicitantes de protección internacional”. En principio, el resultado del examen de la solicitud en primera instancia debería, pues, ser comunicado en un plazo inferior a 6 meses (art. 31.3). Pero, una vez más, las derogaciones permiten prologarlo hasta 21 meses (art. 31.3; 31.4; 31.5) por complejidad del asunto, solicitudes simultáneas de un gran número de nacionales o falta de cooperación del solicitante. Lo que es más preocupante es la cláusula que permite aplazar la conclusión del procedimiento de examen a causa de “una situación incierta en el país de origen que se espera sea temporal” (art. 31.4). O sea, una especie de “moratoria”, pero en detrimento del derecho a la protección… No olvidemos que, sea como fuere, estas disposiciones solamente serán obligatorias a partir del 21 de julio de 2018. 2. La efectividad (más que relativa) del recurso Según el artículo 46, todas las decisiones relativas a las solicitudes de protección internacional, revisión o retirada de la protección internacional conllevan un derecho al recurso efectivo, es decir, con carácter suspensivo. Ahora bien, varias situaciones permiten hacer caso omiso del carácter suspensivo (por ejemplo, cuando la demanda se considere como manifiestamente infundada o inadmisible). En ese caso, un órgano jurisdiccional –a petición del solicitante o de oficio- será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro (art. 46.6). V. EL MANTENIMIENTO DE PROCEDIMIENTOS DEROGATORIOS Y EXPEDITIVOS Una de las grandes esperanzas que suscitaba la refundición de la directiva de procedimientos incumbía a los diferentes procedimientos que emplean los Estados miembros para intentar rechazar las solicitudes de asilo o tratarlas en condiciones poco ecuánimes, que reducen sus posibilidades de éxito. Salvando algunos ajustes, se han mantenido todos. 1. Solicitudes inadmisibles (art. 33.2) Aparte de las situaciones cubiertas por el reglamento de Dublín, el concepto de inadmisibilidad –que permite a la autoridad competente no “examinar si el solicitante cumple los requisitos para la protección internacional”- sigue siendo aplicable cuando: a) otro Estado miembro ha concedido la protección internacional; b) un país que no sea un Estado miembro se considera primer país de asilo12 del solicitante; c) un país que no sea un Estado miembro se considera tercer país seguro13 para el solicitante; d) se trata de una solicitud posterior14, cuando no hayan surgido ni hayan sido aportados por el solicitante nuevas circunstancias o datos; 12 13 14 Artículo 35: Concepto de primer país de asilo Artículo 38: Concepto de tercer país seguro Artículo 40: Solicitudes posteriores Directiva de procedimientos 2. Procedimientos acelerados (art. 31.8) Reglas nuevas prevén que los Estados miembros puedan acelerar un procedimiento y/o llevarlo a cabo en la frontera en una decena de casos, a saber: a) Solicitud no pertinente b) Solicitante procedente de un país de origen seguro c) Informaciones falsas (o disimuladas) para engañar a las autoridades acerca de su identidad/nacionalidad d) Destrucción o extravío, de mala fe, de un documento de identidad o de viaje e) Alegaciones claramente incoherentes y contradictorias, manifiestamente falsas u obviamente inverosímiles sobre el país de origen, f) Solicitud posterior inadmisible g) Solicitud presentada con la única intención de retrasar o frustrar su expulsión, h) Solicitud tardía “dadas las circunstancias de su entrada” i) Negarse a dar las huellas dactilares j) Peligro para la seguridad nacional o el orden público Comparado con el texto de 2005, observamos que el campo de aplicación de estos procedimientos acelerados se ha reducido. Así y todo, todavía es demasiado amplio como para no llegar a motivar una desigualdad de derechos entre los solicitantes de protección, tanto más cuando abarca las solicitudes presentadas en la frontera, donde los dispositivos de información de los solicitantes no están garantizados y el internamiento se ha banalizado considerablemente. Es particularmente preocupante que las personas vulnerables, entre ellos los menores no acompañados, no queden excluidas de tal procedimiento. Pero es cierto que tampoco se les excluye del internamiento en la frontera… ♦ Los motivos que permiten juzgar una solicitud como “inadmisible” o efectuar el procedimiento de modo “acelerado” (que se califica como “prioritario” en algunos Estados miembros) han sido limitados un poco por el nuevo texto. Conociendo la capacidad de resistencia de los Estados miembros, que suelen inclinarse más por preservarse de las “solicitudes abusivas” que por garantizar el acceso a procedimientos equitativos y efectivos de determinación del estatuto de refugiado, habrá que procurar, cuando se realice la transposición en la legislación nacional, que solo los motivos relacionados en los artículos 31.8 y 33.2 sean recogidos y con una denominación suficientemente precisa para no dar cabida a interpretación. ♦ El mantenimiento de procedimientos acelerados en las fronteras y el hecho de que los solicitantes puedan ser allí internados (véase capítulo VII), justifican un esfuerzo de información de los solicitantes y una formación de las autoridades encargadas de recibirles (guardias fronterizos, funcionarios de inmigración, policía, etc.). 18 -VEL REGLAMENTO EURODAC 3. Países de origen seguro (artículos 36 y 37) Esta es, sin duda, una de las mayores decepciones que suscita la refundición de esta directiva. A pesar de los argumentos desarrollados por las ONG o el Parlamento europeo, el uso del concepto de país de origen seguro se mantiene y es un motivo de aceleración de la tramitación de la solicitud de asilo. REGLAMENTO (UE) Nº 603/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 26 de junio de 2013 relativo a la creación del sistema “Eurodac” para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Reglamento (UE) nº 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley, y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 1077/2011, por el que se crea una Agencia europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (refundición)15 Aplicación: 21 de julio de 2015 Pero como el principio o el proyecto de una lista europea, por el contrario, ha sido abandonado, cada país podrá establecer su propia lista. Es sabido que de ello se desprende un tratamiento doblemente desigual de los solicitantes de protección internacional: según el país de origen y según el país de acogida. La diversidad de las listas nacionales es testimonio de la fragilidad del concepto. ¿Por qué motivo Ghana sería “seguro” para Alemania o Luxemburgo pero no para Austria? ¿Ucrania para Luxemburgo pero no para Bélgica? ¿Cómo se puede justificar que el Reino Unido disponga de una lista de 26 países pero Irlanda uno solo? La directiva no responde a estos interrogantes y no facilita los medios para identificar con certeza el carácter seguro o no de un país tercero. No aporta ninguna medida de garantía de la presunta seguridad. La única salvaguardia es que se obliga a los Estados miembros a reexaminar regularmente la situación en los países en cuestión (art. 37.2) y, así, a revisar sus listas. Sin duda está de más plantearse excluir el concepto de país de origen seguro en las leyes nacionales de transposición… Pero habrá que velar por que los criterios que se empleen para elaborar las listas de dichos países seguros sean revisadas regularmente, y no dudar en emprender procedimientos contenciosos en caso de incumplimiento del artículo 37.2. I. ÁMBITO DE APLICACIÓN El reglamento Eurodac, que fue aprobado en 2000, rige la organización y el uso de una base de datos europea en la que están registradas las impresiones dactilares de los solicitantes de protección internacional y de varias categorías de emigrantes en situación ilegal. La finalidad es facilitar la aplicación del reglamento de Dublín –en sus sucesivas versiones- cotejando las impresiones dactilares, con el fin de determinar cuál es el Estado miembro que ha servido como primer punto de entrada en la UE del solicitante de asilo y que, por lo tanto, será responsable de examinar su solicitud. Cotejando las impresiones dactilares, los Estados miembros también pueden verificar si un solicitante de protección internacional o un nacional extranjero que se encuentre irregularmente en su territorio ya ha formulado una solicitud o ha transitado por otro país de la UE. Así pues, este texto ha sido revisado para, concretamente, mejorar la eficacia del sistema de registro de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo utilizado desde 2003 y respaldar la aplicación del reglamento de Dublín. II. MEJORA DE ALGUNAS GARANTÍAS La Comisión deseaba aumentar la eficacia de la recogida de las informaciones necesarias. El plazo para tomar las impresiones se ha fijado en 72 horas tras la presentación de la solicitud de protección. Como el sistema Eurodac y su base de datos tienen que ver con un tema sensible –la protección de los datos personales-, era de esperar que mejorasen las garantías para las personas afectadas. Y así es, en parte. I. Información de las personas interesadas (artículo 29.3) El folleto de información está destinado a las personas sometidas al procedimiento Eurodac. “Será claro y sencillo y estará redactado en una lengua que la persona interesada entienda o que se suponga razonablemente que entiende” para informarle sobre dicho procedimiento y sobre el sistema de Dublín. En ella figurarán indicaciones relativas, por lo menos a: a) b) c) d) e) 15 la identidad del responsable del tratamiento de los datos; los fines del tratamiento de dichos datos; los destinatarios de los datos; la obligatoriedad de la toma de impresiones dactilares (si procede); los derechos de acceso a los datos relacionados con las personas en cuestión. Texto del reglamento: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0603&qid=1408353303201&from=ES Directiva de procedimientos 20 - VI REGLAMENTO DE DUBLÍN III Los Estados miembros cuentan con la posibilidad de completar el folleto añadiéndole informaciones específicas y relativas al contexto nacional de aplicación del reglamento Eurodac. II. Control de la protección de los datos personales (artículos 30 a 33) Las autoridades nacionales de control y el Supervisor Europeo de Protección de Datos verificarán que el proceso de los datos personales cumple la ley, sobre todo cuando se efectúe con fines represivos (véase más adelante § III). I. ÁMBITO DE APLICACIÓN La conservación de los datos en el sistema central está limitada: - Para los extranjeros detenidos al franquear de modo irregular las fronteras exteriores (artículo 16.1), se ha reducido de 2 años a 18 meses; Para los solicitantes de asilo, la duración sigue siendo de 10 años (artículo 12.1); Para los refugiados, los datos serán conservados durante 3 años tras la obtención de un estatuto protector. III. Reglamento (UE) n° 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 , por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer 16 país o un apátrida (texto refundido) Aplicación: 1º de enero de 2014 UN DESVÍO PREOCUPANTE Lo que más podría preocupar en cuanto a los cambios que aporta la refundición del reglamento sería la posibilidad que se brinda a las autoridades “de aplicación de la ley” nacionales y a Europol de acceder a la base de datos de Eurodac en nombre de la lucha contra el terrorismo y la gran delincuencia (artículos 1.2 y 19 a 22). Así podrán cotejar los datos dactiloscópicos recogidos en sus propias bases de datos con las del sistema central de Eurodac. Es cierto que se precisa que las condiciones de acceso de dichas autoridades represivas a los datos personales estarán seriamente reglamentadas, y solamente se autoriza la consulta en circunstancias limitadas, tras haber consultado las otras bases de datos existentes y si: 1) Es necesario “a efectos de prevención, detección o investigación de delitos de terrorismo o de otros delitos graves” 2) Y si “la comparación (es) necesaria en un caso concreto”. Es decir, que no se llevarán a cabo comparaciones sistemáticas y automáticas. Este reglamento (derivado de la Convención de Dublín de 1990) tiene por finalidad identificar al Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo, así como organizar el eventual traslado de este hacia el Estado en cuestión (“Estado requerido”). Su principal objetivo es luchar contra el “asylum shopping”17 y el fenómeno de los “solicitantes en órbita”18. Es también una manera de obligar a los Estados miembros a asumir sus responsabilidades en cuanto a la tramitación de las solicitudes de asilo y, por ende, la vigilancia de sus fronteras. Está basado sobre la hipótesis (¡desmentida por la realidad!) según la cual todos los Estados miembros siguen las mismas normas para acoger a los solicitantes de asilo y proteger sus derechos. La determinación del Estado “responsable” se establece sobre la base de una serie de criterios jerarquizados que han sido precisados en el nuevo texto. Si los criterios no se aplican a ningún otro Estado miembro, será aquel en donde se haya presentado la solicitud el que será considerado como responsable del procedimiento. Sino, el solicitante será “transferido” al Estado identificado como “responsable”. Estas operaciones de transferencia suelen plantear problemas humanos, ya que pueden conducir a la separación de las familias. Pero también se plantean problemas de igualdad de derechos, hasta el punto de que el TJUE se ha manifestado en varias ocasiones contra el traslado de “dublinados” hacia ciertos países… Cabe recordar, de hecho, que en virtud del artículo 17 “cualquier Estado miembro podrá decidir examinar una solicitud de protección internacional que le sea presentada, […] aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el presente Reglamento” (cláusula discrecional). Ambas disposiciones son problemáticas por dos razones: El nuevo reglamento de Dublín fue aprobado el 26 de junio de 2013. Es aplicable en los Estados miembros desde enero de 2014. Por un lado, el acceso a estos datos por parte de autoridades cuya misión no es tramitar las solicitudes de asilo constituye un grave incumplimiento de la regla esencial de la confidencialidad que debe regir toda solicitud de asilo, aunque solo fuera para garantizar la protección real de las personas afectadas y de las que se sabe que pueden correr peligro. La AEDH, como otras organizaciones de la sociedad civil, se opone desde hace tiempo al sistema de Dublín. Por otro, la justificación de detectar infracciones terroristas u otras infracciones penales graves establece un vínculo entre inmigración y criminalidad que no se puede aceptar. Este será particularmente el punto sobre el que se deberá ejercer el seguimiento de la aplicación de este nuevo reglamento, verificando que el acceso de las autoridades represivas y de Europol esté precisamente regulado –en los textos y en la práctica. Todo uso abusivo puede dar lugar a una denuncia ante las autoridades nacionales de control de la protección de datos y del supervisor europeo, o incluso de la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA). II. UN SISTEMA MUY CRITICADO Sin repetir análisis que han sido difundidos ampliamente, es menester recordar, efectivamente, que el uso del reglamente no es equitativo para los Estados miembros, puesto que unos están más sujetos que otros a la llegada de solicitantes de asilo debido a su ubicación, en las fronteras exteriores de la UE. Este sistema es, además, injusto para los solicitantes ya que parte del principio de que sus derechos serán respetados igualmente en todos los Estados miembros, lo que es falso. Para la AEDH, mientras la uniformización completa de los sistemas de asilo nacionales siga siendo una simple perspectiva, el reglamento de Dublín debería ser suprimido. O por lo menos, 16 Texto del reglamento: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0604&rid=1 Consiste en solicitar asilo en varios países. Cuando a los solicitantes de asilo se les manda de un país a otro sin que ninguno reconozca ser competente para tramitar su solicitud. 17 18 Reglamento Eurodac 22 la reforma del SECA tendría que haber servido para desarrollar un principio de solidaridad entre Estados miembros, como había intentado preconizar el Parlamento europeo. Pero el Consejo prefirió atenerse a una cláusula que tendría que haber permitido suspender las transferencias en caso de “deficiencia sistemática”. III. PROGRESOS EN LAS GARANTÍAS DE PROCEDIMIENTO 5. Plazos de admisión y de readmisión Para presentar un expediente ante el Estado “responsable” se sigue aplicando el plazo de 3 meses; salvo si la consulta de Eurodac da resultado positivo, lo que lo reduciría a 2 meses (art. 21.1). En cuanto al plazo de readmisión, queda limitado a 2 meses (art. 23.2) Ahora bien, se aprecian algunas medidas de procedimiento que permitirán reforzar los derechos de los solicitantes de asilo. IV. FALSOS ADELANTOS 1. Recurso efectivo 1. Derecho a la información (artículo 4) Los Estados miembros deben informar al solicitante de asilo sobre el funcionamiento del sistema de Dublín. Para ello, la Comisión ha publicado un folleto y está previsto también publicar un documento específico destinado a los menores no acompañados. El artículo 27 del reglamento, inspirándose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, prevé el derecho a un recurso efectivo contra las decisiones de traslado. Pero su carácter “efectivo” sigue siendo muy aleatorio. Se deberán facilitar al solicitante al menos las siguientes informaciones: Efectivamente, los Estados miembros serán libres de decidir suspender el traslado mientras no se haya resuelto el recurso. En cuanto al solicitante de asilo, podrá recurrir la decisión ante un organismo jurisdiccional para que valide el carácter “suspensivo” del recurso. Y así, la posibilidad de que un solicitante “dublinado” acabe siendo trasladado del “país requirente” al “país requerido”, antes incluso de que una jurisdicción nacional se haya pronunciado sobre la legalidad del traslado, todavía no se ha descartado. 1) 2) 3) 4) 5) los objetivos del Reglamento; los criterios para determinar el Estado miembro responsable de tramitar la solicitud; el derecho a la entrevista personal; la posibilidad de impugnar una decisión de traslado; el sistema de intercambio de datos entre autoridades competentes y el derecho de acceso personales. 2. La entrevista personal (artículo 5) Los Estados miembros deben celebrar una entrevista con el solicitante de protección internacional, a efectos de facilitar el proceso de determinación del Estado responsable y para que comprenda correctamente las informaciones que le hayan sido comunicadas. 3. El interés superior del niño (artículo 6) “Constituirá una consideración primordial de los Estados miembros en todos los procedimientos previstos” en el reglamento de Dublín e implica las siguientes obligaciones: - Designar a un representante legal; Tomar en cuenta las posibilidades de reagrupación familiar; Prestar atención al bienestar y el desarrollo social del menor, a su seguridad y protección; Tomar medidas para identificar a los miembros de la familia del menor. 4. Notificación de la decisión de traslado (artículo 26) Los Estados miembros deben notificar al interesado la decisión de trasladarle a otro Estado miembro y, en su caso, la decisión de no examinar su solicitud. También deben informarle sobre las vías y modalidades de recurso disponibles. ♦ Este reglamento es aplicable directamente, en todas sus disposiciones. Por lo tanto, no se puede plantear influir de modo alguno sobre su traducción jurídica. Solo en el momento de su aplicación y, concretamente, por lo que se refiere al cumplimiento de las garantías de procedimiento, podrán las asociaciones ejercer vigilancia. ♦ Los resultados de ciertos asuntos que ha tratado el TJUE alientan asimismo a acometer recursos contenciosos contra traslados a países que ofrecen condiciones de acogida y una calidad del procedimiento muy inferiores a los estándares de la UE. Reglamento Dublin III Y además, aunque figura el principio de la asistencia jurídica gratuita, su obtención puede ir vinculada con las probabilidades que tenga el requirente de “ganar”, lo que valorará una autoridad competente o una jurisdicción. 2. Mecanismo de alerta rápida Al contrario de lo que había propuesto la Comisión al principio, en el texto final del reglamento no figura ningún mecanismo de suspensión temporal de los traslados hacia un Estado miembro en caso de graves deficiencias de su sistema de asilo o de carga excepcionalmente onerosa para sus capacidades de acogida. Esta perspectiva fue juzgada como inaceptable por la mayoría de los Estados miembros, inquietos de deber tramitar un mayor número de solicitudes. Por lo tanto, fue reemplazado por un mecanismo de alerta rápida, capacidad de respuesta y gestión de crisis en el que participan la Comisión y la EASO (art. 33). Sin poner en duda la capacidad de la Comisión y la EASO para controlar atentamente el estado de los sistemas nacionales de asilo, cabe preguntar cuál sería su poder de intervención en situaciones de crisis. Efectivamente, no solo el dispositivo no es vinculante, sino que además y en el mejor de los casos, se necesitará un plazo determinado para activarlo, lo que dejará a los solicitantes en situaciones indignas. En cuanto a los medios para asegurar la salida de la crisis, deben mejorar, si juzgamos por el muy limitado éxito que han cosechado los esfuerzos desplegados en Grecia por EASO. 3. Internamiento para fines de traslado “Los Estados miembros no podrán internar a una persona por el único motivo de que se encuentre sometida al procedimiento establecido en el presente Reglamento”, precisa el texto en su artículo 28.1. Salvo “cuando exista un riesgo considerable de fuga, […] para garantizar el desarrollo de los procedimientos de traslado”, precisa el artículo 28.2 (véase capítulo VII). 24 II. MARCO LEGISLATIVO Y REGLAMENTARIO DEL INTERNAMIENTO - VII INTERNAMIENTO DE LOS SOLICITANTES DE ASILO La AEDH considera preocupante la introducción explícita de disposiciones que autorizan el internamiento (o la detención) de los solicitantes de asilo en la nueva directiva de “acogida” (artículos 8-11). Estas se añaden a las que figuraban ya en el reglamento de Dublín II y que se precisan en el texto refundido (artículo 28), a efectos de ejecutar las medidas de traslado. I. CONTEXTO Durante todas las etapas del procedimiento legislativo, la AEDH y otras asociaciones han manifestado su firme oposición a la banalización del internamiento de los solicitantes de asilo por el derecho europeo. La posición era clara: “el internamiento, la detención y toda forma de encerrar a los solicitantes de asilo, llámesele como se le llame, debe estar rigurosamente prohibida en toda circunstancia y en todo punto del territorio de la UE”19. Se suma a la del comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, quien afirma que “ninguna persona que solicite gozar de protección debería ser internada”20. 1. Definición El internamiento se define como “el confinamiento de un solicitante por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación” (art. 2 in directiva “de acogida”). 2. Motivación del internamiento La directiva “de acogida” establece que los Estados pueden recurrir al internamiento “cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso” y “siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas”. El internamiento de un solicitante de asilo debe ser pues considerado como una medida de último recurso, sobre la base de una decisión individual (lo que excluye las medidas sistemáticas que conciernen a ciertas poblaciones). El texto prevé sin embargo una serie de casos que podrían justificar esta medida. Es una lista cerrada, pero de hecho cubre la gran mayoría de las situaciones en las que se encuentran los solicitantes, en particular cuando llegan al territorio: 1) para determinar o verificar su identidad; La Comisión Europea justificó esta evolución legislativa por la necesidad de poner coto al uso extensivo del internamiento por numerosos Estados miembros, basándose sobre la jurisprudencia del Tribunal Europeo, “con el fin de evitar que sea arbitrario y para garantizar el respeto de los derechos fundamentales en todos los casos”21. Como principio, se recuerda, pues, que “los Estados miembros no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional” (art. 8.1), principio que reitera el texto del reglamento de Dublín (considerando 20 y artículo 28.1). Es de temer, no obstante, que las precauciones de redacción no basten y que numerosos Estados sientan que tienen permiso para banalizar el internamiento de personas que buscan protección y para hacerlo más sistemático. Hay que recordar, por tanto, que los textos del SECA no fijan un objetivo que se debe alcanzar, sino un límite que no se debe rebasar. Tanto más cuanto la directiva “de acogida” simplemente abre la posibilidad para los Estados de recurrir al internamiento y supedita su aplicación a un principio de necesidad y a una individualización de la decisión. Nada impide pues que un Estado miembro descarte esta solución y excluya todo internamiento de los solicitantes de asilo de su legislación. 2) para determinar los elementos en que se basa la solicitud; 3) para decidir sobre el derecho del solicitante a entrar en el territorio; 4) cuando la persona internada esté sometida a un procedimiento de retorno; 5) cuando así lo exija la protección de la seguridad nacional y el orden público; 6) en virtud del reglamento de Dublín, es decir, según dicho texto “cuando exista un riesgo considerable de fuga” (art. 28.2) Sin plantear un debate que rebasaría los límites de la presente nota, podemos recordar varios argumentos que se pueden esgrimir en contra de la composición de esta lista, a saber: ♦ No se puede justificar el internamiento por la necesidad de buscar elementos sobre los que se basa la solicitud de protección, o significaría que la autoridad que decide dicho internamiento prejuzga el fondo, lo cual no es de su competencia… ♦ La historia (y la jurisprudencia) del derecho de asilo moderno excluye que un solicitante de asilo tenga que presentar documentos que acrediten su identidad, nacionalidad, etc. Esta obligación solo se aplica al derecho de los extranjeros a entrar en el territorio. En sus “directrices”, el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) recuerda que “el artículo 31 de la Convención de 1951 específicamente establece que no se han de establecer sanciones penales a los refugiados (ni a los solicitantes de asilo) que hayan entrado o permanecido irregularmente si se presentan sin demora ante las autoridades (…)” (directriz 2.13)22. 19 AEDH, “Análisis del proyecto de sistema europeo común de asilo” – Carta abierta de la AEDH a los parlamentarios europeos (10/12/2012) – en francés en http://www.aedh.eu/plugins/fckeditor/userfiles/file/Asile%20et%20immigration/Asile%20%20Lettre%20ouverte%20PE%20%28DEF%29%20-%20FR.pdf 20 “La criminalización de la emigración en Europa: repercusiones sobre los derechos humanos” Documento temático encargado y publicado por Thomas Hammarberg, comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579823#P292_82715 21 Exposición de motivos § 4 in Propuesta de directiva del Parlamento europeo y del Consejo relativa a normas mínimas para acoger a los solicitantes de asilo en los Estados miembros (refundición) – Bruselas, 30.1.2009 COM(2008) 815 final/2 - 2008/0244 (COD). Internamiento de los solicitantes de asilo ♦ El “riesgo considerable de fuga” es una noción vasta y, por ende, vaga. Así expresada, es susceptible de ser aplicada a todo “dublinado”, lo que contradice el principio de individualización de la decisión. 22 ACNUR: Directrices sobre los criterios y estándares aplicables a la detención de solicitantes de asilo y las alternativas a la detención (2012) - http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=51e3b3244 26 IV. LAS GARANTÍAS ♦ Si no se consigue excluir el internamiento de las disposiciones legislativas, intentar reducir el margen de apreciación de las autoridades nacionales, aplicando las directrices del ACNUR23. ♦ Concretamente, hacer definir de modo más riguroso el “riesgo de fuga”, por ejemplo en base a un abanico identificado de circunstancias que permitan establecer con certeza que el interesado tiene la intención de sustraerse a la medida de alejamiento del territorio. 3. Duración del internamiento La duración máxima del internamiento no está claramente definida en la directiva “de acogida”. El artículo 9.1 solo indica que debe ser lo más breve posible. Partiendo del texto de la directiva “de procedimientos”, que indica para el procedimiento en la frontera una duración máxima de 4 semanas, podríamos considerar que ese máximo también se aplicaría a las personas detenidas sobre la base de la directiva de acogida. En cuanto al reglamento de Dublín –que también considera que la detención debe ser lo más breve posible-, acumulando los diferentes plazos de admisión, readmisión y traslado, llega a un máximo de 3 meses. Procurar que se fije una duración máxima de internamiento en la legislación nacional. III. CONDICIONES MATERIALES DEL INTERNAMIENTO Están definidas en la directiva “de acogida”, que es el único texto que examina claramente este aspecto. 1. Una medida de último recurso En virtud del artículo 8.4 de la directiva “de acogida”, el derecho nacional debe prever alternativas al internamiento. Como el texto de la directiva es muy vago, varias organizaciones pidieron que se adoptasen líneas directrices a nivel europeo. Los Estados miembros también se pueden inspirar en las directrices del ACNUR, así como las diferentes contribuciones del Consejo de Europa, concretamente las resoluciones de su Asamblea Parlamentaria24. 2. Información de la persona detenida Los solicitantes internados serán informados de los motivos y de los procedimientos de internamiento, y de la posibilidad de solicitar asistencia jurídica (artículo 9.4 de la directiva “de acogida”). 3. Control judicial Cuando el internamiento sea resultado de la decisión de una autoridad administrativa el artículo 9.3 de la directiva “de acogida” prevé que se realice un control judicial lo antes posible. El solicitante, en ese caso, tiene acceso a la asistencia jurídica y a representación gratuitas, pero esos derechos pueden estar sometidos a ciertas condiciones. Así, aunque la representación legal y la asistencia jurídica gratuitas, en principio, deberán ser facilitadas por los Estados, la directiva les deja varios medios de eludir esta obligación, apoyándose sobre consideraciones relativas a los ingresos de los solicitantes. ♦ También en este supuesto la redacción bastante imprecisa de la directiva “de acogida” deja un gran margen de interpretación a los Estados miembros. Habrá que procurar restringir este campo de libertad cuando se esté transponiendo la directiva en la legislación nacional. ♦ El internamiento, en condiciones normales, no se puede llevar a cabo en centros penitenciarios. De ser así, los solicitantes de protección internacional estarán separados de los presos comunes (art. 10.1). ♦ Y después, no dudar en iniciar procedimientos contenciosos si estas pocas garantías no se respetan para hacer anular esas decisiones de internamiento de los solicitantes de asilo. ♦ Los solicitantes internados tendrán acceso a espacios al aire libre (art. 10.2). ♦ El ACNUR, los familiares, los asesores jurídicos, los representantes de las ONG pertinentes podrán ponerse en contacto con los solicitantes (apartados 3 y 4 del artículo 10). Salvo para el ACNUR, sin embargo, sí que es posible imponer límites al acceso “cuando, en virtud del Derecho nacional, sean objetivamente necesarios para la seguridad, el orden público o la gestión administrativa del centro de internamiento, siempre que el acceso no resulte por ello seriamente restringido o imposibilitado” (artículo 10.4). ♦ El artículo 11 de la directiva “de acogida” estipula normas particulares para las personas vulnerables internadas. Desafortunadamente, el internamiento de menores y de menores extranjeros no acompañados no está prohibido, pero sí que está estrictamente regulado. Así, el internamiento de menores se concibe como medida de último recurso, y su duración debe ser lo más breve posible. Otras disposiciones especiales están previstas para las personas vulnerables y para las familias. Pero los Estados no están obligados a cumplirlas cuando el internamiento se efectúa en un puesto fronterizo o en una zona de tránsito (en casos debidamente justificados y durante un período razonable). 24 23 “La búsqueda de asilo no es un acto ilegal, toda restricción de la libertad que se imponga a las personas que ejercen este derecho debe ser establecida por ley, circunscrita cuidadosamente y sujeta a una pronta revisión” in ACNUR: Directrices; Óp. Cit. Internamiento de los solicitantes de asilo Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa: “Internamiento de solicitantes de asilo e inmigrantes en situación ilegal en Europa” – Resolución (2010) - en francés: http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/FRES1707.htm
