Número de registro: 21283 Novena Época Instancia: Tribunales

AMPARO DIRECTO 659/2008.
Número de registro: 21283
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: Tomo XXIX, Enero de 2009
Página: 2708
AMPARO DIRECTO 659/2008.
CONSIDERANDO:
QUINTO. Por razón de método se procede al examen del quinto concepto de violación en el
que ********** aduce que el acto reclamado es violatorio de los artículos 17 constitucional
y 398, fracción III, del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal; que la
violación se produce porque en todo procedimiento las partes deben gozar de igualdad de
circunstancias pues, de otra manera, se da una ventaja a una parte respecto de la otra y la
violación se produjo porque la autoridad responsable, al absolver al tercero perjudicado deja
al quejoso en estado de indefensión e incertidumbre jurídica por la imputación al quejoso de
la comisión de dos delitos, y ello implica una ventaja al demandado.
El anterior argumento es infundado porque cuando se declara la falta de legitimación pasiva,
la consecuencia inmediata es que la autoridad judicial se encuentre constreñida para omitir el
estudio de fondo del asunto, lo que no implica dar una ventaja a una de las partes como así lo
afirma el quejoso y, por tanto, no se contraviene en su perjuicio lo dispuesto por el artículo
398, fracción III, del código adjetivo civil ni, por ende, del artículo 17 constitucional.
Ahora bien, este órgano colegiado procede a examinar la aplicabilidad de los criterios de la
actual Primera Sala y extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
los rubros: "GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL
ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. SUS ALCANCES." e "IGUALDAD PROCESAL DE LAS PARTES.", que
la parte quejosa cita en apoyo de sus pretensiones, en acatamiento a la jurisprudencia 2a./J.
130/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, de
septiembre de dos mil ocho, página doscientos sesenta y dos, registro IUS 168,754, que a la
letra dice:
"TESIS AISLADA O DE JURISPRUDENCIA INVOCADA EN LA DEMANDA DE
AMPARO. CORRESPONDE AL ÓRGANO JURISDICCIONAL PRONUNCIARSE EN
TORNO A SU APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD AL CASO CONCRETO,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LA QUEJOSA ESGRIMA O NO ALGÚN
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RAZONAMIENTO AL RESPECTO. El artículo 196 de la Ley de Amparo establece que
cuando las partes invoquen la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o
de los Tribunales Colegiados de Circuito lo harán por escrito, expresando el número y órgano
jurisdiccional que la integró, y el rubro y tesis de aquélla. De este modo, cuando la quejosa
transcribe en su demanda de garantías una tesis aislada o jurisprudencial, implícitamente
puede considerarse que pretende que el órgano jurisdiccional la aplique al caso concreto, por
lo que éste deberá verificar su existencia y, si es jurisprudencia, determinar si es aplicable,
supuesto en el cual deberá resolver el asunto sometido a su jurisdicción conforme a ella, y si
se trata de una tesis aislada o alguna que no le resulte obligatoria, precisar si se acoge al
referido criterio o externar las razones por las cuales se separa de él; lo anterior,
independientemente de que la quejosa hubiere razonado o justificado su aplicabilidad al caso
concreto. Sostener lo contrario podría llevar al extremo de que un órgano jurisdiccional
dejara de observar la jurisprudencia que le resulte obligatoria en términos de los artículos 192
y 193 de la Ley de Amparo, bajo el argumento de que la quejosa no justificó su aplicabilidad
al caso concreto, lo que evidentemente va en contra del sistema jurisprudencial previsto en
dicha Ley, cuyo propósito fundamental es brindar seguridad jurídica a los gobernados."
Los criterios señalados no benefician a los intereses del quejoso en tanto que en el caso, este
órgano colegiado no advierte que el peticionario del amparo hubiera sido tratado con
desventaja en relación con el tercero perjudicado.
Como se mencionó previamente, el hecho de que hubiera obtenido una resolución
desfavorable, en principio, no implica trato desigual, sino que cuando se alega inobservancia
a esta garantía, es menester la demostración de actitudes del titular o titulares del órgano
jurisdiccional o del personal que labora en él, que evidencie que hubo concesiones a una de
las partes sin que se hubiera hecho lo mismo con la otra y que lo hubieran dejado en
desventaja para poder hacer valer sus derechos procesales o sustantivos.
En el caso, se reitera, que al haber sido declarada la falta de legitimación pasiva, ello no
implica resolver en desventaja en relación al tercero perjudicado, sino que es el resultado del
estudio oficioso de la acción -que no es otra cosa sino el examen de los elementos que la
integran y que está obligado a realizar el Juez respectivo-, el que determina el resultado que
ahora se combate.
Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia emitida por la extinta Tercera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Tomo IV, página seis del Apéndice
al Semanario Judicial de la Federación, compilación de mil novecientos noventa y cinco,
Sexta Época, registro IUS 392,133, que a la letra dice:
"ACCIÓN. ESTUDIO OFICIOSO DE SU IMPROCEDENCIA. La improcedencia de la
acción, por falta de uno de sus requisitos esenciales, puede ser estimada por el juzgador, aun
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de oficio, por ser de orden público el cumplimiento de las condiciones requeridas para la
procedencia de dicha acción."
En otro orden de ideas, en el primer concepto de violación, el quejoso aduce que la sentencia
reclamada viola los artículos 14 y 16 constitucionales, en relación con el 82 del Código de
Procedimientos Civiles para el Distrito Federal; que la violación se produce porque las
autoridades jurisdiccionales están obligadas a fundar y motivar sus resoluciones en preceptos
legales o principios jurídicos aplicables al caso concreto pero, en el caso, la autoridad
responsable se apoyó en criterios inaplicables, así como en diversas obras literarias, respecto
de las cuales sólo señaló sus datos bibliográficos sin transcribir la parte en la cual funda su
dicho; que tal proceder es contrario a las garantías de audiencia, defensa, de legalidad,
seguridad jurídica y de debida fundamentación y motivación.
En este momento, se contestará el argumento relativo a la violación al artículo 82 del código
adjetivo civil por lo que hace a la cita que hizo la autoridad responsable de diversos autores; y
más adelante la relativa a la inaplicabilidad de los criterios citados por la autoridad
responsable.
El argumento en trato es fundado pero inoperante.
Lo anterior es fundado en la medida de que efectivamente la autoridad responsable emitió la
consideración consistente en que el ejercicio del cargo de diputado federal a que hace
referencia el artículo 61 de la Ley Fundamental, no debía entenderse en un sentido
restringido, como la mera intervención del legislador en el proceso legislativo regulado por
los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, puesto que en el moderno Estado
democrático el legislador o parlamentario tiene funciones mucho más amplias que la
apuntada que trascienden al espacio del recinto legislativo, y que se desempeñan en otros
ámbitos como lo son, verbigracia, las discusiones en foros públicos como lo es, precisamente,
el Consejo General del Instituto Federal Electoral; que actualmente a los diputados y
senadores se les reconocen funciones adicionales como las de investigación en comisiones
ordinarias o especiales; las financieras; representativas y, sobre todo, las funciones de control
administrativo, de orientación y discusión política, según las cuales, respectivamente, los
actuales legisladores tienen el derecho y obligación de ejercer una vigilancia sobre los demás
órganos estatales y sus funcionarios públicos, y pueden intervenir en el debate ideológico
consustancial a la política y a los procesos electorales, haciendo las propuestas que
corresponden a sus partidos y criticando las plataformas de los adversarios; que todo
legislador, al menos en el sistema constitucional mexicano, es a la vez miembro de un partido
político, con cierta ideología y con una plataforma electoral, y estas calidades, la de
legislador y miembro partidista, son inseparables de su persona con independencia del lugar
en que se encuentre o de las funciones adicionales (como la de representante ante el Instituto
Federal Electoral) que su partido le haya encomendado.
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Y de esa consideración manifestó que así lo sostienen los doctrinarios Francisco Berlín
Valenzuela, en su obra "Derecho Parlamentario", Fondo de Cultura Económica, dos mil seis,
páginas ciento cuarenta y siguientes; Pablo de Bufalá Ferrer-Vidal, en su libro "Derecho
Parlamentario", Editorial Oxford, mil novecientos noventa y nueve; Miguel Ángel Moisés
Flores, en su tesis profesional "Adopción del Sistema Parlamentario de Gobierno en
México", Escuela Libre de Derecho, dos mil cuatro; y, Enrique Armando Salazar Abaroa, en
su obra "Derecho Político Parlamentario: Principios, Valores y Fines", Editorial Porrúa, dos
mil cinco.
Pero es inoperante porque tal forma de proceder sólo fue para reforzar o apoyar la
consideración consistente en que el tercero perjudicado carece de legitimación pasiva para ser
reconvenido por las manifestaciones que en su carácter de diputado hizo en la sesión
ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en términos del artículo 61
constitucional.
Se trató de un argumento que pretendió reforzar lo que previamente había considerado pues
lo mencionó iniciando con la expresión "a mayor abundamiento" (ver foja 22 de esta
ejecutoria).
Los razonamientos formulados "a mayor abundamiento", no irrogan agravio alguno al
quejoso cuando su función radica únicamente en robustecer el argumento toral en el que
descansa el acto de autoridad, pues en tal evento la eficacia de aquél depende de la de este
último; en cambio, cuando la consideración formulada en aquellos términos constituye, por sí
sola, uno de los pilares en que se sustenta el acto de que se trata y, en forma autónoma e
independiente, también determina el sentido del mismo, entonces debe estimarse que sí es
susceptible de ocasionar agravios.
Y la fundamentación, la hizo consistir en la interpretación que hizo al artículo 61
constitucional, por una parte; así como en la cita de los criterios de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación de los rubros "FUERO CONSTITUCIONAL.", "FUERO
CONSTITUCIONAL." e "INMUNIDAD PARLAMENTARIA. PARA QUE OPERE NO ES
NECESARIO QUE EL LEGISLADOR HAYA VERTIDO SU OPINIÓN EN EL RECINTO
LEGISLATIVO.", por otra.
Es cierto que en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo los criterios mencionados en
la sentencia reclamada no son obligatorios para la autoridad responsable.
Pero pese a ello, pueden servir de apoyo a la resolución reclamada con tal de que se justifique
la aplicabilidad de su contenido al caso concreto.
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Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia número VI.2o. J/90, sustentada por el Segundo
Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Novena Época, Tomo V, de febrero de mil novecientos noventa y siete, página
seiscientos setenta y ocho, registro IUS 199,418, que a la letra dice:
"TESIS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE NO
CONSTITUYEN JURISPRUDENCIA, APLICADAS POR LOS TRIBUNALES
JUDICIALES DEL ORDEN COMÚN. El que los tribunales de instancia invoquen una
ejecutoria aislada de la Suprema Corte de Justicia para apoyar el sentido de su fallo, no
implica contravención a lo preceptuado por el artículo 192 de la Ley de Amparo, en virtud de
que lo que establece dicho dispositivo es que los tribunales del orden común de los Estados
deben someterse a la jurisprudencia obligatoria del Alto Tribunal, pero no prohíben orientar o
basar un criterio en los precedentes de la propia Corte."
Así las cosas, fue ajustada la conducta de la autoridad responsable a lo previsto por el artículo
82 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
Ahora bien, este órgano colegiado procede a examinar la aplicabilidad de los criterios que la
parte quejosa cita en apoyo de sus pretensiones, de los rubros: "SENTENCIAS,
FUNDAMENTO DE LAS.", "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO,
SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA
AL ACTO PRIVATIVO.", "AUDIENCIA. CÓMO SE INTEGRA ESTA GARANTÍA." y
"GARANTÍA DE LEGALIDAD. QUÉ DEBE ENTENDERSE POR."
Como fue mencionado, el argumento en estudio fue fundado en tanto que la autoridad
responsable, citó datos bibliográficos de los doctrinarios citados, que en el acto reclamado
mencionó que apoyaban el criterio plasmado en él, pero no transcribió parte alguna de las
obras para al menos corroborar tal afirmación y, en esa medida, los criterios citados por el
quejoso pudieran haber cobrado aplicación.
Empero, como se mencionó previamente, la cita de los autores y sus obras no fue el
argumento toral sino accesorio, es decir, fue un apoyo, puesto que el aspecto medular de la
sentencia reclamada lo constituyó la interpretación realizada al artículo 61 constitucional, a
su vez apoyada en las argumentaciones contenidas en la sentencia dictada por la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 2214/98, y las tesis
aisladas que de ella derivaron.
Por otra parte, debe señalarse que los razonamientos hechos valer en la parte considerativa
son jurídicos como, en el caso, la omisión apuntada por quien pide amparo, no le causa
agravio alguno; y, por otra parte, conceder la protección constitucional por esa situación
constituiría una flagrante denegación de justicia, habida cuenta que el argumento toral está
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plasmado congruentemente en el acto reclamado, cuyo análisis se ha venido haciendo por
este órgano de amparo.
En el segundo concepto de violación, el quejoso aduce que la sentencia reclamada es
violatoria del artículo 17 constitucional, en relación con el 83 del Código de Procedimientos
Civiles; que la violación se produjo porque el juzgador debió resolver el procedimiento en
forma completa, es decir, resolver todas y cada una de las cuestiones deducidas en el juicio;
que la violación se produjo porque la autoridad responsable no entró al fondo del asunto en
términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, sino que su
resolución se apoyó en interpretaciones arbitrarias y unilaterales sin aplicar todos y cada uno
de los artículos aplicables al caso concreto y, únicamente, se limitó a transcribirlos.
Los anteriores motivos de disenso son infundados.
En efecto, tal como se ha considerado previamente, cuando se determina la falta de
legitimación pasiva, la autoridad judicial está constreñida para omitir el estudio de fondo del
asunto.
Es decir, tal declaración constituye la justificación para examinar los restantes elementos de
la acción por cuestiones ajenas al aspecto de fondo planteado, pues no se da una de las
condiciones necesarias para el dictado de la sentencia.
Luego, no causa agravio la sentencia que no se ocupa de examinar la responsabilidad
derivada de las manifestaciones emitidas en la sesión ordinaria del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, en que a juicio del quejoso, incurrió el tercero perjudicado, ya que
tal cuestión constituye el problema de fondo planteado.
El examen que la autoridad responsable hizo de los diversos preceptos del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales estuvo encaminado a demostrar la falta de
legitimación pasiva del demandado y no así el fondo del asunto.
En este sentido, fue ajustada a derecho la omisión del estudio de fondo del asunto y fundada
en la falta de legitimación pasiva del diputado tercero perjudicado, en razón de que consideró
que sus manifestaciones se hicieron con base en el artículo 61 constitucional; y, por tanto, no
pueden estimarse violados los artículos señalados.
Ahora bien, este órgano colegiado procede a examinar la aplicabilidad del criterio que la
parte quejosa cita en apoyo de sus pretensiones del rubro: "JUSTICIA COMPLETA. LA
RESOLUCIÓN QUE CONFIRMA EL SOBRESEIMIENTO DECRETADO EN EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 203,
FRACCIÓN IV, Y 215, AMBOS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, ASÍ
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COMO EL DIVERSO 36, FRACCIÓN V, DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL
FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, NO TRANSGREDE LA
GARANTÍA INDIVIDUAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL."
El anterior criterio, a pesar de que está orientado a la materia administrativa, se estima como
no infringido, ya que aplicado a la materia civil, en el caso la autoridad responsable justificó
la falta de estudio de fondo del asunto en atención a la que consideró que las manifestaciones
emitidas por el tercero perjudicado en la sesión multialudida se encontraban amparadas por la
inmunidad parlamentaria. Esto es, que la falta de legitimación pasiva de **********
implicaba la ausencia de una de las condiciones para pronunciar resolución de fondo del
asunto.
En otro aspecto, en el primer y tercer conceptos de violación, el quejoso aduce que la
autoridad responsable viola los artículos 14 y 16 constitucionales; que la infracción se
produjo porque realizó una interpretación incorrecta del artículo 61 constitucional, ya que
este precepto permite la reconvención a senadores y diputados cuando emiten
manifestaciones fuera del ejercicio de la legislatura; que en el caso, el diputado reconvenido
no se encontraba ejerciendo funciones legislativas, como así aduce el quejoso, fue
considerado por este órgano colegiado en el juicio de amparo directo DC. 278/2008.
Por su parte, en el cuarto concepto de violación, el peticionario del amparo aduce que la
sentencia reclamada es violatoria de los artículos 14 y 41 constitucionales, por la indebida
interpretación del artículo 74 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales; que la violación se produjo porque toda sentencia en materia civil debe fundarse
en ley conforme a la interpretación exacta de la ley, sin excepción alguna; que la autoridad
responsable no realizó un verdadero estudio de los artículos aplicables al caso concreto.
Se señala que es incorrecta la resolución reclamada porque conforme al artículo 41, fracción
III, de la Constitución Federal y 74 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, conforman el Consejo General del Instituto Federal Electoral: el consejero
presidente y ocho consejeros electorales con voz y con voto; que concurren con voz pero sin
voto: los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un
secretario ejecutivo; que quienes están sujetos al régimen de responsabilidades establecido en
el título IV constitucional sólo son el presidente del consejo general, los consejeros
electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, y se excluyen así a los
representantes de los partidos políticos como servidores públicos.
Que el Código Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales expresa y distingue
claramente las categorías de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, así como que los representantes de los partidos políticos, en ningún momento
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señala la ley que necesiten una designación diferente que la que su propio partido político
como representante del mismo.
Que en ese orden de ideas, el quejoso afirma que ********** no concurrió a la sesión
ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral como consejero del Poder
Legislativo ni como diputado federal, sino como representante del partido ********** que
esa representación no puede considerarse como desempeño de la función legislativa, pues no
se habló sobre facultades legislativas contenidas en los artículos 73, 74, 77 y 79
constitucionales.
Señala el quejoso que tal postura que refiere quedó evidenciada en el voto particular de la
Magistrada Dora Isela Solís Sandoval, quien estimó que al contestar la demanda **********
afirmó haber acudido a la sesión referida en su carácter de representante del partido
********** y no en representación del Poder Legislativo, de ahí que no pudiera considerarse
que al emitir sus opiniones hubieran quedado al amparo de la inmunidad parlamentaria, pues
ésta sólo puede operar por las declaraciones que emita en el desempeño de sus funciones, y
no así por las manifestaciones que realice en su vida política, privada o profesional.
Por la estrecha relación que guardan entre sí los argumentos señalados, se estudian
conjuntamente de la siguiente manera:
En el considerando precedente fue mencionado que de la sentencia pronunciada en el amparo
en revisión 2214/98 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así
como de la interpretación sistemática y teleológica de los diversos decretos y sus respectivas
exposiciones de motivos del artículo 41 constitucional, puede afirmarse:
* Que el Poder Legislativo, en su carácter de creador de normas jurídicas que regulan la
convivencia social, está estrechamente vinculado con los partidos políticos, en razón de que
por conducto de éstos, se promueve la participación del pueblo y, en hacer posible, mediante
el sufragio universal, libre, directo y secreto, el acceso de los ciudadanos a la representación
popular, de acuerdo con los programas y principios que postulan.
* Que la actividad de los partidos políticos fue reconocida y elevada a nivel constitucional.
* Que la integración del Poder Legislativo por medio de las elecciones, ha sido motivo de
constante regulación a través de los diversos órganos que el Constituyente ha ido creando,
entre los que se destaca el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
* Que al Instituto Federal Electoral se le han ampliado sus facultades, en aras de vigilar el
correcto proceso electoral, en donde intervienen los partidos políticos.
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* Que se propuso que en la integración del Instituto Federal Electoral, los consejeros del
Poder Legislativo concurrieran con voz pero sin voto, a la vez que se ampliaba el número de
los mismos para que estuvieran representados legisladores de todos los grupos parlamentarios
con afiliación a un partido político en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión.
* Que la actividad legislativa en materia electoral no se limita a la sola creación de normas
generales, sino que por mandato constitucional inferido de los artículos 41, 49, 61 y 73,
puede desarrollarse en otras instancias bajo la vigilancia del Instituto Federal Electoral.
* Que en términos de los artículos 41 y 61 constitucionales, las manifestaciones que emita un
diputado en materia electoral se encuentran protegidas por la inmunidad parlamentaria y,
consecuentemente, cualquier reconvención derivada de ellas resulta improcedente.
A efecto de estar en condiciones de resolver lo que en derecho corresponda, se estima
conveniente examinar el contenido de la sesión ordinaria, el cual puede consultarse de la
copia certificada de la versión estenográfica.
En dicha sesión, el diputado tercero perjudicado realizó las manifestaciones que dieron lugar
a la demanda incoada en su contra, cuando se desahogó el apartado ********** del orden
del día, relativo al dictamen de la Junta General Ejecutiva y Proyecto de Resolución del
Consejo General del Instituto Federal Electoral respecto de la denuncia presentada por
********** en contra del partido ********** por hechos que se consideraron constituyen
infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales identificado con
el número de expediente ********** y su acumulado ********** de cuya transcripción se
enmarcan las manifestaciones, motivo de la contienda, en los siguientes términos (fojas 42 a
64):
(Se transcribe sesión).
De la lectura íntegra del punto de la orden del día de la sesión de la que derivaron las
manifestaciones materia de la demanda incoada por ********** puede advertirse que el
tema a discusión, derivado de la denuncia presentada por ********** en contra del partido
********** por hechos que consideran constituyen infracciones al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales identificado con el número de expediente
********** y su acumulado ********** fue el de la constitucionalidad de la intervención
de extranjeros al proceso electoral presidencial.
Previamente al análisis de la transcripción que motiva parte de este concepto de violación,
debe señalarse lo siguiente:
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La declaración que se cuestiona al diputado ********** a quien se demandó en el juicio
natural, no corresponde analizarla conforme al concepto o definición de inmunidad
parlamentaria, sino que debe ser categorizada como inviolabilidad parlamentaria.
La inmunidad debe entenderse como la prerrogativa de los parlamentarios para que sólo
puedan ser detenidos en caso de flagrante delito y que no sean inculpados ni procesados sin la
previa autorización de la cámara respectiva, la cual se materializa en el artículo 111 de
nuestra Norma Fundamental.
Por inviolabilidad se entiende la prerrogativa personal de senadores y diputados durante su
encargo, respecto de las opiniones, palabras, votos o comentarios manifestados en ejercicio
de sus funciones o relacionados con las obligaciones inherentes al cargo, por lo que de
aquéllos no les puede derivar responsabilidad jurídica de ninguna especie.
Es decir, tales expresiones, manifestaciones u opiniones no pueden llegar a considerarse
típicas o ilícitas por quien considere resentir un agravio, por lo que no existe la posibilidad de
solicitar declaración de procedencia en contra del parlamentario, a efecto de ponerlo a
disposición de autoridades del orden común, con el propósito de fincarle o no responsabilidad
penal, ni tampoco la de ejercer acción civil de reparación de daño moral.
Ahora bien, ese término es definido o conceptualizado tanto en la Constitución Mexicana
como en la Española, en nuestro caso, en el artículo 61 de dicho ordenamiento superior en los
términos siguientes:
"Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en
el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
"El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros
de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar."
De lo anterior se advierte que, en la especie, no está en juego el tema de alguna declaración
de procedencia establecida en el artículo 111 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, porque se pone de manifiesto que el calificativo correspondiente a la
protección que otorga el numeral 61 de la Carta Fundamental es de inviolabilidad
parlamentaria, sobre todo porque el problema jurídico concreto pretende ubicarse en el orden
del derecho civil, en la medida que el actor, al demandar en esa vía, pretende el resarcimiento
o reparación por el daño moral que afirma le fue causado por señalamientos infundados en su
contra por el demandado.
Tal como lo estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el proyecto debe mantener
su análisis sobre tres premisas fundamentales para revisar si, en el caso, el legislador
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demandado queda comprendido dentro del ámbito del artículo 61 de la Constitución Federal:
- Que opera a favor de diputados federales y senadores;
- Que deriva de sus opiniones; y,
- Que las manifestaciones se realicen en el desempeño del cargo.
Respecto de los dos primeros rubros no existe problema en el caso a estudio, porque están
claramente actualizados, empero, la disyuntiva se presenta en dilucidar si la manifestación
que efectuó el legislador demandado fue en ejercicio de sus funciones.
Para resolver ese punto, el análisis podría desarrollarse de la siguiente manera:
La inviolabilidad parlamentaria, como se dijo, es definida como la prerrogativa por la que los
congresistas quedan eximidos de responsabilidad jurídica por las opiniones manifestadas en
el ejercicio de sus funciones.
De ahí que la inviolabilidad por la manifestación de opiniones ha sido caracterizada por Tena
Ramírez como una irresponsabilidad de los legisladores, en cuanto a que, las conductas
ilícitas en las que pudieran incurrir, en la emisión de sus opiniones, están exentas de represión
alguna, con tal de que hayan sido hechas durante el encargo y en el desempeño de las
funciones.
Consecuentemente, los legisladores en la manifestación de ideas no pueden incurrir en
ninguna causal de responsabilidad civil, penal, ni administrativa.
Las situaciones suscitadas por la inviolabilidad parlamentaria implican una colisión de bienes
jurídicos, puesto que las eventuales afectaciones que pueda producir un parlamentario con sus
opiniones, ceden en importancia frente a otro bien jurídico prevalente que es el de la libre
formación de la voluntad parlamentaria, por lo que se opta por sacrificar el bien menor.
La inviolabilidad es caracterizada como perpetua, absoluta y exclusiva.
Es perpetua porque protege al parlamentario de persecuciones, incluso posteriores al
mandato. Es absoluta porque no admite excepciones en cuanto a su ámbito de tutela,
independientemente del sujeto afectado o de la materia sobre la que incide la expresión de
ideas. Por último, es exclusiva porque se eliminan de su ámbito protector todos los actos
extra o postparlamentarios.
El ámbito tutelado por la inviolabilidad incluye todos los actos de los parlamentarios
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tendientes a la libre formación de la voluntad cameral y se comprenden todas las opiniones o
manifestaciones de los legisladores hechas en el pleno o en las comisiones, las preguntas, las
interpelaciones, los dictámenes, las enmiendas, las publicaciones, las reseñas, las iniciativas,
las mociones y las proposiciones con punto de acuerdo, incluyendo, naturalmente, las
votaciones.
Por la realización de todos los actos antes mencionados los legisladores no pueden incurrir en
responsabilidad y queda claro que la inviolabilidad protege la libre discusión y decisión
parlamentarias, para que también con libertad pueda formarse la voluntad cameral.
Es de añadirse, finalmente, que la inviolabilidad por la manifestación de opiniones exceptúa
de responsabilidad externa a los diputados y senadores, pero subsisten como límites las
medidas disciplinarias que internamente se adoptan en las cámaras para salvaguardar el orden
en las sesiones.
Es decir, se prevé una protección especial para las opiniones de los legisladores del Congreso
de la Unión en el desempeño de sus funciones, cuyo sentido es que puedan expresarse
libremente, en ejercicio del derecho de crítica, sin que puedan ser arrestados o demandados,
de ahí que las previsiones del señalado artículo 61 constitucional deban interpretarse en
relación con las disposiciones del título IV del mismo ordenamiento constitucional, que
define las reglas especiales en materia de responsabilidad de los legisladores, entre otros
funcionarios públicos.
El alcance de lo dispuesto en el mencionado artículo constitucional tiene que ver con el
sentido que debe darse a la expresión "en el desempeño de sus cargos", ya que se advierte
que no otorga a las expresiones de los legisladores inmunidad completa, sino sólo a aquellas
que emitan en la hipótesis precisada, lo que es de suyo complejo al no poder llevarse a cabo
una delimitación precisa entre las acciones públicas y privadas de dichos funcionarios.
Para ese efecto, hay que distinguir entre las actividades puramente legislativas y otras
actividades políticas, porque además de las expresiones vertidas desde la tribuna de las
Cámaras deben estar protegidas por el privilegio parlamentario, otras actividades
relacionadas con las funciones encomendadas al congresista relacionadas con aquéllas; de ahí
que tal inmunidad puede extenderse a sus ayudantes y asesores, dentro del mismo contexto.
De ahí que se estiman fuera de la protección constitucional de que se trata las
comunicaciones directas de los parlamentarios con la ciudadanía o a través de comunicados
de prensa, o en sus apariciones en televisión o en la publicación de obra escrita, pero sí a
aquellas que sostengan con otros funcionarios dentro de debates políticos o electorales.
Las prerrogativas parlamentarias deben estar en balance con los derechos fundamentales de
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todas las personas; de ahí que el método de interpretación de las mismas no debe ser
restrictivo en esos casos, lo que debe analizarse desde distinta óptica si éstas se ejercen en
relación con funcionarios de la misma categoría o especie, con quienes pueden entrar en
conflicto verbal o en reconvenciones del mismo orden, sin que ello implique lesión a algún
derecho fundamental entre ambos como el del honor; de ahí que lo expresado en los debates
relativos al ejercicio de sus cargos o comisiones no puede ser dirimido como cuestión
litigiosa pretendiendo alegar daño al honor por calumnias.
Desde el punto de vista del derecho comparado las Constituciones extranjeras regulan
diversamente la amplitud de la inviolabilidad.
Es interesante advertir la protección explícita de la expresión de la opinión y voluntad de los
parlamentarios en textos constitucionales de diferentes países, en lo relativo a la
inviolabilidad son los siguientes:
Art. 30. Finlandia
"No se podrá impedir a los diputados el ejercicio de sus mandatos.
"Los diputados no podrán ser inculpados ni detenidos por las opiniones manifestadas en las
deliberaciones ni por su proceder en la tramitación de sus asuntos."
Art. 68. Italia
"Los miembros del Parlamento no podrán ser perseguidos por las opiniones que expresen ni
por los votos que emitan durante el ejercicio de sus funciones."
Art. 61. Grecia
"Los Diputados no podrán ser perseguidos ni interrogados de forma alguna por las opiniones
o votos emitidos en el ejercicio de sus funciones parlamentarias."
Art. 71. España
"Los diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus funciones."
Art. 58. Bélgica
"Ningún miembro de una u otra Cámara puede ser perseguido ni investigado por opiniones y
votos emitidos en el ejercicio de sus funciones."
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
Art. 26. Francia
"Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, preso o juzgado
por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones."
Art. 160. Portugal
"Los diputados no responderán civil, criminal o disciplinariamente por los votos y opiniones
que emitan en el ejercicio de sus funciones."
Art. 70. Rumania
"Los diputados y senadores no pueden ser considerados responsables jurídicamente por los
votos o por las opiniones políticas manifestadas en el ejercicio de sus funciones."
Art. 68. Argentina
"Ninguno de los miembros del Congreso puede se acusado, interrogado judicialmente, ni
molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador."
Art. 53. Brasil
"Los diputados y senadores son inviolables por sus opiniones, palabras y votos."
Art. 58. Chile
"Los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos
que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de Sala o Comisión."
Por lo que respecta al ámbito donde se ejerce la libre expresión que goza de protección, debe
convenirse en que ampare todo género de actividades desarrolladas dentro o fuera del recinto,
y no solamente en el Pleno o en las Comisiones.
En este orden de ideas, la llamada inviolabilidad parlamentaria está asociada a la libertad de
expresión de ideas y debate parlamentario, maximizada en este caso por la naturaleza de esa
representación política.
Se ha establecido que dicha inviolabilidad comprende la protección respecto de todo tipo de
obligaciones de reparar o indemnizar por posibles daños morales, de dar cuenta u ofrecer
disculpas públicas e incluso que abarca las posibles consecuencias penales derivadas de las
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
opiniones y debates. Es una forma de libertad o privilegio para expresar ideas dentro del
ejercicio de la función legislativa.
Para explicar que el legislador demandado sí está amparado con el postulado de
inviolabilidad parlamentaria establecido en el artículo 61 de la Constitución Federal, ha de
señalarse lo siguiente:
Cuando el legislador, sea diputado o senador, realiza funciones relacionadas con su cargo,
habrá que atender las normas previstas en la propia Constitución Federal relacionadas con
dicha función mediante una interpretación sistemática y teleológica, es decir, atender al
marco normativo previsto para esa función y a la finalidad perseguida por la norma.
De ahí que para evidenciar que el legislador demandado actuó en ejercicio de sus funciones,
aun cuando al momento de los hechos lo hizo como representante del partido político del que
era militante en el Consejo General del Instituto Federal Electoral, sería conveniente seguir la
línea argumentativa siguiente:
El artículo 41, apartado D, fracción V, de la Constitución Federal establece que la
organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un
organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo, los
partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.
Ese mismo precepto señala posteriormente: El consejo general será su órgano superior de
dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y
concurrirán, con voz, pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes
de los partidos políticos y un secretario ejecutivo.
En el orden legal, en el artículo 69 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, que traza los fines del Instituto Federal Electoral, menciona en forma destacada:
Contribuir al desarrollo de la vida democrática, preservar el fortalecimiento del régimen de
partidos políticos, integrar el Registro Federal de Electores, asegurar a los ciudadanos el
ejercicio de los derechos político-electorales, vigilar el cumplimiento de sus obligaciones,
garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes
de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
El artículo 74 del código de la materia, deja claro que en la integración del Consejo General
del Instituto Federal Electoral, órgano superior de dirección y responsable de vigilar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales, intervienen un consejero presidente, ocho
consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
políticos y el secretario ejecutivo.
Cobra especial relevancia que el párrafo noveno del precepto enunciado, determina que la
intervención de los representantes de los partidos políticos es insoslayable, porque cada
partido político nacional designará un representante propietario y un suplente.
Los representantes de los partidos políticos pueden, de conformidad con el artículo 78,
párrafo 2, del ordenamiento invocado, instar por mayoría para que se lleven a cabo sesiones
extraordinarias del consejo.
Ahora bien, no obstante que la intervención de los representantes de los partidos políticos
sólo implica voz en las sesiones del señalado consejo general, su opinión puede expresarse en
las sesiones correspondientes y dar lugar a que dicho máximo órgano de dirección emita
decisiones relevantes.
Una de las más importantes es vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales
y las agrupaciones políticas se desarrollen con apego al Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (artículo 82, párrafo 1, inciso h) del código en cuestión).
Efectuar un ejercicio de esa naturaleza, permitiría exponer en mejor forma que las
expresiones que, en el caso particular emitió el legislador demandado, las pronunció en
ejercicio de sus funciones, es decir, en el desarrollo de la actividad parlamentaria.
Para fortalecer este argumento, es conveniente precisar lo siguiente:
La Constitución establece una serie de medidas que privilegian a los funcionarios del Poder
Legislativo, tales como:
- No pueden ser reconvenidos por sus opiniones en el desempeño de sus cargos (artículo 61);
no pueden ser procesados penalmente sin una declaración de procedencia (artículo 111); son
sujetos de juicio político en los casos específicos señalados (artículo 109); y, sí pueden ser
sujetos de acciones civiles derivadas de los negocios o cuestiones familiares que así lo
permitan (artículo 111).
Podríamos denominar a este conjunto de normas, que de alguna u otra forma exceptúan la
capacidad de los legisladores respecto del ámbito de aplicación de otras normas del orden
jurídico, como régimen de inmunidades.
Interesa caracterizarlo como un conjunto de normas que regulan la capacidad y
responsabilidad de los legisladores.
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
Ambos conceptos están relacionados en una forma que resulta útil para entender el conjunto
de normas que excepcionan o no permiten la aplicación de normas jurídicas sobre ciertas
conductas de los legisladores.
El inicio de un procedimiento jurídico es definido a partir de ciertos sujetos habilitados para
iniciarlo, pero cuando un sujeto no cumple con los requisitos para ello señalados en la ley, se
dice que no tiene la aptitud procesal, el interés procesal o la legitimación procesal para
ejercer la acción procedente.
Otro tanto, sucede con los sujetos pasivos de la acción procesal; sólo a determinados sujetos
definidos por el orden jurídico se les pueden iniciar determinados procesos derivados de las
pretensiones de alguien con intereses contrapuestos.
De lo anterior, un sujeto es inmune respecto de cierta situación, cuando el resto de las
personas son incapaces de modificar su situación normativa.
Particularmente, el ámbito de las inmunidades legislativas puede analizarse sobre dos
categorías:
- Inmunidades como ausencia de exigibilidad.
- Inmunidades como ausencia de sancionabilidad.
El primer tipo se funda en el principio de la falta de exigibilidad u obligación del individuo a
rendir cuenta de sus actos frente a ciertas autoridades.
También se incluye en esa categoría, el principio de la no imputación de sanciones civiles,
como las derivadas de acciones de daño moral o difamación.
En general, este tipo de inmunidad está asociada a la libertad de expresión de ideas y debate
parlamentario.
Es un tipo específico de libertad de expresión cuyos sujetos titulares son únicamente
parlamentarios o miembros del Poder Legislativo.
El segundo tipo de inmunidad se funda en el principio de integridad. Bajo este principio se
prohíbe el arresto o el inicio de procesos penales.
El tipo que interesa al caso particular, es el de no exigibilidad.
Es denominado "Speech and Debate Clause", en Estados Unidos; "Inviolabilidad" en México
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
y España; "Irresponsabilité" en Francia y Bélgica; "Irresponsabilidade" en Portugal;
"Insindacabilita" en Italia; "Indemnität" o "Verantwortungsfreiheit" o "Abstmmungs un
Redefreiheit" en Alemania; "Derufliche Inmunitat" en Austria y "Privilege" en Reino Unido.
El origen de la inmunidad parlamentaria puede atribuirse al caso de Thomas Haxey en
Inglaterra en mil trescientos noventa y siete (1397), cuya participación en la denuncia y
promulgación de una ley contra de Ricardo II le valió una sentencia de muerte, no ejecutada
por presión de la Cámara Baja.
La revisión de los derechos parlamentarios a partir de ese caso apareció reflejada en el Bill of
Rights de mil seiscientos ochenta y nueve (1689). En esta carta de derechos, expresamente se
otorga protección a las discusiones y opiniones de los miembros del parlamento y se prohíbe
su objeción o reconvención fuera de sus recintos.
La Revolución Francesa produjo una serie de inmunidades similares a las de los
parlamentarios ingleses: el decreto de veintitrés de junio de mil setecientos ochenta y nueve
(1789) estableció la no exigibilidad de las opiniones de los representantes electos a la
asamblea, expresadas durante el desempeño de sus funciones.
El alcance de la no exigibilidad incluye, como se dijo, todo tipo de obligaciones de reparar o
indemnizar por posibles daños morales, de dar cuenta u ofrecer disculpas públicas e incluso
abarca las posibles consecuencias penales derivadas de las opiniones y debates.
Es una forma de libertad o privilegio para expresar ideas dentro del ejercicio de la función
legislativa, sin que genere ningún tipo de responsabilidad civil -por daño- o penal por ilicitud.
Las conductas que abarca esa inmunidad incluyen toda clase de opiniones expresadas, en
público o en comités o, incluso, la promoción del voto legislativo en determinado sentido.
El alcance de la expresión "opinión", varía dependiendo del ordenamiento jurídico. En la
mayoría de textos constitucionales el concepto es usado en el contexto de una opinión en
ejercicio del cumplimiento de sus deberes o de sus funciones legislativas (por ejemplo,
México, Austria, Bélgica, Francia, Estados Unidos, Grecia e Italia); lo cual genera un margen
para la interpretación judicial.
En algunas jurisdicciones se entiende que la inmunidad no comprende las opiniones
pronunciadas fuera del recinto legislativo (Francia y Suecia), en otras sí (México y Estados
Unidos). Particularmente en Estados Unidos ocurre que estas distinciones han tenido una
larga historia de interpretación en sede judicial.
Algunas Constituciones hacen referencia expresa a los votos emitidos en tribuna o a las
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
opiniones expresadas en el piso de la Cámara o en las comisiones legislativas.
La Constitución de Dinamarca, por ejemplo, establece que los miembros del Parlamento no
podrán ser sujetos a ningún proceso penal por las opiniones hechas en el "Folketing".
La Constitución de Holanda reserva la inmunidad únicamente a las opiniones hechas en los
Estados generales o en las reuniones de las comisiones parlamentarias, otro tanto vale para la
Constitución de Irlanda y Alemania.
En Grecia, se entiende que los miembros del Parlamento no están obligados a rendir
testimonio sobre la información que empleen en sus funciones o que hayan vertido en el
parlamento ni están obligados a revelar sus fuentes de información.
A pesar de que la mayoría de los textos constitucionales permiten una interpretación amplia
de la inmunidad, la teoría jurídica y la práctica parlamentaria, en la mayoría de los órdenes
jurídicos, rechaza que ésta se extienda también a las opiniones expresadas fuera del
parlamento, como las de los artículos periodísticos, libros, debates públicos o actos de
proselitismo.
Adicionalmente, es unánime la opinión de que la inmunidad no se extiende a los actos
propios de la vida privada del parlamentario ni derivados de los ejercicios de convivencia
social o cívica.
En todos los casos se entiende que la no exigibilidad es absoluta y protege a su titular
mientras ostente la calidad de miembro del legislativo.
En la mayoría de los ordenamientos, la inmunidad subsiste aún después de que cese su
periodo o encargo público. No se admite que puedan ser perseguidos o enjuiciados por las
opiniones que emitieron cuando ostentaban el cargo parlamentario. Los efectos de la
inmunidad persisten más allá del término de su mandato político.
Incluso, en el Reino Unido y en Estados Unidos, la inmunidad se extiende a personas que no
son miembros del Poder Legislativo: asistentes de legisladores, colaboradores cercanos,
administrativos de tareas básicas y testigos o expertos citados por comisiones de
investigación (Jorge Cerdio. Poder Judicial e inmunidad parlamentaria. Editorial Porrúa.
México 2006).
El Parlamento se ofrece así como una institución donde pueden manifestarse las distintas
fuerzas políticas sobre cada problema o situación que afecte a la comunidad.
Por su parte, los partidos políticos sirven para expresar el pluralismo político, además de
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
formar y manifestar la voluntad del pueblo.
Resulta necesario afirmar que estas organizaciones son los verdaderos protagonistas del
parlamentarismo de nuestro tiempo y constituyen un vehículo de expresión de la voluntad
popular. Sin embargo, es evidente que existe una institución suprema para que los partidos
políticos puedan desplegar esa función como cauce del pluralismo político y de voluntad
popular, constituida por el Parlamento, que es el foro donde los representantes populares
pueden manifestar in genere la voluntad de los electores y donde las fuerzas políticas pueden
definirse oficialmente sobre cada situación o problema, con lo que brindan a la opinión
pública un medio de identificar y enjuiciar la postura de cada fuerza o partido.
Sin embargo, esta función concreta se relaciona en forma directa con el tema de separación
de poderes, la cual reviste dos formas principales en las democracias occidentales, de acuerdo
con el sistema de relaciones entre el Parlamento y el gobierno: el régimen parlamentario y el
régimen presidencial.
Los tratadistas clásicos, sobre todo en Francia, califican al primero de separación flexible o
atenuada de los poderes e incluso se habla de colaboración entre los mismos; y al segundo, de
separación rígida o tajante entre los poderes. Sin embargo, estas denominaciones se basan en
relaciones jurídicas entre el Parlamento y el gobierno exclusivamente, ignorando muchas
veces las realidades políticas, sobre todo, el papel de los partidos (Ferrer Vidal, Pablo de
Bufalá. Derecho Parlamentario. Editorial Oxford, 1999).
Una interpretación estricta de esa precisión normativa permitiría llegar a la conclusión de que
si bien es cierto que el legislador demandado actuaba como representante de los partidos
políticos en el consejo general, no quedaría comprendido en el ámbito del precepto 61
constitucional citado, porque su actuar estaría condicionado a defender los intereses del
partido político al que representaba; también lo es que la interpretación realizada con
anterioridad privilegia el derecho a la libertad de expresión en su particularidad de que es
ejercida en el debate parlamentario, la cual está elevada a rango constitucional, destacando al
efecto el parlamentario, no obstante que actúe en representación de partidos políticos no se
despoja de su investidura como legislador.
Es decir, la calidad de parlamentario lo acompaña durante todo el desarrollo de su cargo y
tratándose de la actividad que realiza como representante de algún partido político en el
Consejo General del Instituto Federal Electoral también se privilegia en la medida que la
realiza como expresión o manifestación de la representación política que detenta.
Porque no hay que desconocer que la finalidad del artículo 61 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, aunque está dirigida hacia la concesión de una prerrogativa
para un funcionario legislativo, tiene sede en el ejercicio de un derecho fundamental: La
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
libertad de expresión, que en esa modalidad, adquiere un matiz particular respecto de quienes
detentan un cargo de representación democrática y por supuesto gozan de un espectro más
amplio de expresión, en la medida que tienen la representación democrática de quienes lo
eligieron.
Es verdad que siendo representante de los partidos políticos ante el Consejo General del
Instituto Federal Electoral, no pareciera que funcionarios legislativos estén actuando en
ejercicio de sus funciones, pero esa visión formal puede dar lugar a cuestiones de difícil
materialización en el plano práctico.
Conforme a ello, no sería congruente señalar que una misma persona goce de una
prerrogativa particular para su ámbito de expresión sólo en un lugar (recinto legislativo) o en
un contexto determinado (en el ámbito de la representación de sus electores) y cuando asume
otro carácter (representante de los partidos políticos) deba conducirse en otro sentido, mucho
más limitado y restringido.
Además, como se ha explicado en el marco doctrinal precedente, una moderna visión del
derecho parlamentario permite concebirlo en forma mucho más amplia, no ceñida
únicamente a su función de creador de la ley, sino que le permita expresarse en foros públicos
y políticos donde pueda externar su opinión concreta sobre asuntos como los que se
desarrollan al seno del Consejo General del Instituto Federal Electoral para la toma de
decisiones relevantes para la vida política nacional.
Por tanto, debe considerarse que la función que despliega el Instituto Federal Electoral en su
carácter de órgano constitucional autónomo en nuestro país y que puede evidenciar que las
expresiones que se dan en el contexto deliberativo de ese órgano no deben dar lugar al
seguimiento de procedimientos del orden civil o penal contra sus expresantes.
Para sostener esta diversa postura se cuenta con dos premisas fundamentales, definidas ya por
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los siguientes criterios:
En el contenido de la jurisprudencia número P./J. 20/2007, del Pleno, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, de mayo de
dos mil siete, página mil seiscientos cuarenta y siete, registro IUS 172,456, que dice:
"ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y
CARACTERÍSTICAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
respecto de los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que: 1. Surgen bajo una idea
de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría
tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado
derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más
eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los
textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura
orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan
una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería
autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera
o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los
referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa
que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender
necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como
nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Atento a lo
anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son: a)
Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con
los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e
independencia funcional y financiera; y d) Deben atender funciones primarias u originarias
del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad."
En la jurisprudencia número P./J. 12/2008, del mismo órgano, visible en la misma
publicación, Tomo XXVII, de febrero de dos mil ocho, página mil ochocientos setenta y uno,
registro IUS 170,238, que es del siguiente tenor:
"ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS. Con
motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han introducido en
el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales, órganos
autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del
poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado
funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización,
control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se
altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que
los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no
significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión principal radica en
atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose
como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien,
aun cuando no existe algún precepto constitucional que regule la existencia de los órganos
constitucionales autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente
en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación;
c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones
coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad."
En la jurisprudencia número P./J. 34/2005, del mismo órgano, publicada en el citado medio,
Tomo XXI, de mayo de dos mil cinco, página setecientos ochenta y cuatro, registro IUS
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
178,501, que es del siguiente tenor:
"CONSEJEROS ELECTORALES DEL INSTITUTO ELECTORAL VERACRUZANO. EL
ARTÍCULO 88, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO ELECTORAL PARA EL ESTADO
DE VERACRUZ, AL PREVER QUE AQUÉLLOS SÓLO DURARÁN EN EL CARGO EL
PERIODO QUE COMPRENDA EL PROCESO ELECTORAL, VIOLA EL ARTÍCULO
116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. No sólo los
principios de profesionalismo y permanencia deben regir al Instituto Electoral Veracruzano
como establece el artículo 67 de la Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave, sino también el principio de independencia establecido para las autoridades
electorales por el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c) de la Constitución Federal, el cual
requiere que sus integrantes tengan permanencia en el cargo para poder desarrollar sus
funciones en forma profesional y sin encontrarse sujetos a cambios políticos, atributos que se
consolidan, entre otras medidas, con su renovación escalonada, a fin de que los periodos para
los cuales son designados no sean coincidentes con el plazo de duración de algunos de los
poderes, ya sea Ejecutivo o Legislativo, lo cual garantiza que el órgano electoral no se vea
influido por intereses de tipo partidista. En consecuencia, el artículo 88, primer párrafo, del
Código Electoral para el Estado de Veracruz, al establecer que los Consejeros Electorales del
referido Instituto durarán en su encargo el periodo que comprenda el proceso electoral para el
cual fueron designados, contraviene los principios de profesionalismo, permanencia e
independencia que deben regir al órgano encargado de la organización, desarrollo y
vigilancia de las elecciones, y por ende transgrede el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c),
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
En la jurisprudencia P./J. 90/2007, del mismo órgano y publicación, de diciembre de dos mil
siete, página setecientos cuarenta, registro IUS 170,885, que a la letra dice:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 111, FRACCIÓN III,
INCISO D), DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE MICHOACÁN, QUE
PREVÉ QUE LOS CONSEJEROS ELECTORALES DEL INSTITUTO ELECTORAL
ESTATAL GOZARÁN DURANTE LOS PROCESOS ELECTORALES DE LA
REMUNERACIÓN QUE DE ACUERDO AL PRESUPUESTO DE EGRESOS LES
CORRESPONDA Y QUE ENTRE PROCESOS, RECIBIRÁN ÚNICAMENTE DIETAS DE
ASISTENCIA A LA SESIÓN, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE
INDEPENDENCIA, AUTONOMÍA E IMPARCIALIDAD. Si se toma en cuenta que las
autoridades a cargo de la organización de las elecciones se rigen bajo los mismos principios
que las autoridades jurisdiccionales en la materia, esto es, en el goce de autonomía en su
funcionamiento e independencia en sus decisiones, conforme al artículo 116, fracción IV,
inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en ambos casos
la finalidad del órgano reformador de la Constitución Federal es que las autoridades
electorales (tanto administrativas como jurisdiccionales), dada la alta función que les fue
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
encomendada, emitan sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la
normatividad aplicable, resulta evidente que los conceptos de autonomía e independencia
desarrollados en torno a los Poderes Judiciales Locales son aplicables a los integrantes de los
organismos estatales encargados de la organización de las elecciones, en específico, el
relativo al derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá
disminuirse durante su encargo, con el objeto de que no se vean expuestos a influencias
extrañas que afecten su imparcialidad, en perjuicio de la sociedad. En congruencia con lo
anterior y toda vez que los consejeros del Instituto Electoral de Michoacán ejercen de manera
permanente las funciones que les fueron encomendadas tanto en los procesos electorales
como durante el periodo interprocesal, se concluye que el artículo 111, fracción III, inciso d),
del Código Electoral del Estado de Michoacán, al prever que dichos consejeros gozarán ‘...
durante los procesos electorales ...’ de la remuneración que de acuerdo al presupuesto de
egresos les corresponda y que ‘... entre procesos, recibirán únicamente dietas de asistencia a
la sesión ...’, transgrede los principios rectores de independencia, autonomía e imparcialidad
contenidos en el artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, en
virtud de que durante el tiempo que ocupen el cargo tienen derecho a todas las prerrogativas
derivadas de su designación."
De los criterios anteriores es dable desprender, en primer lugar, que la finalidad de los
órganos constitucionales autónomos es permitir que funciones estatales específicas no sean
asignadas a los poderes tradicionales del poder público. Se trata de funciones especializadas
de interés general, como acontece verbigracia con la organización, desarrollo y vigilancia de
las elecciones.
Una de sus características indispensables, esto es, de sus elementos que sustentan su
existencia es que esa clase de órganos cuenten con autonomía e independencia funcional y
financiera.
Por independencia funcional, debe entenderse que la toma de decisiones, sea inalterada y no
se vea inmiscuida la voluntad de los otros Poderes del Estado, es decir, independencia en sus
decisiones, como lo impone el artículo 116 de la Constitución Federal.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dispuesto con claridad que la independencia
consiste que uno de los caracteres de esa independencia se da con la permanencia de los
funcionarios, pero de la interpretación del precepto constitucional antes invocado, puede
verse que esa autonomía se logra, a su vez, cuando las decisiones que toma el órgano son
libres, exentas de actos de otros poderes que las limiten o restrinjan.
De ese modo, los actos deliberativos que tengan lugar en las actuaciones del Consejo General
del Instituto Federal Electoral no deben verse afectados con la posibilidad de que quienes los
externan puedan estar sujetos a responsabilidad civil o penal. Ello implicaría atentar contra
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
esa libertad de ejercicio en detrimento de la autonomía funcional del órgano.
Lo anterior, no está supeditado a la variante constitucional del artículo 61 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, a que el sujeto que se exprese sea
diputado o senador.
Aceptar esta alternativa con una visión general, se determinaría que lo manifestado por
quienes intervienen en los actos deliberativos del consejo general estén protegidos en sí
mismos, por haber sido realizados por quienes tienen a su cargo la función de proveer lo
necesario para la adecuada organización y vigilancia de los procesos electorales.
Esta postura, prescinde de todo análisis subjetivo, por lo que protege más bien al contexto en
que se da la expresión y no a la persona que la emite.
Conforme a lo expuesto, debe decirse que no asiste razón al quejoso pues, desde el punto de
vista funcional, las manifestaciones del diputado ********** vertidas en la sesión aludida
deben quedar amparadas bajo la inmunidad parlamentaria en atención a:
Primero. Fue realizada ante el Instituto Federal Electoral, que es el organismo creado
constitucionalmente para la vigilancia de los procedimientos electorales.
Segundo. Ante el Instituto Federal Electoral, de igual manera, constitucionalmente, está
prevista como necesaria la intervención o participación de los partidos políticos.
Tercero. Si la propia Constitución Federal reconoce la necesidad de la participación de los
partidos políticos en atención a que por la propia naturaleza de la actividad de éstos, como lo
es la promoción de la participación del pueblo y en hacer posible, mediante el sufragio
universal, libre, directo y secreto, el acceso de los ciudadanos a la representación popular, de
acuerdo con los programas y principios que postulan; y dada la naturaleza del Poder
Legislativo, como lo es, material y formalmente, la creación de normas generales tendentes a
organizar a una sociedad determinada; lógicamente no es posible desvincular el cargo de
diputado federal ni el de representante de partido político, si la intervención que hizo la
persona que puede tener ese doble carácter emite manifestaciones en torno de temas propios
de ambas instituciones, como en el caso lo fue la electoral.
En relación con esta última postura, debe decirse que no admitirla, implicaría que una
persona que puede tener el doble carácter (diputado y representante de partido político),
como diputado no podría emitir manifestaciones en materia electoral sólo porque es
representante de un partido político ante el Instituto Federal Electoral y, como representante
del partido político, no podría emitir opiniones en temas electorales ante el Poder Legislativo
Federal.
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AMPARO DIRECTO 659/2008.
Ahora, atendiendo a la finalidad de cada institución jurídica política, la propia Suprema Corte
de Justicia en la resolución emitida en el amparo en revisión 2214/98, mencionó que el dato
que interesa es la protección al Poder Legislativo cuando sus integrantes emiten opiniones
propias del quehacer parlamentario.
En dicha protección, por extensión, deben quedar protegidas las manifestaciones emitidas por
diputados y senadores ante organismos creados constitucionalmente, como en el caso lo fue
el Instituto Federal Electoral que, además, está creado para un propósito de control electoral,
que es un aspecto directamente relacionado con la integración de uno de los Poderes de la
Unión, como lo es el Legislativo Federal, así como el Ejecutivo de la Unión.
Si el interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es el de la protección
de la libre discusión y decisión parlamentarias, tal interés se haría nugatorio de estimarse que
los diputados y senadores sólo pudieran emitir sus manifestaciones en el recinto legislativo o
en sus comisiones, grupos parlamentarios o de trabajo creados exclusivamente por los
propios legisladores federales.
Por otra parte, si bien es cierto que en dicha sesión, aunque es verdad que por parte del
presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral no se refirió al aquí tercero
perjudicado como "diputado", "legislador federal", o alguna expresión análoga de la que
pudiera inferirse que se le reconoció su carácter, sino que sólo se le refirió a él como "el
representante del partido **********"; también lo es que la intervención que hizo en la
aludida sesión, estaba relacionada con la materia electoral.
Ahora bien, aun cuando del marco previsto en el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales se desprenda que los representantes de los partidos políticos no
tienen el carácter de servidores públicos, ello no implica desconocer el carácter de legislador
federal de ********** quien en la sesión aludida intervino como representante del partido
**********.
Lo anterior, porque como se ha mencionado, en términos del artículo 41 constitucional, la
actividad del Poder Legislativo, a través de los consejeros electorales respectivos, así como
de los partidos políticos, está estrechamente relacionada cuando se realizan actividades
inherentes a la materia electoral, como en el caso ocurrió.
La naturaleza de la declaración surgida de un parlamentario debe juzgarse en función del
contexto en que se produce, sin importar las condiciones de lugar en que ello ocurra a efecto
de precisar si fue hecha a título público o privado, en cuanto diputado o en cuanto miembro
de la sociedad, ya que no es la voluntad y la persona del legislativo la que se protege con la
garantía de inmunidad parlamentaria, sino la institución a la que se encuentra integrado; así,
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goza de la protección sólo en cuanto funge como parlamentario y, correlativamente, está
impedido para despojarse de ella mientras cumple con esa obligación ciudadana.
Del contexto del desahogo de la orden del día transcrita, puede advertirse que el aspecto
central de la discusión lo fue la constitucionalidad de la intervención de un extranjero en el
proceso electoral de presidente de la República mexicana, en la que los que en ella
participaron, emitieron diversos puntos de vista, a través de la impugnación de la conducta
tanto del partido ********** y del expresidente del gobierno ********** así como su
defensa.
Estimar que ********** por el hecho de haber acudido a la sesión ordinaria del Consejo
General del Instituto Federal Electoral como representante del partido ********** y no
como diputado, no estuviera facultado para expresar las manifestaciones que el quejoso
estima como dañinas a su persona y patrimonio moral, implicaría incongruencia si tratándose
del mismo aspecto (materia electoral), pero en un evento de similar naturaleza ante la Cámara
de Diputados, sí lo pudiera hacer, máxime que en términos del artículo 41 constitucional, la
actividad del Poder Legislativo Federal, el Instituto Federal Electoral y los partidos políticos
están estrechamente vinculadas.
Por las razones anteriores, debe decirse al quejoso que es incorrecto el voto particular que se
cita en apoyo de sus alegaciones, en razón de que en él se realizó un examen aislado de la
función legislativa y la actividad de los partidos políticos en materia electoral.
Además, el aquí tercero perjudicado, en el escrito de contestación a la demanda, hizo valer la
excepción identificada con el número ********** derivada del contenido del artículo 61
constitucional, sobre la base de que el día en que emitió las manifestaciones materia del
litigio, lo hizo en su carácter de diputado federal; que cuando acudió a la sesión del Consejo
General del Instituto Federal Electoral lo hizo no sólo en su carácter de representante del
partido ********** sino en su carácter de diputado federal (foja 269).
De ello, se evidencia que el voto particular no examinó en su integridad la contestación de
demanda producida por el tercero perjudicado y, por ello, las razones emitidas en el
mencionado voto no pueden favorecer al aquí inconforme, y no se aportó elemento
probatorio alguno que demuestre que ********** sólo tuviere el carácter de representante
del partido ********** y no de diputado federal.
Ahora bien, este órgano colegiado procede a examinar la aplicabilidad de la tesis aislada de la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que la parte quejosa cita en apoyo
de sus pretensiones del rubro: "INMUNIDAD LEGISLATIVA. OBJETO Y ALCANCES DE
LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL."
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El criterio anterior no beneficia a los intereses del peticionario del amparo, puesto que como
ha quedado demostrado, las manifestaciones emitidas por el diputado federal **********
deben quedar sujetas al amparo de la inmunidad parlamentaria, en razón de que la actividad
que realizó como representante del partido ********** está estrechamente vinculada con la
actividad legislativa, y emitidas ante un organismo creado constitucionalmente y propio de la
materia electoral.
Los argumentos anteriores encuentran apoyo en los criterios que sobre el particular ha
expuesto nuestro Máximo Tribunal Constitucional que constan en esta ejecutoria en las fojas
treinta a treinta y seis.
En las narradas condiciones, lo procedente es negar el amparo y protección de la Justicia
Federal, sin que en el caso deba suplirse la queja deficiente, por no actualizarse alguno de los
supuestos previstos en el artículo 76 Bis de la Ley de Amparo.
La negativa se hace extensiva a los actos atribuidos a la autoridad ejecutora en virtud de no
combatirse por vicios propios, siendo aplicable al efecto, la jurisprudencia número noventa y
uno, sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en
el Tomo VI, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación del año dos
mil, Quinta Época, página setenta y dos, que es del siguiente tenor:
"AUTORIDADES EJECUTORAS. NEGACIÓN DE AMPARO CONTRA
ORDENADORAS.-Si el amparo se niega contra las autoridades que ordenen la ejecución del
acto que se estima violatorio de garantías, debe también negarse respecto de las autoridades
que sólo ejecutaron tal acto por razón de su jerarquía."
Por lo expuesto y fundado, y con apoyo en los artículos 76 a 79 de la Ley de Amparo, se
resuelve:
ÚNICO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** contra los actos y
autoridades precisados en el proemio de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos al lugar de su origen y,
en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así, por mayoría de votos de los Magistrados Sara Judith Montalvo Trejo, presidenta y
Manuel Ernesto Saloma Vera, siendo ponente el último de los nombrados, contra el voto
particular del Magistrado Julio César Vázquez-Mellado García, lo resolvió el Séptimo
Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.
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