la gobernanza, condicionamiento y recursos del fondo monetario

LA GOBERNANZA,
CONDICIONAMIENTO Y RECURSOS
DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
Y EL BANCO MUNDIAL
Ariel Buira1
Traducción no revisada por el autor
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1
Director de la Secretaría del G24
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
1
1. Introducción.
Sesenta años después de su creación, las instituciones de Bretton Woods (IBW) afrontan una crisis de legitimidad que
perjudica su credibilidad y eficacia. En la raíz de esta crisis está la naturaleza no ejemplar de su estructura de
gobernanza, que coloca el control de las instituciones en las manos de un pequeño grupo de países industriales. Estos
países consideran a los países en vía de desarrollo y economías en transición, como compañeros menores, a pesar de
contar estos con la mitad de la producción mundial en términos reales2, la mayor parte de la población del mundo y
abarcar las economías más dinámicas y contener las mayores reservas internacionales3. Con el tiempo, los efectos de la
naturaleza no ejemplar de la gobernanza de las IBW se han agravado por dos tendencias: En primer lugar, una división
creciente entre países miembros, por un lado los países industriales acreedores que no reciben préstamos de las
instituciones, pero que en gran parte determinan su política y hacen las reglas y sobre el otro, país en vías de desarrollo
deudores o deudores potenciales, sujetos a las política y reglas hechas por otros. La segunda tendencia es el aumento
rápido del tamaño económico y la importancia de los países en vía de desarrollo, en particular los países de mercado
emergente en la economía mundial. Esta tendencia, ha determinado la estructura de gobernanza de las instituciones,
que refleja el estancamiento político alcanzado al final de la Segunda Guerra mundial, cada vez más anticuado y
disfuncional.
La primera parte de la conferencia repasará la estructura de gobernanza existente en las instituciones y las fundaciones
sobre las cuales descansa. La segunda parte tiene un tratamiento diferente, considera la eficacia de disposiciones de
gobernanza corrientes. Aunque en su interés propio, se pudiera esperar que los países industriales principales
favorecieran la política que contribuye al éxito de las instituciones, al buen funcionamiento de la economía mundial, y la
estabilidad del sistema monetario internacional y financiero, la política acordada en las instituciones se ha determinado
en la mayoría de las veces, por las necesidades a corto plazo. Esto ha conducido a una reducción de su tamaño relativo,
un aumento del condicionamiento y una disminución en el porcentaje de éxito de los programas. A pesar de algunos
éxitos visibles, su eficacia limitada en la búsqueda de sus objetivos ha contribuido a disminuir su legitimidad y a su
pérdida de credibilidad.
Desde la estructura de poder del Banco mundial estrechamente ligada al Fondo Monetario Internacional, la cuestión
fundamental a realizar, a este respecto, es la siguiente: cómo pueden las decisiones de tales instituciones financieras
internacionales (IFI) como el Fondo Monetario Internacional lograr la legitimidad política y ayudar a asegurar una mayor
titularidad de programas económicos sin debilitar su credibilidad en mercados financieros o su eficacia en el logro de sus
objetivos políticos. Para contestar estas preguntas, tenemos en cuenta la revisión de los dos elementos que determinan
la estructura decisoria del Fondo Monetario Internacional, es decir el número de votos básicos asignados a cada
miembro y la revisión de las fórmulas de cuota actuales.
2 - El Carácter poco representativo de la Gobernanza de las IBW.
En 1944 en la Conferencia de Bretton Woods se adoptó un acuerdo de compromiso de los miembros entre dos
propuestas para la determinación del poder de voto, uno que lo relacionaría únicamente con contribuciones de miembros
o cuotas y otro basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El consenso basaba el derecho de
voto sobre una combinación de las dos propuestas: se dio 250 votos básicos a cada país miembro más un voto para
cada 100.000 dólares de cuota (más tarde para cada 100.000 SDR). Los votos básicos, y la voz que dieron a los países
más pequeños países en la toma de decisiones se consideraban necesarios en vista de las funciones reguladoras del
Fondo en ciertas áreas. (Ver J. Gold).
Asimismo la sección 3(a) del Artículo V del Convenio Constitutivo del Banco estipula que "cada miembro tendrá 250
votos más un voto adicional por cada acción del capital que suscriba". Cada acción del capital del Banco es valorada en
120,635 dólares americanos. Hay que apuntar que en 1979 se ofreció a cada miembro del Banco la suscripción de 250
acciones "de socios" para evitar la disminución del poder de voto de los países miembros más pequeños como
consecuencia del aumento de capital que se realizó. También se permite a los nuevos miembros suscribir 250 acciones.
2
i.e. midiendo el PIB en término de PPA
Los países en vías de desarrollo contaban a finales de 2004, con el 63% del total de las reservas internacionales y
actualmente con reservas por encima del 70%, contabilizada por encima de 3 trillones de dólares.
3
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La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
2
Como el número de votos básicos no ha sido cambiado con aumentos de cuota sucesivos, la cuota básica de cada
Estado miembro en el cómputo de votos total ha disminuido de un 11,3 por ciento a un 2,1 por ciento de poder de voto
hoy, a pesar de la entrada de 135 nuevos países miembros. De hecho, como una proporción del total, los votos básicos
de los primeros Estados miembros disminuyeron a la mitad de un uno por ciento, como consecuencia de un aumento de
37 veces del total de cuotas4. Esto ha cambiado considerablemente el equilibrio de poder a favor de países con grandes
cuotas, alejándose del acuerdo de compromiso contenido en el Convenio Constitutivo para proteger la participación de
pequeños países en la toma de decisiones.
La Tabla 1 siguiente muestra la parte relativa de PIB, Cuotas y Poder de voto de los diferentes grupos de países, y
subraya la naturaleza poco representativa de las cuotas actuales y el poder de voto en relación con la participación en la
producción mundial.
Tabla 1- PBI, Cuotas y Votos de acuerdo las Acciones en el Total en 2005
Grupo de Países
PIB ppa 2005
PIB 2005
Cuotas 2005
(% acciones)
(% acciones)
(% acciones)
Países del G7
41,7
60,8
46,1
Otros países industriales
8,0
12,4
15.6
Total Países industriales
49.7
73,2
61,7
5,4
1,8
3,4
África
10,3
11,0
29,3
Asia
7,6
3,1
3,7
Oriente Próximo
7,5
5,4
7,5
América Latina y Caribe
7,5
5,4
6,3
Economías en transición
Total países en desarrollo
38,3
50,3
26,8
y economías en
transición
TOTAL
100,0
100,0
100,0
Total
(% acciones)
45,3
15,5
60,8
5,7
10,5
7,7
7,7
7,7
39,2
100,0
Fuente: World Economic Outlook Database (2006), FMI.
Esta Tabla 1 muestra las grandes diferencias entre las medidas de PIB convertido en tasas de cambio de mercado y en
términos de paridad de poder adquisitivo (PPA). La primera columna muestra el PIB medido en términos de PPA, que es
apropiado para comparaciones internacionales ya que no está sujeto a la inestabilidad y otras distorsiones de tasas de
cambio; mientras la segunda columna muestra el PIB convertido en tasas de cambio de mercado. La tabla muestra que
correctamente medida, la producción de los países en vía de desarrollo en 2005 excedió a la de los países del G7, y la
suma de la producción de países en vía de desarrollo y economías en la transición excedieron a la suma de todos los
países industriales. Los países en vía de desarrollo, en particular aquellos situados en Asia, crecen en una proporción
bastante más alta que los países industriales, las proyecciones indican que hacia 2010, la producción de los países en
desarrollo y de economía en transición probablemente exceda considerablemente a la de todos los países industriales.
Fuentes: World Economic Outlook Database, FMI
3 - Fórmulas de Cuota.
Dado el papel de las cuotas como el determinante de poder de voto, cualquier revisión de la gobernanza debe considerar
si estos reflejan las posiciones relativas de los países en la economía mundial, la importancia de las variables incluidas y
los pesos asignados a cada país, así como la transparencia del proceso de determinación de cuota.
En el momento de la Conferencia de Bretton Woods, les fueron asignados a las cuotas varios papeles importantes, p. ej.
la determinación de las contribuciones de los países al Fondo, el acceso a recursos del Fondo, y su relativo poder de
decisión. La lógica de tener una única fórmula para determinar estos diferentes papeles ha sido a menudo cuestionada.
4
Si se considera el cambio de poder que ocurre como consecuencia del aumento de cuotas: un país con una cuota de
diez millones tendría derecho a 350 votos, esto es, 100 votos debido a su tamaño de cuota y 250 como votos básicos
para ser a un Estado miembro. Cuando el tamaño de cuotas es multiplicado por diez, el país tendrá 1000 votos debido a
su cuota y 250 votos básicos, dando un total de 1250 votos. De esta forma, la parte relativa a los votos básicos
disminuye del un aproximado 70 por ciento al 20 por ciento del total. En 1945 había catorce países, casi un tercio de los
socios cuya cuota era 10 millones o menos de dólares, y veintiocho países, más de la mitad del total, cuyas cuotas eran
50 millones o menos de dólares.
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3
Como sugiere R.Mikesell (1994) y de acuerdo con el postulado conocido del profesor Tinbergen (1952), tener un
instrumento político para cada objetivo político, daría un sentido considerable a separar las tres funciones realizadas por
cuotas: determinación de poder de voto, determinación de contribuciones al Fondo y acceso a los recursos del Fondo.
Sin embargo, desde la Conferencia los miembros reunidos allí consideraron como ventaja tener contribuciones y acceso
a recursos basados en esa misma fórmula, un cambio tan considerable del papel tradicional de las cuotas podría llevar a
una discusión entre los miembros por el cambio de fórmulas de cuota y a un acuerdo bastante más difícil de alcanzar.
La fórmula desarrollada por R. Mikesell en 1943 carece de cualquier lógica económica. Esta fórmula tenía el objetivo
político de lograr las acciones de cuota relativas que el Presidente de los EEUU y el Ministro de Asuntos Exteriores
habían acordado dar a "los cuatro grandes" aliados de guerra, con la clasificación que ellos habían decidido: EEUU
debían tener la cuota más grande, aproximadamente 2,9 mil millones de dólares, el Reino Unido incluyendo colonias una
cantidad aproximada a la mitad de la cuota de los EEUU, la Unión Soviética una cuota justo por debajo de la del Reino
Unido; y China algo menos. Para alcanzar este resultado la fórmula producido por Mikesell5, después muchas
iteraciones, estaba basada en: el 2 % de la Renta nacional de cada país, el 5 % de los fondos nacionales en oro y dólar,
el 10 % de las importaciones medias, el 10 % de variación máxima en exportaciones, y estos últimos tres porcentajes
fueron aumentados en la proporción de exportaciones/Renta nacional medias. Vale la pena notar que con variaciones en
el peso dado a estas variables y algunos cambios de su definición (p. e. PIB para N.I.), el Fondo Monetario Internacional
sigue usando la fórmula original, combinada con otras cuatro fórmulas que incluyen las mismas variables, pero con
pesos diferentes. Además, se usa un elemento considerable de discreción en la selección de la fórmula a aplicar, y en el
ajuste de los resultados en la estimación de las cuotas del miembro. Por consiguiente, la determinación de cuotas carece
de la transparencia.
Asimismo, mientras la estructura de la economía mundial ha cambiado rápidamente durante los últimos sesenta años,
como los aumentos de cuota durante los años han sido en gran parte (el 70 %) equiproporcional, un elemento
considerable de inercia ha tendido a perpetuar la estructura de cuota inicial. Por consiguiente, las cuotas actuales que a
lo más, representaron la estructura económica del mundo en 1944 se encuentran lejos de representar el tamaño actual
de las economías, su capacidad de contribuir a los recursos del Fondo o su importancia en el comercio mundial y
mercados financieros.
4-Votos y Toma de decisiones
En la Conferencia de Bretón Woods en 1944, se adoptó una solución de compromiso entre dos propuestas para
determinar el poder de voto, uno que lo relacionó únicamente con las contribuciones de los miembros o cuotas y el otro
basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El compromiso alcanzado dio lugar a un poder de
voto basado en una combinación de los dos: se dio un voto a cada país miembro para cada 100,000 dólares de cuota
más 250 votos básicos. Los votos básicos, y la participación en la toma de decisiones que se dio a los países más
pequeños, fue considerado también como algo necesario en vista de las funciones reguladoras del Fondo Monetario
Internacional en ciertas áreas (el Oro, 1972).
Pero con los casi treinta y siete veces que se han aumentado las cuotas desde entonces, la proporción de votos básicos
ha disminuido del 11.3 al 2.1 por ciento del total, a pesar de la cuadruplicación de los socios del FMI. Esto ha cambiado
considerablemente el equilibrio de poder a favor de países de cuota grande, lejos del acuerdo de compromiso contenido
en el Convenio Constitutivo del FMI que procuraba proteger la participación de pequeños países en la toma de
decisiones.
Con el paso del tiempo, la inflación y el crecimiento se han combinado para aumentar el tamaño de las cuotas, pero
como el número de votos básicos ha permanecido constante la participación de los países pequeños el total ha
disminuido; de hecho, los votos básicos de los primeros países miembros cayeron a menos de la mitad del 1 por ciento
de los votos totales. Por consiguiente, hoy las cuotas ("participaciones" en el caso del Banco mundial) son prácticamente
el determinante exclusivo del poder de voto, y los votos básicos tienen poca importancia6. Por consiguiente, la
5
Raymond Mikesell “The Bretton Woods Debates: A Memoir” Essays in International Finance No.192, Princeton
University, International Finance Section, Marzo de 1994
6
En el Banco mundial una mayoría de los derechos de voto son de ciertos países industriales mientras que las
principales partes interesadas, los países en vía de desarrollo que tienen una pequeña proporción del poder de voto
proporcionan la mayor parte del ingreso del Banco mundial por el interés que pagan.
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participación de los países pequeños en las discusiones ha sido debilitada considerablemente y su participación en la
toma de decisiones se ha hecho insignificante. Los países en vía de desarrollo han abogado por la necesidad de
aumentar el número de votos básicos para mantener un equilibrio mayor en la toma de decisiones, pero ha sido en vano.
Cuadro 1 revisiones de las dos opciones extremas para la reforma de la estructura "votadora" del Fondo Monetario
Internacional.
Caja 1. Dos Opciones Extremas para la Reforma de la Estructura Votadora del Fondo Monetario Internacional.
Un País Un Voto
Aplicando el principio de la igualdad legal de los Estados, que es la regla general en la mayoría de las instituciones internacionales, no habría
ninguna votación ponderada; todos los miembros tendrían el mismo peso en los asuntos de la institución. Sin embargo, los estados se diferencian
enormemente en el tamaño y el poder económico. Así, si todas las contribuciones financieras al Fondo Monetario Internacional fueran iguales, estas
tendrían que ser de un nivel muy bajo -el mínimo común denominador- para ser accesibles a todos los miembros. Por consiguiente, los recursos del
Fondo Monetario Internacional serían insuficientes para lograr sus objetivos, que reducirían en gran medida la credibilidad del mercado en las
decisiones que este tome. Esto podría al mismo tiempo agravar el efecto adverso de la insuficiencia de recursos financieros sobre miembros que
necesitan el apoyo de Fondo Monetario Internacional.
Si a pesar de que los miembros tuvieran votos iguales, las contribuciones financieras no lo fueran, (sino que fueran basadas en el tamaño de sus
economías), los países más grandes que hacen contribuciones más grandes, tenderían a condicionar la adopción de ciertas políticas, como es el
caso de las Naciones Unidas (NU) y varias agencias y programas de Naciones Unidas, por ejemplo la UNESCO, el Tribunal Internacional criminal, el
Protocolo de Kyoto sobre el Calentamiento Global, etc. Así, al mismo tiempo que la representación política de los socios, el principio un miembro un
voto no permitiría el funcionamiento eficaz del Fondo Monetario Internacional.
El Poder de Voto Únicamente Decidido por Contribuciones Voluntarias
Si se adoptara un enfoque de mercado puro y el poder de voto se basara completamente en contribuciones voluntarias, el control de la institución
estaría en manos de un pequeño número de países miembros ricos. Por consiguiente, el sistema de toma de decisiones no podría ser considerado
representante de los intereses de la totalidad de los socios. El condicionamiento de la legitimidad del FMI y sus otras políticas, recomendaciones, y
funciones reguladoras por lo tanto sufrirían del tal forma que las políticas no parecerían apropiadas para tener en cuenta las necesidades y los
intereses de más los pequeños miembros y de los países potencialmente deudores.
Habría dos posibles políticas de préstamo:
· Si el objetivo de accionistas con una mayoría de control fuera la búsqueda de ganancias, el coste de los préstamos podría aumentar bruscamente
para desalentar el préstamo a miembros de riesgo de crédito más alto o más probable,
· Los préstamos podrían ser hechos con tipos de interés “bajo mercado”, sujetos a la aceptación por los deudores de ciertas condiciones
económicas y/o políticas de interés para los miembros controladores, pero no necesariamente en los mejores intereses de los prestatarios. Desde
luego, las cantidades desembolsadas serían el mínimo necesario para lograr sus objetivos políticos.
Más que una institución a base de reglas de cooperación monetaria a la cual todos los miembros podrían dar vuelta a la ayuda en relación con sus
dificultades de pagos, el FMI simplemente sería un instrumento de política exterior de los países controladores.
En vista de las limitaciones de las opciones extremas presentadas en el cuadro, parece que deben ser evitadas las
soluciones extremas si el FMI quiere lograr gradualmente una representatividad que proporcione la legitimidad necesaria
y la transparencia, así como la credibilidad del mercado requerida para la cooperación internacional monetaria. Esto
requiere estructuras votadoras con un delicado equilibrio entre acreedores y deudores potenciales. Para alcanzar la
mayor representatividad y credibilidad, ciertos principios parecen necesarios:
· La institución no debería ser dominada por los países acreedores. Este punto parece necesario parece asegurar la
responsabilidad, la representatividad y la legitimidad de decisiones y sentido de la propiedad de programas esenciales
para su éxito.
· Los países deudores y los deudores potenciales deberían tener una participación considerable, pero no una mayoría
segura en la toma de decisiones. Dejando a un lado otras consideraciones, parece indispensable asegurar la credibilidad
del mercado en programas financiados por el FMI.
· Por consiguiente, el poder de voto total de acreedores y deudores potenciales debería estar en el equilibrio aproximado.
Esto mejoraría la probabilidad de que cada caso fuera juzgado según sus ventajas.
· Las contribuciones al FMI y el acceso a sus recursos debería estar estrechamente relacionado con el tamaño de las
economías de los miembros.
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5
· El tamaño del FMI debería ampliarse de acuerdo con la necesidad potencial de sus recursos, es decir, de acuerdo con
la extensión del comercio mundial y el crecimiento de los movimientos de capital internacionales.
4-Votos y Toma de decisiones
La Mayor parte de decisiones de FMI son tomados sin un voto formal, simplemente se interpreta la opinión (o “el
sentido") del Consejo de Administración. El Secretario del FMI llega a una decisión mediante reuniones informales con
los 24 Directores Ejecutivos – a favor o en contra de la decisión - y su poder de votación. En la práctica, esto significa a
menudo una pérdida adicional de influencia para muchos de los países en vía de desarrollo representados en el
Consejo por un Director de un país desarrollado, ya que la posición de este normalmente reflejará la de su propio país o
la de la mayoría de los votos de sus representados7.
El Convenio Constitutivo estipula que algunas decisiones requieren una mayoría cualificada de la emisión de votos, es
decir una proporción particular de votos. En la Conferencia de Bretón Woods, al principio se propuso que se deberían
requerir mayorías cualificadas en sólo dos casos (siendo uno de ellos por ajustes de cuota). El Convenio Constitutivo
posteriormente aceptado, sin embargo, requirió mayorías cualificadas, una mayoría del 70 por ciento o del 85 por ciento,
para decisiones en nueve áreas. Con la Primera Enmienda al Convenio Constitutivo, el número de estas áreas se elevó
a 18; con la Segunda Enmienda, el número se elevó a 53. Cuarenta de estas son decisiones del Consejo de
Administración; 13 son las decisiones de los Consejos superiores.
La explicación obvia del aumento es el deseo de proteger un interés particular que podría ser afectado por tales
decisiones, ya que las decisiones sujetas a una mayoría cualificada pueden ser tomadas sólo con el consentimiento de
los miembros que tienen una alta proporción de los votos totales. Corrientemente, los Estados Unidos tienen el 17.35 por
ciento del voto total, Japón tiene el 6.22 por ciento, Alemania el 6.08 por ciento, y Francia y el Reino Unido el 5.02 por
ciento cada uno. El Grupo de Siete (G-7) países industriales tienen un voto combinado total del 47.7 por ciento, y junto
con los votos del Director suizo, representan el 50.34 por ciento. Si los votos emitidos por los Directores holandés y
belga que incluyen en su emisión los votos de un número de países no industriales, los países de Grupo de Siete
combinan un voto que excede el 60 por ciento (mirar el Apéndice).
La concentración de poder de voto en las manos de los principales países industriales asegura que tengan una
influencia de control sobre la política de Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, algunos de ellos, además, han
buscado un poder real de veto, para ellos o para unos países con intereses similares. El resultado es que las decisiones
sobre 18 áreas requieren el 85 por ciento del voto total, de tal forma que pueden ser vetadas por el país miembro más
grande. Veintiunas otras materias deben ser decididas por una mayoría del 70 por ciento, y así pueden ser vetadas por
los cinco países con la mayor parte de poder de voto.
Entre las cuestiones que Consejo de Administración de Fondo Monetario Internacional debe decidir por mayoría
calificada están aquellas sobre el tamaño de cuota, las tarifas de comisión, disposiciones de tasa de cambio, asuntos
relacionados con Derechos especiales de giro (SDRs), políticas sobre el acceso a recursos de Fondo Monetario
Internacional, pagos al Fondo Monetario Internacional, el empleo de la propiedad de oro y reservas del Fondo Monetario
Internacional, gestión de las cuentas de inversión del Fondo Monetario Internacional, publicación de informes,
remuneración de posiciones de acreedor, y la suspensión temporal de operaciones de Fondo Monetario Internacional.
Así, todas las decisiones significativas, aquellas relacionadas con el tamaño del Fondo Monetario Internacional y el
empleo de sus recursos, Derechos especiales de giro, oro, y el sistema internacional monetario están sujetos a la
voluntad uno o varios países.
Mayorías especiales han sido usadas para bloquear decisiones apoyadas por una mayoría absoluta de votos sobre
aumentos del tamaño del FMI (es decir, aumentos de cuota) y sobre asignaciones de derechos especiales de giro,
ventas de la enorme propiedad de oro del FMI, y las políticas sobre el acceso a recursos de FMI. La exigencia especial
de mayoría ha tenido a menudo el efecto de inhibición de discusiones de cuestiones importantes y difíciles.
Desde que el voto en sí mismo es ponderado - que favorece los países industriales en la toma de decisiones - mayorías
especiales no deberían ser necesarias. Por varios motivos, sin embargo, los países que han favorecido tales mayorías
7
El Convenio Constitutivo declara que "todos los votos que se encomienden a que un Director ejecutivo para su emisión
se emitirán como una unidad." Mirar el Convenio Constitutivo de FMI el Art. XII, Sección 3.
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no han estado preparados para abolirlos. Pero incluso si estos son conservados, ¿debe algún país tener el poder de
vetar decisiones sobre 18 áreas, en una institución multilateral para la cooperación monetaria?
5- El Tamaño del Fondo
El Fondo es el más conocido como una institución financiera que proporciona recursos a países miembros de la unión
que experimentan problemas temporales en el balance de pagos con la condición de que el prestatario emprenda la
política de ajuste económica para dirigir estas dificultades.
El apoyo del fondo cubre una gama de operaciones, que van desde tratar con el tipo más tradicional de crisis de balanza
de pagos que provienen de desequilibrios fiscales y políticas monetarias en exceso expansionistas, a prestar a países de
mercado emergente que afrontan ataques especulativos, potencialmente dirigidos a o ya afrontando crisis financieras, a
la promoción del crecimiento y la reducción de pobreza por reformas estructurales en países de ingreso bajos.
El Fondo es una organización cooperativa internacional monetaria cuyas responsabilidades se derivan de los objetivos
para los cuales fue creado. Aquellos objetivos, como se declara en el Artículo 1 del Convenio Constitutivo, incluyen:
-
Facilitar la extensión y crecimiento equilibrado del comercio internacional, y contribuir así a la promoción y
mantenimiento de los altos niveles de empleo y verdadero ingreso y al desarrollo de los recursos productivos de
todos los miembros como los objetivos primarios de política económica.
-
Dar confianza a los Estados miembros utilizando los recursos generales del Fondo temporalmente disponibles
bajo salvaguardas adecuadas, proveyendo de ellos con oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de
pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional.
¿Son los recursos del fondo adecuados para su tarea? En marzo de 2006 los recursos totales del Fondo alcanzaron
como derechos especiales de giro 221 mil millones (US$ 319 billones). Sus recursos utilizables eran derechos especiales
de giro de 111 mil millones (US$ 172.3 billones), de los cual recursos no comprometidos eran derechos especiales de
giro de 147.0 mil millones (US$ 228 billones) y su capacidad de compromiso avanzada de un año era derechos
especiales de giro de 119.6 mil millones (sobre billones US$172).8
Ya que recursos actuales del Fondo no son totalmente utilizados, puede parecer que no haya ninguna necesidad de
aumentarlos. Tengo miedo que esto sea un argumento circular. Siendo prudente y de acuerdo con los deseos de los
accionistas principales que no favorecen aumentos de cuota, la dirección del Fondo y el personal ha seguido la política
de préstamos que mantiene una parte de recursos del Fondo líquidos. ¿Pero es esta política compatible con los objetivos
del Fondo? ¿O de acuerdo con sus objetivos, debería el Fondo aumentar los recursos de acuerdo con las necesidades
de sus miembros, que siguen al crecimiento de la economía mundial, la extensión de comercio internacional, y la
importancia y la volatilidad de movimientos de capital, para permitir a los países corregir desequilibrios de pagos sin el
recurso a una contracción en la producción? ¿Los recursos de fondo son suficientes para lograr sus objetivos? ¿Con qué
eficacia realiza el Fondo estas funciones?
Mientras a primera vista, la posición de liquidez del Fondo parece adecuada. Noten como los procesos de globalización y
los países se hacen más abiertos para negociar y aumenta la vulnerabilidad de los movimientos de capital. Por ejemplo,
Collier (2002) describe como un choque grande negativo en materias primas de alrededor del 7 % de PBI a un
exportador primario puede provocar una contracción acumulativa en la economía, por un multiplicador de tipo de
Keynesian que conduce a una pérdida adicional de producción alrededor del 14 % de PBI durante los próximos dos o
tres años.9
Además, la mayor parte de países, incluyendo economías de mercado emergente, cuando afrontan dificultades de
pagos, no tienen el acceso significativo a mercados financieros u otras fuentes de finanzas externas. Además, el nuevo
tipo de crisis financiera, asociado con la cuenta de capital y la volatilidad de flujos de capital, pide cantidades de apoyo
mucho más grandes que el más tradicional que es resultado de desequilibrios de cuenta comerciales o corrientes.
8
Mide recursos disponibles para nuevos compromisos en el año que viene. Iguala recursos no comprometidos
utilizables más reembolsos esperados a año vista menos el equilibrio prudencial.
9
Paul Collier (2002). Primary Commodity Dependence and Africa’s Future”. The World Bank.
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7
Como Calvo, Izquierdo y Mejia (2003) y Calvo y Reinhart (2000) han documentado el coste de una inversión repentina en
la capital y el ajuste de cuenta corriente es mucho más sustancial en mercados emergentes (ME) que en países
desarrollados. La magnitud media de una inversión repentina en flujos de capital está alrededor del 6.1 por ciento de PBI
en mercados emergentes mientras que es sólo del 1.1 en economías desarrolladas.10
Para asistir a países a tratar con choques en materias primas y la volatilidad de flujos de capital, y en particular de
inversiones repentinas en flujos de capital, se podría esperar aumentar considerablemente con el tiempo los recursos del
Fondo. Sin embargo, como se muestra por la Tabla 1 de abajo, ha sido el caso contrario, y los recursos del Fondo han
disminuido bruscamente con el tiempo, como medido por indicadores diferentes en relación con recursos de cuota. En
particular, noten la disminución a largo plazo de los recursos del Fondo como una proporción de pagos corrientes.
Mientras los miembros del Consejo acordaron en las discusiones de revisión de cuota recientes que la volatilidad de
flujos de capital debería ser incluida en la fórmula de cuota, la fórmula de cuota actual sólo calcula la vulnerabilidad de un
país por variables de cuenta corrientes11, como la transparencia comercial y la volatilidad de exportación, pero excluye la
volatilidad de movimientos de capital. Además, el Fondo ha respondido al aumento del riesgo debido a la integración
más financiera y la volatilidad, añadiendo las nuevas instalaciones financieras que acentúan la prevención de la crisis. El
principal de estos era la Línea de crédito de Contingencia. Lamentablemente, los problemas de diseño del LCC lo
hicieron poco atractivo a potenciales usuarios y después de cinco años sin compromisos, más que correcto sus
defectos, el Consejo de Administración recientemente decidió cancelarlo.
Tabla 2-Tamaño Real y Deliberado del FMI (en miles de millones de SDRS o en por ciento)
1. Tamaño del
acuerdo del FMI (en
miles de millones de
dólares)
2. Indicadores
cuantitativos
económicos5/
Tamaño del FMI
relativo a cada
indicador económico
(%)
a. Cuotas calculadas
b. Pagos corrientes
c. PIB
d. Reservas
e. Variabilidad de
ingresos corrientes
1ª
revisión
4ª
revisión
5ª
revisión
7ª
revisión
8ª
revisión
9ª
revisión
10ª
revisión
11ª
revisión
12ª
revisión
19441/
8,0
19501/
8,0
19651/
21,0
19701/
29,0
19781/
61,13/
19831/
90,0
19901/
135,2
19951/
146,1
19981/
212,0
19992/
212,0
20034/
219,1
100,0
57,1
3,7
29,6
160,0
44,4
17,4
1,8
22,2
80,0
110,5
15,1
2,0
36,8
300,0
93,5
13,6
1,9
44,6
414,3
59,9
8,5
1,4
33,0
142,1
43,1
6,7
1,2
27,0
134,3
41,0
6,2
1,2
34,6
120,7
33,1
5,1
0,9
24,6
91,9
38,9
5,7
1,2
27,6
122,5
25,5
3,7
0,9
18,4
80,3
22,4
3,2
0,9
13,9
66,4
Fuente: FMI, Departamento del Tesorero y Grupo de Revisión de Fórmula de Cuota
1/ Año en el que la revisión de cuota fue completada, p. e., cuando la Resolución de los Consejos superiores sobre
aumentos de cuota fue aprobada. La cuota reconocida en 1976 bajo la Sexta Revisión entró en vigor en 1978, después
de entrar en vigor la segunda Enmienda de los artículos. La Décima Revisión no previó un aumento de cuotas, y el
aumento de cuotas reales en relación con la Novena Revisión es debido al aumento del número de miembros.
2/ Esto no incluye el aumento de cuota ad hoc de China de 1.682 mil millones de SDRS en 2001.
10
Calvo, Guillermo, Alejandro Izquierdo y Luis- Fernando Mejía (2004). “On the Empirics of Sudden Stops: The
Relevance of Balance-Sheets Effects” NBER Working Paper Nro 10520
11
En la quinta fórmula de cuota, dos incluyen la suma de ingresos corrientes y pagos y otros tres incluyen pagos
corrientes y la proporción de transparencia (ingresos corrientes divididos por el PBI). Ver el Fondo Monetario
Internacional, 2002a; 2002b.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
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8
3/ Incluyendo el aumento de la cuota especial para China y Arabia Saudita en 1980 y 1981.
4/ No hubo aprobación de aumentos de cuota durante la Duodécima Revisión.
5/ Pagos corrientes promedios de períodos de 5 años, la desviación estándar de variabilidad de recibos corrientes
centrada en 5 años MA, Reservas y final del periodo de PIB.
6. La Subida del Condicionamiento.
La tendencia a disminuir los recursos de Fondo sugiere que estos sean probablemente insuficientes para permitir
proporcionar apoyo a los países miembros sin un endurecimiento del condicionamiento bajo el cual se hacen posibles
estos recursos.
De hecho, en vista de la disminución relativa de recursos del Fondo, la pregunta es: ¿Podría evitarse un endurecimiento
del condicionamiento? Esto conduce a la remota pregunta: ¿Deberían los programas de ajuste ser construidos alrededor
del nivel de recursos de Fondo, a pesar de que se encuentran disminuidos? ¿Debería el condicionamiento estar
determinado por la disponibilidad de recursos del Fondo incluso cuando estos se han disminuido bruscamente con el
tiempo?
El cuadro muestra un aumento agudo del condicionamiento de los programas del Fondo, en particular en el número de
condiciones estructurales por año de programa desde mediados la década de los 80 y durante la de los 90, una
tendencia que fue iniciada con la “economía con prioridad de la oferta" de moda durante las administraciones de Reagan
y Thatcher. (Ver Cuadro 1).
Cuadro 1. Número
de condiciones
porConditions
año de programa
Figure medio
1. Average
Numberestructurales
of Structural
per Program Year
1/
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
1/ To tal number o f s tructural perfo rmance criteria, benchmarks , prio r actio ns , and co nditio ns fo r co mpleting reviews in s tand-by, EFF, SAF/ESAF/P RGFNúmero
de. criterios
pruebas
acciones
previas
y condiciones
para completar
revisiones
enr stand-by,
Extended Fund Facility (EFF),
s1/
uppo
rted prototal
grams
The data de
fro funcionamiento
m 1995 o nwards estructurales,
is the average fo
r Fund-spatrón,
uppo rted
pro grams
with and
witho ut s tructural
co nditio nality
(data prio
to 1995 is an
average
bas ed
nly o n SAF/ESAF/PRGF.
pro grams with s tructural
co nditio
nality)
adjus
ts fo
r the actual
n o f each
thes e pro grams
, thus
co ntropor
llingel foFMI
r procon
gram
programas
de oapoyo
Los datos
a partir
deand
1995
y en
adelante
son duratio
el promedio
parao fprogramas
llevados
a cabo
y sin el condicionamiento estructural
s to ppages (data prio r to 1995 is bas ed o n pro gram duratio n as envis aged at the time a new pro gram is appro ved by the Executive Bo ard). See SM/05/81 and
(los datos anteriores a 1995 son un promedio basado sólo sobre programas con condicionamiento estructural) y se adapta para la duración real de cada uno de estos programas, de tal
SM/05/82 fo r a mo re detailed dis cus s io n o f the 1995-2003 data.
forma que se controlan los paros de los programa (los datos anteriores a 1995 están basados en la duración del programa según la previsión en el momento de aprobar el nuevo
programa por el Consejo de Administración) Ver SM/05/81 Y SM/05/82 para una discusión más detallada de los datos 1995-2003.
Fuente: estimaciones de los empleados del FMI.
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9
En respuesta a las preocupaciones por la proliferación de condicionamiento y la alta tarifa de fracaso de los programas,
el Fondo adoptó un nuevo juego de Directrices sobre el Condicionamiento en 2002, que recomiendan el empleo limitado
de acciones previas y revisiones de programa, y el descenso de criterios de funcionamiento. Las Directrices de 1979,
que ponen bastante mayores límites sobre el condicionamiento que las actuales, fracasaron por la comprobación del
crecimiento explosivo de condiciones desde mediados de los años 80 (Polak 1991) Efectivamente, no hay ninguna
prueba de que las nuevas Directrices sobre el Condicionamiento, que fueron previstas para reducir el número de
condiciones de aquellos que eran críticos con el éxito del programa, han conducido a una reducción significativa del
número de condiciones estructurales. Una excepción posible son los programas PRGF, pero el condicionamiento en
espera y los EFFs no se ha disminuido en absoluto.
¿Realmente ha sido racionalizado el condicionamiento, son las condiciones de los programas relacionados usadas con
mezquindad y aplicadas sólo a medidas críticas al éxito del programa? A la luz de todo lo dicho, soy algo escéptico pues
si los 30 objetivos plus de muchos programas no fueron encontrados, los objetivos del programa no podrán ser
alcanzados.
Una consecuencia de la subida del condicionamiento es que el cumplimiento con programas del Fondo disminuyó ya que
el mayor número de condiciones realizadas a programas los hace más difíciles de dirigir. Como la tasa de cumplimiento
de programas por el aumento del condicionamiento estructural comenzó a disminuir a finales de los años ochenta y más
notablemente a principios de los años noventa. Es evidente en la Tabla 2 que muestra la distribución de las proporciones
de desembolso de recursos desembolsados medidos en cuartos, que el cumplimiento ha permanecido en niveles bajos
desde entonces.
El Convenio Constitutivo no proporciona ninguna indicación en cuanto a la velocidad apropiada de ajuste. Pero la
declaración del objetivo, "de proveer a los miembros con la oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de
pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional" (sección V del Artículo I) sugiere que
la prioridad de los padres fundadores, entre los que se incluye a Keynes, fuera la protección de los niveles de actividad
económica, y que el ajuste deflacionista debe ser evitado en el mayor grado posible. Esto requiere que los programas
tengan los niveles adecuados de financiación.
¿Apoyó el Fondo programas que actualmente dan prioridad a evitar medidas destructivas de prosperidad nacional e
internacional? La respuesta depende en gran parte del montante financiado disponible en cada caso.
El bajo cumplimiento del condicionamiento de los programas dio como resultado que sólo una proporción muy baja de
los países fueran capaces de desembolsar totalmente los recursos que le fueron asignados bajo el apoyo de programas
del Fondo. Incluso después de renuncias y revisiones, sólo una pequeña proporción de programas es exitosa, en el
cumplimiento total del condicionamiento previsto. Esto sugiere que el condicionamiento del Fondo se debe considerar
excesivo, y a menudo también parcial en su ajuste.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
10
Tabla 2. Desembolsos a Programas financiados por el Fondo (Distribución en cuartos)
DR<0,25 0,25<=DR<0,5 0,5<=DR<0,75 0,75<=DR<1 Desembolso Programas Número
total
con gran
de
(DR=1)
DR
acuerdos
(1)
(2)
(3)
(4)
(4)+(5)
(5)
Todos los
acuerdos
1973 – 77
1978 – 82
1983 – 87
1988 – 92
1993 – 97
Todos
acuerdos
1973 – 97
En espera
EFF
SAF/ESAF
los
Todos
acuerdos
1998 – 04 1/
En espera
EFF
PRGF
los
36,5
19,4
12,9
17,5
27,0
7,1
16,1
15,8
15,1
19,1
5,9
10,5
19,4
20,6
26,2
5,9
1,9
7,9
14,3
11,3
44,7
41,1
43,9
32,5
16,3
50,6
54,0
51,8
46,8
27,6
85
124
139
126
141
21,6
23,1
33,3
9,0
15,3
13,4
22,2
18,9
17,6
15,0
19,0
27,0
10,7
9,5
15,9
12,6
34,8
39,0
9,5
32,4
45,5
48,5
25,4
45,0
615
441
63
111
28,8
48,2
50,0
9,9
19,4
12,5
0,0
28,2
15,8
8,9
16,7
21,1
12,2
5,4
8,3
18,3
23,7
25,0
25,0
22,5
36,0
30,4
33,3
40,8
139
56
12
71
1/ incluye acuerdos y programas en curso. Los datos hacia 1998 - 04 pueden no ser estrictos. Comparación con años
anteriores.
Fuente: FMI, Transacciones del fondo (base de datos FIN) y estimaciones de personal.
El argumento que subyace detrás del condicionamiento en el préstamo es que es un modo de proteger el carácter
giratorio de los recursos del Fondo. Pero teniendo en cuanta el problema del cumplimiento con los aumentos, así como
de su validez, ¿de qué forma pueden los programas que no cumplen el condicionamiento asegurar el reembolso? La
caída de las tasas de desembolso durante los 20 años pasados después de un aumento del condicionamiento a finales
de los años 80, parece la causa destacable del gran aumento del número de acuerdos sobre préstamos durante el
mismo período de tiempo (Cuadro 2).
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
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11
Cuadro 2. Número de Acuerdos y tasas de desembolsos
Número de acuerdos
Tasas de desembolsos (DR)
150
50
140
45
130
40
120
35
110
30
100
25
Disbursment Ratio (DR), %
Number of Arrangements
DR
Arrangements
90
20
80
15
1973-77
1978-82
1983-87
1988-92
Number of Arrangements
1993-97
1998-04
DR
Fuente: FMI, base de datos FIN y Tabla 2
7. Gobernanza, Recursos y el Endurecimiento del Condicionamiento.
La disponibilidad de recursos es un determinante principal de la naturaleza y la velocidad del proceso de ajuste
emprendido por un país. En el extremo, un país con acceso a financiación ilimitada no tendría que adaptarse, y si hiciera
así, sería capaz de aplazar el ajuste durante años, p. e., EU, como país de reserva monetaria tiene esta ventaja mientras
la propiedad de dólares como activo de la reserva permanezca atractivo. Además, puede escoger, entre los diferentes
caminos de ajuste disponibles, el más atractivo y menos costoso en términos económicos y políticos. Por otro lado, un
país que emprende un ajuste con reservas bajas y financiación disponible muy limitada, puede por necesidad, ser
obligado a adoptar programas muy severos, programas a corto plazo que entren en conflicto con el objetivo de mantener
los altos niveles de actividad, ser obligado para cortar la inversión y sacrificar algunos de sus objetivos de desarrollo a
largo plazo. Así, existe "una compensación" entre el ajuste y la financiación de desequilibrios. El papel del Fondo debería
ser el de buscar "una regla de oro", una término medio conveniente entre ajuste y financiación que promueva el ajuste
necesario evitando los aspectos severos de crisis y destructivos conforme a los programas financiados12. Ya que los
programas de ajuste bien financiados serían mucho más atractivos que otros insuficientemente subvencionados, con
crisis severas, con impacto negativo sobre el desarrollo e indicadores sociales, los programas bien financiados
animarían la corrección temprana de desequilibrios por los países miembros.
Desde la dureza de un programa y por consiguiente, su viabilidad depende en gran parte de la cantidad a financiar
disponible, la reducción de los recursos del Fondo introduce una tendencia para la adopción del aumento de
condicionamiento y ajustes más severo, a plazo más corto, cuya tasa de éxito está obligada a disminuir. La disminución
12
En algunos casos, el pedir prestado al Fondo puede venir obligado por equilibrios excepcionales de algún préstamo
anterior.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
12
observada en el total de los recursos del FMI con el tiempo, moderados como una proporción de comercio internacional
o de PIB, parecería haber requerido y haber sido asociada con un condicionamiento más tieso y más exigente.
Asimismo, habría que hacer notar como los países se hacen más abiertos al comercio y como los movimientos de capital
aumentan su vulnerabilidad. La mayor parte de países miembros, incluyendo aquellos de economías de mercado
emergente que afrontan dificultades, no tienen un acceso significativo a otras fuentes de financiación externas. Además,
el nuevo tipo de crisis financiera, asociada con la cuenta de capital y la volatilidad de flujos de capital, pide cantidades
mayores de apoyo que el tipo más tradicional resultado de desequilibrios de cuentas comerciales o corrientes.
¿Por qué han disminuido los recursos del Fondo? ¿Por qué no han seguido los aumentos de cuota a la expansión del
comercio mundial y flujos de capital? La cuota a favor de la mayoría de los países miembros del Fondo ha aumentado,
sin embargo estos aumentos piden una mayoría del 85 por ciento bajo el sistema de votación ponderado. ¿Qué países
limitan el aumento de recursos del Fondo? ¿Es el cisma creciente entre acreedores y potenciales deudores relevante
para el análisis de tendencias en el tamaño del Fondo y la evolución del condicionamiento?
Encontrando el condicionamiento inaceptable, ningún país industrial ha recurrido al apoyo del Fondo desde finales de los
años 70. Entre los últimos usuarios se encuentran Italia y Reino Unido; ambas ayudas del Fondo solicitadas bajo el
condicionamiento mínimo del Suministro de Aceite; asimismo el Reino Unido entró en un programa en espera con el
Fondo en 1976. Desde entonces, los países industriales desarrollaron una red de disposiciones de cooperación
monetarias y otras fuentes de apoyo de balanza de pagos. Por consiguiente, sólo los países en vía de desarrollo y
economías en la transición han recurrido al apoyo del Fondo en los últimos 25 años.
No se debe ignorar que en un gran número de casos, países estratégicamente o sistemáticamente importantes, (México,
Brasil, Rusia, Corea, Turquía, etc.) han recibido un apoyo financiero bastante superior a sus límites de acceso bajo la
política de Fondo. Pero el apoyo excepcional no es transparente, ni fiable ya que no está disponible a todos los
miembros de Fondo, y de vez en cuando viene con condiciones cuestionables impuestas por los países que contribuyen
al paquete de programas financiero de rescate13.
Además, durante las crisis financieras de 1997-1998 el condicionamiento del Fondo, se consideraba demasiado
restrictivo e inadecuado por los países de mercado emergente en Asia. Por consiguiente, para evitar la necesidad de
confiar en el apoyo del Fondo en el futuro, los países asiáticos decidieron aumentar sus reservas y desarrollar
disposiciones regionales monetarias como forma de seguro.
La iniciativa de Chiang Mai fue establecida para proporcionar el apoyo de liquidez a sus miembros enfrontados al
contagio y ataques especulativos contra sus divisas. Su extensión para permitir cambios multilaterales monetarios y el
duplicar el tamaño de estos, de 39.5 mil millones a más de 70 mil millones de dólares fue acordado por los Ministros de
Finanzas reunidos en Estambul el 5 de mayo de 2005. Según se informó, también se acordó un aumento del cuádruple
del tamaño de los marcos que pueden ser hechos sin el condicionamiento del FMI14. En palabras de Masahiro Kawai,
antiguo alto funcionario del ministerio de Finanzas japonés que encabezará sobre la nueva oficina de integración regional
financiera en el ADB, "la iniciativa Chiang Mai tiene el potencial para hacer un fondo asiático monetario"15. A través del
desarrollo de un mercado de obligaciones en divisas domésticas, el Fondo de Obligación Asiático, también apunta a
reducir la vulnerabilidad de países a los riesgos de madurez y los desajustes monetarios que podrían conducir a crisis
financieras.
Como consecuencia de este rechazo del condicionamiento del Fondo y de lo que ellos correctamente perciben como la
carencia de representación adecuada en la toma de decisiones, estos países han decidido evitar venir al Fondo en el
futuro.
Ya que ellos tienen el acceso a mercados financieros sólo en buenos tiempos y su acceso al mercado de financiación
permanece pro cíclico, los países asiáticos no se van del Fondo por haberse “graduado” y no tardarán en requerir la
cooperación internacional monetaria. De hecho, ellos están en el proceso de desarrollar acuerdos de cooperación
monetaria regional alternativas y acumular altos niveles de reservas como una forma de seguro propio, la forma más
primitiva y costosa de seguro.
13
Ver M. Feldstein, 1998 Foreign Affaire, vol. 73 nº 3
Resultado de un doblamiento de los recursos totales disponibles y un doblamiento de la proporción que pueden
desembolsar sin un programa del Fondo.
15
Financial Times, 6 de mayo de 2006
14
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
13
¿Por qué perdió el Fondo la influencia sobre países industriales y otras economías principales? En primer lugar, el
crecimiento exponencial de mercados internacionales financieros ha permitido al acceso fácil de países industriales a la
financiación externa, este acceso acoplado con el crecimiento de sus propios mercados domésticos financieros y el
desarrollo de disposiciones regionales monetarias y en un número de casos, líneas de crédito recíprocas entre ellos, lo
hacen innecesario para sujetarse al condicionamiento asociado con el apoyo de FMI. Esta tendencia se hizo evidente a
finales de los años setenta; cuando Europa desarrolló sus propias disposiciones monetarias; se alejó del Fondo.
Un segundo factor que ha erosionado la legitimidad es la rápida expansión económica de los países de mercado
emergente, cuyo importante crecimiento en la economía internacional y la acumulación de reservas internacionales no se
ha reflejado en cambios en la estructura de gobernanza de las instituciones de Bretón Woods. Esta representación
inadecuada hizo posible las prescripciones políticas requeridas por el Fondo como una condición para el apoyo durante
las crisis asiáticas financieras de 1997-1998, que fue percibida por muchos países como inadecuada y contraria a sus
intereses.
Como consecuencia del endurecimiento del condicionamiento y el carácter no representativo de la gobernanza del
Fondo, un abismo creciente ha surgido entre accionistas y partes interesadas, entre los que determinan la política y
decisiones del FMI y aquellos a quien estas decisiones y políticas son aplicadas. Así, en vez de una institución
cooperativa en la cual todos los miembros contribuyen y de lo que pueden pedir prestado de tiempo en tiempo, ha
surgido una distinción entre los países acreedores que tienen el poder de hacer las reglas16 y los deudores y potenciales
deudores, que son sujetos a aquellas reglas.
Por lo tanto, no es sorprendente que además de Europa, un número creciente de países en Asia y latinoamericano
parezca estar en proceso de alejarse del Fondo Monetario Internacional. De continuar estos procesos, el Fondo
Monetario Internacional dejaría de ser una institución realmente multilateral de cooperación monetaria para convertirse
en una institución dedicada sobre todo a los problemas de pagos de países de ingreso muy bajos en África y otros
continentes.
De esta forma, las preguntas sobre el papel y la importancia del Fondo como una institución multilateral de cooperación
monetaria, empiezan a destacar y deberían ser realizadas. La preservación de su papel sistémico requiere el repasar
tanto la estructura de gobernanza como el nivel de recursos que tiene disponibles para los países miembros de la unión.
De hecho, ambos deben ir juntos, ya que es imposible reducir las cuotas de los países en términos absolutos sin el
consentimiento de estos mismos.
La respuesta a si el Fondo Monetario Internacional tiene fondos suficientes o si necesita recursos adicionales depende
del papel que se espera que juegue. El hecho muestra que los recursos del FMI han disminuido bruscamente en relación
con todas las variables relevantes (el PIB, el comercio, movimientos de capital, pagos corrientes, reservas); de tal forma
que el condicionamiento ha aumentado y el cumplimiento de los programas ha caído bruscamente. Esto ha erosionado la
utilidad del Fondo a la mayor parte de países miembros como institución de cooperación internacional monetaria y
muchos países se distancian del Fondo e instauran acuerdos regionales de cooperación monetaria. Creo que en un
momento e globalización creciente, la fragmentación del sistema internacional monetario es indeseable. Además, si el
sistema se quiebra, los países de ingresos bajos no pueden esperar arreglárselas solos.
El restaurar el papel del Fondo en el centro del sistema internacional monetario requiere, entre otras cosas, un gran
aumento de sus recursos y una reforma de su estructura de gobernanza que refleje los cambios acaecidos en la
estructura de la economía mundial, en particular la importancia creciente de un número significativo de los países de
mercado emergente que están considerablemente representados de forma insuficiente. En el momento que las
contribuciones de estos países se elevaran de manera proporcional al aumento de sus cuotas, las contribuciones de la
mayoría de los países industriales deberían ser menos que proporcional.
¿En qué cantidad deberían aumentarse las cuotas del Fondo? Es difícil dar una respuesta exacta, pero claramente,
después de la caída del 57 por ciento de los pagos corrientes en 1944 y el 13.6 por ciento en 1970 al 3.2 por ciento en
2003 los recursos del Fondo se han disminuido por debajo de cualquier nivel razonable. El mismo argumento puede
darse en términos de cuotas, que por regla general representan nueve décimos del 1 por ciento del PIB de un país.
¿Pueden los límites de acceso normales del 100 por ciento de cuota, o el acceso excepcional de hasta el 300 por ciento
16
Observen que un acuerdo alcanzado entre los miembros G7 sobre cuestiones políticas se convierte la discusión de
Consejo en una mera formalidad.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
14
de tales cuotas por un período de hasta tres años proveer a los miembros del apoyo requerido para adaptarse sin
recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional o internacional? Si no, ¿qué nivel de recursos se requiere, de
acuerdo con los objetivos del Fondo, para restablecer un cierto equilibrio entre el ajuste y la financiación y lograr una tasa
razonable de éxito de programa? Examinado de forma conjunta, las Tablas 1 y 2 y el Cuadro número 1 se concluye que
es necesario para los recursos del Fondo aumentar a no menos que sus 1978 niveles en términos relativos o
aproximadamente a tres veces su tamaño actual; y que el condicionamiento debería ser mucho más aligerado. Mientras
los argumentos contra tal incremento pueden realizarse fácilmente basándose en el gran crecimiento de los mercados de
capitales, se debe observar que estos mercados son tanto volátiles como marcadamente pro-cíclicos, características que
crean una confianza excesiva en este bastante cuestionable. Además, los hechos demuestran que aún en buenos
tiempos, la mayor parte de países miembros del Fondo han tenido muy limitado el acceso a estos mercados.
Un segundo argumento para aumentar los recursos del Fondo es que la reforma de su estructura de gobernanza, que es
necesaria para asegurar su futura importancia y legitimidad, será sumamente difícil de alcanzar sin un aumento muy
sustancial de las cuotas que tome totalmente en consideración los cambios en el tamaño y la importancia de países de
mercado emergente en la economía mundial.
En años recientes las cuestiones de legitimidad y propiedad de gobernanza del Fondo han empezado a destacar en las
discusiones del Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) y el Consejo Ejecutivo/de Administración. Esto ha
conducido a una discusión sobre la carencia de representatividad de las cuotas; la erosión de votos básicos y la
necesidad de revisar la distribución de poder existente para reflejar el incremento de peso y el papel de países en vía de
desarrollo en la economía mundial, y darles una voz y participación mayor en la toma de decisiones.
La preocupación subyacente ha sido que si no dan a los países emergentes y en vía de desarrollo una representación
justa, estos se alejarán de una institución cuyas decisiones domina un pequeño grupo de países industriales y que es
percibida por carecer de independencia y objetividad. De tal forma que estos países procurarán desarrollar mecanismos
alternativos de cooperación regional. El desarrollo de disposiciones regionales, como la Iniciativa de Chiang Mai se ha
convertido en causa de inquietud para el Fondo y los principales países industriales que ven estos desarrollos como
alternativas al Fondo sobre los que tendrán poca influencia.
Como consecuencia de todo lo antedicho, después de muchos años de resistencia a un cambio que finalmente había
sido reconocido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo sostenido de
Monterrey en 2002, EEUU, Japón y unos otros países industriales han comprendido que es indispensable realizar
cambios importantes en la gobernanza del Fondo y el Banco Internacional para que el papel de las instituciones BW no
se erosione mucho más. De esta forma, estos países han cambiado su posición, y han pedido al Director administrativo
iniciar y apoyar un proceso de cambio de la gobernanza de Fondo.
Como consecuencia, de la acumulación reciente de reservas en numerosos países de Asia, como medio seguro propio
para evitar recurrir al Fondo en un futuro y de los reembolsos anticipados de un gran número de países de economías de
mercado emergente, se ha hecho evidente que los países de mercado emergente se están alejando del Fondo.
Desde que la redistribución de poder es un juego de suma cero, y por consiguiente, cualquier aumento de las
participaciones de cuota y el poder de voto de los países emergentes y en vía de desarrollo es necesariamente a cargo
de aquellos otros que no se benefician de este aumento. Consecuentemente, aquellos países que son conscientes de
que están actualmente sobre representados y se encuentran obligados a ver su parte de las cuotas totales y votos
reducidos, tienen poco interés en el proceso de reforma de la gobernanza de las Instituciones de Bretton Woods y
favorecen la continuación del status quo. Entre ellos se incluyen un número de países industriales, en particular
pequeños países europeos con economías muy abiertas, que probablemente pierden su asiento en el Consejo de
Administración; pero también incluye a algunos países en vía de desarrollo, en particular ciertos exportadores de
petróleo, p. ej. Arabia Saudita, que por motivos históricos tiene una cuota que lleva poca relación al tamaño de su
economía y excede bastante a su cuota calculada.
Actualmente hay grandes diferencias entre los grupos de diferentes de países e incluso dentro de estos grupos sobre
cómo proceder. Mientras que los europeos están preparados para reconocer que el mundo ha cambiado, no tienen
ninguna prisa, y no ven por qué EEUU debería mantener su poder de veto. Sin embargo, piden reformas fundamentales
de la gobernanza del Fondo que deberían ser realizadas puntualmente.
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La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
15
9. El Banco mundial
El Banco fue establecido con dos fines: ayudar a financiar la reconstrucción de los países devastados por la Segunda
guerra mundial y asistir a los países en vía de desarrollo en la financiación de su desarrollo17. Ya que las partes de
capital del Banco Mundial son distribuidas en gran medida de igual forma que las partes de cuota del Fondo Monetario
Internacional, la baja representación del mundo en desarrollo mina su legitimidad y eficacia.
Como países de mercado emergente el acceso adquirido a mercados de capital disminuyó su dependencia al Banco
como una fuente de capital. Sin embargo, la mayor parte de países en vía de desarrollo no tienen preparado el acceso a
mercados de capitales internacionales, excepto para recursos financieros comerciales a corto plazo. La provisión de
financiación para el desarrollo a más largo plazo es un papel importante del Banco aún para los países de mercado
emergente con acceso a mercados de capitales, ya que los flujos de mercado de capitales son pro-cíclicos y los
préstamos son para plazos más cortos que los requeridos para financiar proyectos de inversión con largo vencimiento p.
e. en infraestructura, salud, educación y otros. Además, el proyecto de financiación del Banco por lo general está
combinado con la transferencia de conocimiento técnico. Utilizando su experiencia con otros países, el Banco es capaz
de proporcionar su conocimiento sobre la política e instituciones que trabajan mejor, aquellas que mejor conducen al
desarrollo y la reducción de pobreza, así como proporcionar la ayuda técnica para la solución de los problemas del
desarrollo.
Tabla 4. Las Operaciones del Banco mundial
En millones de dólares americanos
Banco Internacional de
Reconstrucción y
Desarrollo (BIRD)
Desembolsos
Pago
Movimientos netos
Intereses y comisiones
Transferencias netas
Asociación Internacional para
el Desarrollo (AID)
Desembolsos
Pagos
Movimientos netos
Intereses y comisiones
Transferencias netas
1999
2000
2001
2002
2003
2004
18,205
10,082
8,123
-7,649
474
13,332
10,398
2,934
-8,153
-5,219
11,784
9,635
2,149
-8,143
-5,994
11,252
12,025
-773
-6,861
-7,634
11,921
-19887
-7,966
-5,742
-13,708
10,109
-18.479
-8,370
-4,403
-12,773
5843
-898
4945
-588
4357
5177
-1285
3892
-619
3273
5492
-1235
4257
-614
3643
6601
-1255
5346
-641
4705
7,019
-1,369
5,650
-816
5,650
6936
-1398
5,538
-806
4,732
Lamentablemente, después de un período de estancamiento, las operaciones de préstamo del Banco han disminuido
desde finales de los años 90 y por consiguiente, las transferencias netas negativas aumentaron bruscamente. (Ver Tabla
4) y de mantenerse puede resultar que el banco se haga ineficaz o en gran parte irrelevante en la lucha contra la
pobreza.
Esta disminución de los préstamos del Banco limita la provisión de capital y la transmisión de conocimiento. Además, los
grandes reembolsos sugieren que los países de ingreso medios están poco dispuestos a recurrir al Banco cuando tienen
fuentes alternativas de financiación. Esto parece deberse a los altos gastos no financieros de los préstamos tanto en
términos de condicionamiento como en los incómodos procedimientos administrativos que conducen a retrasos en los
desembolsos. Además, los gastos financieros no son triviales; como los gastos administrativos del Banco exceden los mil
millones de dólares, equivalente a más del 8 por ciento de los desembolsos, el Banco puede ser uno de los
intermediarios financieros más caros del mundo. Es difícil defender el papel de desarrollo de una institución de finanzas
de desarrollo con grandes transferencias netas negativas durante un período tan prolongado.
17
La financiación para el desarrollo fue incluida en el mandato del Banco en respuesta a una oferta por el Ministro de
Finanzas de México apoyado por Keynes.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
16
El Banco ha sido lento para adaptarse a circunstancias cambiantes, aligerar sus procedimientos para hacerse más ágil,
desarrollar nuevos productos para la gestión de riesgos, más préstamos conveniente que tradicionales para satisfacer
las necesidades de sus miembros. Por ejemplo, podría ser de gran ayuda a los instrumentos de desarrollo reducir los
riesgos que provienen de la volatilidad de precios de las materias primas y flujos de capital; esto también podría reducir
desajustes monetarios en las operaciones de préstamos de divisas de países de mercado emergente sin poner su capital
en peligro18.
Una cuestión fundamental proviene de la comparación del pobre crecimiento del rendimiento y la reducción modesta de
la pobreza y la desigualdad en los reformadores económicos que siguen políticas ortodoxas y reformas estructurales en
América Latina comparada con los altos índices de crecimiento, creación de empleo y reducción de pobreza alcanzados
por países asiáticos seguidores de políticas heterodoxas. Durante el período de treinta años que terminó en el año 2000
los ingresos per capita de América Latina se habían elevado en un 40 por ciento mientras que en Asia había aumentado
en un 320 por ciento. Este diferente rendimiento minó la credibilidad y la confianza en la política de reforma a favor del
mercado promovida por las instituciones financieras internacionales19. Los países asiáticos más exitosos confiaron en
soluciones heterodoxas, pragmáticas, confiaron en empresas públicas y utilizaron políticas industriales, incluyendo la
intervención selectiva en la asignación de crédito, subvenciones de exportación, incentivos fiscales y protección20.
La cuestión de propiedad surge en el contexto tanto de los programas de apoyo del fondo como de los Créditos
Bancarios. Hay pruebas amplias que indican que la propiedad del país es una exigencia para el éxito. Sin embargo una
combinación de condicionamiento en exceso, y la carencia de pragmatismo como reflejo del carácter no representativo
de la gobernanza de ambas instituciones ha limitado los desembolsos. Un único modelo que encuadre todas las
soluciones dificulta la adopción de prioridades del país, y de una pluralidad de soluciones que reconozcan que las
sociedades en desarrollo son distintas y a menudo demasiado complejas para tener soluciones estándar de sus
problemas.
Por último, pero no por ello lo menos importante, la exclusión de la gran mayoría de miembros en el procedimiento
seguido para la selección del nuevo presidente del Banco, seguramente ha propiciado cuestiones sobre la
independencia y la legitimidad de la institución. Observen que en un informe de abril de 2001 el Consejo de
Administración había aprobado un informe en el que pedía un grupo consultivo para hacer la lista final de selección de
potenciales candidatos, y un proceso de selección abierto con la participación de todos los miembros, con candidatos
escogidos a partir de sus méritos, independientemente de la nacionalidad21.
Conclusión
La estructura de la economía mundial ha cambiado bastante desde la Conferencia de Bretton Woods en 1944: los países
en vía de desarrollo y economías en transición ahora representan más de la mitad de la producción mundial. China,
India, Brasil y México se encuentran entre las economías líderes mundiales más grandes medidas en términos reales
mientras que otros países en vías de desarrollo también se han convertido en actores principales económicos sin lograr
la representación adecuada en el Banco y el Fondo.
Como estos cambios políticos y económicos no se han reflejados en la estructura de toma de decisiones del Fondo y del
Banco, la gobernanza de estas instituciones y la legitimidad de sus decisiones se han visto cada vez más cuestionadas.
Los fórmulas de cuota deberían reflejar el tamaño de las economías de miembros, en particular su PIB, su condición
para comerciar y movimientos de capital así como su capacidad de contribuir a los recursos del Fondo y del Banco. Si
las fórmulas de cuotas fueran determinados conforme al mandato dado al QFRG22 y las cuotas deliberadas estaban
18
Ver Randall Dodd Up from sin: a portfolio approach to salvation in The IMF and the World Bank at Sixty publicado por
A. Buira, Anthem Press, Londres, 2005
19
Ver Lora, Panizza y Quispe-Agnioli 2004 Reform fatigue: symptoms, rehaznos and implications Economic Review,
federal Reserve Bank of Atlanta 89(2)
20
Ver Sanjaya Lall Reinventing industrial strategy: the role of government policy of building industrial competitiveness en
The IMF end the World Bank at Sixty publicado por A. Buira, Athem Press, Londres, 2005
21
The Bank Working Group to Review the Process for the Selection of the President and The Fund Working Group for the
Selection of the Managing Director, Draft Joint Report, 25 de abril de 2001
22
"Repasar los fórmulas de cuota y su funcionamiento, y valorar su suficiencia para ayudar a determinar las cuotas
calculadas de los miembros en el FMI en una manera que razonablemente refleje la posición relativa del miembro en la
economía mundial así como su necesidad relativa y las contribuciones a los recursos financieros del Fondo, teniendo en
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La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
17
basadas en medidas objetivas, p. e. el tamaño del PIB, la volatilidad de ingresos, el ajuste de cuotas europeas para el
comercio dentro de la moneda única en el área europea, la parte de cuota de países en vía de desarrollo y economías en
transición como un único grupo, sería más grande que la de los países industriales. Además, considerando el número
mayor de países incluidos en el grupo, con la suma de sus votos básicos, el poder total de votos de los países en vía de
desarrollo y economías de transición sería mayor que los de países industriales como un grupo.
Sin embargo, la determinación de cuotas es esencialmente un ejercicio político. Todos los participantes en la discusión
probablemente miran el efecto de cualquier oferta contra su posición relativa en la distribución de poder antes de
expresar un punto de vista sobre el asunto. La dificultad principal está en persuadir a los países industriales que tienen el
control de las instituciones, para que acuerden reducir su parte de cuotas y poder de voto.
Por consiguiente, uno podría sugerir que un acercamiento realista al problema de la distribución de poder pudiera
comenzar con un resultado total aceptable, uno en el que los países en vía de desarrollo y más desarrollados estuvieran
de acuerdo y luego trabajaran hacia atrás para definir la manera exacta en la que pudiera ser alcanzado, p. e. los pesos
a dar a los componentes del poder de voto (p. e. el voto básico y cuotas), que produciría el resultado deseado. Mientras
este procedimiento puede parecer algo carente de objetividad, estaría lejos de cualquier precedente y es probablemente
el único acercamiento viable a este asunto.
Un punto de partida para la negociación necesaria que conduzca a la redistribución proporcional de cuotas y revisión de
votos básicos podría ser un acuerdo en el que las agrupaciones de países en vía de desarrollo e industriales, o de
potenciales deudores y países acreedores, tuvieran cada uno aproximadamente la mitad del voto total en el Consejo.
Una segunda etapa podría ser la revisión de fórmulas de cuota, en particular el peso a dar al PNB (medido en PPA) y
otras variables. Pero ya que sería difícil de llegar a un acuerdo sobre fórmulas de cuota sin hacer caso a lo que pasaría a
la parte de votos básicos en el general, estas negociaciones tendrín que ser un ejercicio simultáneo.
Durante los veinticinco años pasados, las operaciones del Fondo han sido conducidas exclusivamente por los países en
vía de desarrollo y, más recientemente, también por países en transición. En años recientes, el Fondo ha ampliado su
condicionamiento a las cuestiones de gobernanza. El crecimiento explosivo de mercados de capitales internacionales ha
dado lugar a nuevas oportunidades y desafíos difíciles. Así, mientras la necesidad de apoyo a economías de mercado
emergente se elevó, el tamaño del Banco y el FMI disminuyó en relación con el comercio mundial, y aún más en relación
con movimientos de capital internacionales. Esta situación ha aumentado las divisiones entre los países miembros. En
un lado está un pequeño grupo de países industriales con un voto de mayoría; en el otro está el gran número de parte
países en vía de desarrollo grandes deudor con un voto de minoría y una influencia limitada sobre la política. Por
consiguiente, las decisiones principales de política sobre los programas de apoyo del Fondo y la política Bancaria a
menudo son tomadas fuera de las instituciones de forma discrecional. Esta distribución de poder, que plantea cuestiones
sobre la legitimidad, la transparencia y la responsabilidad la gobernanza del Fondo y el Banco, erosiona la importancia
de las instituciones al alejarse de ellas los países asiáticos y los principales países latinoamericanos.
El interés propio a corto plazo y la conveniencia parecen haber enturbiado la visión de la cooperación internacional de
Bretton Woods como medio de mejorar el funcionamiento de la economía mundial. La noción de que los objetivos
nacionales se logran mejor a través de la cooperación internacional tiende a ser olvidada. Si la globalización debe
trabajar para todos, el éxito del Fondo y del Banco como instituciones multilaterales es crucial. Por esta razón, la
gobernanza de las Instituciones de Bretón Woods requiere una reforma principal de la cuota y de las estructuras de toma
de decisiones para permitirles encontrar los nuevos desafíos. Los países industriales deberían ser conscientes que la
legitimidad y la participación en la toma de decisiones no son contrarios al uso de políticas sanas en el ejercicio de las
competencias del Banco y del Fondo.
Desde que todos los observadores exteriores pueden ver que la situación actual es injustificable, un proceso de reformas
graduales, incrementales y ajustes de cuota marginales que conduzcan a una estructura de gobernanza
considerablemente diferente durante un período largo de digamos 10 o 15 años acabaría en la total pérdida de
credibilidad para las Instituciones de Bretón Woods.
cuenta los cambios del funcionamiento de la economía mundial y el sistema internacional financiero y de acuerdo a la
globalización creciente de mercados" (énfasis añadido). Condiciones de referencia del QFRG.
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
18
Apéndice 1
Tabla 1. Cuotas del FMI y PIB por países seleccionados
País
Canadá
China
Federación Rusa
Holanda
Bélgica
Suiza
Brasil
México
Dinamarca
República de
Corea
Cuota a 12 de junio de 2006
Como
En miles de
proporción de
millones de
cuotas totales
derechos
establecidos
especiales
6,369
6,369
5,945
5,162
4,605
3,458
3,036
2,586
1,643
1,634
2,99
2,99
2,79
2,42
2,16
1,62
1,42
1,21
0,77
0,77
Parte del PBI
mundial agregado en
PPA. 2005
1,81
15,41
2,58
0,82
0,53
0,39
2,58
1,76
0,31
1,63
Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática
La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial
PIB, 2005.
En miles de
millones de
dólares
estadounidenses
convertidos en
tasas de cambio
de mercado
1130
2,225
766
625
372
368
793
768
260
793
19