INTAL INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DE LA ALADI FRENTE A LAS PERSPECTIVAS ACTUALES DEL PROCESO DE INTEGRACION BUENOS AIRES 1991 Distr. Gc^nerai BID.IMTAL/PA/91 Publ, Nro. 373 BANCO IWTERAMERICANO DE DESARROLLO INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AhERICA LATINA BID-INTAL REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DE LA ALADI FRENTE A LAS PERSPECTIVAS ACTUALES DEL PROCESO DE INTEGRACION Buenos Aires Junio de 1991 Instituto para la Integración de America Latina/BID-INTAL Esmeralda 130, (1035) BUENOS AIRES Casilla de Correo 39, Sucursal 1 (1401) BUENOS AIRES República Argentina El autor es responsable de las ideas y opiniones expuestas y las mismas no necesariamente reflejan políticas o posiciones del BID o del INTAL. Impreso en la Argentina BID. INTAL Reflexiones sobre el papel de la ALADI frente a las perspectivas actuales del proceso de integración. Buenos Aires 1991. 77 pp. BID.INTAL/PA/91. Publ. N® 373 I.S.B.N.: 950-738-015-0 PRESENTACION El Comité de Representantes de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), órgano permanente de la Asociación constituido por representantes de cada uno de los once países miembros, solicito al INTAL que considerara la posibilidad de reunir a diversos especialistas de la región para que, concurriendo en carácter personal, expresaran sus opiniones sobre la situación del proceso de integración, los problemas más relevantes y sobre el papel que debería desempeñar la entidad en la década que comienza. El INTAL mantiene con la ALADI y otros organismos de integración, consolidadas relaciones de cooperación recíprocas por lo cual, en este caso, valoró de manera significativa la invitación formulada. Con tal motivo, convocó a seis reconocidas personalidades a una reunión que se realizo en la sede de la ALADI en Montevideo los días 9, 11 y 16 de abril de 1991. Los expertos convocados fueron los señores José María Aragao, Elvio Baldinelli, Felipe Salazar Santos, Gustavo Magariños, Pedro Carmona y Alberto Zelada Castedo. Las exposiciones presentadas al Comité fueron seguidas por un fructífero diálogo con los representantes de los países. Buscando rescatar los juicios y reflexiones expresados en las exposiciones mencionadas, se estimó de interés reproducir las notas utilizadas por todos ellos que resumen el texto de sus respectivas exposiciones. Todas contienen importantes análisis basados en la invalorable experiencia acumulada en la dirección o negociación de temas, siempre en pro de la integración latinoamericana. El INTAL, por lo tanto, agradece al Comité de Representantes la confianza otorgada para llevar adelante esta reunión de reflexión y reconoce a cada uno de los expositores su amplia colaboración. (*) Eduardo A. Zalduendo / Director (*) Como información complementaria para los interesados en esta problemática se señala que el INTAL dedicó el N® 160 (Septiembre 1990) de su revista Integración Latinoamericana a recordar el 10® aniversario de creación de la ALADI. En ese numero se incluyeron artículos de Rubens A. Barbosa (Presidente del Comité de Representantes), Jorge Luis Ordóñez (Secretario General de la ALADI), Jaime Quijandria Salmón (ex Secretario General Adjunto), Gustavo Magariños (miembro del Consejo Asesor del Presidente del BID en Asuntos de Integración), André F. Montoro (Presidente del Instituto Latinoamericano de Integración, ILAM, y ex gobernador del estado de San Pablo), Marcelo Halperín (consultor del INTAL). Otro artículo sobre la evolución de la inte-gración en el marco de la ALADI, de Gustavo Magariños, se publicó en el N® 165 (Marzo de 1991). INDICE Pág. Presentación I« 2. 3. 4. 5. 6. Jose M. Aragao: Tendencias actuales del proceso de integración y nuevos campos de acción para la ALADI............... ........ ....................... 1 Elvio Baldinelli: El papel de la ALADI en la nueva etapa del movimiento integracionista de la region....................... ........................ 16 Felipe Salazar Santos: Los mecanismos de la ALADI ante la nueva realidad.del proceso de integra­ ción latinoamericana......... ....... 29 Gustavo Magariños: Nuevas realidades y orientacio­ nes para la ALADI........................... ........ 36 Pedro Carmona: Reflexiones en torno al papel de la ALADI frente a la integración latinoamericana........ 48 Alberto Zelada Castedo: Algunas cuestiones políti­ cas, jurídicas e institucionales en la agen­ da de debates sobre el futuro de la ALADI............. 53 TENDENCIAS ACTUALES DEL PROCESO DE INTEGRACION Y NUEVOS CAMPOS DE ACCION PARA LA ALADI por José María Aragao Quiero agradecer la invitación que me hicieron el Comité de Representantes de la ALADI y el INT¿L para concurrir a esta reunión y participar de la discusión de los temas relacionados con la posicion que puede ocupar la Asociación Latinoamericana de Integración, en los próximos años, ante las actuales características y las perspectivas inmediatas que se le presentan en el proceso de integración» Creo que la realización de este evento tiene un profundo significado cualitativo, en la medida en que representa un gesto de apertura política del Comité de Representantes a la participación de personas no vinculadas a Gobiernos, ni a organismos internacionales o empresariales, que vienen aquí exclusivamente en su calidad de estudiosos del tema de la integración para, a partir de la experiencia que han tenido en su vida profesional, aportar ideas estrictamente personales sobre el futuro de la ALADI, Precisiones conceptuales: integración económica y cooperación Antes de entrar en la discusión de los temas objeto de esta reunión, muchos de los cuales figuran en documentos de la Secretaría General, del Comité de Representantes y en la Declaración de Cancilleres del Grupo de Río recientemente realizada en Bogotá, es importante que nos pongamos de acuerdo sobre algunos conceptos y premisas básicas. Es importante evitar tanto el pesimismo como las expectativas exageradas con respecto al proceso de integración. Parece claro que los resultados positivos de dicho proceso solamente se producirán sí él cuenta con la adhesión efectiva de los agentes políticos y económicos de mayor gravitación en las sociedades nacionales. Y para que estos agentes sepan orientarse es necesario llamar a las acciones políticas y económicas por sus verdaderos nombres. Por ejemplo, hay que precisar lo que entendemos por integración y por cooperacíon económica para que no se espere de la primera resultados de actos que son propios de la segunda. Tenemos que dejar claro que, cuando hablamos de integración, nos estamos refiriendo a la creación de un nuevo espacio economico de dimensión plurinacional o, como en el caso de la ALADI, de ámbito regional. Este nuevo espacio economico va a constituir un nuevo marco de la actuación política de los diversos agentes sociales; gobiernos, partidos políticos, entidades gremiales, empresas, trabajadores, productores, consumidores, etcetera. Con la integración, se pasa de un marco de dimensión nacional a otro de dimensión plurinacional. Eso tendrá, necesariamente, repercusiones en la forma de actuación de los agentes económicos, en la programación de las políticas económicas y en la actuación de los agentes políticos. Como efecto de la integración, seguramente se incrementará el grado de interdependencia económica con relación a la situación £x ante, o sea la situación sin integración. Pero puede existir un alto grado de interdependencia económica y de interpenetración de mercados sin actos de integración formal entre los países. De otro modo, no se explicaría el comportamiento de economías como las de Estados Unidos y Canadá o de Estados Unidos y .México. Canadá, por ejemplo, tiene en los Estados Unidos el mercado para casi el ochenta por ciento de sus exportaciones y los Estados Unidos tienen en Canadá su principal mercado en el exterior. Sin embargo, solamente en fecha reciente los dos países firmaron un Acuerdo para la constitución de un área de libre comercio. En el caso de México y los Estados Unidos, absorbe casi el setenta por ciento de mientras México representa para los equivalente a cerca de la mitad de las para toda la América Latina. Todo ello Integración entre ambos países. es sabido que el segundo país las exportaciones mexicanas, Estados Unidos un mercado exportaciones estadounidenses sin que exista un Tratado de La intensificación de acuerdos de cooperación entre países en campos como el desarrollo científico y tecnológico, preservación del medio ambiente, facilitación del transporte, garantías de inversiones como también de reducción de restricciones al comercio puede ampliar el grado de interdependencia de dichos países pero no son ellos mismos actos de integración. Y esta diferenciación no es un problema simplemente formal sino que tiene implicaciones políticas. Es necesario tener en cuenta que los esquemas de integración, en niayor o menor grado, requieren un cierto nivel de transferencia de capacidad decisoria del ámbito nacional hacia organismos que representan el interés del conjunto de los países que se integran. Ciertos actos que, sin integración, hacen a la competencia exclusiva de cada gobierno como, por ejemplo, la fijación de aranceles a las importaciones o de subsidios a las exportaciones, pasan a ser de interés del conjunto de países que forman el esquema de integración y. con eij-o, a escapar de la esfera de actuación unilateral de cada país# Los Estados que adhieran a un esquema de integración deben, pues, estar conscientes de que están abdicando de una parte de su poder soberano sobre actos realizados en su territorio a cambio de participar, con los demás socios, en el ejercicio de ese poder sobre el territorio del conjunto de los países que se integran. La restricción de la soberanía individual deberá ser compensada por el ejercicio de una soberanía ampliada en el espacio geográfico pero compartida con otros gobiernos Por otro lado, en los actos de simple cooperación permanece íntegra la competencia decisoria de cada país en los diversos aspectos de su política económica. Cada país debe evaluar bien los costos y beneficios de cada opción, o sea, si debe limitarse a actos de cooperación o avanzar hacia compromisos de integración. Lo que no es deseable es que los compromisos se firmen para nocumplirse, pues ello debilita la credibilidad de los gobiernos como instituciones normativas y, con ello, una de las bases, de la organización social.Sin confianza en el cumplimiento de los acuerdos, la integración deja de producir los efectos positivos que puede ofrecer a inversores y a consumidores dejando solamente en su lugar frustraciones y desesperanzas. Es necesario que tengamos esto en cuenta cuando reflexionemos sobre las perspectivas de la integración regional. 2. Tendencias actuales del proceso de integración. Apertura externa y acuerdos subregionales Aunque considere la formación de un Mercado Común Latinoamericano como un objetivo programático a largo plazo, el Tratado de Montevideo de 1980, en el plano operativo, establece mecanismos destinados solamente a constituir un área de preferencias económicas entre los países miembros. En la práctica, el Tratado de 1980 consagró, a través de la eliminación de la cláusula de nación más favorecida en los Acuerdos de Alcance Parcial entre los países socios, la primacía del bllateralismo sobre el multilateralismo, volviéndose a una situación muy próxima a la existente en el decenio de 1950, antes de la creación de la ALALC. Las cláusulas de convergencia y multilateralización de los Acuerdos de Alcance Parcial tuvieron, hasta el presente, un contenido exclusivamente formal, sin mayores consecuencias concretas. El único compromiso operativo de carácter multilateral -la Preferencia Arancelaria Regional (PAR)ha encontrado fuertes resistencias en varios países, materializadas en una magnitud insuficiente para inducir la creación o ampliación de corrientes de comercio, en la vigencia de restricciones no arancelarias y en la inclusión, en las listas de excepciones, de un gran número de productos que ofrecerían mayor potencial de intercambio. El Programa de Recuperación y Expansión del Comercio (PREC), firmado en 1987, solamente entró en vigecia en 1989 y no para todos los países de la ALADI, siendo pues prematura una evaluación de sus resultados, Las Nóminas de Apertura de Mercados (NAM), concebidas como principal instrumento de estímulo a la participación de los países de menor desarrollo económico relativo en el mercado regional, no correspondieron a las expectativas de dichos países, sea porque llevaron mucho tiempo para ganar alguna expresión en términos de número de concesiones, porque se transformaron en la práctica en acuerdos bilaterales (cuando la letra y el espíritu del Tratado las veían como acuerdos regionales), o porque las preferencias fueron extendidas a otros países en Acuerdos de Alcance Parcial. Estos juicios, sin embargo, no deben conducir, necesariamente, a una conclusión desalentadora. Los países de la ALADI poseen, hoy, una rica experiencia en el manejo de los temas de integración y su conocimiento recíproco es seguramente muy superior al existente en el momento de creación de la ALALC. A pesar de su aún débil estructura institucional, la Secretaría General de la Asociación ha desarrollado una variada gama de estudios que, una vez actualizados, pueden suministrar a los gobiernos en plazos relativamente cortos, las bases técnicas necesarias para implementar decisiones políticas de mayor alcance. La actitud del sector empresarial de la región integración presenta señales de cambios positivos. con respecto a la La infraestructura de transportes y comunicaciones es mucho más densa y fluida que la del decenio de 1960. En las administraciones nacionales ha crecido el número de funcionarios con experiencia negociadora y mejor informados sobre las características e implicaciones de un proceso de integración. En medio de toda la crisis financiera de los países, el Mecanismo de Pagos y Créditos Recíprocos canaliza más de 90 por ciento y permite compensar el 75 por ciento de las transacciones originarlas del comercio intrarregional, con un significativo ahorro de divisas duras. Es cada vez más extensa y variada la gama de instituciones que agrupan empresarios, profesionales y trabajadores de los países de la región. El intercambio cultural ha crecido y son numerosas las iniciativas para ampliarlo y diversificarlo, a partir de los encuentros anuales de Ministros o Secretarios Nacionales de Cultura. Pero el cambio más significativo para el futuro de la integración es» sin duda» la reciente y generalizada tendencia de los gobiernos nacionales a abandonar la cultura autarquizante que durante tanto tiempo condicionó las decisiones de política económica. Es claro que este cambio responde a causas exógenas cuya gravitación en las relaciones internacionales y en sus perspectivas de desarrollo no podrían ser ignoradas por los sectores dirigentes de cada país. Lo importante a considerar para el objetivo que nos reúne en esta oportunidad es que el abandono del tabú de la autosuficiencia a cualquier precio por parte de nuestros países» además de sus efectos positivos sobre la capacidad de absorción del progreso técnico» así como sobre la distribución del ingreso nacional y sobre la competitividad externa de la producción latinoamericana» tendrá profundas influencias en el avance de los esquemas de integración multinacional en la región» entre los cuales la ALADI constituye el núcleo más antiguo e importante. Esta influencia se dará en varias direcciones. En primer lugar» la reducción generalizada de los niveles absolutos de los aranceles nacionales y del número de alícuotas, disminuirá el grado de dispersión de los mismos, atenuando los efectos negativos que esta situación conlleva para una competencia equitativa entre los productores de los diversos países y facilitando futuros trabajos de armonización. En la misma línea» la práctica de políticas cambiarlas más realistas contribuirá a la reducción de los subsidios a las exportaciones» otro conocido factor de distorsión en la capacidad competitiva de los países. En el campo tributario, los impuestos directos han ganado mayor peso relativo en las recaudaciones de varios países en desmedro de los impuestos sobre el comercio exterior, lo cual reduce las potenciales perdidas fiscales originarias de la liberación del comercio intrarregional y también facilita una futura armonización arancelaria. La pertenencia al GATT de un número creciente de países y la tendencia a la extensión de los compromisos de este organismo a otras áreas que el comercio de mercaderías también contribuirán a atenuar la disparidad entre las legislaciones nacionales en materias tales como los subsidios a las exportaciones y el tratamiento al capital extranjero. Otro cambio trascendente es la decisión política de los gobiernos de poner a los productos nacionales, gradualmente, en competencia con similares importados, no solamente a través de la reducción de los aranceles nominales, sino también de las restricciones no arancelarias. Es claro que se trata de un proceso que debe ser administrado con cuidado y cuyo éxito dependerá, en buena medida, de la puesta en marcha, en £orma paralela con la apertura externa, de programas de apoyo financiero a la reconversión y modernización de las producciones nacionales, así como al surgimiento de nuevas actividades capaces de alcanzar, en plazos razonables, niveles de productividad equivalentes a los de los competidores del exterior. De mantenerse esta tendencia de romper con el modelo autarquizante, es indudable que se habrá removido el mayor obstáculo a la liberación del comercio intrarregional en América Latina, tanto en los países de la ALADI» como en Centroamérica y en el Caribe. . Por otra parte, la apertura externa de los países de la América Latina, si bien facilita la liberación de su comercio recíproco, exigirá un esfuerzo mucho mayor de los mismos para mejorar sus niveles de productividad una vez que la rebaja de los aranceles nominales para importaciones originarias del resto del mundo reducirá significativamente los niveles absolutos de la preferencia otorgada a la producción regional. En esa perspectiva, el crecimiento del comercio intrarregional dependerá menos de las preferencias y más del incremento de eficiencia que se consiga obtener no sólo en los costos directos de producción, sino también en los de almacenaje, transporte y otros servicios que se utilizan en la comercialización de los productos, así como en el financiamiento del intercambio. De ahí que el esfuerzo de integración, aunque no pueda prescindir de la liberación del comercio como elemento esencial y definidor del proceso, deba incluir otras dimensiones de las actividades económicas y sociales, como son las de la infraestructura de transportes y comunicaciones, de la cooperación científica y tecnológica, de la educación, de la calificación de la mano de obra publica y privada, del sistema financiero y otras más. Esta visión pluridimensional de la integración permite compatibilizar en el tiempo la decisión de los países de profundizar sus compromisos de liberación comercial y de coordinación de políticas en el ámbito geográfico subregional con la continuidad de los esfuerzos para constituir, a más largo plazo, un mercado de dimensión regional, en el ámbito de la ALADI. De la misma forma que la constitución de la Comunidad Económica Europea no tuvo impacto negativo sobre los niveles del comercio intraeuropeo -incluyendo los países de la CEE y los que no pertenecen a dicho gruponi perjudicó el crecimiento del comercio mundial, la constitución de agrupaciones subregionales en América Latina, en la medida en que reduzca el grado de heterogeneidad de los instrumentos de política comercial en la región y de las estructuras productivas nacionales. podrá facilitar el incremento del intercambio a nivel regional* Parece claro que los grupos subregionales representan un avance sobre la tendencia bilateralista que estuvo tan presente en 1980, cuando se abandonó el proyecto de constitución de una zona de libre comercio en favor del objetivo mas modesto de crear un área de preferencias económicas• En este sentido y en una perspectiva de más largo plazo, la consolidación de iniciativas como el Grupo Andino y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y el fortalecimiento de la ALADI pueden constituir objetivos convergentes. Este entendimiento está en la base de las recientes decisiones de los Presidentes de los países integrantes del llamado Grupo de Río, ratificada en Bogotá por los respectivos Cancilleres, reiterando el apoyo político a la Asociación y la necesidad de fortalecerla como instrumento de concertación de acuerdos regionales. 3. El papel de la ALADI A partir de estas decisiones políticas, queda claro que la ALADI tiene una importante función que desempeñar aun durante el período de consolidación de las agrupaciones subregionales. 3.1 Desempeño efectivo de las atribuciones previstas en el Tratado de 1980 El Tratado de 1980 ya define algunos campos en que la ALADI, sin necesidad de cualquier medida adicional, tiene un buen espacio a ocupar. El seguimiento de los acuerdos bilaterales y subregionales, por ejemplo, es una atribución que se incluye en forma clara en el mandato otorgado a la Secretaría General de la Asociación en el artículo 38, literal i, del Tratado, juntamente con la de realizar una evaluación anual del proceso de integración (Art. 38, literal k). Se trata de una competencia para cuyo ejercicio no se hace necesaria delegación ni autorización especial y cuyos resultados dependerán, en buena parte, de la amplitud que le confiera la Secretaría. El adecuado uso de esta competencia puede tener una repercusión importante en el desarrollo del proceso de integración. Cuando hablo de una evaluación, me refiero, evidentemente, a un análisis cuantiativo y cualitativo, del cual sea posible deducir sugerencias Utiles para orientar a los países en sus decisiones sobre la materia. No se trata de una simple descripción de las actividades de la Asociación en el curso del año sino de algo de mayor aliento. Parecido, por ejemplo, a los antiguos estudios anuales de la CEPAL sobre la economía latinoamericana que, además de los registros de tipo coyuntural, incluían análisis de fondo sobre temas de gran Ínteres para la región y que, en muchos casos, fueron fuente de decisiones importantes en las estrategias de desarrollo de los países. 3*2 Valorización del patrimonio técnico de la Asociación Hay campos en los que el patrimonio técnico acumulado por la ALADI es sumamente significativo como para ser descontinuado o subestimado en un momento en que la mayor parte de los países miembros se embarca en esquemas de integración más avanzados, aunque en un ámbito geográfico más limitado. Tales son los casos, por ejemplo, de los estudios sobre armonización de normas aduaneras o de los mecanismos de apoyo a las exportaciones, sobre facilitación de los transportes, reglas de origen, cooperación monetaria y financiera, etcetera. Si más no se ha avanzado en estas materias no habrá sido por ausencia de fundamentos técnicos, sino por dificultades coyunturales de los países o falta de un respaldo político efectivo,, lo suficiente para transformar declaraciones de propósitos en instrumentos de acción. Es inadmisible que, existiendo un cuerpo de técnicos que ya acumulan una experiencia de prácticamente tres decenios y un Banco de Datos sobre comercio exterior que no tiene similar en ninguna parte de la America Latina, no los utilicen los países miembros como instrumentos de apoyo al logro de sus objetivos de integración, sean ellos de ámbito bilateral, subregional o regional. Es evidente que los gobiernos ahorrarán tiempo, esfuerzos y recursos financieros si tratan de usar adecuadamente todo lo que se ha acumulado, en materia de conocimiento y de información, en los treinta años de funcionamiento del sistema ALALC/ALADI. Otro campo en el cual esta experiencia puede ser utilizada con provecho es el de los estudios para el seguimiento y la profundlzación de la preferencia arancelaria regional. Y ello está expresamente previsto en el documento presentado por el Comité de Representantes al Consejo de Ministros de la ALADI. La profundización y aplicación efectiva de la PAR constituirá, sin duda, una etapa significativa en la marcha hacia un Arancel Externo Común, que tanto el Grupo Andino como el MERCOSÜR definen como objetivo a ser alcanzado durante los respectivos "períodos de transición**. Los que han trabajado este tema saben bien de su complejidad. Las reformas de un arancel externo constituyen ya una tarea difícil a nivel nacional, implicando un enorme trabajo no solamente técnico sino también político. Es perfectamente posible, pues, imaginar lo que habrá de trabajo técnico y de negociación política para que se pueda llegar a un arancel externo común a nivel multlnaclonl* Parece claro, así, que estudios como los realizados por la ALAC/ALADI sobre armonización de instrumentos de administración aduanera o por la Junta del Acuerdo de Cartagena para elaboración del Arancel Externo Común propuesto para el Grupo Andino, ofrecen antecedentes que deben ser tomados en cuenta cuando se trate de dirigir los esfuerzos de los países a una tarea de carácter similar. .3.3 La dimensión externa. Asesoramiento a los países en el GATT Otro punto que también me parece muy positivo que se haya incluido en el documento del Comité para el Consejo de Ministros como objeto de la acción de la ALADI en los próximos años es el de asesoramiento técnico a los países para sus negociaciones en el GATT. En un momento en que los esfuerzos de integración parecen asumir un nuevo signo -que se aleja de la antigua preocupación de reproducir a nivel multinacional el modelo de sustitución indiscriminada de importaciones que se ha adoptado a nivel nacional y que se aproxima a un modelo más agresivo de inserción competitiva de las. economías de los países latinoamericanos a nivel mundial- en el que la sustitución de importaciones y el aumento de las exportaciones no se excluyen sino que se complementan, es evidente que una mejor articulación entre los esfuerzos que se realizan en materia de política comercial a nivel intrarregional y las definiciones que se adopten en las negociaciones extrarregionales parecen ser de la mayor conveniencia. Se trata de una dimensión de las actividades de la ALADI destinada a asegurarle una presencia en los países claramente superior a la que tuvo en su primer decenio. 3.4 Mejor articulación entre mecanismos comerciales y financieros Una laguna que se observa en el desarrollo del esquema de integración representado por la ALADI es la desarticulación entre los instrumentos comerciales y los financieros. Ello se da tanto en el plano institucional cuanto en el operativo. El Consejo de Política Monetaria y Financiera y el Comité de Representantes funcionan como si fueran dos entidades absolutamente independientes cuando sus actividades son claramente complementarias. El problema existe desde los tiempos de la ALALC, cuando los Bancos Centrales fueron hacia un lado y los negociadores comerciales hacia otro, y es probable que refleje la vieja polémica existente en el plano nacional sobre la independencia de los Bancos Centrales **vis-a-vis*' los demás organismos gubernamentales. El doctor Magariños, quien ha estado presente en la vida de la ALALC/ALADI desde su gestación y participa, también, de esta reunión, podrá ofrecernos un testimonio de lo que pasó en aquellos tiempos. Sin embargo, después de treinta años, cuando ya existe consenso sobre la gravitación de los problemas de pagos y dela escasez de recursos para financiar exportaciones, así como sobre las posibilidades de expansión del comercio intrarregional, es evidente que el momento está maduro para que los gobiernos tomen una acción más enérgica en esa materia, en el sentido de determinar un mayor grado de integración entre las decisiones que se adoptan a nivel comercial y en materia de los pagos originados en las transacciones intrarregionales. En el plano financiero habría, también, que lograr una mayor integración entre la principal institución de financiamiento de inversiones que actúa a nivel latinoamericano -el Banco Interamericano de Desarrollo- y la ALADI. En el Grupo Andino, la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Andino de Reservas constituyen la dimensión financiera del esquema subregional de integración, Centroamérica dispone del Banco Centroamericano de Integración Económica. En la Comunidad del Caribe, está el Banco de Desarrollo de Caribe. Por supuesto, estas instituciones no escaparon de los efectos de la crisis financiera que alcanzó a los países miembros a partir de 1982 pero representan indiscutibles avances institucionales en los respectivos esquemas de integración. En la ALADI, como conjunto, no existe una institución específica para financiar inversiones vinculadas al proceso de integración. El Fondo Financiero de la Cuenca del Plata (FONPLATA) cumple parcialmente esta función, a nivel subregional, pero limitada a inversiones en infraestructura. Cuando se trate, por ejemplo, de alentar proyectos de modernización o de reconversión industrial, que son fundamentales para que se pueda seguir avanzando en el proceso de integración y para reducir las disparidades de desarrollo industrial que tanto dificultan la marcha de ese proceso, la verdad es que no se dispone aún de instrumentos financieros que tomen en cuenta, con la importancia deseable, los acuerdos de integración. En algún momento se ha definido al Banco Interamericano de Desarrollo como el "Banco de la Integración". El BID ha aportado, sin duda, una contribución significativa a dicho proceso y un testimonio de eso es que ha creado y sostiene con la contribución de los países miembros, un Instituto como el INTAL, dedicado exclusivamente a los problemas de la integración. Pero es necesario más. Es necesario que exista en el BID un programa específico para financiar proyectos de integración, donde variables como los beneficios multinacionales del proyecto, el acceso de productos beneficiados con el financiamiento al mercado de varios países de la región o la reunión de capitales multinacionales latinoamericanos en la explotación de una determinada actividad económica, sean decisivas para que se otorgue o no el crédito solicitado. 3*5 Nuevos campos de acción Existen aún campos nuevos a ser explorados por la ALADI en los años venideros. En un mercado común, por ejemplo, el derecho de establecimiento y la libre circulación de la mano de obra deberán figurar entre los compromisos operativos asumidos por los países. El grado de conocimiento sobre las legislaciones nacionales en esas materias es muy limitado y sería oportuno avanzar en el estudio de las mismas. En el campo de la educación, por ejemplo, es necesario un esfuerzo en el sentido de que se llegue a un acuerdo sobre normas comunes para equivalencia de diplomas universitarios. La heterogeneidad de dichas normas representa un obstáculo importante al incremento de la circulación de mano de obra calificada entre los países miembros» así como a un intercambio más intenso en los dominios de la enseñanza universitaria y de la investigación científica. El Acuerdo logrado para impulsar el comercio de bienes culturales es un ejemplo de que se pueden concretar iniciativas provechosas en materia de educación y cultura. Una relación más orgánica entre la Secretaría General de la ALADI y las Secretarías Pro Tempore de las Reuniones Anuales de Ministros de Cultura y de Ministros de Educación sería deseable como forma de asegurar mayores avances en dichos campos. La protección del medio ambiente fue incluida por los Presidentes del Grupo de Río como una de las tareas que deberían ocupar la atención de la ALADI en los próximos años. El desempeño de la Asociación en ese sector, además de sus efectos positivos sobre el nivel de vida de la población, podría contribuir, en grado significativo, para obtener un mayor arraigo de la idea de integración entre la población joven de los países de la región que tiene en los temas ambientales una de sus motivaciones más fuertes. 4. Aspectos institucionales Por supuesto, no sería difícil seguir sugiriendo nuevos campos de acción para la ALADI. Sin embargo, cuando se analiza el Plan de Actividades de la Asociación para el trienio 1990/92, lo que preocupa no es la escasez de las tareas que se programan para la Secretaría General sino más bien lo contrario, o sea, la desproporción entre fines y medios, es decir entre la cantidad de trabajos a ejecutar y los recursos financieros y humanos requeridos por los mismos, así como el marco institucional en el cual ellos deben ser desarrollados. ^•1 Secretaría General y Comité de Representantes El problema no está tanto en añadir sino en viabilizar las actividades previstas en el Plan de Acción de la ALADI. Es necesario considerar que dicho Plan incluye campos en los que la Asociación no tiene especialistas, incluso porque ellos no han constituido hasta el momento objeto de su actividad habitual. Por supuesto que se pueden contratar consultores pero ello no dispensa a la entidad contratante de disponer de una capacidad mínima para evaluar el trabajo de los contratados. Otro aspecto que es oportuno resaltar es que los documentos técnicos que sean elaborados por la Secretaría produzcan alguna clase de retorno. Cuando se trabaja a nivel técnico, muchas veces la gratificación de tipo tipo economico no es la más importante, sino la gratificación intelectual, es decir, saber que el trabajo ha ocupado la atención de otras instancias para ser ampliado, modificado o incluso rechazado, si es el caso. Para ello, para que exista suficiente motivación con miras a una labor técnica consistente, es fundamental que exista un diálogo más institucionalizado entre la Secretaría General y el Comité de Representantes. No se trata de discutir el problema de creación o no de organismos supranacionales sino de establecer un procedimiento, que yo diría dialéctico, entre los que trabajan con una visión de conjunto y los que trabajan con una visión de país. Es obvio que el conjunto se compone de los países pero el interés del conjunto puede no coincidir necesariamente con la suma de los intereses de los países. Entonces, es de este juego dialéctico entre la consideración del interés del grupo como un todo y del interés particular de cada país que pueden surgir iniciativas útiles para el conjunto y que encuentren efectividad en los países porque corresponden a una confluencia de los intereses nacionales. La existencia, en la ALADI, de un organismo negociador permanente es una característica singular de la Asociación en el ámbito latinoamericano. Ella puede ser positiva en la medida en que este organismo permanente funcione como una pimera instancia de la negociación de temas que requieran la intervención de los órganos políticos de mayor jerarquía de la entidad. Esta perspectiva contribuiría, a mi juicio, para una mayor funcionalidad entre las actividades de la Secretaría General a nivel técnico, y las del Comité de Representantes, como intérprete de los intereses nacionales en el proceso negociador. A.2 Proyección "nacional” de las decisiones de la ALADI Una de las lagunas del proceso de integración en la ALADI -y ello está indicado en el documento del Comité de Representantes para los Cancilleres- es la ausencia de suficiente articulación entre las decisiones que se toman en Montevideo y los procedimientos que se adoptan en los países. No existe una relación orgánica y sistemática entre los organismos que se ocupan de los problemas de integración -de naturaleza predominantemente económica- y el conjunto del sistema administrativo nacional. Ello se revela en las diferencias de jerarquía que existen entre las instituciones que en cada país se ocupan de los asuntos de la ÂLÁDI o del tema de la integración en general. Se revela también en la falta de una coordinacion eficiente entre los organismos que se ocupan de los problemas de pagos y los que tratan los problemas del comercio. Se revela, asimismo, en la ausencia de la variable "integración" en las formulaciones de las políticas económicas nacionales. Se podrá decir que ello refleja la debilidad de los compromisos de integración y la baja prioridad del tema en las realidades políticas nacionales. Ello puede ser verdad pero no contribuye al fortalecimiento de la credibilidad externa de los gobiernos. Sea como fuere, se trata de una deficiencia a ser corregida cuando los países empiezan a acelerar y profundizar sus compromisos para la formación de un espacio económico plurinacional, aunque sea a nivel subregional. De poco vale hablar de coordinación o de .armonización de políticas si esta convicción no se transmite a los diversos eslabones de las burocracias nacionales. En función de lo expuesto, parece pertinente la sugerencia del Comité de Representantes para que sea reglamentado el artículo 42 del Tratado ÂLÂDI que determina la constitución de un órgano integrado por funcionarios responsables de la política de integración de los países miembros. En el mismo sentido apunta la reciente decisión del Consejo de Ministros de la ALADI al recomendar la constitución de Consejos Sectoriales, integrados por Ministros, Secretarios o funcionarios de mayor jerarquía en cada país en el sector que corresponda y que actuarían en materias específicas, paralelamente al Consejo de los Cancilleres. 4.3 Organos de decisión política El documento del Comité sugiere que el actual Consejo de Ministros permanezca como órgano política supremo, complementado por los Consejos Sectoriales. Se trata de un modelo que se aproximaría al de la Comunidad Europea en ese particular. Considerando, sin embargo, la situación de los países de la ALADI y la gravitación enorme que tienen hoy en cada país los respectivos Ministerios de Economía,confieso mi preferencia por el modelo del Tratado que instituye el MERCOSÜR, donde el Consejo de Ministros, como órgano político máximo, está compuesto por los Cancilleres y por los Ministros de Economía. A mi juicio, esta opción tiene la ventaja de forzar una coordlnaclon efectiva entre las acciones de integración -que, repito, son acciones de carácter fundamentalmente económico aunque impliquen otros tipos de decisiones políticas- y las acciones de representación externa de los gobiernos, que constituyen la función clásica de las Cancillerías. 4.4 Incorporación de la clase política Aun en el plano institucional, sería sumamente útil incorporar al ordenamiento jurídico de la ALADI a la clase política, a través de una Comisión que representara los Parlamentos Nacionales. Se podrían, quizá, aprovechar las propias representaciones en el Parlamento Latinoamericano y promover reuniones periódicas de los delegados de los países miembros de la Asociación. En este aspecto, el Grupo Andino y aun más el Mercado Común Centroamericano -donde ya se decidió la elección directa de un Parlamento Centroamericano- están más avanzados que la ALADI. El Tratado de Integración y Cooperación Económica Argentina-Brasil establece, también, la constitución de una comisión formada por seis Diputados y seis Senadores de cada país. Es importante, pues, que esa forma de representación también sea incorporada al ordenamiento institucional de la ALADI. Para fortalecer la creación de una conciencia "regional”, sería conveniente que, en ese organismo de representación de los Parlamentos, el sistema de votación no fuese por países, sino individual, lo cual propiciarla el surgimiento de grupos parlamentarios transnacionales reunidos en función de afinidades ideológicas y que, con esa óptica, apreciarían los temas de integración. 4.5 Representatividad de las decisiones de la^ ALADI Otro aspecto a examinar en el esquema institucional de la ALADI es el de la representatividad de las decisiones. Es evidente que, tal como ocurre en el plano interno, la eficacia política de una decisión sobre integración está condicionada, en gran parte, por el grado de aceptación de la misma por parte de los agentes económicos y políticos de cada país. De ahí que sea importante asegurar un mayor grado de participación de entidades representativas de estos agentes en el proceso decisorio de los órganos de integración. El Grupo Andino, por ejemplo, tiene su Consejo Económico y Social. La Comunidad Europea también lo tiene y, en el tiempo de la ALALC, se habían constituido comisiones asesoras de política laboral y de asuntos empresariales. Aunque el tema haya sido tratado por la ALADI, hay que reconocer que ese tipo de organismos consultivos no se ha fortalecido, en el ámbito de la Asociación, con la intensidad que sería de esperar* 4.6 El proceso decisorio» Sistema de VotacIon Finalmente, un asunto que esta abordado al pasar en el documento del Comité pero que no figura en la Declaración de los Cancilleres en Bogotá, deberá, en algún momento, ocupar la atención de los países. Me refiero al sistema de votación en los órganos decisorios de la ALADI. Se trata de un tema extremadamente difícil. Yo me limitaría a hacer solamente dos observaciones sobre el particular. La primera es que, en los organismos estrictamente políticos, tanto en el sistema interamericano como en el internacional (Asamblea General de las Naciones Unidas, CEA, etc.) siempre ha prevalecido el sistema de la representación igualitaria de los países que determina un voto para cada país, sea cual fuere el tipo de decisión. En los organismos económicos no siempre ha sido así. En el Mercado Común Europeo, aunque se persigue el consenso como objetivo, existen reglas que determinan ponderaciones diferentes del voto de los países según sea el tipo de decisión, cuidándose de evitar, por una parte, el predominio de los países grandes y, por la otra, que el proceso de integración pueda ser paralizado por el veto de un solo país. A nivel interamericano el esquema de votación del BID es, también, distinto del que se adoptó en la OEA. La segunda observación es que el sistema de votación existente en la ALADI quizás explique varios de los impases políticos que ha vivido la Asociación, desde el tiempo de la vieja ALALC, en la definición de temas de mayor trascendencia. La misnia razón puede estar en la génesis de la mayor gravitación, en los últimos años, de los esquemas de integración subregional sobre los de tipo regional. Por supuesto, habría mucho que decir sobre problemas como la heterogeneidad regional y las formas cómo la integración podría contribuir a reducirla, contribución de empresas multinacionales latinoamericanas al proceso de integración, etcétera. Ello no es posible por las limitaciones de tiempo y también porque otros estudiosos de la materia me sucederán en este debate y seguramente tratarán de dichos temas con mayor eficiencia. Con estas reflexiones, tengo la esperanza de haber traído a ustedes por lo menos la expresión de un pensamiento sincero de un viejo militante de la causa de la integración. Al finalizar, me queda reiterar, una vez más, el agradecimiento al Comité de Representantes y al INTAL por el privilegio de estar aquí y poder compartir con ustedes las inquietudes propias de una época de cambios y a las cuales solamente el debate democrático puede aportar soluciones adecuadas. Gracias. EL PAPEL DE LA ALADI EN LA NUEVA ETAPA DEL MOVIMIENTO INTEGRACIONISTA DE LA REGION por Elvlo Baldlnelll 1. Una decada de ALADI En la declaración de propósitos contenida en el Tratado de Montevideo 1980 se dice que allí se procura recoger las experiencias positivas obtenidas en la aplicación del de 1960. Fue así que se introdujeron normas muy flexibles en procura de que los países, ya sea de a pares o por grupos, pudieran convenir formas de integración más eficaces. También por ello se evitó la adopción de programas a cumplir dentro de plazos determinados, confiando en que de todos modos los países habrían de avanzar hacia los objetivos buscados. El primero de los propósitos fue logrado. La amplia libertad de acción que el Tratado de Montevideo 1980 permite dio lugar a que los Estados miembros pudieran concertar acuerdos tomando formas que resultan del recurso casi irrestricto al principio de flexibilidad, facilitado por el respeto al pluralismo en que se apoya su concepción 1/. Algunas de ellas parecen estar demostrando que varios de los Estados, lejos de coincidir con la laxitud expresada en el Tratado, prefieren programas rígidos al punto de adoptar desgravaciones automáticas y generalizadas. Además se suelen fijar plazos muy breves y se muestra menos preocupación por la aplicación de tratamientos diferentes según el desarrollo económico o el tamaño de mercado de los países. Todo esto, que en principio poco tiene que ver con la letra y el espíritu del Tratado de Montevideo 1980, no hubiera sido posible en ausencia de su flexibilidad y de la falta de programas y de fechas. Tal parece ser su mérito más importante. En cambio no conforman los avances en la eliminación de restricciones al comercio mutuo. Tal vez el mayor logro resulta del Programa Arancelarlo Regional, pues otorga una base para la multilateralizacion de los acuerdos de alcance parcial. Sin embargo, su profundizacion es todavía insuficiente y las listas de excepciones son exageradamente amplias como para generar importantes corrientes de comercio. También se aprobo un programa de recuperación y expansión del comercio (Resolución 15), que en la práctica mayormente no genera corrientes adicionales de comercio y no ha merecido la adhesión de los países andinos y de Chile. Esto limita seriamente las posibilidades de que en algún momento funcione como un acuerdo regional £/, 2. Las nuevas tendencias Los acuerdos suscriptos entre países miembros de la ALADI con miras a la conformación de mercados comunes o de áreas de libre comercio, a niveles bilateral o subregional, varían mucho unos de otros, pero tienen algunos puntos en común: suelen incluir un programa de desgravacion, establecen plazos de cumplimiento en general muy breves y abarcan casi toda la tarifa de importaciones cuando no su totalidad. En oportunidades se habla de establecer un arancel externo común respecto de un grupo de países. Este comportamiento ha sido comentado por el Embajador Rubens Antonio Barbosa cuando señala: ”Lo que caracteriza, antes que nada, los varios esquemas integracionistas en curso en el continente, es, además de la relativa rapidez de su implementación, el carácter de automaticidad impreso a los esquemas de desgravacion aduanera, como si, súbitamente conscientes de la enormidad del tiempo perdido los países decidiesen avanzar a pasos largos en el camino de la apertura total** 3/. Los nuevos esquemas que se presentan son los siguientes: El IV Consejo Presidencial Andino con fecha 30 de noviembre de 1990 aprobó en La Paz un cronograma de acciones de integración acelerando la conformación del mercado común y de una zona de libre comercio prevista para 1991 4/. Con fecha 25 de marzo de 1991 se suscribe en Asunción un acuerdo para alcanzar la formación de un mercado común entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Conforme a su contenido a partir del 1ro. de enero de 1995 no habrá aranceles aduaneros entre estos países y existirá una tarifa externa común. Con fecha 29 de agosto de 1990 los Presidentes de la Argentina y Chile firman una declaración por la que se comprometen a establecer un mercado ampliado a más tardar el 31 de diciembre de 1995. Los países se otorgarán inicialmente una preferencia resultante de un arancel residual a partir del cual se aplicará una desgravación gradual y automática ^/. Con fecha 28 de septiembre de 1990 los Presidentes de Venezuela firman un acuerdo por el cual se otorgará inicial del 40% sobre el arancel vigente para terceros existirá un programa lineal de desgravación para llegar cero al 31 de diciembre de 1995 6/. la Argentina y una preferencia países. Además a un arancel de Con fecha 10 de octubre de 1990 los Presidentes de Chile y Venezuela firman un acuerdo tendiente a establecer un espacio economico ampliado que deberá estar conformado el 31 de mayo de 1994. El proceso se iniciará el l.ro. de julio de 1991 con un programa de liberación comercial que abarcará el universo arancelario y que incluirá la eliminación de los gravámenes y restricciones que incidan sobre las importaciones V • Con fecha 2 de octubre de 1990 los Presidentes de Chile y México firman un Acuerdo de Complementacion Económica. Este deberá incorporar un programa de desgravacion arancelaria y de eliminación de barreras no arancelarias a iniciarse el 1ro. de julio de 1991, y cuyo fin es el establecimiento de un mercado ampliado que deberá estar conformado el 31 de diciembre de 1995 8/. 3. Un motivo para el optimismo Muchas de las uniones económicas que el mundo ha visto resultaron del uso de la fuerza militar. Más difíciles de lograr son aquellas voluntarias, ya que el proyecto fracasa si las motivaciones que la propician no alcanzan para someter la resistencia de quienes se perjudican con una mayor competencia. Estas oposiciones suelen ser tan tenaces que es difícil que un gobierno pueda superarlas con apenas exhibir los beneficios económicos que de ella pueden resultar. De ahí que sólo suelen tener éxito cuando existen fuertes motivaciones políticas que las impulsen. Hay total coincidencia en reconocer que no fueron económicos los motivos que permitieron que la Comunidad Económica Europea fuera una realidad. Tuvo, en cambio, mucho peso el temor de que el avance del comunismo, ya instalado en el Este de Europa, continuara sobre el resto del continente. Otro motor que impulsó a los países a la unidad fue la preocupación de que separados, cada uno buscara una alianza bilateral con EE.UU. una garantía contra la amenaza comunista. La resultante hubiera sido una alienación de los países, unos detrás de este, otros de la URSS, bipolaridad que hubiera aumentado el peligro de una nueva confrontación bélica. En cambio, si Europa se convertía en una tercera potencia capaz de hablar, de igual a igual, con cada una de las partes podía actuar como un tercero moderador en los conflictos, tal como quedó demostrado durante todos aquellos años de la guerra fría. Fue querer preservar la paz y no el deseo de lograr ventajas económicas lo que dio lugar al Mercado Común Europeo. Facilitó el proceso la moderada protección aduanera entonces existente, dándose así una poderosa motivación que debía vencer una débil resistencia. La explicación del poco éxito en América Latina de esquemas como ALALC-ALADI y el Grupo Andino se encuentra, precisamente, en que los estímulos políticos no fueron lo suficientemente fuertes como para vencer la oposición de intereses amparados por altísimas protecciones arancelarias. Una y otra vez la decisión de los gobiernos que firmaban convenios, y la de los Congresos que los ratificaban, se estrellaba contra esa resistencia. Al terminar la ultima guerra mundial se puso en marcha en América Latina un proceso de sustitución de importaciones que hizo que, uno a uno, antes o después, prácticamente todos los países adoptaran una política comercial proteccionista. Ahora se está en el proceso inverso. Parece que en algunos años prevalecerá en el continente la apertura económica con el exterior. Ya tres países, Bolivia, Chile y México, han concluido sus reformas arancelarias. Las siguientes noticias muestran la evolución en los demás: A partir del 2 de abril de 1991 hay tres niveles en la tarifa argentina: O, 11 y 22%. El arancel promedio es del 9,5% £/. A esto hay que agregar 3% de derecho de estadística, 0,5% para el Fondo para la Promoción de Exportaciones (FOPEX) y un estimado de 1,8% por incidencia del Fondo para la Marina Mercante. El gobierno del Brasil puso en vigencia un cronograma de reducción gradual dé aranceles a la importación hasta 1994. Entonces la estructura de la tarifa deberá tener una incidencia media del 20%. Por otra parte se establecerá, para los productos de las industrias nacientes, un arancel máximo del 40%. Al presente los niveles se sitúan entre el O y el 105%, con una media del 32% 10/. El 7 de noviembre de 1990 el gobierno de Colombia liberó del requisito de "licencia previa** al 97% de las posiciones del arancel de importaciones. Fueron reducidos de 4 a 2% el vigente para 405 productos. Con fecha 27 de diciembre de 1990 también fueron reducidos entre el 20 y al 30% los impuestos a la importación de algunos artículos de consumo 11/. En tres etapas Ecuador irá racionalizando su arancel. Para 1991 habrá una escala de impuestos a la importación que irá del 5 al 60%, excepto para los automóviles que tendrán un máximo del 80%. Todo esto resulta en una fuerte rebaja en relación al 290% vigente con anterioridad para algunos productos importados. Para 1992 se eliminarán trabas no arancelarias y se completará la nueva estructura tarifaria 12/. Con fecha 13 de marzo de 1991 el gobierno del Perú puso en marcha una reforma tarifaria que lleva a un arancel único de importaciones del 15%. En el anterior los bienes de consumo estaban gravados con el 50% 13/. Desde enero de 1990 en Paragu^iy los aranceles de importación para automóviles a gasolina fueron disminuidos del 32 al 18Z y del 20 al 12Z para los que funcionan a alcohol. Asimisioo desde comienzos de 1989 se simplificó considerablemente el sistema arancelarlo» estableciéndose una baja de gravámenes a las importaciones desde los países vecinos y respecto de productos de interés para turistas lA/. Uruguay» por su parte, tendrá a partir de septiembre de 1991 sólo tres niveles arancelarios con un máximo de 30% que habrá de ser rebajado, según anuncios del gobierno a un 15% hacia 1994 14/. En marzo de 1990 Venezuela redujo la tasa máxima para importaciones del 1.000% al 50%. Para marzo de 1993 se tiene proyectado llevar ese límite a sólo el 20% 13/. Hay ahora dos circunstancias que permiten mirar los nuevos proyectos de integración entre países de la ALADI con mayor optimismo: por un lado una crisis económica y social que ha determi.nado en varios deellos la voluntad de emprender profundas transformaciones. Una de las más importantes hace a la protección arancelaria respecto del resto del mundo, Los problemas que en el pasado se tuvieron para integrar a los países en buena medida resultaban que en casi todos ellos existían elevadísimas barreras arancelarias. Pero ya los empresarios de Bolivia, Chile y México deben competir con productos procedentes de EE.UU., Japón o Taiwán. Pronto los de otros países de ALADI estarán en parecidas circunstancias, por lo que es razonable que disminuya el temor a la competencia Intrarregional. La posibilidad que ahora se tiene de lograr la integración parece mayor que en el pasado: la motivación política es más fuerte y, sobre todo, la oposición de empresarios y sindicatos a aceptar la competencia externa se ha debilitado. 4. El arancel común en el HERCOSUR Estos países han asumido el compromiso de establecer un arancel externo común, pero por ahora no se ha resuelto cuáles serán sus características. Es por ello que no faltan preocupaciones al respecto. En el Uruguay algunos observadores temen que se opte por un fuerte proteccionismo hacia el resto del mundo. Se piensa que esto sólo llevaría a un proceso de sustitución de importaciones ampliado, probablemente ineficiente no sólo para países pequeños, sino también para los más grandes. Se dice que en esta alternativa el Uruguay no debería Integrar el mercado, porque si bien puede obtener beneficios en el corto plazo, para el mediano y largo se condenaría al estancamiento. Se agrega que el arancel que se adopte no debería superar en ningún caso el 15Z, pues .siendo suficientemente bajo se impediría un proceso ampliado de sustitución de importaciones 16/. Uno de los motivos de la ausencia de Chile en el MERCOSÜR tiene el mismo origen. Ante una requisitoria periodística el Ministro de Economía de este país, Carlos Ominami, contesto diciendo: "Queremos asociarnos para avanzar y no para retroceder”. Señalo además que su país tenía un arancel único del 15% sin ningún tipo de restricciones paraarancelarias, logro por el que se habían pagado muy altos costos y que no estaban dispuestos a retroceder en el camino de la apertura. Agrego que para ellos era muy importante saber cuál habría de ser el arancel externo de la asociación que se proyecta frente al resto del mundo** 17/. Desde ya hay preocupación en la Argentina y no faltan voces en el mismo sentido en el Brasil, como la del economista de esta nacionalidad, Yoshiaki Nakano, que sostiene que para este país la protección máxima para dentro de cuatro o cinco años en relación a terceros países no debería ser superior al 15 ó 20% 18/. 5. La ALADI frente a las nuevas circunstancias Están teniendo lugar cambios muy importantes en las políticas comerciales y de integración entre los países miembros de la ALADI. Coinciden con los objetivos generales del Tratado de Montevideo 1980 en aquello de alcanzar un día un mercado común, pero las diferencias en materia de métodos y ritmos son notables. Falta saber si estos cambios se habrán de consolidar y expandir, o si se trata sólo de tendencias momentáneas y reversibles. Ya se dijo que estas novedades se expresan en la adopción de programas de desgravacion lineales y automáticos que cubren la casi totalidad del arancel. También en un menor rigor respecto de la práctica de mantener tratamientos diferenciales según países. Si estos procesos no tuvieran éxito, como ha sucedido antes en America Latina, parecería que en ALADI las cosas no debieran variar demasiado. Bastaría con que se insistiera en los esfuerzos que se vienen haciendo para profundizar las concesiones contenidas en el Programa Arancelario Regional (PAR) y en reducir las listas de excepciones. Si, por el contrario, aquellas tendencias se consolidan y generalizan corresponderá que los países adecúen el Tratado de Montevideo 1980 a las nuevas circunstancias de manera de dar solución a algunos de los problemas que ya se vislumbran. Para conocer frente a cuál de las dos alternativas se está no será necesario aguardar demasiado tiempo. Dado el ritmo impreso a los programas acordados bastará con dos o tres años. Dos parecen ser. las tareas fundamentales que la ALADI debería encarar de concretarse los cambios en marcha: en un primer tiempo volver al viejo proyecto de zona de libre comercio para todos los países de la ALADI. Mientras esto tiene lugar procurar una mayor armonización en las tarifas aduaneras de los países frente a terceros. Finalmente avanzar hacia una unión aduanera» paso previo al mercado común. a) Una zona de libre comercio para ALADI Si la presente tendencia a eliminar restricciones a la importación entre grupos (como el Andino y el MERCOSÜR) o entre pares de países (como Chile-Mexico, Chile-Venezuela, Argentina-Chile, Argentina-Venezuela) se concretara conforme a los cronogramas adoptados parecería necesario que ALADI encarara un programa de eliminación de restricciones a la importación que» como sucede con la PAR» abarque a todos los estados miembros. La novedad debiera residir en la adopción de los ritmos y la amplitud que los países ahora parecen preferir. El objetivo debería ser llevar a cero todos los gravámenes y demás restricciones al intercambio vigentes en los países, o sea la adopción de una zona de libre comercio. El comercio tendría que ser lineal y automático, tal como ahora se estila. Los problemas más importantes a resolver posiblemente sean establecer el año de inicio del proceso, el nivel residual mínimo de partida y la tasa anual de reducción. Su correcta elección evitaría que su ejecución interfiriera con los programas aprobados en el Grupo Andino y en el MERCOSÜR. b) La armonización de los aranceles externos El objetivo final del Tratado de Montevideo 1980 es alcanzar un mercado común. Un mecanismo esencial para su configuración está en que los países tengan un arancel externo único. Parece entonces que una tarea que la ALADI debería acometer estaría en negociar sus características, así como definir el programa y calendario. Pero, como se ha visto, no son pocas las dificultades que habrá que superar para lograrlo. Hay países que ya tienen aranceles de importación muy bajos frente a terceros, otros recien comienzan el proceso de apertura de su economía. Algunos, como Bolivia, Chile y Perú, han optado por un arancel único. Los demás parecen preferir diversos niveles. No parece realista pensar que una tarifa externa común podrá ser alcanzada en la próxima decada. Sin embargo, para que una zona de libre comercio funcione sin dificultades, es importante que las tarifas aduaneras de los países que la integran, en relación a terceros, no difieran demasiado entre sí. Por esto la segunda tarea de la ALADI parecería debiera consistir en lograr esa armonización. En los hechos esta labor se está facilitando por la tendencia que todos los países de la región tienen en abrir sus economías en relación al mundo. Una vez alcanzado este objetivo el camino aparecerá despejado para propósitos más ambiciosos, como serían la unión aduanera y el mercado común. Como más arriba se dijo en dos o tres años se sabrá si los cambios emprendidos por los países en materia de integración económica habrán de concretarse o no. Sin embargo muchos y muy claros son los síntomas de que esas transformaciones habrán de prosperar. De lo que no se puede estar tan seguro es de si la forma final que tomarán habrá de ser exactamente aquella expresada en los tratados, acuerdos y declaraciones a los que en estos meses se arriba. Por todo ello parecería aconsejable que la ALADI gane tiempo iniciando ya los trabajos que lleven a adecuar sus objetivos a los tiempos que vienen, pero también que espere a que aquellos proyectos maduren. De esta manera será posible confeccionar un traje que se ajuste a las dimensiones y formas finales. El mérito mayor del Tratado de Montevideo 1980 fue el de permitir, con su flexibilidad, que los países miembros ensayaran los esquemas de integración que más les convenía. No sería prudente abandonar esa virtud ahora, cuando parece faltar tan poco para que el proceso cristalice. 6* Los órgaos de la ALADI La Secretaría Ejecutiva de la vieja ALALC se caracterizó por la poca autoridad que el Tratado le delegó. En los organismos internacionales, y más aun en los sistemas de integración, se reconoce la necesidad de otorgar al órgano ejecutivo una autonomía técnica y administrativa bastante amplia, así como la facultad de proponer y gestionar soluciones para los problemas de Ínteres común 19/. Al evolucionar la Secretaría Ejecutiva de la ALALC a Secretaría General de la ALADI se quiso corregir este problema, pero lamentablemente se mantuvo la anterior y equivocada percepción de que el órgano técnico estaba al servicio de los países, y no del proceso 20/. Para el caso en que se resuelva modificar el Tratado en el sentido de alcanzar una zona de libre comercio entre todos los países de la ALADI y cierta armonización en los aranceles externos habrá llegado, no sólo la oportunidad, sino también la necesidad de contar con una Secretaría fortalecida en sus responsabilidades y autoridad. También será menester introducir cambios en los órganos políticos y en el sistema de votación, ya que no parece que se pueda avanzar demasiado de persistir la presente práctica de resolver por unanimidad tantas cuestiones diferentes. Jean Monnet, padrede la Comunidad Económica Europea, acusaba la dificultad, sino la imposibilidad, de avanzar en un proceso de integración entre varias naciones si no se delega autoridad en un órgano multinacional. Jj Sl falta de éxito de ÁLALC/ALADI parcialmente encuentra su explicación en que las cosas no hayan sido así. El primer problema se presentó en Europa cuando fue formadala Comunidad del Carbón y el Acero, antecedente de la Comunidad Económica Europea (CEE). Luxemburgo exigía tener un voto al igual que Italia, pese a que su población era cien veces menor. Holanda pretendía lo mismo, aunque su producción de acero era la vigésima parte de la de Alemania y Francia combinadas. Estas discusiones eran el resultado natural de la regla del consenso que regula las relaciones internacionales, pero que no funciona cuando se trata de crear una estructura comunitaria. Había que entrar en un nuevo mundo donde el veto tenía que ser la excepción y el voto mayoritario la regla. Pero tampoco esto solucionaba el problema dado que Italia y los tres países del Bénelux producían sólo una cuarta parte del carbón y el acero, y no era razonable que juntos dictaran normas a Alemania y Francia. Finalmente el problema fue solucionado adoptando un sistema de votos ponderados. Se lo hizo de modo que asegurase que una decisión no pudiera ser impuesta ni por el voto conjunto de Alemania y Francia, ni por la suma del de los otros cuatro H/. Cuando se formó la CEE este problema se complicó debido a la multiplicidad de temas a tratar. La respuesta fue un sistema de votación para cada uno de ellos. Hay cuestiones para las que se mantiene el veto, otras se resuelven por mayorías simples o calificadas. Además, la ponderación debe ser variada cada vez que ingresa un nuevo miembro. 7• La representación externa de la ALADI El Tratado de Roma en su artículo 113, apartado 3, establece que "En el caso en que se tengan que negociar acuerdos con terceros países, la Comisión formulará al Consejo las recomendaciones que le autoricen a iniciar las negociaciones necesarias. Dichas negociaciones serán dirigidas por la Comisión, previa consulta con un Comité especial designado por el Consejo para que la asista en esa tarea y dentro del marco de las directivas que el Consejo pueda proporcionarle. En el Artículo 116 se lee: ”Para todas las cuestiones que revistan un interés particular para el Mercado Común, los Estados miembros, a partir del fin del período de transición, se limitarán a una acción común en el ámbito de las organizaciones internacionales de carácter económico. A este fin, la Comisión presentará al Consejo, que resolverá por mayoría calificada, propuestas relativas al alcance y práctica de dicha acción común." Esta posibilidad de hablar con una sola voz en materia económica, tanto en lo bilateral como en lo multilateral, ha multiplicado la influencia en el mundo de los países que integran la CEE. Como muestra basta con observar lo que está sucediendo en la Ronda Uruguay del GATT. En el Tratado de Montevideo 1980 no está prevista una delegación de funciones en los órganos de ALADI del tipo existente en el de Roma en materia económica. Sin embargo, este nada dice sobre la cooperación política, de modo que en esta materia la situación en ambas instituciones es similar. Pese a este vacío jurídico la Comunidad Económica Europea ha desarrollado un sistema de cooperación intergubernamental en materia de política extranjera que le ha permitido armonizar gradualmente sus diplomacias y adoptar posiciones comunes ante conflictivas situaciones mundiales, como son las relaciones este-oeste, Israel, Afganistán, Irán, Polonia o el Atlántico Sur. Como este sistema se sitúa todavía fuera del marco de los tratados, existen iniciativas tendientes a crear una base más formal para la cooperación política. Por ahora se basa en la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores,a la que apoya un Comité Político compuesto por los más altos funcionarios de las cancillerías de cada país miembro. La Conferencia se reúne casi una vez al mes y, adicionalmente, durante las "cumbres” -o Consejos Europeos- o cuando los representantes asisten a las Naciones Unidas o a reuniones internacionales. Mientras tanto grupos de trabajo estudian asuntos ”ad hoc" o áreas especiales de política a largo plazo. Los estados miembros han desarrollado una suerte de derecho consuetudinario, que no se basa en ninguna resolución, pero que tiene el carácter de una regla conocida. Según el dirigente belga Henri Simonet esta acción resulta de una doble presión: desde el interior de los países porque los pueblos europeos tienen cada vez más conciencia de la necesidad de una acción común en un mundo dominado por las superpotencias y las mayorías automáticas. También desde el exterior, porque las naciones del mundo conciben el diálogo como el de los grandes conjuntos y esperan en cada circunstancia, conocer el punto de vista colectivo de Europa 22/. Esta experiencia puede servir a los países de la ALADI. Ella demuestra que, para tener posiciones comunes en lo económico frente a otros países u organismos internacionales, lo importante no es tanto el firmar convenios y aprobar tratados como que exista en los pueblos el convencimiento de que hay ventajas en la acción conjunta. También que el modo de alcanzarlo resulta de practicar, durante años, el hábito de la consulta para alcanzar, siempre que sea posible, una posición común. Todo esto no se logra en un día. Los países de la CEE tuvieron recientemente una misma posición respecto del conflicto del golfo. Sin embargo, hubo fuertes matices en el grado de intervención. Solo dos países, el Reino Unido y Francia, enviaron tropas al frente. Italia aportó unidades navales y un contingente aéreo. Bélgica, España, Grecia y Holanda buques de guerra. Los restantes, Alemania,Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y Portugal, nada. 23/ Temas para unir sus fuerzas no les faltan a los paísesde la ALADI. Por supuesto el penoso trámite de la deuda externa, luegoelentredicho con EE.UU. por las patentes de los productos farmacéuticos, a continuación las negociaciones en el GATT. A todo esto hay que agregar la necesidad de intervenir en diversos foros, como en las Naciones Unidas, en el directorio del FMI, del BID o del Banco Mundial. Tal como resulta de la experiencia comunitaria lo importante en los años que vienen es dar, a la cooperación internacional, tal asiduidad que alcance el carácter de regla conocida. Referencias 1^/ Magariños, Gustavo - "Primer decenio de la ALADI. Principios e Instituciones - INTAL: Integración Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 10 - Buenos Aires. 2/ Quijandría Salmón, Jaime - "ALADI 1980-1990: dificultades para reorientar un proceso que empezó mal" - INTAL: - Integración Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 33 - Buenos Aires. ¿/ Barbosa, Rubens Antonio - "Instrumentos de liberación del comercio: de la ALADI al mercado común de América del Sur" - (Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur), 5 y 6 de marzo de 1991, pág. 19 - Montevideo. ^/ Halperín, Marcelo - El Mercado Común del Sur y un nuevo sistema regional de relaciones multilaterales - marzo de 1991, pág. 2 y 7 Buenos Aires. 5/ Declaración conjunta de los Presidentes de Argentina y Chile del 29 de agosto de 1990 - Santiago. y Acuerdo firmado el 28 de septiembre de 1990 por los Presidentes de Argentina y Venezuela - Caracas. Tj Declaración del 10 de octubre de 1990 de los Presidentes de Chile y Venezuela - Caracas. 8/ Decision del 2 de octubre de 1990 de los Presidentes Patricio Aylwin y Carlos Salinas de Gortari ~ Mexico. 9/ La economía argentina enfrenta su más profunda reforma arancelaria - El Cronista Comercial, 10.3.91 - Buenos Aires. 10/ Mesquita Machado, Joao Bosco - Integracao Económica e Tarifa Aduaneira Común no Cone Sul - (Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur) 5 y 6 de marzo de 1991, pág. 14 - Montevideo. 11/ Entre dificultades avanza la liberalización Comercio Exterior, enero de 1991 - Mexico. de la economía - 12/ Ecuador, por fin - America Economía, agosto de 1990. 13/ Fujimori puso en marcha en Perú severa reforma fiscal - Ambito Financiero 13.3.91 - Buenos Aires. 14/ Echegaray, Alfredo - El MERCOSUR en la perspectiva del Uruguay (Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur) - 5 y 6 de marzo de 1991, pág. 14 - Montevideo. 15/ Venezuela avanza hacia la recuperación económica - FMI Boletín 11.3.91 - pág. 77 - Washington. 16/ Hughes Alvarez, Conrado - Una reflexión sobre la integración regional (Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur) - 5 y 6 de marzo de 1991, pág. 18 - Montevideo. 17/ Queremos asociarnos para avanzar y no para retroceder - El Cronista Comercial - 15.8.90 - Buenos Aires. 18/ Contradictorias opiniones sobre eliminación del proteccionismo The Wall Street Journal (reproducidopor ElCronista Comercial del 4.7.90 - Buenos Aires). - 19/ Magariños, Gustavo « "Primer decenio de la ALADI. Principios e Instituciones - INTAL: Integración Latinoamericana - septiembre de 1990 - pág. 17 - Buenos Aires. 20/ Quijandria Salmón, Jaime - ALADI 1980-1990: dificultades para reorientar un proceso que empezó mal - INTAL: Integración Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 36 - Buenos Aires. 21/ Monnet, Jean - Memoirs - Collins - 1978, pág. 353 - Londres. 22/ Europa a una sola voz - Dossier Europa - Comisión de la CEE -pág. 6 ~ Bruselas* 23/ Worsnip, Patrick ~ Análisis del porvenir - La Nación - 21,1.91 Buenos Aires, LA ALADI ANTE LA NUEVA REALIDAD DEL PROCESO DE INTEGRACION LATINOAMERICANA por Felipe Salazar Santos I. II. El papel de la ALADI en esta nueva etapa de la integración latinoamericana debe analizarse en función de los objetivos del Tratado de Montevideo de 1980, que son los siguientes: 1. Proseguir el proceso de integración regional que se puso en marcha con el establecimiento de la ALALC mediante el Tratado de Montevideo de 1960; 2. Dicho proceso está encaminado a promover economico-social, armónico y equilibrado de la 3. A largo plazo se tiende al establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano; 4. La finalidad última de todo el proceso, según lo reza el preámbulo del Tratado, es "asegurar un mejor nivel de vida" para los pueblos latinoamericanos. el desarrollo región; Dado que, según el Artículo 58 del Tratado, éste se encuentra abierto a la adhesion de los países latinoamericanos que lo soliciten, el mercado común del cual aquí se trata debe comprender todos los países del área latinoamericana, incluso los de Centroamérica y el Caribe y aún aquéllos que no formen parte de ningún sistema subregional de integración. En la exposición oral se sustentó esta tesis con más detalle. III. Además, deben tenerse presentes los principios enunciados en el Artículo 3 del Tratado que fueron también analizados en el curso de la presentación del suscripto: pluralismo, convergencia, flexibilidad, diferenciación en los tratamientos para las tres categorías de países y multiplicidad de los instrumentos. IV. Este análisis conduce a una primera conclusión: los mecanismos creados para alcanzar los fines del Tratado son idóneos y pueden ser utilizados eficientemente en la nueva etapa de la integración económica .latinoamericana que se está iniciando. También contribuyen al logro de esos propósitos las medidas previstas dentro del sistema de apoyo a los países de menor desarrollo económico relativo en el Capítulo III del Tratado y la convergencia de que trata el Capítulo IV con otros procesos y áreas de integración económica de America Latina. V. Un mejor aprovechamiento de esos dentro de las líneas siguientes: A. mecanismos podría intentarse La Preferencia Arancelaria Regional (P^) 1. La PAR debería profundizarse como mecanismo para inducir comercio. En este sentido el gravamen máximo aplicable a las importaciones originarias de los países a los cuales se aplique no debería ser superior al 30 por ciento ad valorem CIF; 2. El tratamiento diferencial para las distintas categorías de países debe mantenerse; 3. El gravamen inicial debería reducirse automáticamente el 31 de diciembre de cada año hasta quedar totalmente eliminado en seis años para los países de menor desarrollo económico relativo; en cuatro años para los países de desarrollo intermedio; y en dos años para los demás; 4. La PAR debería comprender todo el universo arancelario, con listas de excepciones de duración limitada y de amplitud diferente para las tres categorías de países; 5. La PAR deberá comprender toda el área latinoamericana, a saber: los actuales países de la ALADI; los países centroamericanos, incluidos Belize y Panamá; los países miembros de la CARICOM y los demás países isleños angloparlantes del Caribe no miembros de dicha Comunidad; Haití y la República Dominicana, 6. Las restricciones a las importaciones, distintas de gravámenes deberían eliminarse programadamente hasta desaparecer por completo el 31 de diciembre de 1992. B. Los Acuerdos de Alcance Parcial 1. La descripción que los Artículos 7 a 14 del Tratado hacen de los Acuerdos de Alcance Parcial es de tal naturaleza que satisface a cabalidad ios principios de "flexibilidad** y **multiplicidad” de instrumentos a que se refiere el Artículo 3. Permite, por lo tanto, no solamente los tipos de acuerdos parciales expresamente enumerados en las disposiciones citadas sino cualesquiera otros que, como lo dice expresamente la letra e) del Artículo 3, "sean capaces de dinamizar y ampliar los mercados a nivel regional”. En consecuencia, puede calificarse de Acuerdo de Alcance Parcial cualquier forma de asociación destinada a integrar los mercados mediante la eliminación de los obstáculos al intercambio y la adopción de otras medidas complementarias tales como las mencionadas en la letra g) del Artículo 9 y, en particular, la "coordinación y armonización de políticas", o sea que las formas clásicas de áreas o zonas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes o uniones económicas pueden considerarse comprendidas en el concepto de acuerdos de alcance parcial. 2. Una Resolución reglamentaria del Consejo podría adoptar expresamente esta interpretación si ello se considera necesario desde el punto de vista jurídico. 3. Los acuerdos eubregionales actualmente vigentes (CARICOM, Grupo Andino, Mercado Común Centroamericano), deberían reactivarse y profundizarse dentro de las líneas generales propias de los respectivos instrumentos internacionales que los rigen y tomando como orientación global las medidas que se han tomado en el Grupo Andino a partir de 1989; 4. Los demás acuerdos de alcance parcial que se han celebrado deberían ser evaluados con el fin de determinar la posibilidad de que sean transformados en zonas de libre comercio; 5. El Mercado Común del Sur (MERCOSÜR) está llamado a desempeñar un papel decisivo en todo este proceso, especialmente a partir de la plena vigencia del Tratado de Asunción, que contiene todos los elementos necesarios para la creación de un mercado común; 6. Debería prestarse atención particular a aquellos países que no forman parte de ningún acuerdo de alcance parcial, entendido este concepto en el sentido que aquí se le está dando, con el fin de propiciar su incorporación a alguno de los que están vigentes; 7. La Conferencia de Evaluación y Convergencia que, según el Artículo 34 del Tratado de Montevideo debería reunirse ordinariamente cada tres años, no ha adoptado al parecer, ninguna medida específica relativa a promover la convergencia entre los acuerdos de alcance parcial. Las cláusulas que al respecto comprendan esos acuerdos se limitan a disponer que en las reuniones de la Conferencia se examinará la posibilidad de proceder a la multilateralización de los tratamientos que se han negociado en cada acuerdo. No sobra repetir que el objetivo es el establecimiento del mercado común latinoamericano y que el principio de la convergencia **se traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común Itinoamericano*' (subrayado del autor). C. Los Acuerdos de Alcance Regional 1.. El autor de estos comentarios conoce dos Acuerdos de Alcance Regional; a) El número 4, celebrado el 27 de abril de 1984 con la participación de todos los países miembros, por el cual se estableció la Preferencia Arancelaria Regional (PAR). Este Acuerdo ha sido objeto de modificaciones mediante protocolos suscriptos el 12 de marzo de 1987 yel 20 de junio de 1990 que profundizaron la PAR en el sentido de aumentar las preferencias previstas en el Artículo 5 según las distintas categorías de países otorgantes y receptores. Además se redujo el número de las excepciones establecidas para cada una de las tres categorías de países. Estas excepciones, sin embargo, son sumamente numerosas, más de once mil en total, y neutralizan, por lo tanto, en forma sustancial, los efectos de la Preferencia. De ahí que se recomiende en el Capítulo 5 Sección A de este memorando, tomar algunas medidas para hacer má eficaz este mecanismo. b) El Acuerdo Regional para la Recuperación y Expansión del Comercio intrarregional (PREC) aprobado el 29 de junio de 1988 por medio de la Resolución 17 (VIII-E) de la Conferencia. Este Acuerdo tiene por objeto beneficiar la importación de los productos que en el se incluyen con una Preferencia Arancelaria que será aplicada de conformidad con las disposiciones que a continuación se adoptan. VI, 2. La diferencia entre ios dos Acuerdos Regionales consiste fundamentalmente en que el primero comprende la totalidad del universo arancelario, con exclusión de los productos comprendidos en las listas de excepciones de los países miembros* El segundo, en cambio, solamente abarca una nomina limitada de productos. Las listas de productos favorecidas con esta Preferencia deben representar un determinado porcentaje de las importaciones desde terceros países en cualquiera de los años del trienio 84/86, norma que no figura en las reglamentaciones de la PAR, 3. Otra diferencia es la amplitud de las Preferencias que se otorgan recíprocamente los países la cual es bastante mayor en el segundo acuerdo que en el primero, 4. Este Acuerdo Regional podría servir de punto de partida, junto con la PAR, para la concertacion de un Acuerdo de Alcance Regional que tendiera a la formación, como objetivo inmediato, de una zona de libre comercio latinoamericana que comprendiera la totalidad del universo arancelario e incluyera, además, compromisos sobre armonización de políticas en ciertos campos, tales como el tratamiento a las importaciones de terceros países, la liberalización de los movimientos de capitales y mano de obra, así como de servicios, y otros mecanismos con base en los cuales se llegue, como objetivo más mediato, al mercado común latinoamericano. Sugerencias sobre procedimientos 1, Ya se puso de manifiesto la ineficacia de la cláusula de convergencia consistente en remitir este problema a la consideración de la Conferencia y se ha llegado a sugerir la supresión de este órgano de la ALADI, Este procedimiento podría resultar excesivamente dispendioso pues la reforma del Tratado requeriría la ratificación formal del instrumento respectivo, 2, Como la acción es urgente, podría pensarse en un procedimiento que siguiera más o menos, las pautas siguientes: a) En ejercicio de sus atribuciones, la Secretaría procedería a hacer los estudios necesarios para formular propuestas acerca de los siguientes temas: i) Formula sobre cláusula de convergencia para los acuerdos parciales que tenga en cuenta el objetivo del mercado común latinoamericano, la necesidad de avanzar rápidamente en el proceso de integración, la incorporación de todos los países del área latinoamericana a la PAR, las características que esta debe tener según el punto V Sección A del presente documento y el objetivo de la liberalización del intercambio con base en esa Preferencia; ii) Reducción sustancial de las listas de excepciones autorizadas por el Artículo 8 del Acuerdo Regional #4 tal como quedó redactado en el protocolo de 1990; iii) Perfeccionamiento de las cláusulas del Acuerdo Regional PREC en todo lo relativo a la preservación de las Preferencias, a las restricciones no arancelarias, a las reglas de origen, a las cláusulas de salvaguardia, a las acciones de complementación y a la evaluación y los mecanismos correctivos del Acuerdo; iv) Participación de latinoamericana; todos los países del área v) Normas sobre competencia, sobre desarrollo tecnológico, sobre financiación del comercio, sobre pagos, sobre adquisiciones del sector público y sobre otros temas semejantes. 3. Con base en los estudios y propuestas de la Secretaría se elaboraría un proyecto de Acuerdo de Alcance Regional que sea una etapa decisiva en el proceso hacia el establecimiento de un mercado común latinoamericano. 4. El proyecto de Acuerdo de Alcance Regional de que tratan los puntos anteriores sería sometido a la consideración de la Conferencia, reunida a nivel de Ministros de Relaciones Exteriores, antes del 15 de diciembre de 1991, previa su circulación entre los Gobiernos de los países miembros. 5. A esta Conferencia deberían ser los órganos de los Acuerdos Subregional ya mencionados y de que no son miembros de ninguno de invitados representantes de y Tratados de Integración los Gobiernos de los países dichos procesos. 6. SI fuere necesario se contemplarían las reformas institucionales necesarias para- tener en cuenta los intereses de las subregiones y países que actualmente no son miembros de la AI.ADI. 7, También sería de mayor conveniencia contar con el asesoraraiento del SELA, la CEPAL y el Banco Interamericano de Desarrollo así como de los organismos financieros subregionales existentes. VII. Las relaciones externas 1. América Latina ha mantenido tradicionalmente relaciones económicas con los Estados Unidos de América, los países de la CEE y los de Europa Oriental. En los años de la posguerra se han abierto nuevos frentes de relaciones económicas internacionales, especialmente con el Japón y los países del Sudeste Asiático. Además, existen mecanismos de cooperación con otros países en desarrollo. Uno de los objetivos del nuevo Acuerdo o Tratado debería ser la presencia de América Latina unida, solidaria, con una sola voz, en los foros internacionales y en sus relaciones con otros países o grupos de países. 2. Particular importancia reviste esta presencia unida de la región en las negociaciones que puedan llevarse a cabo con motivo de la Iniciativa para las Américas del Presidente Bush, La propuesta de establecer una zona de libre comercio hemisférica debe ser estudiada por toda la región para considerar debidamente los intereses de los distintos países y grupos de países y de la región en su conjunto, tanto desde el punto de vista de la sustancia de los compromisos que se adquieran, como de los mecanismos, procedimientos e instituciones necesarios para llevar adelante tan ambicioso plan. Sería muy poco aconsejable que los países celebraran negociaciones bilaterales, uno por uno, con los Estados Unidos de América, 3. Del propio modo, los intereses de la región y de los países que la forman estarían mejor protegidos si actuaran al unísono ante la CEE. Voceros de la Comunidad han expresado varias veces su preocupación ante el hecho de que ésta no tiene un interlocutor válido en América Latina. Este vacío podría llenarse en el momento en que se convirtiera en realidad el proyecto de mercado común latinoamericano del cual se ha venido hablando hace más de treinta años. Ha llegado el momento de ponerlo en marcha con máxima urgencia. EL PAPEL DE LA ALADI EN LA NUEVA ETAPA DE INTEGRACION por Gustavo Magariños El examen propuesto .obliga a hacer previamente un balance de la experiencia de la ALADI en la primera década de su funcionamiento y, sobre todo, a identificar ciertos sesgos negativos que han dificultado el logro de sus objetivos de integración. Los más destacables de estos últimos serían los siguientes: - Ausencia casi total de acciones multilaterales, que son indispensables para la consecución del objetivo de formar un mercado común latinoamericano. Se han concertado alrededor de un centenar y medio de acuerdos preferenciales por pares de países que hacen inaplicable en la práctica el principio de convergencia consignado en el Tratado de Montevideo 1980. Aparte del Grupo Andino (GRAN), ya existente al crearse la ALADI, solo se registra un acuerdo de alcance parcial no bilateral. Inclusive el acuerdo en favor de los países de menor desarrollo económico relativo, definido como de alcance regional, ha tendido a bilateralizarse a través de las nóminas de apertura de mercados individuales. La Preferencia Arancelaria Regional (PAR), no obstante sus dos profundizaciones, no es un instrumento multilateral que compense este bilateralismo exacerbado. El fracaso del PREC (Acuerdo Regional para la Recuperación y Expansión del Comercio intrarregional) es un indicador claro de esta fragmentación intrínseca de la ALADI. La ALADI carece de presencia exterior, quizá por la falta de cohesión que resulta de ese bilateralismo. No es actora en la diplomacia económica internacional, ni siquiera en el campo específico del comercio. La parálisis de la integración hacia afuera hace que exhiba ante el resto del mundo una filosofía amorfa y una actitud quietlsta. Los Gobiernos de los países miembros eluden deliberadamente utilizarla como foro o instrumento de coordinación y prefieren recurrir a mecanismos informales y no compromisorios de escasa consistencia institucional, como el Grupo de Río o, antes, el Consenso de Cartagena. Esta actitud degrada la imagen exterior de la ALADI y la menoscaba institucionalmente. El entorno exterior y factores exogenos de la última década han influido negativamente sobre el proceso de integración de la ALADI. La recestón de la economía mundial a comienzos del decenio, el neoproteccionismo comercial y el problema de la deuda externa, entre otros fenómenos internacionales, en vez de fortalecer la cohesión interna del sistema, desarticularon su funcionamiento al extenderse a la región las restricciones impuestas a la importación, por parte de sus países, por razones de balanza de pagos. El incumplimiento de los compromisos protocolizados en ejecución del Tratado de Montevideo 1980 se generalizó. Además de medidas adoptadas por los Gobiernos violatorias de los acuerdos suscritos, las burocracias entorpecieron con frecuencia en forma arbitraria la fluidez de los intercambios. La ineptitud administrativa ha sido un factor perverso para el normal funcionamiento de la ALADI. La penuria de medios de pago puso en riesgo el sistema de créditos recíprocos, instrumento fundamental para facilitar los intercambios. Otros mecanismos financieros, como el Acuerdo de Santo Domingo, entraron en crisis. Los esfuerzos para avanzar en la integración en este campo fracasaron. Ha faltado apoyo gubernamental a las actividades de la ALADI. Los Gobiernos acostumbran a considerar a la Asociación como algo ajeno y no como una casa propia. Los mecanismos técnicos y administrativos internos encargados de atender las complejas tareas de la integración regional, o no tienen jerarquía suficiente, o no existen en los hechos, o son ineficaces por la dispersión de competencias. En los países del Pacto Andino el seguimiento del Acuerdo de Cartagena y de la ALADI suele ser conducido por oficinas o funcionarios independientes entre sí. La negligencia decisoria caracteriza la relación gobiernos-representantes en el Comité de Representantes (CR) • La debilidad institucional de la Asociación menoscaba seriamente su eficacia. El Consejo de Ministros no ha ejercido adecuadamente su función de órgano superior del proceso. Sus decisiones son frecuentemente olvidadas o ignoradas en los escalones administrativos rutinarios. La Conferencia de Evaluación y Convergencia, otro órgano importante, no ha celebrado sesiones ordinarias. El Comité de Representantes no tiene carácter comunitario: sus miembros dependen hasta para la minucia de instrucciones gubernamentales. Tampoco está en condiciones de desarrollar funciones técnicas. En su actuación prevalece la modalidad diplomática tradicional propia de las organizaciones intergubernamentales. La Secretaría, no obstante el aumento de sus facultades ocurrido en el tránsito ALALC-ALADI, no ha actuado tampoco como organo comunitario impuJLsor del proceso, ni ha ejercido sus competencias de proposición en el grado requerido. Su autonomía se ha resentido paulatinamente a causa de una desgastante relación con el Comité de Representantes. Y lo que es más sensible todavía ha resignado en los hechos la iniciativa que le confiere el Tratado.de analizar el cumplimiento de los comproomisos convenidos y de evaluar los efectos negativos de las disposiciones legales de los países miembros sobre las concesiones pactadas. 1. NUEVAS REALIDADES Para examinar el papel funcional de la ALADI y proyectarla como instrumento eficaz de integración, deben tenerse presentes los últimos acontecimientos que se han registrado en el marco de la cooperación económica, tanto en el hemisferio como en la región, y muy especialmente en el ámbito de la Asociación. El más destacado en este ultimo aspecto es la generalizada decisión integracionista de los Jefes de Estado de los países miembros. Por primera vez se cuenta con un apoyo político total y del más alto nivel. No obstante ello, hay que señalar que el objetivo del mercado común latinoamericano se ha visto sesgado por la prevalencia del subregionalismo. En la ALADI se desarrollan dos procesos subregionales -el del GRAN y el del MERCOSUR- encaminados a la formación de mercados comunes en plazos similares. Se enuncian además, al más alto nivel político, propósitos de liberar el comercio recíproco chileno-mexicano, así como de promover la cooperación económica tripartita entre Colombia, México y Venezuela. Inclusive esta tendencia se extiende a miembros de la ALADI condicionados por los compromisos asumidos en los acuerdos subregionales. Tal es el caso de Argentina y Venezuela. Todos estos acuerdos o programas confluyen sincronizadamente a una liberación total de los intercambios respectivos a ser concertada para alrededor de 1995. En el plano hemisférico, la "Iniciativa para las Américas” gravita directamente sobre los objetivos y el ordenamiento jurídico de la integración en ALADI, así como sobre la integración latinoamericana en general. La propuesta zona delibre comercio continental puede tener efecto centrífugo adverso para la cohesión latinoamericana y violentar los compromisos de los tratados de integración. Pronto comenzarán las negociaciones entre los Estados Unidos y México para establecer una zona de libre comercio que probablemente se asimilará en alguna forma a la ya constituida por el primero de estos países con Canadá. Por su parte, Chile ha manifestado su disposición a suscribir un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Se han firmado, además, varios acuerdos de naturaleza consultiva con la potencia del norte, que apuntan a crear las condiciones necesarias para la conformación futura de un espacio de comercio libre hemisférico. 2. ORIENTACIONES PARA LA ALADI La primera guía para el diseño de una nueva estrategia para la ALADI y para programar sus actividades inmediatas está constituida por la dicotomía real de dos.grupos de cinco o cuatro países respectivamente -el GRAN y el MERCOSÜR- empeñados en establecer mercados comunes subregionales, cuyos desarrollos tendrán lugar probablemente en forma sincronizada con el movimiento del norte en el que interviene uno de sus miembros, México, El país restante, Chile, podría en el futuro mediato vincularse a cualquiera de los dos mecanismos subregionales o evolucionar hacia una alianza comercial con los Estados Unidos a traves de la Iniciativa para las Americas. Tampoco es de descartar un eventual entrecruzamiento de sistemas por la vía de la participación de un país o más en dos de ellos. México se encontraría en esta situación y Bolivia podría interesarse en vincularse al MERCOSÜR sin desligarse del GRAN. El esquema tripartito México-Colombia-Venezuela comprende a dos miembros del GRAN, Función de esclarecimiento La ALADI, por medio fundamentalmente de su Secretaría, debería desarrollar en el futuro inmediato una labor permanente de esclarecimiento de estas complejas interrelaciones geopolíticas y geoeconómicas, para propender a racionalizar y darle coherencia recíproca a los diferentes esquemas y evitar la desarticulación jurídica del proceso enmarcado en el Tratado de Montevideo 1980. Es necesario alertar oportunamente a los Gobiernos sobre las implicaciones jurídicas, económicas, y aun políticas de las Iniciativas de integración parciales, así como poner de relieve las eventuales incompatibilidades de los acuerdos parciales con el Tratado de Montevideo 1980. El MERCOSÜR, por ejemplo, presenta problemas a este respecto, en tanto que su similar, el Tratado argentino-brasileño de 1988 resguarda mejor esta necesaria compatibilidad. Un normal funcionamiento de la ALADI, exige que se procuren soluciones formales para superar estos inconvenientes. Le corresponde a la Secretaría, en su carácter de órgano comunitario por excelencia y, por lo tanto, independiente, difundir estos aspectos y, sobre todo, orientar a los Gobiernos con una acción constante y directa en la difícil tarea de procurar la convergencia futura de los esfuerzos integracionistas, Otras áreas Se ha criticado reiteradamente al proceso ALALC-ALADI por su tendencia excesivamente comercialista. Esta sensación de exclusivismo mercantil dio origen en su momento al Pacto Andino, de vocación netamente desarrollista o estructuralista. La apreciación es correcta para la ALADI, la cual fue creada primordialmente para resolver el problema planteado por el incumplimiento del programa de liberación de la ALALC, En cuanto a este, intentó, en la mayoría de los casos infructuosamente, abordar otras materias de la integración económica, como el desarrollo industrial general y sectorial, la integración financiera y de transportes, la tarifa externa común, la complementación agrícola y otras de similar importancia. Esta orientación globalista presidirá por fuerza los programas subregionales, pues estos tienen por meta el establecimiento de mercados comunes. La ALADI debería concentrar su acción en diversas áreas de coordinación, inclusive en el campo político. Esta actividad en numerosos sectores debería ser programada de modo que sus resultados se anticipen o, por lo menos, se sincronicen, con las similares que lleven a cabo los esquemas subregionales o parciales, para contribuir así a la mayor armonización posible de los mecanismos y orientaciones técnicas que se utilicen. Comercio intrarregional Por lo dicho anteriormente, la ALADI no debería persistir inflexiblemente en sus propósitos de retomar la vía multilateral a ultranza. En los próximos años, los acuerdos subregionales serán el motor de la liberación y la expansión del comercio. Esta realidad no puede ser desconocida. Es cierto que la coexistencia de dos movimientos encaminados a la conformación de dos mercados comunes en el ámbito de la ALADI puede resentir el multilateralismo hacia el que la Asociación ha intentado evolucionar últimamente por medio de la PAR y del PREC. Pero la ejecución autónoma de dos programas de liberación subregionales, por añadidura sumamente ambiciosos y acelerados, a los que se agregan las otras accciones parciales que se han mencionado, hace que poco pueda esperarse por el momento de la utilización de estos instrumentos multilaterales. El PREC ni siquiera tiene vigencia efectiva. La PAR, por su parte, si se la utiliza con prudencia, puede prestar el servicio de vincular a los dos grupos y los países restantes por medio de una preferencia a nivel regional que es indispensable para el proceso general de integración. Funcionamiento del mercado En cambio, mucho puede hacer la ALADI en favor de un racional y coherente ordenamiento del mercado regional, así como para procurar la compatibilización, quizás desde el comienzo, de los diferentes mecanismos en materia de infraestructura normativa, única forma de sentar las bases para una competencia equitativa. La Secretaría técnica debe ser el punto de referencia obligado para los países miembros en estas materias. Ello ocurre ya en lo que respecta a las negociaciones comerciales y asuntos conexos, actividades en las cuales los países se apoyan técnicamente en la Secretaría. Demostración de ello es la colaboración prestada por esta a la Argentina y al Brasil en la formalizacion en el gran acuerdo de complementacion económica que han suscrito recientemente. Lo mismo podría decirse con respecto a la participación de los empresarios en el proceso. La ALADI debe procurar que por su alto nivel técnico y eficiencia la Secretaría sea centro natural de las negociaciones y conductora de las actividades diversas de coordinación y armonización de instrumentos. Esta labor deberá ser sistemática y amplia, en campos, entre otros, como los que se señalan a continuación. Asuntos aduaneros Estudios arancelarios vinculados a las tarifas externas comunes de los sistemas subregionales. Sistema armonizado. Valoración. Regímenes especiales. Legislación. Trámites de importación, exportación, tránsito, etc. Código aduanero común. Glosario de Términos Aduaneros. Debería retomarse intensamente la positiva actividad de la ALALC en materia aduanera. "Dumping” y prácticas^ desleales de comercio Adopción de reglas, definiciones y regímenes compatibles entre sí o comunes. Restricciones no arancelarias Precios de referencia. Normas Sanitarias, fitosanitarias y bromatológicas. Normas y standards Técnicos, industriales y alimentarios. Envases y empaquetamiento. Subsidios A la exportación y a la producción con incidencia en el comercio. Tributación interna A los productos importados. Exoneraciones impositivas A la importación. Compras del Estado. Tratamiento nacional. Transporte Este sector, estrechamente vinculado al comercio, puede ser tratado con criterios globales. El transporte carretero está quizás condicionado en su organización y reglamentación por las subregiones andina y del cono sur. Existe un convenio heptapartito en funcionamiento y otros arreglos parciales. Es conveniente armonizar los regímenes, prácticas y legislación referentes a las empresas transportistas y la ALADI tiene competencia generica en la materia que se ha descuidado y que ha quedado en manos de los ministerios respectivos. En el marco de los consejos sectoriales, la ALADI debería tratar de servir de foro para las acciones en este campo. En lo que concierne al transporte marítimo, a pesar de la tendencia a la desregulación de los servicios que se manifiesta actualmente en forma generalizada, es necesario evitar que la formación de mercados comunes subregionales propicie la creación de circuitos cerrados y separados el uno del otro. Deben proseguirse los esfuerzos para poner en vigor un cojunto de reglas uniformes, inclusive respecto del sensible problema de la reserva de cargas. El GRAN se propone adoptar una política de eliminación de la reserva de carga para el transporte intrasubregional y frente a terceros y es importante que se concillen las posiciones en este aspecto con los restantes países, en especial los atlánticos, para evitar un cortocircuito en el tráfico marítimo regional. En cuanto al transporte aereo todo está por hacer en materia de integración. Un temprano proyecto de crear una compañía multinacional en épocas de la ALALC no tuvo concreción. Ahora los Gobiernos tienden a desprenderse de las empresas oficiales, mediante su transferencia a intereses privados y a veces, en parte, a empresas estatales extranjeras. La integración aeronáutica permitiría utilizar recursos comunes y administrar mejor el espacio aereo regional. Se postula así la concertación de un acuerdo para la explotación del transporte aereo latinoamericano que regule los derechos de tráfico y defina las políticas aerocomerciales de nuestros países. Por otro lado, el GRAN se encamina hacia el establecimiento de una política de "cielos abiertos andinos". Para evitar una disociación perturbadora de la integración, la ALADI debería prestarle atención a este tema que, por su naturaleza probablemente desborde el ámbito de los grupos subregionales. Integración financiera y pagos El sistema de créditos recíprocos de la ALALC-ALADI ha demostrado su utilización durante un cuarto de siglo. Es necesario preservarlo y mejorarlo. Es típicamente un mecanismo regional. Prueba de ello es que el GRAN lo ha utilizado. Pero se corre el riesgo de que los mercados comunes subregionales opten por establecer sistemas propios incompatibles con el existente. El acuerdo argentino-brasileño sobre el "gaucho” tuvo estas características. El sistema de pagos ALALC-ALADI no ha evolucionado últimamente en forma satisfactoria para resolver los problemas de comercio intrarregional y aliviar las dificultades de balanza de pagos que afrontan los países miembros. No ha sido posible crear un fondo de apoyo, ni crear una unidad monetaria de uso común, ni ampliar las líneas de credito para atender los desniveles de los intercambios y financiar por plazos más largos los saldos negativos resultantes de las compensaciones cuatrimestrales. En tanto persistan las penurias de pagos internacionales de los países miembros no será posible quizás restablecer la plena operatividad del Acuerdo de Santo Domingo o elaborar nuevos esquemas. Pero es necesario realizar estudios permanentes sobre la materia para poder contribuir en el momento oporçiuno con soluciones compatibles con la marcha del proceso. Un tema al que debería prestársele atención es el del financiamiento de la integración. En la actualidad funcionan varias instituciones de créditos para el desarrollo en el marco de la integración: la CAF, el FONPLATA y el Banco Centroamericano. Pero no existe algo similar, con asignación de recursos suficientes para financiar el proceso de integración. Complementacion productiva A pesar de la tendencia neoliberal prevaleciente en la región, que propicia fundamentalmente una integración basada en las fuerzas del mercado, los dos mecanismos subregionales prevén la celebración de acuerdos sectoriales y de complementacion, así como emprendimientos comunes a sus países miembros en áreas específicas del desarrollo industrial. Esta fue la filosofía básica del GRAN.. El programa de integración argentino-brasileño comprende acciones de este tipo. El MERCOSÜR también menciona la vía de los acuerdos sectoriales. No existen por ahora nociones claras acerca de la naturaleza y alcances de la complementación productiva y la ALADI podría llenar este sensible vacío mediante la identificación y difusión de las posibilidades regionales en la materia, en especial en el sector agrícola en función del mapa climático y de las aptitudes de las tierras. Servicios Es éste un campo en el que la ALADI ya ha adoptado las decisiones básicas para incorporar este sector a sus actividades. Pero no ha sido posible hasta el momento concertar acuerdos en la materia. Los mercados comunes subregionales suponen la liberación del comercio de servicios. Existe pues .una responsabilidad de darle al tema un tratamiento colectivo en el marco de la ALADI. Aspectos sociales Cada vez más se acentúa la crítica de que los proyectos de integración descuidan los efectos sociales del proceso, a pesar de que es usual que los tratados declaren como su objetivo final el desarrollo económico-social y un mayor bienestar para los pueblos* A los mecanismos vigentes se les reprocha una excesiva y casi excluyente orientación comercialista o economicista. Se propicia la actoría de los empresarios pero se omite la de los trabajadores. Las clases sociales no se sienten partícipes de esta obra comiin. Los sistemas subregionales impondrán, necesariamente, aunque fuere en el largo plazo, la armonización o uniformización de las legislaciones nacionales en diversas materias, como la laboral, la migratoria, la relativa a la circulación de personas, etc. Es necesario, entonces, auspiciar un paralelismo efectivo para evitar la adopción de reglas disímiles que entorpezcan su futura confluencia. La ALADI sería el foro adecuado para propiciar acciones concordantes en estas materias. Representación externa Se ha dicho al comienzo que la ALADI no tiene presencia en el exterior. El Tratado de Montevideo 1980 asigna al Comité de Representantes la representación de la Asociación ante terceros países. Pero éste no ha ejercido está competencia. La propia naturaleza colegiada e intergubernamental del Comité y la calidad diplomática de sus miembros han contribuido a ello. Una representación externa efectiva requiere de una fuerte cooperación política de los países con relación al proceso. Los representantes en el Comité deben ser la extensión natural, mediante instrucciones frecuentes y precisas, de las diplomacias nacionales. Su función en este campo sería la de armonizar puntos de vista y construir posiciones comunes. Esta cooperación política es difícil de establecer y en lo que respecta a la ALADI no existe ni siquiera incipientemente. Es sabido que en la CE el de las relaciones internacionales ha sido el aspecto en el que la intgración ha sido más inoperante. En lo que respecta a los países miembros de la ALADI un componente importante del tema consiste en que, aunque en forma incipiente, la cooperacion política externa ha sido iniciada en el marco del Grupo de Río, con prescindencia absoluta de la ALADI. El Comité de Representantes ni siquiera ha sido informado oficialmente del resultado y proyecciones de los acuerdos adoptados en dicho Grupo y menos de sus deliberaciones reservadas. Ello es tanto mas sensible cuanto que desde hace unos meses integran el Grupo de Río los once países de la ALADI exclusivamente. El primer, indispensable y logico paso inicial para que la ALADI asuma institucionalmente responsabilidades en la coordinacion de la política externa de sus miembros consistiría en que el Grupo de Río actuase en adelante en el marco formal de la Asociación, utilizando además sus organos y servicios. Las reuniones de Cancilleres del Grupo y otras, como las de los Ministros de Economía y Finanzas, deberían realizarse en el ámbito del Consejo de Ministros de la ALADI, con la derivación lógica de que la actual Secretaría Pro-Tempore dejaría de actuar y sus funciones pasarían a ser desempeñadas por la Secretaría General de la ALADI. . En tanto no se dé este paso es estéril analizar otros aspectos del tema. Reforma institucipna1 Los nuevos requerimientos del proceso de integración y, sobre todo, la necesaria convergencia de los mecanismos y acuerdos de libre comercio subregionales o parciales, exigirán probablemente la adecuación de la estructura institucional del Tratado de Montevideo 1980. Esta reforma será en algún momento indispensable para darle consistencia política y coherencia jurídica al sistema. Pero es conveniente no actuar precipitadamente y acompasar la elaboración de nuevas modalidades institucionales a las exigencias que plantee la evolución del proceso en cada etapa. Alguna solución "ad-hoc** podría, en caso necesario, ser arbitrada mediante un protocolo modificatorio del Tratado o uno adicional. Por ejemplo, la eventual formalización de zonas o acuerdos de libre comercio en el marco de la Iniciativa para las Americas podría tropezar con dificultades jurídicas, porque el Tratado de Montevideo 1980, como otros tratados vigentes en la región, no admite que uno de sus miembros convenga libremente con un tercer país convenios de este tipo que constituyan excepción a la aplicación automática e incondicional de la cláusula de la nación más favorecida. Pero si existiese una fuerte tendencia política a autorizar arreglos de esta clase debería dársele adecuada forma jurídica a una suerte de cláusula de excepción americana. al estilo de otras que constituyen precedentes en la región, como la cláusula Bello y la cláusula centroamericana respectiva. Una solución de este tipo tendría que ser convalidada por un protocolo de enmienda al Tratado de Montevideo 1980 */. Toda revisión de la estructura institucional de la ALADI debería estar presidida por el propósito de fortalecer la expresión del interés comunitario y, consiguientemente, de atemperar la excesiva prevalencia de las acciones intergubernamentales. Lo anterior significa adentrarse en el polemico tema de la supranacionalidád y del enfoque direccional de la integración, que supone la creación de un órgano conductor del proceso independiente y autónomo, de un tribunal o mecanismo arbitral de decisión obligante en casos de presunto incumplimiento o de interpretación controvertida de textos legales y de un foro parlamentario que canalice la opinión de los representantes políticos. La Junta del Acuerdo de Cartagena, la Corte de Justicia Andina y el Parlamento Latinoamericano constituyen valiosos antecedentes en este terreno. En 1995 estarán en funcionamiento los dos mercados comunes subregionales. Probablemente el GRAN fortalezca sus mecanismos comunitarios. Por su parte, el MERCOSUR deberá adoptar antes de esa fecha la estructura institucional definitiva de sus órganos. Es conveniente que la ALADI analice esta importante materia durante el lapso disponible en busca de las compatibilidades necesarias. Es probable que a partir de 1995 se imponga el criterio de redactar un tratado general de integración latinoamericana que cobije o asimile en el tiempo los acuerdos subregionales. De otro modo, la ALADI perdería la razón misma de su existencia. En cuanto a los órganos exitentes, toda racionalización institucional debiera comenzar por la posible eliminación de la Conferencia de Evaluación y Convergencia. En los treinta años de funcionamiento de la ALALC y de la ALADI ha sido claro que el Comité y la Conferencia se superponen en los hechos. Es inútil insistir en esta dualidad. */ Nota del editor; Sobre este tema ver Gustavo Magariños: La Iniciativa de las Americas 1 a^ Integración Latinoamericana (INTAL, Buenos Aires, 1990 - Documento N^ 355). El Comité de Bepresentantes no gravita en la marcha del proceso. La dependencia de sus miembros de instancias decisorias superiores y la indiferencia de los Gobiernos sobre las actividades de la ALADI limitan severamente sus posibilidades de acción. No es acertado dar soluciones concretas a este problema. Todo depende de que los Gobiernos le presten al proceso de integración que se desarrolla en el marco de la ALADI atención prioritaria y trabajen estrechamente con sus representantes en la Asociación. REFLEXIONES EN TORNO AL PAPEL DE LA ALADI FRENTE A LA INTEGRACION LATINOAMERICANA pSr Pedro Carmona Me encuentro entre quienes participan de la idea de que el momento actual ofrece a la integración latinoamericana una de las mejores coyunturas históricas, capaz de permitirle un relanzamiento hacia la materialización de resultados audaces y concretos de corto y mediano plazo, que permitan recuperar el largo tiempo perdido en tres décadas de avances ciertamente limitados. Se conjugan favçrablemente de una parte, un entorno político positivo, determinado por la coincidencia de regímenes democráticos que por primera vez se dá en los once países miembros de la ALADI y, asimismo, los profundos cambios que experimentan las políticas económicas de la mayoría de los países de la región, orientadas ahora hacia una mayor apertura y competitividad internacional. Ello ha supuesto el abandono del alto proteccionismo del pasado y en los más de los casos, el desmonte de las restricciones paraarancelarias que en forma masiva se aplicaban en América Latina, convirtiéndose en verdaderas barreras a un mejor desempeño del comercio intrarregional. No cabe duda que el cambio cualitativo en las actitudes de Gobiernos y empresarios al respecto, ha ayudado también a reducir los prejuicios preexistentes para profundizar las esfuerzos de integración, en sintonía con las irreversibles corrientes históricas que propenden al nivel mundial hacia la formación de espacios económicos integrados. Con el inicio de la década, América Latina está dando señales inequívocas de voluntad de avanzar más aceleradamente en dicha dirección y la mejor prueba de ello la encontramos en los acuerdos alcanzados en el marco del Grupo Andino para concluir el presente año el perfeccionamiento del mercado ampliado subregional, para de seguidas completar la formación de la unión aduanera con la aplicación de un arancel externo común y de allí progresar hacia objetivos de establecimiento de un mercado común. Por otra parte, el Tratado recientemente suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para la constitución de un mercado común hacia 1994, viene a constituirse en otro hito importante, del cual se desprende la estructuración de un segundo grupo subregional de indudable importancia, que junto con el Grupo Andino se erigen en dos ejes fundamentales de integración* a partir di' los cuales podría tenderse hacia un próximo futuro un círculo concéntrico de convergencia. Adicionalmente, en la actualidad se avanza en negociaciones al nivel del llamado Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela), que contendrá fórmulas audaces y amplias de cooperación y liberación comercial, que de hecho desembocarían en la formación de una nueva zona de libre comercio. Hace tan sólo pocos días, Chile y Venezuela han concluido la negociación de las bases de un acuerdo para la formación de una zona de libre comercio entre ambos países en el plazo de tres anos, utilizando el instrumental del Tratado de Montevideo de 1980. Se conoce asimismo, la existencia de iniciativas similares entre los países miembros de ALADI, que pueden fructificar en relativo corto plazo. Por ultimo, el Gobierno de Venezuela se encuentra abocado al estudio de posibles acuerdos de liberalización comercial con países del área Centroamericana y del Caribe, que trascenderían del ámbito geográfico de ALADI y se está a la espera de una mayor claridad en la definición del alcance de la Iniciativa para las Américas del Presidente George Bush, respecto a las relaciones con los EE.UU. Frente a este cuadro de proliferación de iniciativas en distintos frentes en forma no articulada, resulta muy nítida la necesidad para la ALADI de evaluar su papel presente y futuro, su posible reorientación y sobre todo, en corto plazo, elaborar un diseño estratégico apropiado. Así ha sido percibido en las reuniones de Jefes de Estado y de Ministros del Grupo de Río, celebradas en Caracas y Bogotá, respectivamente, y de allí la importancia de las reflexiones que sobre esta materia adelanta el Comité de Representantes. El papel de la ALADI en su primer decenio ha sido ampliamente analizado por los órganos de la Asociación y por diversos estudiosos del tema y de instituciones como el INTAL, lo cual me exime de profundizar en elementos de diagnóstico. Me limitaré a señalar mi coincidencia con quienes atribuyen al Tratado de Montevideo de 1980 por las circunstancias en que fue negociado, en las cuales prevaleció la sensación de fracaso y agotamiento en el instrumental del Tratado de Montevideo de 1960, un carácter excesivamente flexible y disperso en su normativa, sin suficiente fuerza para asegurar un mayor grado de multilateralidad y de convergencia de los acuerdos bilaterales, así como mayores avances en la coordinación de políticas entre los Países Miembros. Se arrastraron asimismo problemas del pasado en la organización y conducción institucional, todo lo cual se ha traducido en resultados a todas luces insatisfactorios de la ALADI como propulsora de medidas de integración en la región y aun como mecanismo destinado a promover la liberalización e intensificación del comercio intrarregional. En ese orden de ideas, son aun simbólicos los mecanismos multilaterales tales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), dada la extensa lista de excepciones que aplican los países miembros después de los acuerdos de agosto de 1990 y se ha incumplido con el objetivo de propiciar un progresivo multilateralismo a través del órgano responsable: la Conferencia de Evaluación y Convergencia. Globalmente, podemos concluir en que como consecuencia de un limitado grado de compromisos jurídicos y de voluntad política, no se han producido hasta ahora avances importantes en la aplicación del Tratado de Montevideo de 1980, el cual sólo sigue ofreciendo a los países miembros un instrumental flexible de tipo voluntario. Se han aprobado decisiones o iniciativas que luego no han sido adecuadamente instrumentadas o no han tenido efecto práctico, entre ellas las vinculadas a la eliminación de restricciones, la rueda regional de negociaciones o el programa de recuperación del comercio. Visto desde afuera, luce como que la ALADI no ha concitado adecuado nivel de interés político o de participación de los agentes económicos y que por lo tanto, con la excepción de las reuniones formales del Consejo de Ministros, se ha concentrado su actividad en un manejo predominantemente diplomático al nivel del Comité de Representantes, a veces, con el mayor respeto a la capacidad y buena voluntad de sus integrantes, un tanto desconectado de las realidades y de los actores de la toma de decisión en las políticas nacionales. De allí el desgaste y poca credibilidad en la capacidad de la ALADI para convertirse en motor de las nuevas etapas de la integración en América Latina y la tendencia a continuarla por la vía de las iniciativas bilaterales o subregionales. Por ello, creo en la conveniencia de un replanteamiento conceptual y de sus objetivos, en un contexto que, como se dijo, ofrece las mejores condiciones políticas e históricas. No obstante, no recomendaría partir por la vía convencional de evaluar el camino recorrido e iniciar una nueva etapa de renegociación del Tratado de Montevideo. Me inclino más hacia la alternativa de definir con claridad un conjunto de estrategias de significación e impacto, lograr decisiones políticas de envergadura que luego sean cumplidas cabalmente y sólo en última instancia, construyendo de abajo hacia arriba y después de acumular experiencias y realizaciones que estimulen la voluntad de los gobiernos, propiciar reformas al Tratado de Montevideo. No resulta fácil formular recomendaciones acerca de cómo enfocar cometido, pero me atrevería a lanzar algunas ideas al respecto: 1. este La AI.ADI debe constituirse en el mecanismo envolvente de las iniciativas bilaterales o subregionales y garantizar el marco hacia una progresiva multilateralización de las mismas, de acuerdo a una cronología que a tal efecto se defina. En tal sentido, conviene impulsar un mejor grado de interacción con los esquemas subregionales. Grupo Andino y MERCOSUR, con miras a diseñar un programa de convergencia para la etapa 1994-1997, partiendo de la definición de un objetivo para perfeccionar una zona de Libre Comercio entre los once países miembros de la ALADI, a más tardar en 1998. 2. Debería continuarse el desmonte hasta un numero reducido, de las listas de excepciones a la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) e intentar en corto plazo un paso más de profundizacion de la misma. 3. Convendría propiciar una rueda de negociaciones de alcance regional, en la cual los once países asuman el compromiso de eliminación total de gravámenes y restricciones para un numero de ítems que represente cuando menos un cincuenta por ciento del comercio recíproco de los últimos cinco años* 4. ALADI debería convertirse en el foro latinoamericano para la desregulacion del comercio en la región, la armonización de políticas y la apreciación periódica de dichas políticas e instrumentos nacionales en función de los objetivos de liberalización comercial. Vale decir, la ALADI podría convertirse en una especie de GATT latinoamericano en el cual, además, se analicen los problemas y las políticas comerciales del área. 5. Las limitaciones de los servicios de transporte y comunicaciones resultan críticos en la región y ameritan decisiones de impacto, que contribuyan a mejorar los medios de transporte y abaratar fletes. Podría propiciarse la eliminación del concepto de reserva de carga entre países de la ALADI, la celebración de acuerdos para la facilitación del transporte terrestre, mejoramiento de las telecomunicaciones y la cooperación en materia de servicios y frecuencias del transporte aereo. 6. Propiciar en corto plazo las negociaciones para el perfeccionamiento del Sistema de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación y la adopción de definiciones en torno a la constitución del Fondo Latinoamericano de Reservas. 7. Estimular junto a los objetivos comerciales, un mejor flujo de inversiones y de capitales entre los países miembros. Estudiar una normativa común que incentive la formación de empresas multinacionales latinoamericanas. 8. Asegurar una mayor participación de los organismos responsables del manejo de la política económica de los países miembros en la discusión de los temas de trascendencia. Buscar la incorporación de nuevos actores y ampliar la esfera de discusión más allá del ámbito del Comité de Representantes, por ejemplo, a traves de los Comités Sectoriales de Ministros. 9. Impulsar una mayor participación de la dirigencia empresarial en los programas orientados a la expansión del comercio y la promoción de inversiones. 10. Ejecutar con mayor profundidad y eficacia las Resoluciones aprobadas por el Consejo de Ministros en su reunión de abril de 1990, principalmente respecto a los lincamientos programáticos del trienio 1990-1992,. respecto al papel de la ALADI en el proceso de integración de America Latina y a la cooperación financiera y monetaria allí decidida. 11. Propiciar una mayor coordinación y acción externa conjunta de la ALADI en negociaciones internacionales vinculadas prioritariamente a los temas del comercio internacional. Es el caso de los temas del GATT (Ronda Uruguay) y la Iniciativa para las Americas en su contenido económico. 12. Incorporar el tema del desarrollo tecnológicos de relevancia e impacto programas de trabajo de la Asociación. selectivo de proyectos para la región, en los 13. Fortalecer la capacidad de propuesta y apoyo Secretaría General y su responsabilidad de cumplimiento de los compromisos asumidos. técnico de la velar por el 14. No abrir en exceso el "abanico” de actividades o iniciativas, para evitar superficialidad o desbordamiento respecto a las capacidades reales de alcanzar un manejo eficaz del programa de trabajo que se decida ejecutar. 15. Limitar la acción en una primera etapa a la consolidación de una zona de libre comercio en la presente decada e ir sentando las bases para la formación de un mercado común latinoamericano en forma gradual y progresiva una vez logrado dicho objetivo. ALGUNAS CUESTIONES POLITICAS, JURIDICAS E INSTITUCIONALES EN LA AGENDA DE DEBATES SOBRE EL FUTURO DE LA ALADI por Alberto Zelada Castedo Sumarlo 1. Consideraciones preliminares. 2. El entorno del sistema económico internacional. 3. El entorno del sistema político regional. A. Algunas tareas prioritarias. 5. Posibles ajustes en el ordenamiento jurídico. 6. Posibles ajustes en el sistema institu­ cional. 1. Consideraciones preliminares Los inminentes debates sobre el futuro de la ALADI se desarrollan en un nuevo ambiente que rodea a los esfuerzos de integración económica entre los países de la región: un ambiente cargado, al mismo tiempo, de promisorios nuevos intentos y de inexcusables desafíos provenientes del entorno internacional y de la evolución económica y política de nuestros países. Lo primero que advierte cualquier observador externo del desarrollo de la Asociación, es que ésta exhibe, en estos momentos, la imagen de una organización empeñada en buscar, nuevamente, su propia o una nueva identidad. Se percibe, con claridad, la inquietud de la Asociación o de quienes son responsables directos de su funcionamiento, sobre la urgencia de repensar el papel que debería desempeñar en el sistema de las relaciones económicas intrarregionales, en el desarrollo de la cooperación económica intrarregional y, en definitiva, en la promoción de la integración económica entre los Países Miembros. Después de transcurridos casi once años desde la aprobación del Tratado de Montevideo 1980, este ejercicio de reflexión no puede eludir la consideración del entorno histórico que rodeó el surgimiento de la ALADI, así como tampoco los factores que condicionaron su fisonomía. Varios de los rasgos esenciales de la Asociación se tornan incomprensibles si se ignoran tales supuestos. Al fin y al cabo, la ALADI es el producto de aquella circunstancia histórica marcada por la declinación y el agotamiento del programa de integración de la ALALC, cuyo objetivo explícito -nunca logrado- fue el establecimiento de una zona de libre comercio entre los Países Miembros. No es posible hacer comparaciones simétricas, pero sí se pueden aceptar ciertas similitudes. Al inicio del decenio de los 90, la ALADI se enfrenta, igual que la ALALC en su momento, al reconocimiento de la imposibilidad de cumplir su objetivo de establecer una **zona de preferencias económicas” en reemplazo de aquella zona de libre comercio. No sería extraño, por consiguiente, que los debates que ahora se inician desemboquen en la necesidad de redefinir este objetivo instrumental o, al menos, de precisarlo mejor, tomando en cuenta la experiencia adquirida en este pasado decenio, así como los nuevos datos de la realidad económica y política de los Países Miembros y las nuevas urgencias e interrogantes emergentes de los acelerados y, hasta hace poco, impensados cambios en el ambiente del sistema económico y del sistema político internacionales. De todas maneras, así no fuese necesario incursionar hasta esas profundidades, lo que sí parece inevitable es reflexionar con detenimiento sobre la conveniencia de adoptar nuevos medios de acción para posibilitar el acceso, en un tiempo razonable, a la conformación de un verdadero sistema regional de libre comercio. 2. El entorno del sistema económico internacional Los debates y la reflexión en la que están empeñados los órganos de la Asociación tienen como guía de trabajo, necesariamente, dos tipos de agendas: una agenda que podríamos denominar explícita y otra que podríamos denominar implícita. La primera, integrada por aquellas materias que hacen al ámbito material específico de la Asociación y que, formalmente están enunciadas en los diferentes instrumentos que componen su ordenamiento jurídico. La segunda, compuesta por aquellos temas que brotan del ambiente de los sistemas económico y político internacionales y del subsistema económico y político regional. En esta agenda implícita están inscritos aquellos asuntos que, de una u otra manera, ponen de manifiesto los desafíos que los países de la región deberán enfrentar en el futuro inmediato. Los mismos se tornan explícitos en las motivaciones de las nuevas políticas económicas que los países de la región están poniendo en aplicación y de las nuevas políticas exteriores que están tratando de diseñar y de llevar adelante, así como en los interrogantes que se plantean las organizaciones regionales y, en particular, los esfuerzos de cooperación y de integración. . En buenas cuentas, estos asuntos condicionan, en alto grado, los procesos decisorios -tanto eii el ámbito nacional como en el ámbito de las relaciones, económicas y políticas- entre los países de la región. Los temas de esta "agenda implícita" pueden ser agrupados en dos grandes áreas: el área de las cuestiones económicas y el área de las cuestiones políticas. En el área de las cuestiones económicas, los siguientes asuntos parecen ser de ineludible consideración, en el trasfondo de las discusiones en el seno de los órganos de la Asociación sobre las políticas y acciones a ser ejecutadas en los próximos años: 1. El reajuste Asociación; estructural de las economías de los países de la 2. El proceso de reinserción de los países de la región en el sistema financiero internacional; 3. La definición de la posición de los países de la Asociación en un emergente nuevo sistema de comercio internacional; 4. Las respuestas a las oportunidades y los riesgos de la revolución tecnológica; 5. Las reacciones frente al proceso de conformación de un sistema comercial preferencial entre Estados Unidos, Canadá y México y frente al proyecto de conformación de una zona de libre comercio de alcance hemisférico; y 6. Las respuestas o el acomodo a los procesos de eventual ampliación o reajuste de la Comunidad Europea, de inserción de los países de la Europa Oriental a la economía mundial y de reajuste y apertura de la economía de la Unión Soviética. Por lo que toca al reajuste estructural, está claro que, después de una profunda reflexión sobre el ordenamiento tradicional de sus economías y de la orientación prevaleciente de sus políticas económicas, los países de la Asociación parecen haber aceptado la conveniencia de modificar el rumbo. Uno de los paradigmas de este cambio es la apropiada combinación de la estabilidad con el desarrollo. En un principio este paradigma sirvió como objetivo instrumental de la aplicación de políticas de coyuntura destinadas a hacer frente a los agudos y persistentes procesos inflacionarios. Con posterioridad» surgió la necesidad de añadir a los propósitos coyunturales, el objetivo de transformar, mas radicalmente, el ordenamiento de las economías, así como las orientaciones de las políticas económicas, con el fin de impulsar verdaderos cambios estructurales. Por esa vía surgieron, entre otros, los propósitos de transferir al mercado libre la responsabilidad de orientar la asignación de recursos, de descentralizar los procesos productivos de bienes y servicios y de crear una mayor competencia mediante la apertura de las economías al exterior. La intención de marchar por este nuevo rumbo resulta inequívoca en todos los países de la Asociación. Al presente, se advierte, unicamente, un ritmo diferente en la adopción y aplicación de las políticas pertinentes. Algunos países están al inicio del reajusta estructural, mientras que otros han superado ya las primeras fases del mismo. En cuanto al proceso de reinserción de los países de la región en el sistema financiero internacional, queda la impresión de que la tradicional preocupación por el problema de la deuda externa, que se convirtió en la preocupación primordial del decenio pasado, ha modificado su acento, desde la búsqueda de soluciones inmediatas y también coyunturales, hacia la urgencia de encontrar nuevos medios para reingresar en los mercados de capitales. El ambiente para lograr este propósito es, en no pocos aspectos, bastante diferente al prevaleciente en los años 80. En primer lugar, nuevas economías que pugnan por ingresar a la economía occidental, como las de la Unión Soviética y de los países de la Europa del Este, compiten con los países de nuestra región para atraer el Ínteres de inversionistas y proveedores de recursos financieros de origen público. En segundo lugar, la contracción de las fuentes de financiamiento público, en especial para alentar proyectos en los sectores productivos, parece irreversible. En tercer lugar, la acentuación de los procesos de transnacionalización de las estructuras económicas, a traves, sobre todo, de la expansión de las grandes corporaciones productoras de bienes y servicios, abre nuevas oportunidades para los países que requieren recursos financieros externos. En estas circunstancias, dos parecen ser las vías para recuperar posiciones en el sistema financiero internacional a las que intentan recurrir los países de la Asociación: primero, el acceso a los mercados internacionales de capitales y, segundo, la atracción y captación -bajo nuevas condiciones- de inversiones foráneas. Por otra parte, a pesar de la vacilaciones, marchas y contramarchas de las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda Uruguay, todo lleva a pensar que, tarde o temprano, se arribará a un acuerdo global que impulsará una transformación, más o menos sustancial, del sistema de comercio internacional regulado por el GATT. Los más probables cambios serían, tal vez, los siguientes: 1) La ampliación del ámbito material de las normas del GATT, pasando a regular materias tan importantes como el comercio de servicios y los aspectos de la propiedad intelectual y las inversiones extranjeras vinculados al comercio; 2) La incorporación deí comercio de productos agrícolas a las disciplinas del GATT; 3) La atenuación de las excepciones a la aplicación de las reglas del Acuerdo General, que favorecen a los países en desarrollo; y 4) El fortalecimiento de los mecanismos y procedimientos institucionales del GATT para ejercer una mayor vigilancia del cumplimiento de los compromisos sobre libre comercio y, sobre todo, para dirimir las controversias entre los países miembros. A estas transformaciones inherentes al Acuerdo General se añadirán, con toda probabilidad, otras transformaciones igualmente relevantes, como consecuencia de las recientes modificaciones en el sistema económico internacional. Por una parte, la progresiva materialización de la tendencia a la incorporación de nuevos países -en especial laUnión Soviética y los países de la Europa Oriental- al Acuerdo General, convertirá a este en un código de comercio de aplicación prácticamente universal. Por otra parte, la posible afirmación de la tendencia a la conformación de bloques o sistemas regionales de comercio, creará tensiones dentro del esquema de libre comercio patrocinado por el Acuerdo General. Por lo que respecta a la revolución tecnológica, de la que surgen al mismo tiempo un conjunto de oportunidades y un espectro de interrogantes, los desafíos son, igualmente, acuciantes. Sus efectos se dejan sentir en las formas de organización de la producción, en las nuevas demandas para las políticas de educación y de formación de recursos humanos, en los requerimientos de bienes de capital, en las condiciones de producciones de bienes manufacturados y de bienes primarios, en las estructuras sociales, en los procesos decisorios al interior de los sistemas políticos e, inclusive, en la vida cotidiana. Por esta razón, la revolución tecnológica plantea, en esencia, dos graves inquietudes para los países de la región: en primer lugar, la urgencia de aplicar políticas apropiadas para lograr un oportuno acceso a los nuevos conocimientos y una incorporación no traumática de los mismos en las estructuras de producción y en la organización social y política y, en segundo lugar, la necesidad de adoptar medidas idóneas para hacer frente a la drástica modificación que tales cambios provocan en los supuestos del comercio internacional, o sea en las ventajas comparativas, tanto estáticas como dinámicas. A todo lo anterior, se suma la urgencia de encontrar fórmulas de acomodo a determinados procesos que, por su naturaleza y alcances, tienen un innegable potencial para afectar, en forma más o menos directa, las economías de los países de la región y, sobre todo, su posición en el sistema económico internacional. El primero de ellos es el referente a la conformación de un sistema comercial preferencial entre Estados Unidos, Canadá y México y el segundo el relativo al desarrollo de la propuesta del Presidente George Bush para conformar una "zona de libre comercio’* de alcance hemisférico. Al colocar frente a frente ambos proyectos norteamericanos y el empeno de los países de la Asociación para conformar, por su propia iniciativa, un espacio regional integrado, surgen, forzosamente, dos preguntas cuyas respuestas deberían dar lugar a una seria reflexión: 1) Si está a punto de iniciarse el proceso para acordar un programa orientado a la formación de una zona de libre comercio de alcance hemisférico, ¿valdrá la pena gastar esfuerzos persistiendo en el empeño de establecer, de igual manera, un sistema de libre comercio -que bien podría ser, también, una zona de libre comercio- entre los países de la ALADI? y 2) Existiendo la probabilidad de que la propuesta zona de libre comercio hemisférico sea un proyecto a más largo plazo, ¿no convendría, más bien, acelerar el proceso de formación de un sistema de libre comercio de alcance sudamericano, a fin de que el mismo sirva a los países de la Asociación para mejorar su posición en el momento de acordar las bases, los supuestos y los medios de aquel proyecto? He ahí un dilema para el cual será preciso encontrar una salida. Por su parte, el proyecto de la formación previa de un sis tenia preferencial integrado por Estados Unidos, México y Canadá, no es menos inquietante para los países de la región, dado que uno de los partícipes en el mismo es, igualmente, miembro de la Asociación. Además esta inquietud podría acentuarse sí ocurren, como lo señalan algunos indicios, posibles negociaciones en materia de libre comercio entre Estados Unidos y algún otro país miembro de la ALADI. De todos modos, sea como fuere, es legítimo suponer que las negociaciones -sean bilaterales o multilaterales- para convertir en realidad las propuestas sobre libre comercio hemisférico del Presidente George Bush, no serán fáciles ni desembocarán rápidamente en los resultados que se esperan. Las presiones proteccionistas en los Estados Unidos no son ni serán desdeñables. De igual manera, los temores a una apertura demasiado acelerada o a una integración rápida de las economías de los países de América del Sur con la economía estadounidense, también dejarán sentir sus efectos condicionando los márgenes de maniobra de sus gobiernos. La necesidad de adoptar actitudes oportunas y apropiadas a esas incitaciones, de la misma manera que la urgencia de definir los términos de la posición de los países de la región en el nuevo sistema de comercio internacional, son, con seguridad, cuestiones que estarán presentes de manera más ostensible en las tareas cotidianas de la Asociación. Sus órganos no podrán eludir la responsabilidad de precisar de qué manera y en qué medida, la Asociación podría brindar apoyo a los países miembros para despejar los interrogantes inherentes a estos desafíos, ya sea a través de la adopción de nuevas orientaciones para sus programas o mediante el fomento de discusiones abiertas destinadas a encontrar respuestas concertadas o, cuando menos, convergentes. Otros procesos, menos controlables por los países de la región pero de innegables posibles efectos en su posición dentro del sistema económico internacional, demandarán, igualmente, respuestas o fórmulas de acomodo oportunas. El primero de ellos es el de los inminentes cambios en el programa de integración económica de la Comunidad Europea. Por una parte, no son aun perceptibles con claridad las consecuencias de la virtual ampliación de la Comunidad con la incorporación de la antigua Republica Democrática Alemana. Por otra parte, tampoco se conocen ni las tensiones ni el desenlace que tendrán el casi inminente ingreso de Turquía y Austria y el probable ingreso de otros países de la antigua Asociación Europea de Libre Comercio. Por ultimo, es difícil anticipar las condiciones y los efectos de los esquemas de interrelación e, inclusive, de asociación, con los países de Europa del Este. Hasta hace poco más de dos años, estas preocupaciones, tal como ahora se presentan, no estaban inscritas en la agenda comunitaria, pues entonces el esfuerzo de los Doce estaba concentrado en el logro de la meta del Mercado Unico Europeo. En la actualidad, los acontecimientos sobrevinientes que han conmovido el sistema de Estados en Europa amenazan con modificar el marco de referencia de dicho esfuerzo. Para los países de nuestra región, estos mismos interrogantes implican un nuevo motivo de preocupación. Luego de haber asimilado los probables efectos de la construcción de la Unión Económica de los países de la Europa Occidental, les toca ahora reflexionar sobre las consecuencias, aun imprevisibles, de la ampliación de la Comunidad Europea. Por último, también será insoslayable el tomar en consideración las posibles consecuencias en el sistema económico internacional y en la posición de los países de la región dentro de éste, de otros dos procesos de singular relieve: primero, el de la paulatina inserción de los países de la Europa del Este en la economía mundial y, segundo, el de la transformación interna y la apertura al exterior de la economía de la Unión Soviética. Ambos fenómenos tendrán, sin duda, su cuota de responsabilidad en la configuración de un nuevo orden económico mundial que ya se atisba en el horizonte y dentro del cual caerán, por fuerza, los países de America del Sur. De estos procesos pueden surgir, al igual que en otros casos, nuevos desafíos y nuevas oportunidades para los países de nuestra región: nuevas oportunidades de interrelación económica y nuevos desafíos por. una mayor competencia en el comercio de bienes y en el acceso a los cambios tecnológicos, los mercados de capitales y el financiamiento publico. Por otra parte y desde una perspectiva más global, no es posible pronosticar, con totaL exactitud, si estos dos procesos contribuirán a acentuar la tendencia hacia la concentración de las transacciones económicas internacionales en el núcleo de los países del Hemisferio Norte o, por el contrario, contribuirán a revertir o a atenuar la misma abriendo el rumbo hacia un mayor pluralismo de los centros de poder económico. Todos estos temas, expresan, en definitiva, las realidades que definen el entorno internacional -en particular del sistema económico internacional- dentro del cual discurrirán las tareas inmediatas de la Asociación. Es por esto que los mismos permanecerán subyacentes a los trabajos que se emprendan para adecuar sus programas e instrumentos a las demandas de una nueva fase en el desarrollo de los esfuerzos de integración económica entre los países de la región. 3. El entorno del sistema político regional Aparte de las cuestiones antes reseñadas, otras realidades, emergentes de los cambios producidos dentro del sistema político internacional y, en especial, dentro del sistema político regional, tendrán, de igual manera, su efecto en las concepciones sobre la cooperación y la integración económicas intrarregionales, así como en la mayor o menor viabilidad de las fórmulas empleadas para su materialización. Por esta circunstancia, no pueden ser dejadas de lado y, en todo caso, tienen que ser reconocidas como formando parte del área de asuntos políticos de la denominada "agenda implícita" de las tareas de la Asociación. De particular relieve son los siguientes fenómenos que caracterizan la evolución actual del sistema político intrarregional: 1. El afianzamiento y la modernización de los sistemas democráticos; 2. El surgimiento de nuevas condiciones o de condiciones más propicias para afianzar la distensión intrarregional; 3. La necesidad de elaborar seguridad intrarregional, y nuevas concepciones en materia de 4. El intento.de poner en práctica nuevas y más ambiciosas modalidades de cooperación política entre los países de la región. Por primera vez, en muchos años, todos los países miembros de la Asociación han coincidido en un mismo modelo de desarrollo político, basado en el pluralismo y en la administración del conflicto a través de procedimientos democráticos y de derecho. Esto implica que el respeto a las reglas de la pluralidad exigirá una mayor dosis de imaginación y de tolerancia al tiempo de adoptar las políticas y medidas encaminadas a desarrollar los programas de cooperación e integración intrarregionales. Al mismo tiempo, supone que las soluciones acordadas tendrán posibilidades de estar dotadas de una mayor eficacia, al resultar de procesos políticos, tanto internos como externos, provistos de una mayor legitimidad. El restablecimiento de los sistemas democráticos, ha demandado no pocos esfuerzos. Sin embargo, después de alcanzada esta meta, parece haber surgido la percepción de que es urgente avanzar hacia la modernización de estos regímenes, pues el entorno histórico y, sobre todo, las demandas de las colectividades se han modificado en el transcurso de los dos últimos decenios. Surge, por consiguiente, la necesidad de acordar nuevas formas de participación de los distintos grupos sociales en los procesos políticos, adoptar nuevas fórmulas de distribución del poder y ajustar nuevos procedimientos de concertación entre los titulares del poder político. Tanto las tensiones como los resultados inherentes a estos esfuerzos de modernización, repercutirán, de diversas maneras, en las condiciones para el desarrollo de la cooperación económica y la integración entre los países de la región. Por otro lado, el mejor clima para la distensión intrarregional hace suponer que, en el futuro inmediato, aumentarán las posibilidades de solucionar algunas discrepancias tradicionales entre los países de la región o, al menos para atenuar su impacto, muchas veces poco favorable, en los esfuerzos de cooperación y de integración. De igual manera, permite abrigar la confianza de que el efecto de la profundizacion y ampliación de estos esfuerzos, tendrá un ambiente de mayor receptividad como contribución a la superación de esas antiguas desinteligencias. En estreclia conexión con esta nueva realidad, es cada vez más visible la percepción sobre la necesidad de elaborar y poner en práctica nuevas concepciones y nuevas formas de cooperación en materia de seguridad regional. Se trata, en este caso, de dar respuestas adecuadas a la constatación de que varios de los supuestos que inspiraron las concepciones tradicionales -tales como la Guerra Fría, las hipotéticas amenazas de origen intrarregional y la amenaza de la subversión interna­ se han modificado sustancialmente, han cambiado de signo o se han atenuado y perdido su antiguo vigor. Por ultimo, en un ambiente de coincidencia democrática, de tendencia a la afirmación de la distensión intrarregional y de inquietud por la búsqueda de nuevas concepciones en materia de seguridad regional, se percibe un renovado interés por poner en practica nuevas modalidades de cooperacion política, .entre los países de la región. £1 signo de los próximos años será, con toda probabilidad, el nuevo dinamismo que adquirirán ensayos como el Grupo de Río, cuyo ámbito geográfico recientemente ampliado promete asegurar una más dilatada base de sustentación para su acción. De la misma manera, es probable el surgimiento de intentos para ampliar el ámbito de materias de la renovada cooperacion política. Es innegable la estrecha interrelación entre los esfuerzos de integración económica -como el que se desarrolla o se podría desarrollar dentro del marco de la ALADI- y estas realidades que caracterizan la actual evolución del sistema político regional. Al fin de cuentas, los programas de integración económica no se desenvuelven en un vacío político o de espaldas a las realidades políticas de los países de la Asociación. Más bien, por el contrario, las bases de su concepción, así como las condiciones -más o menos favorables- para su desarrollo, están influidas por innegables factores políticos, cuya cabal percepción y correcta comprensión son imprescindibles. 4. Algunas tareas prioritarias Son, por supuesto, numerosos y muy variados los temas que figuran en la "agenda explícita" de los órganos de la Asociación, o sea aquellos asuntos que hacen a su ámbito material específico. El marco de referencia para su tratamiento está definido, básicamente, en las normas pertinentes de su ordenamiento jurídico, las cuales, en su esencia, señalan tanto el alcance como la prioridad de tales materias. Hay que reconocer, sin embargo, que dicho marco de referencia, en determinadas circunstancias, adopta ciertos matices, merced a las urgencias de cada momento y a la necesidad de adaptar sus contenidos a la dinámica de acontecimientos sobrevinientes. Todo hace suponer que, en la presente coyuntura, los órganos de la Asociación enfrentarán el desafío de reflexionar sobre la conveniencia de realizar algunos ajustes en los enfoques para el tratamiento de varios de estog temas. Las nuevas orientaciones y el nuevo ímpetu que están adquiriendo los esfuerzos parciales de integración económica entre los países miembros de la Asociación, así como las nuevas incitaciones que surgen del ambiente de la economía internacional, son las razones primordiales para intentar esta renovada reflexión. Además, la búsqueda de un nuevo rol o de nuevas funciones dentro del proceso de integración, exige un tratamiento flexible de los asuntos específicos de las tareas cotidianas de la Asociación, sea para redefinir algunas prioridades o para readecuar ciertos alcances de las mismas. Una primera cuestión digna de ser examinada con detenimiento es la relativa a la necesidad de intentar, en el próximo futuro, esfuerzos más concretos en materia de coordinación o armonización de políticas económicas y, de manera concomitante, la función que podría desempeñar la Asociación en el desarrollo de los mismos. La exigencia de prestar atención a este tema proviene, por una parte, de la nueva orientación adoptada en las políticas macroeconômicas de los países miembros y que postulan una mayor apertura al exterior de las economías nacionales y una más abierta competencia entre los agentes económicos y, por otra parte, de las metas de más acelerada liberalización del comercio que se proponen los renovados esfuerzos de integración económica de alcance subregional y bilateral. La conveniencia e, inclusive, la necesidad de promover una mayor coordinación de las políticas económicas que, hasta hace poco, eran vistas como parte de una etapa posterior del desarrollo del esquema de integración de la Asociación, se convierten ahora en una vía de acción de posible ejecución más inmediata. La tendencia hacia una progresiva mayor homogeneidad de las políticas macroeconômicas, abre buenas posibilidades para discutir y acordar bases y mecanismos de coordinación. A su vez, la creciente interdependencia económica que bien puede resultar de la apertura de las economías al exterior y, sobre todo, de los avances en los programas subregionales y bilaterales de integración, demandarán, necesariamente, una atención más intensa hacia eventuales acciones de coordinación. Tanto los procesos de reajuste estructural, como las más ambiciosas modalidades de integración económica entre los países de la Asociación, tendrán mayores posibilidades de éxito en la medida en que se acometa, el mismo tiempo, un renovado esfuerzo para la coordinación o armonización de ciertas políticas macroeconômicas. El esclarecimiento del papel que la Asociación podría cumplir en este campo, puede plantear un dilema sobre la oportunidad y los alcances de las acciones que estaría en condiciones de realizar. Una opción sería la de aguardar, por un tiempo prudente y con actitud de atenta observación, el desarrollo de los programas subregionales y bilaterales de integración y extraer, en el momento oportuno, de los resultados de los mismos las bases para el diseño de las acciones a ser emprendidas en el marco de la Asociación. Otra opcion sería la de acometer, en forma inmediata, la exploración de fórmulas apropiadas para llevar adelante acciones en materia de coordinación de políticas económicas, de tal manera que las mismas se conviertan en un marco de referencia o en un supuesto global de similares acciones en los ámbitos subregional y bilateral. En el primer caso, la acción posterior de la Asociación podría ser, tal vez, más fluida al estar basada en avances y experiencias concretas. En el segundo caso, su acción anticipada tendría la ventaja de influir en la orientación y desarrollo de los programas subregionales y bilaterales, facilitando, de esa manera, la posterior convergencia de estos hacia un sistema de libre comercio e integración de alcance regional. Un segundo tema de especial significación es el relativo a la conveniencia o no de ampliar el ámbito material de la acción de la Asociación. Esta cuestión estuvo presente en los orígenes de esta y se puede sostener que el desenlace de los debates pertinentes llevó a enunciar, como objetivo instrumental del Tratado de Montevideo 1980, el establecimiento de una "zona de preferencias económicas", en reemplazo de la "zona de libre comercio"postulada por el Tratado de Montevideo 1960. De manera inequívoca se dio a entender, entonces, que los mecanismos de la nueva Asociación estaban destinados a poner en aplicación regímenes preferenciales no sólo para el comercio de bienes sino también para otro tipo de transacciones económicas. De igual manera, quedó entendido que la variada gama de instrumentos adoptados en aquella oportunidad, abrían la posibilidad de aplicar una gran diversidad de medidas preferenciales y no sólo las tradicionales rebajas arancelarias para el intercambio de bienes. En la práctica, no se han registrado avances significativos en el empleo de ese instrumental tan versátil y flexible. El propósito de conseguir algunos logros en áreas diferentes a las del comercio de bienes, llevó, seguramente, a los órganos de la Asociación a examinar, en diversas oportunidades, la posibilidad de intentar acciones en las áreas de los servicios, la tecnología, el fInanciamiento, las inversiones y el transporte. La cuestión de la amplitud del ámbito material de los programas de la Asociación, por consiguiente, permaneció latente en el transcurso de los once años desde su creación. En la presente circunstancia, el dilema podría ser más acuciante, debido a las nuevas condicionantes que influyen en la determinación del futuro papel de la Asociación. La profundidad de las discusiones sobre este particular dependerá, en buen grado, del resultado de los probables debates sobre un posible nuevo objetivo instrumental que sustituya al objetivo de la "zona de preferencias económicas". En caso de no ser cuestionado ni modificado este objetivo, las mismas discusiones dependerán, de todas maneras, de los debates a propósito de la determinación de las prioridades de las acciones a ser emprendidas, en el corto plazo, en el marco de la Asociación. Ampliar el ámbito material de la Asociación puede ofrecer a esta una gama más variada de posibilidades para ejercer su rol institucional en los procesos de la cooperación económica y de integración entre los países miembros. Al mismo tiempo, sin embargo, entraña el riesgo de debilitar dicho papel al pretender el logro de un objetivo más difuso y al incrementar la complejidad del diseño y negociación de las acciones pertinentes. Acotar el campo de actividad para concentrar los esfuerzos en el área del libre comercio, postulando, por ejemplo, el logro del objetivo más específico de instaurar un sistema de este tipo entre todos los países miembros, brindaría un margen de maniobra más estrecho pero, al mismo tiempo, crearía condiciones más favorables para fortalecer el papel institucional de la Asociación. Hay que tener en cuenta que la necesidad de asegurar el éxito de cualesquiera programas de liberalización del comercio, demanda, por sí misma, un esfuerzo especial. Además, el establecimiento de un sistema de libre comercio de alcance regional es la primera condición para lograr situaciones de efectiva integración económica. Una tercera cuestión de singular relieve es la relativa a las metas y los medios de las acciones de convergencia que, según lo dispuesto por el Tratado de Montevideo 1980, corresponden a la Asociación. Los esfuerzos realizados hasta ahora en esta materia no son significativos y, en buena medida, se han limitado a una especie de tenue vigilancia de las cláusulas y obligaciones pactadas en los acuerdos de alcance parcial. El primer interrogante que puede surgir al ser examinada esta cuestión es el de si las acciones de convergencia deberían ser promovidas por la Asociación en forma inmediata o si, por el contrario, deberían ser emprendidas una vez que los renovados esfuerzos subregionales y bilaterales logren sus primeros resultados o concluyan las etapas más relevantes de sus respectivos programas de liberalización del comercio. El segundo interrogante es el de si los dispositivos jurídicos vigentes en la Asociación son suficientemente idóneos para promover acciones de convergencia en un ambiente de mayor modalidades de integración adoptadas subregionales y bilaterales. complejidad dadas las nuevas en los referidos programas La respuesta a estos dos interrogantes podría encontrarse con la adopción de un enfoque más o menos eclectico. En este sentido, los organos de la Asociación podrían, en forma inmediata. Iniciar un examen de la posible eficacia de los mecanismos de convergencia vigentes, tomando en cuenta que, por lo menos formalmente, los programas subregionales y bilaterales tienen un horizonte previsible, tanto en cuanto a sus objetivos instrumentales como en cuanto a su calendario. Sobre la base de este examen y de los ajustes que se hagan, de ser necesario, en tales mecanismos» los mismos órganos podrían diseñar un programa para promover acciones de convergencia concretas, el cual podría entrar en ejecución poco antes del cumplimiento de las metas instrumentales de los programas subregionales y bilaterales. De cualquier manera, es importante subrayar que, en caso de que la Asociación ratifique y precise su objetivo central de promover el establecimiento de un sistema de libre comercio en la región sudamericana, su papel en materia de convergencia, no debería estar limitado a la simple vigilancia de las normas y compromisos pertinentes adoptados en los instrumentos jurídicos básicos de los esquemas de alcance parcial, sino que debería incluir, más que nada, una acción efectivamente promotora. Para lograr esta finalidad es primordial que sus órganos adopten, luego de un cuidadoso examen del tema» los criterios, pautas y procedimientos más apropiados para el cumplimiento de esta función promotora. ^• Posibles ajustes en el ordenamiento jurídico El examen de algunas cuestiones de orden jurídico e institucional, frente a las nuevas orientaciones que podría adoptar la Asociación, debe aceptar la premisa de que tanto el ordenamiento jurídico como el sistema institucional de cualquier programa de integración económica tienen un valor eminentemente instrumental. No están provistos de un valor intrínseco, sino que están en función de opciones políticas y objetivos estratégicos previamente seleccionados. Esto implica que la discusión de eventuales ajustes en el ordenamiento jurídico o en el sistema institucional de la Asociación, tendrá que estar precedida de una discusión sobre la naturaleza y los alcances del programa de integración que ésta podría llevar adelante. Sin perjuicio de esto, es conveniente adelantar algunas ideas o criterios que, de cualquier manera, estarán presentes en el examen de las cuestiones jurídicas e institucionales. En este sentido, cabe tomar en consideración las características o los rasgos más relevantes del ordenamiento jurídico desarrollado dentro del marco del Tratado de Montevideo 1980. La primera característica de este ordenamiento jurídico es lo que podría denominarse su orientación a la "permisividad”. A diferencia de otros ordenamientos de integración, el ordenamiento jurídico de la Asociación pone el énfasis en la aceptación de diversas modalidades para alcanzar los objetivos materiales enunciados por el Tratado de Montevideo 1980 y, lo que es más importante, en la amplia flexibilidad para dar cabida a formas de discriminación entre los países miembros. Como consecuencia de lo. anterior, un segundo rasgo se manifiesta en la tendencia a la descentralización de los medios para generar normas jurídicas obligatorias. En buenas cuentas, el ordenamiento jurídico de la Asociación es un conjunto de sistemas jurídicos, uno de alcance multilateral y otros de alcance parcial, el primero más o menos centralizado en cuanto a sus fuentes normativas y los segundos ampliamente descentralizados. Un tercer elemento distintivo está representado por el fuerte predominio de fuentes de derecho o de técnicas para la generación de normas obligatorias de índole convencional y por la inexistencia de técnicas o procedimientos de carácter no convencional. El ordenamiento jurídico de la Asociación tiene una orientación relativamente tradicional, pues el fundamento de las normas obligatorias adoptadas dentro de su marco es la voluntad de los Estados o, más propiamente, la voluntad concurrente de los Estados. Por ultimo, otro rasgo que caracteriza a este ordenamiento jurídico se expresa en la relevancia que tiene la negociación, dentro de los mecanismos o procedimientos para el control de la legalidad y la solución de controversias entre los Estados miembros. Este elemento es una consecuencia, en buena medida, de las características de los procedimientos o técnicas de generación normativa. Estas características son datos objetivos que permiten interpretar con mayor exactitud la naturaleza del ordenamiento jurídico del Tratado de Montevideo 1980. El hacerlos explícitos no supone, necesariamente, emitir juicios de valor sobre la mayor o menor eficacia de dicho ordenamiento. Esta ultima, en todo caso, podría ser apreciada después de confrontar los elementos más relevantes de este orden jurídico con los objetivos o las finalidades materiales del proyecto de integración económica al cual sirve de sustento. De cualquier manera, la percepción de los rasgos antes enumerados, da pie para destacar, de igual manera, algunas de las limitaciones, deficiencias o carencias de este orden jurídico. r Una de las primeras limitaciones o uno de los primeros vacíos» se encuentra en la imprecisa definición del objetivo central del proyecto de integración instaurado por el Tratado de Montevideo 1980, vale decir de la ^'zona de .preferencias económicas'*. La definición utilizada se limita a señalar los elementos formales de este objetivo y deja de lado sus elementos materiales. De igual manera, en el intento de ofrecer una caracterización de la "zona de preferencias económicas”, privilegia la enumeración -no la definición precisa- de los medios o instrumentos para alcanzar este objetivo. En razón de este vacío, no han sido pocos los intentos, en el plano teórico, de definir con mayor precisión el contenido material y de precisar los elementos esenciales de la "zona de preferencias económicas" como un modelo inédito de integración económica. Estos esfuerzos han contribuido, probablemente, a brindar criterios para interpretar la intención de los redactores del Tratado de Montevideo 1980, pero no han motivado el desarrollo de normas jurídicas orientadas a subsanar el vacío. Otra de las limitaciones del orden jurídico de la Asociación, se manifiesta en la ausencia de dispositivos coactivos o coercitivos para impulsar la convergencia y para apoyar, apropiadamente, el cumplimiento de las importantes funciones que, en esta materia, competen a los órganos centrales de la Asociación, Esta deficiencia es, sin duda, una consecuencia de la orientación preferentemente "permisiva" del ordenamiento del Tratado de Montevideo 1980, así, como en alguna medida, de la imprecisión en la definición del objetivo de la "zona de preferencias económicas". En lugar de utilizar, de manera más explícita, el clásico recurso del derecho de distribuir premios o imponer castigos para inducir la modificación o el encuadre del comportamiento de los Estados miembros en el sentido del logro de objetivos previamente acordados, el sistema normativo de la Asociación deja librada la acción de la convergencia a la voluntad de aquéllos. Una tercera deficiencia reside en la imprecisión de las normas del orden jurídico del Tratado de Montevideo 1980 en cuanto a la asignación de competencias, poderes y funciones a los órganos del sistema institucional de la Asociación y, sobre todo, en cuanto a la distribución de tales competencias, poderes y funciones entre dichos órganos. De igual manera, se manifiesta en la imprecisión de la distribución de competencias y de la definición de la relaciones funcionales, entre los órganos del sistema institucional central y los órganos o mecanismos institucionales de los acuerdos de alcance parcial. Las normas pertinentes no determinan, con claridad si estas relaciones son de subordinación, de ordenación, o de coordinación o, cuando menos, en qué momento y con referencia a qué materias son de una u otra índole. Por ultimo y como efecto, asimismo, de su orientación preferentemente permisiva, otra de las limitaciones radica en la deficiencia de las normas relativas a las competencias de los órganos de su sistema institucional, en lo referente a su capacidad de regulación, con alcance regional, de cuestiones tan importantes como la eliminación de restricciones no arancelarias, la aplicación de cláusulas de salvaguardia, el origen de los bienes, el "dumping" y otras prácticas desleales de comercio y la coordinación o aproximación de políticas en materia de estímulos a las exportaciones y de aplicación de regímenes arancelarios de excepción. El criterio enunciado por tales normas en sentido de que la regulación de alcance regional de estas materias será de aplicación supletoria, implica transferir, nuevamente, a los mecanismos descentralizados de generación normativa, la responsabilidad de desarrollar las normas pertinentes que serán de aplicación preferente. Tomando en consideración tanto los ragos singulares como las deficiencias o vacíos del orden jurídico del Tratado de Montevideo 1980, surge de inmediato el interrogante sobre la conveniencia o no de realizar esfuerzos para introducir reformas en el mismo. Por esta razón, se puede anticipar que en los debates sobre el futuro rol de la Asociación en el proceso de integración económica entre sus países miembros, será difícil eludir la discusión sobre este particular. La respuesta a este interrogante, tal como hemos insistido, dependerá de un previo consenso político sobre las características y los alcances de ese nuevo rol de la Asociación. De igual manera, dependerá del previo esclarecimiento de la cuestión referente a la índole de sus objetivos instrumentales centrales. El esfuerzo básico, por consiguiente, tendría que estar dirigido a lograr, antes que nada, tales consensos políticos o, dicho en otros términos, a definir las opciones más convenientes y viables. Una vez despejado este camino, será más fácil determinar en qué medida dichas opciones estarán mejor garantizadas con los medios y recursos cuya formalización coresponde a las normas de derecho. En el mismo sentido, después de cumplida esa etapa previa de concertación política, será posible determinar la necesidad de introducir reformas en el orden jurídico vigente y, sobre todo, precisar el alcance, más o menos sustantivo, de tales ajustes. A pesar de que la discusión sobre posibles nuevas normas jurídicas es una discusión subsidiaria, su solo anuncio provoca, las más de las veces, algunos temores sobre la conveniencia o no de alterar reglas de juego ya establecidas. Con todo, estos temores, así estén justificados sobre todo por la amenaza de desgaste político que, habitualmente, entraña toda negociación de nuevas normas de derecho, no deberían luhibir ej uratamlentop de esta cuestión, así como tampoco el esfuerzo para procesar los ajustes que se consideren necesarios. Al fin de cuentas, la voluntad política, procesada con anterioridad, solo puede ser convertida en un factor inductor del comportamiento de los Estados b a d a las metas o los objetivos adoptados, cuando se expresa, formalmente, en las correspondientes normas de derecho. Por otra parte, no se puede negar que varios de los vacíos o deficiencias que antes se han señalado -o de otros que las mismas discusiones podrían sacar a luz- bien pueden ser subsanados sin llegar, necesariamente, al extremo de intentar la reforma de normas constitucionales y sustantivas. Es probable que, en algunos casos, los ajustes requeridos se puedan lograr con la sola modificación de normas adjetivas. Por la capacidad interpretativa que éstas, intrínsecamente, tienen, se puede conseguir, entre otras cosas, una alteración, más o menos sustancial, de determinadas orientaciones o énfasis de las normas constitucionales y sustantivas y lograr, de esta manera, una mejor adaptación del sentido y de la aplicación de éstas a nuevas circunstancias históricas, algunas de ellas no previstas. 6. Posibles ajustes en el sistema institucional Lo dicho sobre su valor o su función instrumental para el ordenamiento jurídico del Tratado de Montevideo 1980, es plenamenta válido para el sistema institucional de la Asociación, Igualmente significativos son la apreciación y el pronostico de que los debates sobre el futuro rol de la Asociación desembocarán, tarde o temprano, en el examen de las competencias y funciones de sus órganos y, como consecuencia de esto, en la probabilidad o conveniencia de acordar ciertos ajustes. Para entrar en estas últimas discusiones, resulta apropiado apreciar, previamente, el desempeño del sistema institucional de la Asociación, más que desde el punto de vista de su definición jurídico-formal, desde la perspectiva de su funcionamiento real. Una más cabal apreciación puede resultar del examen crítico de su desempeño como medio para hacer compatibles los intereses singulares de los Países Miembros y para procesar, sobre esa base, intereses comunes, cuya definición y cuyos medios de realización se plasman o se formalizan en normas jurídicas. Desde esta perspectiva, lo primero que salta a la vista es que el sistema institucional instaurado por el Tratado de Montevideo 1980, tiene la apariencia de no estar en estricta correspondencia con el modelo o el proyecto de integración económica postulado como objetivo central de la Asociación. La "zona de preferencias económicas", como objetivo difuso y poco específico, no parecía reclamar un sistema institucional de tanta complejidad. En razón de este rasgo distintivo, el sistema institucional de la Asociación se presta a ciertas ambigüedades en cuanto a la caracterización de la naturaleza de sus órganos y en cuanto a la índole de sus competencias. El funcionamiento real de este sistema deja la sensación de que no estuvieron definidas con precisión o no se interpretó con exactitud, el alcance de las funciones de los respectivos órganos. Así, por ejemplo, de la lectura del Tratado de Montevideo 1980 se extrae la conclusión de que el Consejo de Ministros es, más que un órgano legislativo, una instancia institucional para la "conducción política superior" de las tareas de la Asociación. En la práctica, sin embargo, el Consejo ha discutido y adoptado normas jurídicas concretas, convirtiéndose en una institución que pretende ejercer funciones legislativas. Otra ambigüedad se advierte en el diseño de las facultades o competencias de iniciativa o de formulación de propuestas, que están conferidas, por igual, al Comité de Representantes y a la Secretaría de la Asociación. Las normas jurídicas pertinentes no precisan, en ninguno de los casos, ni el alcance de esta facultad ni los procedimientos o canales de comunicación para ejercerla. Algunos textos dan a entender, por ejemplo, que lacapacidad de iniciativa de la Secretaría puede estar dirigida tanto al Consejo de Ministros como a la Conferencia y al propio Comité. Otros textos, sin embargo, insinúan que esta función deberá ser ejercida por la Secretaría, en el caso de los dos primeros órganos antes citados, a través del Comité, Es muy probable que esta ambigüedad haya conducido, en la práctica, a una interrelación no muy clara entre la Secretaría, por un lado, y los tres órganos, imprecisamente denominados "políticos", de la Asociación. Cosa parecida ocurre en el caso del Comité, al no ser muy precisas las disposiciones que regulan los procedimientos específicos para ejercer sus competencias de iniciativa ante el Consejo de Ministros y ante la Conferencia de Evaluación y Convergencia. Otras imprecisiones normativas y, sobre todo, determinadas prácticas parecen haber colocado en una situación muy singular al Comité de Representantes. En este órgano, también en la práctica, parece estar concentrado un cúmulo de funciones que van desde lasfunciones normativas hasta las funciones ejecutivas y de proposición o iniciativa. De igual manera, caen en su ámbito competencias en materia de vigilancia del cumplimiento de las normas de derecho, de control de la legalidad y de solución de controversias. Esta concentración de facultades y funciones convierten al Comité de Representantes, por lo menos aparentemente^ en el organo funcionalmente más importante y complejo de la Asociación. Al mismo tiempo, entraña el riesgo de que^ por esta razón, su funcionamiento real resulte afectado por una excesiva demanda de decisiones, cuyo procesamiento exige condiciones que no siempre están presentes en este órgano. Las apariencias muestran que el Comité está compelido a dar respuesta a demandas de un sentido tan diferente como las del Consejo que busca propuestas o iniciativas para ejercer sus funciones de conducción política superior o de procesamiento preliminar de normas de derecho para cumplir su cometido de adoptar, en algunas circunstancias, disposiciones obligatorias, de la Conferencia de Evaluación y Convergencia que reclama, de igual manera, iniciativas para ejercer su importante función promotora de la convergencia de los acuerdos de alcance parcial, de la Secretaría que busca orientaciones para su acción específica y, por ultimo, de los gobiernos de los Países Miembros que, en unos casos, pueden reclamar normas de derecho para pautar su conducta y, en otros, pueden requerir del patrocinio para poner en funcionamiento los correspondientes mecanismos de solución de conflictos. Por otra parte, al no haberse registrado avances sustanciales en la adopción de procedimientos más precisos para el control de la legalidad, los dos órganos que cumplen, de manera más relevante, funciones normativas, o sea el Consejo de Ministros y el Comité de Representantes, pasan a desempeñar, simultáneamente, el rol de emisores de normas vinculantes y el rol de controladores de la legalidad de las mismas. En cuanto a la Conferencia, se puede admitir que, aparte de su función básica de promover la convergencia de los acuerdos de alcance parcial, no quedan muy claras, también en la práctica, sus competencias para adoptar normas jurídicas obligatorias, cuando menos en lo que atañe a las normas directamente vinculadas al cumplimiento de aquella función. Esto se debe, probablemente, a que tampoco está claramente definido el ámbito material de ésta, en el sentido de si la misma deberá abarcar, únicamente, los tratamientos arancelarios preferenciales formalizados en los acuerdos de alcance parcial o, de igual manera, otras regulaciones directamente conectadas con estos tratamientos o referentes a otras materias. A estas consecuencias que se derivan de la complejidad del sistema institucional de la Asociación, cabe añadir otro efecto, no menos significativo, que se expresa en las excesivas y, tal vez, dilatadas instancias que el mismo brinda para el procesamiento de las decisiones. No es fácil discernir, sobre todo en las decisiones referentes a determinadas materias, si el correspondiente proceso se desencadena, en una primera instancia, merced al ejercicio de las facultades de propuesta que corresponden a la Secretaría o de las competencias de iniciativa que, igualmente, corresponden al Comité. Como tampoco es fácil discernir en qué circunstancias este ultimo debe desempeñar, más que la facultad, de propuesta, la función de instancia prenegociadora o preparatoria de las funciones propiamente normativas que corresponderían a la Conferencia y al Consejo de Ministros. Por lo que se refiere a otros mecanismos institucionales, en particular la denominada Reunión de Responsables de Alto Nivel en materia de integración y los Consejos especializados o sectoriales, las imprecisiones y ambigüedades no son menos notorias. En cuanto a la primera, surge un interrogante sobre su naturaleza y, especialmente, sobre sus competencias, cuando se constata que esta Reunión está considerada como un organo o mecanismo "auxiliar” del Comité de Representantes. En cuanto a los segundos, las regulaciones pertinentes y prácticas seguidas no dejan muy en claro si se trata de instancias institucionales asesoras, prenegociadoras o decisoras. Por ultimo, lasinterrelaciones funcionales entre los órganos principales dela Asociación y los órganos o mecanismos institucionales de los acuerdos de alcance parcial, aparte de no estar claramente definidas, discurren, aparentemente, en un ambiente caracterizado por otras ambigüedades. No están muy definidos, en efecto, los poderes de los primeros en relación con los segundos, como tampoco las responsabilidades o funciones de estos últimos con relación a los anteriores. A pesar de esto, algunas normas jurídicas, como las referentes a la facultad del Comité de Representantes de evaluar, periódicamente, el desarrollo de los acuerdos de alcance parcial y las relativas a las competencias de este mismo órgano en materia de solución de controversias, vinculan, implícitamente, a los dos sistemas institucionales. De ser aceptables las anteriores apreciaciones y una vez acordadas las orientaciones básicas para la futura acción de la Asociación, valdría la pena acometer la tarea de acordar algunos ajustes en su sistema institucional. De la misma forma que en el caso de algunos de los elementos del ordenamiento jurídico, en este caso parece posible lograr esta meta a través de la modificación de determinadas reglas de derecho no necesariamente sustantivas e, inclusive, mediante la alteración de determinadas prácticas. Una de las primeras cuestiones que surge se refiere a la conveniencia o no de mantener o eliminar algunos de los órganos principales del sistema institucional, en particular el Consejo de Ministros y la Conferencia de Evaluación y Convergencia. El interrogante se presenta en razón de la mayor o menor relevancia de las acciones a ser emprendidas, a corto plazo, por la Asociación y dela apreciación de si las mismas requerirán o no de decisiones u orientaciones a un alto nivel. De igual manera, surge debido a que, no están adn muy claras las funciones que en materia de los esfuerzos subregionales y bilaterales podría cumplir a ser adoptadas por el momento, convergencia de la Asociación. Si se acepta, por una parte, que el Consejo de Ministros debería ser, básicamente, una instancia de alto nivel para la concertacion de orientaciones o directrices generales a ser desarrolladas por los otros órganos de la Asociación y, por otra que, en la actualidad existen diversos mecanismos institucionales, más o menos formales, que reúnen periódicamente a los Ministros de Relaciones Exteriores de todos los Países Miembros, no resulta inverosímil considerar la posibilidad de eliminar el Consejo del sistema institucional de la Asociación o, cuando menos, modificar, más o menos radicalmente, sus procedimientos de convocatoria. La función del Consejo de brindar a la Asociación la "orientación política" superior que requiere, podría ser desarrollada, por ejemplo, en el marco de ^ s reuniones periódicas del Grupo de Río. A este sistema de concertación pertenecen, en la actualidad, todos los Países Miembros de la Asociación. Por lo demás, en anteriores oportunidades y aun sin tener su actual conformación, el Grupo de Río emitió precisas orientaciones para las acciones en el marco de la Asociación, las cuales dieron origen, inclusive, a la adopción de medidas concretas por parte de sus órganos. De no ser aceptable esta vía, lo que sí parece necesario es modificar las reglas sobre la periodicidad de las reuniones del Consejo, así como precisar el alcance y las características de sus competencias y, en especial, modificar las prácticas sobre las modalidades de formalización de sus poderes. En otros términos, el Consejo de Ministros podría celebrar reuniones ordinarias no anualmente sino a intervalos mayores y tendría que expresar sus decisiones a través no de resoluciones sino mediante declaraciones generales que hagan explícitas las directrices destinadas a los otros órganos de la Asociación. Por lo que se refiere a la Conferencia de Evaluación y Convergencia, tampoco se puede descartar su eliminación, trasladando al Comité de Representantes sus funciones en materia de convergencia. Esta opción no sería válida, por supuesto, si existiese la presunción, más o menos sólida, de que, a corto plazo, se presentará una alta demanda de acción institucional para llevar adelante procesos de convergencia más o menos complejos y exigentes. En el supuesto de que se considere necesario mantener la Conferencia, valdría la pena examinar la conveniencia de realizar algunos ajustes en sus funciones y competencias, con vistas a una mejor distribución de funciones y competencias con el Comité. Una posibilidad podría ser la de fortalecer y ampliar las funciones de la Conferencia como organo normativo, no solo en materia de convergencia sino también en otras materias. Como corolario de esto, sería oportuno precisar las funciones del Comité como instancia de prenegociacion, reforzar sus facultades como órgano ejecutivo y definir con claridad sus competencias para emitir propuestas o iniciativas. Por lo que se refiere a la Reunión de Responsables de Alto Nivel en materia de integración, una primera tarea debería ser la de superar el equívoco o la ambigüedad que surge de su conceptualizacion como mecanismo institucional "auxiliar** del Comité. En todo caso, debería quedar en claro que, dada la calidad de sus integrantes, es una instancia institucional de nivel superior. Además, desde el punto de vista práctico, parece más conveniente que la reunión se desarrolle en el seno del mismo Comité. Se trataría, por consiguiente, de una reunión especial del Comité integrado, en cada oportunidad, por las más altas autoridades nacionales en materia de formulación y ejecución de políticas de integración. De esta manera, la reunión se convertiría automáticamente y con todas las formalidades de rigor, en una verdadera instancia decisoria y normativa, dentro de las materias que competen al Comité. En cuanto a los Consejos especializados que, en la práctica congregan a las autoridades, de nivel intermedio, responsables de las correspondientes políticas sectoriales, cabe lá posibilidad de examinar con mayor detenimiento el propósito que inspiró su creación, así como el alcance de sus competencias y poderes. Por el momento, los Consejos ■parecerían estar destinados a cumplir funciones de asesoramiento y, en algunos casos, de prenegociación, quedando las competencias decisorias y normativas en manos de otros órganos como el Consejo, la Conferencia y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Su establecimiento parece haber respondido a la conveniencia de asegurar una mayor participación de las autoridades sectoriales en la gestación de las decisiones que interesan a la marcha del programa de ititegración económica. Una opción a ser considerada podría ser la de conferir a los Consejos verdaderos poderes decisorios, junto con promover que estén integrados por las máximas autoridades responsables de las correspondientes políticas sectoriales. Otra, como alternativa, podría ser la de otorgar a los Consejos verdaderas competencias para formular propuestas concretas y definir, con la mayor precisión, el alcance de las mismas y los procedimientos para su ejercicio. Por lo que se refiere a la Secretaría de la Asociación, resulta de particular importancia fortalecer, en todo sentido, dos de sus más importantes funciones: primero, la de ejercer vigilancia sobre el desarrollo de las acciones de alcance parcial con el fin de brindar elementos para que el Comité de Representantes pueda desarrollar, con mayor eficacia, sus competencias en materia de control de la legalidad y, segundo, la de gestión y administración de los correspondientes recursos para prestar apoyo técnico oportuno a los restantes órganos de la Asociación y a los gobiernos de los Países Miembros. Por lo que atañe a las competencias de la Secretaría para presentar propuestas a los restantes organos, resultaría conveniente definir con mayor precisión el alcance de las mismas y, sobre todo, los procedimientos para ejercerlas, en la medida en que se considere que las tareas a ser emprendidas por la Asociación, requieran de la iniciativa de un 6rgano independiente para poner en funcionamiento los procesos decisorios y normativos pertinentes. A primera vista, no parece probable que, a corto plazo, se presente esta necesidad, por lo menos en cuanto a determinadas materias sustantivas. Por esta circunstancia, una discusión en mayor profundidad sobre la cuestión podría quedar reservada para el momento oportuno. Por ultimo, la cuestión de las facultades de los organos centrales de la Asociación y de los procedimientos pertinentes en materia de control de la legalidad y de solución de controversias, tendrían que ser motivo de un examen especial. Es probable que, en las actuales circunstancias, dada la orientación preferentemente "permisiva" del ordenamiento jurídico del Tratado de Montevideo 1980, el margen para el surgimiento de conflictos entre los Países Miembros a propósito de la aplicación e interpretación de las normas del mismo, sea relativamente más estrecho. En consecuencia, solamente algunos ajustes menores en las reglas pertinentes y en las respectivas prácticas, podrían atender las necesidades que surjan. La situación sería diferente en el supuesto de que se refuerce la acción institucional de la Asociación en materias tan importantes como la convergenciade los mecanismos de integración económica de alcance parcial. De darse esta hipótesis, surgiría, en forma inmediata, una clara necesidad de fortalecer los procedimientos para el control de la legalidad y para la solución de controversias. Una acción promotora más activa de la Asociación con miras a convertir, en un plazo más o menos breve, los regímenes comerciales preferenciales de alcance bilateral o subregional en un régimen comercial preferenclal de alcance regional,demandará el apoyo necesario de competencias claramente definidas y de técnicas apropiadas tanto para vigilar la legalidad de las normas que adopten los propios órganos de la Asociación y del comportamiento de los Estados Miembros, como para solucionar las que pudieran suscitarse entre éstos e, inclusive, entre éstos y otros sujetos de derecho. En definitiva, al igual que en otras materias de orden institucional, la calidad y los principales elementos de un sistema de control de la legalidad y de solución de conflictos, dependerán de las características y alcancps del rol de la Asociación, especialmente en lo relativo al establecimiento, preservación y administración de un régimen multilateral de libre comercio. controversias