Inserción Internacional de Uruguay
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Inserción internacional del Uruguay Realidades, desafíos y estrategias Carlos Pérez del Castillo Mayo de 2014 Inserción internacional del Uruguay 2014 Agradecimientos El autor agradece especialmente a los Economistas Martín Olivera y Adrián Giorello por su apoyo en la elaboración de este documento. 2 Inserción internacional del Uruguay 2014 Contenido Índice de gráficos .......................................................................................................................... 5 Índice de tablas ............................................................................................................................. 5 Abreviaciones ................................................................................................................................ 6 Resumen Ejecutivo ........................................................................................................................ 8 Capítulo I ..................................................................................................................................... 14 Las transformaciones recientes en el comercio internacional ................................................... 14 1. El eje del crecimiento del comercio y la economía internacionales ha cambiado hacia los países en desarrollo. .......................................................................................................... 14 2. Redes internacionales de producción y cadenas de valor globales. ............................... 15 3. Cambios en el comercio internacional y la incidencia de China. .................................... 16 4. Estancamiento de la Ronda de Doha y crisis del multilateralismo ................................. 18 5. Los acuerdos preferenciales de comercio. Un nuevo patrón de negociaciones internacionales a nivel global .................................................................................................. 19 6. Precios internacionales elevados de los productos básicos agropecuarios.................... 20 7. Tecnología y recursos naturales en la evolución del comercio....................................... 21 8. Reducción de la importancia de las exportaciones agrícolas en el mercado mundial. .. 23 Capítulo II .................................................................................................................................... 25 Inserción comercial del Uruguay ................................................................................................. 25 Algunos conceptos fundamentales ......................................................................................... 25 Política de inserción externa del actual gobierno. .................................................................. 26 Mercosur: Objetivos iniciales y resultados. ........................................................................ 28 En el plano multilateral: Situación y perspectivas .............................................................. 32 En el plano bilateral: Situación actual ................................................................................. 36 Capítulo III ................................................................................................................................... 39 Comercio y crecimiento: Vínculos, lecciones y desafíos ............................................................. 39 Lecciones de experiencias exitosas ......................................................................................... 39 1. Reducción arancelaria ................................................................................................. 40 2. Ampliación de los mercados por medio de acuerdos de libre comercio .................... 41 3. Políticas de Estado en materia comercial ................................................................... 42 4. Equilibrio y estabilidad del tipo de cambio real .......................................................... 44 Reseña de las lecciones de experiencias exitosas ............................................................... 45 Acuerdos comerciales preferenciales ..................................................................................... 46 Alianza del Pacífico. ............................................................................................................. 46 3 Inserción internacional del Uruguay 2014 Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) ........................................................................ 48 Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión (TTIP) ................................................ 52 Capítulo IV ................................................................................................................................. 56 Recomendaciones estratégicas de inserción internacional ........................................................ 56 Mercosur ................................................................................................................................. 56 Plan A....................................................................................................................................... 57 Negociaciones Mercosur - terceros países ......................................................................... 60 Negociaciones bilaterales.................................................................................................... 62 1. Negociaciones con los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) ... 64 2. TLC con la República Popular China ............................................................................ 66 3. Integración del Uruguay al TPP ................................................................................... 67 Plan B....................................................................................................................................... 69 Estrategias en el plano Multilateral ........................................................................................ 71 Algunos aspectos de política interna para una mejor inserción internacional ....................... 73 Anexo I: Resumen de las recomendaciones estratégicas por escenario y ámbito de inserción internacional ............................................................................................................................... 76 Referencias .................................................................................................................................. 79 4 Inserción internacional del Uruguay 2014 Índice de gráficos Gráfico 1: Índice de precio de alimentos de FAO (2000-2004 = 100, índice deflactado) ........... 20 Gráfico 2: Participación por grupo de productos en las exportaciones mundiales .................... 23 Gráfico 3: Aranceles NMF promedio aplicados por Mercosur y países seleccionados............... 41 Gráfico 4: Acuerdos de Libre Comercio de Uruguay y países seleccionados .............................. 42 Gráfico 5: Volatilidad del tipo de cambio real en Mercosur y países seleccionados .................. 45 Índice de tablas Tabla 1. Principales países exportadores de mercancías a nivel mundial .................................. 17 Tabla 2: Uruguay. Principales destinos de exportación en 2013 (incluyendo Zonas Francas) ... 37 Tabla 3: Uruguay. Principales productos de exportación en 2013 (incluyendo Zonas Francas). 38 Tabla 4: Uruguay. Exportación de productos agroindustriales seleccionados (en USD millones) ..................................................................................................................................................... 38 Tabla 5: Cuadro comparativo Mercosur-Alianza del Pacífico ..................................................... 48 Tabla 6: Temas cubiertos por acuerdos comerciales .................................................................. 50 5 Inserción internacional del Uruguay 2014 Abreviaciones AEC Arancel Externo Común AELC Asociación Europea de Libre Comercio ALADI Asociación Latinoamericana de Integración ALBA Alianza Bolivariana para América ALC América Latina y Caribe AP Alianza del Pacífico APEC Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico ASEAN Asociación de Naciones del Sudeste Asiático Billones Miles de millones BRIC Brasil, Rusia, India y China EEUU Estados Unidos de América FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FOB Libre a Bordo GATS Acuerdo General Sobre el Comercio de Servicios GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio I+D Investigación y Desarrollo IED Inversión Extranjera Directa ITA Acuerdo de Tecnologías de Información MILA Mercado Integrado Latinoamericano NMF Nación más Favorecida OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OGM Organismos Genéticamente Modificados OMC Organización Mundial del Comercio OSD Órgano de Solución de Diferencias PAC Política Agrícola Común PIB Producto Interno Bruto PPP Participaciones Público Privadas SPS Medidas Sanitarias y Fitosanitarias TCR Tipo de Cambio Real TIFA Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones TISA Acuerdo sobre el Comercio de Servicios TLC Tratado de Libre Comercio 6 Inserción internacional del Uruguay 2014 TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte TPP Acuerdo de Asociación Transpacífico Trillones Miles de billones TTIP Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión UE Unión Europea UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo USD Dólares Estadounidenses ZLC Zona de Libre Comercio 7 Inserción internacional del Uruguay 2014 Resumen Ejecutivo El comercio mundial ha sido objeto de profundas transformaciones en los últimos quince años. El eje del crecimiento del comercio y de la economía internacional se ha trasladado hacia los países en desarrollo, con China como motor principal de estos cambios, tendencia que se profundizará en los próximos años. La proliferación de las cadenas de valor global ha incidido en una creciente fragmentación de los procesos productivos entre países. Los bienes intermedios representan en la actualidad un 60% del comercio mundial y reflejan la captación de valor que cada país hace dentro de la cadena productiva global. Las empresas transnacionales participan del 80% del comercio mundial considerando los bienes intermedios y el producto final. Otro hecho que merece ser destacado, fue el rápido crecimiento del comercio Sur-Sur, que representó un 25% del comercio internacional en 2012, con una alta incidencia de productos manufacturados. China ha desplazado a los Estados Unidos como principal exportador mundial de bienes, representando el 11% del total mundial. El estancamiento de la Ronda de Doha iniciada en el 2001 y la crisis del sistema multilateral de comercio han incidido y acelerado la proliferación de acuerdos preferenciales de comercio como el nuevo patrón de negociaciones internacionales a nivel global. Hasta el año 2000 se habían notificado a la OMC 85 acuerdos preferenciales. Actualmente hay 248 acuerdos notificados y en vigor. Cerca de un 75% de los mismos son acuerdos de libre comercio (TLCs). El perfil de estos acuerdos comerciales preferenciales ha cambiado radicalmente en los últimos años, abarcando no sólo el comercio de bienes y servicios, pero también temas como: inversiones, propiedad intelectual, competencia, contratación pública, normas laborales y medioambientales y solución de diferencias. La creciente demanda internacional ha incidido en un aumento considerable de los precios de las materias primas y alimentos y las proyecciones de organismos internacionales indican que se mantendrán elevados en los próximos años. La generación e incorporación de innovaciones ha ido adquiriendo mayor importancia en la expansión y competitividad de las cadenas productivas. Las transformaciones y tendencias reseñadas, que son analizadas en el Capítulo I de este documento, ameritan un minucioso análisis ya que determinan el patrón de comercio internacional en el cual el Uruguay debe insertarse. El Capítulo II analiza la inserción comercial del Uruguay. Se reconoce que el crecimiento y desarrollo del país está inexorablemente ligado a la expansión, modernización y diversificación de su sector externo. Por consiguiente, su inserción competitiva en la economía mundial se convierte en un elemento fundamental y prioritario de la política exterior. Un análisis objetivo de los principales elementos de la estrategia seguida por el gobierno en materia de inserción comercial internacional no puede dejar de señalar una serie de 8 Inserción internacional del Uruguay 2014 limitaciones en cuanto a su visión, rumbo y sostenibilidad. La estrategia de privilegiar al Mercosur como eje central de su política de inserción externa ha fracasado. El modelo se ha agotado, por un lado, por las propias deficiencias y limitaciones derivadas de la fragilidad y pérdida de credibilidad del Mercosur, y, por el otro, por las trabas que este proceso representa para sus países miembros en su relacionamiento con terceros países. El Mercosur le impone actualmente al Uruguay, costos y obstáculos para el logro de sus legítimos objetivos de desarrollo, sin aportar a cambio los beneficios esperados. Esta situación es inaceptable y políticamente insostenible. Para un país del tamaño y características del Uruguay, el sistema multilateral de comercio es sin duda el escenario más conveniente y menos costoso para integrarse al comercio internacional. El Uruguay ha sido históricamente un ferviente defensor de este sistema y su amplia trayectoria y destacado papel en el marco del GATT inicialmente y luego la OMC tendientes al fortalecimiento del multilateralismo han sido reconocidos y apreciados por la comunidad internacional. El estancamiento de la Ronda de Doha es ciertamente preocupante para el país. El hecho que no se pudiese llegar a un final exitoso de la Ronda ha impedido la instrumentación de importantes avances en las negociaciones en relación a los tres pilares fundamentales de la negociación agrícola: acceso a los mercados, apoyos domésticos a la producción y subsidios a las exportaciones. El cierre de la Ronda hubiese permitido una reducción muy significativa del proteccionismo agrícola a nivel mundial. Es altamente improbable que, en materia agropecuaria, se puedan obtener resultados similares o superiores en otros escenarios de negociación que el multilateral. La política comercial de algunos países de la región que han tenido desempeños muy exitosos en los últimos años: Chile, Colombia, Costa Rica y Perú, es objeto de análisis en el Capítulo III del documento. Asimismo, se examinan las políticas de inserción externa seguidas por Australia y Nueva Zelanda, dos de los principales competidores del país en el mercado internacional. El objetivo es analizar las experiencias y lecciones que puedan ser de utilidad para incorporar en una futura estrategia de política exterior. En la reseña de experiencias que se recaban para una inserción internacional exitosa surgen con claridad: la importancia de una Política de Estado estable y anclada en amplios acuerdos nacionales; la apertura comercial y reducción arancelaria con el objetivo de incentivar la competitividad de la producción nacional; la ampliación y diversificación de mercados de destino para las exportaciones mediante la firma de acuerdos de libre comercio; la generación de condiciones necesarias para aumentar la competitividad sistémica de los sectores exportadores más dinámicos y de mayor valor agregado a nivel internacional y un tipo de cambio real estable y equilibrado de acuerdo a las necesidades del país. En una segunda sección del mismo Capítulo, se pasa revista a las negociaciones de tres acuerdos de libre comercio en curso, que representan ejes centrales del modelo de inserción externa que actualmente predomina en el mundo. Estos son: la Alianza del Pacífico; el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés). Se identifican sus objetivos y áreas de 9 Inserción internacional del Uruguay 2014 negociación y se evalúan las oportunidades y desafíos que una eventual integración a los mismos representaría para el Uruguay, destacándose las ventajas y posibles beneficios. Asimismo se señalan los cambios en la política interna que podría exigir la firma de acuerdos en ciertas áreas de la negociación (ej. propiedad intelectual y contratación pública). También se examinan los posibles impactos negativos de la entrada en vigor de dichos acuerdos si el país mantiene una política pasiva, y se ponen de relieve las opciones que tendría el país para reducir o atenuar dichas consecuencias negativas. De la lectura de los tres capítulos mencionados se desprende la necesidad de que la política de inserción comercial externa del país sea objeto de ajustes y modificaciones, tanto en el plano de las definiciones estratégicas, como en el ámbito de las propias negociaciones seguidas hasta el momento. Al considerar las posibles estrategias y opciones de política que el Uruguay podría instrumentar para enfrentar los obstáculos y limitaciones que le impone actualmente el Mercosur, tanto en el marco del comercio intra-bloque, como en su relacionamiento externo con terceros países, se consideran en el Capítulo IV dos escenarios posibles. En un primer escenario, el nuevo Presidente del Uruguay que resulte de las elecciones, tomaría la iniciativa de convocar a sus pares a una reunión extraordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC) que tendría como principal objetivo un sinceramiento de este proceso de integración regional para ajustarlo a las realidades políticas del presente. Asimismo, se flexibilizarían las modalidades de negociación externa de los miembros, tanto en el marco de negociaciones Mercosur con terceros países, como en el ámbito de negociaciones bilaterales de sus miembros. Estos planteos serían acogidos favorablemente por todos los miembros. Se identifica este escenario como Plan A. En un segundo escenario, se plantea la situación en que el gobierno uruguayo entrante, no quisiera asumir la iniciativa de convocar la reunión del CMC, ni hacer ningún planteo formal sobre la necesidad de discutir el funcionamiento del Mercosur o sobre la urgente necesidad del país de expandir el ámbito de inserción internacional más allá del Mercosur. El Uruguay, sin abandonar su condición de miembro pleno del Mercosur, asumiría unilateralmente una estrategia de inserción externa sin requerir aprobación previa de los demás miembros del Mercosur. Este escenario y estrategia a seguir se identifica como Plan B. Como punto de partida de este sinceramiento del Mercosur, previsto en el Plan A, se señalaría claramente que no se pretende cuestionar o renunciar a los objetivos de largo plazo asumidos en el Tratado de Asunción, los cuales serán reactivados oportunamente. De lo que se trata es de volver a plantearse las etapas de instrumentación del mismo para poder atender necesidades de desarrollo que el Mercosur está bloqueando actualmente. En la práctica, significa definir conjuntamente una nueva configuración de compromisos y obligaciones entre sus miembros sustentados en las realidades del momento y dotarse de las necesarias flexibilidades que den espacio para el logro de tales objetivos y el restablecimiento de su credibilidad. 10 Inserción internacional del Uruguay 2014 Para facilitar el relacionamiento externo del Mercosur con terceros países y poder enfrentar con mayor eficiencia la pérdida de competitividad ocasionada por la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales entre las principales potencias del comercio mundial, se acordarían nuevas modalidades de negociación para sus miembros. Las mismas permitirían la posibilidad de ritmos y velocidades diferentes entre los miembros en los procesos de negociación acordados por el Mercosur con terceros países. Asimismo, se consentiría el derecho a que los países pequeños del Mercosur realizaran negociaciones bilaterales con terceros. El documento presenta múltiples razones para justificar esta decisión. En este Plan A, considerado como la mejor estrategia al alcance del país para una inserción internacional amplia y flexible, se estarían consolidando tres elementos fundamentales para poder asumir con confianza y seguridad la instrumentación de su propio destino: (i) una reactivación pragmática, creíble y sustentable del Mercosur en el mediano plazo; (ii) capacidades y flexibilidades para poder actuar en negociaciones del Mercosur con terceros países con ritmos y velocidades distintas a los demás miembros y (iii) frente a la falta de voluntad o capacidad del Mercosur para entablar negociaciones en bloque con terceros países, la competencia y facultades para la negociación de acuerdos bilaterales. El Plan B no tiene diferencias fundamentales con el Plan A en cuanto a sus objetivos esenciales, o las opciones que el país tiene disponible para el logro de una política de inserción externa más eficiente y adecuada a sus intereses. Lo que varía sustancialmente, es la estrategia que se debe perseguir y las modalidades y tácticas de negociación a aplicar. Ante la renuncia del país de tomar la iniciativa de plantear formalmente el sinceramiento y reactivación viable del Mercosur incluyendo la imperiosa necesidad de mayores flexibilidades para su inserción externa, el gobierno entrante debe tener conciencia de que enfrentará una situación de status quo del Mercosur, caracterizada por un proceso paralizado y conflictivo, que le reducen al país espacios de libertad y le impiden el logro de sus legítimos objetivos de desarrollo. Ante esta situación no puede permanecer pasivo, debe asumir sus responsabilidades e implementar acciones que permitan la defensa de sus legítimos intereses. Esta actitud pasiva no resuelve los problemas actuales que se padecen en el comercio intrabloque. Habría que estar preparado para seguir sufriendo el recurso de los socios grandes a la bilateralidad para resolver los problemas que surjan en el Mercosur, sin contemplar los intereses de los socios más chicos. Se mantendrán las indefiniciones actuales sobre temas medulares y el no cumplimiento de compromisos asumidos. Perdurarán las incertidumbres con relación al acceso a los mercados de nuestros productos, que pueden ser trabados en cualquier momento por decisiones discrecionales de sus miembros. En lo que no se puede claudicar es en lo concerniente al relacionamiento hacia afuera del Mercosur. El Uruguay debería mantener su posición favorable a la negociación conjunta de los países que lo integran con el mayor número de países posible. Este tipo de negociación resulta más atractiva para posibles socios comerciales, elimina muchos obstáculos y aumenta el poder de negociación de cada miembro del bloque regional. Sin embargo, la experiencia nos indica las enormes dificultades para poder llegar a posiciones comunes de negociación entre sus 11 Inserción internacional del Uruguay 2014 miembros. Es por lo tanto imperativo que una vez acordada la negociación con un tercero, el bloque permitiese, como lo hizo en caso del Uruguay con México, diferentes ritmos y velocidades entre los estados miembros para concluir dichas negociaciones. Este nivel de ambición debe mantenerse como indispensable en el Plan B. No hay indicios ciertos aún, de que el Mercosur vaya a concluir exitosamente sus negociaciones con la Unión Europea. En contraste con la actitud asumida por las principales potencias comerciales a nivel mundial, tampoco existe certeza que el Mercosur vaya a definir como instrumento central de su inserción externa, la negociación de acuerdos comerciales preferenciales con terceros países. Ante estas incertidumbres, el Uruguay no puede permitirse el lujo de mantenerse de brazos cruzados mientras sus principales y potenciales competidores siguen avanzando a diario en el logro de condiciones de acceso más favorables a mercados importantes para el país, fruto de sus acuerdos de preferencias comerciales bilaterales o plurilaterales. Vale destacar que la Decisión 32/00 del CMC abarca sólo acuerdos de preferencias comerciales que involucren reducciones arancelarias de bienes, para preservar el Arancel Externo Común (AEC) del Mercosur. No impide a los Estados Parte del Mercosur realizar negociaciones bilaterales con terceros países en áreas donde no existen disposiciones comunes en el Mercosur: servicios, inversiones, políticas de competencia, propiedad intelectual, para mencionar sólo algunos ejemplos. Incluso, en el caso de bienes, se podrían pensar diferentes formas de acceso a mercados en estos acuerdos que no impliquen necesariamente medidas arancelarias. Desde el punto de vista legal se podría argumentar asimismo que el Uruguay, a diferencia de los otros miembros, nunca incorporó esta decisión a su ordenamiento jurídico interno, ni notificó oficialmente la aceptación de la misma a la Secretaría del Mercosur. Por encima de estas consideraciones, es más importante aún señalar que no existe ninguna lógica para que algunos miembros del Mercosur, que han incumplido flagrantemente con disposiciones fundamentales del Tratado, sin padecer ninguna consecuencia, exijan una disciplina estricta y rígida en el cumplimiento de ciertas disposiciones como la Decisión 32/00 , cuando mantienen total flexibilidad en la interpretación de otras disposiciones que constituyen la esencia de la arquitectura y funcionamiento del Mercosur. Por consiguiente, el Uruguay debe asumir, sin ningún complejo, la decisión de negociar acuerdos comerciales bilaterales en línea con sus objetivos de expandir su ámbito de inserción internacional. El documento pone a consideración tres posibles ámbitos de negociación bilateral, que van de lo más simple y abordable a lo más ambicioso y complejo. Los mismos deberían complementar las negociaciones que realice el Mercosur con terceros países, y los esfuerzos por fortalecer considerablemente los mandatos del TIFA con Estados Unidos. El primer escenario sería entablar negociaciones con los países de la Asociación Europea de libre Comercio (AELC). El segundo sería la negociación de un TLC con la República Popular China. El tercero, consiste en una integración del Uruguay al Acuerdo de Asociación 12 Inserción internacional del Uruguay 2014 Transpacífico. En todos los casos se analizan las ventajas de asociarse a estos procesos, resaltándose las reglas y disciplinas más exigentes que las vigentes en los Acuerdos de la OMC en varias áreas de las negociaciones. En el plano multilateral se analizan los factores que inciden en un panorama poco auspicioso para la reactivación y culminación exitosa de la Ronda de Doha en un futuro previsible. Sin embargo, para muchos países en desarrollo, incluyendo el Uruguay, es difícil aceptar la muerte de la misma, dejando en el olvido los enormes esfuerzos desplegados que culminaron en avances importantes registrados en varias áreas de la negociación, en particular en el sector agrícola. Para el Uruguay es fundamental que la agricultura sea parte integral de cualquier paquete de negociación que constituya el cierre de la Ronda de Doha. Debe movilizar su tradicional capacidad de iniciativa y liderazgo que lo han caracterizado en el seno de la OMC, reactivando y motorizando a los países del Grupo Cairns que sigan comprometidos con la liberalización del comercio agrícola, u otros grupos afines a sus intereses y defensores del multilateralismo. 13 Inserción internacional del Uruguay 2014 Capítulo I Las transformaciones recientes en el comercio internacional La importancia del comercio ha aumentado a nivel global en las últimas décadas. Tanto el volumen del comercio internacional como su participación en el PIB (producto interno bruto) mundial han crecido sustancialmente. El comercio mundial casi se triplicó en los últimos diez años, mientras que en la década anterior se había multiplicado por dos. En tan solo 10 años, entre 2003 y 2013, el total del comercio mundial de mercancías pasó de USD 7,6 trillones a más de USD 18,8 trillones. Este resultado se dio a pesar de la crisis de 2008 y la consiguiente caída mundial del comercio. Por su parte, el comercio de servicios ha acompañado la evolución del comercio de mercancías y aumentó de 1,8 trillones de dólares en 2003 a 4,6 trillones en 2013. Partiendo de un 18% a mediados de los años 80, la participación del comercio de bienes y servicios en el PIB mundial ha llegado a un 32% en 2012. En este contexto, las diversas transformaciones experimentadas por el comercio internacional en la última década son de suma importancia para la elaboración de una estrategia adecuada de inserción internacional. En esta sección presentamos los principales componentes del nuevo escenario del comercio mundial. 1. El eje del crecimiento del comercio y la economía internacionales ha cambiado hacia los países en desarrollo. Asistimos en la actualidad a un reordenamiento del patrón dinámico del crecimiento global. Mientras las economías en desarrollo crecieron un 6,4% anual en promedio entre 2000 y 2012, las economías más desarrolladas lo hicieron solamente a un 1,8% anual. Como consecuencia, en 2013 las economías en desarrollo acumularon por primera vez más de la mitad del PIB mundial (50,4%), mientras en 2000 totalizaban un 38%. En particular, China como motor principal de estos cambios, tuvo una notable evolución en las últimas décadas, pasando de un 3,8% del PIB mundial en 1990 a un 7% en 2000 y a un 15,4% en 2013. El crecimiento del PIB mundial proyectado por el FMI en los próximos cinco años será de un 3,9%. Mientras los países desarrollados crecerán a un 2,3% anual, los países en desarrollo lo harán en más de un 5,3% anual, con China liderando dicho crecimiento con un promedio de 6,8% anual. Esta cifra es claramente menor al 10% anual promedio del período 2004-2014 pero obedece en buena medida a políticas internas de enfriamiento de la economía para asegurar la sostenibilidad a largo plazo del crecimiento y no pondrán en duda su papel central en los próximos años. China, Corea, India, Brasil y Tailandia son los nuevos grandes dinamizadores del comercio internacional. A excepción de Corea, son todos países en desarrollo, lo cual marca una característica singular de la evolución reciente del comercio. América Latina y el Caribe en su conjunto sigue siendo una región secundaria a nivel global con un 4% de las exportaciones mundiales de mercancías, apenas por encima de algunos países desarrollados. 14 Inserción internacional del Uruguay 2014 Este traslado del eje de la generación del producto mundial hacia los países en desarrollo representa una transformación estructural de carácter permanente que se profundizará en los próximos años. China en particular representará cerca de un 20% de la economía global para 2020 mientras que su participación en el ahorro e inversión globales continuará creciendo. 2. Redes internacionales de producción y cadenas de valor globales. En la actualidad, una de las características principales de la economía mundial es la conformación de cadenas de valor globales que rigen los patrones del comercio y las negociaciones internacionales. En las cadenas de valor globales, los bienes y servicios intermedios se comercian a partir de procesos de producción fragmentados y dispersos en varios países. Las innovaciones en comunicación, información y tecnologías productivas han sido factores determinantes para la conversión de las cadenas de valor como forma de producción globalizada. La producción fragmentada implica que una diversidad de empresas interviene en la producción de un mismo bien. Los bienes intermedios representan en la actualidad un 60% del comercio mundial y determinan la captación de valor de cada país dentro de la cadena productiva global. Una parte muy importante de la creación de valor en dichas cadenas se está produciendo en los países en desarrollo. Esto surge de las ventajas comparativas propias de cada región y país para insertarse internacionalmente, ventajas que son aprovechadas por las empresas transnacionales que organizan la producción. De acuerdo con la UNCTAD, las empresas transnacionales participan del 80% del comercio internacional global considerando los bienes intermedios y el producto final. Las cadenas globales de valor tienen una incidencia cada vez mayor en los productos agrícolas y alimenticios. Un pequeño número de empresas coordina la mayor parte del comercio de alimentos a lo largo de su cadena de producción a nivel global. Entre ellas se encuentran Nestlé, Unilever, Kraft, Coca-Cola, JBS (productos cárnicos), General Mills y Pepsico. A su vez, las grandes cadenas de supermercados son las que lideran a nivel internacional los cambios en la producción de bienes alimenticios que apuntan a satisfacer los crecientes requerimientos de los consumidores en cuanto a calidad e inocuidad de los alimentos. El informe de inversiones 2013 de la UNCTAD presenta el ejemplo de la cadena de la Nutella, una crema de cacao y avellanas pertenecientes a la empresa Ferrero (Italia). Dicho producto se vende en 75 países y se produce en 9 locaciones en Australia, Brasil, Argentina, Canadá, Rusia y varios países de Europa. La producción de Nutella requiere la utilización de varios ingredientes (bienes intermedios) provenientes de distintas partes del mundo. El cacao proviene de Nigeria, las avellanas de Turquía, el azúcar de Brasil y el saborizante de vainilla de China. La leche descremada y el empaque son provistos localmente. Otro ejemplo ilustrativo de la apropiación de valor dentro de las cadenas de valor global es la producción del Iphone de Apple. Si bien China es la exportadora de ese producto como bien final, solamente un 3,6% del valor contenido en el mismo es apropiado por esta economía dado que la mayor parte de sus componentes son importados de la región y los royalties son de Apple. Esto muestra que la medida de valor dada por las exportaciones no refleja lo que sucede en las cadenas de valor globales y deben buscarse las oportunidades de agregación de valor en los segmentos de mayor valor agregado en lugar del producto final por sí mismo. 15 Inserción internacional del Uruguay 2014 En los países en desarrollo, la ausencia de políticas domésticas de eficiencia y competitividad determinan un patrón de inserción localizado en las partes iniciales de las cadenas, con bajo valor agregado y poca incidencia en el desarrollo del país. Sin embargo, una política interna no es, por sí sola, suficiente para una adecuada inserción internacional, la cual dependerá asimismo de la tendencia general de los acuerdos comerciales a nivel global. Las políticas internas de los países en desarrollo deben corresponderse con acuerdos comerciales que permitan competir en iguales condiciones que el resto de los países productores de materias primas agropecuarias. En este sentido, el Banco Mundial ha estimado que las medidas tendientes a facilitar el funcionamiento de las cadenas de valor son seis veces más efectivas para favorecer el crecimiento y el desarrollo que la reducción de aranceles por sí sola. Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. La nueva lógica del comercio internacional pasa por los requerimientos comerciales de las cadenas de valor globales. En América Latina, los países se han insertado en dichas cadenas a partir de los productos primarios y los procesos de menor elaboración dentro de ellas. Si bien esto ha beneficiado a la región vía mayor demanda y precios históricamente altos para los productos básicos, podría impactar de forma negativa en el crecimiento a largo plazo si los beneficios acumulados no son aprovechados adecuadamente. Para lograr esto, son necesarios niveles más elevados de procesamiento y con mayor contenido tecnológico. La coyuntura actual representa una excelente oportunidad para que los países en desarrollo productores de materias primas incorporen nuevas tecnologías que permitan la actualización (upgrade) necesaria dentro de las cadenas de valor globales. Asimismo, para aprovechar estas oportunidades es necesario incrementar los vínculos globales en áreas de interés estratégico (como la inversión extranjera en sectores dinámicos y de amplios derrames al resto de la economía y servicios) a través de acuerdos de amplio alcance. Por último, la participación creciente de las empresas transnacionales en el comercio internacional y la incidencia decisiva de la demanda a través de las cadenas de supermercados indican que se requiere una estrategia para las alianzas con el sector privado. Correctamente dirigidas, dichas alianzas permitirían a estos países capturar una mayor proporción del valor agregado dentro de las cadenas en las que participan. 3. Cambios en el comercio internacional y la incidencia de China. Una primera gran transformación del comercio internacional ha sido la creciente incidencia del comercio Sur-Sur, el cual superó el 25% en 2012 (frente al 6% en 1985), con una alta incidencia de las manufacturas (58%). Cabe destacar que dos terceras partes del comercio Sur-Sur se encuentra concentrado en Asia. La segunda transformación relevante es que la incidencia del crecimiento liderado por los países en desarrollo llevó a un crecimiento de la demanda para materias primas y alimentos. Esto incidió, a su vez, sobre los precios relativos de estos productos con respecto a los industriales. En particular, un 70% de las exportaciones de China consisten en bienes manufacturados, para lo cual importa crecientemente materias primas. El incremento y la urbanización de la población, la elevación del ingreso medio y los cambios consiguientes de los patrones de consumo de alimentos hacia productos de mayor contenido proteico, generaron una mayor demanda y elevaron los precios de los alimentos a nivel mundial. En productos como la soja y determinados metales la incidencia de China en los precios es determinante ya que representa más del 50% de la demanda mundial. 16 Inserción internacional del Uruguay 2014 Los países proveedores de materias primas y alimentos de América Latina lograron insertarse exitosamente en la dinámica de las nuevas lógicas de producción y consumo mundiales lideradas por China y otros países en desarrollo. China pasó a ser el principal socio comercial para gran parte de la región, liderando el "boom" de crecimiento económico de los últimos años a través de la demanda y los precios de exportación. De actor secundario en el escenario internacional del pasado, China se ha convertido en el principal exportador mundial de bienes, con un 11% de las exportaciones mundiales en 2012. Las transformaciones del modelo de desarrollo chino, iniciado en la década del 70 y profundizado en los inicios del siglo XXI, implicaron un cambio sustancial en los patrones del comercio internacional, particularmente para los países exportadores de materias primas. Sus políticas internas buscaron incorporar tecnología a sus ventajas comparativas estáticas (esto es, costo de mano de obra y escala). Un aspecto clave de este proceso fue la adhesión a la OMC en 2001, que le permitió a China articular su patrón productivo con las cadenas de suministro necesarias para escalar a niveles tecnológicos superiores. Tabla 1. Principales países exportadores de mercancías a nivel mundial 2012 2002 Posición País % Posición País % 1 Estados Unidos 11% 1 China 11% 2 Alemania 9% 2 Estados Unidos 8% 3 Japón 6% 3 Alemania 8% 4 Francia 5% 4 Japón 4% América Latina 5% América Latina 6% 5 China 5% 5 Países Bajos 4% 6 Reino Unido 4% 6 Francia 3% 7 Italia 4% 7 Corea 3% 8 Canadá 4% 8 Rusia 3% 9 Países Bajos 4% 9 Italia 3% 10 Bélgica 3% 10 Hong Kong 3% Fuente: OMC Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. El contexto internacional experimentó cambios de especial relevancia en los últimos 15 años como consecuencia de un desplazamiento del eje del crecimiento y el comercio globales, especialmente hacia China. Estos cambios alteran profundamente el nivel y la estructura de la demanda y la competencia internacional experimentada por los países en desarrollo y, en particular, los productores de materias primas y alimentos para la exportación. Las dificultades de adaptación al nuevo patrón internacional mundial y el nivel de concentración que prevalece en materia de destinos y productos exportables representan un riesgo. Sin embargo, 17 Inserción internacional del Uruguay 2014 constituye a la vez una oportunidad de crecimiento dinámico, siempre y cuando sea acompañado por políticas domésticas y de inserción internacional que permitan una adecuada inserción dentro de las cadenas de valor globales con mayor dinámica y que establezcan adecuados encadenamientos dentro de la economía. 4. Estancamiento de la Ronda de Doha y crisis del multilateralismo La Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales, iniciada en 2001, se encuentra actualmente estancada por la falta de acuerdo entre países desarrollados y en desarrollo sobre diversos aspectos de las veinte áreas de negociación previstas en este acuerdo. Debe recordarse que el principio del “todo único” (single undertaking, en inglés) requiere un acuerdo sobre todos los aspectos de la negociación, para poder cerrarla exitosamente. La ambiciosa agenda de trabajo inicial supera ampliamente los temas tratados en rondas anteriores y explica en gran parte las dificultades para cerrar el acuerdo. La proliferación de acuerdos comerciales preferenciales de los últimos 15 años se dio en paralelo a las negociaciones de la Ronda Doha. Ante el estancamiento de Doha, los temas bajo negociación en los acuerdos preferenciales se han ampliado y los países participantes han crecido en número e importancia económica. Esta reorientación de las negociaciones comerciales del ámbito multilateral al bilateral o regional, junto con la falta de resultados concretos en más de una década de negociaciones, ha conducido a una crisis de identidad y pérdida de credibilidad del sistema multilateral de comercio. No obstante, un aspecto rescatable que debe ser destacado de este período de parálisis y desencanto es la adhesión de China y Rusia a la OMC (en 2001 y 2012, respectivamente), lo cual garantiza la reducción arancelaria y de subsidios, así como una mayor certidumbre en el comercio con dichos países de acuerdo con la reglas internacionales de comercio vigentes. Los aspectos medulares de la situación de la Ronda de Doha serán analizados en la parte II de este documento. Sin embargo, muchas veces no se percibe que el rol e importancia de la OMC va más allá de los resultados de la Ronda de Doha. En particular, el Órgano de Solución de Diferencias permite contar con un ámbito donde las disputas comerciales entre países pueden ser resueltas con medidas efectivas sin importar de qué países se trate. Por otro lado, la OMC se encarga de velar por el cumplimiento de los acuerdos vigentes en el marco del GATT-OMC. Esto impidió un resurgimiento del proteccionismo comercial a escala mundial luego de la crisis internacional de 2008, un factor que fuera fundamental en la profundización y prolongación de la crisis de 1929. Algunos aspectos de los acuerdos GATT- OMC vigentes tienen efectos de gran importancia para el comercio internacional en la reducción de costos y pérdidas asociadas a regulaciones internas innecesarias en cada país. A modo de ejemplo, la OMC ha estimado que solamente la simplificación de procedimientos aduaneros podría permitir el ahorro de USD 1.000 millones a nivel global. 18 Inserción internacional del Uruguay 2014 5. Los acuerdos preferenciales de comercio. Un nuevo patrón de negociaciones internacionales a nivel global Las dificultades de la negociación multilateral en el marco de la OMC, así como la reconfiguración de los patrones productivos y de comercio a nivel global, han dado en los últimos años un impulso renovado y un carácter diferente a los acuerdos preferenciales de comercio. Hasta el año 2000 existían 85 acuerdos preferenciales de comercio de mercancías y servicios notificados ante la OMC. El total actual casi triplica esa cifra, con 248 acuerdos notificados y en vigor. De estos acuerdos, la OMC estima que un 18% son acuerdos comerciales de alcance parcial mientras que cerca de un 75% son acuerdos de libre comercio, que en muchos casos incluyen acuerdos en materia de servicios. Según la OMC, el comercio bajo acuerdos preferenciales representa hoy más del 50% del total mundial, mientras que en 1990 la proporción era del 28% (en ambos casos se incluye el comercio intraeuropeo). Debido a las negociaciones en curso, esa cifra irá en aumento. La Unión Europea concentra en su interior gran parte del comercio bajo acuerdos preferenciales, seguida por el TLCAN y los acuerdos de diverso tipo de la ASEAN1. La Unión Europea mantiene dentro del bloque cerca de dos tercios de su comercio total, el TLCAN casi la mitad del mismo y la ASEAN un cuarto. Por su parte, el comercio intra Mercosur (que representa un 15% del total del comercio del bloque), representa meramente un 1% del comercio mundial bajo acuerdos comerciales preferenciales registrados. El perfil de los acuerdos comerciales preferenciales ha cambiado radicalmente en los últimos años. Inicialmente pensados para la reducción de aranceles, en la actualidad abarcan temas tales como propiedad intelectual, competencia, inversiones, servicios, medio ambiente, normas laborales y solución de diferencias. En este sentido, el informe del comercio mundial de 2011 de la OMC indica que el objetivo central de las negociaciones entre países y regiones ha dejado de ser el acceso a los mercados. Las negociaciones están focalizadas, en cambio, el fortalecimiento de las cadenas de suministro y producción globales, buscando la reducción de los costos de transacción, el establecimiento de una normativa común y la mejora de la institucionalidad local en el contexto de mercados regionales ampliados. Por otro lado, se destaca que, anteriormente, los acuerdos comerciales se daban entre países económicamente importantes y países pequeños, principalmente por razones políticas y de seguridad, pero con un impacto comercial muy limitado. Este era el caso de la Unión Europea con países africanos y de Estados Unidos con Centroamérica, Colombia o Perú. En la actualidad, los acuerdos se procesan entre los principales socios del comercio internacional, lo cual genera un impacto mucho más importante sobre la creación o reorientación del comercio a nivel mundial y, en particular, sobre los pequeños países en desarrollo que quedan al margen de los mismos. En resumen, los países y regiones que participan de esta lógica de acuerdos comerciales se verían beneficiados por el acceso a mercados pero también por el hecho de participar de las cadenas de valor que corresponden a su especialización productiva. El incremento de las negociaciones de acuerdos de amplio alcance entre socios de gran importancia económica (como los de UE-EEUU y el TPP) y la firma sostenida de acuerdos comerciales entre países como China, Japón, Australia, Corea y Nueva Zelandia, constituye una amenaza comercial mucho mayor que en el pasado para los países que quedan por fuera de los mismos. Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. 1 La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático está integrada por Indonesia, Filipinas, Malasia, Singapur, Tailandia, Vietnam, Brunei Darussalam, Camboya, Laos y Myanmar. 19 Inserción internacional del Uruguay 2014 Existe una fuerte tendencia a la profundización de los vínculos comerciales a través de acuerdos preferenciales de comercio. Cada vez más, estos acuerdos incorporan aspectos relacionados con las políticas nacionales y determinan la forma de inserción de los países en las cadenas de valor globales, sobre todo de los países pequeños. Para estos últimos, es evidente que la negociación multilateral produciría efectos mucho más amplios y mejor distribuidos que la negociación bilateral. A esto se suma que los países pequeños afrontan menores costos en la negociación multilateral que en una gran cantidad de negociaciones bilaterales, que probablemente no conduzcan a resultados tan beneficiosos como en la primera por falta de suficiente poder de negociación individual. La situación actual implica un desarrollo asimétrico de las ventajas comerciales y de las formas de inserción internacional de cada país. Dichas ventajas dependen esencialmente de la capacidad de cada país para negociar en diferentes frentes y contrarrestar los efectos de los grandes acuerdos comerciales que se encuentran en proceso de negociación (TPP y EEUU-UE, en particular). Las amenazas representadas por estos desarrollos recientes muestran que es necesario mantener una estrategia activa en todos los frentes posibles con el fin de adecuar la inserción internacional a las condiciones productivas del país. 6. Precios internacionales elevados de los productos básicos agropecuarios Los niveles de precios máximos de los alimentos en los últimos cinco años son comparables con los máximos históricos de la década del 70, lo cual ha representado una oportunidad única para los países exportadores de materias primas y alimentos. Gráfico 1: Índice de precio de alimentos de FAO (2000-2004 = 100, índice deflactado) 200 180 160 140 120 100 80 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 60 Fuente: FAO Existe consenso en organismos como la FAO, la OECD y el Banco Mundial acerca de que los precios de los alimentos y otros productos básicos se mantendrán elevados en los próximos años. La descripción completa de los diferentes factores que incidirán en esta tendencia escapa al alcance de este documento. Sin embargo, resulta importante destacar los siguientes elementos: 20 Inserción internacional del Uruguay 2014 a) El aumento de la población mundial y de la clase media con una mayor demanda de proteínas. b) Una demanda sostenida de alimentos y materias primas por parte de China, a pesar del reciente enlentecimiento relativo de su crecimiento económico. c) La salida de la crisis económica (iniciada en 2008) por parte de Estados Unidos y Europa. d) La persistencia y agudización de eventos climáticos adversos a nivel global. e) Costos de producción elevados que repercuten sobre los precios (combustibles, fertilizantes y pesticidas en particular). f) La producción de biocombustibles que compite con la producción de alimentos (especialmente en el maíz). Los beneficios reales del incremento del precio de los alimentos para los países productores eficientes se han visto matizados por su creciente volatilidad, así como por el aumento del precio de los insumos. Esto ha generado incertidumbres en los planes de inversión de largo plazo en estos países, perjudicando las posibilidades de incorporar nuevas tecnologías y aumentar la productividad en la economía. El incremento de precios también ha representado una carga adicional para los países en desarrollo importadores netos de alimentos. La situación de pobreza se ha agudizado en países donde, en muchos casos, sus habitantes gastan hasta un 70% de sus ingresos en alimentación. Por otro lado, en los últimos años, el aumento del precio de los insumos agropecuarios ha estado acompañado por una apreciación de los tipos de cambios locales. Esta valorización implica que no sólo el precio de los insumos aumenta de forma consistente sino que el esfuerzo del sector exportador para pagar esos insumos a nivel local es cada vez mayor (costo en dólares asociado al atraso cambiario). Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. La nueva conformación de los patrones productivos globales han incrementado los precios de los productos básicos a máximos históricos. Esto ha sido un factor positivo para muchos países en desarrollo en los últimos diez años. Se han incrementado sus niveles de exportaciones año tras año, generando un contexto favorable a elevadas tasas de crecimiento económico. Sin embargo, la volatilidad que presentan dichos precios plantea un desafío relevante para estos países. Este desafío indica la necesidad de implementar políticas tanto internas como de mejoras en la inserción internacional. Una inserción comercial más amplia y consolidada a través de acuerdos comerciales permite reducir los riesgos de la volatilidad de precios. Evitar la concentración de las exportaciones en productos primarios y por destino es un objetivo principal de la estrategia internacional en el contexto de precios elevados de productos básicos agropecuarios. Las políticas para contrarrestar las pérdidas de competitividad asociadas a la apreciación del tipo de cambio y el aumento de precio de los insumos son también fundamentales para una adecuada inserción externa. 7. Tecnología y recursos naturales en la evolución del comercio. La conveniencia de la especialización en productos agrícolas ha sido largamente debatida con fundamentos tanto teóricos como empíricos. El aspecto central de esta discusión en el pasado 21 Inserción internacional del Uruguay 2014 ha estado basado en la relación desfavorable de los términos de intercambio de los productos agrícolas con respecto a la de los bienes manufacturados. El hecho de que en los últimos años los términos de intercambio hayan sido favorables a los productos agrícolas ha desvirtuado la visión de la dependencia de los recursos naturales como una “maldición”. En la actualidad, la introducción de innovaciones (medido como la productividad total de factores) es responsable del 75% del crecimiento de la agricultura y representa un factor fundamental en el aprovechamiento de las ventajas comparativas de los países productores de materias primas. Gran parte de los avances en la productividad agropecuaria se han dado en los países en desarrollo. En particular, Brasil incrementó la productividad total de los factores en este sector a un ritmo de 4% anual en la última década, muy por encima del promedio mundial. Esto lo llevó a convertirse en los últimos años en el tercer exportador mundial de productos agrícolas y el primer exportador mundial de carne vacuna, café, soja, carne de pollo, azúcar y jugo de naranja, además de ocupar las primeras posiciones con otros productos tales como carne de cerdo, maíz y aceite de soja. China ha sido, en el mismo período, otro país en desarrollo con importantes aumentos de la productividad agropecuaria. El éxito en la generación e incorporación de las innovaciones ha estado largamente asociado a la creación de instituciones nacionales de investigación y desarrollo en materia agrícola capaces de desarrollar y/o adaptar las innovaciones a las necesidades y posibilidades productivas locales. El aprovechamiento eficiente de los recursos naturales requiere esencialmente de estos procesos de generación, adaptación, difusión y adopción de las innovaciones a nivel local. Esto permite la diversificación vertical del país dentro de las cadenas de valor relacionadas con recursos naturales (incluyendo encadenamientos hacia atrás y hacia adelante) a través de mejoras productivas y de calidad y la diferenciación del producto. Una característica particular de la inversión en I+D de los últimos 20 años es el incremento de la inversión del sector privado (especialmente en biotecnologías y semillas), la cual hoy en día representa más de la mitad de la realizada en materia agrícola. En la actualidad, las asociaciones público-privadas son esenciales para el desarrollo de las innovaciones en bienes basados en recursos naturales. Las innovaciones en las cadenas de valor agropecuarias han tenido como ejemplo más relevante en la región la adopción del paquete tecnológico vinculado a la soja. Dicho paquete permitió la incorporación de varios países en la cadena de producción derivada de la demanda china. Uruguay se ha integrado a este proceso adoptando la soja y el paquete tecnológico asociado. Sin embargo, esta incorporación ocurre solamente al nivel primario del producto y sus resultados no han favorecido una integración vertical más provechosa de la cadena. El intercambio de buena parte de América Latina con China refleja un patrón asimétrico donde se exportan materias primas con un bajo nivel tecnológico y se importan bienes manufacturados de alto valor agregado y tecnología. Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. La incorporación de tecnología en la producción agropecuaria ha adquirido cada vez mayor importancia hasta convertirse, por lejos, en el principal responsable de su crecimiento. Esto implica que los países que no favorezcan los factores tecnológicos adaptados a la producción local desde una perspectiva sustentable, se mantendrán a la saga en materia de valor agregado, derrames hacia el resto de la economía e inserción en eslabones superiores de la cadena de valor internacional en la que participan. En un contexto de precios elevados y aumento de la demanda, surge la oportunidad de fortalecer los sistemas de innovación locales vinculados a las redes internacionales de instituciones de investigación en temas relacionados. 22 Inserción internacional del Uruguay 2014 Las alianzas público privadas en materia de innovaciones (conocidas como PPP, por su sigla en inglés), de las cuales ya existen muchos ejemplos exitosos, representan una oportunidad de cada vez mayor relevancia para los países en desarrollo, que debe ser tenida muy en cuenta dentro de su estrategia de inserción internacional. 8. Reducción de la importancia de las exportaciones agrícolas en el mercado mundial. Un hecho particular es que los bienes agrícolas han disminuido su importancia relativa en el comercio internacional desde mediados del siglo XX. Hoy representan solamente un 9% del total mundial frente al 35% de 1955. En este mercado más reducido en relación con otros bienes, Estados Unidos es el mayor exportador mundial, junto con varios países de la Unión Europea, Brasil y China (con una creciente importancia de estos dos últimos desde principios de este siglo). Por lo tanto, la competencia en estos productos es cada vez mayor, lo cual sumado a las condiciones favorables otorgadas por la creciente cantidad de acuerdos comerciales recíprocos y el gran tamaño económico de los competidores representa un desafío adicional para los países especializados en bienes basados en recursos naturales. Gráfico 2: Participación por grupo de productos en las exportaciones mundiales 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 45 61 65 70 75 14 14 12 9 9 1990 2000 2011 19 16 35 1955 No especificado 20 1970 Productos agrícolas Combustibles y minería 22 Manufacturas Fuente: OMC Implicaciones para el diseño de una estrategia de inserción comercial externa. La producción de bienes basados en recursos naturales enfrenta una competencia creciente en un mundo donde prevalecen las exportaciones de manufacturas. Los países económicamente más importantes del mundo son en muchas ocasiones los mayores competidores (oferentes) y demandantes en el mercado internacional de estos productos. A su vez, estos países se encuentran en un proceso acelerado de otorgamiento de preferencias bilaterales. Esto implica que se requiere una capacidad negociadora especial a nivel bilateral para contrarrestar los efectos de los acuerdos de los países eficientes en los mismos rubros de producción con terceros países de gran importancia comercial. Por su parte, la negociación multilateral 23 Inserción internacional del Uruguay 2014 permite, entre otras cosas, una adecuada competencia internacional mediante la reducción de subsidios agrícolas en los países desarrollados, que tienen una gran incidencia en el comercio internacional en situación de precios bajos. Al igual que con los otros puntos analizados hasta aquí, la estrategia de negociación en los distintos ámbitos internacionales es un elemento clave para el aprovechamiento de las oportunidades presentes en estos mercados. 24 Inserción internacional del Uruguay 2014 Capítulo II Inserción comercial del Uruguay Algunos conceptos fundamentales La política exterior del Uruguay debe responder a una visión estratégica de los intereses nacionales de mediano y largo plazo. Estos incluyen el crecimiento sostenible de la economía y de la inversión, la satisfacción de las expectativas de bienestar de toda la población, el incremento sostenido del empleo, una mejor distribución del ingreso, la reducción de la pobreza, el retorno a niveles de excelencia en educación, la reducción de la brecha de productividad que nos separa de los países desarrollados, el desarrollo de infraestructura, el establecimiento de ventajas comparativas dinámicas, la detención de la fuga de cerebros y la generación de oportunidades laborales de calidad y perspectivas de futuro para las nuevas generaciones. En la definición de objetivos y estrategias deben relativizarse aspectos o circunstancias coyunturales (por ejemplo: el deterioro actual de la relación con Argentina; la indiferencia de Brasil; y las afinidades o diferencias ideológicas con los gobernantes de turno en otros países, etc.), por más importantes que puedan parecer, y concentrar la atención en la visión estratégica de los intereses nacionales de largo plazo. Como punto de partida, es importante reconocer que el crecimiento y desarrollo del Uruguay, como país pequeño, está inexorablemente ligado a la expansión, modernización y diversificación de su sector externo. Por consiguiente, la inserción competitiva del país en la economía mundial se convierte en un elemento fundamental y prioritario dentro del marco de una política exterior. La inserción externa no es un objetivo en sí mismo, es un instrumento que debe responder, como ya se señaló, a una clara definición e interpretación de los intereses nacionales. Las estrategias de desarrollo y de inserción externa deben ser coherentes entre sí y apoyarse mutuamente. En el diseño de la estrategia se debe reconocer que Uruguay no tiene peso ni gravitación suficientes para imponer su propia agenda de inserción internacional. Más bien, lo que corresponde es que el país examine las posibilidades de integrarse a los diferentes escenarios presentes en distintos planos: multilateral, hemisférico, regional y bilateral. Se deben explorar todas las posibilidades. Uruguay no puede darse el lujo de ser demasiado selectivo o exigente, a riesgo de quedar marginado y no acceder a los potenciales beneficios de esta inserción. 25 Inserción internacional del Uruguay 2014 Lo que se debe definir con mayor claridad son sus objetivos concretos a nivel de país, sector o incluso de productos y determinar el o los escenarios donde existen mayores posibilidades de alcanzarlos, de manera de poder concentrar esfuerzos en esa dirección. Política de inserción externa del actual gobierno. El análisis de los indicadores relevantes sobre el comportamiento de la economía uruguaya en los últimos diez años presenta un panorama más bien favorable. La economía creció a tasas importantes durante todo el período (un 5,8% por ciento de media anual entre 2003 y 2013, muy por encima de su media histórica de 1,2% entre 1992 y 2002). Uruguay fue uno de los países más dinámicos de la región en la pasada década y, además, cuenta con el segundo PIB per cápita regional (16.406 USD en 2013, sólo detrás de Chile). Se registró una sostenida reducción de la pobreza, así como aumentos en los salarios reales y el consumo. En el sector externo se observa asimismo un comportamiento expansivo, con incrementos significativos tanto de las exportaciones como de las importaciones. El ingreso de capitales por concepto de inversión extranjera directa también aumentó de manera significativa durante el período. Los niveles de deuda bruta y deuda neta en relación con el PIB mostraron descensos relevantes. Se registra asimismo un crecimiento de las reservas internacionales2. Este comportamiento es sin duda muy compatible con los intereses estratégicos nacionales mencionados anteriormente. La pregunta que corresponde plantearse es en qué medida estos resultados son el producto de una clara estrategia de inserción externa diseñada por el gobierno o responden a otras circunstancias. Sin ánimo de restarle mérito a los esfuerzos del actual gobierno en la promoción y diversificación de los mercados o en el manejo de su política macroeconómica y de atracción de inversiones, es necesario reconocer que la prosperidad vivida en estos últimos años tiene mayormente, como telón de fondo, una coyuntura internacional muy favorable. Entre los factores externos que han incidido decisivamente pueden mencionarse: el alto precio internacional de los principales productos exportables y los elevados niveles de demanda provenientes sobretodo de mercados emergentes; la política monetaria expansiva de Estados Unidos y las bajas tasas de interés a nivel internacional, con sus consecuencias en los flujos de IED hacia el Uruguay y menores desembolsos vinculados al endeudamiento externo del país. Esta contribución decisiva del entorno internacional al crecimiento sostenido de la economía no benefició únicamente a Uruguay, sino que fue una característica dominante para toda América Latina y, en particular, para los exportadores mundiales de alimentos y materias primas, incluyendo minerales, metales y petróleo. Incluso Argentina se benefició de esta coyuntura favorable a pesar de su política de detracciones y prohibiciones que desincentivaron la producción y exportaciones agropecuarias. Un análisis objetivo de los principales elementos de la estrategia de inserción comercial internacional seguida por el gobierno no puede dejar de señalar una serie de limitaciones que 2 Como aspectos negativos, se podrían mencionar el aumento de la inflación, los desequilibrios fiscales, la revaluación del peso y su incidencia en la pérdida de competitividad. 26 Inserción internacional del Uruguay 2014 han contribuido a generar preocupaciones en cuanto a su visión, rumbo y consistencia, así como sobre su sostenibilidad ante un cambio en la situación internacional. En primer lugar, en el plano de las definiciones estratégicas, se apostó al Mercosur como eje central de la política de inserción externa, relegando a un segundo plano o dándole menor prioridad a otros escenarios u opciones posibles para atender los objetivos de desarrollo del país. Esta política se mantuvo a pesar de que, con el correr de los años, empezaron a percibirse claramente las limitaciones y deficiencias de esta estrategia, no sólo por el propio gobierno, sino por una pluralidad de actores del sector privado y un amplio espectro de la sociedad civil. La opción e intensificación del bilateralismo por parte de los dos socios mayores en el tratamiento y negociación de los temas, ignorando los intereses de los socios menores y marginándolos del proceso de decisión, ha sido un elemento irritante que, desde sus inicios, ha erosionado la confianza en este proceso, generando resistencias y resentimientos. La brecha creciente entre los compromisos asumidos en las decisiones del bloque y su grado de cumplimiento real, ha generado enormes incertidumbres. Los desequilibrios provocados por la postergación o no incorporación de las decisiones del Mercosur a los ordenamientos jurídicos nacionales han sido temas de creciente preocupación. La resistencia de los grandes países a reducir sus márgenes de autonomía o discrecionalidad y su escasa voluntad para asumir compromisos de armonización o coordinación de políticas han impedido la toma de decisiones en temas estratégicos para el eficaz funcionamiento del proceso de integración regional. La aplicación unilateral de medidas proteccionistas, incompatibles con los objetivos de liberalización del Tratado, y el no reconocimiento o aplicación de los dictámenes de los órganos de solución de controversias previstos en el mismo, han gravitado negativamente sobre la credibilidad del bloque. La falta de disposición de Argentina y Brasil para negociar acuerdos comerciales preferenciales con terceros países aniquiló las expectativas depositadas por Uruguay y Paraguay en estas negociaciones, ya que concebían al Mercosur como un instrumento fundamental para su inserción externa mundial. La estrategia ofensiva del gobierno para contrarrestar estas limitaciones dentro del Mercosur o para proponer un cambio más acorde con los requerimientos de desarrollo económico y reducción de la vulnerabilidad del país, fue manejada sin consistencia, con tibieza y baja intensidad. Se registraron idas y venidas, contradicciones, incertidumbres y titubeos, lo que contribuyó a transmitir la imagen de falta de rumbo, de impotencia y hasta de resignación. No queda claro cuáles fueron las realidades o argumentos que sustentaron la adopción de esta estrategia. Todo parecería indicar que sus fundamentos obedecen más a motivos o criterios de índole político o ideológico, que a las posibilidades reales del Mercosur de contribuir a los intereses nacionales. En segundo lugar, en el diseño de la estrategia de inserción externa no parecerían haberse tomada debidamente en cuenta las transformaciones y tendencias del nuevo escenario del comercio mundial destacados en el Capítulo I de este trabajo. Sin embargo, la experiencia señala con claridad que los países capaces de captar a tiempo los cambios en el entorno y en la competencia económica mundial son los que se posicionan mejor en este mundo globalizado. 27 Inserción internacional del Uruguay 2014 En tercer lugar, y relacionado con el punto anterior, la estrategia no tuvo en cuenta los principales factores que inciden en las ventajas competitivas en la economía mundial. En particular, no se le asignó la atención necesaria a la importancia que ha adquirido en las últimas décadas el acceso asegurado a grandes mercados por medio de distintas modalidades de acuerdos preferenciales. En ese contexto, no se han valorado suficientemente las políticas comerciales exitosas seguidas por otros países y, en particular, la de algunos de nuestros principales competidores en el mercado mundial, a pesar de una creciente percepción de las ventajas competitivas asociadas a dichas políticas y de nuestra relativa pérdida de competitividad en varios mercados tradicionales. En suma, la política de inserción externa ha tenido, por un lado, las deficiencias y limitaciones derivadas de la fragilidad del Mercosur y las trabas que este acuerdo impone a los países miembros en su relacionamiento con terceros países. Por otro lado, se ha notado una falta de visión sobre las realidades políticas y económicas del presente y las grandes transformaciones que han caracterizado al comercio mundial en los últimos años. Señalar estos vacíos o carencias en la política de inserción externa, tan fundamental para el desarrollo del país, va más allá de una mera crítica. Está motivado, sobre todo, por un espíritu constructivo tendiente a examinar, con objetividad y rigor técnico, estrategias alternativas que atiendan en forma más adecuada nuestros objetivos de desarrollo. El momento es oportuno, ya que el partido que asuma la Presidencia el 1° de Marzo de 2015 deberá rápidamente enfrentar esta situación y, por tanto, definir políticas y estrategias para atenderla. Confiamos en que este trabajo pueda aportar algunas contribuciones útiles en esa dirección. Por las razones que se explicaran a continuación, es fundamental reconocer que el Mercosur como eje central de una estrategia de inserción externa está agotado (por lo menos en el estado actual del bloque). No es aceptable que este acuerdo le imponga al país costos y obstáculos para el logro de sus legítimos objetivos de desarrollo, sin aportar a cambio los beneficios esperados. La integración regional debe ser parte integral de un proceso de inserción externa que debería contribuir a mejorar las condiciones de participación de sus estados miembros en la economía global y no constituirse en un impedimento a esos efectos, como es el caso actual del Mercosur. La política de inserción externa deberá, por todas estas razones, ser objeto de ajustes y modificaciones tanto en el plano de las definiciones estratégicas como del ámbito de la propia negociación. Esta situación adquiere mayor relevancia ante la perspectiva de una desaceleración del ritmo de crecimiento mundial y regional prevista para los próximos años y la pérdida de competitividad que arrastra la economía uruguaya, lo cual podría acentuar la caída de las exportaciones de bienes y servicios. Mercosur: Objetivos iniciales y resultados. El Mercosur fue concebido como un proceso de integración regional ambicioso y profundo, pero se ha quedado en la superficie. En la actualidad, padece una parálisis preocupante y una crisis de identidad, así como una total pérdida de credibilidad. 28 Inserción internacional del Uruguay 2014 La adhesión del Uruguay al Mercosur tenía como principales objetivos: 1. La integración del país a un mercado de casi 250 millones de personas. Esto proporcionaría las economías de escala que facilitarían su transformación productiva y mejoraría su perfil competitivo. 2. La formación del mercado ampliado y la estabilidad de las condiciones de acceso al mismo eran consideradas esenciales para la captación de inversiones, ya que las mismas priorizan la dimensión y seguridad del mercado. 3. Una política comercial común permitiría encarar conjuntamente negociaciones con terceros países, aumentando considerablemente su capacidad y poder de negociación. 4. Como sede del Mercosur, se apostaba al desarrollo y fortalecimiento de una institucionalidad regional que le diera sustento y continuidad a un proceso de integración donde el interés regional predominara en el largo plazo sobre los intereses de cada país. Se apostó al establecimiento de normas, reglas y disciplinas con carácter vinculante que predominaran sobre las decisiones nacionales. Asimismo, se abrigaban expectativas de que Montevideo, capital del Mercosur, se convirtiera gradualmente en la Bruselas de La Unión Europea, con todos los beneficios y ventajas que esto ha tenido para Bélgica. En la práctica, y como se refleja a continuación, ninguno de estos objetivos se han materializado, lo que ha redundado en una alta dosis de frustración y desencanto: 1. En materia comercial: i. ii. iii. iv. No es actualmente una Zona de Libre Comercio, visto que el sector azucarero y automotriz están excluidos de las obligaciones impuestas por el Tratado. Además, el libre acceso a los mercados está severamente afectado por restricciones no arancelarias de uso discrecional y la aplicación de salvaguardias. No se han podido armonizar los impuestos indirectos, que es una de las condiciones necesarias para la libre circulación de mercancías Es una Unión Aduanera imperfecta debido a las numerosas excepciones vigentes al Arancel Externo Común (AEC); al doble cobro, en la práctica, del AEC de un país miembro al otro, a pesar de la adopción de un protocolo con ciertos lineamientos para su eliminación; a la exigencia de certificados de origen para poder gozar de las preferencias en la exportación intrazona; al tratamiento especial para los bienes procedentes de algunas zonas francas, en particular las de Manaos y Tierra del Fuego; a la existencia de salvaguardias (prohibidas en el Mercosur), cuyo ejemplo más notorio es el Mecanismo de Adaptación Competitiva acordado por los gobiernos de Brasil y Argentina (sin consulta con los otros miembros del Mercosur), para proteger las industrias ineficientes de este último país; a la no existencia de una Política Comercial Común; a los regímenes especiales existentes para ciertos sectores como los bienes de capital, informática y telecomunicaciones; y a la permanencia de regímenes especiales de importación para el comercio intra bloque (que favorecen a Uruguay) . No cumple las decisiones de los órganos de solución de controversias. No ha podido coordinar las políticas macro económicas, que tienen incidencia en los intercambios comerciales 29 Inserción internacional del Uruguay 2014 2. En materia de inversiones: No ha podido armonizar una política de incentivos para la localización de inversiones, lo que distorsiona las condiciones de competencia en detrimento de los socios más pequeños. Las crecientes trabas mencionadas en el acceso a los mercados también han desincentivado la localización de inversiones en sectores productivos de Uruguay dependientes del comercio con los países más grandes. La falta de predictibilidad y las incertidumbres sobre las condiciones de acceso han privilegiado la radicación de las inversiones en el mercado más grande al cual iban a estar destinados estos productos. 3. En materia de negociaciones con terceros países: El Tratado de Asunción no prohíbe explícitamente a los países firmantes la posibilidad de negociar bilateralmente acuerdos comerciales con terceros países. Sin embargo, el Consejo del Mercado Común, con el objetivo de realizar el “relanzamiento externo” de un Mercosur en dificultades y de preservar el AEC, prohibió a través de su Decisión 32/00 la firma de nuevos acuerdos preferenciales en lo que concierne a la desgravación arancelaria que no hayan sido negociados por el Mercosur en forma conjunta. Uruguay ha quedado rehén de esta situación. En el Capítulo IV será tratada nuevamente la naturaleza y alcance de esta decisión, su validez y las opciones de Uruguay para negociar bilateralmente acuerdos comerciales. El Mercosur ha concluido acuerdos comerciales preferenciales con varios países miembros de la ALADI: Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Venezuela y Bolivia negociaron su participación como miembros plenos del Mercosur. Se ha negociado también un acuerdo de alcance parcial entre Mercosur e India y Mercosur y Palestina, y un tratado de libre comercio con Israel, que ya están vigentes. Asimismo, el Mercosur ha suscrito acuerdos comerciales con Egipto y con la Unión Aduanera de África Meridional (SACU), pero estos no han entrado en vigor. El Mercosur ha firmado acuerdos marcos con Surinam y Guyana. En general, el alcance de estos acuerdos realizados en el marco del Mercosur ha sido modesto en términos de expansión o diversificación del comercio. (México, podría considerarse, en cierta manera, una excepción). El poco entusiasmo de Brasil y, más recientemente, de Argentina para exponer a su industria a una mayor competencia a través de acuerdos preferenciales con países cuyo sector industrial era más eficientes y competitivo que el propio, redundó en los últimos años en la parálisis de negociaciones más ambiciosas en curso (por ejemplo, UE-Mercosur, iniciadas en 1999) o la ausencia de iniciativas para negociar nuevos acuerdos (por ejemplo, con China, India o Rusia). Las negociaciones UE – Mercosur dieron un giro positivo en el 2013 por un cambio manifiesto en la posición del gobierno de Brasil (presionado por su sector privado) a favor de cerrar el Acuerdo de Libre Comercio con la Unión Europea. Uruguay y Paraguay acompañaron la posición brasileña de presentar una oferta Mercosur única, que cubriera hasta un 90% del universo arancelario. El gobierno argentino se resistió inicialmente a esta propuesta, así como a una rápida firma del acuerdo. Sin embargo, ante el peligro de quedar aislado, cambió su postura a mediados de abril de 2014 y, actualmente, los cuatro países están trabajando con 30 Inserción internacional del Uruguay 2014 miras a presentar una oferta conjunta a fines de mayo o junio de este año. La Unión Europea aún no ha presentado su oferta, por lo que es difícil por el momento predecir el resultado final de estas negociaciones. Lo que sí es digno de destacar es que el cambio en la posición y el impulso decidido de Brasil para cerrar las negociaciones con la UE - aceptado ahora por Argentina – es un elemento muy importante para los intereses del Uruguay. Por primera vez, abre posibilidades concretas de una negociación ambiciosa con uno de los principales socios comerciales a nivel mundial. De concretarse exitosamente esta iniciativa, se generaría un importante precedente de negociación conjunta del bloque para el futuro. Estas posibilidades y su potencial serán analizadas en el Capítulo IV. 4. En materia de instituciones: Es muy poco lo que se ha avanzado con relación a las expectativas iniciales de Uruguay. El fortalecimiento de la institucionalidad regional se ha visto socavado por una intensificación del bilateralismo para resolver los problemas entre los dos miembros más grandes. La brecha entre los compromisos asumidos por el bloque y la implementación de los mismos es cada vez mayor. Un alto porcentaje de las decisiones tomadas por los órganos decisorios no han sido puestas en vigencia por los países miembros. La Secretaría del Mercosur es muy débil y tiene escaso margen de maniobra. Las decisiones de los órganos de solución de controversias no se cumplen. Se observa poco interés en rescindir cuotas de soberanía o discrecionalidad. Se sigue invocando el interés regional pero aplicando de hecho el interés nacional. Conclusión: La estrategia de privilegiar al Mercosur como eje central de la inserción externa ha convertido a Uruguay en rehén de las limitaciones de este proceso, tanto hacia adentro como hacia afuera del mismo. Hacia dentro, por las deficiencias ya registradas, y hacia afuera, por la imposibilidad de negociar bilateralmente con terceros países como opción alternativa a la negociación del bloque en su conjunto. Esta estrategia ha afectado seriamente el logro de los objetivos de desarrollo del país y derivado en una creciente vulnerabilidad y marginación del mismo. Los países del Mercosur siempre fueron y seguirán siendo un destino relevante para las exportaciones de Uruguay y su participación en el Mercosur como Estado miembro no está en discusión. Es poco razonable sugerir, como se ha planteado, que se debería abandonar este proceso o solicitar una negociación para convertirse en miembro asociado, como es el caso de Chile. Son muchas las razones que se podrían esgrimir para defender esta tesis que no corresponde detallar en este trabajo. Basta con reconocer que las realidades históricas, geográficas, políticas y económicas nos lo impiden3. 3 Eventualmente, se podría concebir la idea de que Uruguay se pasara de miembro pleno a miembro asociado del Mercosur. Esto sólo podría justificarse en circunstancias donde haya negociado y esté por formalizar su integración plena a otro(s) proceso(s) de integración más beneficioso para su bienestar y desarrollo y que no le permita mantener un arancel externo común con los otros miembros del 31 Inserción internacional del Uruguay 2014 La participación en el Mercosur y el papel que le asigne a este proceso seguirá siendo un elemento de gran peso y atención en la estrategia de desarrollo e inserción externa del Uruguay. Lo más urgente es que el país redefina su posición negociadora frente a los otros miembros de este acuerdo para atender sus objetivos de desarrollo hoy seriamente comprometidos. Será necesario introducir ajustes y cambios en las definiciones estratégicas y definir los ámbitos de negociación para su instrumentación. Las opciones y estrategias posibles que el país tiene a su alcance serán tratadas en el Capítulo IV de este documento. En el plano multilateral: Situación y perspectivas Para un país del tamaño y características del Uruguay, el sistema multilateral de comercio es sin duda alguna el escenario más conveniente y menos costoso para integrarse al comercio internacional. Permite, de una sola vez, la negociación con el universo de países que lo conforman (actualmente 159 miembros en la Organización Mundial del Comercio - OMC) ya que las concesiones de acceso a mercado o las disciplinas y reglas que se negocien entre los socios comerciales, se extienden a todos sus miembros por la cláusula de la nación más favorecida. Estas decisiones son vinculantes, quedan registradas en la OMC como obligaciones permanentes de los países. En general, las concesiones en este marco multilateral obedecen mayormente a negociaciones entre los principales socios comerciales, países tanto desarrollados como en desarrollo. Si bien los pequeños países en desarrollo deben contribuir también a este proceso de liberalización, se benefician de un trato especial y diferenciado que reduce significativamente el esfuerzo de reciprocidad que se daría, por ejemplo, en el marco de negociaciones bilaterales. El sistema multilateral confiere seguridad jurídica, estabilidad y confianza a los países más pequeños a través de reglas y disposiciones de aplicación universal. Uruguay ha sido históricamente un ferviente defensor del sistema multilateral de comercio. Pese a su gravitación marginal en el comercio internacional, ha sido siempre un miembro muy activo y respetado en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y en el de su sucesora, la OMC. Asimismo, ha desempeñado roles importantes en el fortalecimiento del multilateralismo, muy reconocidos y apreciados por la comunidad internacional. (En la OMC se conoce a Uruguay como un país que “pelea muy por encima de su peso”). Vale destacar algunos ejemplos: (i) (ii) el destacado papel que ejerció en la Presidencia del Comité de Negociaciones Comerciales durante toda la Ronda Uruguay, cuyo lanzamiento exitoso se produjo en nuestro país; la iniciativa de convocar a los países productores agrícolas eficientes del Cono Sur e impulsar la creación del Grupo de Cairns para defender conjuntamente en las negociaciones multilaterales nuestros intereses comunes. La presencia y rol ejercido por este grupo en las negociaciones posibilitó el primer paso para la integración plena de la agricultura a las reglas y disposiciones del GATT (ahora OMC) como parte de los resultados de la Ronda Uruguay. Debe recordarse que las sensibilidades políticas Mercosur. Sería poco razonable, y hasta imprudente, solicitar un cambio de estatus antes de ni siquiera haber iniciado negociaciones de otras alternativas. 32 Inserción internacional del Uruguay 2014 (iii) (iv) (v) asociadas a la agricultura, sobretodo en la UE y Estados Unidos, habían dejado a este sector al margen de las siete primeras rondas de negociaciones multilaterales realizadas desde la creación del GATT en 1947; su liderazgo en las negociaciones que llevaron al establecimiento del Órgano de Solución de Controversias en la Ronda Uruguay; el ejercicio de la Presidencia del Consejo General de la OMC previa a la Conferencia Ministerial de Cancún y, luego del fracaso de la misma, el papel que le correspondió en volver a relanzar el proceso de negociación de la Ronda, lo que permitió llegar al Acuerdo Marco en julio de 2004; y el hecho de que Uruguay haya asumido desinteresadamente el liderazgo y facilitado la convergencia de posiciones opuestas en muchas áreas de negociación (trato especial y diferenciado, implementación de los acuerdos pendientes de instrumentación de la Ronda Uruguay, etc.) , no necesariamente de vital interés para los intereses del país, lo convirtieron en un socio confiable, útil y necesario para la defensa del sistema multilateral. Durante la Ronda Uruguay, como en los primeros años de la Ronda de Doha, Uruguay tuvo siempre un lugar en las negociaciones finales entre los veinte o veinticinco jefes de delegación seleccionados por el Director General de la OMC (no más de dos latinoamericanos y caribeños) para reuniones a puertas cerradas, en lo que es conocido como Sala Verde (Green Room), para llegar al texto de compromiso de un paquete negociador global, a ser luego sometido a la consideración del Consejo General de la OMC para su aprobación final. Este reconocimiento fue, sin duda, motivo de orgullo para el país, pero también, vale resaltar, de celos y resentimientos de parte de otros países latinoamericanos y caribeños, mucho más grandes e importantes en el comercio internacional. Como ya fuera mencionado, el sistema multilateral de comercio sufre actualmente una severa crisis de identidad fruto de la parálisis de las negociaciones de la Ronda de Doha lanzada en el año 2001 y la proliferación, cada vez mayor, de acuerdos preferenciales entre los grandes socios comerciales, como ejes centrales de su inserción comercial externa. En la Conferencia Ministerial de la OMC que tuvo lugar en Bali en diciembre de 2013, se registraron ciertos avances en el plano de la negociación multilateral, en particular en materia de Facilitación del Comercio. También los ministros acordaron que durante 2014 debería establecerse un Programa de Trabajo sobre las cuestiones que restan finalizar de la Ronda de Doha. Estos resultados permiten confirmar que la OMC sigue siendo un foro en el que es posible alcanzar acuerdos, a pesar de los retrasos que ha sufrido la Ronda de Doha. Sin embargo, vale destacar que los resultados fueron muy modestos y que los elementos fundamentales del paquete negociador de la Ronda de Doha, en particular la agricultura, los productos industriales y los servicios, no han sido objeto de ningún tipo de avance. Esta situación es muy preocupante para los intereses del Uruguay. En primer lugar, porque durante el proceso de negociación se habían logrado avances y convergencias significativas en las posiciones de los principales socios comerciales con relación a los tres principales pilares de la negociación agrícola: acceso a los mercados, apoyos domésticos a la producción y subsidios a las exportaciones. Siendo la agricultura un pilar fundamental del “todo único” (single 33 Inserción internacional del Uruguay 2014 undertaking) que caracteriza el resultado final de este tipo de negociaciones, el hecho de que los países miembros de la OMC no pudiesen llegar en definitiva a un equilibrio en el contexto general de las negociaciones, impidió la instrumentación de los avances registrados en este importante sector para Uruguay. En segundo lugar, porque hay temas de enorme trascendencia, como la reducción de apoyos gubernamentales a la producción agrícola o la eliminación de subsidios a las exportaciones, que sólo pueden ser resueltos en un marco multilateral. Un país sólo estará dispuesto a negociar la reducción o eliminación de tales medidas en un marco que asegure la presencia de los otros países que utilizan políticas similares y que estén, a su vez, dispuestos a ir en la misma dirección. Es decir, en un marco multilateral. La negociación de estas medidas en un marco bilateral, sin la participación de otros países que las utilizan, podría exponer al país a una pérdida de competencia frente a los mismos y a situaciones de gran vulnerabilidad. El cierre de la Ronda de Doha hubiese permitido una reducción muy significativa del proteccionismo agrícola a nivel mundial. Se estima que en 2001, año del lanzamiento de la Ronda de Doha, el total del subsidio a la producción agrícola en los países de la OCDE era de USD 360 billones4, es decir, un billón de dólares diarios. Los avances registrados en la negociación y acordados en la Conferencia Ministerial de Hong Kong, en diciembre del 2005, preveían la eliminación total de los subsidios a las exportaciones para el año 2013 (casi 50 años después de una prohibición similar acordada en el seno del GATT para los productos industriales). En el pasado, el recurso a los mismos por países industrializados se había convertido en la fuente más importante de distorsión y competencia desleal en el mercado internacional, desplazando a los productores agrícolas eficientes de sus mercados tradicionales y deprimiendo los precios internacionales de muchos productos de interés para Uruguay (lácteos, carnes y cereales, incluyendo el arroz). Al inicio de la Ronda Uruguay, 25 miembros de la OMC mantenían niveles consolidados de subvenciones a la exportación de productos agropecuarios en sus listas de compromisos. Se estima que el total de subsidios directos utilizados en el periodo 1995 - 2000 fue de USD 33.087 millones (USD 29.300 millones correspondientes a la UE). A diferencia del pasado y debido fundamentalmente al alto precio de los productos básicos (commodities) de los últimos años, son contados los países que recurren actualmente a la utilización de subsidios a la exportación. Sin embargo, la falta de conclusión de la Ronda de Doha ha impedido la instrumentación de su eliminación definitiva y la situación actual podría revertirse ante una reducción futura de los precios de los productos básicos. El logro de este objetivo sigue manteniéndose como prioritario para Uruguay. Los apoyos domésticos (ayuda interna) a la producción están clasificados en la OMC en dos categorías. En primer lugar, las medidas causantes de distorsión del comercio, incorporadas en el compartimento ámbar, compartimento azul y de minimis, cuyos niveles están consolidados en la OMC y son objeto de reducciones en las negociaciones multilaterales. En segundo lugar, las medidas incorporadas en el compartimento verde, que supuestamente tienen efectos 4 Por Billones nos referimos a miles de millones. 34 Inserción internacional del Uruguay 2014 nulos o mínimos de distorsión del comercio y que no están sujetas a reducciones en el ámbito de las negociaciones. Al igual que en el caso de los subsidios a las exportaciones, los avances registrados en la negociación de la Ronda de Doha sobre los apoyos domésticos, desde su inicio hasta el 2008, también preveían resultados satisfactorios en cuanto a reducciones significativas de los mismos. No corresponde entrar en este trabajo en detalles sobre las potenciales reducciones en los diferentes tipos de ayuda interna. Sólo vale resaltar que, de haberse llegado a una conclusión de la Ronda de Doha, se consideraba factible una reducción de estas ayudas: en la Unión Europea, de USD 96 a USD 37 billones; en Estados Unidos, de USD 29 a USD 15 billones; y, en Japón, de USD 41 a USD 19 billones, para mencionar sólo los tres principales países proteccionistas en materia agrícola. Como se podrá valorar, estas reducciones no son despreciables. Con respecto al tercer pilar de esta negociación agrícola, el acceso a los mercados, resulta más difícil prever, a estas alturas, un posible resultado final de las negociaciones. En lo esencial, esto se debe a las diferentes posiciones sobre la fórmula de desgravación arancelaria, a las numerosas excepciones y flexibilidades previstas para la regla general a aplicar (productos sensibles, productos especiales, mecanismo de salvaguardia, etc.), así como a las posibilidades de aumentos en los contingentes arancelarios (cuotas). Es posible anticipar que, seguramente, no se recordará a la Ronda de Doha como la que aportó mejoras significativas en las condiciones de acceso a los mercados, a través de una liberalización en el comercio Norte-Sur o Sur-Sur. Sin embargo, durante el curso de las negociaciones las partes acordaron que para los productos considerados “sensibles” y, por consiguiente, sujetos a excepciones o flexibilidades en la aplicación de la formula general de desgravación, que eso sería compensado con la apertura de un contingente arancelario adicional que representaría el 4% del consumo de dicho país en ese rubro. Para ilustrar el significado con algunos ejemplos, esta disposición representaría la obligación para la Unión Europea de abrir un nuevo contingente en carne bovina de 326.000 toneladas, la mitad de las cuales: 163.000 toneladas, serían carnes de alta calidad. Estos contingentes serían NMF (Nación Más Favorecida), es decir, abiertos a todos los países, que competirían para abastecerlos en el mercado mundial. Asumiendo una posición muy conservadora de que Uruguay podría tener acceso a sólo el 10% de este contingente de alta calidad, esto representaría un acceso adicional a la Unión Europea de 16.300 toneladas de este tipo de carne (casi tres veces superior a la cuota Hilton de 6.300 toneladas, que se tiene actualmente en ese mercado). Cálculos similares proyectan ampliaciones NMF de 318.000 toneladas de queso en la Unión Europea y 160.000 toneladas en Estados Unidos. Cifras tampoco nada despreciables en materia de acceso a los mercados. Como ya fue mencionado, la actual coyuntura de precios altos para los productos básicos ha redundado en una reducción considerable del proteccionismo agrícola - a través de ayudas internas y subsidios a las exportaciones - en la gran mayoría de los países de la OCDE. Esta protección ha caído a los niveles más bajos de la última década. Para citar un solo ejemplo, el nivel de protección previsto - por medio de apoyos domésticos - para Estados Unidos al final del período de implementación de los resultados de la Ronda de Doha, está por encima de las ayudas oficiales del gobierno de ese país a sus productores en los últimos dos años. Esto 35 Inserción internacional del Uruguay 2014 significa que es un momento políticamente propicio para que los gobiernos puedan comprometerse a reducciones sobre sus niveles de protección agrícola consolidados en la OMC, ya que el costo político sería relativamente abordable5. Si bien la Ronda de Doha no ha finalizado y ningún país ha querido asumir la responsabilidad de declararla muerta, es evidente que su parálisis y falta de resultados concretos sigue siendo una fuente de creciente frustración. Será muy difícil conseguir los apoyos y voluntades políticas necesarias para poder preservar elementos y avances importantes que se habían alcanzado en el largo proceso de negociación, sobre todo en el sector agrícola. Uruguay tiene la necesidad y la obligación de seguir aunando esfuerzos en esa dirección. Es altamente improbable que, en materia agropecuaria, se puedan obtener resultados similares o superiores en escenarios de negociación distintos del multilateral, con la excepción, quizás, de la cuestión del acceso a los mercados. Si bien Uruguay ha mantenido su vocación multilateral, en los últimos años su presencia y gravitación en la OMC ha decaído visiblemente. Se debe reforzar su papel tradicional de iniciativa y liderazgo para recuperar ese espacio (hoy ocupado por otros). No será tarea fácil. Se volverá sobre el tema en el capítulo IV. En el plano bilateral: Situación actual Al ser una economía pequeña, abierta y consciente de que el comercio es uno de los principales motores de su transformación productiva, Uruguay debe continuar profundizando la apertura al mundo. El país requiere mercados libres de restricciones y distorsiones al comercio, especialmente en el sector agrícola que genera la mayor parte de sus divisas. Como fue señalado, el objetivo prioritario de su política económica comercial fue profundizar la inserción externa a través del Mercosur con las consecuencias y limitaciones señaladas. En el plano bilateral, Uruguay ha tenido éxito en la diversificación del destino de las exportaciones. El Mercosur, que representaba un 51,5% de sus exportaciones en 1998, representa sóolo un 26% en 2013 (sin incluir a Venezuela). China ha crecido en importancia y hoy es el principal destino de nuestras exportaciones (21% frente al 19% de Brasil, una vez consideradas las exportaciones desde las Zonas Francas, según estimaciones de Uruguay XXI). 5 Sin embargo, debe señalarse con preocupación que paralelamente a las reducciones señaladas en la OCDE se registra un aumento considerable de este tipo de protección en países en desarrollo tales como India, donde los apoyos domésticos pasaron de USD 8,3 billones en el 2001 a 37,6 billones en el 2008, y en China de 320 millones a 3,9 billones en el 2008 (según las últimas notificaciones a la OMC disponibles). 36 Inserción internacional del Uruguay 2014 Tabla 2: Uruguay. Principales destinos de exportación en 2013 (incluyendo Zonas Francas) 2013 Posición País % 1 China 21% 2 Brasil 10% 3 Argentina 5% 4 Venezuela 5% 5 Alemania 5% 6 Países Bajos 5% Fuente: Uruguay XXI Han crecido en importancia otros mercados como Rusia e Israel. En los últimos años se han podido superar barreras sanitarias que impedían el acceso a ciertos mercados. Los casos de la carne bovina exportada a Corea y de los cítricos y la carne ovina sin hueso a Estados Unidos merecen ser señalados. El caso de Estados Unidos merece una atención especial. De un potencial Acuerdo de Libre Comercio que no pudo materializarse, se acordó encauzar la relación a través del TIFA con objetivos moderados en materia de comercio. La relación comercial se ha mantenido más o menos estable, aparte del acceso a los mercados de los productos señalados anteriormente. Dentro del marco de una futura estrategia de inserción externa, es necesario que Uruguay vuelva a considerar la dimensión y alcance de su relación con este país, así como la viabilidad y las potencialidades de ajustar el ámbito de la negociación prevista actualmente en el TIFA. Se volverá sobre el particular en el Capítulo IV. A pesar de la diversificación señalada en el destino de las exportaciones, la situación de la oferta exportable no muestra cambios significativos con relación al pasado. En particular, se destaca que las exportaciones con base agropecuaria ocuparon más del 50% de las exportaciones totales del país en 2013. A su vez, los primeros cuatro productos representaron el 47% de las exportaciones totales y son todos de origen agropecuario (soja, carne, lácteos y celulosa). La soja se transformó en el principal producto de exportación del país en 2012 y continuó siéndolo en 2013. 37 Inserción internacional del Uruguay 2014 Tabla 3: Uruguay. Principales productos de exportación en 2013 (incluyendo Zonas Francas). 2013 Posición Producto % 1 Soja 19% 2 Carne bovina 13% 3 Lácteos 9% 4 Celulosa 6% 5 Automóviles y autopartes 5% 6 Concentrado bebidas 5% 7 Cueros 3% 8 Plásticos 2% 9 Prod. farmacéuticos 2% Fuente: Uruguay XXI Uruguay presenta una clara matriz productivo-exportadora intensiva en recursos naturales, con cambios de importancia en los últimos años. La incidencia de la demanda China ha sido el factor principal de los cambios en el perfil histórico de dicha matriz agroexportadora. Tabla 4: Uruguay. Exportación de productos agroindustriales seleccionados (en USD millones) Variableaño/Cultivo ARROZ Leche en Polvo Queso Forestación 0 168 50 48 84 961 0 219 121 87 221 1.875 1.298 307 513 467 255 337 --- 498% - 205% 834% 431% 301% SOJA Carne Bovina TRIGO 2001 1,6 217 2006 138 2013 Variación 01-13 Fuente: DIEA-MGAP y Uruguay XXI. 38 Inserción internacional del Uruguay 2014 Capítulo III Comercio y crecimiento: Vínculos, lecciones y desafíos En capítulos anteriores se ha señalado el papel clave que juega la inserción externa para el éxito económico del Uruguay. La creciente competencia en el mercado internacional y las complejidades para insertarse en los circuitos comerciales más dinámicos, obliga a explorar todas las alternativas disponibles. Este capítulo analiza la política comercial de algunos países de la región que han tenido resultados exitosos en los últimos años: Chile, Colombia, Costa Rica y Perú. También examina las políticas de inserción externa seguidas por dos de nuestros mayores competidores en el mercado internacional: Australia y Nueva Zelanda. El objetivo es extraer conclusiones y lecciones que puedan ser de utilidad para incorporar en una futura política exterior del país. Asimismo, en una segunda sección se pasa revista a tres acuerdos comerciales de libre comercio en curso, que representan ejes centrales del modelo de inserción externa que actualmente predomina en el mundo: la Alianza del Pacífico, el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés) y el Acuerdo de Comercio e Inversión Transatlántico (Unión Europea – Estados Unidos). Se identifican sus objetivos y áreas de negociación y se evalúan las oportunidades que una eventual integración a los mismos representaría para el país, así como los posibles impactos negativos y costos de mantener una política pasiva. Lecciones de experiencias exitosas El vínculo entre una inserción comercial exitosa y el desarrollo económico en el largo plazo ha sido extensamente demostrado en la literatura económica. En las últimas décadas, los ejemplos más relevantes de este vínculo han sido el Sudeste Asiático y China. Estos países han aumentado sistemáticamente su participación en el producto mundial, principalmente debido al impulso dado por el aumento de su participación en el comercio internacional6. Tanto China como los “Tigres Asiáticos” consolidaron su crecimiento aplicando una política que integraba un conjunto de medidas dirigidas por el Estado que incentivaron ciertos sectores seleccionados. Entre ellas se destacan: políticas activas de promoción de exportaciones y de atracción de inversión externa; aumento del capital humano y de la investigación y desarrollo; y mejoras notables en infraestructura física y de telecomunicaciones. Esto les ha permitido ostentar por décadas tasas de crecimiento promedio superiores al 7%, muy por encima de las tasas de América Latina y el Caribe (ALC) y del promedio mundial. 6 En el Capítulo I de este trabajo puede encontrarse más información a este respecto. 39 Inserción internacional del Uruguay 2014 En el caso de ALC, el crecimiento recién comenzó a consolidarse a partir de mediados de la década de 1990, en paralelo con un proceso de apertura e integración en varios niveles. No obstante, sucesivas crisis de origen interno y externo ("efecto Tequila", Rusia y Sudeste Asiático) afectaron las tasas de crecimiento, aunque de forma desigual, en toda la región. Recién a comienzos del siglo XXI, una combinación de políticas macroeconómicas y comerciales adecuadas y un contexto internacional favorable para los productos básicos, permitieron tasas de crecimiento elevadas y sostenidas para la región. Si bien no existe una receta única a ser adoptada por un país para lograr insertarse exitosamente en las cadenas de valor globales, sí pueden obtenerse lecciones de la orientación que deben tener las políticas observando las experiencias exitosas de otros países. Para ilustrar estas experiencias exitosas se han analizado un conjunto de países latinoamericanos que han emprendido reformas significativas en el ámbito comercial con muy buenos resultados: Chile, Perú, Colombia y Costa Rica. También se han analizado las experiencias de dos países fuera de la región que, con una economía de base agropecuaria similar a la de Uruguay, han cosechado exitosos resultados: Nueva Zelanda y Australia. Las enseñanzas que se pretenden recabar serán organizadas en torno a los siguientes pilares: reducción arancelaria, ampliación de los mercados de destino, la importancia de una política de Estado en materia comercial y de un tipo de cambio flexible y equilibrado con respecto a las necesidades del país. 1. Reducción arancelaria La reducción arancelaria es uno de los ingredientes presente en la combinación de políticas que implementaron estos países. El objetivo de estos procesos de reducción arancelaria es quitar protección redundante a los productores nacionales, haciendo que estos se midan con los que lo hacen mejor en el mundo. De esta forma se busca hacer más competitiva la producción nacional incrementando la captación de valor en mercados más ampliados. En el siguiente gráfico se muestra cuál es el arancel NMF aplicado en este conjunto de países y cuál aplica el Mercosur. Como se desprende del gráfico, el nivel arancelario aplicado por los países de referencia, en todos los casos, es muy inferior al del Mercosur. Exceptuando el caso de Colombia, el arancel de este conjunto de países es menor a la mitad del que aplican los países del Mercosur7. 7 Para calcular el arancel promedio del Mercosur se ponderó el arancel que aplicó cada país: Argentina (12,5%), Brasil (13,5%), Paraguay (10,1%) y Uruguay (10,5%), por el nivel de importaciones de 2011, según datos de la OMC. 40 Inserción internacional del Uruguay 2014 Gráfico 3: Aranceles NMF promedio aplicados por Mercosur y países seleccionados. 14% 13,05% 12% 10% 8,8% 8% 5,6% 6,0% Costa Rica Chile 6% 4% 3,7% 2,0% 2,7% 2% 0% Nueva Zelanda Australia Perú Arancel NMF Aplicado Colombia Promedio Mercosur Fuente: OMC Como se ilustra en el gráfico, el arancel NMF aplicado en los países de la región está sistemáticamente por encima del aplicado por Australia y Nueva Zelanda. Cómo se ha llegado a estos niveles de aranceles es una historia distinta para cada país. En el caso de Chile, la reducción de aranceles se enmarca dentro de las políticas aperturistas que comienzan en los años 70, cuando se reduce tanto el nivel como la dispersión de los aranceles al entorno del 10%. La disminución arancelaria se extendió hasta el día de hoy. 2. Ampliación de los mercados por medio de acuerdos de libre comercio Otro elemento clave en el éxito de la política económica del grupo de países seleccionados es la constante búsqueda de acuerdos comerciales, en particular de TLCs. Cuando el mercado doméstico impide operar con economías de escala, una alternativa es la firma de acuerdos comerciales. De esta forma se amplía la base sobre la cual se licuan los costos fijos (por ejemplo los costos de investigación y desarrollo) y se consigue operar a escalas más eficientes. Así no sólo se consigue acceder a mercados externos en condiciones más ventajosas por la baja de los aranceles sino que también se lo hace a costos de producción unitarios más bajos. 41 Inserción internacional del Uruguay 2014 Gráfico 4: Acuerdos de Libre Comercio de Uruguay y países seleccionados 25 20 20 15 12 10 7 6 5 - - - 8 9 1 - Acuerdos de Libre Comercio Fuente: OMC Profundicemos el caso de Chile, el país con mayor cantidad de acuerdos comerciales firmados. Esta política de ampliación de mercados comenzó en la década de 1990 con la firma del TLC con Canadá. Sin embargo, el mayor impulso lo tuvo a comienzos de la década pasada, cuando en 2001 firma el TLC con México, en 2002 con Costa Rica, en 2003 con Estados Unidos y en 2004 con El Salvador, el AELC, la Unión Europea y Corea del Sur. Actualmente, cuenta con 20 TLC que le reportan acceso a, entre otros, Estados Unidos, China, Unión Europea, Japón, México y Canadá. De esta forma, un productor chileno no sólo produce para un mercado de 17 millones de personas, sino que mediante estos acuerdos comerciales logra acceso preferencial a un mercado de más de 4.000 millones de personas que representa más del 90% del PIB mundial8. Perú es el segundo país de la selección con mayor número de TLCs. Sin embargo, su experiencia muestra ciertas diferencias con la de Chile. La más notoria es que la política aperturista data de poco más de una década, surgiendo en 2001. De hecho, el primer TLC se firma el 3 de febrero del 2009 con Estados Unidos. Desde entonces, ha firmado 11 TLCs, entre los que se destacan los firmados con China, la Unión Europea, México, el AELC, Japón y la República de Corea. Por último, Costa Rica, otro de los mayores suscriptores de este tipo de acuerdos, firma su primer TLC en 2002 precisamente con Chile. Diez años después, el 83% de su comercio exterior está cubierto por tratados de libre comercio9. 3. Políticas de Estado en materia comercial Un elemento común a este conjunto de experiencias es que la política comercial se mantuvo estable. La política comercial necesita de un marco jurídico predecible. Para esto, es necesario 8 9 Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Chile. Cadenas globales de valor y diversificación de exportaciones: El caso de Costa Rica. CEPAL, 2014. 42 Inserción internacional del Uruguay 2014 que se base en acuerdos políticos lo más amplios posibles, tal que cambios de gobierno no lleven a una alteración del rumbo económico. Esto es importante ya que, ante la incertidumbre, los agentes invertirán menos y a plazos más cortos. La estabilidad de la política comercial, como una verdadera política de Estado, es uno de los pilares claves en el éxito de los países tomados como referencia. En el caso chileno, la política comercial actual data de cuatro décadas atrás. Hoy en día, los resultados son elocuentes: la participación de las exportaciones chilenas en las exportaciones mundiales se duplicó. A su vez, se diversificó la base exportadora: el cobre y sus derivados redujeron su peso en las exportaciones de 75% a 50%; y Europa, que otrora concentraba el 60% de las exportaciones, hoy sólo representa el 17%. Una situación diferente es la de Perú. La actual política comercial data de los comienzos de la primera década del siglo XXI, cuando los magros beneficios que cosechaban las políticas proteccionistas generaron una conciencia en pro de una mayor apertura comercial. Así, en el año 2001, surge el llamado “Acuerdo Nacional”, un acuerdo impulsado por los más altos niveles políticos, el sector público y el privado. Su objetivo general fue utilizar el comercio exterior como motor para el crecimiento y desarrollo sostenible del Perú. Dentro de este marco, se busca consolidar la visión de Perú como un exportador de bienes y servicios con valor agregado, un país fortalecido, diversificado y consolidado como importante actor en los mercados internacionales. Apenas una década después, los resultados son notables: el índice de pobreza se redujo de un 52% en 2003 a 25,8% en 201210, la economía creció a una tasa promedio cercana al 7% en el período 2003-2012, mientras las exportaciones lo hicieron por encima del 7% en el mismo lapso11. De una forma u otra, todos los países seleccionados implementan algún tipo de incentivo a las exportaciones. En el caso de Chile, el Reintegro Simplificado a las Exportaciones estipula la devolución del 3% del valor exportado (FOB) para un conjunto de productos12. En el caso de Perú, la ley dispone la devolución de los derechos arancelarios pagados en la importación de materias primas, insumos o productos intermedios, partes y piezas incorporados en la producción de bienes exportados. Nueva Zelanda y Australia también tienen sus esquemas de soporte a los exportadores. En el caso de Nueva Zelanda, la asistencia a los exportadores se da a través del establecimiento de seguros que protegen a los exportadores frente a la incapacidad de pago del comprador o la cancelación de la orden de compra. En el caso de Australia, el Export Market Development Grants es el programa que ayuda a los pequeños y medianos exportadores mediante la devolución de hasta el 50% de los gastos de promoción de las exportaciones. Los incentivos a las exportaciones representan una herramienta de utilización válida en países en desarrollo que buscan promover una inserción internacional competitiva. En muchos casos se trata de sectores o empresas de industrias nacientes que no podrían afrontar por sí solas los 10 Instituto Nacional de Estadística e Informática. Cifras de Pobreza 201. Lima, Perú, mayo de 2013. Cifras del Banco Mundial. 12 El beneficio alcanza a las exportaciones menores no tradicionales. Para más información: http://www.aduana.cl/sistema-simplificado-de-reintegro-a-las-exportaciones/aduana/2007-0228/161507.html 11 43 Inserción internacional del Uruguay 2014 elevados costos del comienzo de la exportación. Esto permite considerar la implementación de esquemas de incentivos basados en el desempeño exportador de pequeñas y medianas empresas con especial énfasis en perfiles innovadores. También, como en los casos de Australia y Nueva Zelanda, es importante implementar sistemas de protección (en base a seguros y otros instrumentos financieros) de los exportadores ante situaciones imprevistas. Cabe destacar que una mala implementación y control de este tipo de incentivos puede dar resultados contraproducentes para el desarrollo exportador de sectores dinámicos. 4. Equilibrio y estabilidad del tipo de cambio real El tipo de cambio real, definido como la relación entre los precios domésticos y los externos, es una variable clave en la competitividad y la capacidad de ajuste de la economía ante shocks externos. Un tipo de cambio rígido, combinado con shocks externos desfavorables, producirá inevitablemente ajustes por el lado real de la economía, produciendo una caída del nivel de actividad y un aumento del desempleo. Por otro lado, un tipo de cambio real demasiado apreciado perjudica la capacidad de competencia externa. A la hora de invertir en el sector externo, los empresarios deben hacer un pronóstico de sus ingresos. El tipo de cambio, como variable que permitirá traducir sus ingresos en dólares a moneda nacional, tiene un rol preponderante. Los empresarios exportadores, para llevar adelante su inversión, requerirán un tipo de cambio real estable a niveles competitivos. De lo contrario, su inversión no será rentable y, consecuentemente, no invertirán. Es necesario entonces el equilibrio entre las necesidades del sector exportador, la flexibilidad para absorber shocks externos y la estabilidad de precios a nivel interno. Como se observa en el siguiente gráfico, la volatilidad del tipo de cambio real13 es significativamente mayor en los países del Mercosur que en el grupo de referencia14. Esto tiene un carácter negativo, los agentes de la economía tienen mayor dificultad para predecir tanto sus ingresos como sus gastos, por lo que tenderán a realizar un menor nivel de inversión y a plazos más cortos. Esto se ha sumado a un tipo de cambio real que descendió en los últimos años en varios países de la región (incluido Uruguay), lo que ha perjudicado la competitividad de los sectores exportadores. 13 Medida como la desviación estándar mensual. En el caso que estamos analizando, se trata de una medida de la volatilidad del tipo de cambio. 14 Datos del Banco Mundial para el período 2010-2014. 44 Inserción internacional del Uruguay 2014 Gráfico 5: Volatilidad del tipo de cambio real en Mercosur y países seleccionados 4,0% 3,5% 3,0% 2,51% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% Desviación estándar de l var. mensual del TCR (2010-2014) Promedio Mercosur Fuente: Banco Mundial. En el caso de Argentina, este organismo recoge los datos oficiales del país. En el caso de Costa Rica, uno de los países con menor volatilidad del tipo de cambio, el Banco Central mantuvo estable el tipo de cambio real multilateral entre 1984 y 2006. Aunque se introdujo un sistema de bandas a partir de 2006, la entidad evita apreciaciones excesivas que podrían afectar la competitividad del país. Reseña de las lecciones de experiencias exitosas El gobierno juega un papel clave en el desarrollo de una inserción internacional exitosa. Sin embargo, no existe una receta única e universal. La política exterior debe estar anclada en las especificidades de cada realidad, lo que determinará cuál es la política comercial óptima para insertarse dinámicamente en las cadenas globales de valor. El Gobierno debe generar las condiciones necesarias para aumentar la competitividad sistémica. Con este fin, mediante un sistema de incentivos transparentes y adecuados, debe procurar señalar las bondades de la inversión en los sectores exportadores más dinámicos y de mayor valor agregado a nivel internacional. Asimismo, como se vio en el caso chileno, la política comercial externa debe ser estable. Debe ser percibida como una política anclada en amplios acuerdos nacionales, capaz de perdurar más allá del ciclo político-electoral. A tales efectos, es necesario lograr consensos lo más amplios posibles. Sin embargo, esto no implica que deba ser estática; por el contrario, es de esperar que experimente cambios periódicos, adaptándose a los desarrollos y tendencias del contexto internacional. También cabe señalar la necesidad de invertir en capital humano. No es posible atraer las más modernas tecnologías de producción si no se cuenta con una masa crítica de mano de obra calificada capaz de darle un uso eficiente. 45 Inserción internacional del Uruguay 2014 Un tipo de cambio estable y equilibrado a las necesidades del país es un aspecto clave en el diseño de una política comercial exitosa. Por un lado, el tipo de cambio debe tener la flexibilidad necesaria para mantener un nivel de precios competitivos y, por otro lado, debe ser lo suficientemente estable como para definir claramente los incentivos a la inversión sin afectar los precios internos. Por último, el acceso a un mercado más amplio para las exportaciones es un aspecto crucial presente en todas las experiencias de inserción externa exitosas. Acuerdos comerciales preferenciales Ya ha sido resaltado en capítulos anteriores la importancia adquirida por los acuerdos comerciales preferenciales para la inserción externa de los países. En esta sección se examinará, en primer lugar, el acuerdo conocido como Alianza del Pacifico, que reúne a un grupo de países latinoamericanos cuyos intereses compartidos buscan una mejor integración en el comercio tanto regional como global. En segundo lugar, se analizarán las negociaciones en curso de dos tratados de libre comercio, conocidos como acuerdos de “nueva generación”, que por sus actores, características y alcance tendrán un impacto muy significativo en el comercio mundial. Se trata del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés), acuerdo transcontinental que vincula las economías de Asia, el Pacifico y las Américas, y el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión (TTIP, por su sigla en inglés), que busca integrar las dos mayores economías del mundo Occidental: Estados Unidos y la Unión Europea. En los tres casos, se procurarán identificar los desafíos así como las oportunidades que estos acuerdos representan para Uruguay. Alianza del Pacífico. Es un acuerdo de génesis latinoamericana cuyas raíces se remontan al año 2010, cuando el entonces presidente de Perú, Alan García, llamó a los gobernantes de México, Colombia, Chile, Panamá y Ecuador a conformar un "área de integración profunda". Apenas seis meses después, los presidentes de Chile, Colombia, México y Perú acordaron en Lima establecer la Alianza del Pacífico (AP de ahora en más). Sin embargo, hubo que esperar hasta el 6 de Junio del 2012 para que se firmara el Acuerdo Marco de la AP, en Antofagasta, Chile. Los objetivos de la AP, según lo establecido en dicho Acuerdo Marco, giran en torno de la construcción "... de una manera participativa y consensuada, de un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas...". Así, se acordó que, a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo, se habría desgravado el 90% de los aranceles y el remanente 10% se desgravará conforme a una plataforma acordada por las partes. En cuanto a la forma de ingresar al acuerdo, se estableció que uno de los requisitos para adherirse a la AP como miembro de pleno derecho es que los Estados aspirantes deben tener 46 Inserción internacional del Uruguay 2014 un tratado de libre comercio con cada una de las Partes. Otra alternativa es la de sumarse como Estado Observador. La AP ya cuenta con 29 Estados Observadores, entre los que se encuentran Paraguay y Uruguay. El Mercosur ya ha manifestado interés de suscribir como Observador. El enfoque a favor del libre comercio de los Estados miembros se vio cristalizado en la política comercial de la Alianza. De hecho, los cuatro países tienen acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea. Además, los cuatro son activos impulsores de TLCs con países fuera de la región: actualmente Chile cuenta con 13, Perú con 8, México con 6 y Colombia con 5. Esto se vio plasmado en la cantidad de países extra región que solicitaron incorporarse, al menos en un principio, como países observadores. Dentro de los 29 Estados observadores, 7 son de Asia-Pacífico, 10 de Europa, 8 de Latinoamérica y el resto de Medio Oriente, África y América del Norte15. Sin embargo, el alcance de la AP va más allá de lo meramente comercial. La integración también se está dando en el plano diplomático. Los cuatro Estados miembros han incrementado su presencia alrededor del mundo y han reducido los costos de funcionamiento al abrir embajadas conjuntas en Ghana (los cuatro Estados miembros), Vietnam (Colombia y Perú), Marruecos (Chile y Colombia), Argelia (Chile y Colombia), Azerbaiyán (Chile y Colombia), en la Misión Diplomática en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE- (Chile y Colombia) y próximamente en Singapur (Colombia y México). Por otra parte, en el plano bursátil, desde el 2011 está operativo el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA). Este es el resultado del acuerdo firmado entre la Bolsa de Valores de Colombia, la Bolsa de Comercio de Santiago y la Bolsa de Valores de Lima16 según el cual los inversionistas de Chile, Colombia y Perú pueden comprar y vender acciones de las tres plazas bursátiles simplemente a través de un intermediario local. La incorporación de la Bolsa Mexicana de Valores supondrá la consolidación del mayor mercado bursátil de América Latina, desplazando a la Bolsa de Valores de San Pablo, ya no sólo en cantidad de empresas listadas, sino ahora también en capitalización de mercado. La AP ha tomado impulso de forma muy rápida. Esto debería ser advertido y tenido en consideración por el Mercosur, que está viendo su influencia en la región desplazada por la AP. Primero, porque la AP se estableció sobre una base pragmática y sobre ella se ha avanzado en varios frentes: desgravación sistemática del comercio entre los países miembros, lineamientos sobre el tratamiento a los impuestos y la inversión dentro de la Alianza, y ventanillas únicas de comercio exterior, por ejemplo. Segundo, tiene un definido enfoque puesto en Asia, que es compartido por todos los países. Finalmente, más allá de la lista de Estados Observadores, hay un claro interés de Estados Unidos y Canadá de sumarse a la alianza. Esto podría desequilibrar 15 La lista completa de Estados Observadores es: Alemania, Australia, Canadá, China, República de Corea, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Guatemala, Honduras, India, Israel, Italia, Japón, Marruecos, Nueva Zelanda, Países Bajos, Panamá, Paraguay, Portugal, Reino Unido, República Dominicana, Singapur, Suiza, Turquía y Uruguay. 16 La Bolsa de Valores de México se encuentra en período de incorporación al MILA. 47 Inserción internacional del Uruguay 2014 la influencia que hasta ahora supo ostentar Brasil y eclipsaría la importancia del Mercosur en la región. Dicho esto, cabe reconocer que hoy en día las dimensiones del Mercosur son significativamente mayores a las de la AP. El Mercosur en su conjunto cuenta con un PIB 57% superior al de la AP y alrededor de 40% más de población. Sin embargo, la participación de las exportaciones del Mercosur en las exportaciones mundiales es de 2,4% al tiempo que las de la AP es de 2,2%, lo que a la luz de los primeros datos denota un carácter más cerrado del Mercosur. Sin embargo, el comercio entre los dos bloques comerciales tiene ciertos patrones. Al tiempo que el 80% de las exportaciones de la AP hacia el Mercosur está compuesto por manufacturas, menos del 60% de las exportaciones del Mercosur a la AP son manufacturas, representando los productos alimenticios un importante rubro17. Tabla 5: Cuadro comparativo Mercosur-Alianza del Pacífico PIB (USD billones) Alianza del Pacífico 2.020 Mercosur 3.184 Población 197 281 Exportaciones (% en el total mundial) 2,2% 2,4% Fuente: INTAL. Informe Mercosur N°18 (2012-2013) y Banco Mundial Uruguay tiene mucho campo fértil para avanzar con la AP. Primero, porque sería el denominador común de los dos principales bloques comerciales del continente Latinoamericano (AP y Mercosur), lo que significaría un gran atractivo para cualquier inversionista. Segundo, porque podría convertirse en la puerta de entrada y salida al Océano Atlántico, para los países de la AP. Finalmente, y más allá de lo meramente comercial, Uruguay podría aprovechar la muy buena reputación que tiene a nivel internacional y empezar a jugar el papel de Estado "bisagra" entre los dos bloques, que frecuentemente son asociados a posiciones político-económicas opuestas. A diferencia de los acuerdos de “nueva generación” que serán examinados en las secciones siguientes, las dimensiones de este acuerdo no parecen ser el principal valor a resaltar. Sin embargo, para una economía pequeña como la uruguaya, con amplias necesidades de generar nuevos mercados, el principal valor estratégico de la AP no radica precisamente en sus dimensiones. El foco en Asia Pacífico y el hecho de que al incorporarse a este acuerdo se estaría facilitando un eventual tránsito a una integración al TPP, hacen que este acuerdo tenga un importante valor estratégico para Uruguay. Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) En el año 2002 se entablan negociaciones comerciales entre Chile, Nueva Zelanda y Singapur con miras a la negociación de un acuerdo ambicioso de libre comercio entre dichas naciones, al que se sumó Brunei posteriormente. El acuerdo, conocido como P4, entró en vigor en 2006. A partir del 2009, se entablaron negociaciones para extender el acuerdo a otros países interesados, en lo que representa el primer TLC de carácter trans-regional vinculando a Asia, el Pacífico y las Américas. En el presente, además de los cuatro países originales, se han sumado 17 INTAL. Informe Mercosur N°18 (2012-2013). 48 Inserción internacional del Uruguay 2014 a las negociaciones Australia, Estados Unidos, Japón, Malasia, Perú, Vietnam, Canadá y México. Otro grupo de países ha mostrado interés en sumarse a estas negociaciones: Bangladesh, Colombia, Corea, Costa Rica, Filipinas, Indonesia, Laos, Tailandia y Taiwán. Los actuales miembros plenos del TPP han manifestado su disposición favorable ante una eventual adhesión a las negociaciones por parte de China e India, pero no se han registrado señales en esa dirección. En la actualidad el TPP representa un mercado de 500 millones de habitantes con un PIB de USD 17,8 trillones, equivalentes a un 40 % del PIB global y cerca de un tercio de las exportaciones mundiales. La relevancia del acuerdo no sólo radica en la importancia y diversidad de las economías que lo integrarían, sino en lo innovador de las temáticas, que van más allá de las áreas tradicionales de los tratados de libre comercio. El mismo incluye disposiciones en temas tales como comercio electrónico, telecomunicaciones, coherencia regulatoria, facilitación del comercio, cultura y ciencia y tecnología, que hasta ahora no habían sido abordados por ningún acuerdo comercial. En la siguiente tabla, extraída de Petri, Plummer y Zhai, se presentan los temas a ser abarcados por el acuerdo18. A su vez, se muestra qué porcentaje de los acuerdos comerciales existentes ya incluyen medidas de ese orden. 18 Petri, P.; Plummer, M.; Zhai F. The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: a Quantitative Assesment. (2011). Extraído de http://www.eastwestcenter.org/. 49 Inserción internacional del Uruguay 2014 Tabla 6: Temas cubiertos por acuerdos comerciales Áreas tradicionales Área Áreas con pocos precedentes Porcentaje previo de cobertura Área Porcentaje previo de cobertura Bienes 100 Instituciones 43 Servicios 91 Servicios Financieros 26 Barreras técnicas al comercio Competencia 69 Comercio electrónico 0 66 Telecomunicaciones 0 Derechos de propiedad intelectual Inversión 77 Agricultura 9 74 Trabajo 9 Contratación pública 66 Medio ambiente 9 Medidas sanitarias y fitosanitarias Solución de controversias Normas de origen 69 Estándares de Seguridad 3 91 Coherencia Regulatoria 0 94 PYMES 3 Medidas Correctivas (trade remedies) Procedimientos aduaneros Admisión temporaria 66 Facilitación del Comercio 0 86 Cultura 0 54 Ciencia y Tecnología 0 Fuente: Petri, P.; Plummer, M.; Zhai F. The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: a Quantitative Assesment. (2011). En las áreas tradicionales de bienes y servicios, el acuerdo busca un acceso a los mercados de los miembros sin restricciones. Se prevé la eliminación total de barreras arancelarias y no arancelarias. En los servicios se está negociando a través de listas negativas (a diferencia de las listas positivas en las negociaciones GATS de la OMC), lo que las hace mucho más exigentes. La integración profunda también requiere que los países adopten políticas y reglamentaciones comunes a través de compromisos ambiciosos, que van más allá de las obligaciones asumidas en la OMC (OMC+) en áreas tales como la propiedad intelectual, los servicios financieros, las inversiones, la contratación pública y las reglas de competencia. El objetivo es armonizar y reforzar las disposiciones de la OMC contenidas en los acuerdos sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y barreras técnicas al comercio. El TPP también contempla normas laborales y ambientales. Según los autores mencionados anteriormente, de entrar en vigencia en 2015, las ganancias producidas por este acuerdo se elevarían para 2025 a USD 450 mil millones19. A modo de 19 Petri, P.; Plummer, M.; Zhai. (March 2013). Adding Japan and Korea to the TPP. http://asiapacifictrade.org/wp-content/uploads/2013/05/Adding-Japan-and-Korea-to-TPP.pdf 50 Inserción internacional del Uruguay 2014 comparación, las estimaciones sobre los beneficios que generaría la Ronda de Doha varían entre USD 87 y USD 574 mil millones para 201520. A nivel de país, las estimaciones de los efectos del acuerdo comercial muestran que los más beneficiados serán países que comparten una o dos de las siguientes características: economías pequeñas y/o en desarrollo. Vietnam, Malasia, Singapur y Nueva Zelanda se encuentran en los primeros lugares. Debe recordarse que muchos de los países miembros del TPP ya tienen acuerdos de libre comercio con la economía mayor, Estados Unidos, y en algunos casos con Japón. Algunos de los países que obtendrían los mayores beneficios de esta liberalización dentro del TPP, son aquellos que disfrutarían de un acceso preferencial por primera vez a dichos mercados Estados Unidos, por ejemplo, ya cuenta con TLCs con la gran mayoría de países miembros del TPP, pero no con Japón. Los beneficios económicos que derivara de este acuerdo están íntimamente ligados a las condiciones preferenciales que obtenga en este mercado. Los mismos podrían aumentar considerablemente con una eventual adhesión al acuerdo por parte de China o India. Nueva Zelanda no tiene TLCs con Estados Unidos, Japón, Canadá y México. El TPP se constituye entonces en un mecanismo muy importante para su inserción externa21. El TPP otorga a todos sus miembros una liberalización del comercio más amplia que la prevista en los acuerdos existentes, abriendo de esta manera nuevos horizontes y perspectivas. Asimismo, impondrá disciplinas más estrictas y exigentes en muchas áreas de la negociación, incluyendo servicios, inversiones y propiedad intelectual, con sus respectivos costos y beneficios. El acuerdo reconoce la diversidad y desafíos que enfrentan los países en desarrollo, que deberán ser tenidos en cuenta en las negociaciones. El TPP está abierto a la adhesión eventual de otros miembros, no sólo de países miembros de la APEC (Cooperación Económica entre Asia Pacífico), sino de otras partes del mundo, de conformidad con las disposiciones vigentes. El acuerdo prevé asimismo futuras negociaciones para actualizarlo. El TPP no acepta observadores. La consolidación del TPP debe ser objeto de un profundo análisis por parte de Uruguay. Por su dimensión y alcance, este acuerdo tendrá un impacto significativo en el comercio internacional. Promoverá una reorientación del comercio de países eficientes, pero que no son miembros del mismo, a países miembros que reciben un tratamiento preferencial en las condiciones de acceso. Debe destacarse que Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Vietnam son exportadores agrícolas netos que ya compiten con nuestro país. 20 Fergusson, Ian F. 2008. World Trade Organization Negotiations: The Doha Development Agenda. CRS Report RL32060. January 18, 2008. Washington: Congressional Research Service. 21 El principal negociador de Nueva Zelanda en el TPP nos expresó que el objetivo central de su país en estas negociaciones era obtener mejores condiciones de acceso para sus productos agrícolas así como consolidar una presencia competitiva en Estados Unidos, Japón, Canadá, México y Perú. 51 Inserción internacional del Uruguay 2014 Por tener la doble condición de ser una economía pequeña y en desarrollo, así como por no haber suscrito ningún TLC con los países miembros del TPP22, una adhesión eventual del Uruguay a este tipo de acuerdo podría traer beneficios muy relevantes. Ayudaría asimismo a equilibrar la sostenida pérdida de competitividad de nuestros productos exportables frente a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales, sobretodo en la región Asia Pacifico, la de mayor crecimiento y perspectivas. Debe recordarse que en esa región del mundo no sólo se deberá enfrentar los desvíos comerciales que podrían derivarse de la conclusión exitosa de las negociaciones TPP sino que, adicionalmente, ya existe una serie de acuerdos de libre comercio muy relevantes como los de la Unión Europea y Corea; Australia y Nueva Zelanda con los países de ASEAN y de China con ASEAN, para nombrar algunos. China a su vez está negociando actualmente acuerdos con Australia y la Unión Aduanera de África del Sur, así como considera posibles acuerdos con India, Corea y Japón. Se volverá sobre este tema en el Capítulo IV. Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión (TTIP) Otro acuerdo de “nueva generación “al cual debe prestársele mucha atención por el impacto que pueda tener sobre las relaciones comerciales a nivel mundial es el Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión. Es el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y los Estados Unidos, países que conjuntamente contribuyen al 50% de la producción mundial (PIB), más del 30 % del comercio global y el 20% de la inversión extranjera directa. Representa actualmente un mercado de 815 millones de personas. Los impulsos negociadores surgieron en parte como resultado de la parálisis de las negociaciones comerciales multilaterales en la Ronda de Doha. Son consecuencia, asimismo, de la lenta recuperación de la aguda crisis económica experimentada en ambos lados del Atlántico que no ha permitido resolver el desempleo, hoy considerado como aspecto fundamental. Se estima que la expansión del comercio, y los resultados de la instrumentación de diversas reglamentaciones previstas en el acuerdo, generarán beneficios del orden de los 119 y 95 mil millones de euros por año para Europa y Estados Unidos, respectivamente23. Finalmente, debe reconocerse que para Estados Unidos, la iniciativa de negociar este acuerdo y de liderar el TPP examinado previamente tienen como objetivo estratégico la contención del creciente poderío económico e influencia de China a nivel mundial, que se manifiesta en excedentes comerciales colosales. Las negociaciones buscan un acuerdo amplio y ambicioso que trate un abanico muy vasto de aspectos y problemas actuales relacionados con el comercio bilateral de bienes y servicios e inversiones. Contempla la eliminación de aranceles (actualmente son bajos, con un promedio del 3%, pero con picos arancelarios importantes en algunos productos), con una desgravación inmediata a cero para el 96% del universo arancelario. Están también previstos períodos de tres a siete años de desgravación a cero para un 3% adicional de líneas arancelarias, con el fin de otorgar períodos más largos de ajuste a ciertos sectores industriales y agrícolas. Finalmente, se aceptaría una categoría final, no mayor del 1% del universo arancelario, para productos 22 A excepción de México, con quien tenemos un acuerdo de libre comercio. European Commission, Trade. (2014). In Focus: The transatlantic Trade and Investment Partnership. Extraído de http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-answers/#what-is-ttip 23 52 Inserción internacional del Uruguay 2014 considerados “sensibles”, como es el caso de carnes vacuna, porcina y avícola en la Unión Europea , donde se podría contemplar el acceso mediante contingentes arancelarios (cuotas), más que a través de desgravación arancelaria. En el caso de Estados Unidos, esta tercera categoría podría contemplar productos tales como bebidas, tabaco, azúcar y productos lácteos, además de cuero, pero este país no se ha pronunciado sobre las modalidades que aplicaría para su liberalización. El TTIP abarca negociaciones sobre barreras no arancelarias, servicios, propiedad intelectual, contratación pública, inversiones, competencia, procedimientos aduaneros, estándares, normas laborales y ambientales. Contempla asimismo la negociación de reglas, normas y disposiciones que permitan solucionar una serie de restricciones a la importación vigentes, en particular relacionadas con aspectos sanitarios o fitosanitarios o barreras técnicas al comercio. El área sanitaria y fitosanitaria (SPS, por su sigla en inglés) será seguramente una de las más difíciles de abordar en estas negociaciones. Estados Unidos se ha guiado en esta materia por los principios del Acuerdo SPS de la OMC, que no permite imponer o mantener restricciones a la importación sin suficiente evidencia científica, salvo condiciones muy especiales de protección a la salud humana, animal o vegetal. La Unión Europea interpreta el acuerdo de manera más flexible, incorporando la posibilidad de negar el acceso a su mercado a ciertos productos aplicando el “principio precautorio” (mantenimiento de dudas sobre si la evidencia científica es 100% segura), apelando a preocupaciones o preferencias de los consumidores u otros factores que considera “legítimos”, pero sin base científica. Para Estados Unidos, el principio precautorio es inconsistente con las disposiciones del Acuerdo SPS y se usa simplemente como pretexto para imponer una barrera al comercio sin justificación científica que la avale. Estas diferentes interpretaciones de los dos bloques comerciales con relación al manejo de riesgo en el área SPS han llevado a disputas en el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC (OSD), de las cuales las más conocidas son: (i) la prohibición por parte de la UE de importación de carne vacuna con hormonas provenientes de Estados Unidos; (ii) el uso de substancias aplicadas a las carcasas para reducir los patógenos durante el proceso de faena (por ejemplo, ácido láctico), que no ha sido aprobado por la UE; (iii) las reglamentaciones con relación a la biotecnología, en particular las vinculadas a cultivos genéticamente modificados (OGMs), cuya importación está prohibida por la UE. Debe destacarse que el fallo de todas estas disputas fue siempre favorable a Estados Unidos, pero la Unión Europea ha mantenido su posición y no ha cumplido con las recomendaciones del OSD, lo que ha tenido una serie de consecuencias en el comercio entre ambos socios. Estos temas serán seguramente prioritarios en las negociaciones del TTIP. Se pretende llegar en las mismas a un Acuerdo SPS que vaya más allá de los derechos y obligaciones asumidos por todos los miembros de la OMC en el Acuerdo SPS (OMC +). Esto tendrá connotaciones para el futuro tratamiento del tema a nivel mundial. Entre los objetivos más importantes de la Unión Europea en las negociaciones agrícolas se encuentra el reconocimiento de las “indicaciones geográficas”. Son las designaciones de productos o bebidas cuya producción original está vinculada a lugares geográficos específicos (como jamón de Parma). La pregunta central es si esas designaciones deben ser legalmente 53 Inserción internacional del Uruguay 2014 protegidas para los productores originales o consideradas genéricamente y disponibles para uso general. La aceptación de la posición Europea en estas negociaciones podría tener serias implicaciones comerciales, resultando en que productores de Estados Unidos perdieran, por ejemplo, su derecho de comercializar ciertos productos lácteos con sus nombres tradicionales en el mercado interno. Crearía asimismo un precedente muy importante que debería tenerse en cuenta en otros marcos de negociación, incluyendo el de la propia OMC. Es indudable que un acuerdo de la naturaleza descripta, que abarca una tercera parte del comercio mundial (USD 646 mil millones en 2012) representa un importante desafío no sólo para los productores de Estados Unidos y la UE, sino también para los de terceros países que sentirán su impacto y seguramente serán testigos de grandes desviaciones de comercio en su detrimento. La complejidad de los temas y posiciones divergentes en áreas claves de la negociación, hacen que el acuerdo no será fácil de concretar. A pesar de haberse fijado plazos para su conclusión a fines de 2014, está lejos de estar cerrado y no se la considera una meta realista. La proximidad de elecciones tanto en Estados Unidos como en el Parlamento, Consejo y la Comisión Europea enlentecerán seguramente el proceso. Sin embargo, la voluntad política se ha mantenido firme y existen muchas razones económicas y posibilidades de enormes beneficios para ambas partes como para seguir adelante con este cometido. Por razones obvias, no es imaginable que Uruguay pueda adherir a este acuerdo. Sin embargo, tiene que estar preparado para asumir y tratar de compensar sus posibles consecuencias negativas. En el plano agrícola, ya se ha destacado que uno de los objetivos de Estados Unidos será ampliar su participación en el mercado europeo en el sector cárnico, en particular el de carne vacuna. Debe recordarse que para compensar las restricciones impuestas a la carne con hormonas procedente de Estados Unidos, la Unión Europea abrió recientemente, en la OMC, un cupo adicional de importaciones de carne de alta calidad (sin tratamiento hormonal) procedente de Norteamérica de 45.000 toneladas. Es previsible que la firma de un TLC entre ambos países derive en un cupo adicional de, por lo menos, dos o tres veces ese volumen. La Unión Europea procurará aumentar significativamente sus exportaciones de productos lácteos a los Estados Unidos, en particular quesos. Una conclusión exitosa de un acuerdo SPS plus, o la aceptación de un marco regulatorio que reconozca que sus respectivas medidas SPS son equivalentes, podría también tener impactos y consecuencias para muchos productos exportados por Uruguay. Si a esto le agregamos el posible reconocimiento de indicaciones geográficas, modificaciones en la legislación europea con relación a los productos transgénicos y la puesta en vigor de reglas más estrictas en materia de barreras técnicas al comercio, incluyendo la adopción de estándares privados y el etiquetado como condición de acceso a los mercados para ciertos productos, adquiere mayor relevancia la necesidad de mantener una vigilancia activa sobre estas negociaciones. Las conductas y los ámbitos más idóneos disponibles por Uruguay para reducir o atenuar cualquier consecuencia negativa de este TTIP consisten, por un lado, en mantener posiciones negociadoras ambiciosas y ofensivas en el marco del Acuerdo Mercosur-Unión Europea y, por 54 Inserción internacional del Uruguay 2014 otro lado, en ampliar la naturaleza y alcance de nuestras negociaciones bilaterales con Estados Unidos en el marco del TIFA. 55 Inserción internacional del Uruguay 2014 Capítulo IV Recomendaciones estratégicas de inserción internacional En el Capítulo I se repasaron las transformaciones y tendencias que han caracterizado el comercio internacional en la última década y se identificaron los principales factores que determinan el patrón de comercio mundial en el cual Uruguay debe insertarse. El Capítulo II, analizó los principales elementos de la estrategia de inserción externa seguida por el país en los últimos años, resaltándose sus limitaciones para el logro de sus objetivos de desarrollo. En particular se subrayaron las limitaciones que el Mercosur impone actualmente, para una expansión, diversificación y modernización del comercio, tanto hacia dentro del bloque como en su relacionamiento con terceros países. En el Capítulo III se analizaron ejemplos de políticas de inserción externa exitosas seguidas por una serie de países, incluyendo la de nuestros principales competidores, y se examinaron los objetivos, oportunidades e impactos potenciales que ofrecen varios escenarios actuales de negociación comercial, recabándose las lecciones pertinentes. De la lectura de estos capítulos se desprende la necesidad de introducir en la política de inserción comercial externa del Uruguay ajustes y modificaciones, tanto en las definiciones estratégicas como en las propias negociaciones seguidas hasta el momento. Esto es necesario para poder enfrentar con éxito los múltiples y complejos desafíos que se le presentan al país en el comercio internacional, en el marco de un enlentecimiento de la economía mundial y de realidades económicas y políticas que apuntan a una creciente competitividad. Habiéndose establecido estas realidades y desafíos, a continuación se describen una serie de posibles opciones que Uruguay debería tener en cuenta en el diseño de sus políticas y estrategias de inserción externa. Mercosur La crisis de identidad y fragilidad actual del Mercosur han sido ya destacadas en este trabajo. Son múltiples los factores que han contribuido a esta situación y redundado en una importante pérdida de relevancia y credibilidad de este proceso de integración regional que serán difíciles de superar. En realidad, debe reconocerse que nunca existió una visión estratégica compartida del interés regional común. Todos sus miembros hablaron mucho del Mercosur, pero actuaron en función de sus intereses nacionales. Brasil, por ejemplo, siempre consideró y se ubicó sobre la base de que lo que era bueno para Brasil era bueno para el Mercosur, habiéndose demostrado que no es necesariamente el caso. No es razonable ni prudente que el país siga dependiendo de un proceso plagado de indefiniciones, incertidumbres y compromisos que no están respaldados por responsabilidades 56 Inserción internacional del Uruguay 2014 efectivas. El Mercosur no le permite actualmente al país el logro de sus legítimas necesidades de desarrollo, más bien le impone obstáculos y dificultades, lo que constituye una situación moralmente inaceptable y políticamente insostenible. No existe razón alguna para justificar una estrategia que defina y considere al Mercosur como eje principal de la inserción externa del país. Ha llegado el momento de un gran sinceramiento entre los países que conforman este proceso de integración regional. Todos sus miembros son conscientes de que se ha convertido en un mecanismo desprestigiado y cada vez menos relevante para atender las necesidades que le dictan sus propios intereses. Sin embargo, ninguno de ellos ha querido o podido asumir la responsabilidad y tomar la iniciativa de plantear abiertamente la imperiosa necesidad de ajustarlo a las realidades del presente. Al considerar las posibles estrategias y opciones de política que Uruguay podría instrumentar para enfrentar los obstáculos y limitaciones que le impone actualmente el Mercosur, tanto en el marco del comercio intra-bloque, como en su relacionamiento externo con terceros países, tendremos en cuenta dos escenarios posibles. En un primer escenario, se sugiere que el Presidente uruguayo entrante tome la iniciativa de convocar a sus pares del Mercosur a una reunión extraordinaria del Consejo del Mercosur, con miras al sinceramiento de este proceso de integración regional y al planteo de acciones que atiendan las necesidades del país de expandir su ámbito de inserción internacional más allá del Mercosur. Los planteos serían acogidos favorablemente. Se identificará este escenario y estrategia a seguir como Plan A. En un segundo escenario, se analiza la posibilidad de que el gobierno uruguayo entrante, por múltiples y legítimas razones, no quisiera tomar la iniciativa de convocar dicha reunión del Mercosur y deba enfrentar una situación de parálisis, incertidumbre e indefiniciones, similar a la existente en la actualidad. No habrá planteo formal del Uruguay, ni aceptación de sus preocupaciones por parte de los demás miembros del bloque. Este escenario y estrategia a seguir se identificará como Plan B. Se deja constancia que este Plan B no cambia los objetivos esenciales perseguidos en el Plan A, lo que varía sustancialmente es la estrategia y conducta que deberá adoptarse y las tácticas de negociación a ser aplicadas. Plan A Los cambios de gobierno que se han producido (Paraguay) en 2013 y que se producirán en el 2014 (Uruguay, Brasil) y en el 2015 (Argentina) ofrecen una gran oportunidad para llevar a cabo este necesario ejercicio de sinceramiento del Mercosur. Se sugiere que el próximo Presidente del Uruguay tome la iniciativa en esa dirección, y convoque en sus primeros meses de gestión una reunión extraordinaria del Consejo Mercado 57 Inserción internacional del Uruguay 2014 Común, a nivel Presidencial, con miras a acordar conjuntamente un Plan de Acción tendiente a transformarlo en un proceso de integración viable y creíble. Esta iniciativa no contará seguramente con el apoyo argentino. Es asimismo posible que Brasil la recoja con un entusiasmo moderado (por no ser ellos los que tomaron la iniciativa de convocarla). Sin embargo, este país es cada vez más consciente de las limitaciones del Mercosur para llevar a cabo sus objetivos y, seguramente, acompañará el proceso. Se puede contar con el decidido apoyo de Paraguay, asegurando en consultas previas su coincidencia y respaldo a los principales planteos. Eventualmente, se podría considerar el copatrocinio de Paraguay a esta iniciativa. Venezuela y Bolivia deberían acoger este sinceramiento con beneplácito ya que, como miembros recientes del Mercosur, les permitiría la oportunidad de replantear, en función de sus intereses, una mejor inserción en el mismo. Como modalidad operativa para instrumentar este propósito, se sugiere que el Presidente proponga la designación inmediata por los presidentes de los seis países de un Representante Especial para el Mercosur. Los representantes tendrían, como único objetivo, negociar un Plan de Acción - sobre las bases que se discutirán a continuación - y un cronograma para su instrumentación. Los representantes deberían iniciar su trabajo de inmediato y funcionar en sesión permanente, presentando los resultados en un periodo no superior a los seis meses. El Plan de acción debería contemplar dos tipos de acciones: 1. Hacia adentro del Mercosur: La definición de una nueva configuración de compromisos y obligaciones adecuadas a las realidades políticas del momento y posibilidades reales de cumplimiento. 2. Hacia afuera del Mercosur: i. ii. La definición de modalidades de negociación para los miembros en futuras negociaciones del Mercosur con terceros países. Ajustes a la Decisión 32/00 a fin de permitir negociaciones bilaterales de los pequeños miembros del Mercosur con terceros. 1. Hacia adentro: Como punto de partida de este sinceramiento del Mercosur, se señalaría claramente que no se pretende cuestionar o renunciar a los objetivos de largo plazo reseñados en el Tratado de Asunción, los cuales serán reactivados oportunamente. De lo que se trata es de volver a plantearse las etapas de instrumentación del mismo, de manera que sus miembros obtengan los espacios necesarios para poder atender las necesidades de desarrollo que el Mercosur está bloqueando actualmente. Significa definir una nueva configuración de compromisos y obligaciones sustentados en las realidades del momento y dotarse de las necesarias flexibilidades que den espacio para el logro de tales objetivos. Los acuerdos deben adecuarse a las realidades políticas y a las posibilidades de cumplimiento que los hagan creíbles. 58 Inserción internacional del Uruguay 2014 Los Miembros deben negociar un proceso escalonado de compromisos que, en una primera etapa, fije objetivos realistas y alcanzables que aseguren su adopción y credibilidad. Por ejemplo, en una primera etapa, los compromisos asumidos podrían limitarse al mejoramiento de la Zona de Libre Comercio (ZLC). Como mínimo, debería garantizarse el acceso inmediato e irrestricto de listas prioritarias de productos o sectores de gran sensibilidad para los miembros, que han sido objeto de restricciones discrecionales por parte de otros miembros. Esto podría complementarse con compromisos realistas de eliminación progresiva de las barreras no arancelarias y la armonización de impuestos indirectos a la importación en plazos relativamente cortos. Luego se podría abordar el calendario deseable para hacer frente a las numerosas excepciones a la libre circulación de bienes amparada por el actual acuerdo. En etapas posteriores, se podrían ir asumiendo compromisos con relación a fases más ambiciosas de integración regional, como las relacionadas con la Unión Aduanera y la adopción de una política comercial común. El Plan de Acción debería asimismo definir etapas para abordar la coordinación de las políticas macroeconómicas, el establecimiento de un régimen de incentivos comunes para las inversiones y, eventualmente, disposiciones para la liberalización de los servicios. En el diseño y presentación de este nuevo cronograma de instrumentación del Mercosur, los representantes de los Presidentes no estarán influenciados por ningún tipo de condicionamientos o de indicaciones, incluyendo las relacionadas a posibles fechas para la puesta en vigor de los diferentes elementos que lo compongan. El objetivo de este ejercicio es contribuir a la reactivación del Mercosur sobre bases sólidas y creíbles. Deben actuar con pragmatismo, sopesando cuidadosamente las dificultades específicas que se han registrado y las posibilidades reales de los países de cumplir con los compromisos en un futuro previsible. No debería ser objeto de preocupación que algunas expectativas generadas por los ambiciosos objetivos del Tratado de Asunción no puedan ser resueltos de inmediato y deban ser postergadas a plazos más realistas de instrumentación. Lo importante es que las propuestas generen confianza en cuanto a la responsabilidad y compromiso de los gobiernos de poder instrumentarlas. Dentro del Plan de Acción también deberían contemplarse temas de interés común que trascienden el campo económico, pero que tienen un enorme potencial para contribuir al fortalecimiento del proceso de integración regional. Sería conveniente iniciar el análisis en temas tales como la contribución del Mercosur a la seguridad alimentaria mundial; una política conjunta con relación a la energía o el agua y el mejoramiento de la infraestructura física regional. Esto contribuiría a consolidar un objetivo que le ha faltado al Mercosur desde sus inicios: contemplar el interés regional sobre los intereses particulares de cada país. 2. Hacia afuera: Como primer paso, se revisaría el tenor y alcance de la Decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común, permitiéndoles a los países más pequeños del bloque la posibilidad de iniciar negociaciones bilaterales con terceros. 59 Inserción internacional del Uruguay 2014 Vale destacar que la decisión mencionada abarca sólo acuerdos de preferencias comerciales (arancelarias) de bienes y no impide a los Estados Partes realizar negociaciones bilaterales con terceros países sobre servicios, inversiones, propiedad intelectual, políticas de competencia u otros sectores donde no existen disposiciones comunes en el Mercosur. Desde el punto de vista legal, se podría argumentar asimismo que Uruguay, a diferencia de Argentina, Brasil y Paraguay, nunca incorporó esta decisión a su ordenamiento jurídico interno, ni notificó oficialmente la aceptación de la misma a la Secretaria del Mercosur. Por encima de estas consideraciones, es más importante aún señalar que no existe ninguna lógica para que algunos miembros del Mercosur que han incumplido flagrantemente con disposiciones fundamentales del Tratado, sin padecer ninguna consecuencia, exijan una disciplina estricta y rígida en el cumplimiento de ciertas decisiones como la 32/00, cuando mantienen total flexibilidad en la interpretación de otras disposiciones que constituyen la esencia de la arquitectura y funcionamiento de una Unión Aduanera. Esta derogación de la Decisión 32/00 para los países más pequeños podría justificarse también, como parte del tratamiento especial y diferenciado que reciban para compensar las enormes asimetrías existentes entre los países del Mercosur. Negociaciones Mercosur - terceros países Como ya se destacó, aparte de ciertos acuerdos de poca importancia comercial, las negociaciones del Mercosur con terceros países se han caracterizado por su parálisis y ausencia de resultados concretos. Las negociaciones UE- Mercosur se iniciaron a fines de 1999 para estancarse en 2004. Recién en 2013 se registra un cambio importante en la posición negociadora de Brasil. Desde entonces, su activa participación e impulso han sido fundamentales para avanzar en estas negociaciones. Vale recordar que el intercambio de ofertas de bienes entre el Mercosur y la Unión Europea está previsto para fines de mayo o principios de junio. Este cambio de perspectiva en las negociaciones del Mercosur con terceros es muy bienvenido por Uruguay, ya que vuelve a darle vida a las posibilidades de inserción externa a través de este mecanismo, que hasta hace menos de un año parecían inabordables. La presentación de una oferta conjunta de bienes por parte de los países del Mercosur constituye un avance importante en estas negociaciones. Dista mucho, sin embargo, de ser el final exitoso de las mismas. La oferta de la UE no ha sido presentada aún y, por ende, sería imprudente abrir opinión sobre sus características y grado de ambición. Lo que no puede ignorarse es que, si una parte u otra consideraran que las ofertas presentadas no son adecuadas, esto podría llevar a un nuevo bloqueo de la negociación. Aparte de la negociación de bienes, quedan aún muchas otras áreas por abordar, entre ellas: servicios, inversiones y contratación pública. Asimismo, antes de poder cerrar el acuerdo, 60 Inserción internacional del Uruguay 2014 deberá negociarse un número importante de reglas, disposiciones y disciplinas que guiarán la instrumentación del mismo. Surgen asimismo una serie de interrogantes. Primero, al presentar la oferta conjunta del Mercosur sobre bienes, el gobierno de Brasil estaría cumpliendo con el compromiso asumido frente a su sector privado, que fue el verdadero impulsor del cambio de posición del país. ¿Se mantendrá esta misma actitud ofensiva de Brasil en otras áreas de la negociación? Segundo, es notorio que el sorpresivo cambio de posición de Argentina, a mediados de abril de 2014, aceptando trabajar con los otros socios del Mercosur en una oferta conjunta de bienes, fue debido esencialmente a la presión ejercida por Brasil. Hasta esa fecha, Argentina se había opuesto categóricamente a esa posibilidad e indicado que no veía la necesidad de acelerar el ritmo de la negociación. No queda claro si Brasil estará dispuesto políticamente a seguir ejerciendo este tipo de presiones sobre Argentina en fases posteriores de la negociación, si las mismas fuesen consideradas inaceptables para ese país. Tercero, la Unión Europea sólo aceptaría avanzar en negociaciones individuales con países del Mercosur si son los propios países del Mercosur que lo solicitan. De esta manera deslindan cualquier tipo de acusación que se les pueda inculcar sobre su responsabilidad de haber contribuido al desmantelamiento del Mercosur. Es poco probable que Argentina consienta que los otros países avancen sin su participación, amparándose en las obligaciones de negociación conjunta que impone el Mercosur. Cuesta imaginar asimismo que, por razones políticas, Brasil acepte dejar a Argentina rezagado de las negociaciones. Cuarto, no hay indicios de que, una vez concluida la negociación con la UE, el Mercosur se alinee definitivamente con una política de negociar otros importantes acuerdos comerciales preferenciales como instrumento central de su inserción externa. Si el cambio de actitud de Brasil responde a una creciente percepción de su relegación a nivel mundial en comparación con los otros integrantes del BRIC (todos embarcados en negociaciones de acuerdos preferenciales), sería lógico imaginar que mantendría el liderazgo del Mercosur en su relacionamiento externo. Pero esta hipótesis está lejos de confirmarse en la actualidad. Si a las interrogantes e incertidumbres señaladas se les suma la complejidad de la negociación, el larguísimo tiempo transcurrido desde sus inicios y el enorme esfuerzo requerido, todo apunta a señalar que Uruguay debe, sin duda, mantener su posición firme y positiva a favor del acuerdo, pero permanecer vigilante y actuar con suma cautela hasta que el mismo esté firmado y en funcionamiento. Cualquiera sea la política que el bloque adopte con relación a su futuro relacionamiento externo a nivel mundial, en el ejercicio de sinceramiento interno del Mercosur es fundamental que los estados miembros acuerden modalidades futuras de negociación del Mercosur con terceros países. Como elemento central de las mismas debe figurar un acuerdo que permita la posibilidad de ritmos y velocidades diferentes entre los miembros. Existen antecedentes dentro del bloque que podrían contemplarse para generalizar esta posición. En función de los mismos, Uruguay pudo avanzar en las negociaciones de un TLC con México, adelantándose a 61 Inserción internacional del Uruguay 2014 los otros miembros que no estaban todavía lo suficientemente preparados para encarar conjuntamente esas negociaciones. En suma, de lograrse lo anteriormente planteado, Uruguay podría liberarse de las ataduras que le han impedido encarar estrategias de inserción externa más alineadas con las realidades políticas del momento, superando y corrigiendo las deficiencias del actual proceso. En la medida que sean factibles, Uruguay debe seguir apostando a negociaciones conjuntas (4+ 1), que le otorgan mayor poder de negociación y ocasionan menores costos que actuando en forma individual. De lograrse un acuerdo en las negociaciones Mercosur-UE, el paso siguiente para el bloque debería ser plantearse un cronograma de negociaciones futuras con terceros países. Dentro de la región, y en línea con los objetivos de integración latinoamericana proclamados desde hace más de cinco décadas, correspondería en primer lugar la negociación de un TLC del Mercosur con los países que conforman la Alianza del Pacifico. A nivel mundial, China, India, Japón y Rusia podrían ser candidatos interesantes. Uruguay asumiría estos desafíos amparado por el compromiso acordado de permitir la posibilidad de negociaciones con ritmos y velocidades distintas entre los miembros. Negociaciones bilaterales Como ya se indicó, las negociaciones bilaterales serían complementarias y no alternativas a las que se instrumenten en conjunto con otros países del Mercosur (4+1). La lógica y fundamento principal que imponen las negociaciones bilaterales al Uruguay es la actitud de mero espectador asumida durante más de una década, frente a la proliferación de acuerdos preferenciales de sus actuales o potenciales competidores en el mercado mundial. Su modelo de inserción externa le impedía participar en este proceso. El país no puede darse el lujo de mantenerse de brazos cruzados mientras sus principales y potenciales competidores siguen avanzando a diario en el logro de condiciones más favorables de acceso en mercados importantes, fruto de sus acuerdos de preferencias comerciales bilaterales o plurilaterales. Como consecuencia de esto, un número relevante de productos exportados por el país han sufrido una pérdida de competitividad en mercados tradicionales. Como ejemplos pueden citarse el caso del arroz en Perú, que recientemente se ha visto desplazado por exportaciones provenientes de Estados Unidos. Vale destacar que Perú firmó un acuerdo preferencial con Estados Unidos en abril de 2006 por el que este último se beneficia de un sistema de cuotas que se amplían anualmente hasta permitir el ingreso libre al arroz de ese destino para 2025. Sin embargo, se elimina de inmediato la aplicación del sistema de franja de precios, que sí se aplica en el caso de las importaciones provenientes del Uruguay. En su TLC con China, Nueva Zelanda negoció la desgravación arancelaria a cero para sus productos agropecuarios en diferentes marcos de tiempo. Los productos lácteos neozelandeses, y en particular la leche en polvo, que ya tenían una ventaja competitiva frente a Uruguay, en función de los menores costos de transporte marítimo a ese mercado, adquieren con el acuerdo preferencial una mayor competitividad aún frente a las exportaciones de ese rubro desde Uruguay. El cierre de las negociaciones de un TLC entre Australia y China está previsto para noviembre de 2014. Es otro competidor en ese rubro, y en carne bovina, en este importante destino para Uruguay. 62 Inserción internacional del Uruguay 2014 Dentro de las diferentes opciones que se presentan a Uruguay para avanzar en el campo bilateral, el fortalecimiento del Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones (TIFA, por su sigla en inglés), es quizás el más accesible y fácil de implementar. La actual negociación de un TLC con la UE, debería representar un incentivo adicional para dirigir la mira en esa dirección. Es paradójico que las negociaciones con la UE no hayan despertado, en la interna del país, las mismas preocupaciones y dificultades que determinaron el abandono por el gobierno de la idea de un TLC con Estados Unidos. Esto podría significar que esa postura obedecía más a razones ideológicas (Estados Unidos visto como imperio) que a preocupaciones de orden económico-comercial. Sea la causa que fuera, y fruto de los elementos acordados en el proceso de sinceramiento del Mercosur, Uruguay estaría ahora capacitado, y tendría la venia de los otros estados del Mercosur, para emprender acciones en esa dirección. Dentro de la institucionalidad establecida del TIFA, Uruguay debería proponer la ampliación de la cobertura y alcance de los mandatos actuales. Usando como precedente el acuerdo UEMercosur, se debería procurar una revisión del tema de acceso a mercados de manera tal de poder contemplar negociaciones mucho más ambiciosas que las actuales. No se trata de proponer desde un inicio la eventual negociación de un TLC bilateral. Hay muchas circunstancias que desaconsejarían ese tipo de acción. Los esfuerzos deben dirigirse, más bien, a la formulación de un acuerdo general entre ambas partes que permita examinar diferentes formas y opciones para una expansión significativa de las corrientes comerciales de bienes y servicios en las dos direcciones. Luego se examinará, en el curso de las negociaciones, hasta dónde se puede llegar. Vista la buena disposición del gobierno estadounidense hacia Uruguay, habría que explorar también las posibilidades de inserción dentro de los programas de asistencia y abastecimiento que Estados Unidos tienen comprometidos en diferentes partes del mundo. En el pasado, nos consta que en el caso de Irak, y con fines de abastecer a su población civil así como a sus propias tropas, ese país canalizaba productos por un valor de USD 1.300 millones mensuales. Es muy posible que, actualmente, existan compromisos similares en Afganistán u otros países donde estén presentes. Poder negociar que una pequeña proporción de ese valor sea abastecido con productos uruguayos (carnes, arroz, trigo, lácteos, frazadas de lana, botas de cuero, etc.) podría tener un impacto muy significativo e inmediato en la economía del país. Aparte del fortalecimiento de la relación comercial con Estados Unidos, Uruguay debería asumir decididamente la decisión de negociar otros acuerdos comerciales bilaterales en línea con sus objetivos de expandir el ámbito de inserción externa internacional. Se debe ser consciente que no será tarea fácil ya que, entre otras cosas, el pequeño tamaño del mercado puede no ser lo suficientemente atractivo para que algunos países decidan dedicarle tiempo y esfuerzo negociador en esa dirección. Sin embargo, ejemplos recientes de negociaciones de TLCs de Costa Rica, Perú, Colombia y Panamá con terceros países, para mencionar sólo algunos de los múltiples ejemplos, certifican su viabilidad y beneficios potenciales. Se considera que Uruguay ofrece atractivos suficientes para incentivar este tipo de acuerdos. Un régimen comercial fundamentalmente abierto, una rica dotación de recursos naturales y alimentos en particular, un entorno macroeconómico estable, un trato favorable a la inversión 63 Inserción internacional del Uruguay 2014 extranjera, estabilidad jurídica, capital humano y múltiples oportunidades de inversión en el sector de servicios, como eventualmente en el sector manufacturero, dentro de una nueva estrategia industrial (integración a cadenas productivas tanto regionales como mundiales). Asimismo, no debe descartarse el interés que, para algunos países podría tener acordar la naturaleza, alcance y modalidades de una negociación, primero con Uruguay, que sirviera como valioso precedente para entablar, a continuación, negociaciones con los otros estados miembros del Mercosur. La selección de países o grupos de países con los cuales finalmente se entablará la negociación bilateral dependerá de muchos factores, entre ellos debe destacarse el interés manifiesto y voluntad política conjunta de ambas partes de concluir un acuerdo de libre comercio. Asimismo, dependerá del examen de los potenciales beneficios y costos para la economía relacionados con dichos acuerdos. Igualmente deberá prestársele atención a la necesidad de restablecer, a través de estos acuerdos, equilibrios competitivos en ciertos mercados tradicionales que se han visto erosionados por negociaciones de tipo preferencial con otros países. Finalmente, dependerá en gran medida de la dotación de recursos humanos y, sobretodo, de la capacidad técnica que tenga el país para enfrentar este tipo de negociación, que es de por sí muy demandante y exige una capacidad de negociación muy grande. A continuación, se ponen a consideración tres posibles escenarios de negociación bilateral, que van de lo más simple o abordable a lo más ambicioso y complejo. Los mismos deberían complementar las negociaciones que realice el Mercosur con terceros países, y los esfuerzos por fortalecer el TIFA ya mencionados. 1. Negociaciones con los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) El primer escenario seria entablar negociaciones con los países que integran la AELC (EFTA, por su sigla en inglés): Noruega, Suiza, Islandia y Liechtenstein. Esta Asociación representa un mercado que reúne 13,5 millones de personas y un PIB conjunto de USD 1.144 millones, siendo el bloque comercial con mayor PIB per cápita: USD 52.000. En 2012, los países de la AELC en su conjunto figuraban como los onceavos mayores comerciantes de mercancías del mundo y ocupaban el sexto lugar con relación al comercio de servicios, si contamos a la Unión Europea como un único participante. El comercio es un motor importante de las economías de estos países y todos son firmes defensores del sistema multilateral de comercio, considerando que los enfoques multilaterales y bilaterales se apoyan mutuamente. Los cuatro países de la AELC participan en el Espacio Económico Europeo (EEE), poseen una base industrial sólida y de alta calidad orientada a la exportación y son todos importadores netos de materias primas y alimentos. Suiza es uno de los centros financieros más importantes del mundo. Desde fines de la década de 1990, la AELC se ha embarcado en una política de apertura que le permitió negociar 25 acuerdos de libre comercio y obtener acceso preferencial a 35 países 64 Inserción internacional del Uruguay 2014 fuera de la zona Euro24, de los cuales seis son latinoamericanos, con un alcance potencial de 680 millones de habitantes fuera de la UE. Actualmente, el Mercosur y la AELC se encuentran vinculados mediante una Declaración Conjunta de Cooperación firmada en diciembre de 2002. El objetivo de la misma es establecer un marco para abordar cuestiones relacionadas con el comercio (barreras técnicas al comercio, normativa aduanera y reglas de origen y derechos de propiedad intelectual) y a la inversión. La Declaración propone el establecimiento de comisiones técnicas para abordar la cooperación entre los socios y buscar caminos para mejorar el comercio entre ambas partes. En la mayoría de los casos analizados, la firma de una declaración de este tipo se convierte en el primer paso informal para el establecimiento de un TLC con la AELC. No se ha registrado ninguna iniciativa de avance en esa dirección por parte del Mercosur o la AELC Los TLCs firmados por la AELC abarcan en general el comercio de bienes y servicios (incluyendo en algunos casos la libre circulación de personas), inversiones, seguridad social, reconocimiento de títulos de aptitud, transporte terrestre y aéreo, contratación pública y derechos de propiedad intelectual. En el caso de las mercancías, los TLCs de la AELC regulan el comercio de los productos industriales, pescado y productos agropecuarios elaborados, a través de acuerdos de desgravación arancelaria en períodos de tiempo a establecer en las negociaciones. En el caso de los productos agropecuarios, el acceso preferente se da a través de contingentes arancelarios. Las negociaciones en estos rubros se rigen por acuerdos bilaterales concertados individualmente entre los estados de la AELC y el respectivo interlocutor. La agricultura es el área más sensible en estas negociaciones visto su alto grado de protección en todos estos países (tres veces el promedio de los países de la OCDE), pese a su contribución marginal al PIB y al empleo. La carne y la leche son los productos más protegidos con aranceles promedio de más del 100% ad valorem y para ciertas líneas arancelarias superan el 1000%. Debido a los altos costos representados por la agricultura en los presupuestos nacionales y las presiones de otros sectores productivos, la AELC está comprometida con una aceleración de la reforma agrícola orientada al mercado. Uno de los intereses para Uruguay en negociar este tipo de acuerdo con países desarrollados de este tamaño y características, sería su relativa sencillez, comparado con negociaciones con países con economías más grandes. Esto permitiría, a su vez, un necesario proceso de aprendizaje del país para encarar negociaciones más ambiciosas en el futuro. Dada la actual coyuntura político-económica del país, la AELC se presenta como un acuerdo regional más asequible y al que todavía no se le ha prestado la atención que merece. 24 Albania, Bosnia y Herzegovina, Canadá, Costa Rica, Panamá, Chile, Colombia, Egipto, el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG; constituido por Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos), Hong Kong, China, Israel, Jordania, la República de Corea, Líbano, Macedonia, México, Montenegro, Marruecos, Palestina, Perú, Serbia, Singapur, la Unión Aduanera de África Austral (SACU, constituida por Botswana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia), Túnez, Turquía y Ucrania. En Febrero de 2012 la AELC inicio negociaciones de libre comercio con Guatemala y Honduras. 65 Inserción internacional del Uruguay 2014 Un segundo elemento importante a tener en cuenta son las complementariedades entre las economías de ambos grupos. Uruguay se beneficiaría de la creciente demanda de estos mercados, por lo menos Noruega y Suiza, por productos básicos exportados por el país, así como, en el mediano y largo plazo, por las ampliaciones en las oportunidades de acceso que se producirían como consecuencia de su reforma agrícola. Asimismo, el acuerdo incrementaría las posibilidades de captar importantes fuentes de inversión tanto en el sector de bienes como de servicios. Los países de la AELC son reconocidos por la alta calidad de sus productos industriales y por los aportes que pueden brindar en materia de tecnología e innovación. El acuerdo podría fomentar el establecimiento de “joint ventures” que contribuyesen a una transformación y modernización productiva del país, abriendo posibilidades de diversificación de su oferta exportable en sectores más dinámicos del comercio internacional. Deberían también considerarse las posibilidades que ofrece Noruega como productor de petróleo y gas. 2. TLC con la República Popular China Segunda economía del mundo en términos del PIB, luego de Estados Unidos, con una población de 1.330 millones de habitantes, China se ha convertido en el principal socio comercial uruguayo en los últimos dos años. Lo es también de Brasil, Chile y Perú, y es uno de los socios principales de los restantes países latinoamericanos (salvo los que tienen relaciones diplomáticas con Taiwán, caso por ejemplo de Paraguay). El Mercosur debería tener sumo interés en llegar a un acuerdo con China porque es actualmente el mercado más importante a nivel mundial y lo seguirá siendo en el futuro. Ha sido asimismo el principal motor del crecimiento económico global de los últimos años y cuenta con el mayor saldo positivo de cuenta corriente y de reservas internacionales a nivel mundial. Si así fuera, sería conveniente para los intereses nacionales ser parte de este proceso de negociación conjunta con los otros países del Mercosur, ya que aportaría mayor poder de negociación. Sin embargo, no hay indicios, hasta la fecha, de que el Mercosur esté contemplando esta negociación. De ahí la necesidad de examinar la posibilidad de una negociación bilateral Uruguay-China. Son muchos los países en desarrollo que han iniciado y en algunos casos concluido negociaciones comerciales bilaterales con China (ASEAN, Chile, Costa Rica, Pakistán y Perú, así como con Hong Kong y Macao). Ya se ha mencionado la negociación de Tratados de Libre Comercio (TLC) con Australia y Nueva Zelanda, importantes competidores en materia agrícola. Uruguay debe tomar en cuenta estas lecciones y, mirando hacia el futuro, ejercer las medidas que correspondan. Si bien se ha notado en los últimos dos años una desaceleración en el crecimiento de este país, su demanda por exportaciones de materias primas, y sobre todo de alimentos, se ha mantenido en niveles considerables. China ha llegado al límite de su frontera agrícola y será cada vez más dependiente de la importación de alimentos. Necesita imperiosamente asegurarse el abastecimiento de estos productos para sostener el crecimiento de su economía. Debido al aumento de la competencia internacional por el mercado chino, será necesario para Uruguay profundizar sus relaciones comerciales con ese país. La firma de un acuerdo preferencial bilateral sería un mecanismo muy deseable para recuperar nuestra posición competitiva y no seguir perdiendo importancia relativa en ese mercado. 66 Inserción internacional del Uruguay 2014 No se trata únicamente de profundizar la concentración de las exportaciones meramente en productos primarios. La experiencia chilena, australiana y neozelandesa indican la posibilidad de exportar a China productos básicos con mayor valor agregado. El fortalecimiento de las relaciones económicas entre China y Uruguay no debería restringirse al campo meramente comercial, sino abarcar asimismo el área de servicios e inversiones. En términos de préstamos bancarios a la región latinoamericana, China ya ha superado al Banco Mundial y al BID en su conjunto. La Inversión Extranjera Directa (IED) China en la región se ha concentrado principalmente en el sector de los recursos naturales, energía y minería, pero se está extendiendo rápidamente a otras áreas tales como obras de infraestructura, energías renovables, inmobiliaria, industrias y finanzas. Uruguay ya se ha beneficiado de inversiones de empresas chinas en el sector automotriz y ha recibido consultas de interés concreto en el sector de energía solar y eólica, el textil, la rehabilitación de la red ferroviaria y el puerto de aguas profundas. Se considera que, fruto de una buena negociación, Uruguay podría convertirse en un atractivo receptor de inversión china y, eventualmente, en una puerta de entrada a la región. En suma, las tendencias indican que el ritmo de crecimiento de la economía y su creciente déficit de alimentos, acelerarán la fuerte competencia por el mercado chino en un futuro mediato. La situación internacional actual plantea nuevas oportunidades para Uruguay. De no poderse satisfacerlas a través de un TLC entre el Mercosur y China, es necesario que Uruguay tome las medidas necesarias para negociar un acuerdo bilateral con dicho país. 3. Integración del Uruguay al TPP En el Capítulo III se han reseñado las principales características de este acuerdo y del estado de situación de las negociaciones para su concreción. Se han examinado asimismo los beneficios potenciales que representaría la conclusión de tal acuerdo para sus integrantes. Surge de este análisis que países pequeños como Nueva Zelanda, con una estructura de exportación similar a la nuestra en cuanto a su dependencia de productos básicos y en particular de alimentos, son los que se estima obtendrán mayores beneficios por participar en el mismo. El acuerdo permite que los países miembros de la APEC, así como otros países que no forman parte de dicha asociación, puedan adherirse al TPP. Los aspirantes deberían iniciar un proceso de consulta bilateral con cada uno de los miembros del acuerdo para discutir posibles obstáculos bilaterales en su relación que podrían resultar problemáticos para decisiones del grupo en su conjunto. Finalizado este proceso, los órganos ejecutivos del TPP considerarían la propuesta de adhesión, tomando en consideración las circunstancias particulares del país aspirante, así como los plazos estipulados para su liberalización comercial. Las negociaciones del TPP están en una fase avanzada y está previsto que culminen a fines del 2014. Sin embargo, una serie de obstáculos, asociados en particular al ingreso tardío a estas negociaciones por parte de Japón, hacen poco probable que se cumplan estos plazos. El mensaje que surge de consultas realizadas con los principales negociadores de varios países miembros del TPP, es que pretenden culminar las negociaciones en curso antes de contemplar la adhesión de posibles nuevos miembros. La prioridad para acceder al acuerdo la tendrían los restantes países de la APEC que no son actualmente miembros del TPP. Sin embargo, se consideró que una petición del Uruguay seria contemplada con simpatía. 67 Inserción internacional del Uruguay 2014 Entre las ventajas que Uruguay debería considerar para asociarse a este proceso de integración se encuentran: i. ii. iii. iv. v. Se estaría negociando de una sola vez con un bloque de países de 750 millones de habitantes que, en su conjunto, representan el 40% del PIB mundial y el 30% de las exportaciones globales. Concretar esta negociación colocaría al país en bases muy firmes y sustentables en materia de inserción externa. Los países del Asia Pacifico son mercados importantes y en crecimiento para los productos agrícolas. El acuerdo permitiría entrar en un pie de igualdad con competidores actuales y potenciales que ya integran esta asociación, adquiriendo condiciones de acceso que sería difícil obtener fuera del mismo. El TPP incorporará reglas y disposiciones que faciliten a sus miembros el comercio y el desarrollo de cadenas productivas en toda esa región. Este acuerdo de nueva generación impulsará el establecimiento de reglas y disciplinas más exigentes, en muchos casos, que las vigentes en los acuerdos de la OMC. Esto abarca las áreas de servicios, inversiones, propiedad intelectual, políticas de competencia, barreras sanitarias y fitosanitarias, barreras técnicas al comercio, normas laborales y ambientales, estándares y facilitación del comercio. El no cumplimiento de tales requisitos podría convertirse en una barrera para el acceso a esos mercados, que podría redundar en una creciente vulnerabilidad y marginalización. Por ser un país pequeño y por la señal política que significaría incorporar en esta negociación al primer país fuera del área del Pacifico, es muy posible que las concesiones y costos para poder ingresar a dicho acuerdo no serían tan elevadas como las de negociaciones bilaterales con cada uno de los países que integran esta alianza. En función de lo expresado, Uruguay podría comenzar de inmediato a prepararse para estas negociaciones y solicitar su ingreso al acuerdo una vez que éste haya sido firmado y ratificado por sus países miembros. Actualmente, el TPP no admite países observadores. La incorporación del Uruguay al TPP sería una iniciativa muy ambiciosa que traería aparejada muchas oportunidades así como riesgos. Sin duda, será una negociación larga, compleja y muy dura. Requerirá desarrollar las capacidades institucionales para defender y llevar adelante esta negociación, incluyendo la formación de equipos técnicos, en todas las disciplinas, contempladas en el acuerdo, lo que constituiría en una tarea sin precedentes en Uruguay. Se debe tener conciencia que las obligaciones y compromisos a los cuales apunta este acuerdo en varias áreas de la negociación demandarán modificaciones y ajustes en nuestras políticas y legislación. Para poder conducir y coordinar las negociaciones con firmeza y eficacia, se necesitará el más alto respaldo político, no sólo del gobierno, sino de todos los partidos políticos nacionales, así como un fuerte apoyo del sector empresarial, sindical y de la sociedad civil. En otras palabras, se necesitará una sólida política de Estado. Un camino alternativo que podría facilitar una eventual negociación con el TPP podría ser, inicialmente, una adhesión de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacifico (actualmente se tiene el estatus de observador), cuyos miembros son también miembros del TPP y cuya vocación es integrarse al mundo. Esta estrategia podría ser recomendable en el marco del escenario y Plan A desarrollado en este trabajo, donde Uruguay contaría con el apoyo explícito de los otros miembros del Mercosur para negociar bilateralmente. En el marco del Plan B (que se verá a continuación), y que es quizás más probable y realista, se debería considerar con atención si valdría la pena adelantar la discusión, y posible conflicto con los otros miembros del Mercosur, para acceder a un acuerdo significativamente menos atractivo para los intereses de desarrollo del país que el TPP. De ahí que se sugiera que la integración 68 Inserción internacional del Uruguay 2014 con la Alianza del Pacifico se busque, preferentemente, a través de negociaciones del Mercosur en su conjunto y no por la vía bilateral. El Plan A plantea lo que se considera la mejor estrategia a nuestro alcance para el logro de una inserción externa amplia y flexible que contemple nuestros objetivos de desarrollo. Asumiendo esta iniciativa, el gobierno uruguayo estaría transmitiendo su firme voluntad de buscar caminos e instrumentos pragmáticos, alineados con las realidades económicas y políticas del momento, que permitan una reactivación sustentable y creíble internacionalmente del Mercosur en el mediano plazo. Asimismo, bajo este Plan A, Uruguay se estaría dotando de las capacidades y flexibilidades para poder actuar en negociaciones del Mercosur con terceros países, con ritmos y velocidades distintas a los demás miembros. Finalmente, como país pequeño del bloque, se le estaría reconociendo la competencia para entablar negociaciones comerciales bilaterales con terceros. Tres elementos fundamentales para poder encarar con confianza y seguridad una política exterior que nos permita asumir nuestro propio destino. Sin embargo, somos conscientes de que este documento quedaría incompleto si no se considerase, asimismo, la posibilidad de que el gobierno uruguayo, por múltiples y legítimas razones, no quisiera tomar la iniciativa de convocar una reunión extraordinaria del Consejo del Mercosur, a nivel presidencial, para plantear la necesidad de un sinceramiento del bloque. Esto tendría como consecuencia la ausencia de un Plan de Acción que sería encomendado a los Representantes Especiales de los Presidentes designados a tales efectos por los diferentes estados miembros. Esta situación obliga el planteamiento de un Plan B. Plan B Como ya se señaló, el Plan B no tiene diferencias fundamentales con el Plan A en cuanto a la visión conceptual de lo que Uruguay debe hacer ante las circunstancias que enfrenta en el Mercosur, ni en cuanto a las opciones que tiene disponibles para el logro de una política de inserción externa más eficiente y adecuada a los intereses del país. Lo que varía sustancialmente en este Plan con relación al anterior, es la estrategia que se debe perseguir y las modalidades y tácticas de negociación a aplicar. En ausencia de una reunión extraordinaria de Presidentes para analizar y replantearse objetivamente la situación del Mercosur, la situación que enfrentará el gobierno entrante será la de un status quo, caracterizado por un proceso paralizado, irrelevante, traumado por incertidumbres y conflictos, que le reducen al país espacios de libertad y le impiden el logro de sus legítimos objetivos de desarrollo. Habrá que estar preparado para seguir sufriendo el recurso de los socios grandes a la bilateralidad para resolver los problemas que surjan en el Mercosur, sin contemplar los intereses de los socios más chicos. Se mantendrán las indefiniciones actuales sobre temas medulares y el no cumplimiento de compromisos asumidos. Perdurarán las incertidumbres con relación al acceso a los mercados de nuestros productos, que pueden ser trabados en cualquier momento por decisiones discrecionales de los miembros. Es altamente improbable que dentro del accionar de las instituciones del Mercosur vaya a surgir espontáneamente un replanteo realista de los cronogramas de instrumentación del Mercosur, como los previstos en el Plan A antes citado. Obviamente, Uruguay seguirá 69 Inserción internacional del Uruguay 2014 denunciando y combatiendo dichas irregularidades en todos los foros que corresponda, pero con ínfimas expectativas de obtener satisfacción en sus demandas. Ante esta realidad y la renuncia del país a tomar la iniciativa de plantear el sinceramiento y reactivación del Mercosur sugerida en el Plan A, es necesario sin embargo pensar en otras opciones que permitan la defensa de sus intereses. El país debe asumir sus responsabilidades. No tomar decisiones significaría que todo quede como está. La política aconsejable en estas circunstancias sería la de mantener la calma y evitar declaraciones que puedan irritar a los otros miembros e incidir negativamente sobre nuestros objetivos de mediano y largo plazo, que deben seguir siendo los estipulados en el Plan A, por lo menos en lo que concierne a nuestro relacionamiento externo. El país debe actuar con inteligencia y reserva, manteniendo la firmeza de sus convicciones. No se debe hacer ningún anuncio de cambios en sus posiciones y, sobretodo, abstenerse de pedir permiso al Mercosur para cualquier acción que se haya decidido instrumentar dentro de una nueva estrategia de inserción externa. Se mantendrá la presencia física en todos los órganos de la institucionalidad del proceso, se seguirá participando en los trabajos del bloque, planteando tanto coincidencias como discrepancias, pero, en el análisis final, se actuará con una alta dosis de distancia e indiferencia. Las acciones serán guiadas por los objetivos de desarrollo del país, sin prestar mayor atención a los lineamientos y decisiones del bloque que se opongan a ellos. En realidad, esa indiferencia, no se distingue mayormente del tratamiento que el país ha tenido que soportar, hasta la fecha, de parte de los socios mayores. Podría considerarse como un acto de reciprocidad. Es evidente que esta política no resuelve los problemas que se tienen hacia adentro del Mercosur. Al renunciar a tomar una iniciativa que replantee la necesidad de una nueva configuración de compromisos y obligaciones adecuadas a las realidades políticas del momento y las posibilidades reales de los gobiernos de cumplirlos, Uruguay estaría en cierta forma admitiendo y resignándose a un status quo que le es adverso. En lo que no se puede claudicar es en lo concerniente al relacionamiento hacia afuera del Mercosur. Uruguay debería mantener su posición favorable a la negociación conjunta de los países que lo integran con terceros países, en la medida que ésta sea viable, con agenda amplia en cuanto a su naturaleza y alcance, dirigida a los principales socios comerciales mundiales y que satisfaga las necesidades de desarrollo del país. En el Plan A, se señalaban las razones para que el bloque permitiese diferentes ritmos y velocidades entre los estados miembros en dichas negociaciones. Se considera que es un objetivo muy importante por el cual se debe seguir luchando también en este Plan B. Esta flexibilidad puede ser muy positiva para todos los miembros del Mercosur. Hay circunstancias o negociaciones específicas, donde un país puede considerar conveniente ir más rápido que los demás. Pueden existir otras situaciones donde, por lo contrario, el interés nacional favorecería una negociación diferente, como, por ejemplo, lo concerniente a un período de desgravación arancelaria más lenta para un sector sensible de la industria nacional. Por consiguiente, en el Plan B, debe mantenerse el mismo nivel de ambición que en el Plan A con relación a negociaciones del Mercosur con terceros países. Al no plantearse la propuesta formal de Uruguay de un proceso de sinceramiento del Mercosur, en el Plan B no se visualiza una derogación o flexibilización de la Decisión 32/00 por parte del bloque. Sin embargo, es imperativo que Uruguay mantenga todas las opciones de negociación bilateral abiertas. En el marco del Plan A, fueron señaladas las limitaciones e incongruencias de la aplicabilidad de la Decisión 32/00. Aparte de su validez legal, que podría 70 Inserción internacional del Uruguay 2014 cuestionarse, no hay ninguna razón para que los otros miembros exijan una disciplina estricta y rígida en su cumplimiento, mientras ignoran al mismo tiempo otras decisiones más importantes que constituyen la razón de ser del Mercosur. Este comportamiento irracional de los otros miembros, debería constituir una base sustentable para que Uruguay actúe en la práctica ignorando esta disposición. Se debe seguir adelante con la instrumentación de esta política de relacionamiento externo a través de acuerdos bilaterales y no prestar mayor atención ni dejarse intimidar por eventuales advertencias o amenazas que puedan surgir de parte de los otros socios. Lo que corresponde es que el gobierno entrante defina cuál de las opciones de negociación bilateral presentadas en el Plan A, u otras, deben ser objeto de su atención prioritaria y se ponga a trabajar en esa dirección. Ya se señaló la necesidad de actuar con inteligencia y reserva y de abstenerse de pedir permiso a los otros socios para poder instrumentar acciones en el plano de las negociaciones bilaterales con terceros, de la misma manera que los mismos no consideraron necesario solicitar nuestro permiso para incumplir otro tipo de disposiciones del proceso. Si eventualmente se tuviera que pedir permiso para integrarse a algún otro esquema de integración, sería al final y no al comienzo del proceso de negociación. De preferencia, las discusiones y negociaciones deberían canalizarse a través de la institucionalidad ya establecida con sus socios comerciales. Estrategias en el plano Multilateral En el Capítulo II se ha subrayado la vocación multilateral del país, así como la imperiosa necesidad de seguir aunando esfuerzos para el logro de una conclusión exitosa de la Ronda de Doha. Se ha señalado que la Conferencia Ministerial de la OMC realizada en Bali, en diciembre del 2013, estableció que el Consejo General de la OMC debería establecer en 2014 un Programa de Trabajo sobre las cuestiones que restan finalizar de la Ronda de Doha que, cabría reconocer, son la mayoría y las más importantes. No será tarea fácil. Por un lado, no se perciben señales políticas de que los principales líderes comerciales estén dispuestos a cambiar sus posiciones tradicionales. El gobierno de Estados Unidos no tiene autorización del Congreso para que los resultados de la negociación sean ratificados por el mismo, en lo que se conoce como vía rápida (fast track). Este hecho reduce la credibilidad del gobierno frente a terceros para entablar negociaciones, ya que el Congreso de Estados Unidos podría cuestionar y reabrir nuevamente el paquete final convenido en las negociaciones. Asimismo, el ejecutivo ha señalado claramente sus prioridades en materia de comercio internacional: la conclusión de acuerdos preferenciales en curso, en particular el TPP y las negociaciones con la UE. Ha manifestado poco interés por el destino eventual de la Ronda de Doha. En el período de la pos-guerra, Estados Unidos asumió el liderazgo del comercio internacional y de las negociaciones multilaterales orientadas a una liberalización del comercio. Es evidente que ha perdido esa capacidad y está actualmente más preocupado por el desempleo que podría causar la liberalización del comercio en sectores industriales, que en los beneficios que la misma aporta. La Unión Europea está saliendo de una penosa recesión y crisis financiera que han puesto en tela de juicio la propia supervivencia del Mercado Común y tiene muchos problemas por resolver para asegurar la consolidación del bloque. Esta situación ha incidido en que la liberalización del comercio y la defensa del multilateralismo sean temas de muy baja prioridad en su agenda internacional. 71 Inserción internacional del Uruguay 2014 China se mantiene activa en las negociaciones, pero con un legítimo poco entusiasmo de acordar concesiones adicionales de apertura a su mercado a las ya contraídas en el curso de su proceso de adhesión a la OMC, cuyo cronograma de instrumentación sigue vigente. En otras palabras, puede vivir confortablemente con el statu quo de parálisis de la Ronda actual. No se puede esperar mucho de India, con sus tradicionales posiciones proteccionistas y antagónicas a cualquier iniciativa de liberalización comercial. La posición de Japón es cautelosa y estará siempre guiada por el nivel de compromisos y obligaciones que deba asumir en las negociaciones con relación a sus productos sensibles del sector agrícola (arroz, carnes, lácteos). Los países de América Latina, con la excepción de los integrantes del ALBA y Argentina, estarían dispuestos a aceptar el paquete de negociación que se les presentó en 2008 sin que se llegara a un consenso entre los miembros para adoptarlo, y que no ha avanzado desde entonces. En igual postura se encuentran los países nórdicos, la gran mayoría de países del Sudeste Asiático liderados por Corea y muchos países africanos. Un grupo de unos treinta países en desarrollo, liderados por India, Indonesia y Filipinas, se ha mostrado contrario a la liberalización del comercio agrícola en sus países, aludiendo razones de seguridad alimentaria. Por otro lado, visto que la Ronda no exige prácticamente ninguna concesión comercial a los países de menor desarrollo, y les ofrece condiciones de acceso muy favorables para sus productos, esto debería incidir en una posición favorable a la clausura de la misma. A esta falta de entusiasmo en las posiciones de los principales socios comerciales, debe sumársele el renovado interés por parte de algunos de ellos de avanzar en el marco de negociaciones plurilaterales en la OMC. Este es el caso en el sector de servicios (TISA), la ampliación del acuerdo ITA (productos de tecnología de la información) o la negociación de bienes ambientales. Esto constituye un factor adicional de fragmentación del multilateralismo. Tampoco parecería haber un gran interés o empuje por parte del sector privado (como fue el caso de la Ronda Uruguay) para cerrar las negociaciones de la Ronda de Doha. Todo hace suponer que las mismas no están alineadas con los intereses y prioridades actuales de este sector, que se ha cansado de esperar resultados después de 12 años de negociaciones multilaterales estériles y prefiere mecanismos más ágiles para conseguirlos tales como la negociación de acuerdos preferenciales. Todas estas realidades señalan un panorama poco auspicioso para una reactivación y culminación exitosa de la Ronda en un futuro previsible. Sin embargo, es difícil imaginar que la gran mayoría de países que conforman la OMC, y en particular países en desarrollo, vayan a aceptar la muerte de la misma, dejando en el olvido los enormes esfuerzos desplegados que culminaron en progresos importantes registrados en varios sectores de la negociación. Adicionalmente, existe un elemento muy importante que valdría la pena rescatar. La agricultura - como ya fue señalado en este trabajo - tema central para los países en desarrollo, fue relegada de las negociaciones internacionales en el marco del GATT/OMC hasta la Ronda Uruguay. Es público y notorio que fue recién en esa Ronda donde se dieron los primeros pasos para integrar a este sector a las obligaciones y disciplinas multilaterales. Como consecuencia de ello, a finales de la Ronda se acordó el compromiso de continuar la reforma fundamental de la agricultura en futuras fases de negociación. Dicho compromiso está reflejado en el preámbulo del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC acordado en la Ronda Uruguay. Por consiguiente cualquier progreso de negociación futuro en la Ronda de Doha, en otras áreas 72 Inserción internacional del Uruguay 2014 contempladas en la agenda de negociación, debería inexorablemente estar vinculado a progresos en el sector agrícola. Debería también tenerse muy en cuenta que los tiempos de altos precios internacionales de productos básicos, que han caracterizado el comercio mundial desde 2007, son muy propicios políticamente para negociar reducciones del proteccionismo agrícola en países desarrollados, que tienen una larga y muy costosa carga de obligaciones en ese sector. El apoyo doméstico a la agricultura sigue constituyendo un alto porcentaje del gasto gubernamental en los países de la OCDE. En la UE, la Política Agrícola Común (PAC) sigue absorbiendo casi el 45% del presupuesto total comunitario, cuando la producción agrícola ocupa solamente el 5% del total de empleo. La reforma reciente de dicha política supone asegurar ingresos de 35,7 billones de euros al sector agrario como pagos directos hasta el año 2020. En Estados Unidos, el Farm Bill aprobado este año, dedica USD 20,6 billones a la ayuda interna gubernamental a ese sector. En Japón, Noruega y Suiza, del 40 al 60 % de los ingresos recibidos por los productores agrícolas provienen de las arcas del Estado. Estas cuantiosas contribuciones presupuestales de los gobiernos son objeto de crecientes cuestionamientos, convirtiéndose en tema de gran sensibilidad en la interna política de dichos países. El nivel de estos apoyos gubernamentales se reduce cuando los precios internacionales son altos. Acordar en negociaciones multilaterales la reducción a nivel global de estos apoyos y subsidios domésticos, podrían facilitar la tarea de los gobiernos de justificar nacionalmente la reducción de los mismos. Para Uruguay es fundamental que la agricultura sea parte integral de cualquier paquete de negociación que constituya el cierre de la Ronda de Doha. Más aún, dicho paquete debería reflejar los importantes avances que se registraron entre las partes durante el largo período de negociaciones en los tres pilares fundamentales contemplados: acceso a mercados, apoyos domésticos y subsidios a las exportaciones. Cualquier resultado de la negociación que no contemple estos intereses debería ser vetado por Uruguay. El panorama multilateral señalado, sin duda poco auspicioso para nuestros intereses, lejos de frustrarnos y paralizarnos, debería ser un incentivo para movilizar la tradicional capacidad de iniciativa y liderazgo que nos ha caracterizado en el seno de la OMC. Se debe reactivar y motorizar a los países del Grupo de Cairns que siguen comprometidos con la liberalización de los mercados agrícolas. En su defecto, o complementariamente, hay que movilizar a otro grupo de países afines a nuestros intereses y defensores del multilateralismo, para asegurar que la agricultura figure como parte esencial de cualquier paquete de negociación que se contemple en el Plan de Acción de la OMC. Se cuenta con argumentos y apoyos suficientes para el logro de ese objetivo. Algunos aspectos de política interna para una mejor inserción internacional No es objetivo de este documento profundizar sobre los aspectos de política interna que influyen sobre la inserción comercial. Sin embargo, en cualquiera de los escenarios y ámbitos de negociación analizados hasta aquí resulta necesario tener en cuenta algunos aspectos de 73 Inserción internacional del Uruguay 2014 política interna que influyen decididamente sobre las posibilidades de inserción internacional adecuada del país. En particular, como ya fue visto, los cambios recientes en el contexto del comercio y la producción internacionales requieren una adaptación de las condiciones locales de producción a los elevados niveles de competitividad y eficiencia externos, de modo de poder insertarse en los segmentos productivos de mayor valor agregado. Los países en desarrollo pueden aprovechar las oportunidades que se les presentan a las empresas de cada segmento en las cadenas de valor, siempre y cuando logren un elevado grado de competitividad externa. Más allá de la política comercial, esto sólo puede ser alcanzado con los incentivos internos adecuados. Esto implica comprender adecuadamente el funcionamiento de las cadenas de valor globales y en especial dónde se encuentra su liderazgo y sus segmentos más dinámicos. El gobierno debe facilitar a nivel doméstico el acceso a los estándares de calidad fijados en dichas cadenas, así como a la infraestructura necesaria para producir eficientemente en dicho contexto. Un aspecto particular de las medidas a adoptar para una correcta incorporación a las cadenas de valor globales es involucrar a todas las partes interesadas, de modo de definir las medidas concretas a adoptar en materia de incentivos a las inversiones y las exportaciones así como incentivos fiscales. La coordinación con el sector privado y otros actores dentro de las cadenas de producción resulta fundamental para diseñar las políticas adecuadas. Otro aspecto fundamental a nivel interno es asegurar un marco jurídico claro y estable que permita el relacionamiento entre empresas de diferentes países y una especialización productiva estable en el contexto global. Una política activa de conformación de acuerdos comerciales es un elemento esencial en este sentido ya que ayuda a establecer los estándares internos a nivel internacional y asegura el mantenimiento de las normas más allá de los ciclos políticos de gobierno. Esto va unido a unas políticas monetaria, cambiaria y de estímulo a las inversiones estables, predecibles y que ayuden a atraer las inversiones extranjeras con mayor contenido tecnológico en el marco de las cadenas de valor globales. El manejo del tipo de cambio real con un bajo nivel de inflación resulta imprescindible para una vinculación adecuada con países y empresas transnacionales dentro de las cadenas en las que se participa. Como ya se ha destacado a lo largo del texto, se debe profundizar en los sistemas de innovación locales de modo que permitan una adecuada generación y adaptación de innovaciones a las condiciones locales de producción. Dichas innovaciones deben estar orientadas a permitir la actualización (upgrade) hacia los segmentos de mayor valor de las cadenas de valor globales. El comercio internacional produce efectos de aprendizaje por diversas vías, pero resulta aún más relevante el aumento de la productividad a nivel doméstico como precondición para competir a nivel internacional. Las sinergias en materia de tecnología con los países de la región, con los actores privados y con los usuarios finales de las mismas, son pilares fundamentales para el desarrollo de una estrategia de innovación nacional exitosa. Por último, y teniendo en cuenta el incremento de la volatilidad de los precios de los alimentos ya reseñado, es necesario adoptar medidas para que este hecho no afecte negativamente a los productores agropecuarios en sus decisiones de inversión y potencie su competitividad internacional. Entre otras medidas, la volatilidad de precios puede amortiguarse a través de la implementación de sistemas de financiamiento y seguros adecuados para los pequeños productores y el incremento de la inversión en investigación y desarrollo que permitan una mayor incorporación de tecnologías adecuadas a la creciente volatilidad. En relación con esto, se deben buscar alianzas público-privadas, con la colaboración de organismos internacionales, que fomenten los sistemas de extensión (acceso a información y conocimientos) dedicados a los pequeños agricultores, que son los más vulnerables a los shocks de precios. Para que la 74 Inserción internacional del Uruguay 2014 producción nacional pueda ser más competitiva a nivel internacional y pueda absorber reducciones coyunturales de precios es necesario mejorar las capacidades en infraestructura, logística y comunicaciones del país. Esto implica incrementar las inversiones en carreteras, puertos y vías de tren, así como en capacidades de logística de comercialización. 75 Inserción internacional del Uruguay 2014 Anexo I: Resumen de las recomendaciones estratégicas por escenario y ámbito de inserción internacional RECOMENDACIONES ESTRATÉGICAS POR ESCENARIO ÁMBITO DE INSERCIÓN INTERNACIONAL ESCENARIO A: ESCENARIO B: Iniciativa del gobierno entrante, reactivación y sinceramiento del Mercosur Sin iniciativa del gobierno y estancamiento del Mercosur MERCOSUR Convocatoria a reunión extraordinaria del Consejo de Mercado Común a nivel presidencial Designación de Representantes Especiales de los Presidentes Plan de acción para mejorar el funcionamiento efectivo del Mercosur hacia adentro y hacia afuera. Hacia adentro: nueva configuración de compromisos y obligaciones Hacia afuera: flexibilidad en modalidades de negociación (ritmos y velocidades distintas entre los miembros) Facultad para los países pequeños para entablar negociaciones bilaterales con terceros 76 No se realiza una reunión presidencial del Consejo de Mercado Común ni se diseña un plan de acción Se continúan acompañando negociaciones conjuntas del Mercosur con terceros países Omitir anuncios de cambios de posición o solicitudes para cambiar la política de inserción externa Instrumentación de una política de relacionamiento externo a través de negociaciones bilaterales No se abandona el Mercosur (salvo situación de gran excepción) Inserción internacional del Uruguay 2014 UNIÓN EUROPEA Acuerdo conjunto del Mercosur pero a ritmos y velocidades diferentes ALIANZA del PACÍFICO TLC Mercosur – AP contemplando diferentes ritmos y velocidades por miembros Ampliación de la cobertura y alcance de los mandatos del TIFA Eventual apertura de una negociación de TLC con Mercosur. EUA Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) CHINA Iniciar negociaciones bilaterales con posibilidades de integración posterior de los demás miembros Preferentemente: negociación conjunta con Mercosur respetando diferentes velocidades y grados de compromiso por miembro Alternativamente: negociación bilateral Uruguay – China 77 Acuerdo conjunto a través de Mercosur Establecer la oportunidad de negociar bilateralmente si las negociaciones conjuntas siguen estancadas Negociaciones bilaterales con la AP notificadas al Mercosur al finalizar las mismas. Negociaciones bilaterales amplias con EUA en el marco del TIFA. Negociaciones bilaterales notificadas al Mercosur al finalizar las mismas. Negociación bilateral con China notificando al Mercosur al finalizar las mismas. Inserción internacional del Uruguay 2014 India, Japón y Rusia Alianza Transpacífico (TPP) OMC – Doha (ambos escenarios) Políticas domésticas (ambos escenarios) Negociaciones conjuntas de acuerdos de amplio alcance (TLCs) del Mercosur con cada país. Contemplación de diferentes ritmos, velocidades y grados de compromiso por miembros. Comienzo de las negociaciones bilaterales con el TPP con sólido respaldo institucional una vez éste entre en vigor. Negociaciones bilaterales de Uruguay con cada país notificadas al Mercosur una vez finalizadas las mismas. Consideración de Adhesión previa a la Alianza del Pacífico como paso intermedio para el TPP Negociación bilateral con TPP notificada al Mercosur una vez finalizadas la misma. Recuperar presencia e iniciativa perdida en la OMC Seguir aunando esfuerzos para la culminación de la Ronda Doha que contemple los avances ya logrados en las negociaciones en acceso a mercados, apoyo doméstico y subsidio a las exportaciones Reactivar el grupo Cairns y otros grupos de países con intereses similares Desarrollo de una política comercial de Estado con amplio consenso y apoyo institucional Creación de capacidades para la negociación de acuerdos comerciales en todas sus áreas Inversión en infraestructura y fijación de estándares que permitan competir internacionalmente Involucramiento de todas las partes interesadas en las decisiones de inserción en las cadenas de valor Marco jurídico claro y estable en el contexto de las cadenas internacionales de producción Mantenimiento de una política cambiaria estable y precios relativos equilibrados Incremento de la inversión en I+D con alianzas público privadas que permitan adoptar la innovaciones necesarias para una inserción internacional con mayor valor agregado Medidas específicas para contrarrestar la volatilidad de precios de los productos agropecuarios: sistemas de seguros, financiamiento, extensión, redes de información y fomento de las asociaciones de productores, entre otras. 78 Inserción internacional del Uruguay 2014 Referencias Abreu, S. 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