Documento completo en pdf - Fundación Alejandro Angel Escobar

ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS
CORPORACIONES AUTÓNOMAS
REGIONALES Y DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
FRANCISCO CANAL
Facultad
de Administración
RESUMEN
Este documento describe algunos elementos de análisis de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) relevando las excepcionales características políticas, técnicas y jurídicas del esquema corporativo utilizado por el Sistema Nacional Ambiental
de Colombia para la gestión ambiental. Asímismo, identifica las principales debilidades y desafíos que contextualizan algunos criterios básicos de evaluación y ajuste
que deberían tenerse en cuenta en la inminente reforma que se aproxima.
INTRODUCCIÓN
L
a aproximación a un análisis de las Corporaciones Autónomas Regionales
(CAR) y de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS)1 nos lleva indefectiblemente a reconocer que nos encontramos
frente a una estructura institucional valorada
como modelo de gestión ambiental en América
Latina y el Caribe. Este innovador esquema institucional, que a la vez hace parte integral del
Sistema Nacional Ambiental Colombiano (SINA)
tiene unas propiedades altamente cualificadas en
las dimensiones política, jurídica y técnica, que
aunque no han tenido los desarrollos y aplicaciones esperados, no le restan el mérito a su concepción inicial, sus significativos aportes a la
planificación y gestión ambiental del desarrollo
sectorial y territorial; y sus enormes posibilidades de consolidarse como respuesta exitosa para
la gestión ambiental del país.
Es procedente señalar también las principales
debilidades y desafíos a los que se han visto
avocados, y que plantean un inminente reto de
evaluación y ajuste institucional, con miras al
mejoramiento no sólo de la gestión, sino a producir resultados efectivos que reviertan la tendencia del deterioro de los recursos naturales y
del medio ambiente en el país. Este reto es aún
mayor si lo situamos en los escenarios de desarrollo político, económico, social y ambiental del
país, que demandan de manera acelerada una
gestión efectiva y oportuna por parte de las
autoridades ambientales.
Cooperación Alemana
al Desarrollo
El panorama descrito nos lleva a preguntarnos
por los criterios que deberán tenerse en cuenta
para realizar una evaluación, acorde con las
nuevas realidades y exigencias, que permitan
orientar con certeza los ajustes políticos, jurídicos, institucionales y técnicos requeridos por las
Corporaciones Autónomas Regionales para el
cumplimiento de la misión encomendada.
*
Este documento se publica gracias al apoyo
financiero de la Embajada de los Países Bajos.
BOGOTÁ, COLOMBIA
MARZO DE 2007
INNOVADOR ESQUEMA INSTITUCIONAL
CORPORACIONES AUTÓNOMAS
REGIONALES
DE LAS
Para abordar el análisis de las corporaciones hay
que partir de la identificación de dos grandes
momentos en su evolución histórica; el primero nos remite a la creación de 18 corporaciones, entre 1954 y la promulgación
de la Constitución de 1991, y la
expedición de la Ley 99/93, dedicadas a la integración de pocas tan razón al mandato de
reas ambientales con la planeación
la Carta del 91 se adopta
y promoción del desarrollo regioel modelo de creación de
nal; el segundo momento se recoórganos autónomos en
noce a partir de 1993, con la
temas particularmente
puesta en marcha de las CAR y
de Desarrollo Sostenible.
sensibles a las urgencias
E
gubernamentales o las
coyunturas políticas para
intentar resolver el
dilema del liberalismo
clásico, que se pregunta
por la conveniencia de
atribuirle poderes al
gobierno en
determinadas materias
sensibles, como el medio
ambiente, en las cuales
termina siendo juez y
parte.
El primer período descrito estuvo
caracterizado fundamentalmente
por su dependencia del poder ejecutivo, adscritas al Departamento
Nacional de Planeación (DNP) y
dependientes del aporte del presupuesto nacional. Como consecuencia la orientación de su
gestión estuvo determinada por
una visión de políticas de gobierno plasmadas en los planes de desarrollo del orden nacional y
regional. Asimismo se reconoce
una alta centralización, puesto
que el director es nombrado por
la Presidencia de la República y
Planeación Nacional.
El segundo período incluye una serie de cambios en las características y las funciones de las
corporaciones, dado el rol que les otorga el artículo 150, numerales 7 y 317, de la Constitución Nacional (CN), que prescribe que el
Congreso debe reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía. Este hecho es el cimiento del novedoso
esquema institucional corporativo, con el cual
el Estado colombiano decide enfrentar los principales problemas ambientales del país.
En razón al mandato de la Carta del 91 se adopta el modelo de creación de órganos autónomos en temas particularmente sensibles a las
urgencias gubernamentales o las coyunturas
políticas para intentar resolver el dilema del liberalismo clásico, que se pregunta por la conveniencia de atribuirle poderes al gobierno en
determinadas materias sensibles, como el medio ambiente, en las cuales termina siendo juez
y parte.
Con esta nueva investidura y un papel preponderante en el SINA, el esquema corporativo se
reviste de un nuevo aire que le otorga propiedades y características que se convierten en
ventajas comparativas y competitivas en lo político, lo jurídico y lo técnico, para garantizar la
gobernabilidad ambiental con posibilidades de
éxito en la gestión.
CARACTERÍSTICAS
POLÍTICAS
DEL ESQUEMA CORPORATIVO
Una de las principales características del esquema corporativo se reconoce fundamentalmen-
CUADRO 1. SÍNTESIS DE CARACTERÍSTICAS CAR
FORO NACIONAL AMBIENTAL
2
te en la decisión política de descentralizar la
administración de los recursos naturales y del
medio ambiente2 en todo el territorio nacional.
Esta decisión coincidió con la creación de 16
nuevas corporaciones y la reestructuración de
las 18 existentes a 1993, que trajo implícito el
cambio de jurisdicción de las corporaciones regionales con alcance supradepartamental, departamental y subdepartamental, lo que constituye
uno de los aspectos más novedosos en la organización del Estado.
La flexibilidad en la jurisdicción de las CAR es
sin duda el principal antecedente de regionalización y uno de los mayores logros en materia
de descentralización en Colombia.
Con el fin de afianzar el proceso de gobernabilidad y descentralización se estipuló la creación
de órganos de dirección más democráticos,
participativos, pluralistas e independientes con
la representación de diferentes sectores sociales e institucionales en sus Consejos Directivos,
orientados a la preservación de las decisiones
tomadas en el ejercicio de sus funciones.
Otra de las características relevantes que atraviesa los procesos de descentralización, regionalización y gobernabilidad del esquema corporativo
es su pertenencia y función dentro del SINA, que
abarca en su conjunto los principios, orientaciones, actores y niveles relacionados con la gestión
ambiental. De esta pertenencia puede decirse
lo favorable que resulta el esquema corporativo para garantizar la articulación de lo ambiental en los procesos de planificación y desarrollo
sectorial y territorial.
CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS DEL
ESQUEMA CORPORATIVO
El esquema corporativo adoptado por el país
cuenta con unas características jurídicas preponderantes frente a los marcos institucionales
ambientales establecidos en otros países, como
son la autonomía administrativa, patrimonial,
financiera y política para el ejercicio de la autoridad ambiental y la administración de los recursos naturales y del medio ambiente.
El reconocimiento de la autonomía dota al esquema corporativo colombiano de singulares
características que le son comunes a las autoridades independientes, permitiéndoles mayores
niveles de eficiencia y eficacia en el campo
organizativo y funcional. En primer lugar, permite
el reconocimiento de la importancia y sensibilidad indudables que tiene el tema ambiental, con-
sagrado como uno de los derechos fundamentales en la Constitución Nacional. Este reconocimiento blinda el interés general fundamentado
en garantizar la sostenibilidad del patrimonio
natural, frente a visiones cortoplacistas presionadas por intereses políticos y económicos.
En segundo lugar, ofrece una mayor estabilidad de las estructuras institucionales encargadas de promover y encausar el desarrollo
económico y social del territorio comprendido
bajo su jurisdicción, atendiendo de manera especial la conservación, defensa y adecuado
aprovechamiento de los recursos naturales. Esto
es posible gracias al reconocimiento de la independencia funcional, garantizada
en la ausencia de relación jerárquica; la independencia personal,
abe anotar que el
representada en la prohibición de
Legislador, no
remoción discrecional de los diobstante el mandato
rectivos y la posibilidad de fijar
una organización administrativa
constitucional, se quedó
diseñada por ellos mismos, bajo
corto frente a las
la concepción de órganos de diexigencias al no dictar un
rección plural y con el amparo de
estatuto de autonomía
los recursos propios.
C
A partir de la Constitución de
1991 la autonomía cobra unos
alcances mucho mayores, porque
se inscribe en las esferas constitucionales en el marco de lo reconocido en el artículo 159, numeral
7, y que ordena al Legislador reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de
un régimen autonómico con alcance en asuntos administrativos,
financieros y técnicos.
para las corporaciones,
el cual ha sido suplido, en
parte, por la jurisprudencia
de la Corte Constitucional,
en la cual han quedado
plasmadas las
características
determinantes del régimen
de autonomía de estas
entidades.
Cabe anotar que el Legislador, no obstante el
mandato constitucional, se quedó corto frente
a las exigencias al no dictar un estatuto de autonomía para las corporaciones, el cual ha sido
suplido, en parte, por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en la cual han quedado
plasmadas las características determinantes del
régimen de autonomía de estas entidades3.
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DEL ESQUEMA
CORPORATIVO
Se destaca en el aspecto técnico que el modelo
corporativo colombiano, para cumplir con las
principales funciones de ejecución de la política ambiental, ejercicio de la autoridad y la pro-
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
3
moción del ordenamiento y planificación del
desarrollo sectorial y territorial, cuenta con un
variado menú de opciones técnicas cuya aplicación ha merecido reconocimiento en contextos como América Latina y el Caribe.
Al esquema corporativo se le reconocen los
avances más significativos en la contribución a
la construcción de una visión de desarrollo sostenible a nivel regional y nacional, ligado a la
prevención y recuperación de los
impactos negativos de la actividad
humana sobre los recursos naturales y el medio ambiente.
corporativo
A
l esquema
se le reconocen los
avances más
significativos en la
contribución a la
construcción de una
visión de desarrollo
sostenible a nivel
regional y nacional,
ligado a la prevención y
recuperación de los
impactos negativos de la
actividad humana sobre
los recursos naturales y
el medio ambiente.
En este marco, las corporaciones
cuentan con unos instrumentos definidos que les permiten un ejercicio de autoridad ambiental para
lograr el aprovechamiento y administración racional de los recursos
naturales, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial
y sectorial, superando la visión de
corto y mediano plazo al que se ven
abocadas la mayoría de instituciones del Estado. Los instrumentos
utilizados no son otros que los consagrados en las leyes como las licencias, las concesiones, los
permisos y autorizaciones, los instrumentos económicos, las facultades sancionatorias, los instrumentos
de educación y participación, y los mecanismos
de monitoreo, seguimiento e información.
DEBILIDADES Y DESAFÍOS
El esquema corporativo, relativamente nuevo,
supeditado a un sinnúmero de pruebas y desafíos caracterizados por exigencias de orientación de una dinámica agenda ambiental
internacional, por criterios de política de cuatro
planes nacionales de desarrollo (PND), por cambios en la institucionalidad e inestabilidades jurídicas y por exigentes retos técnicos e informativos,
llevan indefectiblemente a la evidencia de debilidades y desafíos en distintos órdenes.
EL COMPLEJO ENGRANAJE DEL ESQUEMA
SINA
CORPORATIVO AUTÓNOMO EN EL
FORO NACIONAL AMBIENTAL
4
Las CAR, por fundamento constitucional expreso, gozan de un régimen de autonomía, pero
deben igualmente armonizar sus actividades con
las autoridades ambientales nacionales y el SINA,
del cual hacen parte, con el fin de que exista
una gestión coherente del medio ambiente; se
requiere, por lo tanto, que a nombre de la autonomía no se generen actividades y roles inconexos.
El artículo 113 de la Constitución Nacional limita el ámbito de acción de los poderes tradicionales del Estado y reconoce que las Corporaciones
Autónomas Regionales no hacen parte de la
estructura tradicional de las ramas del poder
público y las ubica en el poder autónomo e independiente, clasificación que ampara a otra
serie de entidades cuya misión requiere de este
nuevo régimen especial para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado, consagrados en la Ley 449/98, en la que se incluyen el
Banco de la República, los entes universitarios
autónomos y la Comisión Nacional de Televisión.
Por lo tanto la Constitución Nacional reconoce la
existencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, y un cuarto poder Autónomo, para temas sensibles de interés general. Es clara la pertenencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (MAVDT) al poder Ejecutivo, y las CAR al poder Autónomo, compartiendo las dos instituciones un asiento en el SINA.
Nos encontramos entonces con una sutil pero
compleja doble relación que ha generado un
sinnúmero de conflictos dados los alcances de
interpretación hechos por la Corte Constitucional y las defensas realizadas por el poder Ejecutivo y el poder Autónomo.
Existen entonces algunos planos de relación entre el MAVDT y las CAR que merecen especial atención, como son el control de tutela del Ministerio
como rector del SINA, versus el alcance de la autonomía; la participación de las CAR como
ejecutoras de la política, la normatividad y reglamentación ambiental en el proceso de formulación y ajuste de las mismas, de correspondencia
directa del Ministerio, aunque con poca retroalimentación por parte de las CAR, desconociendo su experiencia en la aplicación y en la
especificidad regional; asimismo se observan
consecuencias en el plano de la necesaria articulación de la planificación y financiación regional y nacional en el conjunto del SINA.
Todos estos aspectos constituyen un desafío tanto para el MAVDT, como para las Corporaciones
Autónomas Regionales, ya que de aplicarse los
correctivos requeridos se garantizarían la tan
anhelada articulación y la sintonía para el funcionamiento del Sistema Nacional en general y
particularmente el del Ministerio y las CAR.
REITERADAS PREGUNTAS POR LA
CAR:
ESENCIA E IDENTIDAD DE LAS
la garantía de la sostenibilidad ambiental del
desarrollo.
SU NATURALEZA Y SU ESPECIALIZACIÓN
Las CAR han experimentado en los últimos años
un cambio en su dinámica, producido por la
forma como se ha desdibujado su naturaleza y
especialización, garantes del cumplimiento de
su misión fundamental para el ejercicio de autoridad ambiental, enfocado a la administración,
conservación y protección de los recursos naturales y el medio ambiente.
Es preciso anotar que no hay uniformidad de
criterios en el gobierno central y las interpretaciones de la Corte Constitucional cuando se trata de evaluar la autonomía y descentralización
de las CAR, disparidad que se hace más evidente porque no se ha expedido el estatuto de
la autonomía, tal como lo establece la Constitución Nacional, hecho que genera distanciamientos y conflictos entre las instituciones que
pertenecen al SINA.
Algunos de los problemas relacionados con el
alcance de la autonomía se aprecian en los desarrollos legales, ya no a través de intentos de
reforma constitucional, sino reglamentaria, lo
cual va en abierta contradicción de la lógica
jurídica y por supuesto de los intereses de la
población. Ejemplos de ello se leen en el Decreto 1200, que sirve de base para la evaluación de la gestión, que miden acciones en
asuntos de desarrollo y saneamiento básico,
sin que corresponda a su competencia, así mismo la sujeción a los órganos centrales con respecto a los permisos de reforma de las plantas
de personal, que limita su autonomía administrativa; o el porcentaje ambiental del predial,
destinado al Fondo de Compensación Ambiental, que tiene origen local y termina siendo administrado con los criterios del estatuto orgánico
del presupuesto.
Con relación a la clara especialización de ejercer como máximas autoridades ambientales,
hay que decir que la gran variedad de funciones fragmentadas que tienen que asumir, así
como las limitaciones al ejercicio de la autonomía, sumado al cumplimiento de orientaciones
de política internacional y nacional, y la tendencia a destinar recursos técnicos y financieros a actividades de competencia de otras
instituciones, deriva en el debilitamiento de la
misión fundamental para la cual fueron especializadas, limitando su capacidad de dar respuesta efectiva, «en lo que les corresponde», a
EXCESO DE CAMBIOS EN LAS REGLAS DEL
JUEGO PARA UNA INSTITUCIONALIDAD EN
FORMACIÓN
Prácticamente se ha vuelto una constante el
cambio permanente en las principales variables
que rigen y ordenan el accionar del esquema
corporativo, generando inestabilidad, tanto en
las entidades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental, como en los usuarios del mismo.
Las corporaciones inmersas en esta dinámica,
han sido testigos presenciales de los más
cruciales cambios en el orden institucional desde 1993 hasta el 2006: tres PND con cambio
de enfoque en el último cuatrienio, la fusión de
las carteras de Desarrollo y Ambiente en el
MAVDT, con la misión de solucionar los problemas de agua potable y saneamiento básico,
construcción de vivienda, desarrollo territorial y orientación de
la agenda ambiental; la creación
rácticamente se ha
del Viceministerio de Agua potavuelto una
ble y saneamiento básico, la fuconstante el
sión de la Unidad de Política
cambio
permanente en
Ambiental de Planeación Naciolas principales variables
nal con la de Desarrollo Urbano,
que rigen y ordenan el
los intentos de reforma de la Ley
accionar del esquema
99/93 y de las corporaciones, los
nuevos desarrollos legislativos que
corporativo, generando
transforman las competencias de
inestabilidad, tanto en las
las CAR y generan inestabilidades
entidades pertenecientes
jurídicas, como se evidencia con
al Sistema Nacional
la promulgación de la Ley ForesAmbiental, como en los
tal, los decretos reglamentarios con
usuarios del mismo.
mayor laxitud para el licenciamiento ambiental y la aplicación de los
instrumentos económicos como la
tasa retributiva y la de uso del
agua.
P
Especial lectura merecen también los cambios
permanentes en los mecanismos e instrumentos utilizados para la planeación, evaluación y
seguimiento. Prueba de ello son los ingentes
esfuerzos que se hicieron para construir un enfoque de intervención territorial, basado en las
ecorregiones estratégicas y regiones de concertación SINA, los cambios en los decretos que regulan la construcción y puesta en operación de
los planes de acción trianual y los planes de
gestión ambiental regional, los cambios en los
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
5
enfoques utilizados para la cultura de la medición, la disminución del aporte del presupuesto
nacional para las Corporaciones Autónomas Regionales en general y para las de Desarrollo Sostenible en particular, debilitando de paso la
capacidad para el cumplimento de sus funciones y afectando su credibilidad y entronque regional.
GOBERNABILIDAD EN APUROS
Aunque diferentes estudios sobre el tema reconocen el sano principio democrático, plural y
participativo de la composición de los órganos
directivos que orientan la gestión de las CAR,
en la práctica, y ante las exigencias de la realidad nacional y regional, se presentan una serie de dudas que nos
llevan a preguntarnos por la conn elemento que
veniencia de mantener el esqueconstantemente ha
ma o de introducir algunos
generado desconfianza
cambios que garanticen un ínteen la gobernabilidad de
gro ejercicio de autoridad ambienlas Corporaciones lo
tal frente a las entidades nacioconstituyen los criterios
nales, regionales, locales y privautilizados para la
das que impulsan el desarrollo económico y social.
definición de la
U
jurisdicción de las CAR y
el número de
corporaciones creadas
por la Ley 99/93. Se
aduce que primaron los
intereses políticos sobre
los criterios ambientales
para definir la
jurisdicción y número de
CAR, dejando
consecuencias graves
para el equilibrio técnico
y financiero, y afectando
desde el origen su
credibilidad.
En las distintas propuestas de reforma tramitadas en el Congreso
de la República han sido reiterativos varios hechos: el primero es
el interés de suprimir la Asamblea
General; el segundo, introducir
cambios en la composición del
Consejo Directivo en cuanto a la
participación del número de alcaldes, el aumento de los delegados
del Gobierno nacional y la reducción de representantes del sector
privado y las ONG; también la
forma de elección del director ejecutivo y su periodo de ejercicio
han reunido varias voces, argumentando para todo lo anterior
debilidades de las CAR para enfrentar intereses políticos, económicos y sociales, y garantizar los
principios de autonomía, superioridad jerárquica e independencia frente a los
sectores regulados.
FORO NACIONAL AMBIENTAL
6
De igual forma se hace inminente reconocer que
la promulgación de la Ley 99/93 y su acople
con otras leyes dejó unos vacíos legales que han
generado problemas de competencias para el
ejercicio de la autoridad ambiental, afectando
de manera directa la gobernabilidad al compartir y disputar funciones con comunidades
afrocolombianas, resguardos indígenas, la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales y las Unidades Ambientales
Urbanas.
Un elemento que constantemente ha generado
desconfianza en la gobernabilidad de las Corporaciones lo constituyen los criterios utilizados
para la definición de la jurisdicción de las CAR
y el número de corporaciones creadas por la
Ley 99/93. Se aduce que primaron los intereses políticos sobre los criterios ambientales para
definir la jurisdicción y número de CAR, dejando consecuencias graves para el equilibrio técnico y financiero, y afectando desde el origen
su credibilidad.
DESEQUILIBRIOS
FINANCIEROS
Y PRESUPUESTALES QUE DEJAN HUELLA
EN EL AMBIENTE
La cifra anual de participación del sector ambiental en el PIB es del orden de 0,31%, cifra
relativamente insignificante frente a los costos
estimados de la degradación ambiental y el
acelerado proceso de deterioro, calculado en
3,7% del PIB4. Las corporaciones, para el
2005, tienen recursos propios del orden de
716 mil millones de pesos constantes, equivalentes al 81% del presupuesto del sector
ambiental, cifra sobre la que recae buena
parte de responsabilidad para una eficiente
gestión ambiental.
Hay una serie de circunstancias que afectan la
eficiente asignación de los recursos, generando
desequilibrios en el esquema corporativo.
En primer lugar, es importante resaltar que la
estructura rentística creada por la Ley 99/93
universaliza las «rentas históricas» de las CAR
creadas con anterioridad a la ley, y deja intactas sus fuentes, favoreciendo la concentración
en un número reducido de CAR que se encuentran ubicadas en las zonas de mayor desarrollo
económico y social del país, acentuando los desequilibrios al no prever nuevas fuentes de financiamiento especial o excepcional para las
nuevas entidades, padecimiento fundamental
de las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, paradójicamente ubicadas en los ecosistemas estratégicos colombianos.
En segundo lugar, el insuficiente desarrollo normativo y la ausencia de una reglamentación de
algunas fuentes de rentas propias como las tasas
por uso del agua, las tasas retributivas y
compensatorias, y los valores de tramitación de
ciertos instrumentos de control como las licencias, permisos y concesiones, dificultan la captación efectiva de recursos para las corporaciones.
Con relación al aporte del presupuesto nacional, es imperativo reconocer que la tendencia
constante desde su origen ha sido su disminución por restricción fiscal central, evidencia que
se puede constatar en las cifras comparativas del
2000 y el 2005 que muestran como se pasó de
18.300 a 1.900 millones de pesos constantes. La
orientación de estos recursos está direccionada
exclusivamente a gastos de funcionamiento, sacando a flote un nuevo problema relacionado
con la dependencia de algunas corporaciones,
especialmente las de Desarrollo Sostenible, que
quedan supeditadas a los aportes del presupuesto nacional en una cifra superior al 50%.
El comportamiento de los recursos propios, provenientes especialmente de fondos provistos por
el porcentaje ambiental a los gravámenes de la
propiedad inmueble y las transferencias del sector eléctrico, muestran una tendencia de crecimiento desde su origen, recursos que logran
aliviar la caída de los aportes nacionales, favoreciendo de nuevo a las CAR con ubicación privilegiada y haciendo evidente el recurrente
problema de concentración de más del 60% de
los recursos en cinco corporaciones. De 2001 a
2005 se tienen registros de 512.823 a 716.213
millones de pesos constantes5.
Como consecuencia de lo anterior, se evidencian muchas limitaciones para la gestión y una
crisis financiera recurrente, que lleva a la pregunta inexorable de la viabilidad financiera, técnica e institucional de más de la mitad de las
corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.
EN QUÉ INVERTIR
Aunque suene a cátedra de economía para no
economistas, las corporaciones se encuentran
abocadas permanente ante esta pregunta que
intenta resolver cuál es el justo medio de inversión entre los recursos destinados al ejercicio
de la autoridad ambiental y los recursos destinados a la ejecución de proyectos dirigidos al
mejoramiento los recursos naturales y de la calidad ambiental de la región, dado el confuso
esquema de funciones y direccionamiento de
inversión que rige los destinos de su gestión.
Con base en justificaciones respaldadas en los
compromisos adquiridos en agendas ambientales internacionales, como las Metas del Milenio y
estudios de organismos internacionales financieros hechos para el sector6, e insertadas en los planes de desarrollo, se han vinculado recursos y
acciones del sector ambiental a la solución de problemas relacionados con la pobreza, la salud,
el empleo y la solución al conflicto armado.
Otro de los elementos que influye en la priorización de la inversión se aprecia en la presión
local ejercida por los alcaldes de los Municipios
de la jurisdicción confrontados ante una realidad de bajos presupuestos para solucionar sus
problemas, sobre todo de basuras,
manejo de acueducto y alcantaril comportamiento
llado, reforestación, tratamiento de
de
los recursos
aguas residuales y riego, quienes
propios,
encuentran una salida acudiendo
en forma masiva a CAR con el
provenientes
ánimo de conseguir cofinanciaespecialmente de fondos
ción para su gestión.
provistos por el
E
Hoy es claro desde el punto de
vista de la administración pública
y de las competencias, que las
CAR están dedicando recursos
humanos y financieros a actividades de desarrollo, que son responsabilidad de los municipios. La ley
especializó a las CAR como autoridades ambientales y las señaló
para situaciones excepcionales,
basados en los numerales 19 y 20
del artículo 31 de la Ley 99, algunas competencias de saneamiento básico, como dragado de ríos
y sistemas de riego. Ciertamente
algunos artículos de funciones de
CAR y algunos desarrollos legales del PND 2002-2006, abren
puerta a estas funciones, pero eso
distorsiona la lógica de la administración publica y genera grandes consecuencias en su principal
propósito como autoridad ambiental.
porcentaje ambiental a
los gravámenes de la
propiedad inmueble y las
transferencias del sector
eléctrico, muestran una
tendencia de crecimiento
desde su origen, recursos
que logran aliviar la caída
de los aportes nacionales,
favoreciendo de nuevo a
las CAR con ubicación
privilegiada y haciendo
evidente el recurrente
problema de
concentración de más del
60% de los recursos en
cinco corporaciones. De
2001 a 2005 se tienen
registros de 512.823 a
716.213 millones de
pesos constantes.
Ante los limitados recursos existentes, el confuso esquema de las funciones de inversión, la tendencia a diluir las inversiones para
atender la multiplicidad de funciones dadas por
la ley; las nuevas orientaciones de política para
invertir en competencias de municipios, sumado al reconocimiento de que las CAR deben
realizar inversiones tendientes a garantizar la ad-
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
7
ministración, protección y recuperación de los
recursos naturales y del medio ambiente, las
CAR se debaten en la pregunta por el justo
medio que rija la priorización de sus inversiones para dar cumplimiento a la misión ambiental para la cual fueron especializadas en la Ley
99: el ejercicio de la autoridad ambiental.
COTEJO SOBRE EL PRESENTE Y EL
FUTURO DE LA REALIDAD AMBIENTAL
La primera reflexión para un intento de balance recae sobre la deficiencia de un proceso de
evaluación integral de la evolución del Sistema
Nacional Ambiental, a 15 años de la Constitución de 1991, 14 años de la Cumbre de Río y
13 años de la Ley 99/93, marcos conceptuales
que sirvieron de semilla para el
montaje de la institucionalidad
ambiental colombiana.
N
o obstante a los
ingentes esfuerzos
institucionales se puede
cotejar la creciente
degradación y el mayor
deterioro ambiental,
reflejado en la
persistencia de la
deforestación, el
aumento en la pérdida de
suelos, el incremento en
la polución de aguas
continentales y la
pérdida de la calidad
ambiental en las
ciudades, sólo para
enunciar algunas de las
más temidas conductas.
En ese contexto generalizado las
CAR no son la excepción a la regla de la falta de sistemas de evaluación integral que permitan de
manera sistemática y constante
apreciar los logros y medir la eficiencia y eficacia de su gestión
para introducir los ajustes a que
hubiere lugar.
Amparados en esta lógica, la evaluación que se practique debe soportar y fundamentar una eventual
reestructuración, rescatando las
características y posibilidades del
esquema corporativo de CAR y
además, brindar los elementos
para corregir las distorsiones del
SINA que le permitan cumplir con
el mandato de detener el deterioro y destrucción de los recursos
naturales y del ambiente, a través
del reforzamiento institucional del
tema ambiental en el aparato público
BALANCE DEL ESTADO DE LOS RECURSOS
NATURALES Y DEL MEDIO AMBIENTE
FORO NACIONAL AMBIENTAL
8
Hay que enunciar un balance contradictorio que
se ha vuelto constante para todos los países de
América Latina y el Caribe, y es el aumento del
deterioro de los recursos naturales y el medio
ambiente, a pesar de las buenas acciones que
se implementan para su freno. Esta tesis ha sido
avalada por estudiosos del tema como el profe-
sor Manuel Rodríguez, quien en su libro El futuro ambiental de Colombia infirió la continuidad
de avances de la gestión ambiental en un escenario de deterioro del patrimonio ambiental del
país.
La adopción de compromisos ambientales internacionales, complementada con algunas
políticas nacionales ha ayudado conceptual y
técnicamente en el manejo de reconocidas acciones como la conservación y restauración de
ecosistemas, la puesta en marcha de exitosos
procesos de descontaminación de fuentes de
agua, la implementación de planes de restauración ambiental y de programas para mitigar
el impacto de grandes proyectos y la ampliación de las áreas protegidas.
No obstante a los ingentes esfuerzos institucionales se puede cotejar la creciente degradación
y el mayor deterioro ambiental, reflejado en la
persistencia de la deforestación, el aumento en
la pérdida de suelos, el incremento en la polución de aguas continentales y la pérdida de la
calidad ambiental en las ciudades, sólo para
enunciar algunas de las más temidas conductas.
ESCENARIO DEL ESQUEMA CORPORATIVO
VISIÓN 2019
EN LA
La visión propone un ajuste al diseño institucional de las entidades del SINA para optimizar el cumplimiento de las responsabilidades y funciones
establecidas en la Ley 99/93, argumentando estructuras institucionales débiles, heterogéneas
y no optimas en relación con sus funciones y
jurisdicciones. Ajustes que se hacen extensivos
a las finanzas del sector, para lo cual propone
incrementar la inversión para la protección
ambiental y fortalecer algunos de los mecanismos previstos para la autofinanciación de las
CAR, de manera que garanticen su adecuado
funcionamiento.
Buena parte del éxito de la Visión 2019 está
cifrado en un evidente espíritu optimista sobre
las posibilidades de que existan recursos naturales de inmensa magnitud, aún no conocidos,
los cuales le posibilitarían al país crecer a un
ritmo del 6%. En la misma lógica hablan de
enormes recursos marinos no explorados, de
seis millones de hectáreas de suelo disponible,
de millonarias inversiones en el sector minero
dirigidas a la exploración de materiales como
el oro, el petróleo y el cobre, con presunción de
altas existencias; todo esto en abierta contra-
dicción con los resultados del informe del estado
de los recursos naturales y del medio ambiente
producido por la Contraloría General de la República y con las cifras e información de los institutos de investigación.
La Visión 2019 es simplista al definir unas nuevas acepciones para el concepto de ambiente,
precisándolo simplemente como el conjunto de
los recursos naturales, y desconociendo que hay
otros elementos no considerados como recursos naturales, que hacen parte del medio ambiente; no reconoce el medio ambiente como
un grupo de ecosistemas7.
El enfoque ambiental de la Visión se reconoce
en el aprovechamiento económico de los recursos naturales y el énfasis puesto en la agenda gris, para intentar el logro de las metas
estimadas en el manejo adecuado de
vertimientos, residuos sólidos y control de la
contaminación.
CRITERIOS Y ELEMENTOS PARA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
Tal como lo enuncia la Visión 2019, se avecina
una temporada de reformas a las entidades del
SINA, con énfasis en reestructuración institucional y redistribución de recursos. Dicho enunciado se fundamenta en razones imputables a
la existencia de estructuras institucionales débiles, heterogéneas y no óptimas en relación con
sus funciones y jurisdicciones; a la inequidad
administrativa, financiera y técnica que limita
el cumplimiento de las funciones misionales
encargadas por la Constitución y la Ley. Este
estudio es concordante con el postulado de la
visión, pero reitera la importancia de hacer una
evaluación integral y sistemática que contemple las características del esquema corporativo,
los logros y resultados de la gestión ambiental,
y las oportunidades, retos y desafíos que enfrenta esta joven institucionalidad.
Es precisamente por la ausencia de sistemas de
evaluación integral que las instituciones recurren a mediciones parciales de su gestión, con
reportes favorables para el caso de logros, donde se reconocen importantes contribuciones a
las metas del consolidado nacional; para el caso
de las también parciales evaluaciones sobre debilidades y amenazas, se reportan problemas
comunes a más de la mitad de las CAR relacionados con deficiencias de carácter financiero e
institucional. En consecuencia, y como aporte
natural, el estudio sugiere algunos elementos a
tener en cuenta para la evaluación integral del
esquema corporativo de las CAR y propone algunos elementos nucleares, sobre los cuales hay
un alto consenso para un proceso de ajuste,
ejercicio que debe salir del seno de las mismas
instituciones o en su defecto, con preponderante participación de ellas.
•
Con respecto al complejo engranaje del esquema corporativo autónomo en el SINA, y
las recurrentes preguntas por la esencia e identidad de las corporaciones, caracterizadas fundamentalmente por su especial naturaleza y
definida especialización, los estudiosos coinciden en señalar una gran dificultad en la casi
traumática relación existente dentro del Sistema, generada básicamente por los alcances del poder Autónomo y la injerencia del
poder Ejecutivo.
A 13 años de promulgación de
la Ley 99/93, parecería que
esta contradicción es insalvable desde el punto de vista jurídico y de la administración
pública, por lo que se hace necesaria una inminente intervención que nos lleve a la
reglamentación de la organización y funcionamiento del
SINA, y el desarrollo del estatuto de autonomía, tareas pendientes en las agendas del
Legislativo y del órgano rector de la política.
L
a Visión 2019 es
simplista al definir
unas nuevas
acepciones para el
concepto de ambiente,
precisándolo simplemente
como el conjunto de los
recursos naturales, y
desconociendo que hay
otros elementos no
considerados como
recursos naturales, que
hacen parte del medio
ambiente; no reconoce
el medio ambiente como
un grupo de ecosistemas.
La Ley 99/93 ordena, en su artículo 4, la reglamentación y
el funcionamiento del SINA, desarrollo que permitiría la definición de los alcances, límites
y mecanismos de interacción
en el marco de procesos de
formulación de política, reglamentación y planificación de
la gestión ambiental, y del
control de tutela de los órganos del Ejecutivo, sobre los poderes autónomos.
La implementación y puesta en marcha del
Estatuto de la Autonomía, recogiendo los alcances de las sentencias emanadas de la
Corte Constitucional, resolvería de manera
automática los interrogantes en torno a la
autonomía jurídica y la superioridad jerárquica para el ejercicio de la autoridad ambiental.
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
9
Mientras no se haga esta tarea, el esquema
corporativo tendrá que seguir siendo testigo
presencial de las acometidas, que por vía
reglamentaria, han limitado la autonomía de
las CAR y por ende sus actuaciones frente a
los poderes locales y nacionales.
con establecimientos públicos y otras instituciones no especializadas.
El autor comparte la opinión de que la fuerza del esquema corporativo se reconoce en
el ejercicio de la autoridad ambiental y la garantía de los equilibrios técnicos y financieros para el cumplimiento de esta función;
pero la realidad muestra afectaciones graves a la estructura corporativa, por lo que
se hace necesaria una evaluación profunda
que resuelva las incompatibilidades que perturban la credibilidad y el principio de superioridad jerárquica de las CAR frente a sus
regulados, revisión que debe superar también las dudas con respecto a la idoneidad
y composición de los órganos de dirección, y
la delimitación de jurisdicciones y número de
corporaciones.
•
Una evaluación integral tendrá que contemplar en sus análisis la pregunta referida a
la estabilidad jurídica de las entidades corporativas, bastante manoseada por la cantidad de decisiones normativas y
reglamentarias producidas con el
afán de dar respuesta inmediata
a las consultas que genera la gestión del día a día y no concentrados en la responsabilidad de brindar
na de las
respaldo y solidez a las instituciocaracterísticas que
nes, para que realicen gestiones
hace único al esquema
consistentes y certeras que garantide las CAR es la
cen por un lado la estabilidad jurídica de principales instrumentos
concepción bajo la cual
utilizados para el ejercicio de autose crearon sus órganos
ridad ambiental y la coordinación
de gobierno, pues la ley
de la planificación ambiental y, por
previó una participación
otro lado, permita la revisión de los
pluralista y democrática,
desarrollos que contempla la Ley
asegurando asiento para
99, en armonía con las exigentes
todos los actores
condiciones de la institucionalidad
relacionados con la
corporativa, que ha acopiado sufigestión ambiental
cientes experiencias, que llegarían
a enriquecer cualquier formulación,
nacional, regional
aboliendo el riesgo de caer en iny local.
útiles experimentos.
U
•
Una de las características
que hace único al esquema de las CAR es
la concepción bajo la cual se crearon sus
órganos de gobierno, pues la ley previó una
participación pluralista y democrática, asegurando asiento para todos los actores relacionados con la gestión ambiental nacional,
regional y local.
FORO NACIONAL AMBIENTAL
10
No es exagerado decir que a la fecha hay
cientos de posiciones encontradas en torno
a la conveniencia de mantener el esquema
de dirección y gobierno o introducir de manera urgente algunos cambios. Los argumentos van desde el alcance y validez de las
competencias de los consejos directivos presididos por los gobernadores, hasta la solicitud de revisión de todos los órganos de
dirección y jurisdicciones de las CAR para
superar la división político-administrativa,
pasando también por el consabido problema de compartir el ejercicio de la autoridad
•
En relación con los desequilibrios financieros y presupuestales de las CAR, y la variedad de sugerencias para mitigarlos, casi se
podría escribir un tratado, por la innegable
preocupación que este hecho genera en
quien intente algún análisis al respecto.
En una primera instancia, se registra la urgencia de hacer un estudio sobre la sostenibilidad financiera de las CAR, estudio que
deberá estar soportado por criterios de eficiencia y eficacia en la gestión.
Se requiere una lectura detallada de los problemas heredados por la definición de la estructura rentística creada por la Ley 99, ya
que allí se reconocen las principales debilidades del sistema financiero y presupuestal.
Los ajustes en materia de nuevas captaciones de recursos deberán tratar por igual a
todas las corporaciones de sistema, para aliviar en parte los rampantes desequilibrios
existentes. La evaluación que se sugiere tendrá que abordar el complicado escenario de
las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, con ambiciosos objetos misionales,
con jurisdicciones de difícil acceso y limitada capacidad de recursos.
La gran variedad de sugerencias se circunscriben básicamente en propuestas para instrumentar la optimización de los recursos:
• Transferencia efectiva de impuesto departamental de timbre de vehículos. Descentralización de funciones ejecutoras del
MAVDT a las CAR.
• Transferencia directa de recursos de medio ambiente del fondo nacional de regalías.
• Orientación de recursos de nivel nacional
•
•
•
•
•
en dirección a las CAR débiles, hasta nivelarlas con corporaciones promedio.
Reforzamiento del Fondo de Compensación Ambiental en un 3% del predial
(fijar en 20%).
Viabilidad financiera de las CDS y las
CAR de menores ingresos con esfuerzos
de APN y el resto de CAR.
Creación de otros fondos especializados,
con la posibilidad de crear fondos regionales.
Fortalecer transferencias del sector eléctrico.
Creación de nuevas fuentes generadoras
de recursos.
El sensible tema de las inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales no escapa
a la decidida sugerencia de evaluación. Las realidades de su cotidianidad exigen la reglamentación de un esquema claro y transparente para
sus líneas de inversión en relación con las funciones y las prioridades de la misión.
cos y estadísticos para una acertada planificación, la evaluación y ajuste deberá propender
por la adopción de indicadores ambientales, de
sostenibilidad ambiental y una activa participación del ente corporativo en la construcción de
indicadores de desarrollo sostenible, para medir
el desempeño de acuerdo a parámetros nacionales e internacionales que permitan visibilizar
su gestión.
En amplia concertación con el órgano rector
de la política ambiental, se deben plantear ajustes a la aplicación de los instrumentos económicos, vistos como brújulas de la planeación y
el seguimiento de la gestión ambiental regional
y sectorial.
•
E
Se reitera la importancia de que los ajustes derivados de la evaluación tengan una clara decisión hacia el fortalecimiento de las CAR como
máximas autoridades ambientales; si ello sucede, las corporaciones podrán priorizar sus inversiones y dirigirlas al fomento y especialización
de programas e instrumentos que enriquezcan
y potencialicen su gestión en este campo.
•
Toda evaluación y ajuste que se proponga
en el campo de la coordinación regional y
local delegada a las CAR, debe tener presente el valioso aporte que ellas hacen a la
incorporación del componente ambiental en
las dinámicas del desarrollo económico y social en todo el territorio nacional. Sin embargo las altas demandas en el tema de la
planificación generan traumatismos y congestiones administrativas inoficiosas, dado
que no hay una articulación entre los distintos planes y programas que formulan, labor
que se cubre de dificultad por la falta de un
sistema integrado de información que mejore las condiciones de respuesta. No en
vano, la mayoría de estudios sugieren un
ajuste relacionado con la simplificación del
proceso de planificación y la fusión de las
demandas de información en un solo instrumento.
Ante la ausencia de sistemas de información
regional, que posibiliten el acopio de datos físi-
Sobre el fortalecimiento institucional de las
corporaciones, la evaluación
propuesta debe tener en cuenta el estatuto para estructuras
orgánicas, plantas de personal
y financiero, para fortalecer su
carácter autónomo, sin los
l sensible tema de
cuales sería iluso esperar relas inversiones de
sultados sobresalientes en el
las Corporaciones
ejercicio de cualquiera de sus
Autónomas Regionales
funciones.
Deben también reconocérsele
al modelo corporativo los sobresalientes esfuerzos de las
corporaciones para ampliar la
base de la participación comunitaria e introducirla en verdaderos desafíos ambientales
regionales, pero resultaría conveniente un ajuste en el sentido de fijar la independencia de
las CAR, frente a estas organizaciones, en su mayoría de carácter no gubernamental.
no escapa a la decidida
sugerencia de evaluación.
Las realidades de su
cotidianidad exigen la
reglamentación de
un esquema claro y
transparente para sus
líneas de inversión en
relación con las funciones
y las prioridades de la
misión.
CONCLUSIÓN
•
Sin ánimo perentorio, hay que
reconocer el éxito del modelo
corporativo en las caracterizaciones del ejercicio político, jurídico y técnico de las CAR,
puesto que les ha permitido mostrar resultados, aún en la desdibujada agenda ambiental del país.
•
Es innegable la urgencia de un proceso
evaluativo y de ajuste a la institucionalidad
corporativa, de manera que las concentre
en el ejercicio autónomo de máxima autoridad, para garantizar la sostenibilidad am-
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA LA
EVALUACIÓN Y AJUSTE DE LAS CAR
11
biental del desarrollo económico y social de
las regiones y no la diluida contribución, y
promoción al desarrollo sostenible.
•
Finalmente se hace necesario reconocer la
institucionalidad de las corporaciones y exaltar la forma como se han superado años de
pruebas y de críticas, señalando falencias y
éxitos en la ardua tarea de velar por el patrimonio ecológico público y los sagrados bienes ambientales de la humanidad, esencia
pura de la sostenibilidad del desarrollo.
NOTAS
1
Según el Artículo 23 de la Ley 99/93, las CAR son
entidades autónomas, de carácter público, integradas por los entes territoriales que conforman una
unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica;
son las encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y no renovables, así como de propender por el desarrollo sostenible.
Las CDS, además de estas características y funciones, se ubican en ecosistemas estratégicos (como el
Urabá o La Macarena) y deben recibir un mayor
aporte del Gobierno nacional.
2
Rodríguez M. El futuro ambiental de Colombia.
Universidad de los Andes, Bogotá, 2002.
3
Sentencias: 423 de 1994; 593 de 1995; 275 y 596
de 1998; 048 y 578 de 1999; 794 y 994 de 2000;
894 de 2003; 1048 de 2004.
4
Banco Mundial. “Análisis ambiental del país. Control de la degradación ambiental para la reducción
de la pobreza y el aumento del crecimiento económico en Colombia”.
5
DNP. “Visión Colombia II centenario”.
6
Banco Mundial. “Análisis ambiental del país. Control de la degradación ambiental para la reducción
de la pobreza y el aumento del crecimiento económico en Colombia”.
7
Asocars, Universidad Javeriana. “Memorias del
evento: Retos y proyecciones en la gestión de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible”.
EL PRESENTE DOCUMENTO FUE ELABORADO POR FRANCISCO CANAL,
SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO (ISD).
DIRECTOR DEL INSTITUTO PARA LA
EL FORO NACIONAL AMBIENTAL ES UNA ALIANZA ENTRE ECOFONDO, LA FUNDACIÓN ALEJANDRO ÁNGEL ESCOBAR, LA FRIEDRICH EBERT STIFTUNG EN COLOMBIA -FESCOL, LA FUNDACIÓN
NATURA, GTZ -PROGRAMA AMBIENTAL, TROPENBOS INTERNACIONAL COLOMBIA, LA WWF
COLOMBIA Y LA FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, QUE
INICIÓ SUS ACTIVIDADES EN 1997, COMO UNA INSTANCIA DE CARÁCTER PERMANENTE. EL FORO
ES UN ESPACIO PARA LA REFLEXIÓN QUE BUSCA LA INTEGRACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL A
LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN
FORO NACIONAL AMBIENTAL
12
COLOMBIA.
CONSEJO DIRECTIVO: CAMILA BOTERO, MARTHA CÁRDENAS, FRANCISCO CANAL, RAFAEL
COLMENARES, ELSA MATILDE ESCOBAR, XIMENA BARRERA, CARLOS RODRÍGUEZ, MANUEL
RODRÍGUEZ BECERRA (PRESIDENTE).
LAS IDEAS EXPRESADAS EN ESTE DOCUMENTO NO COMPROMETEN A LAS INSTITUCIONES QUE HACEN PARTE DE ESTE PROYECTO.