DOssiER cRisis MiNisTERial Y El MODElO DE GOBiERNO pERUaNO “Los congresistas nunca van a censurar dos gabinetes por temor a perder sus puestos” • Respecto del inicial impase con el voto de confianza que debía otorgar el Congreso para la investidura del actual gabinete ministerial, ¿las abstenciones debieron entenderse como un rechazo? Sin duda, porque solamente hay dos maneras de votar: sí o no. Cuando uno pide el voto de confianza pide un sí; si no hay un sí, lo demás es un rechazo. Llamar neutra a la abstención es un eufemismo. Además, la Constitución exige claramente mayoría absoluta, la mitad más uno del número legal de los congresistas, porque asemeja la cuestión de confianza a la moción de censura. La diferencia entre ambas está en que la confianza la piden los ministros y no el Congreso, mientras que la censura la piden los congresistas y no los ministros. Sin embargo, equivalen lo mismo; en ambos casos se trata de un control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo a fin de poder verificar que las labores de este estén dentro de los canales adecuados. Nosotros estamos en un régimen presidencialista. No obstante, es un presidencialismo atenuado porque hay algunos controles, los que Karl Loewenstein llamaba “controles interórganos”, que hacen que el Congreso tenga cierto nivel de control sobre el Poder Ejecutivo. Antes se tenía que ratificar a los embajadores y a los generales de la República; ahora eso no se da, pero ciertamente un nuevo gabinete debe ser ratificado por el Congreso a través de lo que se llama el voto de investidura o la cuestión de confianza. El destacado constitucionalista nos da sus principales apreciaciones sobre el hecho inédito sucedido en el Congreso y las abstenciones en la votación sobre la investidura del gabinete ministerial. A su entender, las abstenciones parlamentarias para otorgar la confianza al gabinete Cornejo debieron entenderse como un rechazo formal. Asimismo, nos comparte sus principales ideas sobre la crisis ministerial, las funciones del Premier y la aparente intromisión de la Primera Dama, y los pesos y contrapesos establecidos por nuestra Constitución entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. • En ese sentido, ¿no debió realizar ni una segunda ni tercera votación? Ahí lo que ocurre es que lo que el Congreso hace, el Congreso deshace. El Congreso no logra cuajar la confianza el día viernes, y con buen tino, el presidente del Congreso tampoco la da por aprobado porque hubiese sido una cosa muy poco sostenible jurídicamente y muy débil políticamente; entonces se va a una nueva votación, cosa que se puede dar siempre, y el día lunes se da la cuestión de confianza. Digamos que la sesión del día viernes se prolongó hasta el lunes para lograr la cuestión de confianza. • ¿Cuáles son las funciones del premier? ¿Es un cogobernante en el Ejecutivo o un coordinador de los ministros? Lo que ocurre es que siempre se discutió desde el año 68, estando vigente la Constitución del 33, si debía haber un jefe de Gobierno * Aníbal Quiroga es abogado y profesor principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente ejerce el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República. GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 75 189 SUMILLA Entrevista a Aníbal QUIROGA* D OSSIER distinto al jefe de Estado, como sucede en un régimen parlamentario. Al final de cuentas no se ha logrado hacer eso porque como repito estamos en un régimen presidencialista, un régimen cesarista que se concentra básicamente en la figura del Presidente de la República. Sin embargo, la Carta del 93 establece que dentro de los ministros hay un premier o presidente del consejo de ministros que es designado libérrimamente por el Presidente de la República y que en conjunto designan a los demás ministros. En teoría el Premier es un jefe de Gobierno que propone los ministros que el Presidente va a designar. Digo en teoría porque en la práctica no ocurre así. El Presidente designa al premier y a los ministros, poco puede hacer el premier para nombrarlos. Creo que esa es la base de la crisis sucedida con el premier Villanueva, es decir, cuando él quiere que se nombre a un ministro de su proposición es que entra en un impase con el Presidente de la República. De esta forma, la Constitución dice que el Presidente del Consejo de Ministros tiene tres funciones básicas: i) Presidir el Consejo de Ministros; ii) ser jefe de Gobierno de la política del Poder Ejecutivo; y, iii) ser el portavoz del Poder Ejecutivo. En la práctica creo que el Premier es un ministro más, sobre todo en la época de Fujimori en adelante. No se ha logrado tener la presencia fuerte de un Presidente de Gobierno, de un primer ministro que ayude al Presidente de la República o que le contrapese, porque cuando hay un Primer Ministro fuerte la gente habla que hay una competencia con el Presidente de la República y generan celos internos al calificarlo como presidenciable. Las excepciones a ello han sido la presencia clara de Ulloa en el segundo gobierno de Belaunde o de Kuczynski en el periodo de Toledo. Necesitamos 190 un premier que tenga liderazgo sobre los demás, que sea una especie de capitán del equipo, siendo el Presidente su entrenador y los ministros los integrantes de aquel. No obstante, en la práctica, el Presidente de la República es al mismo tiempo el entrenador y capitán del equipo. En muchos de los casos, el poder fáctico ha recaído en el Ministro de Economía más que en el propio premier, lo cual demuestra que no hemos logrado aquello que dicta la Constitución acerca de un premier que es jefe de Gobierno, que preserve la figura del Presidente de la República, que esté en el día a día del gobierno, para que no sea el Presidente el que esté metido en todo, y así preservar su figura. En la práctica el premier es un ministro más sin mucha capacidad de influencia sobre los demás ministros. • En su opinión, ¿el presidencialismo le parece adecuado para nuestro país? ¿No sería conveniente reformar nuestra forma de Gobierno al parlamentarismo o, en todo caso, darle más funciones al premier para que exista un contrapeso dentro del Ejecutivo? Creo que ahí hay varias cosas importantes por señalar. Un Presidente sin controles roza con lo autoritario. Un régimen parlamentarista sería un tema improbable en el Perú, habida cuenta la calidad de parlamentarios que existen en el Congreso. Un régimen parlamentario significa que el líder de la mayoría congresal tiene que ser el Primer Ministro (como ocurre en España o Inglaterra), eso implicaría que Isla u Otárola tendrían que ser los primeros ministros de la bancada de la mayoría. En dicho régimen, el Premier sale del Congreso y la mayoría de ministros también. En la actualidad estamos ante un parlamentarismo débil, o en todo caso, frente a un presidencialismo atenuado. Creo que se trata de un buen régimen, lo que pasa es que los presidentes no dejan de tener esa presencia omnipresente (si cabe la redundancia) y no dejan de tener celos del Premier; entonces buscan un jefe de gabinete que no les haga sombra, que no sea muy eficaz, pero que al mismo tiempo coordine con los demás ministros. En el Perú con la Carta del 93 el Premier se convirtió en un ministro más y se constituyó al Presidente de la República como el gran jefe del Consejo de Ministros. Todos los presidentes empiezan con una gran aceptación en las encuestas y terminan muy mal porque se han involucrado en todo el desarrollo del gobierno, por ejemplo, desde la inauguración de las grandes obras hasta la pizarra en un colegio emblemático. Esos no son temas netamente de la República. Lo que pasa es que hay una contradicción. Mientras más fuerte el Premier más preservado el Presidente, pero los presidentes no lo entienden y entonces no quieren levantar la figura del Premier por no sentirse disminuidos. • El presidencialismo atenuado ¿es una invención peruana? ¿Existe en otros lados? Se da en otros países de Latinoamérica; en unos países más y en otros países menos. Lo que sucede es que casi siempre ha caído sobre regímenes bicamerales. En realidad este tiene su origen en el sistema republicano norteamericano. En los Estados Unidos de Norteamérica, determinados actos de funcionarios públicos son ratificados por el Senado. Por ejemplo, los miembros de la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal; acá también los directores del Banco Central de Reserva son elegidos por el Congreso. Asimismo, “Los congresistas nunca van a censurar dos gabinetes por temor a perder ... los embajadores y los magistrados de la Corte Suprema son ratificados por el Senado. Hay niveles de control que el Poder Legislativo ejerce sobre el Ejecutivo. A contramano, en los EE.UU. el Presidente de la República puede vetar una ley, lo cual es control del Ejecutivo sobre el Parlamento. En nuestro país, una ley que es aprobada por el Congreso puede ser vetada parcialmente por el Presidente de la República y si el Congreso insiste, la ley se hace ley a pesar de la opinión del Presidente. Lo que pasa es que tenemos una visión de culto a la personalidad donde el presidencialismo es omnipresente, cualquier dificultad la tiene que solucionar el Presidente de la República: si en la Parada hay un problema, es el Presidente quien tiene que solucionarlo; si un niño está enfermo es el Presidente quien debe encargarse. Se convierte en una suerte de Papa noble o de Rey que se tiene que meter en todo. Eso es, finalmente, algo que daña la imagen del Presidente de la República. • De rechazarse a dos gabinetes seguidos el Presidente tendría la facultad de disolver el Congreso, ¿ve viable que ocurra esto? Es imposible. El antecedente de esta facultad presidencial se encuentra en el primer gobierno del presidente Belaunde donde cada 15 días se “tumbaban” un gabinete. De alguna manera, esa inestabilidad fue lo que motivó, sin que pudiera justificarlo, el golpe de Estado de los militares en el año 68. Un día antes del golpe de Estado del 3 de octubre de 1968 acababa de juramentar un gabinete que nunca entró en funciones, fue el último gabinete de aquel gobierno. Entonces, cuando se da la Carta actual se pone una suerte de candado. El Congreso puede “tumbarse” un gabinete, pero si y de ahí hemos pase baja dos, el Pre- Cuando uno pide el voto sado a la suerte de sidente puede di- de confianza pide un sí; si no confianza temposolverlo. Con esto ral del actual gabineno hay un sí, lo demás es te. Yo creo que está se hizo un cerrojo. Nunca el Parlamen- un rechazo. Llamar neu- bien como funcioto va a censurar dos tra a la abstención es un na el Congreso, que gabinetes, porque no eufemismo. a pesar de su debilivan a querer dejar su dad tiene herramienpuesto. Además tentas importantes que dría consecuencias insospechadas. bien utilizadas en el momento adeSupongamos por un instante que cuado producen esa suerte de camefectivamente el Congreso hubiebios, mejoras o modificaciones se negado la confianza, se nombra del régimen del Ejecutivo. Lo que un nuevo gabinete y se le niega la hay que entender es que en el réconfianza. Entonces, el Presidengimen constitucional ningún poder te de la República disuelve el Cones absoluto, ni siquiera el Congregreso. En ese supuesto, tiene que so es absoluto. Lo que ha ocurrido convocar elecciones para compleahora nos ha hecho recordar, en la tar el mandato que queda hasta el práctica, que el poder del Presiden2016. Muy probablemente perdería te de la República tampoco es absu mayoría parlamentaria. Va a ser soluto, ya que ha recibido una llamuy difícil que el Presidente de la mada de atención del Congreso que República en una selecciones interha tenido que escuchar y de ahí salmedias de este año, el 2014, pueda tar al golpe de Estado es una hipérrepetir cuarenta y pico parlamentabole innecesaria que no podría sosrios que tiene y entonces sería un tenerse. Son los usos y costumbres. doble harakiri: primero, al CongreCuando en los EE. UU. no se conso, porque los congresistas han hesigue mayoría, pide una votación cho todo su esfuerzo por estar sus del Congreso o una ley se entramcinco años, pero saldrían en dos pa o no sale el elegido por el Preaños y medio; y segundo, al propio sidente de la República, tiene que Presidente, porque probablemente ser superado con un acuerdo polítiquedaría en una posición minoritaco que es lo que ocurrió en nuestro ria en el Congreso. En conclusión, caso. Al haber un acuerdo político, eso no va a pasar. los votos que eran no se convirtieron en sí y la confianza pudo pasar • ¿Cree entonces que debeadelante. ría reformarse el dispositivo constitucional que posibilita la disolución del Congreso? No, creo que está bien porque brinda una estabilidad importante. Fíjese que ha habido, hasta donde yo recuerdo, dos censuras a ministros individuales y una casi no confianza. El ministro Rossl Link fue censurado en el Gobierno de Fujimori y, de alguna manera, fue la causa del golpe de Estado del 92; el exministro Rospigliosi fue censurado en el gobierno de Toledo; GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 75 • ¿Cuál es el papel de la Primera Dama dentro del Ejecutivo? ¿Posee funciones delimitadas? La Primera Dama no tiene funciones de acuerdo a la Constitución. No tiene ubicación en la Constitución. Más bien, la Constitución dice que ninguna persona puede ejercer un cargo del cual no ha sido electo ni designado y no ha juramentado. De esta forma se establece la juramentación como un requisito esencial para una función pública. En 191 D OSSIER ese sentido, no tiene funciones públicas ni aparece inscrito en ninguna parte de la Constitución. En tal sentido, si hablamos de una presidenta mujer no tendría “primer damo” o “primer caballero”. De hecho, en Chile por ejemplo, las funciones de Primera Dama la ejercerá el hijo de la presidenta Bachelet porque es divorciada. Son funciones honoríficas o facultades honoríficas que tienen que ver con la labor social que de alguna manera aparecen sucedidas al ejercicio y cargo de la presidencia y que tienen que ver en una raíz de los reinos. Fíjese que al rey le sucede la reina consorte. En cambio si el trono le corresponde a la reina, el esposo de ella no es rey consorte por una cuestión de historia y eso es lo que ha heredado la República. La Primera Dama es la esposa del Presidente de la República y lo acompaña en las funciones que le corresponden en materia de labor social y en compañera como parte de su familia, pero no es más que eso. • No obstante, la Primera Dama encabeza las políticas sociales y, aparantemente, tiene gran influencia en las decisiones del Premier y otros ministros Bueno, todas las primeras damas han tenido una política social. La señora Pilar Nores, la esposa del presidente Belaunde, la esposa del presidente Fujimori en el primer periodo de este, y luego su hija, han tenido una labor social de protocolo y de complementación, pero no tienen una función pública en el Estado porque no son funcionarios públicos, no han sido elegidos como tales y no han prestado juramente como tales. Tampoco el Presidente de la República podría elegirla como ministra, porque la ley del nepotismo prohíbe el nombramiento del cónyuge. Entonces, la Primera Dama 192 tiene que quedarse como Primera Dama; su única posibilidad de ocupar un cargo público es que sea elegida congresista por votación popular, como ocurrió en Argentina, pero esto tendría que ser a partir del 2016 respecto de quien sea Presidente de la República en ese año. • ¿Considera que, en alguna medida, Nadine Heredia estaría usurpando funciones públicas? Bueno, la usurpación es un delito que implica sustituir totalmente al funcionario público. Yo creo que es también una hipérbole hablar de una usurpación de funciones. Creo que se trata de una presencia más protagónica que de lo usual, más protagónica que lo conveniente que termina afectando a la propia presidencia de la institución del Presidente de la República. Y eso es lo que hay que definir in péctore si esa participación conviene o no conviene al Presidente. A mí me apena que el Presidente de la República desde un inicio haya estado en jaque desde las aspiraciones de la primera dama, el hermano procesado encarcelado y la familia que dispara para cualquier lado. De alguna manera, es un Presidente de la República encerrado en un drama familiar, por lo que el rol de la Primera Dama tendría que atenuarse como se ha ofrecido en los últimos días como consecuencia de alcanzar el voto de investidura. • ¿En el caso del Premier, se podría decir que habría incurrido en el delito de omisión de deber funcional al no coordinar la elección de ministros como está establecido en la Constitución? Creo que hablar de una omisión de funciones o cualquier figura penal es un exceso y una hipérbole, pero creo que la política se muestra en su ejercicio diario y de alguna manera más desde la crisis del gabinete Villanueva, la cual ha evidenciado hasta la fecha ciertas formas y maneras incompatibles con nuestro régimen constitucional. Lo que ha ocurrido no ha sido una confabulación del Congreso, ni de un grupo de golpistas, ni de gente que no haya pensando en la institucionalidad. Por el contrario, creo que ha sido consecuencia de una serie de señales anómalas que se han estado dando y recogiendo y que han tenido como desenlace la salida de mala forma del Premier Villanueva, la gestación de un nuevo gabinete y la crisis de la abstención en la votación sobre la investidura ministerial. Es un mensaje claro para las altas esferas del Gobierno en todo su contorno respecto de cosas que la política no acepta, y no va a aceptar. De hecho hay un comunicado importante de la Presidencia del Consejo de Ministros señalando que eso va a cambiar. • De continuar el protagonismo de la Primera Dama, ¿vendría una noción de censura contra el gabinete por parte del Parlamento? Sí es posible, porque según la Constitución, el Presidente no responde políticamente sino que responden sus ministros; en ese caso, el Primer Ministro. Sin embargo, la principal recusación se daría en las elecciones. Creo que ese es el tema importante a tener en cuenta. Al final, así como el fin de semana se pasó factura por lo que hemos estado recogiendo desde hace dos años y medio, en las elecciones del 2016 el bagaje político que pueda tener el presidente Humala es el que va a salir magullado por la presencia o no presencia de factores que han perturbado permanentemente su presidencia.