Departamento de Administración

V° Coloquio de Historia de Empresas:
“Investigaciones en curso en la historiografía argentina”
Departamento de Administración, Postgrado en Historia - Programa de Historia de
Empresas, 29 de marzo de 2007
"Actores e instituciones en la construcción de los Ferrocarriles del Estado (1862-1916)"♦
Silvana A. Palermo (UNGS/ CONICET-Instituto de Historia
Argentina y Americana Dr. E. Ravignani, FFyL, UBA)
1. Ferrocarriles e historia de empresas
Existe una rica tradición historiográfica sobre el papel desempeñado por los
ferrocarriles en el desarrollo económico de las naciones latinoamericanas durante la
segunda mitad del siglo XIX y principios del siglo XX. El debate se originó, como es
sabido, a partir de las interpretaciones influenciadas por perspectivas nacionalistas y de la
teoría de la dependencia que sostuvieron que el ferrocarril contribuyó a consolidar las
economías de exportación permitiendo la incorporación de los países latinoamericanos
como productores de materias primas al orden económico internacional en detrimento del
desarrollo del mercado interno y la integración del espacio nacional. Desde este punto de
vista, al atraer con garantías de seguridad jurídica, rentabilidad y otros incentivos los
capitales para la construcción de vías férreas, los gobiernos liberales se subordinaron a
los intereses de los sectores exportadores e inversores extranjeros.1 Con el propósito de
revisar estas interpretaciones, las investigaciones en historia económica se ocuparon de
♦
Esta ponencia se basa en dos capítulos iniciales de mi tesis “The Nation-Building Mission: The StateOwned Railways in Modern Argentina (1870-1930)" Ph.D. Dissertation, State University of New York at
Stony Brook, Agosto 2001. La investigación ha sido posible gracias al apoyo del CONICET y la Fundación
Antorchas. Una versión revisada de esta ponencia, titulada “Del Parlamento al Ministerio de Obras
Públicas: La construcción de los Ferrocarriles del Estado en Argentina, 1862-1916”, se ha publicado en
Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, vol. 46, Nº 182, julio-setiembre 2006,
pp. 215-243.
1
Bradford Burns, The Poverty of Progress: Latin America in the Nineteenth Century (Berkeley: University
of California Press, 1980), p. 136. Respecto a los estudios de orientación nacionalista sobre el caso
argentino, véase Raúl Scalabrini Ortiz Historia de los Ferrocarriles Argentinos (Buenos Aires: Plus Ultra,
1983) y Ricardo M. Ortiz, Historia Económica de la Argentina, T 1 y 2, (Bs.As: Ediciones Pampa y Cielo,
1964). Para una revisión de la historia de los ferrocarriles en el país, cf. Raúl García Heras, “La
historiografía de empresas en la Argentina” en Carlos Dávila de Guevara, Empresa e Historia en América
Latina: un Balance Historiográfico (Bogotá: Colciencias, 1996).
2
estimar, sobre la base de métodos cuantitativos, el impacto económico del ferrocarril,
destacando su efecto positivo en la expansión de la frontera agrícola y el comercio
externo e interno.2 Asimismo, algunos autores destacaron que si bien la expansión
ferroviaria no promovió la industria local, ya que los abastecedores de material
ferroviario eran prioritariamente extranjeros, lo cierto es que la organización de las
grandes empresas en la región y la reparación de material demandó el desarrollo de
saberes técnicos específicos, la construcción de grandes plantas y la difusión e
implementación de la organización científica del trabajo.3 Finalmente, algunas
investigaciones contribuyeron a dar cuenta de los condicionantes internos y externos que
llevaron a los gobiernos nacionales a ofrecer generosos incentivos para atraer capital y
demostrar la cambiante, compleja y dinámica relación entre las autoridades locales y los
inversores extranjeros.4
En los últimos años, el estudio de la cuestión de la formación de los estados
nacionales y el programa liberal en Latinoamérica renovó el interés en los proyectos y
construcción de líneas ferroviarias en la región. Mientras que la historia de las ideas
económicas se interesó por la inusitada expansión de propuestas de construcción de
ferrocarriles como prueba de las utopías de progreso económico de los primeros
pensadores liberales; desde una perspectiva político-social se abordaron aquellos
proyectos de líneas férreas que expresaban las expectativas de las elites locales en la
expansión de las economías regionales así como los intereses de los gobiernos nacionales
2
John Coatsworth, Growth Against Development. The Economic Impact of Railroads on Porfirian Mexico,
(Dekalb: Northern Illinois University Press, 1981), William R. Summmerhill, “Railroads in Imperial Brazil,
1854-1889” en John Coatsworth y Alan M. Taylor, Latin America and the World Economy since 1800
(Harvard University Press, ).Sobre el impacto del ferrocarril en la expansion de la frontera agraria
pampeana, cf. Roberto Cortes Conde, El Progreso Argentino: La Formación del Mercado Nacional, 18801914 (Buenos Aires: Sudamericana, 1979).
3
Colin Lewis, "Railways and Industrialization: Argentina and Brazil, 1870-1929", in C. Abel and C.
Lewis, eds., Latin America: Economic Imperialism and the State, (London: The Athlone Press, 1991), pp.
199-230.
4
Eduardo Zalduendo, Libras y Rieles. Las Inversiones Británicas para el Desarrollo de los Ferrocarriles en
Argentina, Brasil, Canadá e India durante el Siglo XIX (Buenos Aires: El Coloquio, 1975); Mario Justo
Lopez , Historia de los Ferrocarriles Nacionales, 1866-1886 (Buenos Aires: Lumiere, 1994); Colin Lewis,
British Railways in Argentina 1857-1914, (London: The Athlone Press, 1983); Andrés Regalsky, "Foreign
Capital, Local Interests and Railway Development in Argentina: French Investments in Railways 19001914," Journal of Latin American Studies, 21, October 1989.
3
por controlar los territorios que reclamaban como propios.5 En suma, luego de haber sido
concebido como símbolo del vínculo neo-colonial entre países periféricos y las nuevas
potencias industriales de fines del siglo XIX, el ferrocarril ha comenzado a interesar a
algunos historiadores en tanto instrumento para la integración económico-social del
espacio nacional y el fortalecimiento de la relación entre el estado y la ciudadanía, al
fomentar, a partir de la experiencia cotidiana de tráfico masivo de población, mercancías
e inclusive circulación de noticias, la identificación política y cultural de los habitantes
con la comunidad nacional.
Merece notarse que esta renovación en los estudios del desarrollo ferroviario se ha
visto enriquecida por el creciente interés en las perspectivas, metodologías y
problemáticas de la historia empresarial. Sin desestimar totalmente la cuestión del efecto
económico, social, político o cultural que la difusión de este medio de transporte tuvo en
la región, la historia de empresas abre una serie de preguntas novedosas en la agenda de
investigación al interesarse en los ferrocarriles como pioneros de la gran empresa
moderna. En este sentido, se han revalorizado los estudios de Alfred Chandler, uno de los
iniciadores más destacados de la historia de empresas en Estados Unidos, sobre los
orígenes y expansión de los ferrocarriles en dicho país. Según este autor, el manejo de
una tecnología novedosa y sofisticada en materia de transporte así como la complejidad
organizacional que exige movilizar personas y mercancías de manera rápida, segura y
regular representó un desafío al que sólo la gran empresa pudo responder. A diferencia de
las empresas familiares, esta supuso una separación entre la propiedad y la gestión
administrativa y técnica de las firmas. Administrar los ferrocarriles exigió la creación de
una jerarquía de profesionales y expertos que conformaron la gerencia empresarial. Por
cierto se trató de un proceso de transformación que se extendió durante buena parte del
siglo XIX y principios del siglo XX y que suscitó tensiones y conflictos entre los
distintos interesados en la expansión ferroviaria como lo eran los especuladores,
inversores y técnicos. En suma, la revalorización de estudios micro-históricos y el interés
por recuperar la perspectiva de los diferentes actores que lideraron el proceso de
construcción de las firmas modernas constituyen uno de los aportes más destacables de la
5
Paul Gootenberg, Imagining Development: Economic Ideas in Peru's "Fictitious Prosperity" of Guano,
1840-1880 (Berkeley: University of California Press, 1993), Kim Klark, The Redemptive Work: Railways
and Nation in Ecuador, 1895-1930 (Wilmington: DE: SR Books, 1998).
4
literatura sobre historia de empresas. Estas características, por cierto, parecen constituir
los legados más sustantivos del trabajo de A. Chandler, más allá de las críticas,
disidencias y debates que su propuesta haya generado.6
Influenciada por dicha perspectiva de análisis, esta ponencia examina la creación
y expansión de la red de los Ferrocarriles del Estado desde los inicios del orden
republicano hasta el fin del régimen oligárquico. Se propone rescatar la agencia de los
diferentes actores que promovieron que el gobierno nacional se hiciera cargo de
proyectos ferroviarios al interior del país, el modo en que legitimaron estas políticas
intervensionistas y las instituciones en que tuvo lugar el proceso de toma de decisiones
sobre el programa de construcción de los Ferrocarriles del Estado. De esta manera, este
estudio espera aportar a una serie de investigaciones recientes sobre los ferrocarriles en
Argentina que se han concentrado en el estudio de los agentes que promovieron los
proyectos de construcción ferroviaria, el modo en que los implementaron y las estrategias
de organización y racionalización de las primeras empresas privadas y públicas del país.7
En 1916, al cerrarse el ciclo de los gobiernos oligárquicos, la extensión de los
Ferrocarriles del Estado alcanzaba los 5.580 kilómetros y se componía de tres sistemas
principales: el Central Norte Argentino, que se dirigía desde el puerto de Santa Fe hacia
las provincias del norte y la frontera con Bolivia, el Argentino del Norte que conectaba
las provincias del noroeste con las del litoral y los llamados Ferrocarriles de Fomento que
comenzaban a adentrarse en los territorios nacionales del norte y sur del país. Aunque la
literatura no se ha ocupado explícitamente de explicar la racionalidad implícita en el
diseño de la red estatal, se ha subrayado la influencia de los condicionantes económicos y
los intereses sociales en los proyectos del gobierno nacional. Es sabido que las líneas
construidas y administradas por el gobierno nacional se dirigieron a aquellas zonas
6
Alfred Chandler Jr, The Visible Hand. The Managerial Revolution in American Business (Cambridge:
The Belknap Press of Harvard University Press, 1977). El autor dedica tres capítulos de esta obra a analizar
los orígenes, consolidación y racionalización de las empresas ferroviarias. Sobre el impacto de sus estudios
en la historiografía, cf. Richard John, “Elaborations, Revisions, Dissents: Alfred D. Chandler Jr’s: The
Visible Hand after Twenty Years”, Business History Review, 71 (Summer 1997), pp. 151-206. Respecto al
desarrollo de la historia de empresas y su especificidad en Argentina, ver María Ines Barbero, “Treinta años
de estudios sobre la historia de empresas en la Argentina”, Ciclos, Año V, vol. V, n.8, 1er semestre de
1995.
7
Elena Salerno, Los comienzos del Estado empresario: La Administración General de los Ferrocarriles del
Estado (1910-1928), (CEEED: Buenos Aires, 2002); Jorge Schvarzer y Teresita Gómez, La primera gran
empresa de los argentinos. El Ferrocarril del Oeste (1854-1862), (Bs. As: FCE, 2006).
5
desestimadas por las empresas extranjeras por su baja rentabilidad, de allí en parte el
carácter fragmentado de la red.8 El programa de construcciones ferroviarias del gobierno
nacional estaba condicionado por los intereses de los inversores extranjeros, así como por
los vaivenes en la disponibilidad de crédito externo con que el estado nacional financiaba
sus obras. De hecho, sobre la base de estos argumentos se explica la política de
privatizaciones durante la presidencia de Miguel Juárez Celman.9 Por otra parte, se ha
afirmado que las líneas ferroviarias construidas por el gobierno nacional revelaban su
interés por fortalecer la autoridad estatal y consolidar alianzas con las burguesías
regionales del interior, deseosas de vincularse con los mercados del litoral.10 Si bien estos
argumentos no pueden desestimarse, aún es preciso reconstruir una narrativa histórica
capaz de recuperar quiénes y cómo decidieron llevaron adelante la expansión de la red
estatal.
En este sentido, esta ponencia intenta demostrar que la red de los Ferrocarriles del
Estado resultó de un largo y conflictivo proceso en el que pueden distinguirse dos
períodos distintivos de acuerdo con las diferentes racionalidades que guían a los
promotores de las iniciativas ferroviarias llevadas a cabo por el gobierno nacional. La
primera etapa comprende los orígenes de los ferrocarriles estatales entre fines de 1860 y
1890, cuando fueron fundamentalmente los legisladores provinciales, desde el Congreso
Nacional, quienes diseñaron el ambicioso programa de construcciones llevado a cabo por
el gobierno nacional desde los inicios del orden republicano. Se intenta subrayar en la
primera parte de este trabajo que el Parlamento jugó un papel fundamental en el proceso
de formación del estado nacional en tanto potenció la capacidad de los legisladores
8
Según R. M. Ortiz, por ejemplo, “los equipos que gobernaron al país en esa década, compuestos por
hombres del interior, pugnaron por cerrar sus cauces al desarrollo entregando al arbitrio de las empresas el
instrumento fundamental de su vinculación.” en Historia Económica de la Argentina, p. 236.
9
Eduardo Zalduendo sostiene que “la ideología económica del momento más la euforia especulativa del
período posterior a 1885-89 (...) prohijaron la transferencia al sector privado de la actividad ferroviaria que
estaba en manos del Estado”, en Libras y Rieles. p. 339.También mantienen una posición similar Ezequiel
Gallo y Roberto Cortes Conde, La República Conservadora (Buenos Aires: Paidos, 1984), pp. 49-50. En
cambio, para una interpretación que privilegia la orientación ideológica de Juárez Celman, cf. Winthrop R.
Wright, Los ferrocarriles ingleses en la Argentina (Buenos Aires: Emece, 1980), pp. 78-87. En cuanto al
impacto del clima recesivo, la falta de crédito y las dificultades operativas de los ferrocarriles estatales que
motivaron su privatización, cf. Colin Lewis, British Railways in Argentina, pp.124-145 y Mario J. López,
Historia de los ferrocarriles, pp. 142-154.
10
Jorge Balan, “Una cuestión regional en la Argentina: burguesías provinciales y el mercado nacional en el
desarrollo agro-exportador”, Desarrollo Económico, n. 69, 1978 y Donna Guy, Argentine Sugar Politics:
Tucumán and the Generation of Eighty, (Arizona: Arizona State University, 1980), en especial pp. 27-46.
También Oscar Oszlak, La formación del estado argentino (Buenos Aires: Editorial De Belgrano, 1985).
6
provinciales para influenciar las políticas públicas. El análisis de los debates
parlamentarios permitirá explicar cómo y por qué aquellos lograron que sus demandas en
buena medida moldearan el programa de construcciones ferroviarias realizado por el
gobierno nacional.
La segunda etapa, que abarca desde los años noventa hasta el fin del régimen
oligárquico, esta signada por la labor del Ministerio de Obras Públicas (MOP), creado en
1898. Puede argumentarse que este organismo permitió la preeminencia de profesionales
y expertos quienes defendieron la presencia activa del gobierno nacional en la
construcción ferroviaria pero bajo los criterios de una planificación centralizada, técnica
y nacional definida por el propio Ministerio.11 Sobre la base del examen de las memorias
ministeriales se trata de dar cuenta de la ingerencia de los ingenieros diplomados en la
racionalización de la red ferroviaria estatal, la cual le permitió al gobierno nacional
elaborar un programa de construcciones de los Ferrocarriles del Estado con cierta
autonomía de los intereses de las elites provinciales. La planificación centralizada de la
red ferroviaria estatal y su organización como una empresa moderna fundada en criterios
de eficiencia y rentabilidad -siempre dentro de los límites impuestos por la coexistencia
con poderosas empresas privadas en este sector- testimonian esta profunda modificación
en el balance de poder entre los especialistas técnicos del MOP y los legisladores.
2. Las iniciativas parlamentarias: la construcción de los ferrocarriles a las provincias
En 1875, a trece años de haberse logrado la unificación definitiva del país, el
gobierno nacional había llevado adelante la construcción de 664 kilómetros de vías y diez
años más tarde, en las postrimerías de la primera presidencia de Roca, los ferrocarriles de
11
Sobre los profesionales y el estado existe una extensa literatura. Véase, a modo de ejemplo, Ricardo
González Leandri, Curar, persuadir, gobernar. La construcción histórica de la profesión médica en Buenos
Aires, 1852-1886 (Madrid: CSIC, 1999), Hernán Otero, "Estadística Censal y Construcción de la Nación: el
caso argentino, 1869-1914”, Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana, Dr. E. Ravignani n.
16-7, 2do semestre, 1997, pp. 123-149, Klaus-John Dodds, "Geography, Identity and the Creation of the
Argentine State, Bulletin of Latin American Research, vol. 12, n. 3, 1993, pp. 311-331. Respecto a los
técnicos en el Ministerio de Agricultura, Carl. E. Solberg, The Prairies and the Pampas (Stanford: Stanford
University Press, 1987), pp. 109-14. Sobre los intelectuales y la cuestión social, Eduardo Zimmerman, Los
liberales reformistas (Buenos Aires: Sudamericana, 1995) y Juan Suriano (comp.) La cuestión social en
Argentina (Buenos Aires: La Colmena, 2000). Para un trabajo sobre estado y profesionales en el siglo XIX
y XX, ver Federico Neiburg y Mariano Plotkin, (comp.) Intelectuales y expertos. La constitución del
conocimiento social en la Argentina (Buenos Aires: Paidos, 2004).
7
propiedad estatal alcanzaban los 1.503 kilómetros.12 Las líneas que vinculaban el litoral
con las provincias de San Luis, Mendoza y San Juan iba a conformar el Andino; la
conexión desde Córdoba hacia Tucumán y Salta, junto con los ramales a La Rioja,
Catamarca y Santiago del Estero constituirían el Central Norte Argentino. Este notable
avance de la labor constructiva por parte del gobierno nacional había sido posible gracias
a la disponibilidad de recursos con las que había comenzado a contar el estado en función
de la recuperación de las finanzas públicas y el acceso al crédito externo. Un factor no
menos relevante, y que importa destacar aquí, consiste en la febril actividad que
diputados y senadores del interior desempeñaron en el Congreso, desde donde tradujeron
en políticas concretas el programa de progreso postulado por la Constitución Nacional.
En efecto, el regular funcionamiento de las instituciones republicanas creó las
condiciones de posibilidad para que los legisladores pudieran plantear sus demandas al
gobierno nacional. En 1868, se presentó una oportunidad propicia cuando al vislumbrarse
el fin de la guerra con Paraguay algunos legisladores pudieron reclamar al gobierno que
utilizara los recursos destinados a la contienda para el avance de las obras públicas.
Asimismo, la llegada de Domingo F. Sarmiento a la presidencia, mucho más atento que
su antecesor a las demandas de los liberales del interior de cuyo apoyo político dependía,
renovó las expectativas optimistas de los representantes provinciales. Por último, la
derrota de los levantamientos federales del interior había hecho evidente que la
construcción de un orden político estable en el interior requería de políticas de consenso y
no sólo de represión. En el marco de esta coyuntura más favorable, los pedidos de los
representes del interior no se hicieron esperar.13 En agosto de 1868, se discutió en el
Senado un proyecto autorizando al gobierno nacional a construir un ferrocarril que uniera
el de Rosario a Córdoba con la ciudad de Mendoza, pasando por Río Cuarto, Córdoba, y
Villa Mercedes, San Luis. Para la pronta realización de la primera sección hasta Río
Cuarto, se facultaba al gobierno a convertirse en accionista de la empresa concesionaria o
bien a implementar otras formas de financiación. Para iniciar los estudios se destinaban
12
13
RA, MOP, Estadísticas de los Ferrocarriles en Explotación, XIX (1910).
Ariel de La Fuente, Children of Facundo (Duke: Duke University Press, 2000), pp. 164-87.
8
los fondos provenientes de los derechos de exportación e importación utilizados hasta
entonces en los gastos de la guerra con Paraguay.14
Vale notar que este acotado proyecto inicial abrió paso, en verdad, al debate de
una propuesta más abarcadora que incluyó la construcción de ferrocarriles al norte y el
litoral. En la Cámara de Diputados, un grupo de legisladores en disidencia propuso que se
sumara al ferrocarril a Mendoza la construcción de dos líneas más: una de Córdoba hacia
Salta y Jujuy y otra desde Concordia, Entre Ríos a Mercedes, Corrientes. Para
financiarlas, autorizaba al ejecutivo a realizar las operaciones de crédito necesarias,
suponiendo que así como se había obtenido un empréstito para la guerra del Paraguay
sería aún más factible conseguir uno para destinarlo a obras públicas. Tras el debate
parlamentario se aprobó un proyecto aún más ambicioso que sumaba también la
construcción de un puerto en Buenos Aires, por lo cual lo que era inicialmente tan sólo
un programa de construcción de ferrocarriles se convirtió en un verdadero plan de obras
públicas. En Octubre de 1868, dicho plan fue aprobado por el Senado, convirtiéndose en
la ley n. 280.15
Los reclamos de los legisladores expresaban, en cierto modo, las necesidades de
los productores y comerciantes del interior a quienes la falta de infraestructura adecuada
dificultaba el acceso asequible y regular a los mercados del litoral, conduciendo al
estancamiento de las economías regionales. Ya en 1864, la prensa provincial, por
ejemplo, había expresado estas preocupaciones, al subrayar la urgencia de contar con un
ferrocarril desde Córdoba a Mendoza. Inclusive, el propio gobierno nacional contempló
esta posibilidad y encargó el estudio de la traza de la extensión del Central Argentino
hasta Río Cuarto al ingeniero Pompeyo Moneta.16 En este sentido, los estudios
monográficos sobre el comercio y las producciones regionales así como de empresas y
empresarios provinciales ofrecen abundantes evidencias de las demandas de la sociedad
local y del impacto del desarrollo ferroviario sobre las economías del interior del país.17
14
Congreso Nacional [CN], Cámara de Senadores, Diario de Sesiones,[CSDS] 4 de Agosto 1868, pp.228296 y 6 de Agosto, 1868, pp. 243-255.
15
CN, CSDS, 5 de Octubre 1868, 471-488; CN, CSDS, 6 de Octubre 1868, pp. 713-717.
16
Mario Justo López, Historia de los Ferrocarriles Nacionales, 1866-1886 (Bs. As: Lumiere, 1994) p. 10102.
17
Además de los estudios citados en la nota 6, véase Daniel Campi y Rodolfo R. Jorba, “Las producciones
regionales extrapampeanas,” en Marta Bonaudo, Nueva Historia Argentina. Liberalismo, Estado y Orden
9
Cabe mencionar, además, que las referencias a las necesidades económicas y sociales de
las regiones del interior se expresaron sin reparos en ambas Cámaras. Así, en 1880, al
solicitar el estudio de un ramal desde el Central Norte a la ciudad de Santiago del Estero,
el diputado Ángel Rojas destacó los beneficios que brindaría a la región contar con un
medio de transporte rápido para “exportar sus productos con ventaja”, aludiendo al
incipiente desarrollo de la industria azucarera de la provincia y a las oportunidades de
trabajo que se generarían para los “millares de trabajadores que emigraban en busca de
trabajo a otras provincias.”18
Sin desestimar las necesidades sociales existentes en cada una de las provincias,
interesa recalcar además que fue la propia dinámica del debate parlamentario la que
posibilitó que se decidiera emprender la construcción simultánea de los ferrocarriles a
distintos puntos del interior del país. En este sentido, siguiendo a Peter Hall, puede
afirmarse que la propia lógica institucional informó la intervención estatal, de modo que a
la atención que se otorga a las ideologías dominantes y a la influencia de los intereses
sectoriales en el análisis de la política pública es preciso sumar el efecto del
funcionamiento de las instituciones.19
El programa de construcciones ferroviarias llevado adelante por el gobierno
nacional llevó la impronta de la acción de los legisladores por dos motivos. En primer
lugar, la toma de decisiones en un sistema parlamentario requiere un mínimo de
transparencia en tanto la aprobación de proyectos exige que éstos sean discutidos en
ambas cámaras. Como se sabe, una de las características del estado moderno es la de
requerir – y no simplemente permitir- el debate público, de modo que la controversia, aún
cuando fuera limitada o regulada, constituye una de las reglas esenciales del
Burgués (1852-1880) (Bs. As: Sudamericana, 1999) y Daniel Campi “Economía y sociedad en las
provincias del Norte,” en Mirta Zaida Lobato, Nueva Historia Argentina. El progreso, la modernización y
sus límites (1880-1916), (Bs. As: Sudamericana, 2000). Recientemente, se ha cuestionado la capacidad de
las burguesías regionales para influenciar la política del gobierno nacional. Mabel Manzanal sostiene que
la construcción de la línea a Tucumán fue motivada por razones ideológico-políticas, esto es la necesidad
de afianzar la organización nacional para asegurar la inserción de Argentina al sistema internacional del
trabajo, y no debido a las presiones de la burguesía azucarera, la cual, en verdad, se consolidó después y no
previo a la llegada del ferrocarril a la provincia en 1875, en “El primer ferrocarril a Tucumán (discutiendo
las razones que explican su construcción)”, Población y Sociedad n. 8 y 9, Tucumán 2000-01.
18
CN, Cámara de Diputados, Diario de Sesiones [CDDS], 10 de septiembre de 1880, p. 152.
19
Peter Hall, Governing the Economy. The Politics of State Intervention in Britain and France (New York:
Oxford University Press, 1986), pp. 5-14.
10
funcionamiento del sistema político constitucional.20 Las reglas del debate parlamentario
hicieron que este no sólo sirviera para expresar demandas sino también para estimularlas.
Así, por ejemplo, el debate del proyecto presentado por los representantes de Córdoba y
las provincias de Cuyo, quienes tomaron la iniciativa de solicitar la construcción de un
ferrocarril que conectara sus provincias con el litoral, fue seguido de proyectos similares
de legisladores de otras provincias, quienes naturalmente reclamaban para sí los mismos
beneficios.
En segundo lugar, es evidente que todos los representantes provinciales podían
esgrimir idénticos derechos en sus reclamos al gobierno para que fomentara la obra
pública. Si el gobierno nacional podía exigir, inclusive por las armas, el respeto a su
autoridad, debía a la vez garantizar a todas las provincias el bienestar general. Como lo
expresara el diputado por La Rioja, Adolfo Dávila, “la República esta en el deber
imprescindible de igualar a todas las provincias en sus condiciones económicas.”21 Es
decir, la subordinación voluntaria de las provincias al poder central conllevaba, a la par
de obligaciones, el derecho a beneficiarse de los frutos del desarrollo económico
nacional. La otra cara de la incorporación de las provincias a una nación organizada era el
“deber imprescindible de la república” a asegurar su progreso, lo cual, en el lenguaje
político de la época sería definido como la “acción tutelar del estado”. En este sentido, la
apelación al estado central no se legitimaba tanto en función de los intereses locales como
en la necesidad de afianzar la inclusión de las provincias en un territorio compartido y la
noción de pertenencia a la comunidad nacional. En 1880, al solicitar la continuación del
tendido de las líneas férreas al norte y oeste, el diputado por Tucumán José M. Astigueta
argumentaba,
Las instituciones no se pueden radicar en el vacío –la paz no se cimienta con el
alejamiento de los hombres, y bien sabemos, señor Presidente, que esas enormes
distancias que, en nuestro vasto territorio, separan a unos pueblos de otros, son la
causa de estos localismos antagónicos, que aniquilan el principio de la
sociabilidad argentina y estorban el desenvolvimiento del sentimiento nacional.22
20
Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State (Stanford: Stanford University Press, 1978), p.
110-113.
21
CN, CDDS, 26 de septiembre de 1879.
22
CN, CDDS, 30 de septiembre de 1880, p. 243. Subrayado en el original.
11
El problema consistió en que, desde esta lógica argumental, resultó prácticamente
imposible establecer prioridades en la asignación de los limitados recursos con los que
contaba el gobierno nacional para las obras públicas. La derrota del proyecto original,
que proponía sólo la construcción de una línea a Cuyo es un índice de este fenómeno. De
hecho, los debates en ambas cámaras no se concentraron en si el gobierno debía
emprender directamente la construcción de los ferrocarriles o brindar, mediante
generosas garantías, los incentivos a los capitales extranjeros para que se aventuraran a
realizarlos. En general, esta cuestión se dejó a criterio del gobierno. Era el
establecimiento de un orden de prioridades para emprender las obras lo que suscitaba
intensa controversia. Considérense, por ejemplo, los argumentos esgrimidos por
Francisco Civit, uno de los notables más destacados de la burguesía provincial
mendocina, en su defensa del proyecto de 1868 originado en el Senado para construir
sólo el Ferrocarril hacia Cuyo,
Es más conveniente para la renta y más practicable el ramal que nosotros
proponemos, y también más urgente, porque el comercio de los pueblos de Cuyo
no puede hacerse por la inseguridad de la frontera... ¿Se encuentran acaso en las
mismas condiciones las provincias de Entre Ríos y del Norte de la República? No
señor: las provincias del norte, por ejemplo, aunque es cierto que están a una gran
distancia del litoral tienen por lo menos asegurado su comercio, allí las
mercaderías no les son arrebatadas por las invasiones frecuentes de los indios.
La provincia de Entre Ríos tiene su comunicación con los puertos extranjeros y
con todo el litoral. Por consiguiente, el Ferrocarril de Concordia a Mercedes aún
cuando es de grande importancia, no es tan urgente como el que necesitan las
provincias de Cuyo.23
Ningún legislador objetó las necesidades de las provincias cuyanas, pero sí
discreparon con Civit en cuanto a su exclusividad y urgencia. Cleto Aguirre, diputado por
Salta, se apresuró a defender la construcción de ferrocarriles desde Córdoba hacia Jujuy,
llamando la atención sobre un eventual rebrote de las rebeliones rurales en las provincias
del noroeste. Para responder a Civit, interrogó retóricamente a sus pares en la Cámara,
23
CN, CDDS, 5 de Octubre 1868, p. 472. Civit se extendía así sobre las preocupaciones ya formuladas en
el Senado unos meses antes por el aislamiento comercial de Cuyo, como resultado del aumento de las
tarifas aduaneras en Chile para el tráfico de los productos argentinos, y las dificultades en la comunicación
con el litoral por los caminos de frontera con las poblaciones indígenas.
12
En fin, ¿cómo es posible que existan vínculos de unión entre ciudades que no
tienen comunicación entre sí (...)? ¿Cómo han de existir esos vínculos de unión
entre provincias que no tienen hábitos de orden, de trabajo y donde sus habitantes
se ven amenazados a cada instante por las hordas de los montoneros?
Simplemente se han dado como explicación de este fenómeno motivos políticos, o
la influencia perniciosa de la política; y yo creo que se ha desconocido la
verdadera causa cual es la falta de todo aliciente para el trabajo, la falta de
elementos de producción.24
Igualmente, el diputado Manuel Augusto Montes de Oca por Buenos Aires
cuestionó a Civit, recordando las dificultades en las comunicaciones entre las provincias
mesopotámicas y del litoral puesto que a la altura de Monte Caceros, Corrientes, el río
Uruguay no era navegable. Bien mirada, en consecuencia, la construcción de un
ferrocarril hasta esa localidad resultaba esencial para potenciar el comercio regional.25
Por último, basándose en un argumento similar, el diputado Manuel Quintana,
representante por Buenos Aires, insistió en sumar la construcción del puerto al proyecto
de ley afirmando,
Si se tratase, señor Presidente, de la obra más eminentemente Nacional, yo daría a
la cuestión del puerto la preferencia sobre todos los ferrocarriles. Reputo como la
mayoría y la minoría de la Comisión que esos ferrocarriles redundarían en
beneficio de la Nación, y de las localidades que atraviesen; pero es evidente que la
construcción de un puerto redundaría en beneficio directo del comercio que esta
ligado con Buenos Aires, por consecuencia, redundaría en beneficio de todas las
Provincias que componen la República.26
Según puntualizaron otros legisladores, Buenos Aires no lograba competir
ventajosamente con los puertos de Montevideo y Rosario hacia donde se tendía a derivar
el tráfico comercial del interior, razón por la cual la construcción de un nuevo puerto
tenía idéntica urgencia a la esgrimida por los representantes del interior en sus pedidos de
tendido de líneas ferroviarias.
24
CN, CDDS, 5 de Octubre 1868, p. 473.
CN, CDDS, 5 de Octubre 1868, p. 476.
26
CN, CDDS, 5 de Octubre 1868, p. 477.
25
13
En síntesis, aunque el proyecto de la mayoría de la Comisión aparecía como “lo
hacedero y lo posible”, en palabras del diputado Luis Vélez, de Córdoba, el del grupo
disidente alcanzó mayores adhesiones en tanto, como sostuvo el legislador Manuel
Montes de Oca, era “mucho más patriótico, mucho más nacional” pues contemplaba “las
necesidades y las conveniencias de todas las Provincias que constituyen la República.”27
Finalmente, este último se aprobó aunque se concedió que el gobierno nacional diera
preferencia al ramal a Río Cuarto en el inicio del plan de obras. La ley n. 280 autorizó al
estado a realizar la construcción a su cargo o bien mediante concesiones. El debate había
sido fecundo y sus consecuencias no menos importantes, ya que esta ley orientaría la
labor del gobierno nacional en materia de obras públicas por prácticamente veinte años,
es decir desde la presidencia de Domingo F. Sarmiento hasta la de Miguel Juárez
Celman.
Como puede verse, el estudio de los mecanismos por los cuales se tomaron las
decisiones sobre la construcción de las líneas de propiedad estatal ilumina tanto sobre
aquellos aspectos funcionales a la consolidación del orden político y la integración
regional que tuvo este proceso como sobre las contradicciones y conflictos surgidas como
consecuencias no deseadas de este proceso. El plan ferroviario establecido por el
Congreso garantizó adhesiones pero a la vez generó resquemores a raíz de la sospecha de
posible favoritismo oficial que gozaría una región por sobre otra. Se trató de una
desconfianza casi inevitable en la medida en que las leyes no siempre establecían
prioridades explícitas en el orden de las obras a ejecutarse, tal como lo ilustra el recelo y
competencia constante entre los propulsores de la construcción del Ferrocarril Central
Norte y del Andino. Después de todo, una vez aprobadas las leyes, el avance concreto de
las líneas dependía de la capacidad de presión de las elites provinciales sobre el
ejecutivo.28 Es verdad que la construcción de los ferrocarriles al interior representó una
27
CN, CDDS, 5 de Octubre 1868, p. 485.
El diputado Francisco Civit explicitó su sospecha al defender la concesión a una empresa particular del
estudio de la traza del ferrocarril de Río Cuarto a San Luis, Mendoza y San Juan. Creía que la Oficina de
Ingenieros no contaba con el personal suficiente como para ocuparse de los estudios de todas las líneas en
curso y que, por tanto, debía avanzarse confiándole la tarea a empresarios privados. Pero además defendió
su posición acusando al gobierno de desatender deliberadamente esta obra, informándole a sus pares que el
propio Ministro del Interior del presidente Sarmiento había confesado que no lo consideraba “muy
productivo.” Otros legisladores confirmaron esta presunción insistiendo en que el poder ejecutivo tenía
“mal espíritu” con el proyecto de expansión del Andino. CN, CDDS, 3 de octubre de 1870.
28
14
pieza clave en el intercambio de favores entre notables, sobre el que se basó la formación
del Partido Autonomista Nacional, pero estimuló, al mismo tiempo, las disputas intraoligárquicas por la redistribución de los ingresos públicos.
Más allá de estas tensiones internas entre los propios representantes provinciales,
es indudable que los legisladores contaron con el poder suficiente para definir el plan de
construcciones de los ferrocarriles del estado. La imagen que ofrecen estos debates nos
recuerda a la conceptualización hecha por el sociólogo Gianfranco Poggi quien define a
los parlamentos en los inicios de la era republicana como “talking shops.”29 El estado
moderno reserva al poder legislativo la tarea de debatir las políticas públicas, de acuerdo
a códigos formales específicos, recogiendo la diversidad de opiniones, definiendo
prioridades y promoviendo alianzas políticas. En el caso que nos ocupa, el Parlamento
funcionó como una suerte de caja de resonancia en el que las demandas de los
legisladores al gobierno nacional tendían a amplificarse. Como hemos anotado, el
proyecto inicial de 1868 se limitó a solicitar la construcción de una sola línea férrea
hacia las provincias mediterráneas y cuyanas pero dio lugar, a modo de eco, a una
sucesión de reclamos sobre muchas otras obras de infraestructura. Los Ferrocarriles del
Estado fueron, entonces, el resultado de discusiones en la que los reclamos regionales, en
cierta medida competitivos entre sí, forzaban al acuerdo político. De modo tal que la
acción de los legisladores no transformó simplemente las demandas de distintos grupos
sociales en leyes sino que generó además nuevos impulsos políticos a partir de su propio
funcionamiento. Las leyes que definieron el programa de construcción ferroviaria por
parte del gobierno nacional resultaron de ese coro polifónico y reflejaban bien la
productividad de la política parlamentaria durante estos años de gestación de una nación
moderna.
De hecho entre fines de 1860 y 1890 debido a la inflación de expectativas
generadas al calor del debate parlamentario y también de los avances concretos en la
construcción de las dos líneas troncales del Central Norte y el Andino, la labor legislativa
en materia de construcción de ferrocarriles al interior fue incesante. A la aprobación de la
ley n. 280 en octubre de 1868 le siguieron una serie de leyes que comprometieron al
29
Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State, pp. 13-15, pp. 109 y 113.
15
gobierno nacional a emprender nuevas construcciones. A comienzos de 1870, los
legisladores insistieron en que se cumpliera con las obras aprobadas y a la vez requirieron
el estudio de ramales que vincularan las líneas troncales con las zonas aledañas. A fines
de 1872, por ley n. 583 se solicitaba el estudio del ramal a Chumbicha, Catamarca y, en
septiembre de 1880, la ley n. 1036 incluía el pedido de otro ramal a Santiago del Estero.
En octubre de 1884, por ley n. 1500, se requería el inicio de estudios para la construcción
de una línea de Deán Funes, norte de Córdoba, a Chilecito, La Rioja. Asimismo, la ley n.
1900 de octubre de 1886 estableció que el Departamento de Ingenieros emprendería
estudios para construir ramales en las provincias de San Juan y Mendoza y para avanzar
en la conexión de Catamarca con Tucumán.30
El protagonismo de los legisladores en el proceso de toma de decisiones referidas
al programa de construcción ferroviaria se vio reforzado por la ausencia de otros agentes
dentro de la administración estatal, con idéntica autoridad o prestigio capaces de moderar
esta febril acción parlamentaria. En efecto, cabe resaltar que para esta época las
dependencias estatales especializadas con jurisdicción en las cuestiones ferroviarias se
encontraban aún en formación y carecían del poder de establecer un orden de prioridades
en la realización de las obras. En 1868 se creó la Oficina Topográfica y de Obras
Públicas, que a fines de ese año fue convertida en la Oficina de Ingenieros de la Nación.
Esta fue disuelta en 1874 y reemplazada al año siguiente por el organismo más
importante del período, el Departamento de Ingenieros Civiles, denominado
Departamento de Obras Públicas durante la primera presidencia de Julio A. Roca. Si bien
los ingenieros diplomados tuvieron cada vez más influencia en lo referido a estudios de
factibilidad y en la supervisión y construcción, no tuvieron ingerencia en la toma de
decisiones sobre el plan de obras.31
30
CN, CDDS, 24 de noviembre de 1872; CN, CDDS 10 de septiembre de 1880, p. 152.-53; CN, CDDS 27
de octubre de 1884. También, MOP, Ferrocarriles del Estado. Formación y Desarrollo de la Red, p. 16-19 y
E. Rebuelto, "Historia del Desarrollo de los Ferrocarriles Argentinos," en Emilio Schickendantz y Emilio
Rebuelto, Los Ferrocarriles en la Argentina 1857-1910 (Buenos Aires: Fundación Museo Ferroviario,
1994), pp. 199-202.
31
Sobre el desarrollo de estas agencias, cf., Ernesto Soares, Ferrocarriles Argentinos (Buenos Aires, 1937),
pp. 7-8. Para una síntesis completa de las agencias estatales de regulación y gestión directa ferroviaria, ver
Elena Salerno, Los comienzos del Estado empresario: La Administración General de los Ferrocarriles del
Estado (1910-1928), (CEEED: Buenos Aires, 2002), pp. 40-8.
16
De todas maneras, mas allá de la precocidad de las agencias técnicas, parece claro
que en este período de gestación de un orden político nacional, los legisladores se
mostraron poco proclives a ceder frente a las decisiones de otros agentes
gubernamentales. De hecho, la superioridad del poder político parlamentario sobre la
burocracia técnica se puso de manifiesto en diversas ocasiones. La prédica de los
legisladores, por ejemplo, logró que se hiciera caso omiso de los pronósticos pesimistas
de los ingenieros sobre las potencialidades de las líneas al norte del país. En 1860, tras
recibir un informe negativo sobre el potencial beneficio que produciría la construcción de
la línea de Córdoba a Tucumán, los inversionistas británicos del Central Argentino
decidieron abandonar el proyecto. Pese a ello, el parlamento consiguió que el gobierno
nacional tomara a su cargo dicha construcción. Aunque la acción estatal estaba guiada,
sin duda, por el principio de subsidiariedad, en este caso particular, las líneas ofrecieron
resultados más favorables que los pronosticados inicialmente. Las negativas predicciones
de los informes técnicos fueron desmentidas por el sostenido aumento del tráfico y los
resultados de explotación positivos arrojados por el Central Norte a comienzos de la
década del 80. Desde fines de 1870, el número de pasajeros y de carga transportada se
mantuvo en aumento y en 1877 la relación gasto/producto era de 68%, una proporción
similar al promedio de la red general del mismo año (61%), lo cual reflejaba un
funcionamiento relativamente eficiente de la línea.32 Los legisladores no dejaron que
estos datos pasaran inadvertidos. Al solicitar nuevas extensiones de las líneas al norte, el
diputado por Tucumán J. M. Astigueta recordó que las predicciones de los expertos de
que la línea no tendría “un solo kilogramo de carga” habían probado ser infundadas pues
“no han transcurrido más de cuatro años, cuando la actividad más grande de esa línea ya
no puede satisfacer las exigencias del transporte de carga.”33
La diligente actividad parlamentaria impuso, asimismo, una considerable presión
sobre las oficinas técnicas del estado nacional dado el activo ritmo de las construcciones.
A propósito de la extensión de las líneas a Salta y Jujuy, por ejemplo, los legisladores y la
prensa del interior le reprocharon al Departamento de Ingenieros, dirigido por el Ing.
Guillermo White, por las demoras en el avance de las obras. Aunque el presidente Julio
32
33
Mario Justo López, Historia de los Ferrocarriles Nacionales pp. 392 y 407.
CN, CDDS, 30 de septiembre de 1880, p. 244.
17
A. Roca apoyó la labor del Departamento durante todo su mandato, se vio obligado a
visitar personalmente las secciones en construcción y a prometer su rápida resolución.
Bajo la presidencia de Juárez Celman y ya habiendo renunciado el Ing. White a su cargo,
la presión de los legisladores hizo que se contratara a particulares para acelerar las obras,
quedando el Departamento de Ingenieros sólo a cargo de finalizar las obras
complementarias y de los estudios de futuras líneas.34
La expresión más evidente del poder de los legisladores frente a los cuadros
técnicos se encuentra en la defensa de sus derechos para definir la traza de las líneas
férreas, vale decir su punto de partida y de llegada. Así lo ilustra la discusión en el
Senado de 1868, a propósito del lugar desde donde se construiría la extensión del Central
Argentino (Rosario-Córdoba) a Villa Mercedes, San Luis. Mientras algunos legisladores
argumentaban que el punto de salida debía dejarse a criterio de los ingenieros encargados
del estudio; otros se negaron a cederles esta atribución. El senador Nicasio Oroño, por
ejemplo, objetó la presunta objetividad de los informes técnicos, advirtiendo que no eran
inmunes a la influencia de los intereses privados. Estaba convencido que para valorizar la
tierra que le había sido concedida, la empresa Central Argentino optaría por una traza
tortuosa, advirtiendo que “esto puede suceder ligándose la opinión de los ingenieros que
van a hacer el reconocimiento, con los intereses de la empresa.” Más allá de las
sospechas de presunta venalidad de los cuadros técnicos, los parlamentarios esgrimieron
un principio más sustantivo: argumentaban que sólo los representantes provinciales
sabían mejor que ningún otro agente estatal que era lo más conveniente para el desarrollo
y la unidad política de la nación. Como lo postuló el senador Bazán, “consultando los
intereses económicos y bien entendidos del país, debe el Congreso no dejar la resolución
de una cuestión tan importante al juicio de la ciencia.” Por su parte, su colega Llerena
agregó,
Se ha dicho que es muy honrado el gobierno y los ingenieros, cuya honradez no
he puesto en duda; pero cuando en el proyecto de ley se deja en duda el punto de
34
L. Pérez de Arévalo y M. I. Garrido de Sóla, "La Política Ferroviaria del Presidente Julio A. Roca en el
Norte Argentino," en Separata del IV Congreso Nacional y Regional de Historia Argentina. Academia
Nacional de Historia (Buenos Aires, 1986). Cf. también Mario Justo López, Historia de los Ferrocarriles
Nacionales, pp. 226-28.
18
arranque, se da a entender que el legislador esta completamente ciego sobre los
asuntos que legisla.35
Los senadores llegaron a una solución de compromiso, fijando como parámetro
general el punto de salida entre Villanueva y Fraile Muerto, mientras que el punto preciso
sería establecido por los estudios a realizarse. La discusión resulta interesante en tanto
revela las atribuciones que deseaban reservarse para sí los legisladores y el poder que se
adjudicaban en la planificación de la obra pública en el período de formación del estado
nacional. En este sentido, debe matizarse el protagonismo que se le atribuye a los
“empresarios estatales” – funcionarios tales como los inspectores de postas y caminos o
los ingenieros nacionales- cuyo juicio, según Oszlak, “era por lo general decisivo para
poner en marcha un proyecto o concluir una negociación.”36 Como demuestra el caso de
los Ferrocarriles del Estado, la opinión de los expertos podía ser objetada por los
parlamentarios, los cuales tendían a arrogarse el monopolio sobre los conocimientos
referidos a las obras de infraestructura provinciales.
Este significativo poder de decisión de los legisladores para promover y acelerar
la construcción de ferrocarriles por parte del gobierno nacional generó una enorme
presión sobre la capacidad financiera y administrativa del estado. Inicialmente, los
legisladores comprometieron los montos que habían sido hasta entonces destinados a la
guerra del Paraguay, pero pronto no tuvieron otro recurso que estimular al gobierno
nacional a endeudarse. A fines de 1880, se debatió en las Cámaras la autorización al
ejecutivo para solicitar un empréstito o emitir obligaciones para ser destinados
exclusivamente a la prolongación del Central Norte y del Andino. Aún conscientes del
alto grado de endeudamiento estatal, la mayoría de los legisladores apoyó el proyecto,
que resultó aprobado por unanimidad en ambas cámaras.37 Respecto a las construcciones,
una vez iniciadas, la Oficina de Ingenieros de la Nación debió intervenir en varias
ocasiones para resolver las irregularidades cometidas por las empresas constructoras
35
CN, CSDS, 6 de Agosto de 1868, p. 248.
Oscar Oszlak, La Formación del Estado Argentino, p. 145.
37
Las palabras del diputado Juan Serú de San Juan traducían ese clima de consensuado optimismo. “En
ninguna circunstancia” – afirmaba- “nos encontremos en tales apuros que no podamos satisfacer las
obligaciones que van a pesar sobre el Tesoro Público por esta ley.” CN, CDDS, 30 de septiembre de 1880,
p. 243.
36
19
privadas o bien las dificultades experimentadas en la gestión de las líneas debido a la
carencia, en los primeros años, de una burocracia bien entrenada y profesional.38
Hacia fines de la década del 80, los problemas de los ferrocarriles de propiedad
del gobierno se agravaron. A las complicaciones operativas irresueltas se sumó su
creciente déficit resultado de la falta de la terminación de las obras y del retraso de sus
tarifas producido por la depreciación del papel moneda. Como se sabe, el gobierno de
Juárez Celman optó por privatizarlos. A comienzos de 1887, se decidió la venta de las
secciones del Andino, de Villa Mercedes a San Juan a Juan Clark, quien organizaría la
compañía del Ferrocarril Gran Oeste Argentino, a la cual finalmente se le adjudicó la
compra de las líneas. Asimismo, a fines de octubre de 1887, el Congreso autorizó la venta
del Central Norte, que pasó a manos del Ferrocarril Británico Central Córdoba a fines de
enero de 1889.39
En 1890, fruto de la política de Juárez Celman, la red ferroviaria estatal disminuyó
prácticamente a la mitad reduciéndose a 854 kilómetros.40 Contrariamente a lo que se ha
afirmado, estas medidas no inauguraron una etapa definitiva de desnacionalización la
cual diferenciaría al Estado argentino de la
tendencia del resto de los países
latinoamericanos hacia una mayor intervención estatal.41 La política de privatizaciones de
Juárez Celman no puede tomarse como un ejemplo emblemático de la orientación en
materia de intervención estatal de todos los gobiernos oligárquicos. Como se demostrará,
la reducción de la intervención directa del estado en el sector ferroviario probó ser
pasajera. Una vez superada la crisis de 1890, esta tendencia se revertiría. Lo que es más
importante aún para los fines de esta ponencia, en esta segunda etapa de expansión de los
Ferrocarriles del Estado, los legisladores debieron compartir el proceso de toma de
decisiones con las elites técnicas, quienes gradualmente ganarían el centro de la escena.
38
Sobre los inicios de la administración en el Central Norte y Andino, cf. Emilio Rebuelto, "Desarrollo de
los Ferrocarriles Argentinos" en Emilio Schickendantz y Emilio Rebuelto, Los Ferrocarriles en la
Argentina (1857-1910) (Buenos Aires: Fundación Museo Ferroviario, 1994), pp. 177-93 y 161-69
respectivamente.
39
Mario Justo López, Historia de los Ferrocarriles Nacionales, pp. 142-53 y 228-39.
40
RA, MMOP, Estadísticas de los Ferrocarriles en Explotación, XIX (1910).
41
Colin Lewis, British Railways in Argentina, p.143.
20
3. El Ministerio de Obras Públicas: una planificación nacional de la red estatal
La creación del Ministerio de Obras Públicas en 1898 iba a tener un impacto muy
significativo en la expansión de los Ferrocarriles del Estado. Bajo su supervisión y
gracias al crecimiento económico de comienzos de siglo XX, las líneas estatales
retomaron su expansión de manera sostenida. En 1900, la red estatal ya contaba con
2.016 kilómetros de vía; mientras que en 1915, pese a la venta de 483 kilómetros del
Andino en 1909, alcanzó los 5.580 kilómetros.42 Estas cifras muestran, por sí mismas, la
vuelta al compromiso con una acción estatal intervensionista, una vez superada la crisis
de 1890. Vale notar además que, en cuanto a su diseño, la red estatal mostraba ciertos
cambios significativos al finalizar esta segunda etapa de expansión. A pesar de la venta
del Andino, se vislumbraba la consolidación de dos sistemas ferroviarios: el Central
Norte Argentino, que comprendía las líneas del litoral hacia Salta y Jujuy, y el Argentino
del Norte, que agrupaba todos las líneas y conexiones que vinculaban las provincias del
noroeste con el litoral. Por supuesto, los ferrocarriles de fomento, es decir las líneas que
se adentraban en los territorios de frontera del norte y sur del país, constituían la otra
novedad más relevante en el diseño de la red estatal. Es posible afirmar que, en gran
medida, este nuevo mapa de los ferrocarriles del estado debía su impronta de la acción de
los profesionales y expertos del MOP.
Sin duda, la creciente preeminencia que alcanzaban ciertos expertos y técnicos en
la administración estatal ilustraba alguno de los importantes cambios ocurridos en la
sociedad y la política de fines de siglo XIX. Los avances en materia educativa en el país
habían posibilitado un aumento del número de profesionales universitarios, como lo eran
los ingenieros, cuyo campo profesional se estaba consolidando a fines del siglo XIX.
Entre 1870 y 1890, las universidades de Buenos Aires, La Plata, Córdoba y San Juan
desarrollaron sus planes de estudio para la carrera de ingeniería y sus egresados se
hicieron cada vez más visibles en distintas organizaciones científicas, contando inclusive
con su propia asociación, el Centro Argentino de Ingenieros.43 Sobre la base de sus
42
RA, MOP, Estadísticas de los Ferrocarriles en Explotación, XIX y XXIV, (1910 y 1915).
Centro Argentino de Ingenieros, Historia de Ingeniería Argentina (Buenos Aires: CAI, 1981),p. 192.
Sobre el protagonismo de los ingenieros en la modernización urbana y la obra pública, véase Jorge F.
43
21
conocimientos técnicos, los ingenieros se permitían discutir, en sus propios ámbitos,
asuntos de política pública que habían sido, hasta entonces, competencia casi exclusiva
de los legisladores. Más aún, mientras los legisladores habían demando mejoras en las
comunicaciones para las provincias que representaban; los ingenieros parecían hablar en
representación de los intereses de la nación en su conjunto, sobre todo de los intereses de
aquellos territorios –como las zonas de frontera- que si bien no estaban aún representadas
en el cuerpo político eran concebidas como las “futuras provincias argentinas”.
Así por ejemplo, a fines de 1898, en la serie de conferencias organizadas por el
Centro Argentino de Ingenieros, el ingeniero Arturo Castaño disertó durante dos veces
consecutivas -en septiembre y octubre- sobre la construcción de los Ferrocarriles del
Estado. Creado en 1895, el Centro se propuso prestigiar la profesión para lo cual
organizó, entre sus múltiples actividades, conferencias que se publicaban en “La
Ingeniería”, la revista oficial de dicha asociación. No iba a ser la primera vez que los
Ferrocarriles del Estado ocuparan las páginas de esta publicación, pues en lo sucesivo
otros artículos se dedicaron a celebrar algunas de las obras realizadas o bien destacar la
labor y trayectoria de varios de sus funcionarios.44
Este conferenciante, quién ocuparía la presidencia de dicho Centro entre 1899 y
1901, exhibía credenciales suficientes y probados méritos para abordar la temática que lo
convocaba. Tras graduarse en la Universidad de Buenos Aires en 1880, inició su carrera
construyendo escuelas en La Rioja para el Consejo Nacional de Educación. Luego, se
hizo cargo de la supervisión de las obras de irrigación en esa provincia y de la
construcción del ferrocarril de La Rioja a Chilecito.45 En 1892, fue elegido junto al
ingeniero Carlos Stegmann como director de la Comisión Investigadora de los
Ferrocarriles Nacionales creada por el presidente Carlos Pellegrini para reducir el
Liernur/Graciela Silvestri, El umbral de la metrópolis. Transformaciones técnicas y cultura en la
modernización de Buenos Aires (1870-1930) (Buenos Aires: Sudamericana, 1993). También Anahí Ballent
y Adrian Gorelik, “País urbano o país rural: la modernización territorial y su crisis” en Alejandro
Cattaruzza, Crisis económica, avance del estado e incertidumbre política (1930-1943), (Bs. As:
Sudamericana, 2001).
44
La revista publicó memorias descriptivas de ramales en construcción y obras de envergadura -como el
cablecarril a las minas de Chilecito-, también legislación referida a la organización administrativa de los
Ferrocarriles del Estado y artículos sobre la trayectoria de sus autoridades, en especial del Ing. Miguel
Iturbe elegido Subsecretario de Obras Públicas a comienzos de 1909 para convertirse luego en el primer
administrador de dichos ferrocarriles en enero de 1910, Revista La Ingeniería (1897-1916)
45
CAI, Historia de la Ingeniería pp. 168-71, 192.
22
presupuesto asignado a las líneas estatales, una tarea que reflejaba a las claras el
abandono del progresismo económico que había guiado a las administraciones anteriores
a favor de un programa de sacrificio y austeridad.46 En su condición de directores de
dicha Comisión, ambos visitaron las líneas del Central Norte y Central Argentino del
Norte y, a través de un informe de más de cien páginas, ofrecieron un diagnóstico
drástico y contundente: el problema de los Ferrocarriles del Estado radicaba en la falta de
una estructura administrativa moderna y un funcionamiento eficiente. Más que tan sólo
interesarse en reducir el déficit de las líneas, la Comisión sugirió una serie de normas
para modernizar la estructura organizativa de la administración y profesionalizar sus
cuerpos directivos. De esta manera, sentó los principios sobre los que se dotaría a los
Ferrocarriles del Estado de una organización y capacidad de funcionamiento similar a las
de las empresas privadas radicadas en el país y el extranjero.47
El sesgo profesional que orientaba la labor de los miembros de la comisión era
evidente. Por cierto, la ingeniería se proponía como un saber capaz de garantizar a la
sociedad una abundancia de bienes y servicios casi indefinida gracias a la aplicación de la
ciencia a la producción así como de la invención e implementación de nuevas
tecnologías. Si la eficiencia como principio de organización empresarial y fundamento de
la organización del trabajo orientó la reorganización administrativa de las líneas
propuesta por los ingenieros; la rentabilidad, es decir la obtención de máximos
beneficios con mínimos costos, constituía el otro pilar sobre el que sugerían debía basarse
el crecimiento de la empresa. Esta última cuestión constituyó el centro de la reflexión en
las conferencias de Castaño. En contraste con el discurso predominante entre los
legisladores, llamaba la atención sobre la importancia de asegurar que los nuevos rieles
de los ferrocarriles estatales se dirigieran allí donde existieran mercados o donde la
prosperidad de las zonas a recorrer le garantizara futuros beneficios.48
46
Sobre los cambios en el discurso y la política oficial tras la crisis de 1890, cf. Natalio Botana y Ezequiel
Gallo, De la República posible a la República verdadera (1880-1910), (Bs. As: Ariel Historia, 1997), p. 71.
47
RA, Dirección de Ferrocarriles Nacionales, Informe de la Comisión Interventora y del Presidente de la
Dirección sobre los Ferrocarriles Nacionales del Norte, Julio 1892, (Buenos Aires, 1892). Sobre el papel de
estos ingenieros en la reforma administrativa, cf. Silvana A. Palermo, “Elite técnica y estado liberal: la
creación de una administración moderna en los Ferrocarriles del Estado (1870-1910)”, Estudios Sociales
30, año XVI, primer semestre 2006.
48
Sobre los principios predominantes en el mundo de los ingenieros norteamericanos y europeos a fines del
siglo XIX, cf. Charles Maier, “Society as factory” en In Search of Stability. Explorations in Historical
Political Economy (Cambridge: Cambridge University Press, 1987), pp. 24-9.
23
Concretamente, Castaño recomendó que el gobierno nacional avanzara en la
construcción de los ferrocarriles chaqueños, que correrían paralelos al Pilcomayo y
Bermejo para internarse en Bolivia, por Santa Cruz, en vez de derivar fondos a la
culminación de la extensión de Jujuy a Bolivia, por Tarija y Tupiza. Argumentaba que el
tráfico comercial de esta última se perdería una vez concluido el proyecto ferroviario de
Antofagasta a Bolivia, cuya construcción se encontraba más avanzada pues a diferencia
de la conexión por el norte argentino, aquella atravesaba zonas desérticas y, en
consecuencia, alcanzaría con mayor rapidez las zonas más prosperas de la república
boliviana. Una línea costosa de construir y sin un mercado atractivo constituía desde su
perspectiva de ingeniero una inversión poco rentable para la nación.49
En directa alusión a los debates parlamentarios, Castaño insistió en que el
programa de construcciones no debía guiarse por cuestiones políticas electoralistas. Tras
remarcar que el ferrocarril a Villazón era una “preocupación popular” en las provincias
de Salta y Jujuy, “originada por las rivalidades de predominio” insistió en que este tipo de
demandas, “no pueden ser atendidas por los poderes públicos.” De la misma manera,
desestimó las discusiones de los legisladores sobre la ruta que debía seguir el
internacional a Bolivia –por la Quiaca o por la Quebrada del Toro- calificándolas de
“rivalidades hogareñas y de predominio electoral.” Castaño insistió en la realización del
proyecto de los ferrocarriles chaqueños, el cual contaba con escasos propulsores en el
congreso, no sólo para contrarrestar la pérdida de tráfico producida por el ferrocarril de
Antofagasta sino además para “argentinizar el Chaco”.50 Así justificaba la construcción
de los ferrocarriles chaqueños apelando tanto a un criterio de rentabilidad como de
soberanía estatal. Desde esta perspectiva, los reclamos de las poblaciones, las “cuestiones
electoralistas” y las reiteradas demandas de los legisladores que el debate parlamentario
propiciaba debían desestimarse. En síntesis, los ingenieros legitimaban su protagonismo
en la planificación de la red ferroviaria estatal sobre la base de la autoridad que les
otorgaba su saber profesional así como en función de la defensa de los principios del
49
“Conferencia del Ing. Arturo Castaño. El ferrocarril internacional a Bolivia y Chile” en La Ingeniería, n.
14, septiembre de 1898 y “Segunda Conferencia del Ing. Castaño. Sobre ferrocarriles internacionales a
Bolivia” en La Ingeniería, n. 15, Octubre 1898.
50
“Conferencia del Ing. Arturo Castaño. El ferrocarril internacional a Bolivia y Chile” en La Ingeniería, n.
14, septiembre de 1898.
24
denominado “nacionalismo unificador”, el ideario en que se inscribía el programa de
gobierno del Partido Autonomista Nacional, orientado a fortalecer el poder estatal,
mediante la centralización política y administrativa.51
Lejos de tratarse de una voz marginal y aislada, la opinión de ingenieros como
Castaño comenzaba a transformarse en la voz oficial. En la misma fecha en que se
realizaba su conferencia, a fines de 1898, la reforma ministerial establecía la creación del
MOP. Como señala N. Botana, la creación de los nuevos ministerios daba cuenta del
proceso de centralización y concentración del poder en manos del ejecutivo.52 Asimismo,
la formación de dicho ministerio estuvo signada por la convicción de que el desarrollo de
la infraestructura y la promoción de las obras públicas eran tareas pendientes que exigían
la colaboración y experiencia de profesionales y técnicos. Es verdad que el cargo de
Ministro se mantuvo principalmente en manos de miembros de la elite política
tradicional. Dos de los ministros más destacados, Emilio Civit (1898-1904) y Ezequiel
Ramos Mexía (1907-1913), fueron miembros de familias acomodadas y notables.53 No
obstante, merece notarse que, si bien por breves interregnos, los ingenieros Miguel Tedín
y Carlos Maschwitz llegaron a ser Ministros y que todas las demás divisiones del
ministerio, excepto la división contaduría, estuvieron dirigidas por ingenieros diplomados
en Argentina o en el exterior.54
51
Sobre las ideas que informaban el programa de la elite gubernamental en el 80, cf. Natalio R. Botana y
Ezequiel Gallo, De la República posible a la República verdadera (1880-1910), (Bs. As: Ariel Historia,
1997), p. 29.
52
Cf. Natalio Botana, El Orden Conservador, pp. 137-38.
53
Integrante de una de las familias de la aristocracia mendocina, Civit se había desempeñado como senador
y ministro en su provincia. Por su parte, Ramos Mexía provenía de una familia de estancieros de la
provincia de Buenos Aires con larga trayectoria en la política provincial y una dinámica labor en la
Sociedad Rural. Cf. Dardo Perez Guillhou, "Emilio Civit" en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, eds., La
Argentina del Ochenta al Centenario (Buenos Aires: Sudamericana, 1980), Vicente Cutolo, Nuevo
Diccionario Biográfico Argentino (1750-1930), II, (Bs. As: Ed. Eiche, 1969) y R. Piccirilli, F. Romay and
L. Gianello, Diccionario Histórico Argentino (Buenos Aires: Ediciones Históricas Argentinas), II y VI, pp.
363 y 45. Sobre Ramos Mexía, ver también Ezequiel Ramos Mexía, Mis Memorias 1853-1935 (Buenos
Aires: Librería La Facultad, 1936), “Nota sobre su fallecimiento, 7 de noviembre de 1935” y “Homenaje a
la memoria del señor Ramos Mexía” en Congreso Sudamericano de Ferrocarriles, Boletín de la Asociación
Internacional Permanente, (1934-35), Año XIX, n. 37-38 pp. 192-94 y (enero-marzo 1936), n. 39,
respectivamente.
54
Al asumir la presidencia José Figueroa Alcorta contó como colaborador con el Ing. Miguel Tedín entre
marzo de 1906 y julio de 1907, a quien le sucedió el Ing. Carlos Maschwitz cuya labor sólo se prolongó
entre agosto y octubre de 1907, cf. CAI, Historia de la Ingeniería, pp. 183 y 5.
25
Entre febrero de 1899 y febrero de 1911, el Ing. Alberto Schneidewind quedó a
cargo de la Dirección General de Vías de Comunicación y Arquitectura. Bajo su
supervisión se encontraba la planificación de los Ferrocarriles del Estado, además de
todas las demás cuestiones referidas a la regulación y control de las empresas ferroviarias
privadas. Se trataba de un graduado en la Escuela Politécnica de Munich, quien tras
regresar de Alemania se incorporó en 1878 al Departamento de Ingenieros Civiles.
Luego, se convirtió en el Director General de la Dirección de Ferrocarriles y en el primer
profesor a cargo de la materia “Ferrocarriles” de la carrera de Ingeniería de la
Universidad de Buenos Aires.55
Otros profesionales empleados por el Ministerio exhibían un itinerario similar al
de Schneidewind. Así por ejemplo, el Ing. Guillermo Dominico, había sido uno de los
condiscípulos del Director de Vías y estudiante en la Real Academia Técnica de
Aquisgrán. Inició su carrera en el Departamento de Obras Públicas de la Nación y había
colaborado en numerosos proyectos como el puerto de Rosario y la construcción del
cablecarril a la Mejicana, La Rioja, en tanto que había adquirido su formación en
ingeniería ferroviaria gracias a su desempeño como inspector de los Ferrocarriles Andino
y el Central Norte. Debido a su profesionalismo y a sus vínculos con instituciones
internacionales, fue elegido por el gobierno argentino como delegado a diversos
congresos ferroviarios en Estados Unidos y Europa. Al fallecer a principios de 1912,
merecía el elogio de algunos de sus colegas más jóvenes de la Dirección de Vías, quienes
lo recordaban, entre otras cosas, por “el tesón dedicado al estudio de la red de los
Ferrocarriles del Estado.”56
Nutrido de prestigiosos profesionales, referentes en el campo académico local y
con vínculos y experiencia en el ámbito internacional, el MOP abrió paso a la
profesionalización de la administración. Los expertos en materia ferroviaria comenzaron
55
Respecto al mandato de Schneidewind, cf. Ernesto Soares, Ferrocarriles Argentinos, p. 8. Sobre su
trayectoria, ver CAI, Historia de la Ingeniería, pp. 127-172. La información sobre las primeras
generaciones de ingenieros y el MOP es aún escasa y fragmentaria. Cabe mencionar, sin embargo, que hay
investigaciones en curso sobre las trayectorias de esta elite técnica, cf. Elena Salerno, "El Estado
empresario antes del Estado empresario: la burocracia técnica en los Ferrocarriles del Estado" integrante
del proyecto Estado, mercados y empresas en la Argentina, 1900-1940, Universidad Nacional de Tres de
Febrero.
56
Nota sobre el fallecimiento del Ing. Dominico el 15/2/1912 en La Ingeniería, 16 de marzo de 1912, n.
332.
26
a adquirir un papel protagónico en la formulación de los planes de obras públicas, según
lo sugiere el examen de las memorias ministeriales entre 1898 a 1916. Cabe destacar, en
primer lugar, que el Ministerio defendió el papel “tutelar” que le cabía al estado en la
promoción de las obras públicas para asegurar el progreso de las distintas regiones del
país. Este principio se fundaba en una visión optimista de la intervención estatal, confiada
en el efecto multiplicador que la construcción de ferrocarriles, puertos, canales de
irrigación y otras obras similares tendrían en la expansión comercial e industrial y en el
crecimiento de las exportaciones, lo cual, en última instancia, beneficiaría al propio
estado al generar un incremento en los ingresos públicos. Siguiendo este razonamiento, el
Ministerio defendía los proyectos de expansión de la red ferroviaria estatal en tanto se
incrementaría el tráfico y se mejoraría la rentabilidad de las líneas, con lo cual, a su turno,
haría posible la reducción de las tarifas a fin de fomentar aún más las producciones de las
economías regionales.57
Como ya se ha señalado, tras la crisis de 1890, el pensamiento económico oficial
volvió a defender la acción estatal, pero con una retórica más cautelosa.58 La posición de
los técnicos del ministerio respecto a la expansión de la red ferroviaria estatal no fue
ajena a este principio. Pero lo que interesa aquí subrayar es que esta moderación no
suponía simplemente una cuestión de grado, sino que implicaba un cambio cualitativo en
el modo de la intervención estatal. En efecto, para ingresar a ese círculo virtuoso que
imaginaba el Ministro, éste requería que cada director del Ministerio definiera una
planificación de las obras públicas bajo su responsabilidad, en donde se establecieran
prioridades y presupuestos bien definidos para asegurar que las obras fuesen
efectivamente realizables. De este modo aún cuando por dificultades presupuestarias la
concreción de los proyectos se viera retrasada, el Ministerio podría avanzar en el estudio
y planificación de las obras y así contar con todos los elementos necesarios para llevarlos
a cabo en coyunturas más favorables.59 Asimismo, este principio de planificación a nivel
nacional iba de la mano de la defensa de una fuerte centralización administrativa. El
57
RA, MMOP, (1899-1901), pp. 16 y 112. Este concepto fue reiteradamente repetido por el Ministro Civit
en cada uno de sus discursos públicos, cf. Emilio Civit, Discursos del Ministro Civit en la inauguración de
obras públicas, 1899-1904 (1904).
58
Natalio R. Botana y Ezequiel Gallo, De la República posible a la República verdadera, p. 75.
59
RA, MMOP, (1898-1901), p.51 y p. 208.
27
Ministerio reclamaba “unidad en la planificación y la implementación” de las obras como
forma de garantizar su concreción. De esta manera, se intentaba evitar repetir los errores
del pasado, que habían consistido, desde la perspectiva ministerial, en la precipitación de
proyectos con presupuestos insuficientes y los abusos propios de la manía ferroviaria de
la década del ochenta. Al referirse al cumplimiento de aquellas directivas, el Ing.
Schneidewind explicó que,
Ha sido factor muy importante la extensión dada a las líneas del Gobierno y su
mejor utilización por conexiones o prolongaciones basadas en un plan científico,
obteniéndose así el doble resultado de llevar la civilización y el trabajo a regiones
incultas, y el de mejorar considerablemente las condiciones financieras en que se
realiza la explotación de las líneas.60
Para garantizar la realización de este plan “científico”, el Director de Vías de
Comunicación entendía que era preciso ser inflexible frente a cualquier alteración e
interferencia exterior,
Antes de cerrar el presente capítulo creo deber llamar la atención sobre (…) la
necesidad de encauzar dentro de criterios lógicos y bien determinados el futuro
desarrollo de la red de los Ferrocarriles del Estado, evitando que un plan que se
establezca sobre bases profundamente estudiadas quede modificado o alterado por
consideraciones de conveniencia momentánea o no suficientemente fundadas, que
pueden a veces atacar en su esencia el plan formulado.61
Estas afirmaciones ilustran que los cuadros técnicos se arrogaban total autoridad
en la formulación de un plan nacional de construcción de los Ferrocarriles del Estado.
Les cabía a ellos primordialmente -no ya a los legisladores- tomar la iniciativa en materia
de expansión de las líneas así como establecer las prioridades de acuerdo a un criterio
nacional, en vez de provincial.
Conforme a este plan “científico”, los Ferrocarriles del Estado debían organizarse
como verdaderos sistemas ferroviarios que a la par de contemplar las necesidades de
desarrollo regional garantizaran la rentabilidad de las líneas del estado. Para esto, el
ministerio intentó dar coherencia y unidad a los tres ferrocarriles -Andino, Central Norte
60
61
RA, MMOP, (1901-1904), p. 4. El subrayado es mío.
RA, MMOP, (1901-1904), p. 101.
28
Argentino y Central Argentino del Norte- siguiendo tres principios básicos. Primero, se
estableció como prioridad construir ramales que alimentaran las líneas troncales para
incrementar el tráfico. Segundo, se trató de acercar las líneas principales a puertos del
Atlántico, a fin de que el tráfico de la red estatal no dependiera de los ferrocarriles
privados para su acceso a los principales puertos de exportación y pudiera beneficiar
realmente con sus tarifas a los productores del interior. Por último, se intentó que, al
menos en el largo plazo, se conectaran estos tres sistemas entre sí, a fin de mejorar la
comunicación entre las distintas provincias del país.62 De este modo, la expansión de los
Ferrocarriles del Estado pasó a guiarse por los mismos criterios que utilizaban las
compañías extranjeras, como C. Lewis demostró en el caso de las cuatro grandes
empresas británicas – el Ferrocarril Oeste, Sud, Central Argentino y Buenos Aires al
Pacifico, luego de la crisis de 1890.63 En suma, el poder que los ingenieros alcanzaron
gracias a la creación del MOP marcó el inicio de una nueva etapa en la planificación de la
expansión de la red estatal, cualitativamente diferente de aquella regida por las iniciativas
parlamentarias.
La acción ministerial recortó el poder de incumbencia de los parlamentarios al
establecer prioridades en el plan de obras públicas conforme a criterios técnicos. Incluso,
la propia dinámica de la aprobación de las leyes se vio alterada. En este terreno, el poder
ejecutivo pasó a tomar la iniciativa frente al parlamento. Se trata de un cambio similar al
ocurrido en otros estados modernos, en los cuales el desarrollo de estructuras
tecnocraticas dentro del estado modifica las condiciones de producción de las leyes.64
Estas, en vez de generarse como resultado del debate parlamentario, tienden a ser
definidas en el ámbito ministerial según los conocimientos técnicos de los asesores del
ejecutivo. Algunas de las nuevas leyes de expansión de la red ferroviaria estatal
sancionadas durante 1900 así lo ilustran. En diciembre de 1901, por ejemplo, el
presidente envió un proyecto para ser discutido en las sesiones de prórroga del Congreso,
solicitando la extensión del ferrocarril a Bolivia y Orán, y también del Argentino del
Norte, de Punta de los Llanos a San Juan. El Ministro de Obras Públicas E. Civit asistió
62
RA, MMOP, (1898-1901), p. 93-4 y RA, MMOP, (1905-1906), pp. 39.
Colin Lewis, British Railways in Argentina, p. 93.
64
Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State, pp.138-49.
63
29
personalmente a ambas cámaras para explicar y justificar cada una de las obras, que
fueron finalmente aprobadas.
Una controversia surgida a propósito de la traza del ferrocarril internacional a
Bolivia ejemplifica el nuevo equilibro de poder entre ambos poderes del gobierno.65 El
proyecto del ejecutivo había dejado indefinido el trazado de la línea, indicando sólo que
partiría a Bolivia o bien por la Quebrada del Toro, Salta, o desde Jujuy, por la Quebrada
de Humahuaca, “según resulte más conveniente”. Frente a esta ambigüedad, el Senado
prefirió fijar una posición, eligiendo Jujuy. Al discutirse el proyecto en Diputados, los
representantes de Salta y algunos legisladores de otros distritos cuestionaron la
indefinición del proyecto ministerial. La respuesta del Ministro resulta reveladora de las
nuevas atribuciones que se arrogaba el Ministerio en cuanto a la planificación de la
expansión de los Ferrocarriles del Estado,
El proyecto del poder ejecutivo dejaba a este [al MOP] la resolución de ese
trazado, precisamente porque comprendía que no era conveniente ni correcto, que
no era prudente traer estas discusiones al seno del congreso, donde, tal vez,
muchas veces no pueden resolverse con un criterio científico ni con un criterio
conveniente, no sólo para la construcción de la línea, sino para su explotación.66
Como puede observarse, Civit, al igual que otros técnicos del Ministerio, defendía el
principio de autoridad científica para definir el plan ferroviario, el cual era incompatible
con la acción parlamentaria. Sus palabras se hacían eco de las recomendaciones ya
citadas del Ing. Schneidewind y, en cierto modo, de las del Ing. Castaño. Aún cuando su
investidura le impidió llegar tan lejos como para tildar la discrepancia de una simple puja
“hogareña o electoralista”, el Ministro reconoció que deseaba “precisamente substraer, si
era posible, a los debates y a la resolución del congreso la demarcación de esta traza.”67
Se trataba, por cierto, de un criterio antitético al sostenido por los senadores en el debate
65
Recuérdese que la ley n. 3727 de creación de nuevos ministerios, del 11 de octubre de 1898, estableció
que cada uno de ellos debía defender los proyectos de ley propuestos ante el parlamento e informar en
memorias anuales al Congreso sobre sus tareas y presupuestos, Anales de la Legislación Argentina (Buenos
Aires: La Ley Sociedad Anónima, 1954).
66
CN, CDDS, 20 de enero de 1902, p. 903.
67
CN, CDDS, 20 de enero de 1902, p. 903.
30
de la ley ferroviaria de 1868, los cuales defendieron la capacidad del poder legislativo
para decidir la traza de los Ferrocarriles del Estado por sobre el “juicio de la ciencia.”
La conformación de un sistema ferroviario más integrado refleja los cambios
cualitativos, no sólo cuantitativos, que la acción del Ministerio introdujo en el diseño de
la red. Así, por ejemplo, para incrementar el tráfico en el Argentino del Norte, durante los
años 1905 a 1910, se completó la construcción de un ramal desde la ciudad de San Juan a
Serrezuela, al norte de Córdoba.68 De este modo, los productores sanjuaninos contaron
con una vía más rápida y segura para colocar sus productos en la ciudad de Tucumán.
También la construcción de nuevos ramales en el Central Norte que recorrían zonas
azucareras en las provincias de Salta y Jujuy incrementaron el tráfico de cargas y
facilitaron el comercio interprovincial, al conectar dichas provincias con los mercados del
sur de Bolivia, una vez que se completó la sección de Jujuy a La Quiaca en 1908.69
Respecto al acceso directo del sistema ferroviario estatal a los puertos, merece
destacarse, por un lado, la construcción de la línea de Deán Funes, en el norte de
Córdoba, a Laguna Paiva, Santa Fe. Las provincias del noroeste obtuvieron, de este
modo, acceso al puerto santafecino, cuya remodelación se encontraba, por entonces,
también en manos del Ministerio. Asimismo, la administración estatal adquirió los 623
kilómetros de vías pertenecientes a la Compañía Francesa, que unían Tucumán con San
Cristóbal, una iniciativa que a la vez que surgió en el marco del fin del sistema de
garantías a los ferrocarriles privados armonizó con la dirección propuesta luego por el
plan ministerial, al avanzar en la conexión de las provincias del interior con el litoral.
Como para el tramo final desde San Cristóbal hasta el puerto de Santa Fe se continuó
dependiendo de la compañía francesa del Ferrocarril Provincial, el gobierno nacional
inició la construcción de una línea que llegaría, en 1908, a conectar sus propios
ferrocarriles con el puerto de Santa Fe.70
Cabe notar, sin embargo, que la acción del cuerpo técnico ministerial no estuvo
exenta de inconsistencias y limitaciones. A comienzos de 1908, la elección de Ezequiel
68
RA, MMOP, (1899-1901), pp. 113-115 y RA, MMOP (1901-04), pp. 60-61.
Ernesto Soares, Ferrocarriles Argentinos, (Buenos Aires, 1937), pp. 21-22; RA, MMOP, (1899-1901),
pp. 129-137; RA, MMOP, (1905-1906), p. 55.
70
RA, MMOP, (1899-1901), pp.119-121 y MMOP (1901-04), p.5.
69
31
Ramos Mexía como Ministro de Obras Públicas marcó un punto de inflexión en la
orientación del programa de expansión de los Ferrocarriles del Estado. Si bien Ramos
Mexía reconoció la validez científica del plan de construcciones propuesto por el Ing.
Schneidewind, lo juzgó demasiado costoso pues demandaba un gran número de
importantes obras de largo plazo mientras en lo inmediato las líneas del estado
continuaban siendo tributarias de los ferrocarriles privados. Por otra parte, aunque el plan
elaborado durante la gestión del Ministro Civit contempló la expansión de los
ferrocarriles a la frontera sur y chaqueña, dio prioridad a las líneas al interior -Andino,
Central Norte y Argentino del Norte. Ramos Mexía, por el contrario, defendió el criterio
inverso.
Previo a su designación como Ministro de Obras Públicas, Ramos Mexía había
ocupado por un corto período la cartera de Agricultura durante la primera presidencia de
Roca. Desde allí, recomendó la construcción de un ambicioso programa de construcción
de ferrocarriles estatales en los territorios nacionales que se financiaría con los ingresos
resultantes de la venta de las tierras públicas, un arreglo con el que se pretendía favorecer
tanto a los colonos que obtuvieran los predios como al propio estado nacional. A pesar de
que su proyecto contaba con el favor presidencial, Ramos Mexía no logró imponerlo. Es
preciso recordar que, debido a su amistad con Carlos Pellegrini, se vio obligado a
renunciar tras el conflicto que este último mantuvo con el presidente Roca a propósito del
manejo de la negociación de la deuda externa. Al poco tiempo, sin embargo, Ramos
Mexía tuvo una segunda oportunidad, cuando el presidente José Figueroa Alcorta lo
eligió como Ministro de Agricultura, un cargo que desempeñó entre 1906 y 1907. A
partir de fines de 1907, se convirtió en Ministro de Obras Públicas hasta el fin de la
presidencia de Alcorta. Al asumir Roque Sáenz Peña en 1910, confirmó a Ramos Mexía
en ese cargo, en el que se mantendría hasta mediados de mediados de 1913.71
Habiendo afianzado su posición como integrante estable del gabinete presidencial,
Ramos Mexía pudo llevar adelante su proyecto. En 1908, se aprobó la ley de Fomento de
los Territorios Nacionales, la cual estableció que el gobierno nacional se encargaría del
estudio, construcción y gestión de los ferrocarriles al Chaco y la Patagonia. En octubre de
71
Para las referencias bibliográficas sobre la gestión de Ramos Mexía, ver nota 46.
32
1908, se creó la dirección de trabajos bajo la directa supervisión del MOP, que empleó
personal técnico y administrativo responsable para iniciar las obras de inmediato. El
Ministro buscaba evitar, así, cualquier dilación que pudiera poner en riesgo la ejecución
de su proyecto. A pesar de las dificultades que suponía el tendido de las líneas en los
bosques chaqueños o en zonas inhóspitas del sur patagónico, en 1915 ya se habían
inaugurado algunas secciones de los ramales de Barranqueras a Metán y de Formosa a
Embarcación. Asimismo, se libraron al servicio algunos tramos de los ferrocarriles
patagónicos: Comodoro Rivadavia a Colonia Sarmiento, en Chubut y Puerto Deseado a
Colonia Las Heras, en Santa Cruz.72
Al igual que con el plan propuesto por Civit, el MOP consiguió imponer su
criterio la expansión de los Ferrocarriles del Estado. Claro que, a diferencia de aquel, el
programa de Ramos Mexía no sólo limitó el poder del Congreso para establecer
prioridades sino que además relegó a un segundo plano los intereses de los representantes
provinciales ávidos de que las prolongaciones se concentraran en las provincias del
interior. En efecto, aunque en verdad la ley de fomento de territorios nacionales
establecía que los ferrocarriles se financiarían con los ingresos provenientes de la venta
de las tierras públicas, se autorizó al gobierno a destinar lo recaudado por títulos de
deuda pública externos o internos, por un valor de hasta 25 millones de pesos oro, para
estudios, trabajos y materiales, que serían pagados con los ingresos que rindieran las
líneas y la venta de tierras públicas.73 Desde la perspectiva de los legisladores, esta
política significaba derivar recursos a las zonas de frontera que podían utilizarse para
expandir la red en el interior. Por este motivo, el Ministro Ramos Mexía encontró en el
Congreso una sostenida resistencia a la aprobación de la ley de fomento para los
territorios nacionales. En uno de los libros que escribió para defender su plan de obras
públicas él mismo recordó haber sido acusado de “enemigo de las provincias”, y de
querer invertir recursos públicos en territorios desérticos que ni “los pájaros habitan.”74
72
MOP, Ferrocarriles del Estado. Formación y Desarrollo de la Red, pp. 23-25, RA, MMOP, (1908-1910),
RA, MMOP, (1912-13).
73
Ezequiel Ramos Mexía, Mis Memorias, pp. 230-236 y Ezequiel Ramos Mexía, Un Plan de Obras
Públicas y Finanzas para toda la República Argentina, (Buenos Aires: Librería Nacional, 1913), p. 75.
También, CN, CSDS, 10 y 17 de Agosto de 1907 y CN, CDDS, 10 y 28 de Agosto de 1908.
74
Ezequiel Ramos Mexía, Un Plan de Obras Públicas, p.11. Susana Bandieri sostiene que Ramos Mexía
fue asistido por el técnico norteamericano Bailey Willis en la concepción del proyecto de ferrocarriles
33
Por otro lado, durante su gestión se tomaron otras medidas que perjudicaban directamente
a las provincias. El Ministro apoyó en 1909 la venta del Ferrocarril Andino, cuyas
diferentes secciones fueron adquiridas por el Central Argentino, el Pacífico y el Oeste,
privando a las provincias cuyanas de las tarifas promociónales que ofrecía dicho
ferrocarril estatal. Además, Ramos Mexía pospuso el estudio y construcción de ramales
en el interior de las provincias, aduciendo falta de fondos a pesar de las previas
recomendaciones formuladas por la Dirección General de Ferrocarriles.75
Lo que interesa destacarse aquí, entonces, es que si el surgimiento del Ministerio
generó un conflicto de magnitud con el parlamento, esto obedeció a que a la ya ineludible
disputa de poderes entre instituciones que competían por ejercer el control de la
planificación de los Ferrocarriles del Estado se sumó el hecho de que el mapa de la
nación que aquellos debían integrar había cambiado sustantivamente. En 1890, era
evidente que ya no existía completa correspondencia entre la geografía territorial que el
estado reclamaba como propia y el cuerpo político de la nación que se encontraba
representado en el Congreso. El dilema que enfrentaba el Ministerio, y que resultaba
acuciante a la hora de establecer el plan de construcciones de los Ferrocarriles del Estado,
radicaba en que además de derivar recursos para asegurar la integración de las provincias
del interior con el resto del espacio nacional también debían incorporarse los territorios
de frontera, ganados a las poblaciones aborígenes en las campañas militares de 1880.
4. La Administración General de los Ferrocarriles del Estado y las paradojas del estado
liberal
Desde fines de 1860 a 1916, motivado por los impulsos políticos generados en el
Parlamento Nacional, por la acción de los expertos técnicos del MOP o por los planes de
sus ministros más prominentes, el gobierno nacional tomó a su cargo la construcción de
una vasta red de ferrocarriles que recorría buena parte del territorio. Como se ha
mencionado, el diseño de la red estatal estuvo parcialmente condicionado por el
patagónicos y las demás obras públicas para estos territorios. Además explica que el Congreso
desnaturalizó el proyecto imponiéndole importantes modificaciones y que también las empresas inglesas se
opusieron al plan ministerial, “Ampliando las fronteras: la ocupación de la Patagonia” en Mirta Zaida
Lobato, Nueva Historia Argentina. El progreso, la modernización y sus límites (1880-1916), p. 141.
75
Ezequiel Ramos Mexía, Un Plan de Obras Públicas, p.29, 67 y 73.
34
desarrollo de las compañías privadas, cuyas inversiones se orientaron a las zonas de más
alta rentabilidad. De hecho, aún en el período de mayor expansión, las líneas del estado
no pudieron igualar el ritmo de las empresas privadas, motivo por el cual a fines de 1915
los ferrocarriles estatales sólo representaron el 17% del total de la red del país. De todos
modos, estos condicionamientos estructurales impuestos por la disponibilidad de capital y
las estrategias de los inversores extranjeros no deben, sin embargo, oscurecer el hecho de
que la Administración General de los Ferrocarriles del Estado, como se denominó a la
entidad administrativa encargada de la gestión empresarial de las líneas estatales, se había
convertido para 1915 en un ferrocarril de envergadura, comparable en términos de
extensión y personal empleado a algunas de las grandes empresas británicas que recorrían
las zonas exportadoras pampeanas.76
La magnitud adquirida por los Ferrocarriles del Estado en Argentina ejemplifica bien
las paradojas del estado liberal. Si bien durante la segunda mitad del siglo XIX, la
mayoría de los gobiernos latinoamericanos adhirieron a la doctrina liberal -defendiendo,
en teoría, los principios del laissez faire y la libre iniciativa privada- formularon al mismo
tiempo ambiciosos proyectos de desarrollo económico que reservaban al estado un papel
activo.77 Tal como sintetiza Fernando Rocchi al referirse a la posición del estado en la
economía argentina entre 1880 y 1916, “la política económica no podía llegar a definirse
ni como librecambista ni como intervensionista, sino como una mezcla de pragmatismo y
flexibilidad.”78
En cierta medida, el examen de los proyectos y construcción de los Ferrocarriles del
Estado contribuye a esclarecer esta paradoja de la intervención estatal durante el auge del
liberalismo. El análisis de un estudio específico permite no sólo evidenciar que, al menos
para el caso del sector ferroviario, las políticas públicas bajo el estado liberal no fueron
inherentemente refractarias a la intervención sino a la vez ofrecer una explicación acerca
76
A fines de 1915, el Ferrocarril Buenos Aires al Pacífico administraba alrededor de 5.510 kilómetros de
vías y el Oeste de Buenos Aires 3.000. En cuanto al personal ocupado durante ese año, el número medio
fue de 19.653 trabajadores en el BAP, 10.919 en el Oeste y 12.324 en los Ferrocarriles del Estado. Cf. RA,
MOP, Estadísticas de los Ferrocarriles en Explotación (Año 1915).
77
Joseph Love y Nils Jacobsen, eds., Guiding the Invisible Hand.Economic Liberalism and the State in
Latin American History (New York: Praeger, 1988).
78
Fernando Rocchi, “El péndulo de la riqueza: la economía argentina en el período 1880-1916” en Mirta
Zaida Lobato (eds.) Nueva Historia Argentina. El progreso, la modernización y sus limites, p. 67.
35
de las estrategias de los actores y las instituciones que promovieron dichas políticas. Al
indagar como el gobierno nacional llegó a convertirse en propietario y administrador de
una importante red ferroviaria es posible dar cuenta de un proceso complejo y
contradictorio en el cual los agentes estatales, persiguiendo diferentes intereses y
conforme a distintas racionalidades, fomentaron las inversiones en el tendido de vías
férreas, intentaron una planificación centralizada de la expansión de la red y buscaron
organizar y racionalizar la gestión administrativa.
Como se ha demostrado a partir del examen de los debates parlamentarios, fueron los
legisladores quienes sentaron las bases de lo que sería la red de propiedad estatal. Sin
duda, durante el período de la organización nacional los Ferrocarriles del Estado sirvieron
como “amalgama” de la elite gobernante al consolidar alianzas políticas entre los poderes
locales y el gobierno nacional. Ello remite a su función económica específica –el fomento
de las economías regionales y la formación de un mercado nacional-, pero también al
proceso por el cual fueron concebidos. En un momento histórico en que el poder del
ejecutivo era todavía precario, la voz de las elites técnicas igualmente débil y la
representación parlamentaria se ajustaba bien al mapa de la que era por entonces la
República Argentina, los Ferrocarriles del Estado testimoniaron la aptitud de las elites
locales, a través de sus representantes provinciales, para determinar los contenidos del
liberalismo al priorizar en la agenda de obras públicas del gobierno nacional aquellas
obras públicas que beneficiaban el desarrollo de sus propias regiones.
La preeminencia alcanzada por los profesionales, a partir de la creación del MOP,
puso en buena medida fin a esta dinámica. En otras palabras, la profesionalización de la
administración permitió que la acción estatal se volviera más autónoma de las burguesías
regionales. Si como afirma Jorge Balán, la receptividad de las demandas de las
oligarquías provinciales se debía a que ellas constituían la principal base de poder del
gobierno nacional, y con frecuencia eran congruentes con sus propios objetivos, luego de
la crisis de 1890 esas coincidencias comenzaron a resquebrajarse. Basados en
conocimientos técnicos que se presentaban como opuestos a las presiones electoralistas y
con un criterio que se reclamaba “nacional”, por encima de los intereses locales, la
burocracia del MOP estableció un plan de construcciones ferroviarias con cierta
independencia de los reclamos del poder legislativo.
36
Vale la pena destacar que el surgimiento de un elenco técnico con relativa
autonomía de los representantes provinciales no aseguraba de por sí que obras de tal
magnitud llegaran siempre a buen término. En su estudio sobre los orígenes de la
Administración General de los Ferrocarriles del Estado, Elena Salerno advierte sobre la
distancia existente entre la planificación y la concreción de los planes propuestos por el
Ministerio. Asimismo, aunque el ministerio adquiriera una mayor autonomía vis-à-vis el
legislativo, su labor estaba condicionada por las compañías extranjeras que buscaron
evitar la competencia de las líneas estatales en sus áreas de influencia. Esto explica, en
parte, que el plan formulado durante la gestión del Ministro Civit (1898-1904) destinado
a construir una red estatal capaz de competir con las líneas de las grandes empresas
extranjeras a fin de ejercer una acción moderadora en las tarifas no tuviera continuidad.
Al asumir Ramos Mexía en 1908, el gobierno nacional retomó un criterio de
subsidiariedad, evitando expandir las líneas estatales allí donde compitieran con el capital
extranjero.79 Esta oscilación del gobierno nacional entre una postura de confrontación y
una de acomodamiento con los intereses de los inversores extranjeros se evidenció
también, como lo ha señalado Andrés Regalsky, en la antesala de la sanción de la llamada
“Ley Mitre” de 1907, encargada de regular las relaciones entre las compañías ferroviarias
y el estado por los siguientes cuarenta años.80
El punto es, no obstante, que el Ministerio se arrogó una mayor centralidad en el
estudio y definición de prioridades para la construcción de líneas estatales y que las
estructuras tecnocráticas en el seno del estado limitaron el poder de la política
parlamentaria, vale decir la política de la representación regional. Esto ocurrió tanto en
los primeros tiempos de acción ministerial bajo la orientación de un criterio de
competencia con el capital privado como más tarde cuando privó con mayor fuerza el
principio de subsidiaridad. Dicho de otro modo, este cambio de orientación en los
procesos de toma de decisión se aplica a la gestión de Civit, durante la cual se continuó
privilegiando la expansión de la red ferroviaria a las provincias, y también a la de Ramos
79
Elena Salerno, Los comienzos del estado empresario, pp. 22-36.
Andrés Regalsky, “Antes de la Ley Mitre: competencia y regulación ferroviaria en la región pampeana
en los comienzos del siglo XX”, Ponencia presentada en las X Jornadas Interescuelas/ Departamentos de
Historia, Rosario 20-23 de septiembre de 2005.
80
37
Mexía, quien, en cambio, favoreció la inclusión de los territorios de frontera al espacio
nacional.
En suma, tanto los legisladores y los profesionales del MOP contribuyeron –si
bien motivados por diferentes intereses y racionalidades-, al proyecto y construcción de
una red ferroviaria estatal de envergadura. En este sentido, aunque acotado y parcial, la
Administración General de los Ferrocarriles del Estado se había convertido en una de las
grandes empresas del país y simbolizaba los alcances de la modernidad del estado
nacional. Claro que esta modernización de la administración, de la cual la construcción
de la red era una evidencia, había generado profundos conflictos en el seno de la elite
gobernante. En consecuencia, un estado más fuerte significó a la vez un partido
gobernante más débil.
Como se ha visto, dos eran las razones de estos enfrentamientos entre el poder
ejecutivo y el legislativo. En primer lugar, la centralización de poder en manos del
ejecutivo conllevó un proceso de centralización administrativa, representada por el MOP,
que fortaleció el poder de los profesionales en detrimento de la autoridad legislativa. Los
expertos ministeriales intentaron subordinar las iniciativas parlamentarias a sus nuevos
criterios de eficiencia y rentabilidad en el programa de construcción de las líneas
estatales. A estas tensiones generadas por la centralización y la profesionalización de la
administración se sumó otra, nacida de una cuestión no menos sustantiva: el hecho que el
Ministerio comenzó a planificar el diseño de la red estatal en función de la integración de
los territorios nacionales y no en función de la tradicional cuestión regional. En este
sentido, el Ministerio pensaba la obra pública para un país diferente de aquel en que había
operado el Parlamento hasta 1890. Una nación donde la urgencia de la presencia estatal
se trasladó a aquellas regiones más alejadas de la sede del gobierno nacional y donde
tanto las necesidades geopolíticas como las expectativas de progreso vinculadas a nuevos
productos para el mercado interno y la exportación pasaron de las antiguas provincias del
interior a las nuevas regiones de frontera. A los múltiples desafíos que enfrentaba el
elenco gobernante a fines del siglo XIX a raíz de las impugnaciones a sus prácticas
políticas y la cuestión social, se agregaba la dificultad de conciliar las persistentes
demandas de progreso de las elites provinciales con la urgencia de asegurar, mediante los
38
Ferrocarriles del Estado, que regiones como el Chaco y la Patagonia dejaran de ser parte
del “desierto” para formar parte de la nación.
Nacidos como expresión del pacto entre el gobierno nacional y las provincias, los
Ferrocarriles del Estado, en su segunda etapa de expansión tras la crisis de 1890, se
convirtieron en uno de los escenarios donde se desplegaron los enfrentamientos entre
ambos, que vendrían a minar la unidad del partido de gobierno. La capacidad del poder
ejecutivo para dictar la orientación del progreso –en lo cual el control sobre los
Ferrocarriles del Estado tuvo un papel prominente- agudizó las divisiones en la coalición
gobernante, contribuyendo a signar fatalmente su suerte tras la reforma electoral de 1912
y la consecuente apertura del sistema político.