el ejercicio de acciones en el orden contencioso

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CONTROL JUDICIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
EL EJERCICIO DE ACCIONES EN EL ORDEN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
EN DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE
demetrio loperena rota
catedrático de derecho administrativo
universidad del País vasco/euskal Herriko univertsitatea
Gabriel Ballesteros Pinilla
Profesor Máster en derecho ambiental y doctorando en derecho ambiental
universidad del País vasco/euskal Herriko univertsitatea
Resumen
En este artículo se analiza las acciones contencioso-administrativas para la
defensa del medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el Convenio de
Aarhus, el Derecho comunitario y el español. En este análisis se ha hecho énfasis en la legitimación activa, que es el requisito primordial para la tutela judicial, y se tuvo especialmente en cuenta la interpretación realizada por el
Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, a la cual debe ajustarse el
Derecho de los Estados miembros. En ello se procede de acuerdo con el orden
jerárquico de las normas analizadas y los sectores regulados por ella.
Palabras clave: legitimación ambiental; tutela Derecho ambiental; Convenio
de Aarhus; acción ambiental.
AbstRAct
The actions for enforcing the environmental law have been established in Aarhus Convention, which was subsequently developed by the European and Spanish law. We therefore made a comprehensive analysis of the different legal
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orders that regulate these actions. Nevertheless, any argument on this issue
must take into account the interpretation which has been made by the Compliance Committee. Consequently, we have focused on it. We have also gone
in depth into the environmental locus standi, since it is the first requirement
for the enforcement of environmental law.
Key words: environmental locus standi; environmental Law enforcement; Aarhus Convention; environmental action.
SUMARIO
1.
introducción.
2.
el convenio de aarHus.
3.
el derecHo coMunitario.
4.
la tutela judicial en la nueva ley.
5.
la tutela judicial del acceso a la inForMación
6.
la tutela judicial del derecHo a la ParticiPación.
7.
la acción PÚBlica en la leGislación sectorial.
8.
a Modo de conclusión.
abreviaturas:
ts:
tribunal supremo.
ce:
constitución española.
ca:
convenio sobre el acceso a la información, la Participación del Público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de Medio ambiente.
tjue: tribunal de justicia de la unión europea.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
cedH: convenio europeo para la Protección de los derechos Humanos.
tedH: tribunal europeo de derechos Humanos.
loPj: ley orgánica del Poder judicial.
lrjca: ley de régimen jurídico de las administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común.
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1. INTRODUCCIÓN
desde la aprobación de la constitución de 1978 nuestros tribunales, en aplicación del art. 24.1, han sido muy sensibles a la tutela de todos los derechos,
especialmente los derivados de la protección ambiental que, como puede observarse, es un bien cuyo disfrute corresponde a todos los ciudadanos. Pero
tenemos que recordar que el art. 45 de la constitución dice: «Todos tienen el
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, así como el deber de conservarlo». la doctrina ha discutido largamente sobre su valor jurídico. el debate academicista no ha llegado a los tribunales, en forma de desestimación de recursos por la falta de vigor jurídico
de un derecho fundamental que, como reza el art. 53.3 del mismo texto constitucional: «Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo
con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen». esto es, no puede haber
violación del derecho al medio ambiente adecuado, o, si se prefiere, no hay
daño ambiental merecedor de tutela judicial, si la supuesta actuación dañosa
está protegida por la ley.
y ello, a pesar de lo que alguna parte de la doctrina opina, no es, en efecto,
una consecuencia de la ubicación constitucional del art. 45, sino de la propia
ontología del derecho que protege. son los datos científicos los que determinan al final el daño o no daño ambiental. y esos equilibrios ecológicos sólo
pueden ser determinados para cada sector ambiental por ley o, más frecuentemente, por los reglamentes que los desarrollan. a pesar de la evidencia de
estas observaciones invito a leer la sts de 25 de febrero de 2010, sala 3.ª,
sección 3.ª, Ponente: j.M. Bandrés sánchez-cruzat. en ella se contiene un
interesante debate sobre la aplicación directa del art. 45, alegado por la parte
actora sin más apoyo legal. el ts entra a valorar esta alegación y la desestima
con una gran firmeza.
en la actualidad el convenio de aarhus, las directivas comunitarias y, finalmente, la ley que las transpone parecen regir el acceso a la tutela judicial en
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nuestro ordenamiento. en mi opinión, sin embargo, la tutela en españa es
más amplia en virtud de la jurisprudencia constitucional sobre las virtualidades
del art. 24.1 de la constitución. cualquier interpretación de esa ley que haga
más restrictiva la legitimación procesal es inconstitucional. y esto lo digo porque la letra de la ley, como veremos, admite lecturas no acordes con nuestra
constitución.
los conflictos ambientales son cada vez más frecuentes porque ya todo el
mundo sabe que alterar los parámetros biosféricos en que la vida humana fue
posible afecta en primer lugar a nuestra salud. ello no empece el que la generosa amplitud de nuestra legitimación procesal sea utilizada en todos los
casos. lo cierto es que, sobre todo en los casos de contaminación, pocos pueden asumir los costes periciales que fundamenten el proceso. en definitiva,
que la tutela judicial del medio ambiente es insignificante en relación con la
tutela administrativa a que obliga la constitución a cada una de las administraciones en su ámbito competencial.
2. EL CONVENIO DE AARHUS
el convenio sobre el acceso a la información, la Participación del Público en
la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de Medio ambiente,
elaborado en aarhus (dinamarca) el 25 de junio de 1998 (1), entró en vigor el
30 de octubre de 2001 y fue ratificado por españa de 15 de diciembre de
2004 (2), entrando en vigor el 31 de marzo de 2005. este convenio ha otorgado
especial importancia a la tutela judicial del derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45 ce), con lo que —de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ— «se
interiorizan dentro de nuestro ordenamiento jurídico las características de derecho humano al medio ambiente que se han ido forjando en el derecho internacional» (3). con todo, en éste no se establece una «acción pública», ni
siquiera respecto del acceso a la información o de participación.
1. en adelante: ca.
2. Boe núm. 40, 16 de febrero de 2005.
3. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en
asuntos Medioambientales». en Acceso a la Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Materia
de Medio Ambiente: Diez años del Convenio de Aarhus, edit. atelier, Barcelona, 2008, pp. 349-350.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
el artículo 9 del convenio de aarhus contiene tres mecanismos diferentes de
tutela judicial, con los que busca garantizar sus tres pilares, que —como ha
mencionado raZQuin liZarraGa, j.a., son «tres derechos a considerar
de forma conjunta y sistemática, como elementos clave para vigorizar y hacer
realidad la propia democracia» (4). Éstos son: el acceso a la información, la
participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en
materia medioambiental. así se busca proteger el derecho ambiental, de
forma general, así como los mecanismos establecidos para conseguir su eficacia: el acceso a la información y la participación en la toma de decisiones.
a continuación, analizaremos la legitimación derivada de los mecanismos de
tutela judicial del derecho ambiental establecidos en el ca. Para ello tendremos en cuenta la interpretación realizada por el comité de cumplimiento del
ca, que es el órgano encargado de examinar el respeto de los compromisos
adoptados en el convenio de aarhus, con base en las comunicaciones de las
partes sobre su propio cumplimento o el cumplimiento de otras Partes (5), las
notificaciones de la secretaría (6) o las comunicaciones del público (7). vemos,
pues, que «el público» se encuentra legitimado para iniciar un procedimiento
de cumplimiento del ca, por lo que, de acuerdo con el art. 2.4 ca, debe entenderse: «una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos
constituidos por esas personas». Éste es un elemento característico del ca,
ya que los mecanismos de cumplimiento de la gran mayoría de instrumentos
internacionales de derecho ambiental únicamente permiten la participación
de los estados miembros u organismos internacionales.
el tercer apartado del artículo 9 ca (8) prevé un mecanismo objetivo de los ciudadanos para exigir el cumplimiento o aplicación de la legislación ambiental
4. raZQuin liZarraGa, josé antonio, «el convenio de aarhus. consecuencias de su ratificación por españa». Actualidad Jurídica Aranzadi, año Xv, núm. 670, edit. thomson-aranzadi, 26 de mayo de 2005, p. 2.
5. ídem, pr. 15-16.
6. ídem, pr. 17.
7. ídem. pr. 18.
8. «Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada
Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de
particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional»,
art. 9.3 aarhus, versión instrumento de ratificación del convenio sobre el acceso a la información, la partici-
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ante los tribunales por conductas ilegales de las autoridades públicas y de los
privados. Éste —como afirma PeÑalver i caBrÉ— es el mecanismo que
más se asemeja al «citizen enforcement» norteamericano. en este caso, no
se vincula a las disposiciones del convenio sobre participación e información.
su objeto podrá ser cualquier norma ambiental nacional, pudiendo ser esta
acción penal, civil o administrativa. sin embargo, el convenio no determina lo
que ha de entenderse por «disposiciones de Derecho nacional ambiental».
esto —siguiendo a García ureta— habrá que determinarlo de acuerdo con
«el objetivo de protección del ambiente que persiga la norma y que permita
diferenciarla de otras disposiciones que, pudiendo tener efectos sobre el
medio o alguna relación con éste, no persigan su protección como finalidad
principal» (9). al respecto, el tribunal de justicia de la unión europea (10) ha indicado que el solo hecho de que una medida pueda tener algún tipo de relación con el medio ambiente no implica que la misma sea una disposición de
derecho ambiental, sino que habrá de estarse, en su caso, a su finalidad y
contenido» (11). esta es la dirección seguida por la propuesta de directiva sobre
acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
la determinación de los requisitos de los miembros del público se deja al derecho nacional. así que el art. 9.3 no contiene una acción pública, pero tampoco lo impide, ya que el derecho interno puede omitir la exigencia de
requisitos de legitimación. en todo caso, esta acción no puede reservarse a
los ciudadanos de una determinada nacionalidad.
Para ello debe tenerse en cuenta lo resuelto con ocasión de la comunicación
que la onG belga Bond Beter Leefmileu Vlaandereb VZW (BBl) presentó el
3 de enero de 2005, alegando el incumplimiento de los artículos 2.5, 3.1 y 9,
párrafos 1 a 4. este asunto surgió cuando se presentaron dos casos ante el
consejo de estado belga en los que varias organizaciones ambientales solicitaron la anulación de dos normas de planeamiento en las que se aprobaba
pación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en
aarhus (dinamarca), el 25 de junio de 1998, Boe núm. 40, del miércoles 16 de febrero de 2005, pp. 5535 y ss.
9. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de participación y de acceso a la justicia». en:
Derecho al Conocimiento y Acceso a la Información en las políticas de medio a Ambiente (dir. a. Magariños
compaired), edit. Ministerio de Medio ambiente, Madrid, 2005, p. 82.
10. en adelante: tjue.
11. tjue, dictamen 2/00 (2001) rec i-9713.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
el emplazamiento de un vertedero y una licencia de urbanización. las demandas fueron inadmitidas por falta de legitimación de dichas organizaciones. en
éstos y otros casos, el consejo de estado exigió a las organizaciones ambientalistas los mismos requisitos de legitimación exigidos a las personas naturales, esto es: i) un criterio social, según el cual la demanda no es admisible si
el objetivo estatutario de la organización es tan amplio que se confunde con
el interés general; y, ii) un criterio geográfico, en atención al cual el acto no
puede ser recurrido si las actividades de la organización no se encuentran geográficamente limitadas o cubren un área amplia, a no ser que ésta tenga un
objetivo social específicamente definido. además, en caso de que el objetivo
de la organización se extienda a un amplio territorio, ésta sólo podrá recurrir
un acto administrativo si éste afecta a todo o una gran parte del territorio previsto en los estatutos de la organización. esto, de acuerdo con la onG comunicante, es una restricción al acceso a la justicia en materia ambiental que se
ha previsto en el convenio de aarhus.
además, el consejo de estado y la corte suprema belgas siguieron criterios
diversos para decidir la admisibilidad de las demandas de organizaciones ambientalistas, lo que —según la comunicante— constituye un incumplimiento
de su obligación de establecer y mantener un marco preciso, transparente y
coherente a los efectos de aplicar el convenio de aarhus (art. 3.1) (12).
en primer lugar, señala el comité que la convención de aarhus obliga a las
Partes a asegurar el acceso a la justicia para tres géneros de acciones u omisiones. aparte de las decisiones sobre acceso a la información (art. 9.1), se
distinguen las acciones u omisiones sobre licencias para ciertas «actividades
específicas» en los que se requiere la participación pública de acuerdo con el
artículo 6 (art. 9.2), y todas las demás que contravengan el derecho ambiental
doméstico (art. 9.3). ahora bien, para la legitimación de las organizaciones
ambientalistas en las mencionadas actividades que requieren la participación
pública, éstas deben demostrar un interés suficiente o invocar la lesión de un
12. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access
to information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters compliance committee twelfth meeting Geneva, 14-16 june 2006. rePort oF tHe MeetinG, addendum, FindinGs and recoMMendations, with regard to compliance by Belgium with its obligations under the aarhus
convention in relation to the rights of environmental organizations to have access to justice [communication
accc/c/2005/11 by Bond Beter leefmilieu vlaanderen vZW (Belgium)] adopted by the compliance committee
on 16 june 2006, prs. 1-19.
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derecho, que deberá ser determinado en el ordenamiento interno «conforme
al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en
el marco del presente Convenio» (art. 9.2). Mientras, la legitimación para recurrir las demás acciones u omisiones que contravengan el derecho ambiental
doméstico debe garantizarse a «los miembros del público que reúnan los
eventuales criterios previstos por su derecho interno» (art. 9.3). así que, anota
el comité, mientras en las primeras se habla de «miembros del público interesados», en las segundas sólo se habla de «miembros del público» (13).
sin embargo, considera el comité que la clasificación de las decisiones que,
según el derecho interno, deban recurrirse con base en los párrafos 2 o 3 del
artículo 9 no es tan importante como la función jurídica y los efectos de tales
decisiones, esto es, si con ésta en realidad se autoriza a llevar a cabo una actividad. además, de acuerdo con el art. 9.4, las Partes deben «ofrecer recursos
suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y
deberán ser objetivos, equitativos y rápidos». en este caso, el plan por el que
se aprobó el emplazamiento de un vertedero, de acuerdo con el derecho
valón, posee una función y efectos propios de las actividades recurribles con
base en el art. 9.3; mientras, el plan de urbanización es más complejo, encajando algunas de sus disposiciones en el art. 9.2 (14).
de acuerdo con el comité, el criterio empleado por el consejo de estado no
cumplió los requerimientos del artículo 9.2, ya que, pese a que la determinación del «interés suficiente» debe establecerse en el derecho interno, esto
debe fijarse «conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio
acceso a la justicia en el marco del presente Convenio»; y esto no se refleja
en los casos debatidos del consejo de estado (15). Por otra parte, las obligaciones emanadas del artículo 9.3 del convenio deben conjugarse con lo dispuesto en el artículo 3.1 y, de acuerdo con el preámbulo se busca que: «el
público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales
eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley». el convenio, al dejar al derecho doméstico la determinación de
las organizaciones ambientales, adopta una posición flexible al respecto, en-
13. ídem, prs. 25-28.
14. ídem, prs. 28-32.
15. ídem, pr. 33.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
tendiendo que las partes no pueden considerarse obligadas a establecer un
sistema de acciones populares. no obstante, esto no puede ser utilizado como
«una excusa para introducir o mantener unos criterios tan restrictivos que en
la práctica impida a todas, o a la mayoría, de organizaciones ambientales recurrir los actos u omisiones que contravengan el Derecho nacional en materia
ambiental» (16). al manifestar el convenio, en su versión original en inglés, que
para determinar los miembros del público legitimados para impugnar acciones
u omisiones contrarias al derecho ambiental «the criteria, if any, laid down in
national law» (17) se da a entender que «el acceso a tales procedimientos debe,
por tanto, ser la regla, no la excepción» y los presupuestos de legitimación
que puedan establecerse no pueden, en ningún caso, privar de la reparación
efectiva a los miembros del público (18). así el art. 9.3 es interpretado de conformidad con el objetivo de la convención, como lo ha manifestado la reunión
de Partes (19).
además el comité considera que el examen de los requisitos que pueden bloquear el acceso a la justicia en materia ambiental no se limita al examen de
los textos legislativos, debiendo también, en este caso, extenderse a la jurisprudencia del consejo de estado belga. de acuerdo con ésta, los requisitos
exigidos a las organizaciones ambientalistas son los mismos exigidos a las
personas naturales, añadiendo el examen mencionado sobre su objetivo y
marco geográfico de actuación. y esto, considera el comité, ha impedido recurrir las normas de planeamiento urbanístico, no a la mayoría, sino a todas
las organizaciones ambientales. Por eso, en caso de mantener esta práctica
del consejo de estado, Bélgica incumpliría el artículo 9.3 del convenio de aar-
16. «[…] the Parties may not take the clause “where they meet the criteria, if any, laid down in its national law”
as an excuse for introducing or maintaining so strict criteria that they effectively bar all or almost all environmental
organizations from challenging act or omissions that contravene national law relating to the environment» (traducción libre), ídem, pr. 35.
17. en la versión en español promulgada en el instrumento de ratificación español (publicado en el Boe núm.
40, de 16 de febrero de 2005, pp. 5535 y ss.) esto fue traducido de esta forma: «[...] cada Parte velará por que
los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar
[...]». aquí el adjetivo «eventuales» cumple la función que en la versión original lo hace «if any».
18. traducción libre, ídem, pr. 36.
19. econoMic coMMission For euroPe Meeting of the Parties to the convention on access to information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters rePort oF
tHe second MeetinG oF tHe Parties, addendum, decision ii/2 promoting effective access to justice)
adopted at the second meeting of the Parties in almaty, Kazakhstan, on 25-27 May 2005, pr. 16.
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hus y, al «fallar en proporcionar unos recursos efectivos respecto al planeamiento urbanístico» incumpliría también el artículo 9.4 (20). recuerda el comité
que en el derecho internacional general de los tratados, codificado en la convención de viena sobre derecho de los tratados (1969), los estados no pueden invocar su derecho interno para justificar un incumplimiento de un tratado
(art. 27). Por eso la división interna de poderes no justifica el incumplimiento
del derecho internacional. una rama judicial independiente debe operar en el
marco de la ley, pero para el derecho internacional se percibe como una de
las partes de un mismo estado, todas las cuales deben esforzarse por cumplir
los acuerdos internacionales. si bien la ley es el primer medio de cumplimiento, no puede perderse de vista que «la rama judicial debe analizar cuidadosamente sus prácticas en el contexto de las obligaciones internacionales
asumidas por la Parte, y aplicarlas armónicamente». en cualquier caso, esto
no libera a las Partes de su obligación de tomar las medidas legislativas necesarias, previstas en el art. 3.1 de la convención (21). aparte —agrega el
comité— el artículo 9, párrafos 3 y 4, no obliga a las Partes a adoptar un
mismo criterio de acceso a la justicia para todos los diversos tipos de procedimientos (22).
de acuerdo con todo lo anterior, el comité concluye que Bélgica no ha incumplido el convenio de aarhus, ya que los procedimientos mencionados se iniciaron antes de su entrada en vigor, pero en caso de mantenerse las prácticas
del consejo de estado incumpliría el artículo 9, párrafos 2 a 4, al obstaculizar,
en la práctica, el acceso a la justicia en materia de planeamiento urbanístico a
la mayoría, si no a todas, las organizaciones ambientalistas. y recomienda a
la Parte tomar medidas prácticas y legislativas para corregir esa situación (23).
es importante resaltar el papel que, como puede verse en esta y las demás
decisiones del comité, corresponde a la rama judicial, así como a todos los
poderes del estado, que se encuentran obligados a realizar su labor de interpretación de los textos legales de acuerdo con lo dispuesto en el convenio
de aarhus. consecuentemente, deben ampliar sus criterios doctrinales, ade-
20. traducción libre, ídem, prs. 37-40.
21. traducción libre, ídem, prs. 41-43.
22. ídem, pr. 44.
23. ídem, prs. 45-49.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
más de los legales, para no restringir el acceso a la tutela judicial del derecho
ambiental de tal manera que impida a todas, o a la mayoría, de organizaciones
ambientales recurrir los actos u omisiones que contravengan el derecho nacional en materia ambiental o que puedan privar de la reparación efectiva a
los miembros del público. esto ocurriría en casos, como éste, en el que a las
onGs ambientales se les exigiere los mismos requisitos de legitimación que
a las personas físicas. en resumen, como ha manifestado el comité, el acceso
a los tribunales debe ser la regla, no la excepción.
ahora, pasando a los sujetos pasivos del recurso previsto en el art. 9.3 del
convenio, debe tenerse en cuenta que éstos pueden ir contra las autoridades
públicas, lo que no implica dificultades respecto de la interposición de recursos
por vía administrativa o judicial. también, procede contra particulares, pero
en este caso lo que será objeto del recurso será la nulidad de la actuación de
la administración, no la del tercero titular de aquella autorización, aunque ésta
pueda afectarle. de cualquier forma, los particulares podrán instar a la administración para que se suspenda una actividad, cuando se demuestre que ésta
incumple las condiciones a las que esté sujeta.
como recuerda García ureta, los ciudadanos no tienen derecho a castigar
a otros por medio de un procedimiento administrativo sancionador, ya que el
ejercicio de esta potestad queda reservado a la administración. sin embargo,
«en cuanto víctima posible del ilícito administrativo, aquél tiene un claro interés en solicitar el ejercicio del poder público punitivo y en participar en el procedimiento previsto», pudiendo asimismo, acudir a «otros tipos de medidas
sancionadoras que pueden reportar beneficios claros y directos a los particulares». en todo caso, es claro que el convenio no está pensando en la presentación de denuncias, sino en acciones administrativas y judiciales efectivas
contra acciones u omisiones de las autoridades públicas o los particulares (24).
como hemos visto en el anterior procedimiento de incumplimiento adelantado
contra Bélgica, los recursos no pueden ser tan restringidos que priven de la
reparación efectiva a los miembros del público. esto requiere el reconocimiento de unos supuestos de legitimación adecuados, así como de unas pretensiones suficientes.
24. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», p. 84.
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3. EL DERECHO COMUNITARIO
de acuerdo con la sentencia del tjue (Gran sala) de 8 de marzo de 2011
(asunto c-240/09), el derecho comunitario debe interpretarse de acuerdo con
el convenio de aarhus, pero éste no forma parte de dicho ordenamiento. en
este caso, una asociación eslovaca solicitó constituirse como «parte» de un
procedimiento administrativo sobre la concesión de excepciones al régimen
de protección de especies, el acceso a los espacios naturales protegidos y a
la utilización de productos químicos en tales espacios. dicha solicitud fue rechazada, ante lo cual se presentó recurso administrativo y, posteriormente,
recurso contencioso-administrativo, argumentando la aplicación directa del
art. 9.3 ca. Frente a la cuestión prejudicial surgida, el tjue consideró que el
ca «carece de efecto directo conforme al Derecho de la Unión». sin embargo,
dicho tribunal reconoció que: «corresponde al órgano jurisdiccional remitente
interpretar, en la medida de lo posible, el régimen procesal de los requisitos
necesarios para interponer un recurso administrativo o judicial de manera conforme tanto a los objetivos del artículo 9, apartado 3, de dicho Convenio como
al objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere
el ordenamiento jurídico de la Unión, a fin de permitir a una organización de
defensa del medio ambiente, impugnar ante los tribunales una decisión adoptada mediante un procedimiento administrativo que pudiera ser contrario al
Derecho medioambiental de la Unión» (25).
en términos generales, el acceso a la justicia para la defensa al derecho al
medio ambiente adecuado, protegido a través del art. 8 del convenio europeo
para la Protección de los derechos Humanos (26), es concebido como un derecho a la defensa que «tiene esencialmente por objeto prevenir al individuo
contra las injerencias arbitrarias de los poderes públicos, no se contenga con
obligar al Estado a abstenerse de injerencias similares: a dicho compromiso
más bien negativo pueden añadírsele obligaciones positivas inherentes a un
respeto efectivo de la vida privada o familiar» (27). sin embargo, el cedH carece de un protocolo relativo a la protección del ambiente, como se propuso
25. tjue, sentencia de 8 de marzo de 2011, asunto c-240/09, apts. 32-52.
26. en adelante: cedH.
27. tedH, sentencia de 19 de febrero de 1998 (Guerra c. italia), apt. 58.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
oficialmente por el Gobierno alemán en 1977. Por eso, éste representa un
avance en el contexto comunitario, donde el déficit democrático de la unión
se pone de manifiesto en el acceso a la justicia comunitaria, gracias a la interpretación restrictiva de las condiciones de legitimación previstas en el art. 230
tce (28). esto ha llevado a la promulgación de las directivas 2003/4/ce (del
Parlamento europeo y del consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso
del público a la información medioambiental y por la que se deroga la directiva
90/313/cee del consejo) (29) y 2003/35/ce (del Parlamento europeo y del
consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la
participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que
se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las directivas
85/337/cee y 96/61/ce del consejo) (30).
desde la comunicación de la comisión, del consejo y del Parlamento sobre
la aplicación del derecho ambiental comunitario de 1996 se ha considerado
en el contexto comunitario que el acceso a la justicia en materia ambiental
conlleva dos efectos provechosos: «más posibilidades de que […] los casos
concretos sobre problemas de ejecución de normas comunitarias se resuelvan
de acuerdo con los requisitos del Derecho comunitario»; y, «quizá más importante, mejorará en la práctica la aplicación y el control del cumplimiento del
Derecho comunitario del medio ambiente» (31). en igual dirección han apuntado
las decisiones 2179/98 (art. 4.e), 1600/2002 (art. 3.9) y 2003/35 (Preámbulo).
Partiendo de esto, la comisión elaboró el documento de trabajo sobre «acceso a la justicia en materia ambiental», de 11 de abril de 2002, con el que se
buscó establecer los aspectos centrales de la propuesta de directiva de acceso a la justicia en materia ambiental, y, posteriormente, la propuesta de directiva 2003/246, de 24 de octubre de 2003 (32) en la que además se insiste
en la necesidad de subsanar el déficit de aplicación del derecho ambiental.
también, en materia de responsabilidad por daños ambientales el libro Blanco
28. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», pp. 66-69.
29. Publicado en el diario oficial de la unión europea l 41 el 14 de febrero de 2003.
30. Publicado en el diario oficial de la unión europea l 156/17 de 25 de junio de 2003.
31. coM (96) 500 final.
32. coM (2003) 624 final.
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presentado por la comisión el 9 de febrero de 2000 (33), con base en el cual se
aprobó la directiva 2004/35, reconoció expresamente esa doble función del
acceso a la justicia en materia ambiental.
en la unión europea es sumamente estrecha la posibilidad de acceso de los
particulares a la jurisdicción comunitaria. Para entablar recursos de incumplimiento ante el tjue únicamente están legitimados los estados miembros
y la comisión europea. en consecuencia, los particulares tienen que acudir
a vías indirectas para la tutela del derecho comunitario, bien sea comunicando a la comisión su eventual incumplimiento, para que ésta —en caso
de considerarlo procedente— inicie un procedimiento de infracción, que
puede terminar con la interposición de un recurso de incumplimiento; o solicitando a los tribunales domésticos una cuestión prejudicial, cuando se plantee una cuestión sobre la interpretación o la validez de una norma comunitaria
aplicable en un litigio que se sustancie en la jurisdicción nacional. según
GonZÁleZ Bondia: «[e]s evidente que estas vías de acceso a la justicia
comunitaria de los particulares no responden a los requerimientos del Convenio de Aarhus». no obstante, considera que debe también tenerse en
cuenta que: «esta situación no implica necesariamente un incumplimiento de
esta Convención, puesto que el acceso a la justicia nacional del público y del
público interesado previsto en el Convenio de Aarhus en el caso de violaciones de normas ambientales en los Estados miembros, se conseguiría con el
establecimiento de procedimientos eficaces de acceso a la justicia en cada
uno de los Estados miembros» (34).
antes de la ratificación del convenio de aarhus, la unión europea no había
establecido obligaciones a los estados miembros en materia de acceso a la
justicia en materia ambiental, aplicando únicamente los principios generales
que el tjce había identificado progresivamente. sin embargo, esto no ha sido
fácil, ya que la jurisprudencia comunitaria se ha centrado esencialmente en la
tutela efectiva de los derechos subjetivos. y, por otra parte, la colaboración de
33. coM (2000) 66 final.
34. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en sus estados miembros», en Acceso a
la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del convenio
de Aarhus (coord. por antoni Pigrau i solé), edit. atelier, Barcelona, 2008, pp. 107-108.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
los estados en ello no ha sido la mejor por considerar que la aplicación del
derecho ambiental supone una desventaja competitiva. ante esto, la comisión
ha presentado una propuesta de directiva, para cumplir las exigencias del
convenio de aarhus aún sin garantía en el derecho comunitario vigente. Pero
ésta no ha sido aprobada, por lo que siguen aplicándose las normas generales
sobre el control de la aplicación el derecho comunitario. aquí debe tenerse
en cuenta que dicha directiva se aplicaría únicamente al acceso a la justicia
en casos de incumplimiento de normas comunitarias o normas de origen estatal adoptadas en aplicación de la normativa comunitaria. Pero, como menciona GonZÁleZ Bondia, existen algunas dudas sobre la compatibilidad de
esta eventual directiva con el convenio de aarhus.
en primer lugar, las definiciones del artículo 2 de la propuesta de directiva
concuerdan plenamente con las del convenio, pero limita los procedimientos
judiciales abiertos al público y al público interesado, excluyendo los procedimientos penales, lo que no está previsto en el convenio. en segundo lugar, la
propuesta de directiva no sigue la diferenciación entre «público» y «público
interesado» trazada por el convenio, decantándose por una regulación fundada en la distinción entre el acceso a la justicia en caso de infracciones de
los particulares o de la administración, para regular a continuación de manera
extensa la capacidad de acción de la denominadas «entidades habilitadas» y
finalizar con las previsiones relativas a los procedimientos ambientales. en
efecto, la propuesta reconoce el acceso a la justicia a los miembros del público
que cumplan con los requisitos impuestos en el derecho interno, contra las
acciones de los particulares que incumplan el derecho ambiental (art. 3), y, a
continuación, fija unas condiciones para que los miembros del público puedan
actuar contra acciones u omisiones de las autoridades públicas. estas condiciones son las mismas exigidas por el convenio de aarhus: un interés suficiente o que invoque la lesión de un derecho. con esto termina equiparando
el concepto de «público» al de «público interesado», con lo que «no permite,
en contra de lo previsto en el Convenio, el libre acceso a la justicia a los miembros del público para impugnar acciones u omisiones de las administraciones
públicas». aparte, limita el acceso a las onGs ambientales la tutela del derecho ambiental. con el concepto de «entidad habilitada para acceder a los procedimientos de medio ambiente», como equivalente a onG, la propuesta de
directiva limita la autonomía de los estados miembros al establecer que el objeto del recurso debe estar «específicamente incluido en las actividades esta-
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tutarias» de la onG, y que ésta «se inscriba en la zona geográfica específica
de actividad de la entidad habilitada» (art. 5) (35). además, para el reconocimiento de la legitimación activa de las onGs establece unos requisitos formales, junto a la obligación comunitaria de adoptar un procedimiento rápido
de reconocimiento previo o uno que se activara en cada caso, aunque si el
estado optase por el primero, debería garantizar también la segunda posibilidad de reconocimiento (art. 9.1) (36).
de acuerdo con lo anterior, GonZÁleZ Bondia concluye que «la normativa
comunitaria relativa al acceso a la justicia en materia ambiental constituye el
talón de Aquiles del sistema comunitario desarrollado en virtud del Convenio
de Aarhus». Para cubrir este déficit la comisión presentó la propuesta de directiva sobre acceso a la justicia en materia de medio ambiente. sin embargo,
ésta es «una de las patas del Convenio [que] sigue sin ser desarrollada, aunque también es cierto que si la propuesta de Directiva se aprobase sin ningún
cambio respecto del texto actual, existiría un evidente peligro de conflicto entre
normas, puesto que algunas de las previsiones de la propuesta no respetan
algunas obligaciones del Convenio de Aarhus» (37).
4. LA TUTELA JUDICIAL EN LA NUEVA LEY
en españa, este nuevo enfoque de la tutela judicial se ha reconocido expresamente en la ley 27/ 2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos
de acceso a la información ambiental, la participación pública y el acceso a la
justicia en materia de medio ambiente (38), cuyo objeto consiste en adecuar el
ordenamiento español al convenio de aarhus. además, en su exposición de
motivos se cita el principio 10 de la declaración de río, de acuerdo con el
cual para la protección del ambiente «[…] se tendrá que proporcionar un acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos y, dentro de
éstos, al resarcimiento de daños y a los recursos pertinentes». y se afirma
35. en todo caso, éstas también puede presentar recursos en otros estados miembros cuando entre en el ámbito material y territorial previsto en sus estatutos internos.
36. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso [...]», pp. 111-114.
37. ídem, pp. 116-117.
38. en adelante: ley 27/2006.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
que con ésta también se transponen las directivas comunitarias dictadas para
adecuar la unión europea al convenio de aarhus (directivas 2003/4/ce y
2003/35/ce).
en la ley 27/2006 el contencioso-administrativo posee un papel central, lo
que, de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ, «deriva de la naturaleza colectiva
de la mayor parte de conflictos ambientales». esto, sin embargo, «contrasta
con la incapacidad de la justicia administrativa para cumplir su función pública», en lo que se nota «la falta de formación específica de los jueces y magistrados en el Derecho ambiental», lo que con frecuencia lleva al público a
acudir a otros órdenes jurisdiccionales, incluidas varias denuncias ante las fiscalías (39). en armonía con la doble función del acceso a la justicia en materia
ambiental, la ley 27/2006 reconoce que la tutela contencioso administrativa
del medio ambiente «puede asentarse desde una perspectiva subjetiva (tutela
de derechos e intereses legítimos colectivos al medio ambiente) como objetiva
(acción popular o pública para la aplicación de la legislación ambiental) de las
situaciones jurídicas tuteladas». con esto, siguiendo a PeÑalver i caBrÉ,
se supera el debate en torno a la concepción subjetiva u objetiva del contencioso administrativo. en efecto: desde una perspectiva subjetiva el artículo 20
reconoce la legitimación por derecho e interés legitimo, individual o colectivo;
mientras, los artículos 22 y 23 establecen una acción para la aplicación de la
legislación ambiental, desvinculada de la protección de cualquier situación jurídica subjetiva. así que, desde el convenio de aarhus «el acceso a la justicia
persigue una doble finalidad subjetiva y objetiva: proteger los intereses legítimos ambientales y aplicar la legislación ambiental». esto, además, «exige superar las discusiones sobre la naturaleza subjetiva u objetiva de los intereses
colectivos ambientales y poner acento en la existencia de medios efectivos
de acceso a la justicia para la protección del medio ambiente y la aplicación
de la legislación ambiental».
Por otra parte, cabe resaltar que una de las novedades más importantes de
la ley 27/2006 es la exigencia de disponer de instrumentos adecuados, reales
y efectivos para que la participación pública ante los tribunales sea efectiva y
así pueda servir para su objetivo esencial, que es la protección del bien jurídico
colectivo medio ambiente. en este sentido, el convenio de aarhus exige dis-
39. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 351-355.
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poner de «remedies» suficientes y efectivos, incluidos «injunctions» (40). en la
constitución española (art. 9.2), así como en la legislación (art. 7.3 ley orgánica del Poder judicial) (41) se han reconocido los grupos, sin embargo su capacidad jurídica para ser parte ha quedado tradicionalmente condicionada al
requisito de poseer personalidad jurídica. en la jurisprudencia también se han
admitido, en algunos casos excepcionales, la capacidad para ser parte a entes
sin personalidad jurídica.
la legitimación, de acuerdo con PeÑalver i caBrÉ, es una «determinada
relación con el objeto del proceso, o sea, un cierto grado de conexión entre la
esfera jurídica de la persona y el objeto del proceso». según la jurisprudencia
constitucional el artículo 24.1 ce implica que la legitimación activa, como requisito procesal, debe: estar prevista en una norma jurídica; justificarse por
una finalidad constitucional razonable y proporcionada; e interpretarse en el
sentido más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales. Mientras que, de acuerdo con el artículo 9.2 del convenio de aarhus, ésta debe
partir de «un amplio acceso a la justicia». la ley 27/2006 al hacer una remisión in totum a la ley de régimen jurídico de las administraciones Públicas
y del Procedimiento administrativo común (42) reconoce los supuestos legitimadores allí establecidos, a saber: un derecho o interés legítimo, la acción
popular o pública, la habilitación legal y la vecinal (43).
de acuerdo con la lrjca están legitimadas las «personas físicas o jurídicas
que ostenten un derecho o interés legítimo» [art 19.1.a)] y, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, se ha entendido que los intereses legítimos pueden ser tanto individuales como colectivos. sin embargo, cuando hay una multitud indeterminada, o difícilmente determinable, de sujetos afectados se
pueden plantear problemas para definir los legitimados y para que todos ellos
puedan personarse en el proceso, ya que los medios legales existentes de
participación y de tutela son eminentemente individualistas. Para superar esto
son necesarios nuevos mecanismos, como: la posibilidad de que uno sólo de
los afectados represente a los demás, o reconocer capacidad para ser parte
40. ídem, pp. 356-358.
41. en adelante: loPj.
42. en adelante: lrjaP.
43. PeÑalver i caBrÉ, alexandre. «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 374-376.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
a grupos sin personalidad jurídica. además, es posible que los ciudadanos
quieran acceder a la justicia porque se les haya afectado el derecho a un
medio ambiente adecuado, lo que, de acuerdo con un sector de la doctrina,
se fundamenta en el reconocimiento constitucional de dicho derecho (art. 45.1
ce) y su consideración de interés legítimo (art. 24.1 ce).
en la stc 62/1983, de 11 de julio, se definió el interés legítimo como todo
aquél que «hace referencia a la idea de un interés protegido por medio del
Derecho, en contraposición a otros que no son objeto de tal protección», teniendo que ser personal, incluyendo los individuales y los comunes que se
caracterizan por tener una naturaleza doble (al ser personales y comunes) (44).
luego, el tc ha manifestado que el término interés legítimo incluye «cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación» excluyendo el mero
interés a la legalidad, lo que a su vez excluye el interés por la efectiva aplicación del derecho ambiental. además, el tc ha especificado que el interés
legítimo «no comporta un reconocimiento generalizado de la acción popular
o pública para la defensa de la legalidad sino que ésta tiene que ser reconocida por ley» y que éste tiene que consistir en un «interés propio cualificado
o específico» (45).
con esto vemos que en la jurisprudencia constitucional «[l]os derechos e intereses legítimos no se reducen sólo a los individuales, sino que también incluyen los colectivos», pero faltan criterios identificadores que permitan
afirmarlos a cualquier persona con intereses legítimos colectivos ambientales.
no obstante, las onGs ambientalistas pueden acreditar con más facilidad
ese interés para el cumplimiento de sus fines estatutarios; y esta legitimación
no puede resultar ignorada por la ley 27/2006, ya que sería contrario a la legitimación por intereses legítimos colectivos reconocida a las onGs en el ordenamiento español (46).
el artículo 19.h) ljca otorga legitimación a cualquier ciudadano en ejercicio
de acción popular cuando esté expresamente previsto en las leyes. aquí se
configura la acción popular tradicional, encontrándose todos los ciudadanos
legitimados para actuar en defensa de la legalidad, como ha sido reconocido
44. sstc 160/1985, de 28 de noviembre; 97/1991, de 9 de mayo; y 192/1997, de 11 de noviembre.
45. atc 372/1984, de 30 de mayo y atc 399/1982, de 15 de diciembre.
46. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 377-380.
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en la jurisprudencia y la legislación. esta acción debe considerarse como un
tipo de colaboración de los ciudadanos en la función pública de defensa de la
legalidad, introduciendo un componente democrático y de solidaridad social.
en todo caso, los intentos de justificar una acción popular con base en el artículo 45.1 ce han sido rechazados por los tribunales, por considerar que ésta
sólo procede cuando se encuentra prevista en la ley, de acuerdo con los artículos 125 ce y 19.1 loPj. en algunas leyes autonómicas ambientales se
ha introducido este tipo de acciones, pero su necesaria generalización aún no
se ha conseguido (47).
el artículo 19.1.b) lrjca, que prácticamente reproduce el artículo 7.3 loPj,
otorga legitimación a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos
«que resulten afectados o habilitados legalmente» para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. en primer lugar, se considera que resultan afectadas las entidades que defienden intereses legítimos colectivos,
lo que, según la jurisprudencia constitucional, hace referencia a sus finalidades
estatutarias, reconociéndose así legitimación a las asociaciones de protección
del medio ambiente para velar por el correcto ejercicio de las potestades administrativas (48). y, en segundo lugar, pueden presentar acciones populares
sólo las entidades habilitadas legalmente para la defensa de intereses legítimos colectivos, lo que «no excluye el régimen de afección anterior». de esta
forma, se admite que algunas clases de entidades poseen unas ventajas. de
acuerdo con esto, la acción establecida en los artículos 22 y 23 de la ley
27/2006 «debe ser interpretada como una legitimación por habilitación legal
pues de lo contrario se estaría vulnerando la configuración constitucional y
legal de la legitimación por interés legítimo colectivo, acción popular y habilitación legal» (49).
además, debemos tener en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del tc, la constitución (art. 24.1) reconoce «el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses
legítimos». de esta forma, la constitución «está imponiendo a los Jueces y
Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes
47. ídem, p. 381.
48. stc 35/1994, de 31 de enero.
49. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», p. 383.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder
a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo» consagrada en el
art. 28.1.a) lrjca (50). de acuerdo con esto, la doctrina del tc entiende que
el «interés directo», como criterio de legitimación para la formulación de recurso contencioso-administrativo, «hay que entenderlo sustituido por el criterio
más amplio de interés legítimo, identificable con cualquier ventaja o utilidad
jurídica derivada de la reparación pretendida». en consecuencia, para la impugnación de disposiciones de carácter general se aplica «como regla común
de legitimación la del apartado a) del mencionado art. 28.1 LRJCA, y no la del
apartado b) del mismo precepto legal» (51).
ahora bien, dicho interés legítimo, como requisito de legitimación, «puede ser
tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo
o indirecto, en correspondencia con la mayor amplitud con la que se concibe
en el texto constitucional la tutela judicial de la posición del administrado y la
correlativa necesidad de fiscalizar el cumplimiento de la legalidad por parte
de la Administración» (52).
Por otro lado, la legitimación vecinal, de acuerdo con el artículo 68 lBrl,
otorga a cualquier vecino la facultad de actuar en nombre e interés del ente
local al que pertenece cuando este ente no ejercita las acciones pertinentes
para la defensa de sus bienes y derechos. aquí, la jurisprudencia y doctrina
han considerado que ésta es una forma de legitimación indirecta por sustitución legal. en la práctica no ha sido muy aplicada (53).
asimismo, debe tenerse en cuenta que las relaciones jurídicas multilaterales
y el ejercicio de pretensiones contra terceros es muy frecuente en el contexto
ambiental, cuando la administración no actúa, o actúa insuficientemente, ante
las conductas de otras personas que amenazan o causan daños al medio ambiente. en tales casos, hay que buscar una condena a la administración para
que dicte un acto o realice una actuación material, sin que sea posible demandar directamente a quien infringe el derecho ambiental, causando un daño re-
50. sstc 24/1987, 93/1990 y 195/1992.
51. sstc 60/1982, 62/1983, 160/1985, 24/1987, 257/1988 y 97/1991 y 195/1992; y aatc 520/1987 y 356/1989.
52. sts 195/1992, de 16 de noviembre de 1992, sala 2.ª, recurso de amparo núm. 2616/1990, Ponente: julio
diego González campos, Fundamentos jurídicos 3 y 4.
53. ídem, p. 384.
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levante. y tampoco es posible que el tribunal sustituya la inactividad formal
de la administración. esto se justifica con base en el «principio de decisión
administrativa previa y el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa».
aquí el demandado directo debería ser el particular, como ocurre en las citizen
suits norteamericanas, admitiendo así las relaciones inter privatos en el derecho administrativo, como ocurre cuando quedan sometidas a potestades administrativas (54).
5. LA TUTELA JUDICIAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN
el art. 9.1 ca establece que «toda persona que estime que la solicitud de informaciones que ha presentado en aplicación del art. 4 ha sido ignorada, rechazada abusivamente, en todo o en parte, o insuficientemente tenida en
cuenta o que no ha sido tratada conforme a las disposiciones del presente artículo, tenga la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o
ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley». vemos,
pues, que no se especifica los requisitos de legitimación para plantear dicho
recurso.
en el derecho comunitario, la directiva 2003/4/ce derogó la directiva 90/313,
incorporando en su art. 6 las previsiones del convenio, sin introducir mayores
precisiones. cabe resaltar que, de acuerdo con la jurisprudencia del tjue,
debe garantizarse el derecho de audiencia a quienes puedan resultar perjudicados con la divulgación de información (55). además, no puede pasarse por
alto que no se reguló el acceso a la justicia para todo el público interesado
previsto en el convenio, lo que podría traer problemas de cumplimiento a la
ue si los estados miembros no implementan aquellos supuestos que constituyen obligaciones imperativas a la luz del convenio (56).
en españa, la ley 27/2006 reconoció en su art. 20 la posibilidad de recurrir
los actos u omisiones de autoridades públicas que hayan vulnerado los derechos de información y participación allí reconocidos, a través de los recursos
54. ídem, pp. 394-396.
55. tjue, sentencia de 19 de mayo de 1994, asunto c-36/92 P (1994) rec i-1911.
56. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso […]», pp. 110-111.
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el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
administrativos regulados en la lrjaP y, en su caso, mediante el recurso administrativo previsto en la ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (57) (ljca).
además, debe tenerse en cuenta que en el derecho español por regla general
se aplica el silencio positivo o estimatorio. sin embargo, de acuerdo con loZano cutanda, esto no representa ninguna innovación procedimental y
tampoco mejora la garantía del derecho, ya que la realización efectiva del derecho de acceso a la información ambiental no se obtiene con el acto presunto,
sino con la entrega de la documentación solicitada. Por tanto, al interesado al
que se le haya reconocido tal derecho en virtud de un acto presunto no le quedará más que acudir a los tribunales, interponiendo el recurso frente a la inactividad administrativa previsto en el art. 29 lrjca (58). en materia de tutela
judicial del acceso a la información ambiental se han dado dos pronunciamientos del comité de cumplimiento del convenio de aarhus, en los que se ha ido
definiendo su contenido, lo que deberá ser tenido en cuenta por todos los estados partes para no incurrir en incumplimiento. estas garantías, como ha afirmado raZQuin liZarraGa, «tienen el carácter de mínimo, son el suelo y
no el techo, por lo que no pueden ser recortadas, pero sí mejoradas por las
partes (arts. 3.5 y 6 AC)» (59).
la onG kazaka Green Salvation envió, el 7 de febrero de 2004, una comunicación al comité de cumplimiento en la que alegaba la violación de los artículos
4.1 y 7, 6.6, y 9.1 del convenio. en el trámite de una ley sobre importación y
gestión de residuos radiactivos por la compañía Kazatomprom, la onG actora
solicitó información relativa a la propuesta de ley, sin recibir respuesta alguna.
en consecuencia, acudieron ante varios tribunales de diversas jurisdicciones,
siendo rechazados sus recursos por considerar que las onGs no pueden acudir
a los tribunales directamente alegando la violación del artículo 9.1 del convenio,
sino que debía hacerlo un representante autorizado por sus miembros (60). el
57. en adelante: ljca.
58. loZano cutanda, Blanca, «análisis de la ley 27/2006 de acceso a la información, Participación Pública
y acceso a la justicia en Materia de Medio ambiente». Revista Estudios de Derecho Judicial núm. 137, Madrid,
2007, p. 193.
59. raZQuin liZarraGa, josé antonio, «el convenio de aarhus [...]», p. 3.
60. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access to
information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters, compliance
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comité de cumplimiento manifiesta que, al haber ratificado Kazajstán el convenio, éste se aplica directamente al ordenamiento legal kazako, incluidos sus
tribunales (61). la onG «comunicante» se dedica a la protección del medio
ambiente, ajustándose, por tanto, a la definición de «público» del artículo 2.4
del convenio. la compañía Kazatomprom es una persona jurídica que desempeña funciones administrativas, incluidas algunas actividades relacionadas
con el medio ambiente, y ejecuta funciones públicas bajo el control de las autoridades públicas, por lo que puede considerarse una «autoridad pública» de
acuerdo con el art. 2.2 del convenio. y la información solicitada, especialmente el «estudio de factibilidad» hace parte de la «información sobre el medio
ambiente» definida en el art. 2.3. Por eso, considera que Kazatomprom estaba
obligada a entregar la información ambiental solicitada, de acuerdo con el artículo 4.1 (62).
Posteriormente, la segunda reunión de Partes del ca (decisión ii/5a) acogió
el Manual sobre Manejo de solicitudes Públicas de información ambiental,
preparado por el Ministerio de Medio ambiente de Kazajstán. Pero, reiteró su
solicitud sobre la elaboración de una estrategia de cumplimiento y recomendó
proporcionar a sus funcionarios la capacitación necesaria (63). tras esto, en el
pronunciamiento del comité de cumplimiento iniciado con la comunicación que
la onG Bond Beter Leefmileu Vlaandereb VZW (BBl) presentó contra Bélgica,
se trataron algunos aspectos relacionados con la tutela judicial del acceso a
la información ambiental, aunque de manera accesoria, como se ha mencionado (64).
committee, report on the seventh Meeting, addendum, findings and recommendations with regard to compliance by Kazakhstan with the obligations under the aarhus convention in the case of information requested
from Kazatomprom [communication accc/c/2004/01 by Green salvation (Kazakhstan)] adopted by the aarhus
convention’s compliance committee on 18 February 2005, ece/MP.PP/c.1/2005/2/add.1, 11 March 2005, prs.
8-12.
61. «The Convention, as an international treaty ratified by Kazakhstan, has direct applicability in the Kazakh
legal system. All the provisions of the Convention are directly applicable, including by the courts», ídem, pr. 14.
62. ídem, prs. 16-20.
63. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access to
information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters, decision
ii/5a, compliance by Kazakhstan with its obligations under the aarhus convention, adopted at the second meeting of the Parties, held in almaty, Kazakhstan, on 25-27 May 2005, prs. 2-6.
64. ver: apartado 2.a), sobre «legitimación General para la tutela judicial del derecho ambiental».
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CONTROL JUDICIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
6. LA TUTELA JUDICIAL DEL DERECHO
A LA PARTICIPACION
el artículo 6 del convenio de aarhus menciona unas actividades específicas
y se exige la participación del público en las decisiones que se relacionen
con ellas. Para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y al procedimiento,
de cualquier decisión, acción u omisión que entre en el ámbito de tales actividades, se encuentran legitimados los miembros del «público interesado»
que: i) tengan un interés para actuar o, alternativamente; ii) invoquen un atentado contra un derecho, cuando el código de procedimiento administrativo
de un estado imponga tal condición (art. 9.2 ca).
vemos pues que el convenio exige la condición de «interesados» que, de
acuerdo con el art. 2.5, hace referencia al público «que resulta o puede resultar
afectado por las decisiones adoptadas en materia ambiental o que tiene un
interés que invocar en la toma de decisiones». sin embargo, no se especifica
en qué consiste tal interés, dejando en duda si puede surgir de la misma actividad del particular en el proceso que lleve a la toma de una determinada
decisión. aparte, el convenio añade dos condiciones disyuntivas, para que el
público interesado pueda interponer el recurso, a saber:
a) un interés suficiente, que en principio no sería el simple interés en la legalidad, pero sí una relación con el objeto del proceso, en la medida en
que se puede obtener un determinado beneficio material o jurídico de la
decisión final que se pueda adoptar; o
b) un atentado contra un derecho.
el art. 2.5 ca incluye dentro del «público interesado» a las organizaciones,
asociaciones o grupos «que trabajan a favor del medio ambiente». esto conlleva un concepto amplio de las condiciones de constitución de las onGs,
en lo que habrá que tener en cuenta el convenio sobre el reconocimiento
de la personalidad jurídica de las onGs, adoptado en el contexto del consejo de europa en 1986 (65). además, determina que su condición no se determina exclusivamente de acuerdo con las finalidades de sus estatutos,
65. no obstante, este ha sido firmado, pero no ratificado por españa.
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pudiendo abarcar aquellas otras que lleven a cabo actividades en pro del
medio ambiente (66).
el reconocimiento de facultades especiales de participación a ciertas organizaciones es una característica del principio constitucional de participación, en
relación con el pluralismo político y el principio de igualdad, como hemos visto
anteriormente. en este orden de ideas, como señaló hace décadas sÁncHeZ
Morón, los legitimados para intervenir en procedimientos administrativos,
como los que autorizan llevar a cabo actividades con incidencia ambiental relevante, deben ser «los sujetos portadores de intereses difusos y colectivos,
de aquellos intereses sociales reconocidos jurídicamente que afectan a categorías enteras y a todos y cada uno de los miembros de esas categorías».
Por tanto, es natural que sea directamente reconocido el derecho de participación a las organizaciones y asociaciones «que se constituyen para la defensa de esos intereses sociales afectados por el procedimiento en cuestión,
sindicatos, asociaciones de vecinos, ecológicas, culturales, de estudiantes o
padres de alumnos, etc.» (67). es así el reconocimiento del derecho de participación en asuntos ambientales a asociaciones ambientalistas trasunto del
principio constitucional de participación.
aquí debe tenerse presente lo resuelto en el procedimiento de cumplimiento
iniciado por la onG húngara Clean Air Action Group, mediante comunicación,
de 7 de mayo de 2004, en la que se alegó la violación de los artículos 6 y 9.2
y 4 del convenio.
en este caso la organización comunicante sometió a consideración del comité
de cumplimiento la conformidad de una ley húngara sobre interés público y
desarrollo de la red ferroviaria de alta velocidad (68) con las mencionadas disposiciones de la convención. dicha ley, según la comunicante, reducía las
garantías existentes en condiciones normales, porque, entre otras cosas, establecía la necesidad de demostrar un interés «considerable» del demandante,
66. Ballesteros Pinilla, Gabriel, «la Participación en asuntos ambientales y su tutela en el convenio
de aarhus». Revista Universitas, núm. 121, Facultad de ciencias jurídicas Pontificia universidad javeriana,
Bogotá, julio-diciembre de 2010, pp. 31-32.
67. sÁncHeZ Morón, Miguel, «el principio de participación en la constitución española», Revista de Administración Pública, núm. 89, centro de estudios Políticos y constitucionales, Madrid, 1979, pp. 198-199.
68. act cXXviii/2003 on Public interest and development of the expressway network in the republic of Hungary.
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CONTROL JUDICIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
o la afección del interés general, para la suspensión judicial de las decisiones
adoptadas (69).
el comité de cumplimiento consideró que el límite impuesto a las posibilidades de apelar la decisión final no se encuentra «necesariamente» en conflicto
con lo dispuesto en el artículo 9.2 del convenio, mientras exista la posibilidad
de apelar los apartes de la decisión relacionados con el medio ambiente. asimismo, las demás disposiciones que, según la comunicante, reducen las garantías existentes de acceso a la justicia, en condiciones normales pueden
«ofrecer los recursos suficientes y efectivos, en particular en orden de reparación» exigidos en el artículo 9.4 del convenio. sin embargo, el efecto acumulativo de esas disposiciones sí podría resultar en su incumplimiento (70). de
acuerdo con esto, el comité consideró que la ley húngara sub examine no
contiene unos estándares inferiores a los exigidos por el convenio. no obstante, se presenta incertidumbre sobre su adecuación a dicho instrumento en
la práctica, lo que dependerá de las acciones de la misma Parte (71).
además, pese a no presentarse un incumplimiento del convenio, es claro que
las disposiciones de la mencionada ley reducen las garantías generales. esto
inquieta al comité, ya que «aunque puedan requerirse ciertas normas especiales en razón a los diversos tipos de decisiones, los derechos del público
no deben resultar comprometidos al acomodo de otros intereses, bien sea públicos o privados, particularmente en proyectos con potencial ambiental tan
significativo como éste». y es preocupante una tendencia en tal sentido, que
resulta contraria al objetivo del convenio (art. 3.5) (72).
69. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access to
information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters compliance
committee rePort on tHe seventH MeetinG, addendum, FindinGs and recoMMendations, with
regard to compliance by Hungary with the obligations under the aarhus convention in the case of act on the
Public interest and the development of the expressway network, [communication accc/c/2004/04 by clean
air action Group (Hungary)] adopted by the aarhus convention’s compliance committee on 18 February 2005,
prs. 1-8.
70. ídem, prs. 13-14.
71. ídem, pr. 16.
72. «Notwithstanding this conclusion, the Committee notes with some concern the fact that while not falling
below the level of the Convention, the Act substantially reduces the level and quality of public participation in
decision-making of this category in comparison with previous Hungarian legislation. It also appears to provide
public participation opportunities, which compare poorly with those established by administrative lex generalis.
While certain special provisions might be required due to specifics of various types of decision- making, the
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de acuerdo con ello, el comité recomendó a la reunión de Partes que urja a
las Partes a abstenerse de tomar medidas como éstas, que reduzcan los derechos de acceso a la información, la participación pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia ambiental, incluso cuando no
conlleven la violación del convenio; y que las Partes que lo hayan hecho mantengan tales asuntos bajo revisión constante (73). así que, pese a que los límites
que en este caso se impuso a la tutela del derecho ambiental no resulten contrarios a las normas específicas previstas en el convenio de aarhus, esto sí
va contra su objetivo de «contribuir a proteger el derecho de cada persona,
de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que
permita garantizar su salud y su bienestar». Por eso, resulta censurable una
reducción de los derechos y garantías reconocidos en la convención, debiendo consecuentemente mantenerse estos aspectos bajo revisión, ya que
en la práctica puede dar lugar a eventuales incumplimientos.
en otra oportunidad, tres onGs armenias enviaron, una comunicación al comité de cumplimiento en la que alegaban la violación de los artículos 4, 6, 7,
8 y 9.2 del convenio. allí se reclamaba el acceso a información y la participación pública en la toma de decisiones sobre la modificación del uso designado
del suelo y su zonificación en solares en un área agrícola de Dalma Orchards.
además, se alegó que la carencia de recursos administrativos y judiciales
apropiados para debatir la legalidad de las decisiones adoptadas con desconocimiento de los derechos a información y participación pública en materia
ambiental son contrarios al artículo 9.2 del convenio (74).
dichas decisiones sobre el uso y zonificación del suelo fueron adoptadas mediante decretos, como actos singulares, por lo cual no se tuvo en cuenta la
rights of the public should not be compromised to accommodate other interests, whether private or public, in
particular with regard to projects of such potential environmental significance. The Committee, having in mind
the objective of the Convention and the provisions of article 3, paragraphs 5 and 6, expresses its concern about
such a tendency», pr. 17.
73. ídem, pr. 21.
74. united nations economic commission For europe, Meeting of the Parties to the convention on access to
information, Public Participation in decision-making and access to justice in environmental Matters compliance
committee, Geneva, 29-31 March 2006, rePort on tHe eleventH MeetinG, addendum, FindinGs
and recoMMendations, with regard to compliance by armenia with its obligations under the aarhus convention in relation to the development of the dalma orchards area [communication accc/c/2004/08 by the
center for regional development/transparency international armenia, the sakharov armenian Human rights
Protection center and the armenian Botanical society (armenia)] adopted by the aarhus convention’s compliance committee on 31 March 2006, pr. 2.
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ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
opinión del público y, de acuerdo con la legislación armenia, éstos no fueron
publicados. sin embargo, estas son decisiones que, de acuerdo con el código
armenio del suelo y la ley armenia de evaluación de impacto ambiental,
deben adoptarse mediante normas de aplicación general y requieren evaluación de impacto ambiental (75). ante esto, se enviaron solicitudes de información a diversas autoridades públicas, sin recibir respuesta satisfactoria; y, a la
postre, los comunicantes demandaron los decretos mencionados ante el tribunal de distrito de Primera instancia de yerevan, solicitando su nulidad por
violar el convenio de aarhus, la ley armenia de eia, la ley de desarrollo urbano y el código del suelo. esta demanda fue inadmitida por falta de jurisdicción del tribunal, ya que, de acuerdo con la constitución armenia, dichos
decretos sólo podían ser anulados por el tribunal constitucional, y, según las
leyes internas, para ello únicamente se encuentran legitimados el Gobierno,
el Presidente y la asamblea nacional (76).
al caer varias de las actividades reguladas en la órbita del artículo 6 ca y requerirse en su adopción la participación del público, el comité considera que
debe ser evaluado de acuerdo con el artículo 9.2 ca. Mientras, para las demás
debió haberse permitido el acceso a un procedimiento para impugnar las acciones u omisiones que vulneren el derecho ambiental nacional. de acuerdo
con esto, considera el comité que la inadmisión de los recursos, por falta de jurisdicción, no permitió el acceso a los recursos previstos en el artículo 9.2-3 (77).
en todo caso, el comité señala que el problema en el acceso a la justicia no
radica en la falta de legitimación de los sujetos, pudiendo cada estado sustraer
libremente ciertas decisiones de la revisión por los tribunales ordinarios. sin
embargo, siguiendo al comité:
«[c]uando la legislación otorgue al ejecutivo la posibilidad de optar entre
un acto que omita la participación, transparencia y posibilidad de revisión,
y uno que las tenga en cuenta, las autoridades públicas no deben usar tal
flexibilidad para sustraer del escrutinio público y la revisión judicial asuntos
normalmente sujetos a decisiones administrativas y para los cuales se prevén unos requisitos procedimentales específicos en el derecho doméstico.
75. en adelante: eia.
76. ídem, prs. 8-15.
77. ídem, prs. 35-37.
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A menos que existan razones convincentes de que con esto pueda generar un riesgo de violación de los principios del Convenio» (78).
y, de acuerdo con esto, el comité considera que tal proceder va contra la obligación de asegurar a los miembros del público interesado el acceso a un procedimiento de revisión con unos recursos suficientes y efectivos, en particular
en orden de reparación, establecidos en el art. 9.2-4 del convenio, lo que debe
ser tenido en cuenta en las modificaciones de la legislación propuestas por
armenia (79). así pues, según el art. 9 del convenio no puede sustraerse de la
participación pública y posterior control jurisdiccional las decisiones con relevancia ambiental, mediante la adopción de decisiones singulares, pese a que
la ley interna lo permita. aparte, en el mencionado pronunciamiento del comité
de cumplimiento iniciado con la comunicación que la onG Bond Beter Leefmileu Vlaandereb vZW (BBl) presentó contra Bélgica también se trataron algunos aspectos relacionados con la tutela judicial de la participación en la
toma de decisiones con incidencia ambiental.
en el derecho comunitario la directiva 2003/35 modificó las directivas 85/337
y 96/61, estableciendo el interés suficiente o, subsidiariamente, el menoscabo
de un derecho, como requisitos de legitimación. en todo caso, éstas se remiten al derecho doméstico para determinar lo que, de manera coherente con
éste, constituye un interés suficiente o un menoscabo de un derecho. además,
al igual que en el convenio, las onGs que trabajen a favor del medio ambiente
quedan legitimadas de acuerdo con dichas directivas.
la directiva 2001/4, relativa a la evaluación de planes y programas, no recoge
disposiciones sobre el acceso a la justicia. sin embargo, siguiendo a García
ureta, es posible invocar ante los tribunales domésticos «la jurisprudencia
derivada de draaijeveld [...] a los efectos de controlar el margen de apreciación
que puedan tener las autoridades en materia de participación» (80).
78. «Where the legislation gives the executive a choice between an act that precludes participation, transparency and the possibility of review and one that provides for all of these, the public authorities should not use
this flexibility to exempt from public scrutiny or judicial review matters which are routinely subject to administrative
decisions and fall under specific procedural requirements under domestic law. Unless there are compelling reasons, to do so would risk violating the principles of the Convention», ídem, pr. 38.
79. ídem, prs. 3, 44 y 45.
80. García ureta, agustín, «el convenio de aarhus: derechos de [...]», pp. 79-81.
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CONTROL JUDICIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
el ejercicio de acciones en el orden contencioso-administrativo en defensa del medio ambiente
en general, de acuerdo con GonZÁleZ Bondia, pueden apreciarse tres diferencias entre la regulación comunitaria y la de aarhus. en primer lugar, la
normativa comunitaria faculta a los estados a decidir la fase en la que podrán
impugnar las decisiones, acciones u omisiones. en segundo lugar, no se mencionan las exigencias del convenio de que los recursos previstos sean «suficientes y efectivos». y, por último, se omite la referencia a contemplar «el
establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el
acceso a la justicia», previstos en el convenio de aarhus (art. 9.5) (81).
en este punto, la ley 27/2006 remite nuevamente al régimen de recursos administrativos de la lrjaP y contencioso-administrativos de la ljca. de esta
forma, la ley 27/2006 cumple formalmente el convenio de aarhus, pero, como
señala PeÑalver i caBrÉ, no ocurre lo mismo con los requisitos materiales
exigidos en los párrafos 4 y 5 del artículo 9 de aarhus (82).
7. LA ACCION PÚBLICA EN LA LEGISLACION SECTORIAL
dentro de este ámbito jurisdiccional existen variados ejemplos en la legislación
sectorial que habilitan diversos supuestos de legitimación activa.
tal es el caso del art. 109.1 de la ley de costas de 1988 cuando afirma que
«será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones
que se dicten para su desarrollo y aplicación». en similar sentido, la ley del
suelo de 2007 reconoce el derecho de todos los ciudadanos de «[e]jercer la
acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los
proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora» (83).
81. GonZÁleZ Bondia, alfonso, «la regulación comunitaria europea del acceso [...]», p. 111.
82. PeÑalver i caBrÉ, alexandre, «novedades en el acceso a la justicia y [...]», pp. 363-365.
83. art. 4.f), ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo.
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todo ello sin olvidar la nutrida legislación autonómica en la materia, cuya última y significativa manifestación viene representada por el art. 3.4 de la ley
3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio ambiente del País
vasco (84), como consagración reciente de lo que vengo apuntando, y de lo
que en suma consagra la constitución en su art. 45, cuando impone la garantía y tutela del medio ambiente adecuado a las administraciones Públicas, al
tiempo que obliga a reparar cualquier daño ocasionado al mismo. se trata por
tanto de una legitimación activa abierta a la ciudadanía, en aras de su imprescindible participación en la administración de la justicia, tratándose como es
el caso ambiental de un bien común, escaso e insustituible para nuestro desarrollo como personas, cuya tutela judicial emana necesariamente de su afección al concepto de bien colectivo perteneciente a toda la comunidad (85).
8. A MODO DE CONCLUSIÓN
como mencionamos al principio, nuestro sistema de acceso a la tutela judicial
del medio ambiente está suficientemente garantizado. las disfunciones vienen
dadas no por la ley y la jurisprudencia, sino por el coste de los procesos y la
imposibilidad de abarcar los expedientes administrativos de la mayor parte de
los trámites de un procedimiento con afectaciones ambientales.
84. «Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa
como jurisdiccional». (BoPv núm. 59, de 27-3-1998).
85. art.19.1.h) ljca.
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