Los retos de la gestión del personal en una administración

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Los retos de la gestión del personal en una administración parlamentaria neutral y moderna
Manuel Cavero Gómez
1. Introducción.
La ponencia tiene como finalidad mostrar algunas experiencias y llevar a cabo ciertas reflexiones sobre
los retos que se plantean a la administración de una cámara parlamentaria en la gestión de su personal a
comienzos del siglo XXI.
La exposición parte de una realidad concreta: el parlamento español veinticinco años después de su
“renacimiento” con la Constitución de 1978. Un parlamento con una administración integrada por un
personal no muy numeroso (aproximadamente 600 funcionarios y 100 contratados laborales para
ambas Cámaras) y con unos presupuestos ciertamente moderados (que suman entre el de las Cortes
Generales, el del Congreso de los Diputados y el del Senado la cifra de 132.838,75 € en el ejercicio
2002).
Tras examinar aspectos básicos de la autonomía parlamentaria en materia de personal y algunas
singularidades del personal parlamentario, se describe la situación concreta del parlamento español,
para después centrar el análisis y la reflexión –que indudablemente podrían abarcar muchas otras
facetas- en dos ejes: la neutralidad y la modernización.
2. La autonomía parlamentaria. La autonomía parlamentaria en materia de personal. Algunas
singularidades del personal parlamentario.
El punto de partida sobre el que se debe asentar la gestión del personal en los parlamentos al inicio del
siglo XXI no es otro que la autonomía parlamentaria. La autonomía del parlamento es una garantía del
sistema de separación de poderes propio del Estado constitucional de Derecho.
Tal autonomía se extiende a aspectos como:
-
la autonomía reglamentaria, que es la capacidad del parlamento para establecer sus normas de
organización y funcionamiento que le permitan desarrollar sus funciones constitucionales con
independencia frente al ejecutivo y con el solo límite de lo que disponga la constitución.
-
la autonomía financiera, potestad que autoriza al parlamento a dotarse de los caudales necesarios
para hacer frente a sus gastos de toda naturaleza sin depender para ello de las cantidades que le
asigne el gobierno. Y
-
la autonomía administrativa, que permite al parlamento disponer de una administración propia, la
que se suele denominar “administración parlamentaria”, concepto que engloba la autonomía de
personal.
De “parientes pobres” de los actos parlamentarios se ha calificado (García-Escudero Márquez) a los
actos de la administración parlamentaria, que, sin embargo, “son absolutamente imprescindibles para
que puedan llevarse a cabo los genuinos actos parlamentarios, para que la autonomía parlamentaria sea
una realidad”.
La autonomía de personal sería la capacidad de un parlamento para establecer las normas que regulan
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el régimen del personal que presta servicios al mismo y para, de conformidad con las mismas, gestionar
ese personal, con independencia frente a otros poderes públicos. De este modo, la autonomía de
personal implica, de un lado, una potestad normativa, la potestad de regular el estatuto del personal
parlamentario, con sujeción a lo dispuesto por la constitución. Y, por otro, una potestad de ejecución: la
de dictar actos administrativos de aplicación de ese estatuto de la función pública parlamentaria.
La finalidad de la autonomía parlamentaria, aunque evidente, debe ser destacada: garantizar la
independencia del parlamento frente a los demás poderes públicos y singularmente frente el poder
ejecutivo. Se trata de impedir injerencias o presiones que puedan perturbar el desarrollo de las
funciones centrales que el parlamento tiene asignadas en los sistemas constitucionales democráticos
(con independencia de que se trate de regímenes parlamentarios o presidencialistas, lo que resulta
indiferente a estos efectos).
Llevada al ámbito de la autonomía de personal, su finalidad consistiría en tratar de eliminar o de
reducir a términos controlables la posibilidad de que otros poderes públicos, singularmente el ejecutivo
como poder políticamente controlado por el parlamento, puedan mediatizar la acción parlamentaria por
el procedimiento de que las tareas de apoyo al parlamento (como institución) se encomienden a
personal de esos otros poderes públicos y, de nuevo singularmente, a funcionarios dependientes del
gobierno que puedan interferir el funcionamiento parlamentario.
La autonomía parlamentaria no es un poder absoluto. Parafraseando al Tribunal Constitucional español,
esa autonomía no significa soberanía. Tiene un carácter instrumental, funcional. Desde una perspectiva
jurídico-constitucional, el parlamento es un poder constituido y actúa con pleno sometimiento a la
constitución, como los demás poderes públicos. En su aplicación a la autonomía parlamentaria en
materia de personal, ello tiene consecuencias directas: respeto a los principios y derechos
fundamentales garantizados constitucionalmente, sometimiento al procedimiento establecido en la
constitución para la elaboración de las normas que rigen el personal parlamentario y tutela judicial de
las normas y actos dictados por el parlamento en materia de personal.
Frente a las tesis sostenidas en el pasado conforme a las cuales los actos parlamentarios relativos a su
administración constituían interna corporis y consecuentemente se hallaban excluidos del control
judicial, hoy es una tendencia general la que afirma que tales actos son enjuiciables por los tribunales.
El primer paso se da en Francia a través de la Ordenanza 58-1100, de 17 de noviembre, que establece
que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer los litigios que conciernen a
los agentes al servicio de las asambleas parlamentarias. En el caso español, lo han venido a reconocer
así la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley reguladora de la Jurisdicción contenciosoadministrativa. Además el Estatuto que regula el personal parlamentario (Estatuto del Personal de las
Cortes Generales) está sometido a control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional y sus
normas de desarrollo lo están al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su
caso, al amparo constitucional.
Además, desde una perspectiva práctica, esa autonomía tiende a verse limitada por condicionamientos
de diversa naturaleza. Así, el parlamento no es ajeno a las líneas políticas marcadas con carácter
general por un ejecutivo predominante en el sistema político, de modo que difícilmente los órganos de
gobierno parlamentario (compuestos no necesariamente de modo proporcional, pero sí con significativa
presencia del partido gobernante) seguirán otras pautas que las marcadas por el gobierno en materias
como aumento de los salarios, oferta pública de empleo, regulación de la carrera profesional,... Por otro
lado, es un fenómeno común a las democracias el que la opinión pública (y sobre todo la opinión
publicada) mantengan una actitud crítica hacia los políticos en general y hacia los parlamentarios en
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singular, lo que actúa como un elemento de limitación para la autonomía de la administración
parlamentaria; la centralidad del parlamento en el sistema lleva a que este control sea aún más férreo,
pues es más fácil vigilar a una institución concreta y relevante que a una pluralidad de entes.
Ello propicia, aunque no es su única causa, un fenómeno de acercamiento, de similitud creciente de la
administración parlamentaria con el resto de las administraciones, una aproximación del estatuto de los
funcionarios parlamentarios con el derecho común del estatuto de la función pública, lo que afecta
directamente a materias como el reclutamiento, la carrera, los derechos y las obligaciones de sus
funcionarios. Tal asimilación no es en si mismo un hecho negativo ni positivo: lo esencial, lo que la
autonomía de personal del parlamento debe garantizar, es
-
que formalmente se trate de ordenamientos jurídicos distintos, de modo que el estatuto del personal
parlamentario sea gestionado y controlado de modo exclusivo por el parlamento (sin perjuicio de
los ulteriores controles jurisdiccionales), con exclusión de toda injerencia gubernamental, y
-
que el mismo sirva al conjunto de la institución parlamentaria y no a una mayoría parlamentaria
coyuntural sometida al principio democrático de reversibilidad del poder.
Por otra parte, puede señalarse que el personal de los parlamento está sujeto a una autoridad política
que se diferencia de la que rige en otras administraciones en, al menos, tres elementos singulares:
-
los órganos rectores (mesa directiva, cuestores) son plurales desde la perspectiva política, frente a la
impronta monocolor de la dirección política de un departamento ministerial. Este elemento
favorece la neutralidad, que será exigida por quienes se hallen en minoría en tales órganos. Pero
también puede ser un obstáculo a la coherencia de las decisiones, al tener que buscar equilibrios
aceptables para todos. Y, por otra parte, no es siempre fácil la adopción de decisiones en órganos
colegiados tan plurales.
-
esos órganos rectores están muy cercanos al personal. La proximidad permite a las autoridades
políticas conocer de primera mano el entramado administrativo, su funcionamiento real y sus
problemas, pero también favorece relaciones directas con miembros de ese personal que, en
ocasiones, dificultan su gestión.
-
esa cercanía se da también con los parlamentarios. El funcionario parlamentario es un servidor
público, pero sus “administrados” primeros, principales y casi únicos son los parlamentarios,
limitados en el número pero plurales en sus intereses (a diferencia del carácter monocolor que se ha
señalado en el ámbito de la administración gubernamental), y con quienes además les une una
relación de subordinación, distinta de la que se da entre funcionario y ciudadano en otras
administraciones. Ello refuerza la exigencia de neutralidad del funcionario parlamentario.
El funcionariado parlamentario se halla en relación constante con la realidad político- institucional,
debiendo responder a las demandas que se le plantean, siempre en poco tiempo, de forma rigurosa y
respetuosa con las normas, sabiendo que ello afecta a una realidad no tanto jurídica como política, y,
por ello, conflictiva.
En efecto, la opción por un personal parlamentario propio, distinto del personal de la administración
general, no solo se apoya en el principio de separación de poderes, sino que también tiene un
fundamento práctico: la especial naturaleza del trabajo parlamentario y la específica cualificación y
disponibilidad que deben tener los funcionarios parlamentarios.
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Para concluir este apartado, puede indicarse que otra característica de la administración parlamentaria
que afecta directamente a la gestión de su personal es la existencia de una multiplicidad de tareas
sumamente variadas y un escaso número de puestos y de personas para desarrollar cada una de ellas.
Entre las tareas pueden señalarse las de apoyo y asesoramiento jurídico, la reproducción de las
sesiones, el apoyo documental, las relaciones internacionales y el protocolo, la gestión económica y la
del personal, los servicios informáticos, etc. Se ha defendido (Astarloa Huarte-Mendicoa) la
“economicidad”, entendida como la reducida dimensión de la administración parlamentaria, que debe y
tiende a ser la estrictamente imprescindible para ser funcional. Ese tamaño medio favorece la
flexibilidad en la adaptación a las exigencias derivadas de la actividad –cambiante- del parlamento. Por
ello, la función parlamentaria supone mayor disponibilidad y cierta polivalencia, aunque ello implique
menor movilidad y más dificultades en la promoción.
3. La autonomía parlamentaria en materia de personal en España. Rasgos básicos.
En España, la Constitución de 1978, que instauró un régimen democrático tras muchos años de
autoritarismo, ha tenido muy en cuenta la conveniencia de garantizar, al máximo nivel normativo, la
autonomía del parlamento (parlamento denominado Cortes Generales e integrado por dos cámaras:
Congreso de los Diputados y Senado). A ello dedica su artículo 72, conforme al cual
“1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus
presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que
requerirá mayoría absoluta.
2. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. Las
sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un
Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.
3. Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes
administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes”.
De dicho precepto, que recoge las distintas facetas de la autonomía parlamentaria, nos interesan dos
aspectos en materia de gestión de personal. Por una parte, que atribuye a las Cámaras la regulación, de
común acuerdo, del estatuto del personal del parlamento. De otra, que asigna a los Presidentes de las
mismas el ejercicio de todos los poderes administrativos. Sobre esta base es posible examinar los
caracteres específicos de la autonomía del personal del parlamento español.
La transición de un sistema autoritario a un sistema democrático que tuvo lugar hace veinticinco años
en España se basó, no en una brusca ruptura con el pasado inmediato, sino en una reforma a partir de
las instituciones existentes y por el método del consenso. En lo que ahora nos afecta, ello tuvo su
reflejo en el personal del parlamento. En efecto, en el órgano que hacía las veces del parlamento bajo el
régimen de Franco prestaba servicios un personal, reducido en su número por la escasa actividad del
órgano, que había sido reclutado en su mayor parte por procedimientos objetivos, y que no fue
removido a la llegada de la democracia, sino que, por el contrario, fue el punto de partida de la actual
administración parlamentaria, integrándose en ella. Todavía hoy algunos de sus componentes trabajan
para las cámaras. La situación actual parte, pues, de una solución de continuidad a partir del personal
existente en 1977.
Un segundo rasgo a destacar es la existencia de una específica y expresa previsión constitucional
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relativa al estatuto del personal parlamentario. A diferencia de lo que ocurre con los demás órganos
constitucionales, cuya autonomía en materia de personal se halla reconocida por la ley, la mención que
el artículo 72 de la Constitución hace al Estatuto del Personal de las Cortes Generales garantiza al
máximo nivel normativo el principio de autonomía parlamentaria en materia de personal.
El Tribunal Constitucional ha señalado que, como consecuencia de ello, el Estatuto que desarrolla la
previsión constitucional, es una norma con fuerza pasiva de ley, lo que significa que el ámbito material
que le está reservado (derechos, deberes, funciones, situaciones, .. del personal del parlamento
español), no puede ser objeto de regulación por otras normas que no sean dicho Estatuto. Dicho de otro
modo, la materia “personal de las Cortes Generales” es una materia reservada, que solo puede ser
regulada por el Estatuto: ni las leyes del parlamento, ni las normas con fuerza de ley del ejecutivo, ni
mucho menos los reglamentos administrativos son aptos para llevar a cabo esta regulación, sin
perjuicio de que la legislación general en cada materia pueda tener un valor supletorio; en algún caso,
el llamamiento a esa legislación la hace el propio Estatuto, como al regular las faltas disciplinarias
mediante una remisión a las establecidas con carácter general para la función pública, o en materia de
recursos, con la aplicación supletoria de la ley que regula el procedimiento administrativo común. Y, en
última instancia, el Tribunal Constitucional es garante del respeto a dicha reserva.
Una tercera peculiaridad es que el personal que tiene la condición de funcionario, esto es, que se
encuentra en una situación especial de sujeción de carácter estatutario (y que es el más numeroso), lo es
"de las Cortes Generales", es decir, del parlamento en su conjunto, y no de cada cámara por separado
como es lo común en los sistemas bicamerales. En efecto, la Constitución establece un “personal de las
Cortes Generales”, solución que puede tener una explicación histórica (la ya señalada del tránsito de un
parlamento unicameral del franquismo a un sistema bicameral de la democracia). Esta solución limita
(de forma moderada) la autonomía de cada Cámara en materia de personal, puesto que una parte de las
decisiones atinentes a esta cuestión deberán tomarse de común acuerdo (empezando por la misma
norma reguladora), pero al tiempo permite establecer un régimen común de la “función pública
parlamentaria” que se alza con peculiaridades propias frente al propio del resto de la función pública.
Sin embargo existen otras categorías de personal, también contempladas en el Estatuto, que pertenecen
a cada Cámara por separado:
-
el personal laboral (contractual) que se va a regir por el convenio colectivo de cada Cámara y por
las disposiciones generales de la legislación laboral;
-
el personal eventual, que es personal de confianza de los miembros de las Mesas (y recientemente
de los grupos parlamentarios, lo que desfigura en parte su naturaleza, pues los miembros de la
Mesa, políticos sin duda, tienen en cuanto tales miembros de la Mesa una función institucional que
justifica la adscripción de personal eventual cuya sede de regulación puede ser sin problemas el
Estatuto; pero este fundamento no se puede aplicar directamente a un personal de los grupos
parlamentarios como los llamados "asistentes", cuya naturaleza no es institucional sino
eminentemente política). A este personal se le aplica el régimen jurídico de los funcionarios en
cuanto no se oponga a la naturaleza de sus funciones; y
-
cierto personal de la administración general que desempeña funciones no atribuidas a los
funcionarios parlamentarios (policía, servicio de correos,...) que tiene dependencia orgánica del
Ministerio correspondiente y dependencia funcional de cada Cámara.
Por otra parte, el Estatuto no se aplica al personal que contrata cada uno de los grupos parlamentarios
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con las subvenciones que reciben del presupuesto de la Cámara.
En todo caso, el carácter unitario del Estatuto no es óbice para que cada Cámara, a través de los
órganos competentes, ejerza las competencias en materia de personal con amplio margen de autonomía.
Esta norma (el Estatuto del Personal de las Cortes Generales) ha sido aprobada las Mesas del Congreso
y del Senado en reunión conjunta, tanto en su primer texto de 1983, como en el vigente de 1989. Este
sistema de aprobación es peculiar. Las Mesas son los órganos de gobierno de las cámaras; se integran
por el Presidente, los Vicepresidentes y los Secretarios de las mismas. Y el carácter conjunto de su
reunión no se halla previsto en la Constitución. Algunos autores (entre ellos, Mollinedo Chocano) han
criticado este mecanismo de aprobación del Estatuto al señalar que, de los términos de la Constitución,
parece desprenderse la necesidad de que la misma se produzca en paralelo por los Plenos de cada
Cámara, y no por las Mesas. En todo caso tendría que ser por un procedimiento distinto del legislativo.
Frente a ello cabe reseñar que la Constitución atribuye a los Presidentes de las Cámaras el ejercicio de
los poderes administrativos de las mismas y que los reglamentos parlamentarios (dictados en ejercicio
de la autonomía reglamentaria constitucionalmente establecida) atribuyen las competencias en materia
de régimen interior a las Mesas. En todo caso se trata de una solución práctica, aunque no exenta de
dudas teóricas, pero que ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional.
En el diseño que el vigente Estatuto de 1989 configura, los órganos competentes en materia de personal
son, en orden decreciente de importancia de sus competencias, la Mesa, el Presidente y el Secretario
General de cada Cámara. A su lado, la Junta de Personal es el órgano de representación de los
funcionarios, que interviene en la negociación colectiva de las condiciones de trabajo a través de la
Mesa negociadora.
Antes de examinar sus concretas competencias, conviene destacar el carácter institucional de la
Presidencia y de la Mesa en el sistema español. Sin perjuicio del origen netamente político de sus
integrantes, tanto el modo de elección como las tareas que el reglamento les asigna, confieren a estos
órganos una naturaleza institucional particularmente conveniente para reforzar las garantías de la
autonomía administrativa. Se ha señalado (Cazorla Prieto) la conveniencia de que las Cámaras y, sobre
todo, los órganos directivos de las mismas, actúen con “lealtad institucional”, especialmente cuando
ejercen sus funciones económicas y de gobierno interior.
Ello no evita, sin embargo, que, en alguna ocasión, se manifiesten deseos o se produzcan actuaciones
que pueden poner en duda ese carácter institucional del cargo en lo que toca a la gestión del personal.
El carácter plural del órgano directivo puede, sin embargo, actuar como un freno a semejantes
deslizamientos.
En este ámbito de los principios también es conveniente preconizar una clara distinción, en beneficio
de la autonomía administrativa del parlamento, entre las competencias de los órganos parlamentarios
directivos (Presidencia, Mesa) y las competencias del Secretario General como jefe inmediato de la
administración parlamentaria. El Secretario General debe contar con la confianza de tales órganos y dar
cuenta a los mismos de su gestión, pues se halla subordinado a ellos y es responsable ante los mismos.
Pero, en beneficio de la neutralidad y la profesionalidad, resulta conveniente establecer una nítida
separación entre los respectivos ámbitos competenciales y, respecto del Secretario General, en la
medida de los posible, defender su carácter de interlocutor si no único, sí principal, entre esos órganos
y la administración parlamentaria, respecto de la cual el Secretario General asume la jefatura de la
gestión ordinaria.
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El artículo 5.1 del Estatuto dispone que “Las competencias en materia de personal se ejercerán por los
Presidentes y las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, actuando conjunta o
separadamente, por el Secretario General del Congreso de los Diputados y por el Letrado Mayor del
Senado”.
En el sistema español de administración parlamentaria no se da una división entre lo parlamentario y lo
administrativo en los órganos directivos de naturaleza parlamentaria. Presidencia y Mesa se ocupan de
dirigir tanto unos como otros asuntos. Lo mismo cabe señalar de los Secretarios Generales (con el
matiz en el Congreso de los Diputados de que existen dos Secretarías Generales Adjuntas, una para
asuntos parlamentarios y otra para los administrativos, pero ambas dependen de un único Secretario
General).
A las Mesas en reunión conjunta les corresponde la función básica de establecer el Estatuto del
Personal de las Cortes Generales, como se ha señalado, previa su negociación con los representantes de
los funcionarios. También son competentes para acordar la convocatoria de oposiciones de
funcionarios de las Cámaras, para establecer (en el presupuesto de las Cortes Generales, distinto de los
propios de cada una de las Cámaras) las retribuciones de los mismos, para fijar la jornada de trabajo,
para convocar elecciones a la Junta de Personal, así como para ejercer ciertas funciones disciplinarias.
Cada una de las Mesas por separado nombra, a propuesta del Presidente, al Secretario General entre
funcionarios del Cuerpo de Letrados con más de cinco años de servicios. Asimismo nombra al
Secretario General Adjunto y a los Directores, en este caso a propuesta del Secretario General. Son
todos supuestos de libre designación. También les corresponde la aprobación de las Normas de
organización de las Secretarías Generales (que contienen la estructura orgánica de la administración
parlamentaria) y de las plantillas orgánicas (que contienen la relación de puestos de trabajo y que son
instrumento esencial de la promoción profesional). También tienen funciones disciplinarias. En el
ámbito del personal laboral, son las Mesas las que, cada una en su ámbito, aprueban los convenios
colectivos que regulan a este personal.
La Secretaría General constituye la administración parlamentaria, como señalan las Normas de
organización de las Secretarías Generales del Congreso de los Diputados y del Senado.
El Secretario General del Congreso de los Diputados es al mismo tiempo Letrado Mayor de las Cortes
Generales, figura que pone de manifiesto esa unidad estatutaria del personal parlamentario.
De acuerdo con las Normas de organización, a los Secretarios Generales de cada Cámara les
corresponde la dirección superior de la asistencia, apoyo y asesoramiento jurídico, técnico y
administrativo de los órganos de las Cámaras, así como la jefatura superior de los servicios
administrativos de la Cámara que ejercen bajo la dirección de las respectivas Mesas; nótese que esas
tareas se refieren a los órganos, no a los parlamentarios de forma individual, ni a los grupos
parlamentarios. Asimismo, tienen facultades para la convocatoria de los puestos de trabajo, sean o no
de promoción, resuelven los concursos correspondientes y ostentan facultades disciplinarias.
4. La neutralidad del personal parlamentario.
El ejercicio imparcial de sus funciones es un requisito básico en la actuación de todo funcionario de
cualquier administración. Si la administración debe actuar con pleno sometimiento a la legalidad
(artículo 103.1 de la Constitución española, para la administración del poder ejecutivo, la denominada
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"administración general"), sus agentes, sus funcionarios están sometidos a un régimen de
incompatibilidades y deben ejercer sus funciones con imparcialidad (artículo 103.3).
Este requisito adquiere si cabe mayor relevancia en el ámbito de la función pública parlamentaria por
una razón evidente: en el parlamento, donde se hallan los representantes del pueblo, la administración
parlamentaria debe servir, con lealtad a la institución, a integrantes de todos los partidos políticos con
representación parlamentaria.
La noción de lealtad es fundamental: el funcionario parlamentario presta sus servicios al parlamento en
su conjunto (lo que se concreta en el apoyo a los órganos del parlamento), no a la mayoría coyuntural o
a parlamentarios singulares. Solo de esta manera es posible que los parlamentarios puedan ejercer sus
funciones sin trabas y con garantías. Porque tan importante es que la mayoría pueda legislar, como que
las minorías puedan ejercer el control del gobierno. Una administración parlamentaria vencida del lado
de la mayoría constituye un riesgo para el pleno ejercicio de las funciones que la constitución atribuye
al parlamento. La neutralidad del personal parlamentario, fundada en la autonomía parlamentaria, es así
una garantía más –modesta si se quiere, pero garantía al fin y al cabo- de la división de poderes en el
Estado de Derecho.
Ello no es obstáculo para que junto al personal institucional, existan colaboradores de los
parlamentarios individuales o de los grupos parlamentarios. Pero su papel es muy distinto: los primeros
sirven con objetividad y lealtad, con imparcialidad y neutralidad política a la institución y a cada uno
de sus órganos (en muchos casos es posible detectar un cierto “orgullo” de esa condición de
funcionario parlamentario neutral). Los segundos son esenciales para que cada fuerza política con
representación parlamentaria, cristalizada en el grupo parlamentario, y los senadores y diputados
individualmente considerados puedan ejercer sus tareas. Pero conviene delimitar siempre el campo de
actuación de unos y otros.
Se ha señalado que esa obligación de neutralidad, de “eficacia indiferente” y de imparcialidad puede
chocar con las propias convicciones del funcionario (Sainz Moreno). Sin embargo, desde una
perspectiva jurídica, el funcionario ejecuta, en el marco de la ley, la acción política que legítimamente
impone quien gobierna. Y si no lo hace puede ser sancionado incluso penalmente.
El sistema previsto en el Estatuto del Personal de las Cortes Generales contiene garantías de diversa
naturaleza para asegurar la neutralidad e imparcialidad de los funcionarios parlamentarios.
Comienza por el establecimiento de un deber (artículo 36 g) de absoluta imparcialidad política en el
cumplimiento de su función y de abstención de actuación política dentro de las Cámaras, que se
complementa con una serie de incompatibilidades tendentes a garantizarla (prohibición de
asesoramiento a partidos políticos, grupos parlamentarios o sindicatos; de intervención profesional en
recursos de inconstitucionalidad o contencioso-electorales,...); el incumplimiento del deber o de las
incompatibilidades puede ser causa del ejercicio de facultades disciplinarias.
Pero la neutralidad e imparcialidad son esenciales no solo en el ejercicio de las funciones, como es
evidente, sino también en el reclutamiento de los funcionarios y en la provisión de los puestos de
trabajo, de los empleos concretos, y singularmente de los puestos que implican promoción.
En el parlamento español el sistema de acceso a los cuerpos de funcionarios es la oposición (salvo en el
caso de los ujieres, que es el concurso-oposición). Unas oposiciones cuya garantía de neutralidad en el
acceso se halla asegurada a través de varios elementos que, en todo caso, respetan los principios de
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igualdad, mérito, capacidad y publicidad:
-
un tribunal juzgador de los ejercicios compuesto por al menos dos parlamentarios de diferentes
partidos políticos (uno de los cuales actúa como presidente del tribunal) y por varios funcionarios
del parlamento (Secretario General, Adjunto, Director, otros funcionarios del mismo Cuerpo), así
como, en ciertas oposiciones, también por profesores universitarios. Unas normas específicas,
publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, regulan la composición y funcionamiento
de tales tribunales; la designación de las concretas personas se lleva a cabo por las Mesas en sesión
conjunta.
-
unos ejercicios previamente determinados en la convocatoria de las oposiciones con un elevado
grado de detalle, que tienen lugar de forma pública.
-
el sometimiento de estos procesos selectivos al pleno control jurisdiccional.
Con los matices propios de su naturaleza jurídica, los mecanismos de selección del personal laboral se
ajustan a esos mismos principios.
En lo que se refiere al personal de la Administración General del Estado al servicio de las Cámaras,
cabe indicar que se prevé su adscripción para la realización de tareas que el Estatuto no atribuye a los
funcionarios de las Cortes Generales: policía, correos y gabinete telegráfico, etc. Aunque la adscripción
se produce por decisión de aquella Administración, las Cámaras tienen amplio margen para rechazar a
los que ejerzan sus tareas de forma no satisfactoria.
Evidentemente, la neutralidad no es exigible, por razón de su naturaleza, al personal eventual.
El segundo sector de la gestión de personal en el que es preciso garantizar la neutralidad y la
imparcialidad es el de la provisión de los puestos de trabajo como parte de la carrera profesional.
En el sistema español, el puesto de Secretario General puede considerarse, con algún matiz, un
supuesto de carrera profesional. Como se ha dicho, al Presidente de la Cámara le corresponde la
propuesta a la Mesa para el nombramiento del Secretario General.
Aunque se trata de un supuesto de libre designación, el hecho de que la propuesta deba referirse
necesariamente a un funcionario de las Cortes perteneciente a un determinado Cuerpo limita
enormemente la discrecionalidad de la propuesta: no se trata de una persona de cualquier procedencia,
sino de un funcionario parlamentario, lo que disminuye (aunque lógicamente no elimina por completo)
la politicidad del nombramiento.
A ello ha de sumarse el hecho de que a quien corresponde el nombramiento es a la Mesa, órgano de
carácter pluripartidista; si lo habitual es que la mayoría tenga su reflejo en su composición (lo que
permitiría en muchas ocasiones que bastaran sus votos para acordar el nombramiento), también es
cierto que, en beneficio de la Presidencia y del propio Secretario General, es muy conveniente que el
nombramiento se produzca por unanimidad o, al menos, sin la oposición expresa de uno de sus
miembros. Y aunque no es un requisito normativamente establecido, se suele contar con la opinión de
los grupos parlamentarios. Este sistema ha permitido que un mismo Secretario General haya prestado
servicios con varios Presidentes de partidos políticos diferentes.
Son también puestos de libre designación los de los Secretarios Generales Adjuntos y los Directores
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(nombrados por la Mesa a propuesta del Secretario General), así como las secretarías que apoyan
directamente a estos puestos (cuyo nombramiento corresponde al Secretario General a propuesta del
Adjunto o del Director).
Todos los demás puestos de trabajo, es decir, la inmensa mayoría, se cubren mediante concurso en
convocatoria pública, de modo que los que no implican promoción (ni, en consecuencia, llevan
aparejado complemento de destino) se cubren por estricta antigüedad, mientras que los que implican
promoción se proveen a través de concurso de méritos.
El concurso de méritos se halla regulado con gran precisión. Se resuelve a través de unos baremos de
puntuación de los méritos, baremos que se hallan establecidos con anterioridad y con carácter general
(es decir, no elaborados para cada convocatoria). Los baremos son establecidos por el Letrado Mayor
de las Cortes Generales, previa negociación con los representantes de los funcionarios.
En los mismos se otorgan puntuaciones por antigüedad, titulación relacionada con el puesto,
experiencia profesional adquirida en el parlamento o fuera de él, perfeccionamiento, otros méritos
(como idiomas, publicaciones,...) y adecuación. Con excepción de este último elemento, los méritos se
hallan reglados con amplio detalle. La adecuación, sin embargo, es un elemento de carácter
discrecional en el que la puntuación se otorga, dentro de unos límites establecidos en el baremo, por el
Secretario General, sobre la base de unos informes emitidos por los Directores de los que dependen
tanto el puesto a cubrir como el propio funcionario concursante. La jurisprudencia ha ratificado su
plena regularidad y admisibilidad siempre que la puntuación otorgada esté fundada en los informes
emitidos (de modo que no resulte arbitraria).
La limitación de los puestos de libre designación es una garantía de neutralidad en la carrera
profesional. A ella se une el carácter tasado de los supuestos en que un funcionario puede ser removido
de su puesto de promoción. Esta dificultad, que también es una garantía para el ejercicio neutral de la
función, a veces es un obstáculo para una correcta gestión del personal, puesto que resulta poco menos
que imposible destituir a un funcionario que no cumple adecuadamente con sus obligaciones, salvo por
la vía traumática, lenta y muy dificultosa de un expediente disciplinario.
Esta dificultad y el carácter numéricamente limitado de las plantillas de personal, se convierten en una
dificultad para la carrera profesional. La promoción, en el esquema actual, depende de la ocupación de
puestos de responsabilidad con complemento, y no es posible hacer crecer desproporcionadamente
estos puestos sin hacer peligrar una estructura equilibrada de las plantillas. Por ello se hallan en estudio
fórmulas que permitan la promoción sin que la misma gravite únicamente sobre la asunción de puestos
de responsabilidad (como sucede en las cámaras francesas a través del denominado avancement).
Otro elemento clave para la neutralidad es el conveniente deslinde entre las funciones que
corresponden al personal institucional (sea funcionario o de otra naturaleza) y las que son propias del
personal vinculado a los parlamentarios individualmente o a los grupos parlamentarios. No siempre es
fácil y hay zonas de la actividad parlamentaria especialmente proclives a su confusión: los gabinetes de
comunicación, el protocolo o las relaciones interparlamentarias.
Hay elementos de neutralidad que no están escritos sino que derivan de la experiencia. Por ejemplo, la
imparcialidad no significa abstenerse de emitir opiniones fundadas porque las mismas puedan ser
beneficiosas para la mayoría o para las minorías. Al contrario, el ejercicio de la labor de asesoramiento
y apoyo, manteniendo opiniones basadas en las normas jurídicas y en el sentido común, es garantía de
la neutralidad de la función parlamentaria. La aportación de soluciones concretas y bien fundadas en
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los informes y propuestas a los órganos parlamentarios es una obligación del buen funcionario (es lo
contrario de los informes con conclusiones predeterminadas o tan absolutamente abiertas que permiten
una cosa y su contraria). El funcionario parlamentario asesora y apoya con neutralidad; el órgano
parlamentario decide con libertad.
En algunos parlamentos se ha planteado la posibilidad de desarrollar códigos deontológicos como
mecanismo para reforzar el sistema de valores sobre el que descansa la vinculación del personal de las
asambleas parlamentarias a su función. A nuestro juicio, pueden tener alguna utilidad si se plantean
como el establecimiento de principios muy generales, pero no son admisibles como normas
susceptibles de aplicación coercitiva por órganos distintos de los que ejercen la potestad disciplinaria.
Para lograr tal finalidad ya existen los límites establecidos a la actuación de los funcionarios por las
normas sobre deberes, incompatibilidades e infracciones administrativas y penales, propios de un
Estado de Derecho.
5. La modernización y la gestión del personal.
A) Para iniciar este último apartado vamos a señalar algunos de los retos que afronta el parlamento hoy,
sin pretender hacer un análisis de los mismos:
-
la creciente complejidad de la vida parlamentaria, pues la mayor actividad ya no es la que se
desarrolla en el Pleno, sino la que tiene lugar en la Comisiones, Subcomisiones y Ponencias, a lo
que se une la realización, cada vez más frecuente, de actividades no estrictamente parlamentarias
tales como foros, conferencias o exposiciones;
-
la asincronía entre los tiempos del parlamento y los de los medios de comunicación, que exige al
parlamento un esfuerzo suplementario para responder, con rapidez y, al mismo tiempo, con un
margen para la reflexión, a los múltiples avatares de la vida política;
-
el aumento exponencial de los documentos parlamentarios en una institución originariamente
pensada para utilizar la palabra, para “parlamentar”, lo que obliga al empleo de las nuevas
tecnologías.
La administración parlamentaria se ha ido modificando y adaptando para hacer frente a estas y otras
nuevas tareas.
Uno de los problemas a los que el parlamento español debe hacer frente para abordar estos retos es el
número de integrantes de su personal, realmente pequeño, sobre todo si se compara con las cifras de
parlamentos de otros Estados miembros de la Unión Europea. Ya se ha señalado como para una suma
de 609 parlamentarios (350 Diputados y 259 Senadores) se dispone de algo menos de 600 funcionarios
y algo más de 100 contratados laborales.
Y si bien ese personal es el resultado del crecimiento a lo largo de veinticinco años, es cierto que los
presupuestos de las Cámaras se han incrementado de forma muy limitada en este aspecto, lo que ha
obligado a hacer de la necesidad virtud y a intentar obtener un rendimiento muy eficaz de un número
reducido de personas, al tiempo que se resolvía acometer ciertos servicios mediante el recurso a la
contratación de empresas externas.
B) Los retos indicados afectan, en primer lugar, al reclutamiento del personal. Algún autor (Negri) se
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ha referido a la existencia de una cultura profesional parlamentaria que comprende el método de
redacción del diario de sesiones, el derecho y el procedimiento de la asamblea y las técnicas de
conservación de documentos. Y añadía que en el parlamento italiano se daban nuevas exigencias en el
reclutamiento del personal parlamentario: junto a la tradición de los estudios humanísticos (literarios y
jurídicos), necesarios para una profesión peculiar que exige “fineza espiritual, sentido de tolerancia y
cortesía”, es necesario integrar una preparación que privilegie el aprendizaje de técnicas económicas,
estadísticas, informáticas, ...
La pregunta hoy es, pues, si siguen valiendo los esquemas tradicionales en la estructura del personal, si
deben cambiar radicalmente, o si es posible ir combinando lo existente con la incorporación de nuevas
especialidades. En el parlamento español se ha mantenido básicamente el esquema tradicional,
asentado en un sistema de cuerpos funcionariales de larga tradición, al que se le han ido añadiendo de
forma cautelosa nuevas ramas para hacer frente a las necesidades detectadas.
En 1977, sobre la base de un modelo de funcionariado de carrera, se parte de un esquema central
apoyado en cuatro grandes bloques de personal: los letrados (asesores jurídicos de alta especialización),
los taquígrafos y estenotipistas (encargados de la función singular y tradicional de redactar el diario de
sesiones), los administrativos (para las tareas de trámite, mecanografía, ...) y los ujieres (con funciones
de vigilancia, distribución de documentos, ...).
Pronto se sintió la necesidad de articular convenientemente los fondos documentales, bibliográficos y
archivísticos originados por el parlamento. Sobre la base del personal que venía realizando estas
funciones, nace el Cuerpo de Archiveros Bibliotecarios en 1978.
El Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 1983, el primero que ordena la función pública
parlamentaria, crea un Cuerpo nuevo, con distintas especialidades: economía, informática, ingeniería y
periodismo. Se trata de incorporar personal cualificado para hacer frente a sectores de actividad en los
que el esquema tradicional revela insuficiencias. Y aunque en sus orígenes (y en su denominación) se
configura como un Cuerpo de Asesores (que, conforme a ello, prestarían asesoramiento a los órganos
parlamentarios en materias no jurídicas), en el devenir de estos años se han ido integrando poco a poco
en puestos de naturaleza ejecutiva: los ingenieros en el departamento de infraestructuras e
instalaciones, los economistas en las áreas de gestión económica, los periodistas en los departamentos
de comunicación, y los informáticos en las áreas que gestionan las nuevas tecnologías. Se trata de una
vía iniciada con un número pequeño de asesores que deberá incrementarse, aunque sea de forma
pausada, para afrontar algunos de esos retos a los que se hacía mención.
Entre ellos, la mayor dificultad de reclutamiento en las oposiciones a este Cuerpo se ha dado en la
especialidad de informática. El hecho de que, junto a los conocimientos sobre la especialidad, el
candidato deba reunir conocimientos de materias jurídicas y políticas, así como el duro mecanismo de
la oposición para el ingreso han sido obstáculos para que esta especialidad se nutra mínimamente (sólo
se ha incorporado una persona). La necesidad de integrar las nuevas tecnologías al parlamento
(ordenadores, internet, etc) ha conducido a que el reclutamiento de personal informático se lleve a
cabo, en su práctica totalidad, mediante la contratación en régimen laboral, con resultados globalmente
satisfactorios y en unos términos que permiten competir con el mercado de trabajo.
Hoy se siente también la necesidad de reforzar la gestión administrativa de nivel intermedio (como se
ha hecho en otras administraciones públicas a través de los denominados Cuerpos de gestión): se trata
de reclutar funcionarios que se encuentren en una posición intermedia entre quienes desempeñan las
funciones de mayor especialización y cualificación y los que prestan sus servicios en un nivel
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administrativo de carácter auxiliar. Se hallan en estudio fórmulas para dar cobertura a esta necesidad,
que se configura como básica para una eficaz administración parlamentaria.
Por otra parte, hay algunos elementos de la estructura tradicional que son objeto de puesta en cuestión,
si no de modo radical, sí en el modelo clásico de su funcionamiento. Uno de ellos es la redacción del
diario de sesiones. En ciertos momentos a lo largo de estos años, se ha señalado que, en la era de la
imagen, la electrónica y la técnica digital, el mecanismo de elaboración del diario de sesiones resultaba
anacrónico y más propio del siglo XIX, pues era posible sustituirlo por la grabación audiovisual de las
sesiones. Frente a estas tesis cabe afirmar que, con las necesarias adaptaciones a los actuales medios
técnicos, que permiten una mayor rapidez y disponibilidad en la obtención y distribución del diario de
sesiones, el sistema clásico garantiza el rigor y la fiabilidad de la publicación oficial: la posibilidad de
leer a la mañana siguiente de su celebración el texto completo de un debate que muchas veces concluye
cerca de la medianoche, unida a su incorporación a las páginas web de las cámaras hacen de este
mecanismo un elemento imprescindible de la vida parlamentaria (“luz y taquígrafos”) también en el
siglo XXI. Y ello sin perjuicio de que la grabación en audio y vídeo constituya un mecanismo
complementario de publicidad y de conservación de las sesiones parlamentarias.
Algo semejante puede decirse del trabajo de los ujieres. Aunque el correo electrónico y el fax puedan
remplazar en parte las tareas que lleva a cabo este personal, existen otras funciones que debidamente
configuradas justifican la permanencia de este Cuerpo: recepción de visitantes y acompañamiento,
tareas protocolarias,...
En resumen, en materia de reclutamiento se observa una tendencia moderada a incorporar personal que
desempeñe tareas que requieren mayor especialización. La dificultad radica en que el número de
puestos “en oferta” es necesariamente limitado, tanto por el carácter reducido de la administración
parlamentaria como por las limitaciones presupuestarias, lo que acarrea dificultades obvias: falta de
periodicidad en las convocatorias, número reducido de plazas convocadas en cada ocasión, ...
C) La formación del personal es, en el plano teórico al menos, una cuestión de la mayor importancia: es
preciso que el personal parlamentario reciba una formación continua, tanto con la finalidad de adaptar
la prestación de sus servicios a los cambios de la institución y a los cambios en los modos y medios de
trabajo, como con la de facilitar su promoción, además de lo que pueda influir en su propia motivación
personal y laboral. En el caso del parlamento español debe, sin embargo, ser objeto de un fuerte empuje
en la práctica.
El artículo 10 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales dispone que:
“1. Las Cortes Generales organizarán y patrocinarán la asistencia a cursos de formación o
perfeccionamiento de sus funcionarios para facilitar su promoción y la mejora en la prestación
de servicios.
2. Podrán concederse permisos para realizar estudios sobre materias directamente
relacionadas con la función público-parlamentaria, previo informe del superior jerárquico
inmediato y con la autorización del Secretario General correspondiente, teniendo derecho el
funcionario a percibir, durante el plazo máximo de un año, el cincuenta por ciento del sueldo
más la antigüedad y el complemento familiar.
3. Igualmente las Cortes Generales promoverán las condiciones que hagan posible a sus
funcionarios el acceso a la educación y la cultura”.
Sobre esta base pueden señalarse algunos datos sobre la formación en las Cortes Generales:
13
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-
en el momento del ingreso de nuevos funcionarios no existe un stage de formación. Se presupone
que la exigencia de conocimientos teóricos y prácticos de la oposición capacita a los recién
ingresados para el ejercicio inmediato de las funciones correspondientes. Sin embargo, sí suelen
tener un corto período de tiempo en el que conocen de forma somera las distintas unidades
administrativas donde pueden prestar servicio, antes de optar por un destino concreto.
-
con carácter general se han suscrito acuerdos con el Instituto Nacional de Administración Pública
en virtud de los cuales personal de las Cortes Generales pueden tomar parte en los cursos que esta
entidad organiza para la Administración general del Estado (atención al público, gestión de
personal, contabilidad, ...).
-
las Cámaras reembolsan a los funcionarios determinados gastos de estudio o perfeccionamiento,
como, por ejemplo, cursar carreras universitarias. Asimismo ofrecen clases de idiomas en las
dependencias parlamentarias.
-
lógicamente se organizan cursos de formación para la utilización de los ordenadores (procesador de
textos,...).
-
en ciertos casos se realizan cursos específicos de formación. Por ejemplo, en el campo de la
informática, la evolución tecnológica impone tales cursos si no se desea correr un riesgo cierto de
obsolescencia.
La formación plantea, no obstante, algunos problemas. Quizá el menor sea el coste. Pero no es sencillo
gestionar la repercusión en unas plantillas reducidas de un elevado número de horas de formación de
sus componentes. Y en ocasiones el hecho de que la formación sea un mérito puntuable en los baremos
de los concursos puede dar lugar a situaciones de desigualdad en el caso de que se trate de cursos que
no estén abiertos a todo el personal.
D) Finalmente cabe señalar que el modelo funcionarial en el parlamento español se circunscribe, en
términos generales, a las funciones que requieren una especialización parlamentaria. La
funcionarización no se extiende a todo el conjunto de la actividad administrativa. Se ha recurrido a la
contratación de empresas de servicios para la prestación de los de agencia de viajes, cafetería y
restauración, oficina bancaria, limpieza, ... Ello permite mantener unas cifras de personal dentro de
unos márgenes de razonabilidad, dentro de la limitación.
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AUTOR
Manuel Cavero (44) es Letrado de las Cortes Generales desde 1983. Ha prestado servicio tanto en el
Congreso de los Diputados (Director de Relaciones Parlamentarias 1988-1990, Director de Gobierno
Interior 1990-1993 y Director de Asistencia Técnico-Parlamentaria 1993-1996, así como Secretario del
Grupo español de la Unión Interparlamentaria 1990-1996) como en el Senado (Jefe del Departamento
de Comunidades Europeas 1986-1988), donde es, desde diciembre de 1996, el Secretario General
Adjunto. Profesor asociado de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III de Madrid.
Manuel Cavero Gómez
Secretario General Adjunto
Senado de España
Plaza de la Marina Española s/n
28071, Madrid (España)
Teléfono: (34) 91 538 14 20
Fax: (34) 91 538 10 07
E-mail: [email protected]
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