revision integral del sistema penal y policial de cordoba
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Administración Pública y Sociedad -1- LA REFORMA PROCESAL PENAL Y POLICIAL EN EL PROCESO DE REVISIÓN INTEGRAL DEL SISTEMA PENAL DE CÓRDOBA Hugo Antolín Almirón 1 INTRODUCCIÓN Toda reforma que se intente al modelo de enjuiciamiento penal debe involucrar al sistema penal en su conjunto para que los distintos estamentos funcionen en forma coherente y armoniosa. Un sistema es la totalidad percibida cuyos elementos se “aglomeran” porque se afectan recíprocamente a lo largo del tiempo y operan con un propósito común. La palabra deriva del verbo griego Sunistánai que originalmente significaba “causar una reunión”.2 Desde la perspectiva de este trabajo, nos estamos refiriendo a la configuración de interrelaciones entre los componentes claves de un sistema. Por ello enfatizamos que todo intento de Reforma al Sistema Penal debe partir -para poder imaginar un pronóstico optimista- de la revisión seria y acabada de cada uno de los estamentos que lo conforman, a la luz de un objetivo común como es la aplicación o realización concreta de la ley penal. Sólo así podrá garantizarse un funcionamiento coherente y armonioso de sus partes, tendiente a sostener –dentro de un orden jurídico determinado y con absoluto respeto de las garantías individuales- el sistema de valores que la propia sociedad ha definido como fundamentales para su pacífica existencia. En este marco, el presente trabajo pretende aproximarse a cada uno de los componentes del sistema penal y ahondar en el que es, quizás, el más conflictivo y de menor desarrollo en los ámbitos académicos: la Institución Policial. REFORMA DEL SISTEMA PENAL: UNA VISIÓN INTEGRADA Es la política criminal del Estado la que debe definir y establecer el marco de funcionamiento integral del sistema penal. Ello supone, ciertamente, una decisión política clara respecto a los alcances y límites de las reformas que operarán en el mismo. En este sentido entendemos por Sistema Penal3 al conjunto de funciones estructuradas cuya razón o fundamento es la Justicia Penal. Son elementos de este sistema penal: 1) El ordenamiento normativo: Las leyes penales generales y especiales, las de procedimiento criminal ordinario o no, las de organización judicial en lo penal y del Ministerio Público Fiscal, y las leyes y demás regulaciones sobre el tratamiento institucional del delincuente y la víctima. 1 2 3 Director General de la Policía Judicial de la Provincia de Córdoba. La Quinta Disciplina en la Práctica, Peter Senge, ed. Gramática, Pág.,94 En general se puede afirmar que está conformado por la justicia penal, las policías y servicios de prisiones. -2- Administración Pública y Sociedad 2) La estructuración funcional del ordenamiento jurídico-penal que determina las competencias de los operadores principales y auxiliares del sistema: policías, jueces, fiscales, secretarios, funcionarios penitenciarios, profesionales y demás colaboradores como médicos, psicólogos, asistentes sociales, etc. 3) La conformación institucional: Poder Judicial, Policía y Servicio Penitenciario. Como sistema constituye un todo con partes que se relacionan e interactúan dialécticamente. Supone un ordenamiento de actividades, decisiones, mandatos, y en su caso, de sanciones. Tradicionalmente los sistemas penales han sido concebidos, funcionalmente, como una correlación lineal y sucesiva de sectores, cada uno con sus diferentes status y con limitada coordinación entre ellos. La estructuración lineal es consecuencia de la formación histórica de los diversos elementos y su organización en el siglo XIX. 4 En la actualidad esta concepción estática y esquemática, está siendo revisada y superada. En este marco cada uno debe asumir en plenitud el rol que tiene asignado normativamente, empero no puede actuar desconectado del resto de los componentes del sistema, sino por el contrario entender y comprender que conforman un equipo de trabajo. Política Criminal La política criminal -desde una concepción amplia- se puede conceptualizar como un conjunto de decisiones de la autoridad pública sobre el delito, su definición y consecuencias penales abstractas, sobre su prevención y persecución, su juzgamiento y castigo concreto, incluida la ejecución de la pena. Todos ellos deberían estar entrelazados sistémicamente y orientadas por los mismos principios consagrados en la Constitución Nacional y los tratados internacionales incorporados en su mismo nivel por el Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional. Por esta razón sostenemos que todo el sistema penal debe ser consecuencia de una política criminal debidamente planificada5 que, como tal, ha de integrarse lo más posible en la del desarrollo del país de que se trata. Las Normas de Procedimiento En general los procesos reformistas procuran atender y dar respuesta a problemas crónicos que presentan los sistemas de enjuiciamiento penal. Un repaso de los proyectos impulsados en distintas jurisdicciones y sus razones, nos permite inferir que éstos se han agudizado en los últimos tiempos -entre otras causas- por el aumento considerable de la criminalidad 6 , la mayor judicialización de los conflictos y la ineficiencia de los planes y programas de prevención del delito. Ante este estado de situación, las reformas procesales, al igual que todas las reformas judiciales, han tenido en consideración las aproximaciones diagnósticas determinadas por las elaboraciones internas y los 4 El positivismo ejerce una influencia notable en esta concepción. La Política Criminal debe diseñar Programas abarcativos de todos los sectores involucrados en la comisión de un hecho delictivo: autor, víctima, sociedad. 6 En la ciudad de Córdoba se registra esta evolución: 5 Administración Pública y Sociedad -3- reclamos provenientes de la propia comunidad. Aparecen así factores y causas gravitantes, tales como: 1) la excesiva duración de los procesos; 2) la falta de seguimiento respecto a la marcha de los mismos (ineficiente control de la gestión judicial); 3) el excesivo ritualismo; 4) la falta de eficacia en la investigación criminal; 5) la complejidad y rigidez de los trámites judiciales; 6) la escasa aplicación de métodos alternativos. La reforma procesal penal impulsada en la Provincia de Córdoba no fue ajena a estos requerimientos correctivos. En tal sentido asumió expresamente como “objetivo básico” la necesidad de dotar de mayor celeridad y eficacia al proceso penal sin afectar las garantías individuales. La adopción del principio acusatorio en el ordenamiento procesal sancionado (Ley Provincial 8123) ha significado la modificación sustancial del rol del Juez y del Fiscal de Instrucción. En efecto, el Ministerio Público -como titular de la acción penal pública- cobra en este nuevo esquema un protagonismo singular al asumir la responsabilidad de la dirección del proceso en la etapa que se ha dado en llamar investigación penal preparatoria. El Juez de Instrucción, por su parte, ha reservado su actuación -en esta instancia- a los casos en que se requiere su intervención como órgano de control y vigilancia de las garantías constitucionales. La función de la Policía La policía es el componente que tiene el primer contacto con el delito, la víctima y el delincuente. Más limitada o secundariamente lo hacen el Ministerio Público Fiscal, los Jueces, y finalmente el funcionario penitenciario. La importancia de la función policial se advierte apenas se repara en el complejo sistema de decisiones que supone la organización penal. Así, como producto de aquella intervención primaria, las primeras decisiones que suelen tomarse son policiales. La policía decide si ante un hecho determinado debe o no intervenir. Las intrvenciones pueden ser justas o no, pero son tales, y en no pocos supuestos no difieren ni ética ni jurídicamente de las adoptadas por el Fiscal o el Juez. Igualmente, al reunirse las pruebas durante la investigación la Policía toma una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden dar lugar a la privación momentánea de libertad del sospechoso o inculpado. En algunos países, la policía es la que mantiene la acusación en los tribunales inferiores. Tal función puede estimarse peligrosa pero en Inglaterra es la corriente y ha dado lugar a menos abusos que los que comúnmente se derivan en los demás países de la función del Ministerio Público.7 En realidad, es la investigación inicial la que en la mayor parte de los casos pone en marcha el sistema penal y fundamenta la decisión judicial. Pese a todo ello, la policía no siempre es estimada como elemento del sistema penal y cuando es admitida, lo es en una condición secundaria que no se corresponde con su verdadera función. Reconocer la importancia de la función policial no significa sostener una concepción policíaca de la vida o del sistema penal; importa sí admitir que éste no puede ya ser concebido y organizado conforme a la sociedad del siglo XIX y comienzos del presente. 7 El derecho inglés establece formalmente un sistema de persecución penal privada que, en la práctica, depende de la persecución llevada a cabo por la policía. La decisión de iniciar la persecución penal corresponde al Jefe policial. -4- Administración Pública y Sociedad LA REFORMA PROCESAL PENAL El proceso de reforma cordobés no se agota en el sistema de enjuiciamiento penal, sino que tiene la virtud de haberse abordado desde una concepción integral del sistema judicial. Reformulación del Ministerio Público La estructura y organización del Ministerio Público responde en general a su propia historia como un apéndice del Juez y por ende guarda correlación directa con la estructura y organización que tiene asignada el órgano encargado del ejercicio de la jurisdicción. La reforma del Ministerio Público y fundamentalmente la inclinación por el sistema acusatorio con la delimitación de funciones propias de un órgano requirente, plantea la necesidad de revisar su estructura y organización para conferirle eficiencia y eficacia a su función acusatoria. En esta tarea, confluyen distintos aspectos que hacen tanto a su estructura orgánica, como a la organización de las funciones operativas acompañadas por una evaluación permanente de los procesos de trabajo y la capacitación permanente de sus integrantes. En este sentido, como cuerpo orgánico investigador-acusador, es necesaria la conformación de un cuerpo de fiscales orientados hacia el trabajo en equipo y con una formación interdisciplinaria, para lo cual es preciso que desde su propio despliegue organizativo histórico de repetición de Fiscalías de Cámara por cada Tribunal de Enjuiciamiento, sea revisado por uno que atienda y considere especialmente el tipo de delito investigado y el perfil de cada uno de los integrantes de los acusadores. En otras palabras, debe propenderse a una organización y estructura armonizada verticalmente: La Fiscalía General en la cúspide, y más abajo sus órganos inferiores, esto es, las Fiscalías de Cámara, Fiscalías de Instrucción, etc. Los Fiscales de Instrucción destacados en los Distritos Territoriales, deben contar con un Fiscal Coordinador para poder hacer realidad la unidad de actuación como uno de los principios rectores del Ministerio Público, su función estará encaminada en ese sentido a lograr los objetivos que se fijen en el marco de la política de persecución penal diseñada desde la Fiscalía General. En el marco apuntado, una alternativa posible al actual diseño de organización territorial que tiene en el marco de la reforma procesal penal de Córdoba, es la de poner a los Fiscales de Cámara como Fiscales Coordinadores o Jefes de los Fiscales de Instrucción destacados en los Distritos Judiciales, haciendo que éstos mismos sean a la vez Fiscales de Investigación y de Juicio. Este esquema presenta como ventaja no sólo que se vale de los recursos existentes, sino que además permite que las estrategias de investigación incluyan la última y fundamental etapa del proceso, o sea, el juicio. En otro orden, ello también permitirá una evaluación permanente y continua de la investigación y de la eficacia de la actuación del Ministerio Público ante el órgano jurisdiccional. Administración Pública y Sociedad -5- La Policía Judicial. Concepto. Dimensiones del ámbito de actuación. Evolución histórica La Policía Judicial es una institución civil de carácter profesional técnico-científico, que colabora con la administración de Justicia en la investigación de los delitos de acción pública. Como órgano auxiliar del Ministerio Público Fiscal es parte integrante del Poder Judicial, siendo partícipe así de los principios que lo informan: imparcialidad, independencia, unidad de actuación y subordinación jerárquica, actuando en diferentes dimensiones técnicas. Dimensiones del ámbito de actuación Su misión es, esencialmente, investigar los delitos de acción pública cometidos en la Provincia, reuniendo las evidencias y pruebas útiles para que los Fiscales puedan actuar ante los Jueces reclamando una decisión justa basada en la verdad. En otras palabras, la Policía Judicial busca, recoge y examina los elementos probatorios que permitan identificar a los autores de un hecho delictivo y dar base a una acusación o determinar su desvinculación con el proceso, conforme los dictámenes de la ciencia, la técnica y la experiencia. De la propia definición se infieren las dimensiones de su ámbito de actuación: 1) Técnico-Jurídica; 2) Técnico-Científica; 3) Técnico Operativa (Detectives); y 4) Técnico-Administrativa. Evolución histórica Su reconocimiento como institución se remonta a la sanción del Código Procesal Penal para la Provincia de Córdoba en el año 1939 (Ley 3831), obra que corresponde a la inspiración creadora del Procesalista Dr. Alfredo Vélez Mariconde. En la exposición de motivos que acompañó al proyecto sostenía el catedrático cordobés que “conforme una concepción técnica del proceso penal, basada en la ley de la especialización, la Policía Judicial científica, como organismo autónomo, es un complemento necesario de la Judicatura especializada”. Así, promovió su creación como un cuerpo homogéneo de funcionarios cuya actuación garantizará una investigación responsablemente dirigida y técnicamente orientada, previendo –a tal fin- la subordinación de la Policía Administrativa, que asumiría entonces un rol auxiliar. A fines del año 1958 mediante el dictado de la Ley 4615 se reglamentó su existencia organizándola bajo la autoridad del Tribunal Superior y sometiéndola a la dirección y vigilancia del Fiscal de ese Alto Cuerpo. Diversas circunstancias políticas, económicas e institucionales no permitieron su materialización concreta. A partir de la recuperación del sistema democrático, específicamente a comienzos del año 1984, la adopción de un criterio basado en el realismo y gradualismo, permitió que en los años sucesivos y con diversas adaptaciones, se fueran haciendo realidad las aspiraciones plasmadas en la legislación antes referida. Así, con el dictado de la Ley 7086 en el año 1984, se dio un paso decisivo en la judicialización de la institución al crearse el cargo de Jefe Letrado de Sumarios, quien debía desarrollar su actividad en las dependencias de la Policía Administrativa en las que se cumplieran funciones de prevención sumaria, a modo de -6- Administración Pública y Sociedad veedor jurídico. Dicho cargo exigía poseer el título universitario de Abogado. Su actividad consistía en la supervisión técnico-jurídica de la instrucción de los sumarios, verificando que se diera cumplimiento a las directivas impartidas por los Jueces y Fiscales de Instrucción. Debía asimismo informar sobre la observancia de las normas constitucionales y legales relativas a los derechos y garantías de todas las personas involucradas en los sumarios. Por último debía brindar atención e información a los letrados que así lo requiriesen. Esta Ley constituye, sin dudas, el primer paso en la expansión del Fuero Penal hacia aquellos lugares desde donde se nutre su trabajo, instalando un funcionario Judicial en un ámbito netamente policial. Posteriormente, y durante el transcurso del año 1985, el Tribunal Superior de Justicia y el Poder Ejecutivo Provincial dispusieron el pase del Departamento Criminalística de la Policía de la Provincia con sus bienes y personal especializado, afectándolos a la Policía Judicial. El avance progresivo de todas estas reformas obtuvieron en el año 1987 reconocimiento constitucional, al plasmarse en la organización, roles y funciones que la nueva ley fundamental acordó al Ministerio Público Fiscal (art 172 inc. 4 Const. Pcial.) Como parte del Programa de Reforma Integral al Poder Judicial, en Setiembre de 1989 se sanciona la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (Ley 7826) asignándole la misión de actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas; procurar ante los Tribunales la satisfacción del interés social y custodiar la normal prestación del servicio de justicia; imponiéndole como criterios rectores de actuación los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica con arreglo de las leyes. Dicha Ley asume a la Policía Judicial como uno de los órganos propios del Ministerio Público, organizándola sobre la base de una Dirección y dos Secretarías: la de Sumarios y Asuntos Judiciales (en la que concurren los Ayudantes Fiscales, ex Jefes Letrados de Sumarios) y la de Policía Científica. Será recién en el año 2000 que se creará por Acuerdo del Tribunal Superior de Justica la Secretaría de Instrucción Operativa. Avanzando en ese proceso gradual y progresivo, en el año 1991 se sanciona el nuevo Código Procesal Penal de la Provincia (Ley 8123), de característica marcadamente acusatoria, que coloca a cargo del Ministerio Público Fiscal la promoción y el ejercicio de la acción penal, el desarrollo de la investigación fiscal preparatoria y la responsabilidad de la iniciativa probatoria. En su artículo 320 se regulan expresamente las actividades, funciones y atribuciones que corresponden a la Policía Judicial dentro del proceso penal que dicha ley disciplina. Este Código entró parcialmente en vigencia ante la necesidad de adecuar estructural y funcionalmente los distintos institutos y organismos necesarios para su implementación plena, lo que recién sucedió en el año 1998. Otra etapa decisiva en el proceso de formación y consolidación comienza a transitarse a partir del año 1995 con la sanción de la Ley 8520. La misma facultó al Poder Ejecutivo a convenir con el Poder Judicial las instancias necesarias para efectivizar el traspaso al ámbito de este último del personal policial que cumplía funciones propias de Policía Judicial. El Acuerdo se materializa el 2 de Mayo de 1996 con la participación del titular del Poder Ejecutivo Provincial, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia y el Fiscal General de la Provincia. El 13 de Mayo de 1996, y operativizando el principio de actuación territorial, son creadas en el ámbito de la Ciudad de Córdoba, las denominadas Unidades Judiciales con asiento en las distintas Dependencias Policiales e integradas por un cuerpo de secretarios de actuaciones bajo la conducción de dos Ayudantes Fiscales por cada una de ellas. A partir de ese momento la actividad desplegada por los Ayudantes Fiscales se ajusta Administración Pública y Sociedad -7- estrictamente a lo disciplinado por la Ley 7826 debiendo así: 1) Informar al Fiscal de Instrucción de todos los hechos delictivos cometidos en el ámbito de su actuación; 2) Practicar los actos de investigación que les ordene el Fiscal de Instrucción , pudiendo –en caso de urgencia- adoptar las medidas cautelares imprescindibles; 3) Controlar la observancia de las normas constitucionales y legales relativas a los derechos y garantías de los imputados y de toda otra persona involucrada en la investigación y 4) Brindar atención e información a los letrados, con arreglo a la Ley. Junto con las Unidades Judiciales de Distrito (dispersas en la geografía de la ciudad, con un ámbito de actuación delimitado), también fueron creadas las Unidades Judiciales Especiales, que actúan en todos aquellos delitos que en razón de su gravedad, materialidad, forma de comisión, despliegues organizativos e impacto social que producen, requieren para su investigación de equipos altamente especializados (Unidades Judiciales de Homicidios, Robos y Hurtos, Delitos Económicos, Sustracción de Automotores, Delitos contra la integridad sexual y Accidentología Vial). Finalmente, el 1° de julio de 1999, se dicta el Estatuto de Policía Judicial que completa el marco normativo que la preside, toda vez que regula específicamente los derechos y deberes de quienes la integran atendiendo a la especial característica del servicio que brinda. LA REFORMA POLICIAL Tal como afirmáramos al comienzo de este trabajo, cuando se proyecta la reforma del sistema penal, necesariamente debe revisarse la institución policial a la luz de los nuevos objetivos. Pero cualquier intento de introducir modificaciones en las estructuras y cultura policial debe ser cuidadosamente estudiado partiendo del propio modelo instalado para su funcionamiento. Los modelos policiales Los modelos de organización y estructura policial están relacionados con la conformación social del lugar donde se verifican. En general se pueden distinguir dos modelos bien diferenciados: el estadounidense y el europeo. ! De acuerdo al modelo norteamericano, la Policía constituye ante todo un organismo societal; es un organismo de la comunidad. La ciudadanía ejerce una especie de control sobre sí misma, valiéndose de la Policía; esto es, a través de ella preserva el orden, garantiza la convivencia social e interviene contra quienes transgreden la ley. El modelo de un cuerpo policial cercano a los intereses de la ciudadanía se basa en la idea de descentralización; es decir, en la supresión del aparato burocrático de seguridad, al que se pretende reemplazar por un sistema de seguridad, dirigido y supervisado por las autoridades locales. ! En el modelo europeo, en cambio, el Estado nunca ha cedido el control de los organismos de seguridad a la ciudadanía. Mucho más decisivo en este contexto es el hecho que las medidas policiales puedan ser supervisadas efectivamente por la vía judicial. No es el control local, entonces, sino la sujeción a las leyes - -8- Administración Pública y Sociedad que caracteriza a todas las ramas de la administración pública-, lo que garantiza que la Policía no se exceda en sus facultades. Los modelos de policías europeos son a su vez clasificados en dos grandes sub-modelos que han servido de guía a los restantes: el anglosajón o británico y el napoleónico o francés. A estos cabría agregar, por su particularidad, el alemán. El modelo anglosajón o británico presenta como característica esencial su descentralización y su desestructuración militar, es decir, no es un cuerpo de policía militarizado. En este modelo lo militar está subordinado a lo policial, hasta el extremo que cuando circunstancias excepcionales requieren la intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos internos, actúan siempre bajo la dirección del estamento policial. Se le atribuye al modelo anglosajón el nacimiento de la policía como profesión, tendiendo en cuenta que hasta la formación de la policía británica dichas funciones eran desempeñadas por las Fuerzas Armadas militarizadas. Pese a que la descentralización es una característica que hace a la identidad del modelo británico, en estos momentos se tiende a establecer estructuras centralizadas de los cuerpos de policía. En 1992 se creó un organismo coordinador con la misión de suministrar información de origen nacional e internacional a los servicios operativos de la policía. El modelo napoleónico o francés, por su parte, tiene dos características principales: una fuerte centralización y la existencia de cuerpos de Policía de carácter militar o cuasimilitar. Es paradójico que mientras en Gran Bretaña, máximo exponente del modelo descentralizado se actúa hacia el establecimiento de elementos de coordinación entre las distintas policías con una tendencia centralizadora; en Francia el debate es justamente a la inversa, existe una marcada orientación reformista descentralizadora en la búsqueda de un mayor acercamiento de la Policía con la ciudadanía. A partir de 1987 se advierte una creciente municipalización de las funciones policiales, tan es así que se ha autorizado a los Alcaldes a poner bajo vigilancia de los agentes de Policía Municipal materias de seguridad ciudadana con lo que se rompe el sistema centralista. Ambos modelos parecen encaminados a encontrarse en un espacio común, un modelo evolucionado al que se llama “territorio coordinado”. Por último tenemos el modelo alemán, que reúne características del británico, como la descentralización, y algunos elementos propios que lo distinguen como un modelo autónomo. Este modelo es identificado con el nombre de “Modelo de Territorio Equilibrado” y parte del principio de las plenas competencias de los Länderson equivalentes a provincias o comunidades autónomas para crear sus propios Cuerpos de Policías y para planificar y ejecutar sus propias políticas de seguridad ciudadana en su territorio. Los elementos de “equilibrio” de este modelo están dados con la existencia de una policía federal la BKA-Buundeskriminalamt- que desarrolla básicamente las siguientes funciones: a) Centraliza una base de datos propios y de las restantes policías, con lo que todos se benefician de la cooperación mutua; b) Dispone de un Gabinete de Ciencias Forenses, así como de expertos y medios sofisticados de policía científica y técnica que colaboran con las policías de los Länder; c) Asume las relaciones y la cooperación internacional; d) Actúa sobre la base del principio de extraterritorialidad en la federación en los casos de delitos de esa competencia. Tanto el modelo anglosajón como el europeo presentan ventajas y deficiencias inmanentes. No se puede afirmar a priori que uno sea preferible al otro, del mismo modo, que tampoco es posible pronunciarse por uno y Administración Pública y Sociedad -9- otro modelo. En última instancia se trata de una decisión política que cada país debe tomar por separado; decisión para la cual no debe descuidarse la tradición socio-estatal, ni la tradición histórico-policial. Obviamente habrá que evitar que se mezclen elementos de ambos modelos de modo arbitrario, puesto que ellos responden a criterios no siempre compatibles, acerca de la esencia de las funciones policiales, y las instancias y los instrumentos de control que se consideran adecuados. La elección del modelo debe atender y ser consecuente con los valores culturales del lugar donde va a actuar. En nuestro país, no cabe dudas que el modelo adoptado se orienta hacia el europeo continental con las características locales que lo identifican. Por nuestra organización política federal pareciera ser que estamos más próximos al sistema alemán, aunque hay que reconocer que nos falta mucho para conformar un “territorio equilibrado” donde la cooperación y esfuerzo común sea una realidad. El Convenio Policial Argentino nació bajo los principios de la solidaridad y cooperación, ideales que lamentablemente fueron inobservados cuando la Policía Judicial de Córdoba, con el respaldo y patrocinio -en una inequívoca muestra de madurez institucional- de la Policía de la Provincia, pidió su incorporación. En el reciente Congreso de Jefes de Policías celebrado en Misiones –Puerto Iguazú- la propuesta de incorporación al sistema de Convenio Policial Argentino fue rechazada. La incidencia de los modelos en la estructura policial La concepción de orden social se encuentra, en muchos casos, reproducida en la conformación de las estructuras policiales; así, en sociedades con una organización más horizontal y en las que el ejercicio de la coerción no ha sido cedido completamente al Estado (como es el caso del modelo anglosajón-norteamericano) la jerarquía policial es accesible a todos los miembros. Por lo regular, los oficiales llegan a ese rango luego de haber prestado servicios en los niveles inferiores. En cambio el modelo “latino”, reflejo de una sociedad más verticalista y con marcadas diferencias sociales y económicas, presenta un esquema de organización policial en el que se encuentra muy reducida la posibilidad de superación por parte de los miembros de niveles inferiores: la oficialidad es prácticamente una casta. Por ejemplo, en algunos países existe una formación para agentes y otra para oficiales, y solamente se puede ser oficial cursando en determinadas academias, en las que regularmente ingresan personas pertenecientes a sectores socio económico más elevado. Esto es a lo que Paul Cckhevigny llama reproducción del esquema colonialista del orden social. Del análisis comparativo de la relación uso de la fuerza – organización policial, puede observarse que aquellos cuerpos que conservan características militares, como la policía de Los Angeles, Brasil, Jamaica y las policías Argentinas, hacen mayor uso de la violencia como medio de control, que los que se presentan como civiles. La policía representa la forma más inmediata y directa de autoridad. En su accionar se manifiesta una tensión orden-libertad, tensión que los gobiernos en general no se han preocupado por resolver, delegando esa responsabilidad en los propios protagonistas. Así, la policía es ejercicio del poder discrecional en la calle, y como se advertirá, en tales condiciones, ese poder puede tornarse negociable. - 10 - Administración Pública y Sociedad En este aspecto se verifica la necesidad de establecer mecanismos de control internos y extra institucionales ante la creciente exigencia social de respeto irrestricto a las libertades públicas de los ciudadanos: presupuesto básico de las Policías modernas integradas a regímenes democráticos. Pautas que deben considerarse en una reforma policial Las pautas fundamentales que deberían tomarse en cuenta para hacer efectiva una reforma policial son: 1) El reconocimiento del tipo de sociedad en que se vive, y de los requerimientos de la propia comunidad en función de sus patrones socio-culturales, económicos, tecnológicos, etc. 2) La tradición o costumbre policial. Las tendencias actuales apuntan a dejar en una única institución el control del orden público. Para promover el cambio habrá que analizar la cultura policial, a los fines de establecer estrategias adecuadas para llevar adelante el cambio. Hay que fijarse un plan que contemple la transición y la administración de los posibles y previsibles conflictos que pueda suscitar. 3) Las tendencias de la criminalidad y sus principales manifestaciones. Es importante distinguir entre delitos que son pasibles de prevención directa por parte de la policía de seguridad y aquéllos que no ofrecen esta posibilidad. Habrá que considerar especialmente las nuevas modalidades de crimen organizado con un elevado índice de profesionalismo; la existencia de bandas nacionales e internacionales; el aumento de la violencia y de la criminalidad económica y financiera derivada del modernismo económico y científico. 4) La coordinación del esfuerzo de todas las entidades que de un modo u otro participan en la lucha contra la criminalidad. Es de fundamentalmente importancia que el diseño organizativo permita una permanente y dinámica coordinación de los esfuerzos compartidos por la lucha común contra el delito. Es preciso para ello establecer distintos niveles conforme al rol de cada Institución. 5) El reconocimiento de los derechos laborales de los integrantes de la Institución, por cuanto atenta contra la condición humana exigirle a quienes se les niegan sus derechos, que actúen como garantes de las libertades ajenas. Es necesaria una humanización de la tarea de realizadas por los policías para evitar conductas repetitivas por parte de éstos en quienes debe proteger. 6) El compromiso con el régimen democrático, lo que supone la total sumisión a las normas jurídicas y el respeto irrestricto de los derechos individuales. Es un cambio de mentalidad la que se propone y por ende desde iniciarse desde su misma formación. 7) Procurar la profesionalización del servicio policial mediante adecuados planes de estudios y permanente capacitación y entrenamiento. 8) Reconocer la necesidad de la planificación y evaluación de sus actividades. Es de fundamentalmente importancia que se establezca un permanente e institucionalizado control e gestión En este sentido, es importante que en toda planificación se considere especialmente la participación ciudadana. 9) Reducir las escalas jerárquicas en la carrera policial y conformar un solo agrupamiento con iguales condiciones de carrera. La separación entre dos agrupamientos (personal superior y subalterno) fragmenta la identidad de la Institución y la aleja de su propia integración. Administración Pública y Sociedad - 11 - 10) Por último, habrá que desvincularla totalmente de las fuerzas armadas. Es frecuente en algunos países, que bajo el pretexto de la insuficiencia de la labor policial, se pretenda involucrar a las fuerzas armadas en actividades de seguridad pública que no les corresponden. La reforma en Córdoba A partir de las modificaciones introducidas por la Ley Provincial Nro. 8520 a la Ley Orgánica Policial, se puso en práctica un esquema que contempla el funcionamiento de dos policías: La Policía de Seguridad y La Policía Judicial. La Policía de Seguridad, dependiente del Poder Ejecutivo, tiene como objetivo mantener el orden público y la tranquilidad social, proveyendo a la estabilidad de las instituciones y a la seguridad ciudadana, y resguardando su integridad física y moral, sus bienes y demás derechos. Está avocada a impedir que se cometan hechos delictivos. Para trabajar por la prevención, la Policía administrativa modificó sus tácticas y estrategias, fundamentalmente en los siguientes aspectos: 1)Los planes de estudio y 2) La división y ocupación territorial. 1) Modificación de sus planes de estudios: Se produce un cambio propendiendo a la desmilitarización de sus estructuras de mando y a un entrenamiento donde la policía asume la responsabilidad del servicio que presta, resolviendo con su iniciativa los problemas cotidianos sin necesidad de recibir órdenes. Esto obliga a descentralizar el mando para lograr una policía dinámica y de respuesta inmediata. 2) División y ocupación territorial: Se dividió el territorio en Distritos a su vez conformados con Precintos. Se pasó de una repartición altamente burocratizada, centralizada y de poca ocupación territorial a otra desburocratizada, desmilitarizada y de gran ocupación, con vocación de servicio comunitario La policía de Seguridad en el futuro La complejidad de las sociedades modernas torna insuficiente la tradicional lucha contra el delito, basada únicamente en la reacción del sistema penal formal. La persecución del delincuente es, desde aquella perspectiva, el objetivo fundamental de la policía. Hoy, sin embargo, la criminología moderna reconoce la incidencia fundamental de la “situación” en el desarrollo de los delitos. El delito se produciría, según este posicionamiento situacionalista, cuando confluyen el posible delincuente, la víctima u objetivo apropiado, y el contexto adecuado. La eficacia de la policía en la prevención del delito, implica pues, que se preste la máxima atención no sólo al presunto delincuente, sino también a las víctimas o blancos potenciales, así como al entorno social y ambiental en el que éste se pueda producir. En tal sentido, el grupo de trabajo sobre prevención situacional del “Forum Europeo para la Seguridad Urbana” nos proporciona un marco conceptual poniendo énfasis en los puntos esenciales para que esa - 12 - Administración Pública y Sociedad prevención se pueda producir. Según esta definición, prevención situacional sería una aproximación global e integrada a la prevención de la inseguridad basada metodológicamente en los siguientes aspectos: ! Prioridad de las zonas de la ciudad o barrios potencialmente más problemáticos, como son los espacios abiertos, zonas de ocio, jardines, etc. ! Potenciación de la interrelación entre el sector público -especialmente la policía-, y el sector privado, las asociaciones de todo tipo y los ciudadanos en general. ! Adopción de una perspectiva global que aborde los aspectos sociales, políticos, económicos, educativos y técnicos de la zona en conflicto. En la práctica esto requiere de muchos cambios en las organizaciones policiales. Fundamentalmente exige un cambio cultural en todo el colectivo policial. Es importante modificar la percepción que tiene la policía de sí misma, y definir qué tipo de institución pretende la comunidad donde va actuar. Es necesario que los policías estén plenamente integrados en el tejido social. Que el policía no sea un elemento más del paisaje urbano, sino un auténtico profesional; y esto implica que la toma de decisiones no puede ser patrimonio de un sector de la organización, sino de todos los profesionales que la componen, empezando por el policía de base. Cada policía debe ser consciente de su propia responsabilidad sobre lo que ocurre en un territorio determinado. Naturalmente, no es posible hablar de participación si el policía no dispone de la información suficiente para abordar el problema, y de estructuras que faciliten la plena coordinación entre distintas unidades y cuerpos policiales. En general, los programas de actuación policial han de ser programas interdisciplinarios. El Policía no es asistente social, abogado, ni psicólogo, pero debe formar parte -junto con éstos y otros profesionales y departamentos-, de los equipos que diseñan y ejecutan los programas de actuación. No se puede hablar hoy de inmigración, drogas, circulación y otros temas similares desde una perspectiva únicamente policial, sin tener en cuenta que la Policía forma parte de un sistema social mucho más complejo. En un sistema social bien cohesionado, el aparato de control social informal es el principal método de regulación del comportamiento individual para poder convivir en sociedad. El control formal coactivo, con sus prisiones, el uso de la fuerza, y régimen sancionador de todo tipo, sólo se trata de un último recurso cuando el sistema informal falla. La policía sigue pues constituyendo una parte importante del aparato de control social coactivo y penal, pero la prevención, la mediación, la promoción de la integración social, son instrumentos mucho más importantes que la propia represión. Una institución basada en los principios de la policía comunitaria presenta en este sentido innumerables ventajas. El problema en el que se espera que intervenga el policía ya viene aquí definido por la propia sociedad. Esa participación social, debe garantizar también el adecuado control de la manera en que se realiza la actividad policial. La descentralización de las organizaciones policiales; la implicación en el territorio: las patrullas a pie; los medios técnicos adecuados; la formación; son instrumentos básicos para la detección temprana de los problemas que afectan la seguridad ciudadana y la calidad de vida de la población. Sin embargo, todos estos instrumentos son insuficientes si la policía no está relacionada con el resto de los agentes sociales. Administración Pública y Sociedad - 13 - El conocimiento amplio del territorio y de la colectividad permiten al policía situar correctamente cada problema en el contexto adecuado. Facilita, asimismo, la detección de las causas reales del conflicto, así como la elaboración de un pronóstico acerca de las consecuencias que puede provocar cada alternativa utilizada para su resolución. Por cierto que para ello es imprescindible conocer profundamente los diferentes recursos de la administración y del propio tejido social, las políticas aplicadas en cada caso, las prioridades y los mecanismos de movilización de dichos recursos. Esto sólo es posible si la Policía es concebida ya no como un ente aislado, sino como una parte más de la Administración general, acordando a la coordinación de actividades con otras áreas el carácter de “regla de actuación”. Las organizaciones policiales modernas se caracterizan por la progresiva implantación en su seno de una nueva cultura que importa una actitud hacia el servicio y la colectividad, diferente de la tradicional. Es en suma, un nuevo estilo de hacer policía. El trabajo en equipo, la policía comunitaria, la orientación a la resolución de problemas, la respuesta adecuada al entorno concreto en que se actúe, la configuración de redes interrelacionadas con el resto del sistema policial y con todos los agentes sociales que intervienen en el hecho, son algunas de las características de ese nuevo estilo policial. Pero fundamentalmente, lo que caracteriza a la policía moderna, es el alto nivel de implicación en el tejido social. Los policías deben actuar hoy, con una actitud positiva de prevención y anticipación de los problemas. Deben, en definitiva, abandonar la tradicional posición reactiva, asumiendo una que sea básicamente proactiva. Sin embargo, este concepto de prevención situacional, encuentra en la práctica fuertes reticencias en el seno de los propios cuerpos policiales, acostumbrados a acudir al sistema penal y a trabajar desde una cierta lejanía de la colectividad. La policía en general, se mueve desde mediados de siglo, entre dos extremos que condicionan el estilo policial que se adopta en cada momento: El estricto cumplimiento de la ley y la aplicación discrecional de su profesionalidad ante los problemas concretos. Los policías, al igual que otros agentes sociales, se enfrentan diariamente a problemas puntuales para los que la simple aplicación de la ley no ofrece respuesta. Esto es muy frecuente en esa tenue frontera que delimita el ámbito de lo privado y lo público. Las discusiones entre vecinos, los malos tratos en el seno de la familia, la indigencia, los atentados al medio ambiente, el fraude, el mundo del comercio y del consumo, la industria, el transporte, etc., son campos en los que cada vez más la sociedad requiere de respuestas que el sistema no siempre tiene. La Policía de hoy no puede limitarse a buscar la cooperación ciudadana, sino que debe propiciar la generación de espacios naturales de encuentro a partir de intereses comunes. Debe pasar de una percepción de sí misma reducida (órgano de control y persecución) a otra más amplia: el ser además, un factor gravitante de integración social. El cambio en las actitudes, la revisión de los principios que sustentan la cultura policial, la reformulación de su diseño en procura de una organización dinámica, ágil y flexible, su permanente adecuación a los requerimientos sociales, la simplificación de las estructuras jerárquicas, son reformas imprescindibles para lograr la modernidad que se persigue. - 14 - Administración Pública y Sociedad CONCLUSIÓN Las organizaciones e instituciones del estado deben afrontar nuevas realidades, a partir de la propia dinámica social y –fundamentalmente- a partir de los cambios que se van operando en el contexto de globalización. Así, el escenario donde actúan los distintos operadores del sistema penal no es el mismo que el de hace unos años, por el contrario, se ha modificado totalmente. Los actores de la investigación penal, los procedimientos, las demandas sociales, etc., han cambiado. Existe hoy una nueva cultura cívica que le permite a los ciudadanos tener un protagonismo gravitante en la cosa pública, asumiendo -por caso- algunos conceptos. Por ejemplo, las ideas de seguridad y justicia tradicionalmente fueron concebidas como un problema de policías y jueces; en cambio hoy son asumidas como parte del sistema, y en tal sentido legítimamente se reclama por estos servicios. También la criminalidad se ha globalizado, no es la misma ni en su cantidad, calidad, modalidad e impacto que causa en la sociedad. Ante esos cambios el sistema penal, paradógicamente, se ha mantenido y aún se mantiene como reaccionario; es decir, continúa actuando cuando el hecho delictivo ha sido cometido. Es tiempo de replantear o al menos de ampliar conceptualmente las posibilidades y modalidades de participación, de buscar otras formas de actuación, admitiendo por ejemplo, la intervención preventiva bajo el control y supervisión de la justicia. Las herramientas tradicionales para luchar contra el delito, también hoy son insuficientes, es necesario incorporar nuevos recursos para hacer más eficiente y eficaz la lucha contra la criminalidad. Las aptitudes y formación de los operadores deberían estar orientadas a estos aspectos. La experiencia nos indica que la formación jurídica no alcanza para luchar eficazmente contra el delito, especialmente contra el organizado. Hoy se necesita de operadores pro-activos, con una sólida formación interdisciplinaria y con capacidad para trabajar en equipo. En este nuevo escenario que se nos presenta, la adaptación a los nuevos requerimientos sociales y el conocimiento de nuevas tecnologías revisten especial importancia, exigiendo –a la par- que toda la organización actúe como un sistema abierto y que sus subsistemas trabajen en forma interdependientes. Consecuentemente, como decíamos en un comienzo, una reforma debe suponer la revisión de todos y cada uno de los estamentos que conforman el sistema para garantizar un funcionamiento coherente y armonioso. En el marco de lo aquí expuesto, toda reforma al sistema penal debe ser abordada previo estudio y análisis profundo de los principios y costumbres que rigen la Institución policial. La Policía de Seguridad en su plan de reformas debe contemplar la desmilitarización de sus estructuras y la desconcentración operativa territorial como modo más eficaz para abordar la prevención del delito. La Institución del futuro deberá ser de neto corte comunitario con un alto grado de integración social. El Ministerio Público, por su parte, debería estar organizado y estructurado como un cuerpo orgánico, nutrido de los principios que lo sustentan y, fundamentalmente, deberá ser capaz de hacer realidad la unidad de actuación en el marco de las políticas de persecución penal que le fije la Fiscalía General. La Policía Judicial deberá estar conformada por una estructura flexible e inteligente para ir adaptándose a los cambios impuestos por la dinámica social, aumentando su capacidad instalada, procurando alcanzar altos Administración Pública y Sociedad - 15 - niveles de eficiencia, eficacia y efectividad en la investigación de los delitos, sin menoscabar o lesionar los derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional, Provincial y pactos internacionales incorporados. Los miembros de la Policía Judicial deberán estar formados en sólidos principios éticos para llevar a cabo en forma eficiente, eficaz y efectiva la defensa de la sociedad frente al delito. En síntesis, toda reforma al sistema penal deberá ser concebida a la luz de una política criminal definida que, interpretando las particularidades de los nuevos tiempos, comprometa a todos sus operadores desde principios orientadores y funcionales modernos, dinámicos y operativos. BIBLIOGRAFÍA ! La Quinta Disciplina en la Práctica- Peter Senge, Editorial Granica. ! Introducción a la Policía Judicial- Joan Joseph Queralt, 3° Edición, J. M. Bosch Editor. ! Justicia en la calle-Ensayos sobre la Policía en America Latina-Editor Peter Waldmann, 1° Edición 1996. ! Justicia Penal y Seguridad Ciudadana- Contactos y Conflictos- José Ignacio Cafferata Nores, Editorial Mediterránea. ! Proceso Penal y Derechos Humanos- José Ignacio Cafferata Nores- CELS- Centro de Estudios Legales y Sociales. ! Cuestiones Actuales sobre el Proceso Penal- José Ignacio Cafferata Nores- 2° Edición actualizada- Editores del Puerto. ! Tratado sobre Seguridad Pública- Vol. 318- Adrián Juan Pelachi- Editorial Policial. ! Ministerio Público –Pena y Estado- año 2 número 2- Revista Latinoamericana de Política Criminal. Editores del Puerto. ! Política Criminal- de la formulación a la praxis- Alberto Binder- AD-Hoc.- ! Policía y Sociedad Democrática- Pena y Estado –año 3.número 3- Revista Latinoamericana de Política Criminal- Editores del Puerto. ! Administración de la Policía- Quinta Edición- James J. Fyfe-Jack R. Greeene-William F. Walsh- O.W. Wilson- Roy Clinton McLren- MC-Graw-Hill. ! La Investigación en el Proceso Penal- Técnicas del Descubrimiento- Jorge R. Moras Mom- Abeledo- Perrot.
