Diplomado Gestión del Desarrollo Económico Local Curso VII

Unidad 1
Conceptos básicos sobre articulaciones empresariales
Centro Guaman Poma de Ayala
Diplomado
Gestión del Desarrollo Económico Local
Curso VII
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Cusco 2010
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
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Curso VII
Unidad 1
Conceptos básicos sobre articulaciones empresariales
Contenido
Introducción
Objetivos
Unidad I
Fuentes, mecanismos y aplicación desde el Estado
1.1. Tipos de fuentes
1.2. Usos y aplicaciones de las principales fuentes de financiamiento
1.3. Sugerencias y recomendaciones
Unidad II
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
2.1. Definiciones conceptuales
2.2. El proyecto de inversión pública busca resolver ciertas preguntas
2.3. Buenas prácticas en la gestión pública de inversiones 2.4. Inversión del Estado para el desarrollo económico: el caso de los
lácteos en los Países Bajos
Unidad III
Financiamiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial
3.1. El financiamiento de los empresarios
3.2. Estrategias para promover el aporte financiero de los empresarios
3.3. La responsabilidad social de las empresas
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Unidad IV
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
4.1. Actores y estrategias de apoyo de la cooperación al desarrollo
4.2. Modalidades y áreas de incidencia de las intervenciones
4.3. Estrategias empleadas por la cooperación para incidir en un entorno
favorable al Desarrollo Económico Local
Bibliografía
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Curso VII
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Unidad 1
Conceptos básicos sobre articulaciones empresariales
Introducción
Este curso tiene como propósito que los participantes identifiquen, comprendan y sean capaces de
emplear conceptos sobre el proceso del financiamiento para el Desarrollo Económico Local.
El curso se sustenta en el desarrollo equilibrado de dos dimensiones: la elaboración conceptual
y la reflexión sobre la aplicación práctica de los conceptos, tanto en lo relacionado a emprender iniciativas como a ejecutar actividades de gestión local.
El curso empieza identificando y describiendo las fuentes, los mecanismos y la aplicación de los
recursos del Estado en las iniciativas de Desarrollo Económico Local; a continuación se abordan conceptos referidos a los proyectos de inversión pública para el mismo; en tercer lugar, presenta conceptos y
modalidades referidos a la participación de las empresas en el financiamiento del Desarrollo Económico
Local; y, finalmente, describe la participación de la cooperación al desarrollo en su financiamiento.
Objetivos
Objetivo general
El objetivo de este curso es identificar, comprender y emplear conceptos referidos al proceso de financiamiento del Desarrollo Económico Local.
Objetivos específicos
r Identificar las diferentes fuentes para el financiamiento del Desarrollo Económico Local que
emplea el Estado y comprender cómo se usan y aplican.
r Conocer y comprender conceptos sobre los proyectos de inversión y reconocer elementos
de buenas prácticas referidas a ellos.
r Reconocer la importancia de la contribución empresarial al financiamiento del Desarrollo
Económico Local y la manera como esta puede viabilizarse.
r Identificar a los agentes de cooperación al desarrollo y sus áreas de intervención a favor
del Desarrollo Económico Local, así como comprender los mecanismos y estrategias que
emplean.
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
2.4. Inversión del Estado para el
desarrollo económico: el caso de
los lácteos en los Países Bajos
1.3. Sugerencias y recomendaciones
2.3. Buenas prácticas en la gestión
pública de inversiones
1.2. Usos y aplicaciones de las
principales fuentes de financiamiento
2.2. El proyecto de inversión
pública busca resolver ciertas
preguntas
1.1. Tipos de fuentes
2.1. Definiciones conceptuales
II. Proyectos de inversión
pública para el Desarrollo
Económico Local
I. Fuentes, mecanismos y
aplicación desde el Estado
Financiamiento
para el
Desarrollo
Económico Local
IV. La cooperación al
desarrollo y el financiamiento
del Desarrollo Económico
Local
4.1. Actores y estrategias de apoyo
de la cooperación al desarrollo
4.2. Modalidades y áreas de
incidencia de las intervenciones
4.3. Estrategias empleadas por la
cooperación para incidir en un
entorno favorable al Desarrollo
Económico Local
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III. Financiamiento de
iniciativas de Desarrollo
Económico Local desde la
esfera empresarial
3.1. El financiamiento de los
empresarios
3.2. Estrategias para promover el
aporte financiero de los empresarios
3.3. La responsabilidad social de las
empresas
Curso VII
Unidad 1
Fuentes, mecanismos y aplicación desde el Estado
Unidad I
Fuentes, mecanismos y aplicación
desde el Estado
Contenido
1.1. Tipos de fuentes
1.2. Usos y aplicaciones de las principales fuentes de financiamiento
1.3. Sugerencias y recomendaciones
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
1.1
Curso VII
Tipos de fuentes
De manera general, se entiende como fuente de financiamiento el origen de los recursos financieros al
que puede acceder una entidad o una persona natural. En el ámbito público se define como “el origen
de los recursos públicos que financian las acciones del Estado” (MINCETUR s/f).
Las fuentes de financiamiento dependen principalmente de la dinámica de la actividad económica del país, de la capacidad del Estado para recaudar recursos y del comportamiento de los ciudadanos
y entidades para cumplir con sus obligaciones tributarias.
En condiciones de funcionamiento adecuado, podemos esperar que el incremento de la producción económica del país incremente en proporción adecuada la recaudación del Estado y que esto,
a su vez, permita mayores recursos para las iniciativas desplegadas desde el Estado. Sin embargo,
debemos recordar que en el ámbito latinoamericano, el Perú tiene uno de los niveles más bajos de
recaudación.
Según el artículo 10º de la Ley General del Sistema Nacional de Tesorería “son fondos públicos
todos los recursos financieros de carácter tributario y no tributario que se generan, obtienen u originan
en la producción o prestación de bienes y servicios que las unidades ejecutoras o entidades realizan,
con arreglo a Ley” (Congreso de la República 2006).
En el caso de los pliegos presupuestales municipales, más específicamente, el proceso de financiamiento para la promoción del desarrollo económico viene dado no solamente por la existencia de
fondos para tal fin, sino principalmente por el reconocimiento real de que es competencia pública local
promover la mejora de las condiciones económicas y empresariales de un territorio. Para tal efecto,
las municipalidades cuentan con distintas fuentes de financiamiento que garantizan un flujo de fondos
para ejecutar proyectos y llevar adelante sus iniciativas, las cuales se clasifican en cinco, incluyendo
ocho rubros, tal y como se detalla en la tabla 1.
1 Fondo Especial de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente en Perjuicio el Estado.
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Unidad 1
Fuentes, mecanismos y aplicación desde el Estado
Tabla 1.
Clasificación de las fuentes y rubros de financiamiento para el año fiscal 2010
Fuentes
1. Recursos ordinarios
2. Recursos directamente
recaudados
3. Recursos por operaciones
oficiales de crédito
4. Donaciones y transferencias
Rubros
00. Recursos ordinarios
Corresponden a los ingresos provenientes de la recaudación tributaria y otros conceptos, deducidas las sumas correspondientes a las comisiones de recaudación y servicios
bancarios; los cuales no están vinculados a ninguna entidad y constituyen fondos disponibles de libre programación.
Asimismo, comprende los fondos por la monetización de productos, entre los cuales se
consideran los alimentos, en el marco del convenio con el Gobierno de los Estados Unidos, a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), según la ley pública
N° 480 de Estados Unidos.
Se incluye la recuperación de los recursos obtenidos ilícitamente en perjuicio del Estado
(FEDADOI ).
09. Recursos directamente recaudados
Comprende los ingresos generados por las entidades públicas y administrados directamente por estas, entre los cuales se puede mencionar las rentas de la propiedad, tasas,
venta de bienes y prestación de servicios, entre otros, así como aquellos ingresos que
les corresponden de acuerdo a la normatividad vigente.
Incluye el rendimiento financiero y los saldos de balance de años fiscales anteriores.
19. Recursos por operaciones oficiales de crédito
Comprende los fondos de fuente interna y externa provenientes de operaciones de crédito efectuadas por el Estado con instituciones, organismos internacionales y gobiernos
extranjeros, así como las asignaciones de líneas de crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional
de capitales.
Los intereses generados por créditos externos en el gobierno nacional se incorporan en
la fuente de financiamiento de recursos ordinarios, salvo los que lo hacen conforme al
numeral 42.2 del artículo 42º de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales dichos intereses se incorporan conforme al numeral 43.2 del artículo 43° de la ley general antes citada.
Incluye el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
13. Donaciones y transferencias
Comprende los fondos financieros no reembolsables recibidos por el gobierno provenientes de agencias internacionales de desarrollo, gobiernos, instituciones y organismos
internacionales, así como de otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el
país. Se consideran las transferencias provenientes de las entidades públicas y privadas
sin exigencia de contraprestación alguna.
Incluye el rendimiento financiero y el diferencial cambiario, así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
5. Recursos determinados
Fuente: MEF 2010.
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Curso VII
04. Contribuciones a fondos
Considera los fondos provenientes de los aportes obligatorios efectuados por los trabajadores de acuerdo a la normatividad vigente, así como los aportes obligatorios realizados
por los empleadores al régimen de prestaciones de salud del Seguro Social de Salud. Se
incluyen las transferencias de fondos del Fondo Consolidado de Reservas Previsionales
así como aquellas que por disposición legal constituyen fondos para reservas previsionales.
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
07. Fondo de Compensación Municipal (Foncomún)
Comprende los ingresos provenientes del rendimiento del impuesto de promoción municipal, impuesto al rodaje e impuesto a las embarcaciones de recreo.
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
08. Impuestos municipales
Son los tributos a favor de los gobiernos locales cuyo cumplimiento no origina una
contraprestación directa de la municipalidad al contribuyente. Dichos tributos son los
siguientes:
a) Impuesto predial
b) Impuesto de alcabala
c) Impuesto al patrimonio vehicular
d) Impuesto a las apuestas
e) Impuestos a los juegos
f) Impuesto a los espectáculos públicos no deportivos
g) Impuestos a los juegos de casino
h) Impuestos a los juegos de máquinas tragamonedas
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
18. Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones
Corresponde a los ingresos que deben recibir los pliegos presupuestarios, conforme a
ley, por la explotación económica de recursos naturales que se extraen de su territorio.
Asimismo, considera los fondos por concepto de regalías, los recursos por participación
en rentas de aduanas provenientes de las rentas recaudadas por las aduanas marítimas,
aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres, en el marco de la regulación correspondiente, así como las transferencias por eliminación de exoneraciones tributarias.
Además, considera los recursos correspondientes a los fideicomisos regionales, transferencias del FONIPREL, así como otros recursos de acuerdo a la normatividad vigente.
Incluye el rendimiento financiero así como los saldos de balance de años fiscales anteriores.
Unidad 1
Fuentes, mecanismos y aplicación desde el Estado
Asimismo existen otras fuentes de financiamiento provenientes del tesoro público que responden a
fondos o programas del gobierno central y gobiernos regionales, entre las que podemos encontrar el
Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL).
Tal y como se observa, cada fuente de financiamiento posee uno o más rubros donde se detalla la procedencia del recurso, teniendo así una gama de ingresos, los cuales varían de acuerdo a cada realidad
e instancia de gobierno.
1.2. Usos y aplicaciones de las principales fuentes de financiamiento
Aunque no ahondaremos en detalle respecto a la forma de distribución de cada una de las fuentes, sin
embargo, resulta útil saber que el uso de las diferentes fuentes de ingresos se debe programar de acuerdo
a un clasificador presupuestal de gastos, que no es otra cosa que una herramienta de gestión financiera
utilizada en las diversas etapas del proceso presupuestario de las entidades del sector público.
El clasificador es un conjunto de cuentas de gastos ordenadas y agrupadas de acuerdo con la
naturaleza del bien o servicio que se esté adquiriendo o con la operación financiera que se esté efectuando. Este clasificador organiza los gastos presupuestarios de acuerdo a los siguientes niveles: categoría
de gasto, grupo genérico y modalidad de aplicación y específica del gasto (Congreso de la República
2009). A continuación detallamos parcialmente estos elementos2 .
A. Categorías de gasto: son las que clasifican todos los gastos en tres grandes rubros:
r Gastos corrientes. Son los gastos para el mantenimiento u operación de los servicios que
presta el Estado (en el clasificador de gastos públicos, la categoría “Gastos corrientes” se
identifica con el código 5).
r Gastos de capital. Se refiere a los gastos destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado (se identifica con el código 6).
r Servicio de la deuda. Señala los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones
originadas por la deuda pública interna o externa (se identifica con el código 7).
B. Grupos genéricos de gasto: son los que organizan los gastos a un menor nivel de agregación,
según se presenta en los siguientes rubros:
2 Para ampliar la información al respecto se debe consultar el conjunto de normas y dispositivos sobre presupuesto que
emite anualmente el Ministerio de Economía y Finanzas.
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
r Personal y obligaciones sociales. Se refiere a los gastos para el pago del personal activo y
otros beneficios por el ejercicio efectivo de sus cargos. Comprende también las obligaciones
de responsabilidad del empleador (se identifica con el código 51).
r Obligaciones previsionales. Son los gastos realizados para el pago de pensiones y otros
beneficios a jubilados (se identifica con el código 52).
r Bienes y servicios. Se refiere a gastos para la adquisición de bienes, la comisión de servicios,
viáticos y servicios prestados por personas naturales o jurídicas (se identifica con el código
53).
r Otros gastos corrientes. Son los gastos corrientes que no implican contraprestación de
bienes y servicios (se identifica con el código 54).
r Inversiones. Se trata de los gastos que se realizan en ejecución de obras, contratación de
servicios, adquisición de inmuebles, equipos y otros relacionados (se identifica con el código
65).
r Inversiones financieras. Se refiere a la adquisición de títulos valores representativos de
capital de empresas o entidades ya constituidas, cuando la operación no importe aumento
de capital (se identifica con el código 66).
r Otros gastos de capital. Son los gastos por la adquisición de inmuebles, bienes de capital
y equipamiento, necesarios para el desarrollo de acciones de carácter permanente y la reposición de equipos (se identifica con el código 67).
r Intereses y cargos de la deuda. Se refiere al pago de intereses, comisiones y otros cargos
por operaciones de crédito contratadas (se identifica con el código 78).
r Amortización de la deuda. Gastos por los pagos del principal y de la actualización monetaria
o cambiaria y por operaciones de crédito contratadas (se identifica con el código 79).
C. Modalidad de Aplicación: Finalmente, la aplicación de los recursos de las diversas fuentes
se debe realizar de acuerdo a los reglamentos y disposiciones que rigen su uso.
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Unidad 1
Fuentes, mecanismos y aplicación desde el Estado
Tabla 2.
Usos y aplicaciones de las principales fuentes y rubros de financiamiento para municipalidades
Fuentes de
Rubros
financiamiento
1. Recursos ordinarios 00. Recursos ordinarios
Están destinados para programas de mantenimiento de vías, abastecimiento de insumos para
comedores, hogares y albergues y adquisición de insumos para el Programa del Vaso de Leche, entre otros; no son de libre disponibilidad de la institución municipal (se destinan todos al
gasto corriente).
2. Recursos directa09. Recursos directamente recaudados
mente recaudados
Son de libre disponibilidad, queda a criterio de la institución municipal si se destinan todos a
gasto corriente o a gasto de inversión o si se asigna un porcentaje a cada uno.
Es el Concejo Municipal quien, a través de un acuerdo municipal, define su uso.
3. Recursos por ope19. Recursos por operaciones oficiales de crédito
raciones oficiales de
Internos: No son de libre disponibilidad, están orientados fundamentalmente al incremento del
crédito
patrimonio de la institución municipal (es decir, a gastos de capital) producto del endeudamiento
con alguna entidad crediticia.
Es el Concejo Municipal quien, a través de un acuerdo municipal, determina su objetivo.
Externos: Requieren el aval del Estado y se sujetan a la ley de endeudamiento público.
4. Donaciones y trans- 13. Donaciones y transferencias
ferencias
Son recursos generalmente utilizados para la prestación de servicios y ejecución de proyectos,
generalmente para los sectores más pobres de la población (beneficiarios del vaso de leche,
comedores populares, personas con discapacidad, productores rurales, etc.).
5. Recursos determi04. Contribuciones a fondos
nados
Se utilizan para el pago de pensiones por invalidez, jubilación, viudez, orfandad, seguros complementarios por trabajo de riesgo, invalidez y otros de los trabajadores de las municipalidades.
07. Fondo de compensación municipal (Foncomún)
Son de libre disponibilidad, queda a criterio de la gestión si se destinan todos a gasto corriente
o a gasto de inversión o si se asigna un porcentaje a cada uno.
Es el Concejo Municipal quien, a través de un acuerdo municipal, define su uso.
08. Impuestos municipales
Son de libre disponibilidad, queda a criterio de la gestión si se destinan todos a gasto corriente
o a gasto de inversión o si se asigna un porcentaje a cada uno.
Es el Concejo Municipal quien, a través de un acuerdo municipal, define su uso.
18. Canon y sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones
Estos recursos se utilizan de manera exclusiva en gastos de inversión (proyectos u obras de
infraestructura de impacto local).
1.3.
Sugerencias y recomendaciones
No es posible brindar sugerencias o recomendaciones específicas, de aplicación generalizable, respecto
a la forma de distribución de las diferentes fuentes de financiamiento, más allá de la recomendación ya
referida sobre el respeto que se debe tener de los dispositivos legales que orientan su aplicación.
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Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Cada gobierno subnacional tiene sus particularidades, empezando por el hecho de que no todos
son beneficiarios de las principales fuentes de financiamiento. Muchos de ellos solo tienen como fuente
las transferencias mensuales de Foncomún, fuente que resulta ser muy escasa para la promoción del
desarrollo económico.
En tal sentido, una primera recomendación general es definir una adecuada programación de los
recursos a través de planes de inversión para el Desarrollo Económico Local en el mediano plazo. Este
ejercicio ayudará, en función de los objetivos de desarrollo, a la mejora de la oferta de proyectos.
De la misma manera, es necesario que esta programación esté priorizada en función de criterios técnicos (participativos) y económicos (con recursos asegurados). Esto permitirá organizar adecuadamente los recursos en el tiempo para la preparación de los proyectos (elaboración de estudios,
evaluación, etc.) y su posterior ejecución.
Otro punto importante, considerando que en muchas ocasiones la información exacta sobre
la recepción de recursos de las diversas fuentes de financiamiento, principalmente las transferidas, es
poco clara, es la recomendación de realizar o revisar el diagnóstico económico-financiero de la entidad,
ya que al conocer mejor el contexto interno y externo en cuanto a la proyección de ingresos se puede
evaluar mejor las posibles alternativas de financiamiento o cofinanciamiento.
Finalmente, otro aspecto de importancia, al cual puede contribuir el impulso de iniciativas de
desarrollo económico que se realicen bajo un enfoque de contribución a la capitalización local, es la
puesta en práctica de estrategias para mejorar los niveles de los recursos directamente recaudados para
asegurar mejores condiciones para el financiamiento de los proyectos, ya que los recursos de fuentes
transferidas presentan niveles de incertidumbre que provienen de las decisiones que se toman en la
esfera de gestión de la macroeconomía y, además, muchas de ellas no poseen el carácter de permanentes.
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Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Unidad II
Proyectos de inversión pública
para el Desarrollo Económico Local
Contenido
2.1. Definiciones conceptuales
2.2. El proyecto de inversión pública busca resolver ciertas preguntas
2.3. Buenas prácticas en la gestión pública de inversiones
2.3.1. Análisis de las prácticas de gestión de inversiones
2.4. Inversión del Estado para el desarrollo económico: el caso de los lácteos en los
Países Bajos
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Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
2.1. Definiciones conceptuales
Un proyecto de inversión pública es una intervención limitada en el tiempo; que utiliza total o parcialmente recursos públicos; cuyo fin es crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o la
provisión de bienes o servicios de una entidad; finalmente, sus beneficios se generan durante la vida
útil del proyecto y son independientes de los de otros proyectos.
La propia definición de proyecto de inversión pública nos crea algunos desafíos, por tal motivo
a continuación se desagrega cada una de las frases que la componen para ser explicada y ampliada, de
tal forma que se logre su cabal comprensión.
A.
Un proyecto de inversión pública es una intervención limitada en el tiempo
Recordemos que los proyectos buscan, persiguen un objetivo. Los objetivos tienen que realizarse, tienen
que alcanzarse, es por esta razón que lo previsto en un proyecto tiene un tiempo en el que ello debe
cumplirse. Así mismo, con mayor razón y debido a que para hacer realidad los proyectos de inversión
pública se van a utilizar recursos del Estado, su duración debe estar bien definida, no se puede ejecutar
un proyecto de inversión pública sin un plazo definido.
En relación a esto, es importante, para efectos de las decisiones que se toman en los procesos
de presupuesto participativo, diferenciar un proyecto de inversión pública de una actividad, para lo cual
necesitamos analizar claramente los siguientes conceptos:
r Inversión: es toda acción que tiene como intención el incremento de la riqueza, si la inversión
es pública entonces su finalidad será el incremento de la riqueza del Estado.
r Actividad: es toda acción llevada adelante para mantener la riqueza generada por la inversión. En el caso del Estado una actividad sería la operación y mantenimiento de bienes y
servicios públicos.
Ahora bien, un proyecto de inversión pública local busca crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad
productora o de provisión de bienes o servicios de la municipalidad y por tal motivo se cuenta con un
tiempo limitado para hacerlo. Por ejemplo, cuando se ejecuta la construcción de aulas para un centro
de educación primaria se está creando una nueva capacidad prestadora de servicios, ya que más niños
podrán educarse, entonces tal construcción necesita un lapso de tiempo determinado, no podemos
hacerla indefinidamente.
17
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
En cambio, en la realización de una actividad no se puede prever su culminación porque tiene
carácter permanente. Los servicios públicos se caracterizan por ser indefinidos en cuanto a su tiempo
de prestación. Por ejemplo, el servicio de limpieza pública no puede estar condicionado por un plazo,
tiene que ser permanente, y ningún funcionario público nos podría decir que recogerán la basura de
nuestro barrio solamente hasta un mes determinado y que de allí en adelante deberemos hacerlo nosotros, porque el servicio será interrumpido.
El mantenimiento también forma parte de las actividades, ya que se realiza indefinidamente.
Así, entonces, como los proyectos de inversión pública necesitan mantenerse, y desde luego
operarse, dan lugar a actividades.
B.
Un proyecto de inversión pública utiliza total o parcialmente recursos públicos
La fuente principal de financiamiento de los proyectos de inversión pública son los recursos públicos.
Las municipalidades cuentan con recursos públicos provenientes principalmente del Foncomún, los
RDR (recursos directamente recaudados, como impuestos municipales, tasas y arbitrios) y el canon
(que puede ser gasífero, forestal, pesquero, minero, etc.). No obstante, para cumplir con el objeto de
un proyecto de inversión pública es posible recibir también financiamiento de entidades privadas o de
la propia sociedad civil, que puede comprometerse con parte del presupuesto.
No olvidemos que en el caso de un proyecto, aunque haya un aporte de entidades privadas y
el aporte público sea menor, este ya es un proyecto de inversión pública por el simple hecho de que se
están destinando fondos públicos para él.
La directiva general del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) define los recursos públicos como todos los recursos financieros y no financieros de propiedad del Estado o administrados por
entidades del sector público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de financiamiento,
definición que incluye los recursos provenientes de la cooperación técnica no reembolsable (donaciones y transferencias), así como todos los que puedan ser recaudados, captados o incorporados por las
entidades sujetas a las normas del SNIP.
C.
18
Un proyecto de inversión pública crea, amplía, mejora o recupera la capacidad
productora o de provisión de bienes o servicios de una entidad
rCrea, cuando se va a brindar por primera vez un servicio que antes no existía. Los nombres
que reciben los proyectos que crean un servicio son:
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
•Instalación (por ejemplo, instalación del sistema de agua potable del centro poblado
de Santo Pujio).
•Construcción (por ejemplo, construcción del puente Rosaspata).
r Amplía, cuando el servicio o bien público ya existía, pero por cuestiones de demanda su
capacidad ha quedado limitada. Los proyectos de este tipo son llamados de ampliación (por
ejemplo, ampliación del área de medicina general de un hospital).
rMejora, se da cuando el bien o servicio público ya existe pero es necesario mejorarlo (por
ejemplo, cuando una comunidad se sirve solamente de agua entubada y es necesaria la
generación de un proyecto de potabilización del líquido elemento). Las palabras utilizadas
para estos proyectos son:
• Mejoramiento (por ejemplo, mejoramiento de la vía a la Margen Derecha de Santiago).
• Modernización (por ejemplo, modernización del servicio de limpieza pública del distrito
de Santiago).
rRecupera, si el bien o servicio público ha perdido su capacidad de atención, sea por obsolescencia tecnológica, sea por un desastre natural (por ejemplo, para el primer caso, cuando
una máquina de rayos X de un hospital ya no funciona y necesita ser rehabilitada; y, para el
segundo, cuando se necesita reconstruir las aulas de una institución educativa después de
un terremoto). Las palabras utilizadas para estos proyectos son:
• Rehabilitación (por ejemplo, rehabilitación del sistema de agua potable de la zona de
Huancaro).
•Reconstrucción (por ejemplo, reconstrucción de las aulas de la Institución Educativa Nº
3462 de Francisco Bolognesi).
El gráfico 1 muestra un resumen de la estructura usada para establecer los nombres de los proyectos
de inversión pública.
19
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Gráfico 1.
Estructura para establecer la denominación de los proyectos de inversión pública
¿Qué?
Tipo de
intervención
+
¿Sobre qué?
+
Servicio
¿En dónde?
Lugar
El concepto de entidad se aplica en relación a todas las instituciones públicas que están afectas a la Ley
Nº 27293 que crea el SNIP. Las entidades que menciona dicha ley son agrupadas por sectores y niveles
de gobierno que ejecutan proyectos de inversión pública, los cuales se muestran en la tabla 3.
Tabla 3.
Sectores y niveles de las entidades que ejecutan proyectos de inversión pública
1. Agricultura
2. Comercio Exterior y Turismo
3. Congreso de la República
4. Consejo Nacional de la Magistratura
5. Contraloría General
6. Defensa
7. Defensoría del Pueblo
8. Economía y Finanzas
9. Educación
10.Energía y Minas
11.Interior
12.Jurado Nacional de Elecciones
13.Justicia
14.Ministerio Público
15.Mujer y Desarrollo Social
16.Oficina Nacional de Procesos Electorales
17.Poder Judicial
18.Presidencia del Consejo de Ministros
19.Producción
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Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
20.Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
21.Relaciones Exteriores
22.Salud
23.Trabajo y Promoción del Empleo
24.Transportes y Comunicaciones
25.Tribunal Constitucional
26.Vivienda, Construcción y Saneamiento
27.Universidades
28.Gobiernos Regionales
29.Gobiernos Locales
D.
Los beneficios que se generen durante la vida útil de un proyecto de inversión
pública son independientes de los de otros proyectos
La vida útil de un proyecto es el período durante el cual este es capaz de generar beneficios por encima
de sus costos esperados. Todos los proyectos tienen una vida útil en la que los beneficios son mayores
a los costos.
Ahora bien, tal como hemos enunciado en el concepto de proyecto de inversión pública, sus
beneficios deben ser independientes de los de otros proyectos. Esto es importante ya que los resultados
que genera cada proyecto son únicos y deben ser medidos a partir de los recursos que se le destinan. Si
los beneficios de un proyecto deben ser evaluados en función de lo que otros proyectos logren, entonces
estamos ante un caso típico de mala identificación del problema que se pretendía resolver.
2.2. El proyecto de inversión pública busca resolver ciertas preguntas
Los proyectos de inversión pública tratan de producir soluciones integrales y duraderas a problemas
que aquejan a la población y también a las entidades del Estado. Es por esto que un proyecto público,
en general, y los proyectos referidos al Desarrollo Económico Local, de manera particular, deben responder obligatoria y efectivamente las siguientes interrogantes:
A. ¿Qué problemas debemos resolver? Al responder esta pregunta se trata de fijar claramente
qué pretende resolver el proyecto de inversión pública.
B. ¿A quién se dirige la solución? Conocer a los beneficiarios es un aspecto importante en
los proyectos, porque sabiendo quiénes son podremos definir el tamaño del proyecto, sus
costos, las estrategias de inclusión de la población, etc.
21
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
C. ¿Cuánto debemos producir? Los proyectos generan bienes y servicios, por lo que es vital
conocer cuánto de ellos se va a producir. Por ejemplo, si la población estudiantil a atenderse es de cien niños, un proyecto de construcción de aulas no deberá exceder las tres aulas,
porque no sería coherente construir diez aulas para esa cantidad de alumnos.
D. ¿Dónde se localizará la solución? Se debe conocer el lugar en el que se desarrollará la solución al problema identificado, lo cual no implica solo saber el nombre de la zona, sino sus
características.
E. ¿Cómo se solucionará el problema? Se trata de saber cuál es la tecnología que se utilizará
para implementar la solución al problema.
F. ¿Qué alternativa se escogerá? Hay que evaluar la mejor alternativa para solucionar el problema. Recordemos que un proyecto de inversión es una entre muchas otras alternativas de
solución a un problema, entonces, escoger la mejor alternativa es prioritario para el beneficio
de la población.
G. ¿A qué costo se solucionará el problema? Es decir, se debe determinar a cuánto asciende
el costo de la solución del problema.
H. ¿Con qué recursos se solucionará el problema? Se debe conocer las fuentes de financiamiento, es decir, de dónde provendrán los recursos necesarios para la solución escogida del
problema.
I. ¿Cómo nos organizaremos? La solución del problema requiere, además del proyecto, una
forma de organización tanto a nivel de quienes lo van a ejecutar como de la población que
será beneficiada con tal solución, así se garantizarán buenos resultados.
J. ¿Cuánto durará la ejecución? Determinar el tiempo es importante en toda ejecución de
proyectos, ya que ello es un factor que incide en los costos así como en la gestión del proyecto.
2.3. Buenas prácticas en la gestión pública de inversiones3
El incremento de las transferencias a los gobiernos locales a nivel nacional, principalmente con recursos del canon minero, gasífero y petrolero ha originado la necesidad de elaborar procedimientos que
faciliten la mejora de la gestión de inversiones por parte de los gobiernos locales.
3 Tomado de Programa Canon 2007.
22
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Un ejemplo de buena iniciativa a este respecto se puede apreciar en el Programa Canon, liderado por la Corporación Financiera Internacional (IFC). Esta iniciativa busca proveer una amplia gama
de herramientas y servicios para fortalecer las capacidades de gestión de las inversiones de las municipalidades en áreas donde operan industrias extractivas en el Perú.
El principal objetivo del Programa Canon es incrementar el impacto de la inversión municipal
sobre la reducción de la pobreza a partir de la mejora de los procesos y prácticas en la gestión de recursos.
Para ello, se busca institucionalizar “nuevas formas de hacer las cosas” o buenas prácticas que
han probado ser la manera más eficiente de gestionar proyectos a lo largo de su vida útil. De esta manera
se busca superar los cuellos de botella que se presentan continuamente en la gestión de inversiones en
base a buenas prácticas que deberían institucionalizarse en la institución.
2.3.1. Análisis de las prácticas de gestión de inversiones
Este análisis busca identificar tanto las acciones de apoyo y planeamiento, como las acciones administrativas y técnicas que se realizan para la ejecución de los proyectos, para lo cual distingue cuatro
ámbitos de la gestión de inversiones a través de los cuales transita la vida de un proyecto:
r Ámbito 1: gestión institucional y administrativa de inversiones.
r Ámbito 2: preinversión y programación de la inversión.
r Ámbito 3: ejecución de proyectos.
r Ámbito 4: postinversión.
A continuación se describe cada uno de estos ámbitos y las buenas prácticas recomendadas en cada
uno, luego de presentarlos en el gráfico 2.
23
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Gráfico 2.
Ámbitos para la gestión de los proyectos de inversión pública
Preinversión y programación de la inversión
(Ámbito 2)
Ejecución de
proyectos
Posnversión
(Ámbito 4)
(Ámbito 3)
Formulación y
supervisión de
estudios de
preinversión
Identificación y
organización de
las demandas y
definición de ideas
de proyecto
Formulación de
estudios de
inversión
Programación
multianual de
inversiones
Evaluación de
estudios de
preinversión
Operación
Ejecución de
proyectos
Mantenimiento
Cierre de
proyectos
Evaluación
ex post
Gesón Instucional y Administrava de Inversiones
(Ámbito 1)
Organización y
recursos para la
gestión de
inversiones
24
Gestión
presupuestaria
de inversiones
Gestión de
contratación e
inversiones
Seguimiento a la
gestión de
inversiones
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Ámbito 1. Gestión institucional y administrativa de inversiones
A. Organización y recursos para la gestión de inversiones
Existe una organización adecuada y totalmente implementada, que es eficiente y eficaz, para
la gestión del programa de inversión. El personal es contratado adecuadamente y tiene las
competencias y el conocimiento requeridos para el cargo. Existe una escala de remuneraciones acorde a criterios de responsabilidad, carga de trabajo y nivel de competencias. Los
ambientes, mobiliario, equipamiento y tecnología son adecuados y facilitan el trabajo.
Tabla 4.
Ámbito 1. Organización y recursos para la gestión de inversiones
Aspecto de análisis
Buena práctica
Diseño estructural y asigna- La institución cuenta con una organización adecuada al tamaño del programa de inversión,
ción de funciones
completamente formalizada e implementada. No existen conflictos de competencia entre
áreas. Las funciones asignadas son concordantes con las competencias que regulan los
sistemas administrativos del Estado. Se ha delegado a funcionarios de segundo o tercer
nivel jerárquico la toma de decisiones en aspectos de gestión técnica y administrativa de las
inversiones.
Procesos y procedimientos Los procesos y procedimientos para la gestión de inversiones están definidos, formalizados
e implementados. Se han precisado las características de los productos y los tiempos de
producción. No se generan cuellos de botella en la gestión de inversiones y cada área le da
valor agregado a los procesos y a los procedimientos.
Recursos humanos
La entidad cuenta con una adecuada asignación de personal en razón al volumen y especialidad del trabajo que desarrolla para la gestión de inversiones. El personal es adecuado
(en experiencia y formación) para cumplir sus funciones. La mayor parte del personal se
encuentra con contratos a plazo indeterminado. Existe un área responsable de la gestión y
administración del personal que está al tanto de las normas que regulan la administración
de trabajadores. El personal solo es contratado a través de procedimientos formales y transparentes, en función al mérito, las competencias y la experiencia. La rotación de funcionarios (gerentes y subgerentes) y profesionales especialistas es baja. Las remuneraciones se
asignan en base a criterios de responsabilidad, carga de trabajo y nivel de competencias.
Con frecuencia se realizan evaluaciones del desempeño del personal ‒las cuales están a
cargo de la gestión técnica y administrativa de inversiones‒, cuyos resultados definen un
plan de desarrollo y capacitación del personal.
Ambientes de trabajo, equi- Todas las áreas vinculadas a la gestión de inversiones desempeñan su trabajo en condiciopamiento y TIC (tecnologías nes ambientales apropiadas que favorecen la coordinación y el trabajo en equipo. El perde la información y comuni- sonal cuenta con el mobiliario y equipamiento necesarios y adecuados para la realización
cación)
de sus actividades. Se han implementado y se usan sistemas informáticos y tecnologías de
telecomunicaciones apropiadas para mejorar la gestión de las inversiones.
25
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
B. Gestión presupuestaria de inversiones
Existe una programación operativa de inversiones que sustenta la aprobación del PIA (Presupuesto Institucional de Apertura). La ejecución del presupuesto cuenta con un adecuado
calendario de compromisos debidamente coordinado. El gasto se ejecuta, controla y evalúa
conforme a las normas de gestión presupuestaria y con alto grado de transparencia, eficacia
y eficiencia.
Tabla 5.
Ámbito 1. Gestión presupuestaria de inversiones
Aspecto de análisis
Programación operativa
de inversiones, aprobación
y actualización del presupuesto
Ejecución y control del presupuesto
Evaluación del presupuesto
Buena práctica
Se realiza en forma coordinada (técnico-administrativa) una programación operativa anual
mensualizada de la ejecución física y presupuestaria del ciclo de gestión de inversiones en
función a las restricciones financieras e institucionales, la cual sirve de sustento para la formulación del PIA. El presupuesto se actualiza o modifica en base a un calendario trimestral
de compromisos. El presupuesto se evalúa semestralmente y se adoptan medidas correctivas.
El área técnica tiene acceso al SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera) para
verificar la disponibilidad presupuestaria antes de solicitar los requerimientos de gasto y
genera los informes de conformidad luego de verificar si el proveedor ha cumplido con las
normas señaladas en el contrato y en los términos de referencia. Se utiliza el SIAF en el
registro de las operaciones presupuestarias. Están definidos los documentos que sustentan
el pago de los compromisos devengados durante cada fase del desarrollo o ejecución de los
proyectos y el área de finanzas realiza el control previo de los documentos que sustentan
los compromisos de gasto devengados. Se cuenta con criterios definidos para el orden de
pagos.
Se realiza la evaluación semestral de la ejecución presupuestaria, la cual se toma en cuenta
para adoptar medidas correctivas. Se analiza trimestralmente la diferencia entre lo programado y lo ejecutado, lo mismo que las causas de tal diferencia.
C. Gestión de contrataciones e inversiones
26
El PAAC (Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones) se elabora en función al PIA y a la
programación operativa detallada de la gestión de inversiones. Los procesos de selección
de proveedores son realizados con criterios definidos, dentro de los plazos de ley y con un
alto grado de transparencia, eficacia y eficiencia.
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Tabla 6.
Ámbito 1. Gestión de contrataciones e inversiones
Aspecto de análisis
Buena práctica
Formulación, actualización y Se determina el cuadro anual de necesidades para la gestión de inversiones tomando en
aprobación del PAAC
cuenta la programación operativa y el PIA aprobado. Se agrupan y organizan los requerimientos de gasto para reducir los procesos de selección. El PAAC es formulado en forma
coordinada por las áreas técnicas y administrativas en base a procedimientos establecidos
y responsabilidades definidas. Su aprobación y actualización trimestral se realizan por el
funcionario de logística o administración en base al calendario de compromisos. El PAAC y
sus modificaciones se registran oportunamente en el SEACE (Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado).
Expediente del proceso de
El área técnica formula sus requerimientos y el área de logística cuenta con información acselección de proveedores
tualizada para elaborar el expediente de contratación. Se cuenta con bases estandarizadas
de los procesos de selección.
Desarrollo del proceso de
Los procesos de selección se ejecutan de acuerdo a la programación de metas de ejecuselección de proveedores
ción de los proyectos y se cumplen las normas de contrataciones. Las acciones del proceso
de contratación cumplen las normas de transparencia y se registran oportunamente en el
SEACE.
D.
Seguimiento a la gestión de inversiones
Se realiza una coordinación formal y continua entre las áreas de gestión de inversiones que adoptan
decisiones y medidas correctivas en base a los resultados de la medición de indicadores. Se cumple con
las disposiciones legales de transparencia y rendición de cuentas.
Tabla 7.
Ámbito 1. Seguimiento a la gestión de inversiones
Aspecto de análisis
Monitoreo
Buena práctica
Está definida el área y el funcionario responsable para el monitoreo de las inversiones; este
tiene identificada la demanda de información y cuenta con indicadores de gestión para su
medición y evaluación periódicas. Se generan en plazos determinados reportes de resultados con indicadores específicos de acuerdo a las necesidades de los distintos niveles de
toma de decisión de la entidad.
Coordinación interna y medi- La institución cuenta con una instancia formal de coordinación en materia de gestión de
das correctivas
inversiones y hace seguimiento al cumplimiento de los acuerdos tomados. Las decisiones
de gestión y medidas correctivas se toman en base a reportes de indicadores, las que se
implementan definiendo el área y el funcionario responsable de la implementación de las
decisiones adoptadas.
27
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Aspecto de análisis
Transparencia y rendición
de cuentas
Curso VII
Buena práctica
Existe un procedimiento establecido e implementado que permite a los ciudadanos el libre
acceso a la información pública de la institución. Está publicado y actualizado el portal de
transparencia con los contenidos mínimos de acuerdo a ley y la información publicada es de
fácil comprensión. En su defecto, existe una vitrina o periódico mural en el local institucional
con el mismo propósito. Se cumple con el proceso, normas y mecanismos para la rendición
de cuentas a los órganos de fiscalización y control institucional y a los ciudadanos.
Ámbito 2. Preinversión y programación de la inversión
A. Identificación y organización de las demandas y definición de ideas de proyecto
Existe un procedimiento definido para la identificación de demandas de inversión que considera el diagnóstico territorial de oportunidades de inversión que se articula con el programa multianual de inversión
pública (PMIP) y con el presupuesto participativo (PP). Asimismo, hay un responsable, procedimientos
y criterios para el registro, control, selección y organización de las demandas de inversión.
Tabla 8.
Ámbito 2. Identificación y organización de las demandas y definición de ideas de proyecto
Aspecto de análisis
Identificación de demandas
Buena práctica
Existen procedimientos para determinar cuáles son los problemas o potencialidades que deben ser atendidos con inversión pública en función a las prioridades del desarrollo territorial
y a las demandas de la población. Ellos contemplan distintas fuentes y metodologías para la
recopilación de las demandas de inversión en la jurisdicción. Existe un diagnóstico territorial
para identificar las oportunidades de inversión pública articulado con el PMIP y el PP que
anualmente se realizan.
Recepción, registro y control Existe un formato de solicitud de inversión al cual los ciudadanos pueden acceder y se
de las demandas que serán cuenta con un funcionario responsable de la atención de las demandas. Los ciudadanos
atendidas
pueden hacer seguimiento al avance en la atención de sus requerimientos.
Verificación de importancia y Existen procedimientos y criterios definidos para verificar la importancia de las demandas
selección de las demandas de inversión y se realiza una selección de las mismas en concordancia con los objetivos de
que serán atendidas
gobierno y desarrollo local.
Organización de las deman- Existe un procedimiento y criterios para que la entidad clasifique las demandas por ámbidas
to funcional y por su naturaleza (tipo de necesidad, problema o potencialidad) que deben
atenderse, a fin de que se evite el fraccionamiento, atomización, duplicidad, dispersión o
concentración de la inversión, generando ideas de proyecto integrales de mayor impacto.
28
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Aspecto de análisis
Verificación de campo y
descripción de la idea de
proyecto
Organización y mantenimiento del banco de ideas
de proyectos
Buena práctica
Se verifica en el campo, directamente con los involucrados, la naturaleza y características
del problema que se espera atender, así como las potenciales alternativas de intervención
que se deben considerar en la idea de proyecto. Luego, en gabinete, se describen las
características del área de intervención y los aspectos relevantes sobre la población, los
factores económicos, sociales y ambientales y las amenazas, vulnerabilidades y riesgos del
proyecto.
Existe un responsable, un procedimiento y criterios definidos e implementados para el registro, almacenamiento y custodia de las fichas técnicas de ideas de proyecto (banco de ideas
de proyecto). Se supervisa el estado de desarrollo de las ideas de proyecto y su incorporación como proyectos en los documentos de gestión institucional.
B. Formulación y supervisión de estudios de preinversión
Existen los requerimientos técnicos, legales y administrativos para la formulación de los estudios de preinversión, según tipo de proyecto, y estos son conocidos por el formulador. Hay
un responsable de supervisión que dispone de controles de calidad para los puntos críticos
de la formulación (definición del problema y de las alternativas, elaboración del presupuesto
del proyecto de inversión pública, evaluación económica y social y elaboración del marco
lógico). Se controla que los estudios cumplan con las normas del SNIP.
Tabla 9. Ámbito 2.
Formulación y supervisión de estudios de preinversión
Aspecto de análisis
Definición de términos de
referencia de estudios de
preinversión
Disponibilidad de información
para el formulador
Formulación del estudio de
preinversión
Designación del responsable
de la supervisión
Validación de hitos críticos de
la formulación del estudio
Buena práctica
Se han definido estándares de calidad que deben ser exigidos para la formulación de los
estudios de preinversión. Existen términos de referencia estandarizados que cuentan con
criterios técnicos y contractuales y con el perfil de los consultores requerido.
Se entrega al formulador antecedentes e información actualizada de la idea de proyecto,
información secundaria y precios de referencia local de insumos y mano de obra para
elaborar el presupuesto del proyecto. Asimismo se asegura que el formulador comprenda
los objetivos, criterios técnicos y estándares de calidad exigidos para la formulación del
estudio de preinversión.
El formulador, al desarrollar el proceso de formulación, tiene claros los objetivos, hace
trabajo de campo, interactúa con los beneficiarios y transfiere información recogida a la
municipalidad.
Está definido el responsable de supervisar la elaboración del estudio de preinversión y,
de ser necesario, se contratan especialistas, contando para ello con términos de referencia estandarizados por especialidad.
Se cuenta con procedimientos para validar los hitos críticos de la formulación del estudio
(diagnóstico, alternativas de solución, evaluación económica y marco lógico del estudio
de preinversión del proyecto), en concordancia con los criterios técnicos y estándares de
calidad establecidos en los términos de referencia y en el SNIP.
29
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Aspecto de análisis
Control de calidad del estudio
formulado
Curso VII
Buena práctica
La unidad formuladora verifica que el estudio de preinversión elaborado cumpla los requisitos y normas establecidas en el SNIP y con lo dispuesto en los términos de referencia
y que se emitan informes de conformidad antes del envío del estudio a la OPI (Oficina de
Programación de Inversiones) para su evaluación.
C. Evaluación de estudios de preinversión
La OPI (Oficina de Programación de Inversiones) cuenta con la capacidad apropiada para
atender la evaluación y la declaratoria de viabilidad de los proyectos.
Tabla 10.
Ámbito 2. Evaluación de estudios de preinversión
Aspecto de análisis
Inicio de la evaluación
Buena práctica
La OPI cuenta con el personal profesional suficiente y competente o coordina la contratación de profesionales especializados. La OPI ha definido los estándares de calidad por tipo
de proyecto que deben ser exigidos para la evaluación de los estudios de preinversión.
Evaluación de los estudios
La OPI cuenta con un protocolo de evaluación por tipo de proyecto, el cual es utilizado por
de preinversión
los profesionales para evaluar y formular las observaciones que correspondan a los estudios
dentro del plazo legal. Las observaciones en su mayoría corresponden a aspectos de fondo.
Viabilidad de los estudios de La OPI suscribe la declaratoria de viabilidad de los proyectos cumpliendo con las normas
preinversión
del SNIP y se registran oportunamente los resultados de la evaluación y de la viabilidad en
el banco de proyectos en el SNIPNET.
D. Programación multianual de inversiones
30
Se cuenta con una proyección multianual de recursos para inversión en base a la cual se
formula el PMIP, asignando adecuadamente recursos para cada etapa del ciclo de inversión.
El PMIP es validado y actualizado en función a las prioridades del desarrollo del territorio.
Las ideas de proyecto se priorizan y programan para su desarrollo, de acuerdo a criterios,
previa y explícitamente definidos y aplicados.
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Tabla 11.
Ámbito 2. Programación multianual de inversiones
Aspecto de análisis
Programación financiera
de inversiones
Formulación, aprobación
y actualización del PMIP
Buena práctica
Se realiza una evaluación económica y financiera de la entidad y se proyectan los recursos de
inversión a mediano plazo, los que se asignan adecuadamente para cada etapa del ciclo de la
gestión de inversión. Se verifica que los recursos del canon y las regalías se usen conforme a
ley. Están asegurados los recursos de operación y mantenimiento.
La OPI es responsable de la formulación del PMIP en base a un proceso definido con criterios para la asignación de prioridad en el desarrollo y ejecución de los proyectos y organiza el
gasto para todas las fases del ciclo de inversión en función a los objetivos de desarrollo de la
jurisdicción y las restricciones presupuestarias e institucionales. Está definido el proceso y las
responsabilidades para la aprobación y actualización del PMIP, lo que contempla una validación participativa de las prioridades de inversión. El PMIP considera el periodo de elaboración de los estudios de preinversión, la evaluación y la declaratoria de viabilidad y diferencia
proyectos nuevos y en ejecución, asignando recursos para la operación y mantenimiento de
las inversiones.
Ámbito 3. Ejecución de proyectos
A. Formulación, supervisión y aprobación de estudios de inversión
La formulación, supervisión, evaluación y aprobación de los expedientes técnicos o estudios
definitivos se realiza en base a criterios técnicos, administrativos y con estándares de calidad
definidos.
Tabla 12.
Ámbito 3. Formulación, supervisión y aprobación de estudios de inversión
Aspecto de análisis
Preparación de la formulación y supervisión de
expedientes técnicos o
estudios definitivos
Formulación de los
expedientes técnicos y
estudios definitivos
Buena práctica
Los expedientes técnicos o estudios definitivos se formulan en base a criterios técnicos y administrativos y a estándares de calidad previamente definidos. Se cuenta con procedimientos para
la actualización de los estudios de preinversión y con estándares por tipo de proyecto para la
presentación del expediente técnico y de los estudios complementarios. La unidad ejecutora coordina con el área de presupuesto y las áreas administrativas la atención de los requerimientos.
Se entregan los antecedentes del proyecto de inversión pública y se coordina con el proyectista los objetivos, criterios técnicos y estándares de calidad del proyecto. La entidad cuenta con
contenidos mínimos de los expedientes técnicos y estudios definitivos por tipo de proyecto y
adopta lecciones aprendidas de proyectos anteriores. Se realiza trabajo de campo y se cumplen
los plazos para la formulación de los expedientes técnicos o estudios definitivos.
31
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Aspecto de análisis
Supervisión de los
expedientes técnicos y
estudios definitivos
Aprobación de los
expedientes técnicos y
estudios definitivos
Curso VII
Buena práctica
Están definidos los procedimientos y responsabilidades para la supervisión de los expedientes
técnicos y estudios definitivos. Se verifica el cumplimiento de los términos de referencia. Se emplean procedimientos y criterios para la supervisión técnica del diseño del estudio. Se verifica la
concordancia de los expedientes técnicos o estudios definitivos con la declaratoria de viabilidad.
Existe un procedimiento institucionalizado para la evaluación y aprobación del expediente técnico o estudio definitivo, según corresponda. En la entidad se delega al jefe de la unidad ejecutora
la aprobación de los estudios de inversión. Se cuenta con procedimientos y protocolos de la
evaluación previa a la aprobación y hay eficiencia en los plazos entre el término del proyecto y
su aprobación.
B. Ejecución del proyecto
La ejecución física del proyecto se inicia de acuerdo a los plazos, presupuesto y metas determinadas en el expediente técnico y el contrato; además, se cuenta con una adecuada
supervisión.
Tabla 13.
Ámbito 3. Ejecución del proyecto
Aspecto de análisis
Buena práctica
Preparación para la
Se verifica la existencia de adelantos, fianzas, expediente técnico, estudios especializados,
ejecución del proyecto cuaderno de obra y otra documentación necesaria para la ejecución del proyecto, todo lo cual
es entregado al residente o responsable antes del inicio de la ejecución. Se realiza formalmente
la entrega del terreno al ejecutor del proyecto y se suscribe el acta correspondiente. Se cuenta
con términos de referencia y criterios técnicos definidos para contratar o asignar al responsable,
residente, inspector o supervisor del proyecto, según corresponda.
Ejecución y superviLa ejecución física del proyecto se inicia de acuerdo a los plazos, presupuesto y metas determinasión del proyecto
das en el expediente técnico y el contrato. Se realiza el control y la verificación del cumplimiento
de criterios y estándares de calidad durante el proceso de ejecución del proyecto, se verifica que
se cumplan las condiciones del expediente técnico o documento similar y/o contrato. Se contrasta
la valorización de avance o reporte de ejecución presupuestal con las condiciones de viabilidad
del proyecto. En caso de modificación presupuestal del proyecto se solicita la autorización correspondiente.
C. Cierre del proyecto
32
Están definidos los procedimientos para el término y liquidación de los proyectos así como
para la verificación de la correcta operatividad del mismo.
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Tabla 14.
Ámbito 3. Cierre del proyecto
Aspecto de análisis
Término del proyecto
Puesta en marcha del proyecto
Liquidación del proyecto
Buena práctica
En proyectos de infraestructura se designa la comisión de recepción de obra que
verifica en campo la culminación y funcionamiento de la obra, suscribiéndose el acta de
su recepción. El supervisor, inspector o responsable de la unidad ejecutora formula el
informe de término de proyecto para cada etapa.
Se realizan controles de funcionalidad y calidad de los productos o servicios generados
por el proyecto por parte de los responsables de su operación. Se formalizan las observaciones y se adoptan medidas correctivas para el proyecto.
Están definidos, formalizados e implementados los procedimientos para la liquidación
del proyecto y la aprobación del informe de liquidación es delegada a instancias de menor jerarquía de la entidad. El comité de liquidación se constituye y emite sus informes
oportunamente. Se cuenta con criterios y procedimientos establecidos para garantizar
el patrimonio de la entidad.
Ámbito 4. Postinversión
A. Operación
Está definido el responsable de la operación y se realiza permanentemente el control del
cumplimiento de las metas de producción de bienes o prestación de servicios, verificando
la satisfacción de los beneficiarios del proyecto.
Tabla 15.
Ámbito 4. Operación
Aspecto de análisis
Institucionalidad para la
operación
Buena práctica
Está definida el área, funciones y responsabilidades para la operación de los bienes o servicios generados por los proyectos. Están asegurados los recursos para financiar el presupuesto de dichas actividades.
Se realiza un control del cumplimiento de las metas de tiempo, costo y calidad de los bienes
o servicios generados por el proyecto.
Verificación de resultados
cuantitativos previstos para
el proyecto
Verificación de resultados
Existen criterios y procedimientos para verificar la satisfacción de los beneficiarios del procualitativos previstos para el yecto, en relación con los bienes o servicios recibidos.
proyecto
B. Mantenimiento
Está definido el responsable y asegurados los recursos para el mantenimiento, el cual se
realiza de acuerdo con un plan que es supervisado y monitoreado.
33
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Tabla 16.
Ámbito 4. Mantenimiento
Aspecto de análisis
Institucionalidad para el
mantenimiento
Asignación de recursos para
mantenimiento y reposición
Programación operativa
para el mantenimiento
Buena práctica
Está definida el área, funciones y responsabilidades para el mantenimiento de la infraestructura y el equipamiento requerido para los proyectos.
Están asegurados los recursos para financiar el presupuesto del mantenimiento de infraestructura y la reposición del equipamiento generado por los proyectos de inversión pública.
Se cuenta con un plan de operaciones de las acciones de mantenimiento y están definidos
los procedimientos de ejecución, supervisión y monitoreo de las actividades.
C.Evaluación ex post
Están definidos adecuadamente los procedimientos para la evaluación ex post de los proyectos, proporcionando información que ayuda a mejorar la gestión de las inversiones. Se
priorizan los proyectos sobre los cuales se hará evaluación de impacto.
Tabla 17. Ámbito 4.
Evaluación ex post
Aspecto de análisis
Preparación de la evaluación ex post
Ejecución de la evaluación
ex post
Buena práctica
Están definidos los procedimientos y criterios para realizar la evaluación ex post de los
proyectos de inversión.
Se cumplen las normas del SNIP para la evaluación ex post de los proyectos de inversión.
Los informes de evaluación ex post de los proyectos proponen medidas correctivas para la
gestión de inversiones a las que se hace seguimiento.
Evaluación del impacto y del Se han definido criterios y se realizan evaluaciones de impacto de los proyectos de inverprograma de inversión
sión más importantes de la entidad.
2.4. Inversión del Estado para el desarrollo económico: el caso de los lácteos en los Países Bajos
Desde el Estado es factible utilizar recursos para el Desarrollo Económico Local concibiendo este proceso
como un servicio público. Ciertamente que, después de constatar las partidas específicas de gastos en
el clasificador presupuestal, podremos apreciar que existen muchas de ellas disponibles para el uso de
recursos a través del gasto corriente.
En cambio, para dirigir recursos vía gastos de inversión en la promoción del desarrollo económico
(a través de proyectos de inversión pública) se necesita un análisis más pormenorizado de la razón por la
cual es atribución del Estado generar inversión para favorecer el desarrollo de la economía local.
34
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
Para comprender las funciones del Estado en la economía más allá de los procesos tradicionales
(regulación de mercados monetarios, políticas fiscales, etc.) utilizaremos un mapa del subsector de
lácteos de los Países Bajos4 en el que podremos apreciar que el Estado puede proveer servicios como
certificación, transferencia tecnológica, conexión de mercados, etc.; además, se tomará conciencia
de que la falta de estas competencias en países como el nuestro es justamente el origen de la limitada
competitividad de este subsector frente a los mercados internacionales.
Este mapa se puede apreciar en el gráfico 3. Allí, los recuadros en color verde son funciones y
actores que no existen en países sudamericanos y los recuadros en celeste son funciones y actores poco
desarrollados en nuestros países. Se ha procedido, además, a encerrar en óvalos dibujados en rojo tanto
a los agentes como a las funciones desempeñadas por actores públicos, evidenciando la relevancia de
su presencia en el aporte a la competitividad del subsector.
Con este mapa es fácil observar que funciones como control de calidad, capacitación, investigación y promoción no están bien desarrolladas en las cadenas productivas de lácteos en nuestro país
–y en general en Latinoamérica–, situación que origina problemas para la consolidación de la competitividad de la actividad económica y que puede ser resuelta con proyectos de inversión pública, ya que
con estas acciones se incrementaría el patrimonio del Estado con una nueva capacidad asumida.
Evidentemente una vez hecha la inversión pública en un subsector como este se daría paso a un
conjunto de actividades permanentes en él, generando servicios públicos de desarrollo económico.
4 Este mapa fue presentado por Martine Dirven en el X Curso Internacional Gestión Estratégica del Desarrollo Local y
Regional de la CEPAL.
35
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Gráfico 3.
Mapa del subsector económico de lácteos de los Países Bajos
36
Curso VII
Unidad 2
Proyectos de inversión pública para el Desarrollo Económico Local
37
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
38
Curso VII
Unidad 3
Financiamiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial
Unidad III
Financiamiento de iniciativas de
Desarrollo Económico Local desde
la esfera empresarial
Contenido
3.1. El financiamiento de los empresarios
3.2. Estrategias para promover el aporte financiero de los empresarios
3.3. La responsabilidad social de las empresas
39
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
3.1. El financiamiento de los empresarios
Ye hemos establecido las razones por las cuales toda acción o iniciativa de Desarrollo Económico Local debe
contar con el aporte de los empresarios5 involucrados en ella. Recordemos al respecto que el enfoque de promoción municipal del Desarrollo Económico Local de tercera generación establece que la municipalidad asume un rol promotor, articulador y facilitador, en general, un rol subsidiario y no paternalista o asistencialista6.
.
En muchas iniciativas de promoción económica, los empresarios reciben la mayoría de bienes y
servicios de sus gobiernos locales, de las entidades privadas de promoción y de cualquier otra instancia,
ya sea pública o privada. Se intenta, bajo un mal aplicado enfoque de benevolencia, que el aporte que
ellos realicen sea el menor posible o que, mejor aun, no aporten nada.
Ya hemos expuesto las consecuencias negativas que se derivan de tal enfoque y reafirmamos por
ello la importancia de que las iniciativas de Desarrollo Económico Local promuevan el aporte del sector
empresarial a su financiamiento. Al respecto, a continuación se identifican las cuatro principales modalidades de aporte al financiamiento del Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial.
A. Financiamiento de inversiones en sus propias empresas
Se trata de todas las inversiones directas que realizan los empresarios para dinamizar sus
procesos de producción y mercadeo, siempre que sean condición para el logro de los resultados que espera alcanzar el plan de desarrollo económico. Esto se basa en el reconocimiento de que las inversiones públicas se orientan a fortalecer un ambiente adecuado para
el desarrollo de los negocios, lo cual a su vez requerirá de procesos de reinversión dentro de
la propia empresa.
Por ejemplo, las inversiones públicas en asesoría o capacitación sobre el manejo de algún
cultivo o la mejora del proceso de producción de algún bien solo tienen sentido si los empresarios invierten recursos propios en los procesos de manejo o producción.
5 El término empresario hace referencia de manera general a conductores de negocios, en su mayoría de la pequeña y
microempresa, urbana o rural, los cuales son el sujeto de las acciones de promoción municipal del desarrollo económico.
6 Ver la unidad III del curso I.
40
Unidad 3
Financiamiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial
B. Financiamiento de inversiones en acciones conjuntas
Los planes de Desarrollo Económico Local pueden requerir también inversiones de carácter
conjunto de parte de los empresarios o productores involucrados en el mismo, por ejemplo,
la cobertura de los costos de procesos de publicidad o promoción, el alquiler de equipos o
la adquisición de insumos o materiales para pruebas o experimentación.
C. Financiamiento de inversiones destinadas a mejorar ambientes de negocios
Se debe alentar que las empresas que usualmente son proveedoras de insumos o de servicios
para otras empresas, estando estas últimas cubiertas por un plan de Desarrollo Económico
Local, puedan participar en el financiamiento del plan. Para ello pueden proporcionar, por
ejemplo, asistencia técnica o insumos para procesos de capacitación, dado el interés comercial
que tienen ellas por incrementar su cartera de clientes. Un ejemplo concreto de este caso serían
las empresas proveedoras de insumos para el sector de carpintería, las cuales pueden destinar
profesionales especializados para demostrar o entrenar a los carpinteros en el correcto uso de
un producto, obviamente con el interés de que ello incremente sus ventas.
D. Financiamiento de inversiones bajo el enfoque de responsabilidad social
Además de la participación del sector empresarial en inversiones para el financiamiento de los planes de Desarrollo Económico Local, es necesario alentar que las
empresas, especialmente las que alcancen mayor competitividad, sean capaces de
contribuir –bajo el enfoque de responsabilidad social– al financiamiento de iniciativas
de Desarrollo Económico Local que beneficien a empresas de menor envergadura7.
En todo caso, en cualquiera de las modalidades anteriormente mencionadas es posible considerar
aportes de tipo monetario o no monetario. Así, se requieren aportes monetarios para la implementación de acciones previstas; por ejemplo, la realización de una feria exige, entre otras cosas, el alquiler
de un local comercial, costo que se financiaría con recursos monetarios. En otras ocasiones los empresarios, en el marco de los planes de desarrollo económico, asumen acciones donde invierten recursos
7 Más adelante, en el punto 3.3 revisamos este tema.
41
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
no monetarios, como puede ser su tiempo, mano de obra o cesión de locales o equipos; siguiendo con
el ejemplo anterior, tendríamos que para la misma feria pueden asumir la distribución de volantes y
afiches necesarios para la publicidad del evento o prestar mobiliario para la feria.
3.2. Estrategias para promover el aporte financiero de los empresarios
Entre el conjunto de experiencias desarrolladas en el macro sur del Perú se ha logrado identificar algunas estrategias que pueden ayudar a canalizar los aportes empresariales, de manera que, a su vez,
las iniciativas de promoción económica sean sostenibles. Entre estas estrategias podemos destacar
las siguientes:
A. Establecer la relación costo beneficio, lo cual debe hacerse antes de la realización de cualquier actividad conjunta, para saber si vale la pena desarrollarla. No se recomienda ejecutar
acciones con los empresarios en los que esta relación no sea positiva, porque entonces ellos
sentirán que su aporte es en vano y no genera beneficios.
B. Sincerar los costos que implican las acciones conjuntas. Esto se desprende de lo anterior,
es decir, se requiere identificar no solamente los costos más explícitos, sino también los
implícitos, que muchas veces son difíciles de identificar, demostrando así a los empresarios
que tales costos existen y que alguien los está asumiendo, aunque no sean ellos.
C. Reflexionar sobre el costo de oportunidad. Es algo que se debe hacer permanentemente
con los empresarios integrantes de las redes de desarrollo económico. El costo de oportunidad implica justamente el hecho de dejar pasar las oportunidades, lo cual es un punto
importante, ya que la gran mayoría de empresarios de la pequeña y microempresa no lo
toman en cuenta en la gestión de su negocio.
Se debe evidenciar que con frecuencia se desconoce el costo de oportunidad en las acciones
conjuntas, por ejemplo, en cuanto a los tiempos que los empresarios dedican a su planificación, ejecución y evaluación. Todos los integrantes de las redes de desarrollo económico –y
no solo los empresarios, sino también los funcionarios municipales, facilitadores y demás
integrantes– dedicamos tiempo a estas acciones, dejando de hacer otras. Ese es nuestro
costo de oportunidad. Por lo tanto, el tiempo, que es uno de los aportes más valiosos que
se destina a las acciones conjuntas, debe ser costeado.
D. Enfocarse en la obtención de beneficios de corto plazo. A muchas personas, especialmente
a los empresarios, los suelen movilizan los beneficios concretos y mientras menos recursos
posean usualmente esperan obtener beneficios en el corto plazo. Si esto es así, entonces se
42
Unidad 3
Financiamiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial
requiere que los empresarios puedan percibir, y sobre todo obtener, tales beneficios. Por ello,
las iniciativas de desarrollo económico deben enfocarse claramente en obtener beneficios
de corto plazo, obviamente enlazados a beneficios de mediano plazo.
E. Implementar acciones conjuntas que generen beneficios concretos. Lo anterior nos lleva
a esto y demandará de parte de empresarios, funcionarios municipales y entidades facilitadoras un esfuerzo importante por conocer y diagnosticar la dinámica de las actividades
económicas, identificando los cuellos de botella o las oportunidades que resulten claves
para promover el desarrollo de la competitividad de las empresas.
F. Valorar la importancia de los diferentes aportes. Se trata, por un lado, de valorar las acciones de capacitación y asesoría que se brinda a los empresarios; pero también, y por otro
lado, los aportes empresariales en la misma ejecución de las acciones, como son las ferias,
cursos especializados y pasantías, entre otras. De esta manera, tanto en la formación como
en la acción, se hace incidencia para lograr el financiamiento efectivo de los empresarios de
las acciones de promoción económica.
3.3. La responsabilidad social de las empresas
El concepto de responsabilidad social empresarial (RSE) aún no ha encontrado una definición exacta y
unívoca, ya que en diferentes ámbitos, empresariales y no empresariales, ha tenido significados diversos. Siendo un tema relacionado con la concepción del hombre, la economía y la empresa, constituye
un terreno que permite observar la génesis de visiones sensiblemente divergentes.
Sin embargo, es necesario adoptar una posición sobre este tema y la acepción acogida por nosotros entiende que la responsabilidad social empresarial “es la aspiración de la empresa de satisfacer
en medida siempre creciente, más allá de las obligaciones de la ley, las legitimas expectativas sociales
y ambientales, además de económicas, de los distintos grupos de interés internos y externos, mediante
el desarrollo de las propias actividades de la empresa” (Molteni y Rossato 2007:22).
El término responsabilidad8 indica la voluntad y/o la necesidad de responder a uno o más sujetos
que presentan pedidos y tienen expectativas. En tal sentido, en los últimos años se ha venido consolidando una concepción de empresa que reconoce la necesidad de prestar una atención específica a
8 La palabra responsabilidad deriva del verbo latín responsare, es decir, responder.
43
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
sujetos portadores de intereses y expectativas en relación a la empresa. Así, se ha afirmado el concepto
de stakeholder, el cual considera a los sujetos que tienen un interés relevante en la conducción de la
empresa debido a sus inversiones específicas o a sus posibles efectos externos positivos o negativos.
Ahora, el adjetivo social, cuando se refiere a responsabilidad social de una empresa, asume un
significado distinto, precisamente con relación a la variedad de clases de stakeholders comprendidas
en ello. Veamos a continuación algunas nociones de lo social:
A. Una primera noción de lo social considera, junto a los accionistas, a otro componente fundamental interno: los colaboradores. Esta noción se ha desarrollado principalmente en aquellos
contextos en los cuales la atención de los aspectos sociales se ha focalizado largamente en
la relación entre empresas y trabajadores.
B. Una segunda noción de lo social identifica el ejercicio de la responsabilidad con las intervenciones dirigidas a satisfacer exigencias específicas de la sociedad civil, principalmente
en la óptica de la gratuidad pura. En este aspecto es necesario notar cómo los límites entre
las intervenciones efectuadas con la concepción de donativo puro y aquellas caracterizadas
por la expectativa de un beneficio para la empresa son a menudo efímeros.
Las contribuciones voluntarias a favor de la colectividad pueden ordenarse en tres categorías,
de acuerdo a las motivaciones subyacentes:
rLiberalidades. Consisten en un apoyo continuado a causas meritorias, a menudo requerido por organizaciones sin fines de lucro. Normalmente se trata de actividades de las
cuales no se espera una utilidad precisa. Estas iniciativas pueden limitarse a erogaciones
de fondos o pueden involucrar al personal de la empresa y/o al desarrollo de colaboraciones con clientes proveedores.
r Inversiones sociales. Constituyen intervenciones planificadas por la empresa para
defender sus intereses estratégicos y su reputación, las cuales se dirigen a desarrollar
recursos importantes para la empresa (por ejemplo, formación relacionada al core business) o a hacer frente a complejos problemas sociales que en el largo plazo podrían
amenazar la competitividad de la empresa (como carencias del sistema formativo o
deterioro urbano). A menudo estas acciones se explicitan en proyectos desarrollados
en colaboración con otros sujetos sin fines de lucro y/o públicos.
44
Unidad 3
Financiamiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local desde la esfera empresarial
r Iniciativas comerciales. Consisten en campañas de marketing con objetivos inmediatos
(como el aumento de las ventas) o diferidos (por ejemplo, la colocación de la marca en
el mercado).
C. Una última y tercera noción de lo social considera, junto a las dos categorías de stakeholders
hasta aquí mencionadas -colaboradores y sociedad civil-, otros grupos de interés y otro
tipo de problemas: en primer lugar, los sujetos colocados antes y después de la empresa
en la cadena productiva, es decir, proveedores y clientes; y, en segundo lugar, la gama de
problemas ambientales relacionados con los procesos y los productos.
En lo que respecta al Desarrollo Económico Local, la importancia de la responsabilidad
social empresarial se refiere al reconocimiento o la adopción de un enfoque que considere
la importancia de generar valor económico, social, cultural y ambiental por parte de las
actividades productivas, de servicio y de comercio, precautelando no solo los intereses de
las empresas, sino también los de todos aquellos que se relacionan con ellas y que afectan
y son afectados por su accionar.
La práctica generalizada de la responsabilidad social empresarial se constituye en una alternativa viable para promover un Desarrollo Económico Local más justo y sostenible a través
de la mejora de la competitividad de la economía en su conjunto, incluyendo a todos los
actores de la cadena económica y de la comunidad. Por tal motivo, resulta imprescindible
que el sector privado trabaje en alianza con el Estado y con entidades de la sociedad civil
para promover políticas y prácticas que faciliten una auténtica responsabilidad social empresarial
A continuación, en el gráfico 4, mostramos un mapeo de los stakeholders interesados e
involucrados con la empresa.
45
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Gráfico 4.
La empresa y los stakeholders, en relación a la responsabilidad social empresarial
Medio
ambiente
Colaboradores
Comunidades
Accionistas
e
inversionistas
Empresa
Gobierno
Proveedores
y
contratistas
Competidores
Clientes
Es así, pues, que deberíamos percibir el potencial de la responsabilidad social empresarial no únicamente como el acceso a recursos financieros que las empresas ponen a disposición de proyectos de
desarrollo de la comunidad, entre ellos los referidos al desarrollo económico, sino más bien como una
oportunidad para fortalecer el desarrollo de la competitividad territorial, como se intenta representar
en el gráfico 4.
46
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
Unidad IV
La cooperación al desarrollo y el
financiamiento del
Desarrollo Económico Local
Contenido
4.1. 4.2. 4.3. Actores y estrategias de apoyo de la cooperación al desarrollo
Modalidades y áreas de incidencia de las intervenciones
Estrategias empleadas por la cooperación para incidir en un entorno favorable al
Desarrollo Económico Local
47
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
4.1. Actores y estrategias de apoyo de la cooperación al desarrollo
Las entidades de cooperación al desarrollo, en cumplimiento de sus mandatos, financian a través de
proyectos y programas diversas áreas y actividades ligadas al Desarrollo Económico Local.
Tales entidades conforman un conjunto heterogéneo, en el que participan entidades internacionales de cooperación privada –como NOVIB, IICO, Swisscontact, Care International–, entidades de
cooperación de carácter bilateral –como AECID, COSUDE, GTZ– y entidades multilaterales –por ejemplo,
la OIT y el BID–.
Los temas que ellas suelen financiar se modifican en el tiempo, de acuerdo al cambio de sus
prioridades y enfoques. Presentamos a continuación, y a modo de ilustración, la tabla 18 que refiere
las principales estrategias o áreas de intervención de un conjunto significativo de ellas en relación al
desarrollo económico.
Tabla 18.
Agencias y organizaciones no gubernamentales de cooperación al
desarrollo ligadas al desarrollo económico
Entidad
48
Naturaleza
Sociedad Alemana de
Cooperación Técnica
(GTZ)
Cooperación
técnica gubernamental bilateral
Agencia Española de
Cooperación (AECID)
Cooperación
técnica gubernamental bilateral
Agencia Interamericana de Desarrollo
(USAID)
Cooperación
técnica gubernamental bilateral
Agencia Suiza de
Cooperación para el
Desarrollo (COSUDE)
Cooperación
técnica gubernamental bilateral
Principales áreas o estrategias de intervención
Cobertura de intervención
Desarrollo institucional, asesoría en políticas, competiti- Nacional
vidad sectorial con centros de servicios en cámaras de
comercio, mercado de consultoría; asistencia técnica
para el desarrollo de cajas municipales.
Fortalecimiento de capacidades de los diferentes
Nacional
niveles del sector público a nivel nacional, regional y
local en el marco del proceso de descentralización del
Estado y con el fin de que puedan asumir sus nuevas
funciones y competencias, dentro de las cuales destaca
la promoción municipal del Desarrollo Económico Local.
Competitividad sectorial, desarrollo de corredores eco- Nacional
nómicos, formación de capacidades para el comercio,
desarrollo de mercados microfinancieros, incidencia en
políticas específicas; programa de buen uso del canon.
Formación laboral, desarrollo de mercados de serviNacional
cios, desarrollo comercial de agroindustria, incidencia
en políticas, centro de eficiencia tecnológica con aire
limpio, formación de técnicos de gobiernos locales para
que sus municipalidades asuman su rol promotor del
Desarrollo Económico Local.
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
Fundación Suiza
de Cooperación al
Desarrollo Técnico
(Swisscontact)
Fundación privada Desarrollo de mercados de servicios, políticas y code cooperación
ordinación, medio ambiente, programa de Desarrollo
técnica
Económico Local, franquicias y apoyo a metodologías
de capacitación y asistencia técnica, desarrollo de la
responsabilidad social de las empresas.
Unión Europea (UE)
Cooperación
Bonos de capacitación, fondos para crédito; nuevas
técnica guberna- iniciativas empresariales con jóvenes, fortalecimiento
mental bilateral
del sector público local para asumir sus nuevas competencias en el marco del proceso de descentralización,
entre ellas la función de promoción económica local;
proyectos de desarrollo de corredores económicos.
Fondo Internacional
Organismo
Desarrollo de mercados de recursos, bienes y servicios
de Desarrollo Agrícola internacional
a nivel rural con fondos concursables; cofinanciamiento
(FIDA)
de cooperación
y demanda para los Servicios de Desarrollo Empresatécnica
rial (SDE), fondos para infraestructura y microcréditos.
Organización InterOrganismo
Políticas y marcos regulatorios; desarrollo de mercados
nacional del Trabajo
internacional
de servicios con metodologías y productos de servicios
(OIT)
de cooperación
de desarrollo empresarial; capacitación y asesoría en
técnica
Desarrollo Económico Local.
Cooperación del Reino Organismo
Promoción del desarrollo de responsabilidad social dende los Países Bajos
internacional
tro del marco de la promoción de inversiones comerciade cooperación
les en el Perú.
técnica
Banco Interamericano Organismo multi- Políticas y marco regulatorio para el desarrollo del
de Desarrollo (BID)
lateral de coope- mercado financiero; apoyo a centros de servicios proración técnica y
veedores de desarrollo empresarial; líneas de crédito y
financiera
asistencia técnica para instituciones de microfinanzas;
desarrollo de programa de formación en Desarrollo
Económico local.
Nacional
Nacional
Zona rural surandina
Nacional
Nacional
Nacional
En este bloque debemos incluir toda la denominada cooperación descentralizada, es decir, aquella
que se realiza entre los gobiernos subnacionales de los países donantes y organizaciones no gubernamentales (ONG) peruanas, lo mismo que con algunos gobiernos subnacionales de nuestro país, ya
sean regionales o locales.
Además, en el marco de la cooperación descentralizada, también existe cooperación entre fundaciones y organizaciones privadas de los países donantes con ONG y algunos gobiernos subnacionales
de nuestro país. Debemos hacer notar que, en términos de este tipo de cooperación, el país con el que
más se han desarrollado históricamente lazos de cooperación es con España.
49
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
Los recursos provenientes de este tipo de cooperación se canalizan y ejecutan en su gran mayoría
a través de ONG peruanas en diferentes espacios del territorio nacional. Aunque no se cuenta con un
registro especializado de programas y proyectos orientados al tema del Desarrollo Económico Local,
ni del volumen que manejan, sin embargo, se sabe que la mayoría de organismos no gubernamentales
que ejecutan este tipo de acciones son parte de redes nacionales, entre las cuales destacan el Consorcio
de Organizaciones Privadas de Apoyo a la Pequeña y Microempresa (COPEME) y la Red Nacional de
Desarrollo Económico (REDEL), entre otras.
En los últimos años los fondos de cooperación están disminuyendo sustancialmente, lo que
se evidencia en el retiro paulatino de varias de las agencias de cooperación mencionadas en la tabla
18. Esto se debe a la información que se difunde sobre el Perú en el exterior, en la que nos consignan
como un país cuya economía está creciendo y lo hace de manera sostenida. Esto, sin embargo, no se
condice con el incremento de las brechas existentes entre los estratos socioeconómicos y de los niveles
de desigualdad existentes entre las diferentes regiones y localidades del país.
A este proceso, que es irreversible, de retiro de la cooperación al desarrollo se suma la última
crisis financiera internacional que comenzó en el segundo semestre del año 2009 y que ha generado
como reacción natural la disminución de los fondos de cooperación al desarrollo de los países donantes
que aún mantienen programas en el Perú.
También debemos resaltar que el tema de promoción de MYPE, de emprendimientos empresariales y, en general, de actividades económicas ha dejado de ser una prioridad para una parte importante
de las entidades de cooperación al desarrollo que siguen teniendo programas y proyectos en el Perú.
Hay que señalar adicionalmente que muchas veces el financiamiento de la cooperación internacional es captado por iniciativas del gobierno nacional –como se muestra en la tabla 19– y asignado
a los diferentes ministerios o programas nacionales, que lo emplean para ofrecer servicios a los que
pueden acceder los productores o empresarios de los distritos y provincias. Los mecanismos y las condiciones de acceso a tales servicios varían y pueden incorporar o no el asocio o la participación de los
gobiernos locales.
50
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
Tabla 19.
Las principales entidades del sector público que captan financiamiento de la cooperación
internacional y sus estrategias de cooperación
Entidad
Sector
Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo
(MTPE)
Laboral
Corporación Financiera
de Desarrollo (COFIDE)
Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS)
Ministerio de la Producción (PRODUCE)
Financiero
Comisión para la Promoción de Exportaciones
(PROMPEX)
Industria
Financiero
Industria
Estrategia de Intervención
Capacitación y promoción comercial a mujeres preemprendedoras; fondos concursables para capacitación laboral de
jóvenes; incentivos a la demanda con bonos y pasantías de
jóvenes.
Gestión y financiamiento de líneas de crédito; asistencia
técnica para la formalización de empresas.
Extensión de la supervisión de sectores de intermediación
financiera; creación de la central de riesgos.
Coordinación, políticas y formación de módulos de servicios;
apoyo con metodologías de capacitación y asistencia técnica
(Programa Mi Empresa); desarrollo de competitividad sectorial con centros de innovación tecnológica (CITE).
Sistemas de información en línea; misiones comerciales,
ferias, ruedas de negocios.
Cobertura de
intervención
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional e internacional
Por otra parte, en los últimos años se han incrementado los recursos que pone a disposición el Estado
peruano dirigidos hacia algunos sectores empresariales y a los trabajadores de determinadas empresas;
a esta modalidad podríamos denominarla cooperación al desarrollo de carácter nacional.
Lo anterior se hace con el objetivo de promover la actividad económica local, el empleo y el desarrollo de las MYPE. Los recursos se canalizan a través de diversos programas, entre los que destacan
el Fondo Minero, Fondoempleo, Agrorural y el Programa de Ciencia y Tecnología, entre otros.
En muchos casos estos fondos, además del aporte del Estado peruano, cuentan con financiamiento –sea en calidad de donación o de préstamo– de las agencias de cooperación internacional y de
los organismos multilaterales.
En relación al Desarrollo Económico Local, en los últimos años los gremios, asociaciones y
mancomunidades municipales han empezado a desarrollar programas de fortalecimiento del rol de sus
agremiados o asociados en la promoción de la actividad económica local, el empleo y, en general, la
51
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
MYPE. La mayoría de estos casos cuenta con aporte de la cooperación internacional, como es el caso
de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), la Asociación de Municipalidades del Perú
(AMPE) y varias mancomunidades en diferentes partes del país.
Finalmente, y como se muestra en la tabla 20, existen gremios empresariales privados que están
desarrollando estrategias de intervención para potenciar al sector empresarial, para lo cual trabajan
directamente o han creado comités para impulsar aspectos relacionados a la dinámica empresarial,
especialmente en cuanto a capacitación y representación.
Tabla 20.
Gremios del sector privado que impulsan el desarrollo económico
Entidad
Naturaleza
Comité Pequeña Industria
Gremio de emprede la Sociedad Nacional de sarios
Industrias
(COPEI-SNI)
APEMIPE
Gremio multisectorial de empresarios
Instituto de Formación
Gremio sectorial
Bancaria de la Asociación
de empresarios
de Bancos
(IFB-ASBANC)
Cámaras de comercio,
Gremio multisectoservicios e industria
rial de empresarios
Estrategias de intervención
Cobertura
Proveedores de servicios directos a MYPE; apoyo en la Lima
participación en ferias y misiones comerciales; capacitación en asociatividad; representación gremial.
Representación gremial y programas de asistencia
empresarial.
Formación de microempresarios en temas financieros;
alfabetización financiera.
Nacional
Lima
Provisión de servicios de capacitación y asistencia a sus En regiones
agremiados y a terceros en alianza con otras institucio- dinámicas y
nes.
con mayor
presencia del
segmento
empresarial
4.2. Modalidades y áreas de incidencia de las intervenciones
En un inventario inicial de intervenciones, realizado en base a la revisión de estudios previos y consultas
a expertos1, se concluyó que las intervenciones de la cooperación a favor del desarrollo económico, el
empleo y la MYPE en el Perú se pueden organizar en las siguientes cuatro grandes modalidades o tipos:
9 Ver Machacuay y Mifflin 2001.
52
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
A. Espacios de concertación que incorporan al Estado y gremios del sector privado nacional,
tanto empresariales como de organizaciones de promoción del desarrollo. Tales espacios
de concertación, de carácter nacional y local, inciden de manera directa o a través de programas de facilitación en la mejora del ambiente de mercado en el cual la MYPE toma y
ofrece servicios. Se trata de los consejos regionales de promoción de las MYPE, los cuales
a su vez son parte del Consejo Nacional de la MYPE o de programas de fortalecimiento de
redes empresariales en regiones o corredores económicos.
B. Alianzas con organizaciones privadas nacionales o internacionales. Inciden en la constitución o fortalecimiento de entidades especializadas en prestar servicios a las MYPE,
como es el caso, por ejemplo, del proyecto PRA de AID, que alienta la formación de centros
empresariales de servicios. También propician la formación u operación de entidades de
desarrollo institucional que fomentan la profundización de servicios financieros para la
MYPE y el fortalecimiento de la cultura de gestión financiera, como lo hace el Instituto de
Formación Bancaria (IFB).
C. Acompañamiento a iniciativas del Estado para el establecimiento de regulaciones o marcos
normativos referidos al desarrollo económico.
D. Acuerdos directos de cooperación con el Estado para la constitución o fortalecimiento de
programas o entidades prestadoras de servicios a la MYPE, como los centros de innovación
tecnológica (CITE) y el Programa Sierra Exportadora, y para fortalecer el rol promotor de las
municipalidades en el Desarrollo Económico Local.
Este conjunto de modalidades se desarrolla en la esfera de lo macro (regulaciones o normatividad),
lo meso (fortalecimiento de institucionalidad especializada) y lo micro (prestación directa de servicios
a la MYPE). Así la primera modalidad mencionada, al igual que la segunda, han significado intervenir
indistintamente en las esferas meso y macro, mientras que la tercera modalidad puede catalogarse
principalmente y hasta el momento como intervenciones micro, finalmente la cuarta modalidad se
dirige a la dimensión macro.
Del análisis de las prácticas desarrolladas y de sus efectos se desprende que todas estas modalidades han incidido, con mayor o menor intensidad, en el desarrollo de políticas que favorecen un mejor
ambiente para el fomento del sector MYPE y del Desarrollo Económico Local, pudiendo agruparse en
razón a su contribución en tres dimensiones o áreas de incidencia de políticas:
53
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
r Políticas de desarrollo de marcos de regulación.
r Políticas de concertación para el desarrollo de institucionalidad especializada (pública y
privada).
r Políticas de desarrollo de enfoques de competitividad.
De acuerdo a las modalidades de intervención y a las áreas de incidencia que se alcanzan, tenemos que
el conjunto de actores claves identificados anteriormente se ubican de la manera expuesta en la tabla 21.
Tabla 21.
Modalidades y áreas de incidencia de los actores claves de la cooperación
Modalidades de intervención
A. Concertación interinstitucional para
afectar el entorno de la MYPE y fortalecer
el Desarrollo Económico Local
B. Asociación con el sector privado para
constituir o fortalecer entidades prestadoras
de servicios y redes empresariales
C. Acompañamiento a iniciativas normativas del Estado
D. Acuerdos directos de cooperación con
el Estado para programas o entidades prestadoras de servicios a la MYPE
Áreas de incidencia
Políticas para el desarro- Políticas para el desarrollo
llo de
de institucionalidad espemarcos de regulación
cializada (pública y privada)
COSUDE, OIT, GTZ,
AECID
Swisscontact
BID
AECID, COSUDE
Políticas para el
desarrollo de la
competitividad
AID, UE, BID, GTZ
COSUDE, Cooperación descentralizada
AID, BID
BID
AID
AECID, COSUDE, OIT,
GTZ,
Swisscontact, AID, UE, cooperación descentralizada
AID, BID, UE,
4.3. Estrategias empleadas por la cooperación para incidir en un entorno favorable al
Desarrollo Económico Local
A. Fomento de competencia entre operadores
54
Una estrategia generalizada de la cooperación es el empleo de diversas modalidades para
alentar la competencia entre las instituciones que desean acceder a recursos para fomentar
la competitividad de las MYPE, así, por ejemplo, se emplean licitaciones, bonos por produc-
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
tividad, penalidades por incumplimiento de metas y otras modalidades similares.
Esta estrategia tiene por lo menos los siguientes efectos sobre las instituciones que ofertan
servicios:
r Desarrollo y empleo de estándares técnicos que permitan alentar la eficiencia y la eficacia
(costos en relación a resultados efectivos).
r Mejora de la calidad y la cobertura alcanzada por las intervenciones.
r Mecanismos públicos y transparentes de convocatoria y selección.
r Mecanismos de control de calidad de la prestación del servicio.
r Difusión de buenas prácticas y de tecnología de atención.
r Complementariedad con acciones de apoyo al desarrollo de las capacidades de los
prestadores de servicios de desarrollo.
r Reconocimiento y recompensa de la innovación.
r Fomento de la sostenibilidad.
B. Enfoque en resultados de corto y mediano plazo
Se busca que las contrapartes nacionales desarrollen una cultura de orientación hacia la
obtención de resultados de corto plazo a favor de la MYPE y que, al mismo tiempo, esos
resultados sean parte de procesos que cuenten con un mayor horizonte temporal de desarrollo. Esta estrategia trata de incidir en la formación de una demanda creciente de parte
de los empresarios del sector MYPE por incorporarse como receptores de servicios de desarrollo empresarial que desarrollan su competitividad, lo cual es un efecto que surge tras
ser motivados con la obtención de beneficios concretos de corto plazo.
C. Promoción de espacios de concertación
Se ha fomentado el desarrollo de espacios de diálogo y concertación entre diversos agentes
institucionales que afectan el entorno en el cual desarrollan sus actividades las empresas del
sector MYPE. Estos espacios –sean de alcance nacional o local– se han originado bajo el criterio de que el desarrollo de acciones de consulta, coordinación, concertación y cooperación
entre diversos agentes puede tener un efecto significativamente favorable en el entorno de
55
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
la MYPE. Las experiencias impulsadas han contado con la participación de entidades de la
cooperación, organismos del Estado, gremios empresariales e instituciones privadas. Los
espacios de concertación apoyados han sido de diversa naturaleza y entre ellos encontramos
mesas para el Desarrollo Económico Local o para el desarrollo de mancomunidades, redes
de municipalidades y otros.
D. Difusión de experiencias de efecto demostrativo
Empleando conceptos referidos al aprendizaje de buenas prácticas y con el empleo de
diversos métodos (pasantías, internet, seminarios y otros) se ha difundido el empleo de
diversas experiencias exitosas con la intención de provocar la mejora de las intervenciones
institucionales y una participación más efectiva de los propios empresarios.
E. Apoyo a iniciativas del Estado en cuanto a competitividad y regulaciones
La cooperación ha mostrado flexibilidad para apoyar el desarrollo de iniciativas específicas,
puntuales y diversas provenientes de dependencias sectoriales del Estado, las cuales afectan
el entorno macro en el cual operan las MYPE. Tales apoyos se han referido fundamentalmente
a la dación de dispositivos y regulaciones, como la ley MYPE o los procesos de simplificación
tributaria o administrativa.
F. Desarrollo del entorno a través de sistemas de servicios para el desarrollo de la
competitividad
56
Durante algún tiempo la preocupación por la incidencia en el entorno se centró en la introducción de mejoras en los estándares individuales de las entidades relacionadas con la
MYPE, esperando que ello fuera suficiente para afectar de manera favorable el entorno,
por ejemplo, se incidió en la calidad de los servicios de desarrollo empresarial brindados a
la MYPE.
Posteriormente, sin embargo, emergieron evidencias de que era poco probable que el
entorno pudiera desarrollar solo sobre la base de la mejora del desempeño individual de
las entidades. Entonces se comprendió que era necesario emprender la consolidación de
sistemas, como ocurrió en el caso del crédito, donde confluyeron esfuerzos orientados a la
Unidad 4
La cooperación al desarrollo y el financiamiento del Desarrollo Económico Local
regulación de operadores, la formación de centrales de riesgo, el fortalecimiento de fondos
de garantía, la constitución de entidades especializadas de formación de operadores y otros
similares.
57
Financiamiento para el Desarrollo Económico Local
Curso VII
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