Los congresistas nunca van a censurar dos

DOssiER
cRisis MiNisTERial Y El MODElO
DE GOBiERNO pERUaNO
“Los congresistas nunca van a censurar
dos gabinetes por temor a perder
sus puestos”
• Respecto del inicial impase con el
voto de confianza que debía otorgar el Congreso para la investidura del actual gabinete ministerial,
¿las abstenciones debieron entenderse como un rechazo?
Sin duda, porque solamente hay dos maneras
de votar: sí o no. Cuando uno pide el voto de
confianza pide un sí; si no hay un sí, lo demás
es un rechazo. Llamar neutra a la abstención es
un eufemismo. Además, la Constitución exige
claramente mayoría absoluta, la mitad más uno
del número legal de los congresistas, porque
asemeja la cuestión de confianza a la moción
de censura. La diferencia entre ambas está en
que la confianza la piden los ministros y no el
Congreso, mientras que la censura la piden los
congresistas y no los ministros. Sin embargo,
equivalen lo mismo; en ambos casos se trata de
un control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo a fin de poder verificar que las labores de
este estén dentro de los canales adecuados.
Nosotros estamos en un régimen presidencialista. No obstante, es un presidencialismo atenuado porque hay algunos controles, los que
Karl Loewenstein llamaba “controles interórganos”, que hacen que el Congreso tenga
cierto nivel de control sobre el Poder Ejecutivo. Antes se tenía que ratificar a los embajadores y a los generales de la República; ahora
eso no se da, pero ciertamente un nuevo gabinete debe ser ratificado por el Congreso a través de lo que se llama el voto de investidura o
la cuestión de confianza.
El destacado constitucionalista nos da sus principales apreciaciones sobre el hecho inédito sucedido en el Congreso y
las abstenciones en la votación sobre la investidura del gabinete ministerial. A su entender, las abstenciones parlamentarias para otorgar la confianza al gabinete Cornejo debieron
entenderse como un rechazo formal. Asimismo, nos comparte
sus principales ideas sobre la crisis ministerial, las funciones
del Premier y la aparente intromisión de la Primera Dama, y
los pesos y contrapesos establecidos por nuestra Constitución
entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
• En ese sentido, ¿no debió realizar ni una segunda ni
tercera votación?
Ahí lo que ocurre es que lo que el Congreso hace, el Congreso
deshace. El Congreso no logra cuajar la confianza el día viernes, y
con buen tino, el presidente del Congreso tampoco la da por aprobado porque hubiese sido una cosa muy poco sostenible jurídicamente y muy débil políticamente; entonces se va a una nueva votación,
cosa que se puede dar siempre, y el día lunes se da la cuestión de
confianza. Digamos que la sesión del día viernes se prolongó hasta
el lunes para lograr la cuestión de confianza.
• ¿Cuáles son las funciones del premier? ¿Es un cogobernante en el Ejecutivo o un coordinador de los
ministros?
Lo que ocurre es que siempre se discutió desde el año 68, estando
vigente la Constitución del 33, si debía haber un jefe de Gobierno
*
Aníbal Quiroga es abogado y profesor principal de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente ejerce el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República.
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SUMILLA
Entrevista a Aníbal QUIROGA*
D OSSIER
distinto al jefe de Estado, como sucede en un régimen parlamentario.
Al final de cuentas no se ha logrado
hacer eso porque como repito estamos en un régimen presidencialista, un régimen cesarista que se concentra básicamente en la figura del
Presidente de la República. Sin embargo, la Carta del 93 establece que
dentro de los ministros hay un premier o presidente del consejo de
ministros que es designado libérrimamente por el Presidente de la
República y que en conjunto designan a los demás ministros. En teoría el Premier es un jefe de Gobierno que propone los ministros que el
Presidente va a designar. Digo en
teoría porque en la práctica no ocurre así. El Presidente designa al premier y a los ministros, poco puede
hacer el premier para nombrarlos.
Creo que esa es la base de la crisis
sucedida con el premier Villanueva, es decir, cuando él quiere que
se nombre a un ministro de su proposición es que entra en un impase
con el Presidente de la República.
De esta forma, la Constitución dice
que el Presidente del Consejo de Ministros tiene tres funciones básicas:
i) Presidir el Consejo de Ministros;
ii) ser jefe de Gobierno de la política
del Poder Ejecutivo; y, iii) ser el portavoz del Poder Ejecutivo.
En la práctica creo que el Premier
es un ministro más, sobre todo en
la época de Fujimori en adelante.
No se ha logrado tener la presencia fuerte de un Presidente de Gobierno, de un primer ministro que
ayude al Presidente de la República o que le contrapese, porque cuando hay un Primer Ministro fuerte la
gente habla que hay una competencia con el Presidente de la República
y generan celos internos al calificarlo como presidenciable. Las excepciones a ello han sido la presencia
clara de Ulloa en el segundo gobierno de Belaunde o de Kuczynski en
el periodo de Toledo. Necesitamos
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un premier que tenga liderazgo sobre los demás, que sea una especie
de capitán del equipo, siendo el Presidente su entrenador y los ministros
los integrantes de aquel. No obstante, en la práctica, el Presidente de la
República es al mismo tiempo el entrenador y capitán del equipo.
En muchos de los casos, el poder
fáctico ha recaído en el Ministro
de Economía más que en el propio
premier, lo cual demuestra que no
hemos logrado aquello que dicta la
Constitución acerca de un premier
que es jefe de Gobierno, que preserve la figura del Presidente de la República, que esté en el día a día del
gobierno, para que no sea el Presidente el que esté metido en todo, y
así preservar su figura. En la práctica el premier es un ministro más sin
mucha capacidad de influencia sobre los demás ministros.
• En su opinión, ¿el presidencialismo le parece adecuado para nuestro país?
¿No sería conveniente reformar nuestra forma de
Gobierno al parlamentarismo o, en todo caso, darle
más funciones al premier
para que exista un contrapeso dentro del Ejecutivo?
Creo que ahí hay varias cosas importantes por señalar. Un Presidente sin controles roza con lo
autoritario. Un régimen parlamentarista sería un tema improbable en
el Perú, habida cuenta la calidad de
parlamentarios que existen en el
Congreso. Un régimen parlamentario significa que el líder de la mayoría congresal tiene que ser el Primer
Ministro (como ocurre en España o
Inglaterra), eso implicaría que Isla
u Otárola tendrían que ser los primeros ministros de la bancada de la
mayoría. En dicho régimen, el Premier sale del Congreso y la mayoría
de ministros también.
En la actualidad estamos ante un
parlamentarismo débil, o en todo
caso, frente a un presidencialismo
atenuado. Creo que se trata de un
buen régimen, lo que pasa es que
los presidentes no dejan de tener
esa presencia omnipresente (si cabe
la redundancia) y no dejan de tener
celos del Premier; entonces buscan
un jefe de gabinete que no les haga
sombra, que no sea muy eficaz,
pero que al mismo tiempo coordine
con los demás ministros.
En el Perú con la Carta del 93 el
Premier se convirtió en un ministro más y se constituyó al Presidente de la República como el gran
jefe del Consejo de Ministros. Todos los presidentes empiezan con
una gran aceptación en las encuestas y terminan muy mal porque se
han involucrado en todo el desarrollo del gobierno, por ejemplo, desde
la inauguración de las grandes obras
hasta la pizarra en un colegio emblemático. Esos no son temas netamente de la República. Lo que pasa
es que hay una contradicción. Mientras más fuerte el Premier más preservado el Presidente, pero los presidentes no lo entienden y entonces
no quieren levantar la figura del Premier por no sentirse disminuidos.
• El presidencialismo atenuado ¿es una invención
peruana? ¿Existe en otros
lados?
Se da en otros países de Latinoamérica; en unos países más y en
otros países menos. Lo que sucede
es que casi siempre ha caído sobre
regímenes bicamerales. En realidad este tiene su origen en el sistema republicano norteamericano.
En los Estados Unidos de Norteamérica, determinados actos de funcionarios públicos son ratificados
por el Senado. Por ejemplo, los
miembros de la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal; acá también los directores del
Banco Central de Reserva son elegidos por el Congreso. Asimismo,
“Los congresistas nunca van a censurar dos gabinetes por temor a perder ...
los embajadores y los magistrados
de la Corte Suprema son ratificados
por el Senado. Hay niveles de control que el Poder Legislativo ejerce
sobre el Ejecutivo.
A contramano, en los EE.UU. el
Presidente de la República puede
vetar una ley, lo cual es control del
Ejecutivo sobre el Parlamento. En
nuestro país, una ley que es aprobada por el Congreso puede ser vetada parcialmente por el Presidente
de la República y si el Congreso insiste, la ley se hace ley a pesar de la
opinión del Presidente.
Lo que pasa es que tenemos una visión de culto a la personalidad donde
el presidencialismo es omnipresente, cualquier dificultad la tiene que
solucionar el Presidente de la República: si en la Parada hay un problema, es el Presidente quien tiene que
solucionarlo; si un niño está enfermo es el Presidente quien debe encargarse. Se convierte en una suerte
de Papa noble o de Rey que se tiene
que meter en todo. Eso es, finalmente, algo que daña la imagen del Presidente de la República.
• De rechazarse a dos gabinetes seguidos el Presidente tendría la facultad
de disolver el Congreso, ¿ve viable que ocurra
esto?
Es imposible. El antecedente de esta
facultad presidencial se encuentra
en el primer gobierno del presidente Belaunde donde cada 15 días se
“tumbaban” un gabinete. De alguna
manera, esa inestabilidad fue lo que
motivó, sin que pudiera justificarlo,
el golpe de Estado de los militares
en el año 68. Un día antes del golpe
de Estado del 3 de octubre de 1968
acababa de juramentar un gabinete
que nunca entró en funciones, fue
el último gabinete de aquel gobierno. Entonces, cuando se da la Carta
actual se pone una suerte de candado. El Congreso puede “tumbarse”
un gabinete, pero si
y de ahí hemos pase baja dos, el Pre- Cuando uno pide el voto sado a la suerte de
sidente puede di- de confianza pide un sí; si no confianza temposolverlo. Con esto
ral del actual gabineno hay un sí, lo demás es te. Yo creo que está
se hizo un cerrojo.
Nunca el Parlamen- un rechazo. Llamar neu- bien como funcioto va a censurar dos tra a la abstención es un na el Congreso, que
gabinetes, porque no eufemismo.
a pesar de su debilivan a querer dejar su
dad tiene herramienpuesto. Además tentas importantes que
dría consecuencias insospechadas.
bien utilizadas en el momento adeSupongamos por un instante que
cuado producen esa suerte de camefectivamente el Congreso hubiebios, mejoras o modificaciones
se negado la confianza, se nombra
del régimen del Ejecutivo. Lo que
un nuevo gabinete y se le niega la
hay que entender es que en el réconfianza. Entonces, el Presidengimen constitucional ningún poder
te de la República disuelve el Cones absoluto, ni siquiera el Congregreso. En ese supuesto, tiene que
so es absoluto. Lo que ha ocurrido
convocar elecciones para compleahora nos ha hecho recordar, en la
tar el mandato que queda hasta el
práctica, que el poder del Presiden2016. Muy probablemente perdería
te de la República tampoco es absu mayoría parlamentaria. Va a ser
soluto, ya que ha recibido una llamuy difícil que el Presidente de la
mada de atención del Congreso que
República en una selecciones interha tenido que escuchar y de ahí salmedias de este año, el 2014, pueda
tar al golpe de Estado es una hipérrepetir cuarenta y pico parlamentabole innecesaria que no podría sosrios que tiene y entonces sería un
tenerse. Son los usos y costumbres.
doble harakiri: primero, al CongreCuando en los EE. UU. no se conso, porque los congresistas han hesigue mayoría, pide una votación
cho todo su esfuerzo por estar sus
del Congreso o una ley se entramcinco años, pero saldrían en dos
pa o no sale el elegido por el Preaños y medio; y segundo, al propio
sidente de la República, tiene que
Presidente, porque probablemente
ser superado con un acuerdo polítiquedaría en una posición minoritaco que es lo que ocurrió en nuestro
ria en el Congreso. En conclusión,
caso. Al haber un acuerdo político,
eso no va a pasar.
los votos que eran no se convirtieron en sí y la confianza pudo pasar
• ¿Cree entonces que debeadelante.
ría reformarse el dispositivo constitucional que
posibilita la disolución del
Congreso?
No, creo que está bien porque brinda una estabilidad importante. Fíjese que ha habido, hasta donde
yo recuerdo, dos censuras a ministros individuales y una casi no confianza. El ministro Rossl Link fue
censurado en el Gobierno de Fujimori y, de alguna manera, fue la
causa del golpe de Estado del 92;
el exministro Rospigliosi fue censurado en el gobierno de Toledo;
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• ¿Cuál es el papel de la
Primera Dama dentro del
Ejecutivo? ¿Posee funciones delimitadas?
La Primera Dama no tiene funciones de acuerdo a la Constitución.
No tiene ubicación en la Constitución. Más bien, la Constitución dice
que ninguna persona puede ejercer
un cargo del cual no ha sido electo
ni designado y no ha juramentado.
De esta forma se establece la juramentación como un requisito esencial para una función pública. En
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ese sentido, no tiene funciones públicas ni aparece inscrito en ninguna parte de la Constitución. En tal
sentido, si hablamos de una presidenta mujer no tendría “primer
damo” o “primer caballero”. De hecho, en Chile por ejemplo, las funciones de Primera Dama la ejercerá el hijo de la presidenta Bachelet
porque es divorciada. Son funciones honoríficas o facultades honoríficas que tienen que ver con la
labor social que de alguna manera aparecen sucedidas al ejercicio
y cargo de la presidencia y que tienen que ver en una raíz de los reinos. Fíjese que al rey le sucede la
reina consorte. En cambio si el trono le corresponde a la reina, el esposo de ella no es rey consorte por
una cuestión de historia y eso es lo
que ha heredado la República. La
Primera Dama es la esposa del Presidente de la República y lo acompaña en las funciones que le corresponden en materia de labor social y
en compañera como parte de su familia, pero no es más que eso.
• No obstante, la Primera
Dama encabeza las políticas sociales y, aparantemente, tiene gran influencia en las decisiones del
Premier y otros ministros
Bueno, todas las primeras damas
han tenido una política social. La señora Pilar Nores, la esposa del presidente Belaunde, la esposa del presidente Fujimori en el primer periodo
de este, y luego su hija, han tenido
una labor social de protocolo y de
complementación, pero no tienen
una función pública en el Estado
porque no son funcionarios públicos, no han sido elegidos como tales
y no han prestado juramente como
tales. Tampoco el Presidente de la
República podría elegirla como ministra, porque la ley del nepotismo
prohíbe el nombramiento del cónyuge. Entonces, la Primera Dama
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tiene que quedarse como Primera
Dama; su única posibilidad de ocupar un cargo público es que sea elegida congresista por votación popular, como ocurrió en Argentina, pero
esto tendría que ser a partir del 2016
respecto de quien sea Presidente de
la República en ese año.
• ¿Considera que, en alguna medida, Nadine Heredia estaría usurpando
funciones públicas?
Bueno, la usurpación es un delito que implica sustituir totalmente al funcionario público. Yo creo
que es también una hipérbole hablar de una usurpación de funciones. Creo que se trata de una presencia más protagónica que de lo
usual, más protagónica que lo conveniente que termina afectando a
la propia presidencia de la institución del Presidente de la República. Y eso es lo que hay que definir
in péctore si esa participación conviene o no conviene al Presidente.
A mí me apena que el Presidente de
la República desde un inicio haya
estado en jaque desde las aspiraciones de la primera dama, el hermano
procesado encarcelado y la familia
que dispara para cualquier lado. De
alguna manera, es un Presidente de
la República encerrado en un drama familiar, por lo que el rol de la
Primera Dama tendría que atenuarse como se ha ofrecido en los últimos días como consecuencia de alcanzar el voto de investidura.
• ¿En el caso del Premier,
se podría decir que habría incurrido en el delito de omisión de deber
funcional al no coordinar
la elección de ministros
como está establecido en
la Constitución?
Creo que hablar de una omisión de
funciones o cualquier figura penal
es un exceso y una hipérbole, pero
creo que la política se muestra en
su ejercicio diario y de alguna manera más desde la crisis del gabinete Villanueva, la cual ha evidenciado hasta la fecha ciertas formas y
maneras incompatibles con nuestro
régimen constitucional. Lo que ha
ocurrido no ha sido una confabulación del Congreso, ni de un grupo de golpistas, ni de gente que no
haya pensando en la institucionalidad. Por el contrario, creo que ha
sido consecuencia de una serie de
señales anómalas que se han estado dando y recogiendo y que han
tenido como desenlace la salida de
mala forma del Premier Villanueva, la gestación de un nuevo gabinete y la crisis de la abstención en
la votación sobre la investidura ministerial. Es un mensaje claro para
las altas esferas del Gobierno en
todo su contorno respecto de cosas
que la política no acepta, y no va
a aceptar. De hecho hay un comunicado importante de la Presidencia
del Consejo de Ministros señalando
que eso va a cambiar.
• De continuar el protagonismo de la Primera
Dama, ¿vendría una noción de censura contra
el gabinete por parte del
Parlamento?
Sí es posible, porque según la
Constitución, el Presidente no responde políticamente sino que responden sus ministros; en ese caso,
el Primer Ministro. Sin embargo, la
principal recusación se daría en las
elecciones. Creo que ese es el tema
importante a tener en cuenta. Al final, así como el fin de semana se
pasó factura por lo que hemos estado recogiendo desde hace dos años
y medio, en las elecciones del 2016
el bagaje político que pueda tener
el presidente Humala es el que va
a salir magullado por la presencia
o no presencia de factores que han
perturbado permanentemente su
presidencia.