Los acuerdos en materia ambiental y laboral

LOS ACUERDOS EN MATERIA AMBIENTAL Y LABORAL
Laura del Alizal*
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) fue firmado el 17 de diciembre de 1992,
por los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá, tras 22 meses de negociaciones formales.
Así, según el procedimiento tradicional para la celebración de este tipo de convenios entre
Estados, se había cumplido la primera etapa, quedando pendiente la ratificación por los órganos
legislativos facultades constitucionalmente en cada país para dar cumplimiento a este trámite
esencial.
Sin embargo, el resultado de las elecciones presidenciales en Estados Unidos provocó que
consideraciones en Estados Unidos de carácter público condujeran a la reapertura de las
negociaciones. El nuevo presidente, el demócrata William Clinton, atendiendo a las presiones
ejercidas por grupos ecologistas y líderes sindicales opositores al tratado firmado con México y
Canadá, propuso la negociación de acuerdos específicos en materia ambiental y laboral,1 que
tranquilizaran a los críticos, y allanaran el camino para la ratificación del Tratado que crea la zona
de libre comercio de América del Norte.
Los Acuerdos de Cooperación Ambiental y Laboral nombre oficial de los acuerdos
paralelos, fueron firmados el 14 de septiembre de 1993. Su objetivo es contribuir a la protección y
mejoramiento de las condiciones ambientales y laborales en los países, mediante la efectiva
aplicación de la legislación nacional respectiva; ambos documentos prevén el intercambio de
información como forma fundamental de la cooperación, y en ellos se describen los procedimientos
que deberán seguirse para la solución de controversias.
Para el cumplimiento de las funciones previstas por los acuerdos, se crearon órganos
encargados de hacer posible la cooperación entre las partes. Es decir, que al igual que el TLC, la
forma institucional es la tradicionalmente adoptada en los instrumentos encargados de regular la
cooperación interestatal, sin llegar al otorgamiento de poderes supranacionales tales como la
obligatoriedad para Estados e individuos de las decisiones adoptadas. Sin embargo, en la
integración de estos órganos se introdujo el principio de independencia de los funcionarios, lo que
nos habla de que las resistencias nacionalistas de los negociadores no fueron tan grandes como
para impedir la existencia de funcionarios cuya lealtad se deberá fundamentalmente a la
institución.
* Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Integrante del proyecto
interdisciplinario e interinstitucional “La nueva relación de México con América del Norte”, coordinado por las
Facultades de Economía y Ciencias Políticas de la UNAM.
El propósito de este trabajo es presentar un análisis de los aspectos más relevantes de los
acuerdos paralelos y una reflexión acerca de su concepción y alcance, mismo que, a mi juicio, está
fuertemente limitado por la ausencia de mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de las
obligaciones contraídas por los Estados signatarios.
Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte
En este acuerdo los gobiernos de México, Canadá y Estados Unidos aceptan la importancia de
conservar, proteger y mejorar el medio ambiente e invocan para ello los compromisos
internacionales existentes, explícitamente la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo.
La declaración de Estocolmo –adaptada en junio de 1972 por los representantes de 113
países participantes en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano- proclama el
derecho fundamental del hombre a un medio ambiente de calidad que le asegure una vida digna,
fundada en el bienestar; y establece su obligación de protegerlo y mejorarlo en beneficio de las
generaciones presentes y futuras. En esta declaración, la comunidad internacional estableció el
derecho a un medio ambiente sano al mismo nivel que el derecho a la igualdad y a la libertad, y
adoptó un plan de acción encaminado a sentar las bases de la cooperación para la protección y el
ordenamiento del medio humano.
En los veinte años que transcurrieron entre la conferencia del Estocolmo y la reunión de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro, las
inquietudes existentes acerca del tema se fueron precisando, apareciendo como un hecho
incontestable que la protección y el mejoramiento del medio natural exige un enfoque global. Es
decir, que a pesar del incumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de acción, subrayado
por algunos autores,2 fue creciendo el interés de las sociedades de países industrializados y en
vías de desarrollo por las cuestiones del medio ambiente, así como el conocimiento sobre este
tema relativamente nuevo, lo que permitió la elaboración de propuestas de nuevos enfoques para
abordarlo.
A la conferencia de Río de Janeiro, celebrada en junio de 1992, los representantes de 178
países participantes asistieron con ideas más acendradas acerca de que la vida en el planeta se
encuentra amenazada, y que la protección del medio natural no puede asegurarse por enfoques
fragmentarios referidos al agua, suelo o aire, ni por acciones emprendidas bilateralmente o por un
grupo de países pertenecientes a una misma región. En Río de Janeiro hubo un amplio consenso
sobre la necesidad de instrumentar una estrategia global a nivel internacional que permita adoptar
los principios y emprender las acciones que reduzcan los riesgos de una catástrofe ambiental.
A esta reunión se acudió también con la convicción de la estrecha liga existente entre
problemas del medio ambiente y desarrollo. Tras largos años de discusiones e investigaciones
sobre el tema, emprendidas por organismos internacionales como la Organización de Naciones
Unidas (ONU), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicas (OCEDE) y el Banco
Mundial, se había llegado, en 1987, en el informe “Nuestro futuro común”, de la Comisión
Brundtland, a establecer con certeza que el crecimiento económico, la lucha contra la pobreza y la
protección del medio ambiente se encuentran indisolublemente ligados. De allí que la Declaración
de Río incluyó el principio del “desarrollo sustentable” como una aspiración de la comunidad
internacional para poner fin a un explotación de los recursos naturales regida exclusivamente por
los criterios del máximo rendimiento a corto plazo.
En el Acuerdo de Cooperación Ambiental se reconoce explícitamente el compromiso de las
partes de “promover el desarrollo sustentable a partir de la cooperación y el apoyo mutuo en
políticas ambientales y económicas” (art. 1, b).3 Sin embargo, de la lectura del documento se
desprenden algunas consideraciones que permiten afirmar que la invocación de este principio en
particular, y de los antecedentes internacionales en la materia, no son recogidos en su totalidad.
En el acuerdo tripartita no existen compromisos particulares orientados al cumplimiento del
objetivo de promover el desarrollo sustentable. Se habla en el artículo 2.1, de que cada una de las
partes “promoverá la educación en asuntos ambientales, incluida la legislación ambiental” (inciso
d).4 En estos planteamientos generales no se aprehende el sentido de la Declaración de Río oque
hace referencia a las obligaciones diferenciadas de países en desarrollo y desarrollados, haciendo
un llamado a estos últimos para que tengan en cuenta las presiones que sus sociedades ejercen
sobre el medio ambiente mundial, y su capacidad técnica y los recursos financieros de que
disponen para apoyar su compromiso a favor del desarrollo sustentable. 5 Las disposiciones que
hacen referencia a la responsabilidad que puede demandarse a los dos países desarrollados
firmantes del acuerdo son exiguas. La más importante, sin duda, es la referencia a la posibilidad de
impedir la exportación de sustancias de uso prohibido en el territorio de una de las partes, a alguno
de los otros dos países.
Así, la redacción del acuerdo está marcada por el origen del mismo: la desconfianza
expresada por organizaciones estadounidenses principalmente, sobre el impacto ecológico que
provocará la firma del TLC con México. Los casos previstos en el texto se refieren al compromiso
adquirido por los gobiernos de las partes de hacer cumplir su legislación ambiental en su ámbito
territorial, y a sugerir la forma como deberá vigilarse la aplicación de las mismas. Es decir, la
preocupación central es cómo hacer que en un país en el que no existe una cultura ecológica
puedan cumplirse los compromisos alcanzados. Esta idea de que sobre todo deben preverse las
situaciones derivadas de la falta de cumplimiento por el país menos desarrollado, se confirma en el
capítulo correspondiente a las consultas y solución de controversias, en particular cuando los
negociadores establecieron que el fondo que se creará con los recursos provenientes de la
aplicación de sanciones monetarias, se utilizará “para mejorar o fortalecer el medio ambiente o la
aplicación de la legislación ambiental de la parte demandada, de conformidad con su derecho “6
(anexo 34).
Esta conclusión no constituye un reconocimiento al menor desarrollo relativo de México, y
por tanto a su menor capacidad financiera para atender los problemas del medio ambiente, puesto
que los tres países están obligados a financiar, por partes iguales, el funcionamiento de la
Comisión para la Cooperación Ambiental creada por el acuerdo (artículo 43). Es, más bien, la
expresión de una convicción: México será el país que requerirá de recursos extraordinarios para
atender programas de mejoramiento ambiental, o adoptar las medidas necesarias para la
aplicación de su legislación. Es éste el país sobre el cual recaen de manera directa los
compromisos pactados.
En relación a la Comisión para la Cooperación Ambiental, institución creada por el acuerdo
y cuya sede se instalará en Canadá, debe señalarse que quedó integrada por tres órganos: el
Consejo, el Secretario y el Comité Consultivo Público Conjunto. El Consejo es el órgano rector de
la Comisión y se integrará por representantes gubernamentales de las partes. Éstos deberán tener
el nivel de secretarios de Estado o equivalente, o ser
personas designadas por éstos. Esta
instancia estará encargada de examinar y elaborar recomendaciones sobre una amplia gama de
temas ambientales, así como del fortalecimiento de la cooperación con base en el intercambio de
información para la elaboración de leyes y reglamentos. El Consejo es el órgano encargado de la
relación con la Comisión del TLC, con miras a lograr las metas y objetivos ambientales
establecidos en el Tratado. Finalmente, el acuerdo establece que en un plazo de tres años de la
entrada en vigor del convenio, el Comité deberá obtener un acuerdo respecto a las obligaciones de
cada una de las partes en aspectos bilaterales de las cuestiones ambientales transfronterizas
(artículo 9 y 10).
El Secretariado es el órgano permanente y será presidido por un director ejecutivo
designado por el Consejo por un periodo de tres años, con posibilidad de renovación para un
periodo inmediato de igual duración. Este cargo se rotará sucesivamente entre los nacionales de
cada una de las partes. El director ejecutivo nombrará al personal de apoyo que requiera el
Secretariado para su funcionamiento, para lo cual deberá tomar en cuenta las listas de candidatos
propuestas por las partes y el órgano consultivo de la Comisión. El artículo 11.4 establece que “en
el desempeño de sus obligaciones, el director ejecutivo y el personal de apoyo no solicitarán ni
recibirán instrucciones de ningún gobierno, ni de ninguna autoridad externa al Consejo. Cada una
de las partes respetará el carácter internacional de las responsabilidades del director ejecutivo y
del personal de apoyo, y procurará no influir en el cumplimiento de ellas”.7 De esta manera se
introduce en el acuerdo la independencia del órgano ejecutivo, lo cual resulta interesante subrayar,
dado el énfasis que el gobierno mexicano puso en diferenciar la creación de la zona de libre
comercio del proceso de integración europea. Este Secretariado está fundado en las ideas que
inspiran la integración y funcionamiento de la Comisión de las Comunidades Europeas, es decir, es
un órgano que presenta la peculiaridad de que una vez instaurado por los representantes
gubernamentales de los Estados signatorios, adquiere su independencia de éstos. “Una
construcción original -afirma Claude-Albert Colliard de tipo federal”.8
El Acuerdo de Cooperación Ambiental reconoce implícitamente el carácter participativo y
no autoritario del derecho ambiental, al prever la participación de individuos y asociaciones con
vocación científica, profesional o de defensa del medio ambiente, en la integración del Comité
Consultivo Público Conjunto, el tercer órgano constitutivo de la Comisión (art. 16); en los comités
consultivos parciales encargados de asesorar sobre la aplicación y el ulterior desarrollo del
acuerdo (art. 17); y, con requisitos más exigentes, en la integración de los paneles arbitrales,
convocados para examinar una demanda que no haya podido ser resuelta por el Consejo (art. 25).
El acuerdo en materia ambiental contiene en las disposiciones generales un claro rechazo
a la pretensión de extraterritorialidad en la aplicación de las leyes de una de las partes. Esta
inclusión responde a los intereses de México en la negociación. Sin embargo, el aspecto de evitar
que el acuerdo se use con propósitos proteccionistas no parece quedar totalmente asegurado. Los
lapsos previstos para la apertura de un procedimiento de consulta, y de solución de controversias,
son tan largos que no es difícil prever que las diferencias surgidas puedan dar lugar a acciones
unilaterales al margen del acuerdo, que afecten los intereses de la parte demandada por un
periodo que fácilmente puede exceder un año, antes que se conozca la opinión final del panel
arbitral. Más difícil resulta el hecho de que la controversia surgida por una “pauta persistente de
omisiones de la parte demanda en la aplicación efectiva de su legislación ambiental”, se prolongue
hasta el límite de la aplicación de las sanciones comerciales prevista en el artículo 36.
Acuerdo de Cooperación Laboral
A diferencia del reconocimiento relativamente reciente por parte de la comunidad internacional del
derecho de los seres humanos a una vida sana y en armonía con el medio ambiente, los esfuerzos
por asegurar la protección de los trabajadores se han desarrollado desde los albores del siglo
pasado, como una reacción en contra de las deplorables condiciones de higiene y seguridad en los
lugares de trajo. Es en este siglo XX, a finales de la Primera Guerra Mundial, que surge la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), como un intento por impedir que la competencia
económica entre los Estados se tradujera en un obstáculo para el mantenimiento de normas
laborales mínimas y uniformes en todo el mundo. Años después, en la segunda posguerra, este
organismo – que fue establecido como un organismo autónomo de la Sociedad de Naciones, en
virtud de las disposiciones del Tratado de Versalles y los otros tratados de paz europeos firmados
entre 1919 y 1921 –se convirtió en 1946 en un organismo especializado de la Organización de
Naciones Unidas, lo que nos habla de la importancia de los objetivos que cumple este organismo
en la sociedad internacional. En la Declaración de Filadelfia, de 1944, que forma parte de la
constitución de la OIT, se reconoce como tarea de ésta: “promover, entre las naciones del mundo,
programas para lograr el empleo total, niveles de vida más altos, facilidades para el adiestramiento
y el cambio de trabajo, mejores condiciones laborales, el derecho de contratación colectiva y la
extensión de medidas seguridad social”.9 Las convenciones firmadas y las recomendaciones
elaboradas a partir de esa fecha, cubren un amplio campo de temas relacionados con el empleo y
el desempleo, los salarios, las jornadas de trabajo, el trabajo infantil, el trabajo femenino, la salud y
la seguridad en el trabajo, la inspección laboral, los trabajadores migratorios, los estadísticas, la
libertad de negociación colectiva y la libertad de organización y de protección al derecho de
organizarse.10
Con el antecedente de una organización con características bien definidas, que explican su
permanencia y adaptación a la evolución de las relaciones internacionales, que está integrada por
153 países, que posee una estructura tripartita (empresarios, trabajadores y gobierno) única en el
ámbito de los organismos internacionales, el texto del Acuerdo de Cooperación Laboral, paralelo al
Tratado de Libre Comercio en América del Norte, resulta poco novedoso. Sin embargo, en relación
al acuerdo en materia ambiental, sus objetivos y los compromisos adquiridos por las partes
contratantes están más claramente definidos.
En el preámbulo se establece de entrada el vínculo del acuerdo laboral con el TLC, mismo
que entre sus objetivos persigue la creación de nuevas oportunidades de empleo, la mejoría de las
condiciones de trabajo y los niveles de vida, y la protección y ampliación de los derechos básicos
de los trabajadores. El acuerdo es visto como una fórmula para complementar las oportunidades
económicas creadas por el TLC, mediante el desarrollo de los recursos humanos, la cooperación
obrero-patronal y la capacitación continua, y afirma la voluntad de las partes de “promover, en el
marco de sus propias leyes, el desarrollo económico basado en altos niveles de capacitación y
productividad en América del Norte”.11 Los objetivos de la cooperación van desde el mejoramiento
de las condiciones laborales internas en el territorio de cada uno de los tres países, el
cumplimiento de once principios básicos defendidos por la OIT –libertad de asociación y protección
del derecho a organizarse, derecho a la negociación colectiva, derecho de huelga, etcétera- entre
los que se hace referencia a un tema de particular importancia para México: la protección de los
trabajadores migratorios. A este respecto se aclara que esta protección consiste en “proporcionar a
los trabajadores migratorios en territorio de cualquiera de las partes la misma protección legal que
a sus nacionales, respecto a las condiciones de trabajo”.12 Sin embargo, es importante señalar que
este principio, reconocido en el anexo 1, no es motivo de atención especial en el acuerdo. Según el
artículo 29, las causas explícitamente señaladas como origen de la integración de un panel arbitral
para atender una demanda en contra de una de las partes es “la pauta persistente de omisiones...
en la aplicación efectiva de sus normas técnicas en materia de seguridad e higiene en el trabajo,
trabajo de menores o salario mínimo”, siempre y cuando “esté relacionada con el comercio” o “se
encuentre amparada por leyes laborales mutuamente reconocidas”.13 Al precisarse los principios
que pueden abrir un procedimiento que llegue a la aplicación de multas y sanciones comerciales,
se dejaron fuera los principios que se violan con mayor frecuencia, como los derechos de los
trabajadores migratorios mexicanos en Estados Unidos, para hacer hincapié en aquellas
violaciones que pueden influir en la competitividad comercial.
En el caso de las controversias por motivos laborales, el acuerdo prevé dos instancias
evaluadoras: el Comité Evaluador de Expertos y el panel arbitral. El primero está concebido dentro
de los procedimientos que rigen en la OIT buscando, según el texto del acuerdo, aprovechar la
experiencia del organismo en este terreno; mientras que el segundo es una instancia similar a la
establecida por el acuerdo ambiental. En este terreno de la evaluación de las demandas por
violación a los compromisos establecidos ene la cuerdo, es necesario llamar la atención sobre la
influencia que la estructura de la Comisión para la Cooperación Laboral puede tener en el
procedimiento. Esta comisión cuneta con dos órganos: el Consejo, integrado por los secretarios o
ministros del Trabajo y el Secretariado, concebido en la misma forma que el de la otra comisión; y
se prevé el establecimiento de una Oficina Administrativa Nacional, órgano gubernamental a nivel
federal en el territorio de cada una de las partes, que se servirá de centro de enlace interno y con
la Comisión, cuya sede estará en territorio de Estados Unidos. En el caso en que se presente una
acusación por violación al acuerdo, son dos instancias de carácter gubernamental las encargadas
de iniciar el procedimiento de consulta y la búsqueda de una solución concertada. El desequilibrio
en favor de los funcionarios gubernamentales es evidente.
Consideraciones finales
Del análisis de los llamados acuerdos paralelos se desprende una conclusión general: estos
documentos responden principalmente a consideraciones de carácter político, impuestas por el
rechazo de grupos organizados de la sociedad estadounidense a la aprobación del TLC. Este
hecho explica en buena medida que, a diferencia de lo que ocurre con el texto del Tratado, en el
cual México puede hacer valer sus intereses en una negociación equilibrada entre los tres países
signatarios, en el caso de los acuerdos paralelos la balanza se inclina hacia los Estados Unidos,
como lo demuestran, por una parte, la no-inclusión de compromisos específicos que este país
tendría que hacer en materia de desarrollo sustentable –cuestiones básicas como la necesidad de
modificar los patrones de consumo- y, por la otra, que el tema de los derechos de los trabajadores
migratorios, de particular importancia para México, país exportador de mano de obra a los Estados
Unidos y Canadá, sólo sea mencionado. No se incluyeron en el acuerdo laboral los mecanismos
que permitan iniciar un procedimiento de denuncia por el trajo injusto y discriminatorio de que son
objeto los trabajadores mexicanos en Estados Unidos, ni tampoco hay un reconocimiento de su
contribución a la economía estadounidense, ni de su impacto en las exportaciones de ese país.
Como señaló arriba, la posibilidad de utilizar argumentos de carácter ecológico o laboral
para aplicar medidas proteccionistas no queda totalmente eliminada. Es difícil que los órganos
previstos por el acuerdo adopten medidas encubiertas para castigar la competitividad de alguno de
los socios. Sin embargo, no puede impedir que decisiones de carácter interno –como fue, por
ejemplo, el fallo del juez de California que impuso el bloqueo a las importaciones de atún
mexicano, con base en argumentos de carácter ecológico- se sigan presentando. Los plazos del
procedimiento previsto para la evaluación de las denuncias y la presentación de un informe final
sobre presuntas violaciones a los acuerdos, son demasiado largos como para impedir un daño
económico a la parte demandada mientras se emite una opinión definitiva. Además, y esto es sin
duda el aspecto más relevante, las decisiones de las respectivas comisiones de los acuerdos
carecen de obligatoriedad.
Desafortunadamente se desaprovechó la oportunidad para sentar, sobre bases firmes, los
principios no sólo de la cooperación, sino de la coordinación de políticas, tan necesarias en un
proceso de integración como el que pretenden iniciar México, Estados Unidos y Canadá. Empero,
no todo es negativo. Los acuerdos, como el Tratado mismo no son textos definitivos e
inmodificables. Más aún, en los acuerdos de cooperación se establecen plazos para que los
respectivos comités, los órganos rectores de las comisiones creadas por los acuerdos, presenten
una evaluación del funcionamiento de los mismos y propuestas concretas para su desarrollo. Estos
acuerdos son, pues, sólo un principio. La creación de los secretariados, órganos independientes
de los gobiernos, es un primer paso, por elemental que parezca, hacia la creación de un poder
cuya autoridad no dependa de la buena voluntad de los Estados, sino que responda a los
lineamientos del derecho internacional.
Notas
1
La reapertura de negociaciones se dio en torno a cuatro temas: ambiental, laboral, financiamiento
de proyectos de infraestructura ambiental en la región fronteriza México-Estados Unidos y
salvaguardas para detectar crecimientos anormales de importaciones (es decir, un avenimiento
para asegurar la aplicación efectiva del capítulo VIII del Tratado de Libre Comercio para América
del Norte). Cf.: Informe presentado al Senado por el Secretario de Comercio y fomento Industrial,
Jaime Serra Puche, al término de las negociaciones de los acuerdos paralelos (17 de agosto de
1993), texto reproducido íntegramente en El Mercado de Valores, no. 16, año LIII, México, octubre
de 1993, pp. 17-30.
2
V. Jorge Montaño, Las Naciones Unidas y el orden mundial, 1945-1992, México, Fondo de
Cultura Económica, 1992, pp. 98-100.
3
Acuerdo de Cooperación ambiental y Laboral. Tratado de Libre Comercio en América del Norte,
México, SECOFI, 1993, p. 17.
4
Ibid., p. 19.
5
V. Tristan Doelnitz, “Environnement et Développement: le rendezvous de Rio”, en Universalia
1993, París,e Encyclopaedia Universalis, 1993, p. 96.
6
Acuerdos..., op. cit., p. 60.
7
Ibid., p. 30.
8
Instituciones de Relaciones Internacionales, México, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 508.
9
Shigeru Oda, “El individuo en el derecho internacional”, en Max Sorensen (ed.), Manual de
Derecho Internacional Público, México, Fondo de Cultura Económica, p. 485.
10
Ibídem.
11
Acuerdos..., op. cit., pp. 73-74.
12
Ibid., p. 116.
13
Ibid., pp. 96-97.