Gestión de la Deuda Subnacional en América Latina

27/03/2013
Gestión de la Deuda Subnacional en
América Latina
Taller conjunto BM-CEMLA sobre la Herramienta de Evaluación de
Desempeño de Gestión de la Deuda Subnacional (SN-DeMPA)
Ciudad de México del 18 al 22 de marzo de 2013
Jaime Coronado
Coordinador Programas de Deuda Pública
18 de Marzo 2013
Contenido
1. Introducción
2.. Sostenibilidad de la finanzas subnacionales y de prestación de servicios
•
Indicadores de sostenibilidad de deuda
3. Razones para controlar el endeudamiento subnacional
•
Ejemplos de Rescates
4. Enfoques para el control de endeudamiento
•
Enfoque basado en la disciplina del mercado
•
Controles administrativos
•
Enfoque cooperativo
•
Enfoque basado en reglas
5. Experiencia Internacional
6. Conclusiones
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Introducción
•
Desarrollo democrático y mayor atención a la consolidación macroeconómica:
–
•
•
Este proceso se ve apuntalado por las funciones que se atribuyen a los diferentes niveles
de gobierno.
–
Gobierno Central: funciones relacionadas con estabilización y redistribución
–
Gobiernos Subnacionales: funciones de asignación
Los procesos de descentralización implican:
–
–
•
Facilitaron la profundización de los procesos de descentralización en las últimas décadas en
Latinoamérica y en el mundo.
Determinación de competencias (responsabilidades) para los GS y los recursos para cumplir con
ellas
La transferencia de estos recurso y competencias
Cuando existen desequilibrios verticales importantes (incapacidad de cumplir las
competencias con la capacidad de generar recursos) las necesidades de endeudamiento
se incrementan pudiendo conducir a déficits fiscales severos que pueden afectar incluso la
estabilidad macroeconómica
Sostenibilidad de la finanzas públicas
subnacionales
Sostenibilidad de Deuda
Análisis de política (ASD,
MTDS, PROG-FF)
Sostenibildad de las Finanzas Públicas
Estrategia de financiamiento Análisis de costo y riesgo
Sostenibilidad Fiscal (FF y RF)
Sostenibilidad en la Prestación
de Servicios
‐ Planificación
‐ Organización y Administración
Sostenibilidad de Gestión
‐ Sistemas financieros (presupuesto, tesorería, deuda)
‐ Recursos Humanos
‐ Seguimiento y Control
‐ Adquisiciones Evaluación y Mejora de Gestión
(DeMPA, PE o de Reforma)
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Sostenibilidad de deuda e indicadores
•
•
•
•
•
Los principales indicadores para medir el peso de la deuda de un gobierno
subnacional, resultan de comparar variables de saldo y flujo de la deuda
subnacional con la capacidad de pago del gobierno subnacional que se
estime relevante
El peso de la deuda (el numerador de los indicadores) puede ser analizado
desde el punto de vista de solvencia, es decir, por los agregados de deuda
en un momento determinado –valor nominal y/o valor presente- y desde el
punto de vista de liquidez a través del servicio de la deuda o los
componentes del mismo
Respecto al denominador, normalmente se utiliza los Ingresos Corrientes
del GS, debido a la facilidad y oportunidad de recopilación de la información
así como su cálculo y estandarización. Estos ingresos deben ser aquellos
que sean corrientes y de carácter recurrente
Lo importante es analizar la trayectoria de los indicadores relevantes y las
características propias de la entidad para establecer si la deuda es
sostenible o no
El análisis de la trayectoria de los indicadores conjuntamente con los flujos
financieros pasados y proyectados, permiten establecer la salud de las
finanzas públicas en diferentes momentos del tiempo.
RAZONES PARA CONTROLAR EL ENDEUDAMIENTO
SUBNACIONAL
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Las obligaciones financieras de las entidades
Subnacionales afectan la deuda del Sector Público
Gobierno Central
Gobierno General
Gobierno Estatal
Gobierno Local
Sector Público
Banco Central
Resto del Sector Público
Sector Público Financiero Sector Público no Financiero Otros Sector Financiero
El endeudamiento subnacional significativo afecta de
diferentes maneras
•
•
El efecto macroeconómico de los desequilibrios de las finanzas de los gobiernos
subnacionales puede ser importante
–
La demanda agregada puede incrementarse ante un incremento en el nivel de gastos de los
gobierno subnacionales
–
La balanza de pagos puede afectarse, a través de un mayor volumen de importaciones de bienes
de capital
La salud financiera de los gobiernos subnacionales puede afectar:
–
La implementación de la política monetaria, y mercados cambiarios y financieros,
•
Solvencia del país y calificación crediticia ; prestación de servicios
•
Puede llegar a ser muy costosos para el gobierno nacional (por ej., rescates financieros), y
por ende afectar el bienestar de la sociedad
•
Por tanto, el establecimiento de controles a la gestión fiscal, donde el endeudamiento es
sin duda un elemento fundamental, desde el punto de vista macroeconómico y de
bienestar de la sociedad
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Ejemplos de Rescates
• México 1994-1995, “crisis del tequila”,
• como consecuencia el gobierno federal tuvo que rescatar virtualmente a todos los
estados cuya situación de alto endeudamiento previo a la crisis se agravó, luego de
que las tasas de interés se quintuplicaron al momento de la crisis, haciendo el uso
del Programa de Fortalecimiento Financiero de los Estados
• Brasil 1997,
• luego de varias rondas de negociación, a consecuencia de los problemas de deuda
en varios estados (principalmente bonos), el gobierno introdujo un mecanismo
estándar de contratos de restructuración de deuda. Dichos contratos a ser firmados
entre el gobierno federal y cada uno de los estados, consideraban el reemplazo de
la deuda estatal titularizada y con bancos, por deuda con el gobierno federal
• Argentina 1994-1995,
• A consecuencia del contagio financiero derivado del Efecto Tequila en 1994, el
gobierno federal tuvo que hacerse cargo del sistema provincial de pensiones en 11
jurisdicciones, asumiendo el costo fiscal consecuente.
• Colombia 1995,
–
otorgamiento de créditos a gobiernos subnacionales (Departamentos) para su
reestructuración financiera, condicionados a la firma de convenios de desempeño.
Enfoques para el Control de Endeudamiento
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Enfoques para el Control de Endeudamiento
Dependencia en la Disciplina de Mercado
Enfoque basado en reglas
Enfoques de Gestión Deuda Sub‐
nacional
Arreglos de cooperación entre diferentes niveles de Gobierno
Controles Directos o Administrativos
Enfoque basado en la disciplina del
mercado
Bajo este enfoque, el mercado financiero es el que regula o restringe el endeudamiento subnacional. En este caso, el
Gobierno Central no fija ningún límite a su endeudamiento y estos gobiernos son libres de decidir cuánto prestarse,
cómo, de quién y el destino de estos fondos. No obstante, para poder imponer una disciplina eficaz sobre el
endeudamiento de los GS, los mercados financieros deben cumplir una serie de condiciones:
–
Los mercados deben ser libres y abiertos; en especial, no deben existir reglas (como los coeficientes de
encaje u otras normas relativas a la composición de la cartera) que obliguen a los intermediarios financieros
a otorgar créditos a gobiernos subnacionales en condiciones privilegiadas
–
Los prestamistas deben tener acceso a información adecuada sobre la deuda pendiente de pago del GS y
su capacidad de repago
–
No debe haber presunción de un posible rescate por parte del gobierno central
–
El GS debe poseer una estructura institucional que asegure la existencia de una capacidad de reacción
adecuada frente a las señales del mercado, antes de llegar al punto de encontrarse imposibilitado de
obtener nuevos préstamos.
La condición de no rescate por parte del gobierno central se constituye en la mayor debilidad de este enfoque de
control del endeudamiento subnacional, así como el cumplimiento estricto de las otras. Por esta razón, muchos países
en desarrollo no implementan este enfoque de manera aislada.
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Controles administrativos
Bajo este enfoque, el gobierno central retiene el poder de establecer
controles directos sobre el endeudamiento de los gobiernos
subnacionales, a través de techos individuales anuales o semi-anuales
de endeudamiento, establecimiento de requisitos administrativos para
autorizar el endeudamiento del gobierno subnacional o centralizar el
endeudamiento del país y transferir estos recursos a través de
préstamos intermediados a los gobiernos subnacionales (on-lending).
El control directo del gobierno central sobre el endeudamiento de los
gobiernos subnacionales obviamente es más frecuente en países
constitucionalmente unitarios que en países federales.
Enfoque cooperativo
• Esta categoría está referida a que los límites de
endeudamiento subnacional no son fijados por ley o por el
gobierno central, sino que son determinados a través de la
negociación entre éste y los gobiernos subnacionales.
• Ventaja: Al promover el diálogo entre distintos niveles de
gobierno, tiene el potencial para asegurar la coordinación de
la política macroeconómica e incrementar la conciencia entre
los gobiernos subnacionales respecto a las implicaciones
macroeconómicas de sus políticas presupuestarias.
• Debilidad:
una débil implementación puede relajar las
restricciones presupuestarias de los gobiernos municipales,
promover
el
“regateo”
por
transferencias
intergubernamentales y debilitar la coordinación de las
políticas
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Enfoque basado en reglas
•
Se basa en el establecimiento de reglas fiscales para limitar el
endeudamiento subnacional y que vienen respaldadas por el marco legal
del país.
– límites en los montos absolutos de endeudamiento o nivel de deuda;
– nivel de déficit; techos sobre el nivel de gasto;
– “regla de oro” por la que el endeudamiento solo debe estar destinado a la inversión
•
Tiene la ventaja de la transparencia e imparcialidad, así como el evitar
prolongadas negociaciones entre niveles centrales y subnacionales de
gobierno
•
No obstante, por su propia naturaleza, carecen de flexibilidad y suelen
terminar fomentando comportamientos y prácticas encaminados a eludirlas
– Reclasificando los gastos corrientes como gastos de capital
– Creación de entidades cuyas operaciones tienen carácter extrapresupuestario y sus
deudas no se contabilizan para la determinación de los topes de endeudamiento
– Uso de empresas de propiedad de los gobiernos subnacionales para la obtención de
créditos
Enfoques para el control de endeudamiento
Con base a la evidencia empírica disponible sobre los tipos de control del
endeudamiento de los gobiernos subnacionales y los episodios de rescates
(bailouts) ocurridos de las finanzas de los gobiernos subnacionales por parte del
gobierno central, se puede señalar que aparentemente ningún enfoque presenta
mejores cualidades que otro considerando ese criterio.
El siguiente cuadro resume los resultados de 43 países y comprueba que
independientemente del enfoque adoptado, los rescates financieros han ocurrido
Enfoque Disciplina del Mercado Control basado en Reglas Control Cooperativo Control Administrativo Países Países Con Antecedentes Emergentes Desarrollados de Rescate 4
8
5
4
5
4
2
6
2
12
2
7
Sin Antecedentes Total de Rescate 7
12 5
9 6
8 7
14 Fuente: FMI 2007
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Brasil
• Inicialmente se quería depender de la disciplina de mercados
• Se introdujo el enfoque basado en reglas en los 80’s para
lidiar contra las crisis de deuda ocasionadas por el excesivo
acumulamiento de deuda de las entidades durante las dos
décadas anteriores
• El gobierno central ahora restringe ambas la demanda y la
oferta de deuda de las entidades subnacionales, de la
siguiente forma:
– Las entidades no tienen permitido endeudarse con empresas
públicas
– La deuda total no puede exceder el presupuesto
– El nuevo endeudamiento no puede exceder 18% de los ingresos
corrientes
– El servicio de la deuda no puede exceder el 13% los ingresos
corrientes
– Entre otros…
Canadá
• Dependencia en la disciplina de mercados para
el endeudamiento de provincias (estados)
• Las provincias no tienen limites legales con
respecto a endeudamiento y no están sujetas a
ningún tipo de control por el gobierno central
• El enfoque no ha sido siempre efectivo
– En los 90’s a pesar de las señales de mercado
(aumento de las primas de riesgo y reducción de
calificación crediticia) las provincias continuaron
endeudándose hasta alcanzar 24%/PIB
– Después las provincias comenzaron a ajustarse pero
el proceso fue costoso
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Colombia
• Los controles sobre el endeudamiento subnacional
ha variado con el tiempo
• La autonomía y la ausencia de reglas fiscales las
entidades
subnacionales
incrementaron
los
problemas de deuda en los 80’s y 90’s
• Durante 93-97, Colombia estableció un sistema
vinculando la deuda de cada entidad con su
capacidad de pago
– Las entidades con luz amarilla son capaces de
endeudarse sólo con permiso del ministerio de hacienda
– Aquellas con luz roja tienen que aceptar un plan de ajuste
para poder ser capaces de contratar deuda
México
• La constitución estipula que las entidades solo
pueden endeudarse
– En pesos
– Internamente
– Solo para inversiones productivas
• Las operaciones de endeudamiento son actos que
competen solo a los GS
• Las entidades pueden utilizar fondos de
participaciones como colateral
• Están obligadas a publicar sus niveles de deuda y
los bancos deben evaluar el riesgo de las entidades
antes de prestar
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Sudáfrica
• Existe un comité de prestamos- creado por la Ley de
Endeudamiento de los Gobiernos Provinciales, dirigido por el
Ministerio de Hacienda- que coordina los requerimientos de
endeudamiento de las provincias
• Cada provincia esta obligada a publicar en cada año una cuenta
que muestre sus transacciones presupuestadas y las efectivamente
realizadas con respecto a:
–
–
–
–
Sus ingresos corrientes
Sus gastos corrientes
Recepción de créditos puente
Reembolsos
• Las provincias tienen prohibido contratar deuda externa
• La constitución:
– Prohíbe a las provincias (estados) adquirir créditos para gasto corriente
– Permite a las provincias contratar créditos para gasto de capital con normas
y condiciones establecidas en la ley
– Permite en algunos casos créditos puente para gasto corriente durante un
año fiscal
Conclusiones
• El endeudamiento subnacional es critico para financiar
infraestructura y otros servicios pero lo es también la
sostenibilidad de las finanzas públicas
• Endeudamiento subnacional no regulado puede ocasionar
graves crisis de deuda
• Las experiencias de cada país respecto al control del
endeudamiento varían ampliamente y reflejan
–
–
–
–
La historia
El balance de poderes entre el gobierno central y estatal
Condiciones macroeconómicas y fiscales
Grado de desarrollo de los mercados
• No hay enfoque ideal y el preferido puede cambiar
dependiendo de las circunstancias
• Probablemente los enfoques de control deberían variar
dependiendo de los GS de que se traten y la capacidad que
tengan de recaudar recursos
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27/03/2013
Gracias!!!!
Taller conjunto BM-CEMLA sobre la Herramienta de Evaluación de
Desempeño de Gestión de la Deuda Subnacional (SN-DeMPA)
Ciudad de México del 18 al 22 de marzo de 2013
Jaime Coronado
Coordinador Programas de Deuda Pública
18 de Marzo 2013
Experiencia Internacional
País
División Administrativa
Segundo Nivel
Tercer Nivel
Cuarto Nivel
5 regiones
26 estados 1 distrito
5,564 municipios
3 territorios
10 provincias
Municipios
32 departamentos 1 distrito capital
1,099 municipios
32 comunidades indígenas
Colombia
31 estados 1 distrito federal
2, 440 municipios
México
9 provincias
44 distritos municipales
Brasil
Canadá
Sudáfrica
226 municipalidades locales 12