Los Bienes Inmuebles de dominio privado

Sistemas Administrativos
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Sistema Nacional de Bienes Estatales
Los Bienes Inmuebles de dominio privado
Roberto Jiménez Murillo (*)
ÍNDICE
Análisis
–––––––––––––––––––––––––––––––––
I. Presentación del tema.
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II. La ley del sistema y los bienes de dominio privado.
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III. El reglamento de la ley del sistema y los bienes de dominio privado.
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IV. Conclusiones.
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BITÁCORA InformativA
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I.
Preguntas y respuestas SNB.
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II. Cuadro esquemático SNB.
Resumen Ejecutivo
El tema de los bienes de dominio privado se trata en el Reglamento de la Ley del Sistema
Nacional de Bienes. Por su parte, uno primero, por cuestión metodológica, debe abordar el estudio y visión normativa de los bienes inmuebles de dominio público o bienes
demaniales. Los bienes de dominio público se rigen por un régimen especial, el cual a
su vez se ocupa de diversos tipos del demanio (bienes naturales, artificiales, materiales o
inmateriales). En cambio, los bienes de dominio privado se rigen por un régimen general,
el cual es aplicable a todos los bienes que tengan tal condición jurídica. En el caso peruano, sin embargo, se tendrá en cuenta, la finalidad que cumplen los bienes de dominio
privado, más aún los bienes inmuebles, cuyo tratamiento jurídico es muy escaso. Pero en
términos generales, podemos indicar que su régimen legal es transversal a todas las entidades públicas que ostentan derechos de “propiedad” respecto de dichos bienes. Por su
parte, los bienes de dominio privado, a diferencia de los bienes de dominio público, no
tienen un espacio en su diseño y contenido en la Constitución Política, lo que por cierto
no le confiere menor categoría jurídica como tema de estudio. Al no ser tratado así, es
necesario abordarlos. En virtud esa omisión descrita, es que el autor analizará el tema de
los bienes inmuebles de dominio privado.
I. PRESENTACIÓN DEL TEMA
––––––––––––––––
(*) Abogado de la Universidad Mayor de San Marcos
(UNMSM). Con estudios en Maestría en Derecho
Constitucional en la Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP). Ex Gerente Legal de la Superintendencia de Bienes Nacionales (1993-2003). Ex Asesor de la
Alta Dirección del Ministerio de Justicia (2004-2006) y
Ex Asesor de la Alta Dirección del Ministerio de Salud
(2006-2007). Actualmente, es Consultor en Gestión
Patrimonial del Estado y Derecho Administrativo.
El tema de los bienes de dominio privado se trata en el Reglamento de la Ley
del Sistema Nacional de Bienes.
Uno primero, por cuestión metodológica, debe abordar el estudio y visión normativa de los bienes inmuebles de dominio público o bienes demaniales.
Los bienes de dominio público se rigen
por un régimen especial, el cual a su vez
se ocupa de diversos tipos del demanio
(bienes naturales, artificiales, materiales
o inmateriales). En cambio, los bienes de
dominio privado se rigen por un régimen
general, el cual es aplicable a todos los bienes que tengan tal condición jurídica. En
el caso peruano, sin embargo, se tendrá
en cuenta, la finalidad que cumplen los
bienes de dominio privado, según las funciones de cada entidad pública propietaria. Pero en términos generales, podemos
indicar que su régimen legal es transversal
a todas las entidades públicas que ostentan derechos de “propiedad” respecto de
dichos bienes.
Por su parte, los bienes de dominio
privado, a diferencia de los bienes de do-
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minio público, no tienen un espacio en su
diseño y contenido en la Constitución Política, lo que por cierto no le confiere menor
categoría jurídica como tema de estudio .
Por tanto, es a la ley y a los reglamentos
especiales o sectoriales, que les corresponde abordar su tratamiento. Es en esta
perspectiva que estos bienes son materia
de estudio, conforme a las bases del Derecho Administrativo, pues en el fondo, se
analizan las competencias y atribuciones
de las entidades públicas propietarias de
tales bienes.
En el plano del Derecho en general, lo
opuesto a la propiedad estatal es la propiedad privada. Ambas tienen marcadas
diferencias, pero también algunas semejanzas. La Constitución Política trata acerca de las garantías que el ordenamiento
jurídico le confiere a la propiedad privada
, el que, indirectamente, también le debe
dispensar a la propiedad pública.
Los bienes estatales, que comprende a
los bienes de dominio privado, no pueden
ser estudiados desde una perspectiva del
Derecho Civil. Esta disciplina no constituye
ni debe constituir la primera base teórica
para su estudio, pues regula - entre otros
aspectos - las relaciones jurídicas de la
propiedad en general, sobre la base de la
propiedad privada y de la autonomía de
voluntad de las partes, mientras que para
el Derecho Administrativo el principio de
legalidad constituye el fundamento de las
funciones que deben cumplir las entidades públicas, en lo concerniente a la utilidad de los bienes que son de su propiedad, al mismo tiempo que se analizan las
competencias de las entidades públicas
en materia de administración y disposi-
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ción de los bienes estatales. Sin embargo
y en una perspectiva jurídica netamente
integradora, el Derecho Civil proporciona
todos los elementos complementarios
acerca del contenido y tratamiento de una
relación jurídica de derecho real, los que
deben ser asimilados y adecuados al plano
de las potestades de la Administración Pública en el ámbito del Derecho Público.
Por su parte, los bienes de dominio
privado se constituyen por aquellos bienes que no están destinados al uso público o algún servicio público. Es decir,
que por negación del dominio público
obtenemos una primera aproximación de
su contenido y alcances. Así entonces, conociendo adecuadamente las categorías
conceptuales que distinguen al dominio
público, conoceremos también las del dominio privado, inclusive, estableciendo las
notas distintivas con algunos conceptos
que inicialmente podrían ser calificados
de semejantes.
Las entidades públicas administran los
bienes de dominio privado como suyos,
como de su propiedad, lo que implica que
cumplan con el pago de sus obligaciones
tributarias municipales (salvo norma legal
expresa en contrario), inscriban los actos
administrativos patrimoniales respectivos
en el Registro de Predios, registren dichos
actos y otros complementarios en el Sistema de Información Nacional de Bienes
Estatales (SINABIP) a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales
(SBN) y, en términos generales, con aquellas disposiciones que la Ley del Sistema
y su Reglamento establece para todas las
entidades públicas que tengan la condición de titulares de bienes de dominio
privado.
La Ley del Sistema se ocupa del tratamiento de los bienes de dominio privado,
como no podría ser de otra manera, pues
se trata de los bienes materia de los procedimientos promovidos por las entidades
estatales y aquellos que restringidamente pueden ser materia de transferencia a
favor de terceros. El Reglamento, por su
parte, es bastante prolijo en los diversos
procedimientos patrimoniales, cuyo objeto son los bienes inmuebles de dominio
privado. La SBN asume el rol de ente rector en lo que respecta al registro, control
y supervisión de la administración de los
bienes inmuebles de dominio privado, sin
perjuicio de la autonomía en las decisiones de la mayor cantidad de actos admi-
nistrativos patrimoniales que realizan las
entidades públicas.
II. LA LEY DEL SISTEMA Y LOS BIENES
DE DOMINIO PRIVADO
La Ley del Sistema se ocupa de la regulación y alcances de los bienes de dominio privado, la que alude al concepto,
así como también acerca de los términos
y condiciones para su transferencia en la
esfera estatal y fuera de ella también.
En lo referente al concepto de bienes
estatales, la Ley señala que estos comprenden a los bienes muebles e inmuebles
de dominio privado (…) que tienen como
titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de
Bienes Estatales, independientemente del
nivel de gobierno al que pertenezcan (Artículo 3° de la Ley del Sistema Nacional de
Bienes Estatales, en adelante Ley del Sistema). Las entidades que pueden disponer
de bienes de dominio privado, necesariamente tendrán que ser sus propietarias,
salvo disposición legal en contrario.
La Ley del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, cuando regula las garantías del
Sistema, refiere que la que se refiere a la
disposición de dominio, a favor de particulares, de los bienes inmuebles de dominio
privado estatal, sea a título oneroso, teniendo como referencia el valor comercial
y según los procedimientos establecidos
en las normas legales vigentes, siendo
otra garantía que la venta de los bienes de
dominio privado estatal se realice por subasta pública y de manera excepcional, en
forma directa (Artículo 7°, literales d) y e),
respectivamente de la Ley del Sistema).
En otro contexto, la Ley alude a la
“propiedad”, cuando establece que los
gobiernos regionales ejecutan los actos
patrimoniales respecto de los “bienes de
su propiedad”, conforme a lo dispuesto
en la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley del Sistema, así
como por su reglamento, en lo que fuera
aplicable.
En forma similar, se refiere a los gobiernos locales, respecto de los bienes de
su propiedad, cuyos actos patrimoniales
se ejecutan conforme a la Ley Nº 27972,
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley del
Sistema y su reglamento, incluyendo universidades públicas y al Sector Defensa
(Artículo 8°). Así también, señala funciones
y atribuciones exclusivas de la SBN, las de
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aprobar la transferencia, en dominio fiduciario, de los bienes inmuebles de dominio
privado del Estado, de libre disponibilidad,
que se encuentren bajo su administración,
así como la de aquellos bienes de las entidades públicas, así como de emitir opinión técnica en los actos de disposición
de predios de propiedad del Estado, con
excepción de los bienes de propiedad municipal, y de aquellos que sean materia de
procesos de formalización o estén comprendidos en procesos de privatización o
concesión en cumplimiento de disposiciones especiales (Artículo 14°, numeral 14.1,
literales h) e i), respectivamente).
III.EL REGLAMENTO DE LA LEY DEL SISTEMA Y LOS BIENES DE DOMINIO
PRIVADO
El Reglamento empieza con el tratamiento de los bienes de dominio privado
en el numeral 2.2 del artículo 2° del Título
I : De las disposiciones generales, cuando
define a los bienes de dominio privado.
En efecto, el numeral 2.2 del artículo 2°
del Reglamento señala que, para los efectos
de aplicación de dicha norma, se entenderá
por bienes de dominio privado “a aquellos bienes estatales que siendo propiedad
del Estado o de alguna entidad, no están
destinados al uso público ni afectados a
algún servicio público, y respecto de los
cuales sus titulares ejercen el derecho de
propiedad con todos sus atributos”.
Así como lo contrario de propiedad
privada es propiedad pública, se proyecta
de similar manera que el término contrario de bienes de dominio público es el de
bienes de dominio privado. Si bien es cierto que, hay una marcada naturaleza jurídica de los primeros, no es menos cierto que
en determinados aspectos operativos hay
algunas semejanzas.
En cuanto al término de bienes de dominio privado, debemos indicar que la Ley
del Sistema y el Reglamento adoptan el
concepto general de bienes estatales, digamos que como género, comprendiendo
a los dos tipos de bienes (dominio privado
y dominio público) como especie. Así entonces, concluimos que la denominación
de bienes estatales se trata de una noción
amplia que comprende a todos los bienes
estatales, a los que son de propiedad de
las entidades públicas y aquellos bienes
cuya titularidad la otorga la ley a determinadas entidades estatales, esto es, que se
encuentran bajo administración de dichas
entidades, sin que ello implique que son
propietarios de éstos bienes.
En doctrina también se le conoce también a los bienes de dominio privado como
“propiedad privada del Estado”, aún cuando del término en sentido estricto se debe
mencionar que no hay nada enteramente
privado en el Estado, amén de que el derecho de propiedad no es el único derecho
que integra el patrimonio del Estado.
Por su parte, la expresión “bienes patrimoniales del Estado” también tiene
aceptación en la doctrina y legislación
comparada, lo que no implica abandonar
conceptos como el del “Patrimonio del
Estado”, “bienes de dominio privado del
Estado” o “propiedad privada del Estado”.
A continuación, también se argumenta si
cuando se invoca el término “bienes patrimoniales del Estado” o de “patrimonio
del Estado”, se está aludiendo realmente
al Estado o a la Administración General
del Estado. Estado y Administración Pública se identifican en el plano puramente
administrativo, esto es, no son realidades
diferenciadas.
Es a la Administración Pública y no al
Estado, a quien la Constitución le encomienda la función de servir a los intereses
generales y para el cumplimiento de esa finalidad. Asimismo, es a aquella, a quien las
leyes le atribuyen una serie de potestades
y los medios materiales necesarios para
ejercerlas. El Estado no es el propietario de
las fincas, sino la Administración General
del Estado; no es el Estado quien compra
o enajena bienes, sino su Administración,
como tampoco el Estado el que posee
bienes en el extranjero, sino la Administración Estatal
La disquisiciones antes planteadas,
no son solamente de alcance teórico, sino
tienen implicancias prácticas en la eficiencia y simplificación de los procedimientos
patrimoniales. En efecto, la normatividad
del Sistema Nacional de Bienes Estatales,
lamentablemente no ha escapado a la
tendencia de no distinguir entre Estado y
Entidades Públicas, aferrándose a “no soltar” la “propiedad estatal” a quienes son
sus directos destinatarios y responsables
de su administración. Así, por ejemplo,
se advierte lo anteriormente comentado
en la Ley del Sistema cuando se regula “la
propiedad de los Gobiernos Regionales” y
los “bienes de propiedad del Estado bajo
administración de los Gobiernos Regio-
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nales” (Artículo 9°), la inscripción en los
Registros Públicos de aquellos bienes no
inscritos como bienes de dominio del Estado (Artículo 23°), así como de aquellos
“predios del Estado, identificados como de
alcance nacional y los comprendidos en
proyectos de interés nacional, que permanecerán bajo competencia de la SBN y/o
de la entidad pública del bien o responsable del proyecto, de conformidad con la
normatividad vigente y lo establecido en
el reglamento de la presente ley” (Primera
Disposición Complementaria).
Por su parte, el Reglamento enfatiza
dicha distinción, por ejemplo, cuando regula la capacidad para aprobar los actos
patrimoniales (propiedad de los Gobiernos
Regionales o propiedad del Estado que se
encuentre bajo su administración - Artículo 32°) o cuando establece la instancia
que aprueba los actos patrimoniales sobre
bienes inmuebles (disposición de bienes
inmuebles de propiedad del Estado - Artículo 33°). No escapa a la reflexión que los
activos estatales son preciados y no están
destinados, propiamente a la venta. Precisamente por esa razón, es que la dinámica
patrimonial estatal debe ser más dinámica
y simplificada.
El Sistema confiere lineamientos,
garantías y procedimientos a través del
Reglamento, de las que se derivan las responsabilidades, si fuera el caso, en que
existan situaciones de distorsión y abuso
en las decisiones administrativas. La recurrencia a la “opinión previa favorable” o la
distinción excesiva entre bienes estatales
a cargo de la entidad pública y bienes estatales de su propiedad, pueden generar
algunas limitaciones a la gestión patrimonial estatal.
El ordenamiento jurídico nacional, en
materia de bienes estatales, ha optado por
el término “bienes de dominio privado”, el
que nos parece acertado y adecuado, claro
está, sin dejar de observar la diversa gama
de términos que la doctrina presenta. Las
entidades públicas, de manera ordinaria,
deben ser reconocidas como titulares del
derecho de propiedad de los bienes a su
cargo y no administradores de bienes de
propiedad estatal.
Por otra parte, corresponde destacar
que el catálogo de bienes de dominio público establecido en el Reglamento es bastante amplio. Inclusive, podríamos señalar
que prácticamente quedan pocos bienes
inmuebles que pueden tener la condi-
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ción de bienes de dominio privado. Tanto
como pocos en cantidad, también pocos
en cuanto a la finalidad, pues recordemos,
que si los bienes inmuebles están destinados al uso público o al servicio público, entonces asistimos ante bienes de dominio
público.
Los bienes de dominio privado, en
nuestra opinión, sirven como soporte para
cumplir actividades complementarias a las
que se prestan, propiamente, en los bienes de destinados al servicio público (por
ejemplo, en los edificios públicos) o al uso
público (por ejemplo, garajes o almacenes
de reparación). En otro momento de la dinámica patrimonial, dichos bienes pueden
pasar a convertirse en bienes de dominio
público por el mérito del destino que le
confiera cada entidad pública. Así pues, un
edificio público desocupado (bien de dominio privado), puede ser destinado como
sede institucional de una entidad, con lo
cual se advierte una suerte de espera para
tal conversión. De otro lado, los bienes de
dominio privado de libre disponibilidad,
se encuentran en posición de ser puestos
al tráfico jurídico, en la modalidad de compraventa o arrendamiento, siempre que se
haya verificado que el bien no puede ser
utilizado por otra entidad pública .
3.1 Elementos constitutivos de los bienes de dominio privado
Sobre la base de la definición de los
bienes de dominio privado establecida en el Reglamento, es que configuramos los siguientes elementos
constitutivos :
• Entidades propietarias
El Reglamento menciona a las entidades propietarias como “titulares” de los bienes estatales, lo que
debe entenderse como una sinonimia de “propietario” de los bienes de dominio privado. Tampoco
debe confundirse con la “titularidad” que deriva de las potestades
que se ejerce sobre los bienes de
dominio público. Pues bien, conforme a la Ley del Sistema y su Reglamento, todas las entidades públicas comprendidas en el ámbito
del Sistema Nacional de Bienes Estatales, pueden ser propietarias de
bienes de dominio privado estatal,
inclusive las empresas estatales de
derecho público y de derecho pri-
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vado, cuyos bienes pueden estar
destinados a la realización de sus
actividades empresariales o para
la satisfacción de necesidades administrativas.
• Derecho de Propiedad
Cuando aludimos al derecho de
propiedad, hay que distinguirlo
preliminarmente del derecho de
propiedad civilista . En realidad,
el término es usado corrientemente en la legislación nacional,
sin que por ello distingamos que
la esencia del término se concentra en el “dominio” que ejercen las
entidades públicas o el Estado,
en su oportunidad. El Estado, en
el contexto del Derecho Administrativo, no tiene “derechos”, sino
potestades y atribuciones, por lo
que el término inicialmente indicado, debe entenderse más a las
cualidades jurídicas del bien, que
al derecho que puedan tener las
respectivas entidades públicas
en sus esferas patrimoniales. En
síntesis, podemos indicar que
este tipo de propiedad estatal
se regula por notas de carácter
iuspublicista y elementos singulares, a no dudar, inspirados en el
derecho común.
El dominio, en sentido lato, nos
debe guiar a construir un criterio
subjetivo de pertenencia a favor
de una entidad pública, a partir
del cual se activan todas las obligaciones y prerrogativas establecidas en las normas legales de la
materia.
La Administración Pública constituye una organización que está
destinada al servicio de los intereses generales, por lo que en este
sentido, los bienes de dominio
privado, aún cuando sean “de su
propiedad”, no pueden ser usados y dispuestos como cualquier
propietario particular. Los bienes
de dominio privado, sin que estén
destinados al uso público o al servicio público, se encuentran bajo
su pertenencia para que sirvan a
la realización de sus objetivos ordinarios y extraordinarios. De aquí
que, el ordenamiento jurídico establezca procedimientos particu-
La Administración Pública
constituye una organización
que está destinada al servicio
de los intereses generales, por
lo que en este sentido, los bienes de dominio privado, aún
cuando sean “de su propiedad”, no pueden ser usados
y dispuestos como cualquier
propietario particular.
lares de adquisición, uso, registro
y transferencia de dichos bienes.
De allí, pues, que los bienes de
dominio privado cuenten con un
régimen jurídico general, que se
materializa principalmente al interior de la Administración Pública.
• Atributos del derecho de propiedad
Las entidades públicas actúan
conforme al ordenamiento jurídico y dentro de las facultades
establecidas por las leyes y reglamentos y en concordancia con
los fines para los que les fueron
atribuidas. En suma, las entidades
públicas sustentan sus actuaciones y decisiones de acuerdo con
el principio de legalidad. Siendo
ello así, las entidades públicas en
su condición de propietarias ejercen atributos materiales y jurídicos respecto de los bienes de su
propiedad. Así pues, si el derecho
común permite a los particulares
usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, el Reglamento establece un nexo para que similares
atributos sean ejercidos por las
entidades públicas. En condición
de propietaria, la entidad pública
“A” podrá usar el edificio o terreno
afectado en uso o transferido en
propiedad a su favor con total independencia, pero siempre dentro de los términos del acto constitutivo. Igualmente, podrá obtener sus frutos. Con mayor razón,
podrá reivindicar los bienes estatales, pues tratándose de dominio
privado tales bienes son prescriptibles, a diferencia de los bienes
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de dominio público. En cuanto a
la disposición, la entidad pública
“A” no podrá disponer libremente
los bienes de su propiedad, pues
en todos los casos se debe someter a procedimientos previamente
reglados. No podrá, por ejemplo,
vender sus propiedades como lo
haría un particular mediante una
libre oferta o negociación directa,
sino previamente a una tasación
comercial, una declaración de libre disponibilidad y autorización
de la máxima autoridad administrativa, lo que en todo caso determina que la primera modalidad de
venta sea la subasta pública.
Los atributos del derecho de propiedad estatal, si bien se inspiran en los que son aplicables a la
propiedad privada, tienen notas
características propias de los procedimientos administrativos. Es
de tener en cuenta que, los bienes
estatales en general, responden a
fines públicos y por tanto, su uso y
disposición deben enmarcarse en
la satisfacción de los intereses generales, a través del debido ejercicio de las competencias de las entidades públicas propietarias, sin
perjuicio de establecer un estudio
de costo-beneficio .
• Obligaciones y prerrogativas
Como indicamos anteriormente,
el ordenamiento jurídico establece un marco legal que regula los
actos de administración, registro
y disposición de los bienes estatales. En el caso de los bienes de
dominio privado, las entidades
públicas se someten al régimen
general y a las disposiciones específicas que dicte la SBN, en ejercicio de su rol de ente rector. El artículo 10° del Reglamento señala
las atribuciones y obligaciones a
las que se someten las entidades
públicas propietarias de los bienes
de dominio privado, incluyendo a
los bienes muebles e inmuebles.
• Inscripción registral
La inscripción registral en nuestro
ordenamiento jurídico general no
es obligatorio ni constitutivo para
oponer un derecho de propiedad.
Sin embargo, es recomendable
tanto para el ámbito de las relaciones jurídicas del derecho privado
como para las entidades públicas.
La inscripción de los actos de
administración y disposición de
los bienes estatales otorga seguridad jurídica y, por lo tanto, sus
efectos se podrán advertir en el
registro oportuno y actualizado
a nivel interno, así como también
al que se debe remitir al SINABIP
a cargo de la SBN. Por lo demás,
ante la hipótesis de un proceso judicial, relacionado con el derecho
de propiedad, por ejemplo una
reivindicación, la oposición del
título o documento sustentatorio
que presente la entidad pública
propietaria será de mayor eficacia
y brevedad en la argumentación
de la defensa de los intereses públicos, que la de sustentar toda
la secuencia de actos traslativos
entre diversas entidades públicas,
finalmente no inscritas.
Luego de estas líneas introductorias,
analizaremos las disposiciones de los bienes inmuebles de dominio privado contenidas en el Reglamento.
“Artículo 48.- INSCRIPCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD PREVIO A LOS
ACTOS DE DISPOSICIÓN
Todo acto de disposición inmobiliaria requiere que se haya culminado con
la inscripción del derecho de propiedad
a favor del Estado o de la entidad correspondiente.
La existencia de cargas, gravámenes
y procesos judiciales que afecten a bienes estatales que no impliquen cuestionamiento sobre el derecho de propiedad, no limita su libre disposición no
obstante, deben ser puestas en conocimiento del eventual adquirente del bien
o derecho, al momento de aprobarse el
acto de disposición; lo cual constará en
la Resolución que aprueba el acto, así
como en los contratos respectivos bajo
sanción de nulidad.
En tales casos, el eventual adquirente del bien o derecho asume el riesgo
por la pérdida o deterioro del bien, así
como de sus frutos o productos.”
El Reglamento regula los aspectos
generales de los bienes inmuebles de do-
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minio privado en dos (2) artículos, a saber,
los artículos 48° (inscripción del derecho
de propiedad) y 49° (encargos de gestión
inmobiliaria cargo de la SBN). El articulado
que sigue en adelante al Sub Capítulo I del
Capítulo IV, se refiere a los “aspectos especiales” del régimen inmobiliario estatal, los
que se inspiran en las figuras contractuales
u obligacionales del Derecho Privado, lo
cual significa que el Reglamento contiene
todos los procedimientos administrativos
de los bienes estatales o en especial de los
bienes de dominio privado. Otros procedimientos se encuentran regulados en leyes
especiales, como es el caso de las servidumbres.
La primera parte del artículo 48° del
Reglamento genera interpretación en varios sentidos : i) que el acto de disposición
se refiera a favor de una entidad pública o
de un particular, ii) que el acto de disposición que se apruebe mediante Resolución
administrativa, culmine con la correspondiente inscripción en el Registro de Predios
a favor del “adquirente”, iii) que el mismo
acto culmine con la respectiva inscripción
registral “a favor del Estado” o por último,
iv) que se refiera a la inscripción previa del
derecho de propiedad antes de realizar actos de disposición, como lo indica la sumilla del artículo en comentario. Es curioso,
pero la sumilla es mucha más clara en su
texto que el propio contenido del artículo
acotado. Analicemos el contenido.
La redacción de esta parte del artículo, en realidad, contiene algunos elementos de confusión. En primer lugar, cuando
estamos frente a un “acto de disposición”,
se debe asumir que quien dispone o transfiere el bien es el Estado, representado por
una entidad pública y quien adquiere es
otra entidad pública o un particular, si fuera el caso. En la condición de transferente,
la entidad estatal previamente debe inscribir el respectivo derecho de propiedad
en el Registro de Predios, para poder luego
aprobar un acto de disposición a favor de
terceros y en su oportunidad suscribir el
respectivo contrato de transferencia.
Así se debe entender la confusa primera parte del artículo 48° del Reglamento.
Surge entonces la pregunta : ¿Es obligatorio que el Estado inscriba en el Registro de
Predios todos los actos de adquisición de
inmuebles?. El artículo 10° del Reglamento, que regula las funciones, atribuciones
y obligaciones de las entidades públicas
en materia de gestión patrimonial, no
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Los actos de superficie y usufructo no implican la transferencia de dominio estatal,
propiamente constituyen actos de administración , pues
de lo que se trata es darle el
mayor valor agregado a un
bien estatal que es de libre
disponibilidad y no se encuentra reservado para actividades de otra naturaleza.
establece una obligación puntual en el
sentido acotado, empero, sí señala que deben efectuar el diagnóstico de la situación
técnica legal de sus bienes y de los que se
encuentran bajo su administración (literal
d), así como aprobar los actos de saneamiento, adquisición y administración de
sus bienes (literal g), lo cual implica que
todas las entidades públicas tienen la
obligación de sanear constantemente los
bienes estatales a su cargo, sean de su propiedad o simplemente bienes estatales a
cargo de su administración , inscribiendo
el derecho real correspondiente ante los
Registros Públicos.
Entendida así esta parte del artículo
48°, la lógica procesal indica que cuando
una entidad pública acuerda o aprueba
transferir el bien inmueble, sea a favor
otra entidad pública o de un particular, el
derecho de propiedad estatal inscrito en
el Registro de Predios y registrado en el SINABIP, debe ser indubitable y totalmente
definido. Con mayor razón aún cuando se
trata de transferencias a terceros particulares, producto de una subasta pública o
de una venta directa, pues si posterior a la
inscripción de la transferencia, es conocible alguna información registral en la que
el derecho de propiedad estatal se cuestiona, entonces la entidad estatal transferente se encontrará en una situación complicada, que seguramente se dilucidará en
el ámbito judicial.
En cuanto a la existencia de cargas,
gravámenes y procesos judiciales de los
inmuebles, siempre que no versen sobre el derecho de propiedad predial en
sí mismo, no limita a la entidad pública
para efectuar su transferencia. Se pueden
tratar de bienes litigiosos o de bienes
sujetos cargas o gravámenes de carácter
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registral o pendientes de concluir su saneamiento, siempre y cuando el mismo
no tenga incidencia respecto del derecho
de propiedad.
La condición que establece el Reglamento, es que dichas situaciones de carácter legal o procesal sean publicitadas
previamente por la entidad pública en
su posición de vendedora (en el caso de
venta a terceros) o de transferente (cuando transmite la propiedad a otra entidad
pública), bajo sanción de nulidad. Así entonces, en los casos de compraventa por
subasta pública o de venta directa, inclusive de permuta - que son los casos más
importantes de transferencia de dominio
- la entidad propietaria o la encargada de
realizar la promoción de la compraventa,
debe publicitar en sus bases o avisos, todos los datos vinculados con los problemas pendientes de solución.
En todos estos casos comentados, la
alusión a la responsabilidad administrativa y responsabilidad contractual, alude
al conocimiento previo que las entidades
públicas deben tener de la situación legal,
registral y administrativa del inmueble que
se propone en venta. Por ello es que, la formación del expediente plenamente documentado juega un papel muy importante,
el cual debe ser revisado y analizado por
los asesores y especialistas, previamente
informe que sustentará el acto aprobatorio de disposición inmobiliaria. Una vez
producida la publicidad y ya efectuada la
transferencia, el adquirente asume el riesgo por las eventuales consecuencias que
deriven de tales cargas o gravámenes .
El artículo en comentario proyecta el
traslado de solución de las cargas y procesos judiciales al adquirente, lo que no
limita que en un caso concreto, las bases
del procedimiento admitan que la entidad estatal se encargue del saneamiento
del predio a transferirse. Adviértase que,
el Reglamento alude solamente a “procesos judiciales”, mas no a procedimientos
administrativos, como puede ser el caso
de los procedimientos de cobranza coactiva por incumplimiento de obligaciones
tributarias prediales ante la municipalidad correspondiente.
Por otro lado, es de advertirse que el
artículo 48° del Reglamento alude en dos
ocasiones a la eventual adquisición del
“bien o derecho”. Consideramos que en el
primer caso, sin lugar a dudas, se refiere
al predio (terreno y/o edificación), mas
en el segundo supuesto, la alusión quizá
responda a aquellos supuestos en los que
la entidad estatal sea titular de acciones
y derechos respecto de un determinado
bien, en cuyo caso estamos frente a un
derecho, aunque consideramos que tales
casos son mínimos en la esfera patrimonial estatal, sino casi extintos.
“Artículo 49.- DEL ENCARGO A LA
SBN
El sustento técnico y legal en los actos de compraventa por subasta pública o directa, superficie y usufructo podrá ser efectuado por la SBN por encargo de las entidades, previa suscripción
del respectivo Convenio. La aprobación
y formalización de dichos actos será
efectuada por cada entidad de acuerdo a sus competencias, a excepción de
la venta por subasta pública que será
ejecutada por la SBN o el Gobierno Regional conforme a lo dispuesto en el artículo 76 del presente reglamento.”
De los tres actos reseñados, esto es,
compraventa, superficie y usufructo, el
único acto reputado como “acto de disposición” es el de la compraventa, sea por
subasta pública o venta directa. El artículo
33° refiere que en el caso de disposición
de bienes inmuebles de propiedad del Estado, la aprobación será efectuada por Resolución del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa de la entidad,
previa opinión técnica de la SBN sobre la
procedencia del acto, excepto para los
bienes de propiedad regional o municipal.
En buena cuenta, las entidades que originariamente requieren de opinión técnica
favorable para la compraventa, son las del
Gobierno Nacional.
El artículo 49° del Reglamento regula
la facultad a favor de la entidad propietaria de convenir con la SBN para que esta
prepare el sustento técnico-legal y posteriormente también ejecute la transferencia del bien, sin perjuicio de que también
emita la previa opinión técnica, a la que
está obligada por mandato reglamentario, lo que quiere decir que en estos
casos, su nivel de supervisión y fiscalización casi se extingue, pues dicha entidad
realiza prácticamente todo el proceso de
transferencia, el previo, mediante la preparación del expediente , luego el informe técnico legal y el posterior, mediante
la ejecución de la transferencia. ¿Es tan
complicado que un Ministerio o un orga-
Sistemas Administrativos
nismo del Gobierno Nacional pueda preparar un expediente con los documentos sustentatorios de una transferencia
predial ?. En buena cuenta, este artículo
instaura la posibilidad que la SBN se convierta en la entidad operativa en materia
de transferencias de bienes inmuebles
estatales del Gobierno Nacional, con lo
cual en nuestra opinión su rol de ente
rector disminuirá al involucrarse en procedimientos que deben ser asumidos por
las propias entidades. La SBN debe liderar la conducción del Sistema Nacional de
Bienes Estatales, no la de la ejecución de
los procedimientos.
Los actos de superficie y usufructo no
implican la transferencia de dominio estatal, propiamente constituyen actos de
administración , pues de lo que se trata es
darle el mayor valor agregado a un bien
estatal que es de libre disponibilidad y no
se encuentra reservado para actividades
de otra naturaleza. En ese sentido, el comentario anterior lo extendemos a estos
dos procedimientos, más aún, teniendo en
cuenta que el Reglamento en sus artículos
85° y 90° también establece el requisito
previo del informe técnico legal favorable
de la SBN.
Una curiosidad del artículo 49° del Reglamento es su última parte, que señala
que la venta por subasta pública será ejecutada por la SBN (o el Gobierno Regional), en concordancia con el artículo 76°
del Reglamento, el que a su vez prescribe
que “excepcionalmente la SBN podrá autorizar a que la subasta pública sea ejecutada por la entidad propietaria del bien”.
Ambos artículos generan un “sí, pero no” y
un “no, pero sí”, en cada caso.
En consecuencia, la conexión de los
artículos 49°, 76°, incluyendo los artículos
85° y 90° antes acotados, ofrece tres escenarios:
i) La SBN prepara el expediente, emite
el informe técnico de la compraventa
y ejecuta la compraventa.
ii) La entidad propietaria prepara el expediente y emite su informe técnico
a nivel institucional a nivel de expediente interno, la SBN emite opinión
técnica favorable previo al acto aprobatorio y finalmente la SBN ejecuta la
compraventa.
iii) La entidad propietaria prepara el
expediente y emite su informe técnico a nivel institucional, la SBN emite
opinión técnica favorable, quien autoriza a la entidad propietaria a que
ejecute la compraventa.
Similares escenarios se pueden pre-
C
sentar en los actos de superficie y usufructo, con la diferencia que para éstos, no
rige la autorización de la SBN a la entidad
propietaria para que ejecute el respectivo
acto.
IV.CONCLUSIONES
1. Los bienes de dominio privado se rigen por un régimen general, a diferencia de los bienes de dominio público
que se regulan por un régimen jurídico
especial.
2. Los bienes de dominio privado se asocian, jurídicamente, a los bienes de
propiedad privada estatal, por lo que
se le aplican los atributos de la propiedad general regulada por el derecho
común, en todo lo que corresponda a
su naturaleza jurídica.
3. Luego de conocer el régimen de los
bienes de dominio público e identificar cuáles son los bienes que lo conforman, es que se identifican fácilmente
los bienes de dominio privado estatal.
4. Los bienes de dominio privado no tienen ningún privilegio especial, por lo
que la responsabilidad de su administración y disposición constituye responsabilidad de sus entidades propietarias.
Bitácora Informativa
I. PREGUNTAS Y RESPUESTAS DE UTILIDAD
1. ¿Los bienes de dominio privado estatal se regulan íntegramente por
la Ley del Sistema y su Reglamento?
No necesariamente. La ley y el reglamento constituyen la normatividad
general aplicable a todos los bienes
de dominio privado de las entidades
públicas integrantes del Sistema,
pero ello no obsta para la aplicación
de leyes y reglamentos especiales.
2. En los casos de ausencia de regulación, en procedimientos patrimoniales, por las normas antes referidas, ¿es posible aplicar las normas
del Derecho Civil ?
Sí es posible su aplicación, pero so-
lamente en vía supletoria, pues los
bienes estatales no tienen todas las
características de los bienes privados
(propiedad privada). La aplicación de
normas del Derecho Civil debe ser
restrictiva y teniendo en cuenta las
funciones de las entidades públicas
y la naturaleza de los bienes estatales.
3. Los bienes de dominio privado
¿pueden ser transferidos sin ninguna restricción ?
No. Dichos bienes se someten al principio de los procedimientos reglados
y las entidades propietarias al principio de legalidad, por lo que los bienes de dominio privado no pueden
ser transferidos o vendidos sin formalidad alguna, como ocurre con los
bienes de propiedad privada.
4. ¿Se deben inscribir en los Registros Públicos todos los bienes de
dominio privado?
En efecto, todos los bienes de dominio privado deben estar saneados y
deben estar inscritos en los Registros
Públicos. Esta es una de las funciones
permanentes de las entidades públicas en materia de control patrimonial.
5. ¿Todos los bienes de dominio privado se deben registrar en el SINABIP?
Sí, todos los bienes inmuebles deben registrarse en el SINABIP, sobre
la base de su documentación sustentatoria. Con mayor razón, cuando
los bienes inmuebles se encuentran
debidamente saneados e inscritos en
los Registros Públicos.
Julio de 2009
C7