CAPÍTULO I EL PROBLEMA 1. PLANTEAMIENTO DEL

CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
1.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
En el marco de las relaciones laborales se presentan situaciones
especiales que derivan la necesidad de asistencia al trabajador, tanto al
que presta sus servicios en la Administración Pública, donde el Estado
asume las responsabilidades pertinentes, como al de la administración
privada, correspondiendo a programas públicos de seguridad social
diseñados para proporcionar ingresos y servicios a particulares en
supuestos de jubilación, enfermedad, incapacidad, muerte o desempleo.
Estos programas, que engloban temas como la salud pública, el
subsidio de desempleo, los planes públicos de pensiones o Jubilaciones y
Pensiones, la ayuda por hijos y otras medidas, han ido surgiendo en
muchos países, tanto industrializados como en vías de desarrollo, desde
finales del siglo XIX para asegurar unos niveles mínimos de dignidad de
vida para todos los ciudadanos e intentar corregir los desequilibrios de
riqueza y oportunidades.
Su financiación procede por regla general del erario público y su
costo se ha convertido poco a poco en una preocupación cada vez mayor
para los países desarrollados, que destinan a este fin más del 25% de su
producto interior bruto (PIB). Muchos países que se encuentran en el
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subdesarrollo no pueden hacer frente al gasto que representan estos
programas, o bien temen el efecto que las pesadas cargas fiscales
impondrían sobre el crecimiento económico (0NU, 2001).
En consecuencia la seguridad social en Venezuela está, hasta ahora,
básicamente en manos del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales,
(IVSS), constituido como un régimen de seguro obligatorio que recibe
aportes de los trabajadores, los patronos y el sector público, el cual ha ido
ampliando su cobertura y expandiéndose durante un largo período en que
funcionó razonablemente bien, hasta la fecha cuando se encuentra
cuestionado y en período de reestructuración
Según comenta Sabino (1997), la seguridad social se organiza de la
siguiente manera: el sistema recibe cotizaciones mensuales y, con ellas,
paga las pensiones y Jubilaciones y Pensiones de los beneficiarios,
utilizando para eso el sistema de financiamiento sobre la marcha o de
"reparto", lo que significa que todo el dinero llega a un fondo común y
luego es gastado según las obligaciones contraídas año a año. Con esos
fondos, además, el IVSS fue generando, en su primera etapa, una red de
centros de atención de salud que, si bien, no logró cubrir todo el territorio
nacional, al menos representó en su momento un perceptible avance con
respecto a la situación anterior.
Este proceso de expansión continuó sin alteraciones mayores hasta
comienzos de los años setenta, pero luego comenzó a detenerse hacia
1974 cuando el seguro social cubre algo más de la mitad de la población
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trabajadora en el sector formal de la economía , pero este porcentaje ya
luego no se incrementa de un modo significativo, sino que se estanca
alrededor del 60-65% hasta la actualidad. Si se toma en cuenta además al
sector informal, es decir, a toda la población trabajadora sin distingos,
puede encontrarse que la cifra apenas si llega al 30%, habiéndose
detenido en estos niveles en los últimos quince años.
Algo peor, ocurre con respecto al financiamiento: los ingresos,
tomados como porcentaje del PIB, se estancan por completo a partir de la
misma fecha y luego van disminuyendo casi sin interrupción. Pero éste es
apenas un síntoma del problema de fondo, de lo que verdaderamente
pone en cuestión al IVSS: lo grave es que la institución se va
descapitalizando poco a poco, reduciendo sus fondos y disponibilidades
hasta el punto de llegar al virtual colapso.
De igual manera considera Sabino, (1997) que esto ocurre porque
las colocaciones que hace el organismo comienzan a recibir retornos que,
en términos reales, se van haciendo negativos a partir de 1975 y llegan a
resultar prácticamente nulos desde 1987 a la fecha. El capital del instituto
va desapareciendo, pues se coloca en papeles públicos de escasa
rentabilidad lo que equivale a decir que es tomado a préstamo, a intereses
negativos reales, por el propio gobierno, y los fondos no alcanzan
entonces, sino para pagar Jubilaciones y Pensiones vergonzosamente
escasas y para prestar una atención médica cada vez más deficiente. Así
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se llega a la situación presente, donde el IVSS se enfrenta directamente a
su desaparición.
Por razones históricas, Sánchez (2001) expone que una buena parte
de lo que usualmente se considera como seguridad social ha recaído,
además, directamente en las empresas. Las prestaciones sociales
impuestas por la Ley del Trabajo funcionaron, durante mucho tiempo, en
parte como un seguro de desempleo y en parte como un fondo de retiro
individual, a cobrar por el trabajador en el momento en que cesaba la
relación contractual de trabajo. Luego, en los últimos años, se fueron
añadiendo
otras
responsabilidades
a
las
empresas:
comedores,
guarderías.
Es a juicio de Sánchez, (2001) que con ello se ha distorsionado aún
más el verdadero concepto de seguridad social. Esta se consideró,
primero, como responsabilidad casi exclusiva del Estado y luego del
Estado y los empleadores. Al trabajador se lo dejó al margen, justificando
la decisión en el entendido de que era la parte más débil de la relación,
pero subordinándolo de hecho a un papel pasivo, como si fuera un menor
de edad jurídico incapaz de actuar por sí mismo y que sólo podía
expresarse
muy
indirectamente
a
través
de
las
politizadas
y
burocratizadas centrales obreras.
Se piensa que la seguridad del trabajador debe ser, en primera
instancia, su propia responsabilidad. La afirmación, aunque a primera vista
suena un poco fuerte, se basa en consideraciones éticas y económicas
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que tienen, bien miradas, suficiente peso y puede decirse en tal sentido
que a nadie interesa más su seguridad frente a las contingencias casi
inevitables que ha de sufrir (enfermedad, envejecimiento, muerte ) que al
propio trabajador.
No por obvia esta consideración, deja de tener un valor fundamental.
Si el trabajador no se hace cargo de su futuro, si de hecho éste queda en
otras manos, difícilmente se le puede exigir que asuma una actitud
responsable frente a su trabajo, su familia y su país. En segundo lugar,
delegar en las empresas una parte cada vez mayor del bienestar social
provoca que éstas distorsionen profundamente su estructura de costos y
que se haga mucho más difícil la entrada al mercado de nuevos
competidores, estimulando así tanto la ampliación del sector informal
como la monopolización.
El papel del Estado en la seguridad social, por otra parte, ha
mostrado profundas limitaciones tal como lo aprecia Rosales (2000) quien
estima: ha sido mal administrador de fondos que no eran suyos, ha
descuidado la atención de los trabajadores y ha impedido que se
buscasen nuevas vías para solucionar los problemas que se han ido
creando.
Por tales efectos, la responsabilidad del Estado, se hace una
marcada diferencia entre los tipos de administración y en el carácter del
empleado público, conociéndose lo referente a la Administración Pública,
la Administración Privada y la Administración Mixta, conforme a la
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participación del Estado en lo atinente al control de la misma, la
participación del capital privado como rector de la empresa y la
participación conjunta Estado y empresa privada mediante acuerdos que
determinan el grado de dirección, el capital, las acciones, de acuerdo a
sus objetivos.
En el caso de la Administración Pública laboran personas a quienes
se acreditan como funcionarios públicos, considerados como: agente que
presta servicios con carácter permanente mediante remuneración, en la
administración
nacional,
provincial
o
municipal.
Se
encuentra
jerárquicamente dirigido por el funcionario público, por el agente de la
administración
nacional
o
provincial
o
municipal
que
tiene
la
representación del órgano, al frente del cual se encuentra, con facultades
de voluntad y de imperium, con el ejercicio de la potestad pública.
Es así como el concepto permite conocer que el funcionario público
es agente que presta servicio permanente y que goza de una
remuneración pagada por la Administración Pública en el nivel dentro del
cual se desempeña, nacional, estadal o Municipal).
De hecho, se ha de considerar en forma particular lo atinente a la
Administración Pública, por ser en ella donde participa el funcionario
público, tomando en cuenta que en la legislación ve nezolana se utilizan
indistintamente los términos funcionario público, empleado público y
servidor público, pero al hablar de Administración Pública se conoce
como: “La actividad administrativa de los órganos del Estado en todas sus
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escalas o jerarquías ... Constituye una función típica del Poder Ejecutivo
nacional o provincial, y de los municipios. Sus actividades son las que
regula el Derecho Administrativo ” (Ossorio, 1982)
De igual forma, se ha de considerar que el Estado ha tenido un papel
protagónico en la vida venezolana, motivado por los ingresos que derivan
de la actividad petrolera, lo cual lo convierte por su condición de perceptor
de dicho ingreso en el gran orientador de la actividad económica,
apreciándose que el gasto y la inversión pública motorizan la economía,
encontrándose presente el Estado en casi todos los sectores de la
actividad económica, como financiador, como prestador de los servicios
esenciales o como productor directo y por lo tanto, es uno de los
administradores que actúa en la realidad venezolana.
A través de la historia laboral venezolana, el Estado mediante el
ejercicio de la administración pública ha sido interventor y regulador de la
vida económica, perteneciendo a un sistema conocido como economía
mixta, donde el papel del Estado va más allá de la simple regulación de la
actividad desarrollada por los particulares y que puede intervenir en la
producción de bienes y servicios.
La Administración pública, al momento de analizar sus antecedentes
se puede remitir a los mismos segmentos de nuestra historia, desde la
independencia hasta la nueva democracia, siendo significativo el sello que
se le daba a dicha administración conforme al tipo de gobierno de turno,
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bien de tipo dictatorial como democrático, donde la actividad administrativa
ha sido coordinada por el gobierno de turno, con sus respectivas
particularidades, con su propio recurso humano y con sus objetivos y
metas propuestas.
Sobre las Jubilaciones y Pensiones, según Rondón (1987, p. 140)
pueden ser definidas como “el derecho del trabajador al servicio de un
ente público (con forma de derecho público o privado), que es equivalente
en mayor o menor medida al sueldo que le correspondía durante el tiempo
de su prestación de servicio activo, hasta la fecha de su muerte”.
Por su parte la jurisprudencia ha definido la jubilación como:
Una institución establecida por nuestra legislación en
beneficio del trabajador, la cual se verifica con el transcurso
del tiempo. Dicha institución tiene por finalidad la protección
del trabajador y de su familia mediante el pago de una
pensión vitalicia cuando éste finaliza la relación laboral con
su patrono, una vez cumplido el tiempo útil en la empresa y
reúna los requisitos previstos en la Ley como el número de
cotizaciones y la edad allí señalada o en el contrato colectivo
de trabajo cuando la jubilación es convencional (1997)
En el caso concreto de los trabajadores del Estado, su régimen de
Jubilaciones y Pensiones, como se señaló, se rige por la “Ley del Estatuto
sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o
Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los
Municipios”
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La Ley del Estatuto fue dictada en ejecución del artículo 2° de la
Enmienda Constitucional N° 2 de la Constitución de 1961, en la cual se
dispuso que:
El beneficio de jubilación o de pensión se regulará en
una Ley Orgánica a la cual se someterán todos los
funcionarios o empleados públicos al servicio de la
administración central o descentralizada de la República, de
los estados o de los municipios, sólo podrá disfrutarse de
más de una jubilación o pensión en los casos que
expresamente se determine en dicha ley» A través de esa
norma se confirió rango constitucional al derecho de
jubilación de los funcionarios o empleados al servicio de la
administración central o descentralizada, tales como los
trabajadores de empresas públicas
La Constitución de 1999 contiene varias disposiciones en relación
con el derecho a la jubilación y se limita a delegar la materia al legislador
nacional en el artículo 147, al establecer que “la ley nacional establecerá
el régimen de las Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”
La Ley del Estatuto contempla dos supuestos dentro de los cuales
procede el derecho a la jubilación: el primero de ellos exige que el
funcionario o empleado haya alcanzado la edad de sesenta (60) años, si
es hombre, o de cincuenta y cinco (55) años si es mujer, siempre que
hubiere cumplido por lo menos veinticinco (25) años de servicios. El
segundo supuesto sólo exige, a los efectos del otorgamiento del beneficio,
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que el funcionario o empleado haya cumplido treinta y cinco (35) años de
servicios, independientemente de su edad.
También se prevé la posibilidad de que el Presidente de la República
en Consejo de Ministros establezca, por vía excepcional, requisitos
especiales de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la Ley
del Estatuto.
Igualmente, podrá el Presidente de la República otorgar Jubilaciones
y Pensiones especiales a funcionarios que si bien no reúnen los requisitos
de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley, cuentan con más de
quince (15) años de servicios, siempre que medien circunstancias
excepcionales que así lo justifiquen.
Lo expuesto determina situaciones especiales a considerar en
materia de seguridad social, específicamente lo atinente a las Jubilaciones
y Pensiones en la Administración Pública, cuando en la misma se conoce
la diferencia establecida en funcionarios públicos y funcionarios de las
Empresas del Estado, derivado de la descentralización funcional, siendo
evidente
el
manejo
de
la
administración
que
conlleva
trámites
burocráticos, retrasos en su concesión y especialmente la falta de
comunicación efectiva para que los venezolanos conozcan sus derechos y
hagan efectivos sus reclamos cuando se coloquen en situación de disfrute
del derecho a la jubilación.
En atención al problema planteado se considera necesario analizar el
marco legal de las Jubilaciones y Pensiones en la Administración Pública,
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los referenciales del funcionariado, el carácter nacional que obliga el
cumplimiento
de
la
norma
hasta
el
nivel
municipal
y
también
consideraciones previstas en proyectos de seguridad social, tratados y
aún no legislados, por lo que se considera el aporte de la presente
investigación valioso para la administración de los Recursos Humanos en
la Administración Pública.
1.1.
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA.
De lo expuesto surge una serie de interrogantes que se plantean en
la forma siguiente :
¿Cuál es el alcance del Régimen de Jubilaciones y Pensiones en la
Administración Pública venezolana que permite al venezolano, por razón
de edad, condiciones físicas o por sobreviviente percibir una remuneración
calculada conforme a la normativa vigente ?
¿Cómo es la función pública en Venezuela en razón de su
incorporación y adecuación al régimen de Jubilaciones y Pensiones que
permita la incorporación del funcionario público al régimen de Jubilaciones
y Pensiones?
¿Cómo se cumplen los procesos necesarios por parte del Estado
para el otorgamiento de la jubilación al trabajador a fin de garantizarle el
derecho que le corresponde?
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¿Cuáles son las condiciones de procedencia del derecho a la
jubilación en el sector público para garantizar su concesión conforme a la
normativa vigente?
2.
2.1.
OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
OBJETIVO GENERAL.
Analizar el Régimen de Jubilaciones y Pensiones aplicado a los
funcionarios de la Administración Pública en Venezuela .
2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS.
(a)
Describir la función pública en Venezuela en razón de su
incorporación y adecuación al régimen de Jubilaciones y Pensiones.
(b)
Analizar el cumplimiento de los procesos necesarios por parte
del Estado para el otorgamiento de la jubilación y pensiones al trabajador
a fin de garantizarle el derecho que le corresponde.
(c)
Determinar las condiciones de procedencia del derecho a las
Jubilaciones y Pensiones en el sector público
3.
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN.
En el desarrollo de la presente investigación se pretende discernir
acerca del Régimen de Jubilaciones y de Pensiones imperante en
Venezuela para los funcionarios de la Administración Pública, como tema
de Gerencia de Recursos Humanos atinente a la Seguridad Social,
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permitiendo el conocimiento analítico de función pública, administración
pública y seguridad social que vienen dificultando el verdadero sentido de
asistencia social a quienes han cumplido requisitos establecidos en la
normativa vigente para disfrutar de un derecho consagrado en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La investigación generará la discusión del tema relacionado con la
seguridad social y el régimen de Jubilaciones y Pensiones imperante en
Venezuela para los Funcionarios Públicos desde el punto de vista legal , a
la luz de la normativa que derivan del Principio Constitucional establecido
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley
Orgánica del Trabajo, la Ley Orgánica de la Administración Pública, Ley
del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los
Estados y de los Municipios y demás instrumentos relacionados con la
materia, lo cual constituye la justificación teórica de la investigación.
De igual manera el problema objeto de la investigación permitirá la
asistencia a fuentes bibliográficas y a expertos en la materia, mediante la
aplicación de técnicas de análisis de contenido, así como la aplicación de
instrumentos para la recolección de datos, su tabulación y análisis, siendo
la justificación metodológica.
Se persigue contribuir con lineamientos teóricos a fin de tratar de
optimizar las responsabilidades y competencias del gobierno nacional en
materia de Jubilaciones y Pensiones. De igual forma se justifica al permitir
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exponer la necesidad de nuevos lineamientos en materia de Jubilaciones
y Pensiones para una mayor eficiencia del régimen establecido, apartada
del sentido del funcionariado, como tema ampliamente desarrollado en la
literatura de la seguridad social y en el contexto constitucional de 1999., lo
cual constituye la justificación práctica de la investigación.
5.
DELIMITACIÓN
Temática
El tema objeto de la investigación corresponde al área de la Función
Pública, específicamente, lo relacionado con el funcionario y la seguridad
social.
Geográfica
La investigación se realizó, tomando en cuenta información recabada
en la Secretaría de Educación del Estado Zulia.
Temporal
La información recabada corresponde al período 1999-2002