Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile

Instituto de Estudios Internacionales
Universidad de Chile
Variables intervinientes en el diseño de una estrategia de
negociación internacional: El caso de Chile y la suscripción del
Tratado de Libre Comercio con Panamá
Tesis para optar al grado de Magíster en Estudios Internacionales
Tesista: Juan Enrique Egaña González
Profesor Guía: Dr. John Griffiths Spielman
Santiago, Enero 2010
2
Agradecimientos:
A todas las personas que aceptaron ser entrevistadas para esta
investigación. Sus testimonios, muchos de ellos nunca revelados con
anterioridad, demuestran la convicción de los negociadores de que es
posible alcanzar acuerdos más allá de las diferencias.
3
Tabla de Contenido
Página
Índice de Tablas y Figuras
6
Introducción
9
Capítulo 1. Diseño de la investigación
11
1.1
Formulación del problema de investigación
1.1.1 Límites de la investigación
1.1.2 Pregunta de Investigación
11
12
12
1.2
1.2.1
1.2.2
Objetivos Generales y específicos
Objetivo General
Objetivos Específicos
12
12
13
1.3
Hipótesis de trabajo
13
1.4
1.4.1
Instrumento metodológico
Selección de la muestra
13
14
Capítulo 2. Marco teórico de la investigación
16
Introducción
16
2.1
16
Teorías de la negociación en las relaciones internacionales
2.1.1 Teoría Realista de los negocios internacionales
2.1.1.1 Teoría de los Juegos
2.1.1.2 Teoría de los juegos y negociación
2.1.1.3 Teoría transaccional o de regateo
19
19
22
23
2.1.2 Teorías Neoliberales de la negociación internacional
2.1.2.1 Modelo de percepción compartida
2.1.2.2 Modelo integrativo, o de solución de problemas
24
24
25
2.2
Enfoque seleccionado para la investigación
26
2.3
Operacionalización de conceptos
27
2.3.1 Estrategias de negociación
2.3.1.1 Estrategia de Conciliación
2.3.1.2 Estrategia Competitiva
2.3.1.3 Estrategia Colaborativa
2.3.2 Tácticas de negociación
2.3.3 Proceso de negociación
27
28
29
29
32
34
4
Capítulo 3. La institucionalidad de las negociaciones internacionales
de Chile
3.1
Principios de las estrategias de negociación comercial
de Chile en el periodo 1990 – 2008
3.1.1 Componentes de la estrategia de negociación comercial
3.1.2 Principios de negociación de Chile en la suscripción
de acuerdos comerciales
3.1.3 Objeto de las negociaciones internacionales para
acuerdos comerciales
3.1.4 Tipos de acuerdos comerciales
3.2
40
40
40
41
42
45
Organismos participantes en la formulación y definición
de las estrategias de negociación internacional de Chile
47
Actores y grupos de interés involucrados en los procesos
de negociación internacional de Chile
54
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4
Congreso Nacional
Sector Empresarial
Sector Laboral
Sociedad Civil
55
56
57
58
3.4
Niveles de negociación en los acuerdos comerciales
59
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.4.5
Nivel Interno
Nivel Externo
Nivel Horizontal
Nivel Vertical
La negociación de Doble Nivel
60
61
3.3
Capítulo 4. Características generales del Tratado de Libre Comercio
Chile – Panamá
4.1
Contenidos y áreas de negociación del Tratado de Libre Comercio
Chile – Panamá
4.1.2 Antecedentes
4.1.3 Objetivos de la negociación con Panamá
63
63
66
66
66
69
4.2
Descripción del proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio
Chile – Panamá
70
4.3
Evaluación del Tratado de Libre Comercio Chile – Panamá
5. Conclusiones
1.
Elaboración de un modelo de negociación a partir de la
72
76
5
experiencia negociadora
76
A. Estrategia de Negociación
76
B. Evolución de la estrategia negociadora
77
C. Los actores de las negociaciones
81
D. Tácticas de negociación
85
E. Proceso de negociación
86
2.
91
Puntos críticos del modelo y aprendizajes
6. Bibliografía
94
7. Anexos
102
Anexo Nº 1.
Personas entrevistadas, institución de pertenencia, cargo y
sector representado
103
Anexo Nº 2
Preguntas formuladas a los entrevistados
104
Anexo Nº 3
Tratados Comerciales suscritos por Chile en el periodo 1996 – 2009
107
Anexo Nº 4
Tratados suscritos entre la República de Chile y República de Panamá
en el periodo 1980 – 2007
109
Anexo Nº 5
Resumen del Tratado de Libre Comercio Chile Panamá
111
6
Índice de Tablas y Figuras
Tablas
Página
Tabla Nº 1.
Tipos de estrategias de negociación y características de cada una de ellas
29
Tabla Nº 2.
Tácticas de negociación según la estrategia seleccionada
33
Tabla Nº3.
Tipología de Procesos de Negociación
35
Tabla Nº4.
Etapas básicas del Proceso de Negociación
36
Tabla Nº5.
Modelos de Preparación de Negociaciones
38
Tabla Nº6.
Síntesis de la Preparación de la Negociación
39
Tabla Nº 7
¿Cómo calificaría Ud. la labor que está haciendo el actual gobierno
en el manejo de las Relaciones Internacionales de Chile?
59
Tabla Nº8
Importaciones de Chile por origen
68
Tabla Nº9
Exportaciones de Chile por origen
68
Tabla Nº10
Exportaciones de Chile a Panamá con anterioridad al TLC
69
Tabla Nº 11
Evolución de las negociaciones Chile - Panamá
72
Tabla Nº12
Primera Evaluación de los resultados del Tratado de Libre Comercio
entre Chile y Panamá. Intercambio por sectores
74
7
Tabla Nº13
Intercambio Comercial al primer año de vigencia del
Tratado de Libre Comercio entre Chile y Panamá
75
Tabla Nº14
Negociaciones de Tratados de Libre Comercio, según el número
de rondas y años de negociación
81
Figuras
Figura Nº1
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el gobierno
de las Fuerzas Armadas
49
Figura Nº2
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el
gobierno de Patricio Aylwin
50
Figura Nº3
Estructura de la DIRECON durante el gobierno de Eduardo Frei
51
Figura Nº4
Estructura de toma de decisiones en política de comercio exterior
durante el gobierno de Eduardo Frei
52
Figura Nº5
Estructura de toma de decisiones en política exterior
durante el gobierno de Ricardo Lagos
53
Figura Nº6
Estructura de toma de decisiones en política exterior
durante el gobierno de Michelle Bachelet
54
Figura Nº 7
Nivel Externo de Negociación
62
Figura Nº8
Nivel Vertical de Negociación
64
Figura Nº9
La dimensión de doble nivel
65
8
Figura Nº10
Actores participantes en la negociación de acuerdos comerciales
por parte del Gobierno de Chile
83
9
Introducción.
Chile luego del retorno a la democracia en 1990, desarrolló dos grandes líneas en lo
referente a su política exterior1: por una parte, reposicionar al país en el concierto
mundial de naciones democráticas, para lo cual se diseñó una estrategia basada en el
concepto de “Reinserción Internacional”, lo que supuso, una activa participación en los
foros multilaterales regionales y mundiales, manifestando de manera explícita el respeto
a los principios de inviolabilidad de tratados, empleo del Derecho Internacional para la
resolución de conflictos y la no intervención en asuntos internos de los países,
posicionándose como un país garante de estos principios. Un segundo eje, orientado al
comercio exterior, se sustentó en el desarrollo de estrategias que le permitieran ampliar
mercados a regiones del mundo con las que no existían lazos comerciales de manera
tradicional, y reforzar los ya existentes. La presencia de un gobierno democrático
permitía aunar el crecimiento económico que ya se apreciaba en la década de 1980, con
una imagen país reforzada y respaldada por el proceso de transición pacífica
experimentada por el país al comienzo de los 90.
Los resultados de este segundo eje se comenzaron a apreciar a fines del gobierno del
Presidente Patricio Aylwin, con la suscripción de los primeros acuerdos de
complementación económica con Bolivia (1993), Venezuela (1993) y Colombia (1993),
posteriormente con la firma de los primeros Tratados de Libre Comercio durante la
administración del Presidente Eduardo Frei Ruíz–Tagle, con Canadá (1996) y
Centroamérica (1999), hasta llegar a la firma del Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos el 2003, durante el gobierno del Presidente Ricardo Lagos.
En términos de intercambio económico, estos acuerdos permitieron al país aumentar
sostenidamente el comercio internacional, en términos generales, como de forma
específica con los países con los que se estableció una relación comercial privilegiada.2
1
Fuentes, Claudio. Documento “Adaptación organizacional sin organización: el caso de la Cancillería”
Chilena. Santiago: FLACSO, junio 2007. p. 4.
2
Desde la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos el 2003 a febrero del
2008, el intercambio comercial entre ambos países creció en 172% (AMCHAM, 2008).
10
El aumento del comercio exterior3, se ha servido de manera significativa de la
negociación de acuerdos comerciales de variada índole, lo que supone ciertos grados de
eficiencia de los encargados de nuestras relaciones comerciales en la concreción de los
objetivos definidos para nuestra política exterior.
No obstante lo anterior, se desconoce a nivel académico, cómo han sido elaboradas
estas estrategias de negociación, por lo que nos preguntamos ¿han existido ciertos
elementos, metodologías o variables que hayan sido utilizadas de manera regular en
estos procesos negociadores?, o aun más, ¿es posible reconocer la existencia de un
modelo de negociación particular en el caso de Chile?
Las respuestas, podrían cooperar en la sistematización de experiencias que a la luz de
los resultados cuantitativos han sido exitosas, y que podrían contribuir, al desarrollo de
futuras negociaciones comerciales.
Sobre estas preguntas tratará nuestra investigación.
3
Las exportaciones aumentaron en los últimos diecisiete años de US$ 8,4 mil millones, a US$ 65,7 mil
millones en la actualidad. Ver:
http://www.minrel.gov.cl/prontus_minrel/site/artic/20080822/pags/20080822175434.php
11
Capítulo 1. Diseño de la investigación
1,1
Formulación del problema de investigación.
Negociación, ¿habilidad o técnica?, es una pregunta habitual entre los teóricos y quienes
se dedican de manera profesional a negociar. Sobre lo que sí existe consenso, es que si
se trata de habilidad, hoy día no basta con ello, esto debido a la complejidad de lo
tratado en la negociación. El conocimiento, las leyes, reglamentaciones y
procedimientos requieren de especialistas en cada materia, lo que es resultado, por
cierto, de capacitación que a veces cuesta años lograr.
No obstante, al parecer la técnica y la capacitación no están a la altura de los desafíos
que hoy impondría el comercio internacional, al respecto vale considerar:
“Una gran cantidad de operaciones comerciales internacionales derivan en
perdida para los operadores latinoamericanos o, en el mejor de los casos, en
desperdicio de oportunidades, por el desconocimiento de las técnicas y
estrategias de negociación”4
“Nuestro contacto y experiencia con la realidad latinoamericana nos permite
concluir que su estilo de negociación está basado en actitudes conservadoras
frecuentes, ausencia de objetivos nacionales claros por carecer de planificación
estratégica, dirección paternalista asociada con estructuras familiares,
desconocimiento de las técnicas y ventajas de la negociación y la asesoría
jurídica y comercial internacional, escaso manejo de la información, y máxima
atención a lo especulativo en desmedro de una cultura productiva, donde la
innovación y la asesoría especializada son exigencias vitales en el mediano
plazo”5
4
5
Sierralta, Aníbal. Negociación y contratación internacional. Teoría y casos (Lima: Legis, 2007) p. 10.
Ibíd. p. 11.
12
Dado lo expuesto anteriormente nuestro problema de investigación se centrará en
conocer, si efectivamente las negociaciones económicas internacionales, en este caso las
llevadas a cabo por el Estado de Chile, corresponden a la elaboración de un modelo
tanto estratégico como táctico, o más bien responden a las características señaladas
anteriormente.
En términos temporales la investigación se centrará en el periodo posterior a 1990, con
el retorno de Chile a gobiernos democráticos y con ello se adopta una nueva estrategia
de comercio exterior, hasta el año 2008, en el que es posible apreciar tanto cualitativa
como cuantitativamente los resultados de esta estrategia. Espacialmente, el estudio se
centrará en Chile, y en las relaciones internacionales que el país ha establecido en el
periodo de estudio.
1.1.1 Límites de la investigación
La investigación se centrará en los procesos y en las estrategias de negociación
implementadas, sin hacerse cargo de manera extensa de los contenidos de las
negociaciones, a menos que estos sean funcionales para los objetivos tanto generales
como específicos de la investigación.
1.1.2 Pregunta de Investigación.
¿Cuáles son las variables de negociación que han sido consideradas de manera
sistemática en la preparación de las negociaciones comerciales de las que el Estado de
Chile ha sido parte?
1.2
Objetivos Generales y específicos
1.2.1 Objetivo General
Analizar desde las teorías de negociación, negociación internacional y comercio
internacional, si es posible en el caso de Chile, distinguir las variables fundamentales
13
utilizadas en la elaboración de las estrategias de negociación aplicadas en los procesos
para la suscripción de Tratados de Libre Comercio, a través de un estudio de caso.
1.2.2 Objetivos Específicos
1. Explicar los fundamentos de la política de comercio exterior implementados por
el Estado de Chile a partir de los gobiernos democráticos en la década de 1990.
2. Identificar los objetivos perseguidos en la negociación de Tratados de Libre
Comercio.
3. Analizar los resultados de las negociaciones, a partir de los objetivos trazados.
1.3
Hipótesis de trabajo
Una de las razones que explican la suscripción de Acuerdos de Libre Comercio, por
parte de Chile, se debe a la existencia de un modelo de negociación que se ha elaborado
y ejecutado según los objetivos de la política de comercio exterior de Chile.
1.4
Instrumento metodológico
Para corroborar nuestra hipótesis hemos seleccionado como instrumento de observación
la entrevista, definida esta como “la obtención de información mediante una
conversación de naturaleza profesional”6.
De los tipos de entrevista utilizadas en las ciencias sociales, hemos optado por la de tipo
“focal”, desarrollada por Robert Merton7. El objetivo de esta entrevista es conocer una
experiencia muy concreta de personas que han participado en una situación específica
que se quiere investigar, en este caso en la negociación de acuerdos comerciales
internacionales.
6
Sierra, Restituto. Técnicas de investigación social. Teoría y ejercicios. (Madrid: Paraninfo, 2003). p.
352.
7
Ibíd. p. 349.
14
Como instrumento, la entrevista es entendida como una de las herramientas más
utilizadas de observación de la realidad en las ciencias sociales la que cuenta con ciertas
particularidades que deben ser consideradas, y que la diferencian de otros instrumentos
de observación como la encuesta8.
Entre sus singularidades se deben considerar:
1. La entrevista no es un instrumento fijo y estandarizado, sino que puede consistir
a veces, dependiendo de las características de la entrevista, como la persona, el
tiempo disponible o las condiciones del entorno, en un señalamiento de unos
cuantos puntos o temas de la entrevista.
2. Desde el punto de vista de la observación, la entrevista da lugar necesariamente
a la relación social entre entrevistador y entrevistado, con la consiguiente
interacción entre las partes.
3. Por ende, se debe asumir que este instrumento alteran y modifican la pureza en
ocasiones exigida en la observación científica.
4. No existe, hasta el momento, ningún procedimiento para observar directamente
los datos subjetivos de la sociedad. Es obligado recurrir a la entrevista o algún
procedimiento similar también indirecto.
Esta última característica es la que valida la selección de este instrumento para nuestra
investigación.
1.4.1 Selección de la muestra
Por lo expuesto anteriormente y dado el carácter exploratorio de la investigación, hemos
privilegiado más que un número elevado de entrevistas, seleccionar entrevistados de
diversos ámbitos, que a través de una conversación en profundidad nos permitan
8
Ibíd. p. 350.
15
reconocer ciertas continuidades en las experiencias negociadoras, de modo de construir
ya sea un modelo de negociación propiamente tal, o al menos reconocer ciertos rasgos
que constituirían las bases de una estrategia de negociación, desde el punto de vista del
proceso.
Se elaboró un set de treinta preguntas, las que se hicieron según la interacción generada
con los entrevistados, como se indica en el punto número tres del instrumento. El detalle
de dichas preguntas se puede apreciar en el Anexo Nº 1 de esta investigación.
Las preguntas formuladas tienen por objetivo reconocer:
-
Estrategias de negociación
-
Preparación y planificación de las negociaciones
-
Características de los negociadores
-
Resultados de las negociaciones
-
Experiencias particulares
Se entrevistaron trece profesionales los hemos agrupados en las siguientes categorías,
según la representatividad que poseen en las negociaciones internacionales:
-
Representantes de Gobierno
-
Representantes del Sector Privado Empresarial
-
Representantes del Sector Laboral
-
Representantes del Sector Académico
-
Representantes de la Sociedad Civil, esto es, Agrupaciones Ambientalistas,
Medios de Comunicación, entre otras.
La identificación pormenorizada de los entrevistados se puede encontrar en el
Anexo Nº 2 de la investigación.
16
Capítulo 2. Marco teórico de la investigación
Introducción
En la discusión teórica se ha planteado si es posible referirse a una teoría de la
negociación considerando que algunos autores sostienen que esta es más una destreza
asimilable al arte o a las habilidades personales, que a una teoría particular y específica.9
Existen estudios que incluso plantean de manera radical que no existe teoría de
negociación y esa en sí es causal de la dificultad de llegar a acuerdos en situaciones de
conflicto.10 También hay dudas respecto al contenido específico de la negociación desde
un punto de vista teórico, aun cuando se reconoce la necesidad de generar un marco
conceptual propio de la materia.11
Aun cuando se quisiera hacer el esfuerzo por encontrar una teoría general sobre la
materia, no sería posible reconocer una o algunas en particular.12
No obstante, en la literatura disponible se identifican a lo menos dos enfoques teóricos
desde las relaciones internacionales que estudian la negociación, las que están muy
vinculadas con las características sociopolíticas de la época histórica en las que estas se
plantearon.
2.1
Teorías de la negociación en las relaciones internacionales
La negociación como práctica es tan antigua como lo son las relaciones comerciales
entre los seres humanos. De hecho la palabra “negocio”, proviene del latín (negotium,
9
Ver: Clavel, Jean-Daniel. La negociación diplomática multilateral (México: Fondo de Cultura
Económica, 1994), y Raiffa, Howard. El arte y la ciencia de la negociación. (México: Fondo de Cultura
Económica, 1996).
10
Ver: Golberg, Stephen, Green, Eric, Sander, Frank. Dispute resolution (Boston: Brown, 1985)
11
En: Sebenius, James, Lax, David, Fortgang, Ron. “Negociar el espíritu del acuerdo”. Harvard Business
Review, Vol. 81 Nº 2, 2003, pp. 52-61
12
Ver: Nierenberg, Gerard. Principios fundamentales de negociación, (Buenos Aires: Editorial
Sudamericana, 1985)
17
negar el ocio), y era la palabra con la que en la Roma Clásica se referían a los
comerciantes no romanos que carecían de la virtud del ocio.13
La negociación moderna se vincula también con la práctica del comercio de carácter
internacional y que se desarrolló a partir del florecimiento de las Repúblicas y Ciudades
Estado italianas del Renacimiento, en los siglos XIV y XV. En este caso, al tratarse de
sociedades absolutamente dependientes del comercio, la negociación, o diplomacia,
como se tendía a asociar ambos conceptos adquiere un carácter profesional y se
constituye en un instrumento político tan fuerte, como podía serlo el uso de la fuerza
armada.14
No obstante con el surgimiento del Estado moderno, la negociación pasa a ser una
herramienta complementaria a la política estatal y al interés nacional. Así la negociación
cumple el rol de mediador que en las relaciones internacionales, el derecho
internacional no logra abarcar en su totalidad, dado su carácter consensualista y que no
satisface plenamente los intereses nacionales por sobre intereses supranacionales,
postura que sí defenderá el enfoque idealista en el siglo XX, por lo tanto, la alternativa a
la negociación y la diplomacia, será a menudo el empleo de la fuerza.15
Durante el siglo XX, la negociación adquirirá un nuevo impulso, en gran parte forzado
por los mismos cambios que experimenta la sociedad de la época, pero no tanto es su
componente teórico como si lo será en lo práctico:
“Durante el curso de los últimos siglos, tanto el contexto interno como
internacional de las funciones diplomáticas han cambiado en forma dramática,
en tanto los avances tecnológicos en materia de transporte y comunicaciones
han alterado sus modalidades. Incluso así, su principal instrumento: la
negociación, ha permanecido esencialmente idéntico”16
13
Tomassini, Luciano. Teoría y práctica de la política internacional (Santiago: PUC, 1989). p. 246.
Clavel. Op. Cit.
15
En el caso de Von Clausewitz, sería “la guerra es la continuación de la política, por otros medios”.
16
Craig y George, citado por Tomassini, Op. Cit. p. 251.
14
18
El mundo
que empieza a redefinirse después de la Segunda Guerra Mundial se
caracterizará por una acelerada diversificación de las preocupaciones y conflictos
internacionales, por un creciente entrelazamiento entre las distintas sociedades
nacionales, y por la multiplicación de los actores – nacionales, multinacionales y
transnacionales - con una gran cantidad de intereses y preocupaciones.
La negociación tiene que hacerse cargo de esta heterogeneidad, y plantearlo
simplemente o “elegantemente” como un arte,17 se hace insuficiente ante la complejidad
de temas y actores que interactúan en tiempos cada vez más reducidos, y por ende con
una realidad que muta a cada instante.
Bretton Woods, puede considerarse como un momento de inflexión en el debate teórico
entre las posturas realistas e idealistas, a partir del significado de los acuerdos allí
adoptados y que pueden sintetizarse en la creación de un nuevo orden mundial basado
en la supremacía del libre comercio, como alternativa al centralismo estatal. Sin
embargo, las motivaciones para propender por este modelo pueden ser interpretadas
bajo dos prismas, posiblemente, igualmente válidos, sobre ese “nuevo orden”,
constituido a partir de 1944.18
Desde el enfoque realista, se podría afirmar que la implantación de un sistema comercial
de libre mercado, permite a su principal propulsor, Estados Unidos (y en menor medida
la Gran Bretaña Keynesiana) instalar de manera permanente y definitiva el modelo que
le ofrece mayor seguridad interna y estabilidad a la nación norteamericana, sirviéndose
además de su aparato militar – industrial, de soporte, para la mantención y expansión
del modelo por todo el mundo.
No obstante también es válida la interpretación idealista, al otorgarle sentido a esta
17
Entre otros así lo plantean: Raiffa, Howard. El arte y la ciencia de la negociación. (México: Fondo de
Cultura Económica, 1996) y Colaiácovo, Juan. Negociación y contratación internacional (Buenos Aires:
Ediciones Macchi, 2003).
18
Ver: Baldwin, David. Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (New York: Columbia
University Press, 1993)
19
nueva realidad. La importancia que adquirirá la cooperación, la interdependencia y
particularmente relevante para nuestro estudio, la negociación, como instrumento de
expansión de este modelo económico, así como instrumento regulador de conflictos, por
la vía de la infraestructura internacional creada para esos efectos.19
2.1.1 Teoría Realista de los negocios internacionales
2.1.1.1
Teoría de los Juegos
La Teoría de los Juegos, constituye para varios autores, el punto de inicio de los
estudios académicos en negociación,20 particularmente desde la publicación de “Theory
of Games and Economic Behavior”,21 aun cuando, los asuntos de los que trata pueden
ser útiles en una gran cantidad de materias como las matemáticas, las ciencias políticas,
la economía, las ciencias militares o la sociología22
La teoría se sustenta en el concepto de juego, entendido este
como: “cualquier
23
situación de interacción o interdependencia estratégica”, o dicho de manera extensa:
“cualquier situación en que varios decidores (individuos u organizaciones) se
relacionan conscientes de que los resultados obtenidos por todos y cada uno de
ellos, dependiendo no sólo de sus propias decisiones sino de las decisiones de
todos”24
El objetivo de la teoría de los juegos será:
19
Un claro ejemplo de esto es la labor que cumplirá el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI), institución dependiente del Grupo Banco Mundial , que permite el
arreglo de las diferencias comerciales, surgidas entre empresas o actores privados y el Estado en el que se
encuentran ubicados geográficamente.
20
Raiffa y Colaiácovo. Op. Cit.
21
Neuman, John Von. Theory of Games and Economic behavior, (New Jersey: Princeton University
Press.1944)
22
Axelrod, Robert , The Evolution of Cooperation, (New York: Basic Books, 1984)
23
Olcina, Gonzalo. Conducta estratégica y economía. Una introducción a la teoría de los juegos
(Valencia: Tirant lo Blanch, 2002)
24
Ibid. p.75.
20
“predecir el comportamiento de actores o jugadores en contextos de
racionalidad absoluta, en la que incluso es posible predecir matemáticamente el
comportamiento o “jugada” de cada participante de manera secuencial”25
Para la teoría, que el juego se produzca dependerá necesariamente de dos supuestos:
A. Los jugadores, cuando toman decisiones, persiguen objetivos bien definidos,
independientemente si se trate de un juego por diversión o un conflicto armado.
Esto en ciencias sociales se le denomina “individualismo metodológico”,26 y
cuyo mayor efecto es que los actores (jugadores) actuarán racionalmente para
conseguir sus objetivos, independientemente de criterios sociales, como podrían
ser la justicia o la equidad.
B. Los jugadores, al elegir su curso de acción en un juego, toman en consideración
sus conocimientos o expectativas acerca de la conducta de los otros jugadores.
Es decir, los jugadores razonan estratégicamente.
El aporte de estos supuestos y de la teoría general de los juegos, es que la estructura de
los problemas de decisión es la misma, independientemente de que se derive de un
juego trivial o de una relación interestatal de alta complejidad.27
Axelrod28 elabora una de las derivaciones de la teoría de los juegos, y de sus supuestos
anteriormente expuestos y que es dable de aplicar al ámbito de las negociaciones
internacionales. Se plantea que la cooperación basada en la reciprocidad puede
evolucionar y sostenerse, incluso entre jugadores egoístas, siempre y cuando exista la
perspectiva de una interacción a largo plazo. En este caso, el mayor tiempo de duración
del juego, hace que los jugadores sean menos inciertos, que en un juego de corta
duración.
25
Raiffa, Op. Cit.
Olcina. Op. Cit.
27
Ibíd. p. 79.
28
Axelrod. Op. Cit.
26
21
Posteriormente, Axelrod29, propone avanzar en la teoría de los juegos, agregando
componentes de irracionalidad en los actores, incorporando para ello posibles
respuestas, las que incluyen: reacciones inesperadas para un evento, malos entendidos, o
la elección de opciones incorrectas. Utiliza ejemplos contemporáneos a su trabajo,
desde decisiones de Mijail Gorbachov durante el proceso de la glásnot en la Unión
Soviética, hasta las posibles salidas en el conflicto de Bosnia en 1995.
A partir de la teoría original y de las posteriores aportaciones, en la actualidad se pueden
considerar dos enfoques para la comprensión de este planteamiento: la teoría de juegos
no cooperativos o estratégica y la teoría de los juegos cooperativos o coaliciones.30
1. El enfoque no cooperativo de un juego consiste en describir los conjuntos de acciones
factibles de los jugadores y su información, y estudia cuál es la estrategia óptima de
éstos. El concepto clave para realizar predicciones es, de forma similar a la teoría
económica, el concepto de equilibrio. Es decir, la combinación de estrategias, una para
cada jugador, debe cumplir alguna noción de estabilidad. De manera intuitiva, se
analizan situaciones en las que los jugadores han tenido tiempo y han acumulado
experiencia suficiente para aprender, por lo que la conducta en el juego ha alcanzado
una pauta estable.
La denominación de juegos no cooperativos no quiere decir que con este enfoque no se
analice la cooperación entre los jugadores. De hecho, esta es una de las cuestiones
claves que se estudian en muchas situaciones estratégicas, y este enfoque permite
analizar los factores que la favorecen o impiden.
2. El enfoque cooperativo o coalicional parte de los conjuntos de acciones posibles de
grupos de jugadores (coaliciones) en el juego y los pagos totales que dichas coaliciones
se garantizan con las acciones conjuntas. En ningún momento se analiza cómo se
forman las coaliciones o se negocian los pagos. De alguna forma se está suponiendo
29
Ver: Axelrod, R., The complexity of cooperation: Agent-based models of competition and
collaboration (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997)
30
Olcina. Op. Cit.
22
implícitamente que las coaliciones de jugadores pueden establecer todo tipo de acuerdos
obligatorios, es decir, contratos vinculantes. Las estrategias individuales no juegan
ningún papel y el objetivo es caracterizar estructuras coalicionales con buenas
propiedades desde el punto de vista de la eficiencia y la estabilidad.
2.1.1.2
Teoría de los juegos y negociación
Si bien la teoría de los juegos fue originalmente formulada para la explicación de la
toma de decisiones, también puede ser considerada como la primera aproximación
teórica a la negociación como proceso.31
Desde la teoría de los juegos se aprecian dos enfoques sobre la negociación, el enfoque
axiomático y el enfoque estratégico:32
El enfoque axiomático estudia los problemas de negociación explicando primero una
serie de propiedades o axiomas que sería deseable que caracterizará la solución de
cualquier problema de negociación. La solución coincide con las posibles particiones
que satisfacen dichos axiomas.
En tanto, el enfoque estratégico tiene en cuenta explícitamente el procedimiento y el
contexto de negociación33, es decir, quién es el jugador que hace las ofertas, cuándo las
hace, con qué información se cuenta cuando se hacen las ofertas. El objetivo de este
enfoque es demostrar que ningún jugador puede aumentar sus ganancias si se cambia de
manera unilateral la estrategia adoptada y que por el contrario, el respeto a las normas
establecidas por las partes, les asegura una mejora en sus resultados. Este principio es el
que se ha denominado como “equilibrio de Nash”.34
31
Raiffa, Op. Cit.
Olcina. Op. Cit.
33
Poundstone, William, El dilema del prisionero, (Madrid: Alianza Editorial, 1995).
34
Ibid.
32
23
2.1.1.3
Teoría transaccional o de regateo
En el contexto de la Guerra Fría, en la década de 1960, algunas instituciones vinculadas
con los estudios de defensa, como RAND Corporation, o el Institute for Defense
Analyses, IDA, intentan crear una “teoría de la estrategia”35, a partir de las nuevas
formas que adquirían los conflictos internacionales en el contexto de la Guerra Fría, en
los que el terrorismo, la importancia de los medios de comunicación, y el
desplazamiento de la guerra entre ejércitos a guerras irregulares o guerrillas, requerían
de un replanteamiento de las estrategias adoptadas por las Fuerzas Armadas de Estados
Unidos36. La “teoría de la estrategia”, plantea la relación necesaria que debe existir
entre amenazas y promesas, o lo que Schelling denomina el condicionamiento en que se
encuentra nuestra propia conducta respecto a la de los demás.
El fin de esta dualidad, no obstante, no es el uso de la fuerza para resolver el conflicto,
sino que de la negociación, en la que dependiendo del grado de amenaza posible de
utilizar o de las promesas que puedan revestir importancia para la otra parte, es que el
negociador debe actuar. Esta actuación reconoce a menudo el uso de acciones que
pueden ser racionales, irracionales o racionalmente irracionales, dependiendo del
objetivo a conseguir
Metodológicamente, este enfoque se fundamenta en la noción de que los participantes
en una negociación establecen un eje imaginario sobre el cual se producirá la
negociación.37 La teoría sostiene que se puede llegar a un acuerdo en cualquier punto
de este eje. Cada parte establece sus posiciones en un punto dado del eje y las van
modificando dentro de los límites del mismo. El valor del acuerdo variará para cada
parte según el lugar en que se sitúe a lo largo del eje. Cualquier acuerdo implicará
consecuencias para cada parte, generando un resultado de ganador y perdedor, o de
perdedor y perdedor, a partir de los intereses originalmente establecidos. El uso de
amenazas y promesas serán el fundamento de cualquier táctica a desarrollar.
35
Schelling, Thomas. The Strategy of conflict, (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1960)
Algunos autores sostienen que esta teoría es la primera específicamente de la negociación. Ver: Fisas,
V., Procesos de paz y negociación de conflictos armados, Barcelona: Paidos, 2004) p. 49.
37
Schelling, Op. Cit.
36
24
2.1.2 Teorías Neoliberales de la negociación internacional
2.1.2.1
Modelo de percepción compartida
Define la negociación como:
“El proceso de combinar posiciones diferentes en una única y unánime decisión
conjunta”38
Este modelo crítica el enfoque transaccional, por cuanto, necesariamente una
negociación generará pérdidas, lo que tiende a ser una constante en todo mecanismo de
resolución de conflictos, y no releva la excepcionalidad de la negociación.39
También se critica el planteamiento, racionalista, simplista y artificial del modelo
transaccional, por el carácter conflictivo que adquiere toda negociación, lo que se
contrapone con la lógica, por ejemplo, del comercio y las negociaciones
internacionales.40
Como modelo opuesto, la teoría de la percepción compartida41 le otorga una gran
importancia a la contraparte, no desde la lógica del poder, como lo hace el modelo
transaccional, sino desde las percepciones y expectativas de los otros negociadores.
Comprender las motivaciones e intereses de la otra parte, de modo de generar una ayuda
recíproca en la negociación, permitiría que esta pase de una relación de ganador –
perdedor, a una en que todas las partes involucradas pueden generar beneficios mutuos.
Lograr esto, hace que incluso las instancias de negociación sean menos relevantes que
las de diagnóstico y preparación de la misma.
38
Zartman, William. International Negotiation: Actors, Structure, Process, End Values. (New York:
St.Martin Press, 1999) p. 23.
39
Hopmann, T., “Teoría y procesos en las negociaciones internacionales”, Documento de Trabajo 8,
(Santiago: PNUD-CEPAL, noviembre 1990)
40
Zartman, Op. Cit.
41
Zartman, William. The practical negociator (New Haven, Conn: Yale University Press, 1982)
25
2.1.2.2
Modelo integrativo, o de solución de problemas
Define la negociación como:
“un medio básico para lograr lo que queremos de otros. Es una comunicación
de doble vía para llegar a un acuerdo cuando se comparten algunos intereses en
común, pero también se tienen algunos intereses opuestos”42
Para este modelo la negociación se considera como un ejercicio de solución de
problemas y no una competencia. El otro no es un adversario, más bien considera a la
negociación como una situación en donde los actores deben resolver un problema
común. El enemigo es el problema, no la contraparte.
La ventaja de este modelo es que permite la incorporación de actores con intereses
diversos y que al ser partícipes de la negociación, son co-responsables de la satisfacción
de los intereses ajenos:
“Cuando se regatea con base a las posiciones (modelo transaccional), los
negociadores tienden a encerrarse dentro de ellas. El negociador, mientras más
aclara su posición y más la defiende contra los ataques, más se compromete con
ella. Mientras más trate de convencer al otro de la imposibilidad de cambiar su
posición inicial, la del negociador, más difícil será hacerlo. Su ego se identifica
con su posición”43
En este sentido, este modelo, implica una crítica a la teoría realista de las relaciones
internacionales, al asumir este que el Estado es un actor con intereses claramente
definidos y unitarios:
42
Fisher, Roger, Ury William. Getting to yes: negotiating agreement without giving in (Boston:
Houghton Mifflin, 1981)
43
Ibid. p. 5.
26
“El interés nacional debe entonces estar relacionado con los objetivos
generales y no con las preferencias o necesidades especiales de algún grupo o,
incluso, los intereses privados de los gobernantes”44
2.2
Enfoque seleccionado para la investigación
En función de las características de los negocios internacionales en la actualidad,
caracterizado por
la creciente dependencia entre las economías nacionales, la
participación cada vez mayor de grupos de interés, o agentes, que participan en las
decisiones públicas, y las lógicas multi y transnacionales45, es que hemos seleccionado
para nuestra investigación el modelo neoliberal de las relaciones internacionales y
particularmente los modelos de negociación que se desprenden de él.
La particularidad de este tipo de negociaciones se puede expresar en la siguiente
aseveración:
“A diferencia de la mayoría de las negociaciones donde se abordan temas
relacionados con el poderío militar, en las negociaciones internacionales de
carácter económico o tecnológico es mucho más probable que se imponga una
lógica de suma positiva o cooperación al estar en juego no el reparto de unos
recursos dados de antemano, como puede ser el tratado de una línea fronteriza,
sino la expectativas de generar nuevos recursos”46
Es decir, la negociación es un instrumento que permite generar valor a partir de sumas
fijas, en los que las competencias y destrezas de los negociadores tienden a ser un
elemento fundamental, tanto en la preparación, ejecución y posterior administración de
los acuerdos negociados.47
44
Krasner, Stephen. Defending the national interest (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1978). p.
78.
45
Ver: Daniels, John. y Radebaugh, Lee. Negocios Internacionales. (México: Pearson Education, 2004).
46
Porras, José. “La estrategia chilena de acuerdos comerciales: un análisis político”, Serie Comercio
Internacional número 36 (Santiago: PNUD-CEPAL, diciembre 2003) p. 5.
47
De Bono, Edward., Conflictos, una mejor manera de resolverlos (Buenos Aires: Deusto, 2000)
27
Esto sin embargo, no inhibe la conducta realista de parte de los agentes con tal de
conseguir objetivos nacionales determinados, es más podríamos establecer una
convivencia entre ambos enfoques, por una parte, a nivel nacional se hace
imprescindible una lógica integradora considerando la multiplicidad de intereses
sectoriales, pero una vez establecida la postura final, el Estado representa estos intereses
como parte de un todo.
Sin embargo, como lo indicamos con anterioridad, la realidad de los negocios
internacionales está lejos de ser estática, más bien podríamos asegurar que es incierta,
como lo demuestran los fenómenos internacionales del año 2008.
Estas constataciones nos hacen inclinarnos por el modelo integrativo, que es el que
trataremos de identificar en la investigación.
2.3.
Operacionalización de los conceptos
Para nuestra investigación hemos seleccionado tres conceptos que están presentes
cuándo se pretende definir los elementos o variables que definen una negociación, estos
adicionalmente, nos permitirán medir y evaluar la hipótesis propuesta:
2.3.1
Estrategias de negociación
El término estrategia es de origen griego: Estrategeia o Estrategos o el arte del general
en la guerra, procedente de la fusión de dos palabras: stratos (ejército) y agein
(conducir, guiar).
El concepto de estrategia es introducido en el campo económico y académico con la
teoría de los juegos, en ambos casos la idea básica está asociada a la competición entre
jugadores.48
Posteriormente el concepto tendrá una de sus aplicaciones más conocidas en el campo
de la teorías de la gestión o management siendo definida como “la determinación
48
Neuman, John Von. Op. Cit.
28
conjunta de objetivos de la empresa y de las líneas de acción para alcanzarlas”49, con
lo que el concepto definitivamente es reconocido tanto en su estrato original (estrategia
militar) como en el económico.
Si bien, la cantidad de estrategias negociadoras pueden ser tantas como los objetivos
que se persigan, la literatura en el área tiende a plantear a lo menos tres estrategias tipo
que durante la preparación de una negociación pueden generar distintas variaciones.
(Tabla Nº 1)
2.3.1.1
Estrategia de Conciliación
Este tipo de negociación es tanto una estrategia de ganar – perder, como una
competencia. Este tipo de estrategia puede ser adecuada cuando se considera el
resultado de la relación como el logro más importante de la negociación. En otras
palabras, se pretende dejar ganar al otro, satisfacerlo en sus necesidades o no poner en
peligro la relación al insistir que se cumpla alguna meta en las cuestiones principales.50
Esta estrategia se suele utilizar cuando la meta principal del intercambio es desarrollar o
fortalecer la relación con la otra parte y el negociador está dispuesto a sacrificar otros
resultados. Una estrategia de conciliación también es necesaria si el negociador espera
que la relación se extienda más allá de un solo episodio de negociación. La idea es que
si “yo pierdo y tu ganas” esta vez, durante diversas negociaciones en la relación se
equilibrarán las ocasiones de que “yo gano y tu pierdes”.
En cualquier relación estratégica da largo plazo, probablemente parecerá adecuado para
uno u otro negociador aceptar un resultado menos que óptimo en una negociación
específica si se espera una conciliación reciproca (esto por aquello) del otro negociador
en el futuro.
49
Chandler, Alfred, Andrews, Kenneth. Strategy & Structure (Cambridge, Mass: The MIT Press, 1962)
Lewicki, Roy, Barry, Bruce, Saunders, David. Fundamentos de negociación (México: McGraw- Hill,
2008)
50
29
Pero lo que ocurre en realidad es que las partes terminan aceptando las perdidas mutuas,
por lo que esta estrategia también se vincula con el concepto de transacción.
Por lo visto anteriormente, en negocios internacionales es una estrategia que
escasamente se utiliza, pues los costos que asume el perdedor, al ser representante de un
conglomerado no será aceptado por el grupo particularmente afectado51
2.3.1.2
Estrategia Competitiva
El objetivo primordial es maximizar el valor del acuerdo, obteniendo ventajas antes que
la mutua satisfacción.52
Particularmente se emplea cuando la relación es singular y no se pretende crecer o
construir un mercado, sino solo obtener un beneficio determinado o alcanzar un objetivo
específico y/o institucional. La temporalidad de la relación hace aconsejable esta
estrategia.
El resultado de las negociaciones dependerá en gran medida de su capacidad
negociadora. Usualmente se expresa con un “tómelo o déjelo”.
En negociaciones internacionales, es complejo asumir esta estrategia si se pretende
establecer alianzas estratégicas o acuerdos comerciales que perdurarán en el tiempo.
2.3.1.3
Estrategia Colaborativa
Consiste en articular mecanismos de negociación para identificar y explotar
oportunidades, resolver problemas y ganarlos. Esta estrategia opera en el contexto de
integración del negocio, cuando el operador define el problema, las soluciones que
51
Sería muy difícil de aceptar que el sector agrícola, por ejemplo, esté dispuesto a asumir perdidas con tal
de beneficiar al sector minero, en un país determinado.
52
Sierralta. Op. Cit.
30
puede identificar y los factores que observa como importantes para ayudar a determinar
las características de la gestión comercial.53
En una negociación colaborativa las metas de las partes no son excluyentes. Si una parte
consigue sus metas, no evita que la otra también alcance las suyas. Las ganancias de una
parte no son a expensas de la otra. La estructura fundamental de una situación de
negociación cooperativa es que permite a ambas partes alcanzar sus objetivos. Si bien al
principio la situación puede parecer a las partes una situación de ganar – perder, la
discusión y exploración mutua sugerirán las alternativas donde puedan ganar ambas
partes.
Las experiencias anteriores, las percepciones sesgadas y los aspectos verdaderamente
distributivos de una concertación hacen significativo que se concreten acuerdos
integradores. Pero ocurren, sobre todo, porque las negociaciones se esfuerzan para
superar los elementos que los inhiben y buscan bases comunes de manera consultiva.
Quienes pretenden lograr resultados cooperativos encuentran que deben manejar el
contexto y el proceso de la negociación para obtener la cooperación y el compromiso en
todos los aspectos. Entre los factores de contexto importantes a considerar se incluyen
el crear un flujo logre de información, intentar comprender las necesidades y objetivos
reales de los otros negociadores, destacar las afinidades entre las partes y buscar
soluciones que cumplan las metas y objetivos de ambas partes. Administrar las
negociaciones cooperativas implica crear un proceso de identificación de problemas,
comprender las necesidades y los intereses de ambas partes, generar soluciones
alternativas y discutir en base a ellas.
53
Lewicki, Barry y Saunders. Op. Cit.
31
Tabla Nº 1.
Tipos de estrategias de negociación y características de cada una de ellas
Aspecto
Estructura de
retribución
Transacción Negociación de
conciliación
Suele haber una
cantidad fija de
recursos para dividir
Búsqueda de una
meta
Subordinación de las
metas propias a favor
de las de los demás
Relaciones
Puede ser a corto
plazo (dejar ganar al
otro para mantener
la paz) o a largo plazo
(dejar ganar al otro
para alentar una
reciprocidad en el
futuro)
Maximizar el
resultado de los
demás o permitirle
ganar para mejorar la
relación
Una parte se muestra
relativamente abierta
y expone sus
vulnerabilidades a la
otra
Una parte responde
en exceso a las
necesidades de los
demás y reprime las
propias
Motivación principal
Confianza o apertura
Competencia –
Negociación
Distributiva
Suele ser una
cantidad fija de
recursos que se va a
dividir
Búsqueda de las
metas propias a costa
de las metas de los
demás
Se concentra en el
corto plazo; las
partes no esperan
colaborar en el
futuro
Colaboración –
Negociación
integrativa
Suele haber una
cantidad variable de
recursos que dividir
Maximiza el
resultado propio
Maximiza el
resultado conjunto
Confianza y apertura,
escucha activa,
exploración conjunta
de las alternativas
Predictibilidad
Las acciones de una
parte son totalmente
predecibles, siempre
atienden a la otra
Desconfianza; alta
confianza en uno
mismo, poca
confianza en los
demás
Las partes conocen
sus propias
necesidades, pero las
encubren o disfrazan;
ninguna parte
permite a la otra
conocer sus
necesidades reales
Las partes usan lo
impredecible y la
sorpresa para
confundir a la otra
Agresividad
Una parte renuncia a
su propia posición
para apaciguar a la
otra
Las partes utilizan
engaños y amenazas
para mantener la
ventaja
Conocimiento de las
necesidades
Las búsqueda de las
metas se realiza
junto con la otra
parte
A largo plazo; las
partes esperan
colaborar en el
futuro
Las partes conocen y
comunican
necesidades reales y
buscan responder a
las necesidades de la
otra
Las partes son
predecibles y
flexibles cuando
resulta adecuado, y
no intentan
sorprender
Las partes comparten
información con
honestidad, se tratan
con comprensión y
32
Conducta para
buscar una solución
Una parte se esfuerza
por encontrar
maneras para
conciliar a la otra
Medidas del éxito
El éxito es
determinado por
minimizar o evitar un
conflicto y cualquier
hostilidad; los
sentimientos propios
se ignoran a favor de
la armonía
“tú ganas, yo pierdo”
Actitud clave
Remedio de una falla
Si la conducta se
vuelve crónica, una
parte queda sin
capital para negociar
Las partes se
esfuerzan por
parecer
comprometidas con
la posición y emplean
la argumentación y la
manipulación de la
otra
Mejora el éxito al
crear una mala
imagen de la otra;
aumentan los niveles
de hostilidad y de
lealtad intensa
dentro de un grupo
“yo gano, tú pierdes”
Si se llega a un
callejón sin salida,
puede requerirse la
intervención de un
mediador o arbitro
respeto
Las partes se
esfuerzan por
encontrar soluciones
mutuamente
satisfactorias,
emplean la lógica y la
creatividad y son
constructivas
El éxito exige
abandonar las malas
imágenes y
considerar las ideas
por sus meritos
“¿cuál es la mejor
manera para abordar
las necesidades de
todas las partes?”
Si se presentan
dificultades, tal vez
sea necesario un
facilitador de las
dinámicas del grupo
(Adaptado de: Lewicki, Barry, Saunders, 2008)
2.3.2
Tácticas de negociación
El término proviene del verbo griego tangere, que significa poner en orden, y que se
aplicaba en el ámbito militar a la disposición de las tropas en el campo de batalla, ya
fuese este terrestre o marítimo.
La disposición dependerá, por lo tanto, de la estrategia, u objetivo que el mando
establezca.
El uso del concepto en la esfera civil, y particularmente económico está directamente
vinculado con el desarrollo del concepto de estrategia, como se comentó anteriormente.
En ese sentido, ¿cómo se articulan ambos conceptos? Si bien las diferencias pueden
parecer difusas, las diferencias están vinculadas con la escala, la perspectiva y la
33
inmediatez de las estrategias y las tácticas.54 Las tácticas son acciones a corto plazo,
pensadas para establecer estrategias amplias, las que a su vez, aportan estabilidad,
unidad y dirección para las conductas tácticas (Tabla Nº 2)
Por lo tanto, la manera en la que se relacionan la estrategia, como orientación general, y
la táctica como acciones específicas que se desarrollan para desplegar la estrategia, nos
permitirá posteriormente planificar un proceso de negociación.55
Tabla Nº 2.
Tácticas de negociación según la estrategia seleccionada
Estrategia
Transacción Negociación de
conciliación
Competencia –
Negociación
Distributiva
Colaboración –
Negociación
integrativa
Tipo
Presión
Tácticas
1. Hechos consumados
2. Ultimátum
3. Utilización de las percepciones sobre los
argumentos
4. Dilatar las decisiones
5. Regatear
Presión
1. Amenazas encubiertas
2. Uso y ocultamiento de información
privada
3. Plantear las otras alternativas (blufear)
4. Abrumar con información técnica
5. Burocratizar las decisiones
Cooperación
1. Reducir las distancias y diferencias con la
contraparte
2. Ceder en ámbitos poco relevantes
reforzando la colaboración en los
estratégicos
3. Generar alianzas
4. Aumentar la cantidad de rondas de
negociación
5. Concentrar la negociación en los aspectos
técnicos
(Elaboración propia a partir de la bibliografía consultada)
54
Quinn, James, Mintzberg, Henry. The strategy process: concepts, contexts, cases (New Jersey: Prentice
Hall, 1991).
55
Nierenberg. Op. Cit.
34
2.3.3
Proceso de negociación
Uno de los aportes significativos de los teóricos de la negociación en los últimos años,
ha sido el desmitificar la noción de que la negociación es una destreza que algunos
individuos poseen y que se asocia a ciertas características personales como la
extroversión, la sociabilidad o un buen uso del lenguaje y de la manipulación.56 Lo que
sí se ha apreciado es que la negociación es cada vez más una técnica, que implica un
alto grado de preparación, búsqueda de información y conocimientos especializados.57
Un aporte interesante ha sido el estudio sobre las variables culturales que afectan el
resultado de una negociación58 y en ese sentido se tiende a rescatar el llamado modelo
oriental, o específicamente, japonés de negociación, en el que incluso las características
personales que se asocian en occidente al “buen negociador”, en este caso pueden ser
hasta contraproducentes para la consecución de los objetivos.
En consecuencia, la negociación como concepto único tiende a ser sustituido por la
necesidad de pensarla como proceso, en el que se vinculan tanto las características
personales, como las definiciones estratégicas y tácticas que estarán presentes durante la
negociación.
Un repaso a la bibliografía disponible tiende a reconocer una serie de pasos o fases, en
los que se es posible considerar ciertas continuidades en la formulación de los procesos
de negociación (Tabla Nº3)
56
Sierralta. Op. Cit.
Colaiácovo, Juan. Técnicas de negociaciones: texto y aplicaciones prácticas en el campo internacional
(Buenos Aires: Ediciones Macchi, 1992).
58
Ver: Ogliastri, Enrique. El sistema japonés de negociación: la experiencia de América Latina (Bogotá:
T/M Editores, 1996), Hofstede, Gert. Culturas y organizaciones: El software mental (Madrid: Alianza
Editorial, 1999), Weiss, Stephen, Stripp, William. Negotiating with Foreign Businesspersons: An
Introduction for Americans with Propositions on Six Cultures (New York: New York University, 1985)
57
35
Tabla Nº3.
Tipología de Procesos de Negociación
Autor
Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Etapa 4
Etapa 5
Etapa 6
Etapa 7
Lewicki
Preparación
Utilización
de la
información
Transacción
Cierre
del
acuerdo
Acuerdo
y firma
Implementación
del acuerdo
Preparación
Recopilación
de la
información
Información
Ofrecimiento
Ogliastri
Desarrollo
de la
relación
Iniciación
Sabra
Preparación
Colaiacovo
Pre
negociación
Preparación
negociación
Preparación
Preparación
de intereses
El juego del
comienzo
Negociación
formal
Ejecución
El juego del
medio
Contratación
El juego
final
Ejecución
del contrato
Negociación
Negociación
Cierre
Acuerdo
Raiffa
Sierralta
Fisher,
Ury,
Patton
Negociación
interna
Revisión de la
negociación
Conclusión
Acuerdo
(Elaboración propia a partir de los autores estudiados)
Una constante que podemos apreciar es que todos los autores dan inicio al proceso con
lo que denominan la preparación, lo que no debe sorprender si consideramos que
incluso algunos de ellos han demostrado que más del 80% del resultado final de la
negociación depende de la correcta formulación de esta etapa.59
Un segundo elemento indica evidentemente el paso siguiente en el proceso: la
negociación propiamente dicha, es decir, el encuentro de las partes, no obstante algunos
autores,60 sugieren un primer acercamiento a la contraparte, antes de iniciar la
negociación propiamente tal y recopilar una gran cantidad de información más allá de la
preparación formal.
También en el proceso se sugiere atender a la importancia de la negociación interna, que
suele legitimar lo negociado. Para la mayoría de los autores la negociación concluye en
la suscripción del acuerdo, aun cuando en la realidad la negociación de hecho concluye
con la implementación y ejecución del acuerdo, también conocido en el derecho como
“administración del acuerdo”.
59
60
Ogliastri. Op. Cit.
Ibid. Lewicki. Op. Cit.
36
La Tabla Nº4 nos ilustra de manera sintética los pasos o etapas básicas que contendría
un modelo de negociación desde una perspectiva procesal.
Tabla Nº4.
Etapas básicas del Proceso de Negociación
Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Preparación Recopilación y
Negociación
uso de
información
Pre Negociación
Negociación
(Elaboración propia a partir de los autores estudiados)
Etapa 4
Etapa 5
Acuerdo
Implementación
del acuerdo
Post Negociación
En relación a la preparación de la negociación propiamente tal, que es la que definirá las
estrategia y tácticas a seguir, existe una mayor diversidad sobre los aspectos a
considerar (ver Tabla Nº5), en la mayoría de las propuestas está presente la necesidad
de definir los intereses de la negociación, es decir, establecer el qué, por qué y para qué
de la misma.61. Habitualmente una situación de negociación contempla intereses
múltiples y no necesariamente coincidentes. La satisfacción de estos intereses es la
esencia del proceso.62
También hay coincidencia en la importancia que tienen las alternativas en la
planificación. Las alternativas plantean cuál puede ser el mejor escenario ya sea en caso
de llegar o no a un acuerdo. Las estrategias de negociación, particularmente la
cooperativa, pone énfasis en no llegar a acuerdos que suponen perdidas que se podrían
evitar no negociando o mejor aún, obtenidas seleccionando una segunda alternativa no
considerada inicialmente de negociación.63
En esta etapa junto con reconocer los intereses coincidentes o no, y las alternativas
61
Fisher, Ury. Op. Cit.
Colaiacovo, Op. Cit.
63
La selección de alternativas es conocida con las siglas BATNA, Best Alternative to a Negotiated
Agreement, o MAAN, Mejor Alternativa a un Acuerdo Negociado
62
37
disponibles, hay que distinguir aquellos que son legítimamente personales (prestigio,
futuros ascensos, mayores ingresos económicos) con los de carácter institucional, que
en una negociación internacional, son los que se deben satisfacer.64
Dentro de la preparación se considera de manera importante establecer las condiciones
formales de la negociación, esto es, planificar los tiempos, lugar o lugares, cantidad de
rondas, participantes, perfil de los participantes, condiciones de privacidad o reserva que
construyen la situación en la que se darán las negociaciones futuras. En ese sentido estas
formalidades son comparables con lo que ocurre en las competencias deportivas, en las
que el éxito puede depender en gran medida en las condiciones ambientales en las que
se desenvolverán los jugadores.
Un cuarto componente que se repite en los autores, es la importancia de recopilar
información de la contraparte. Habitualmente esta se obtiene de fuentes indirectas, en
ocasiones en las mismas reuniones preparatorias, por información de terceros que
poseen experiencias negociadoras previas, por informes estadísticos de acceso público o
en bases de datos, y por el uso cada vez más extendido a nivel mundial del lobby o
cabildeo65.
Los últimos dos aspectos que más se repiten en la preparación de la negociación, son la
definición de la estrategia a seguir, la que se da por la relación entre intereses –
alternativas – información,66 y la elaboración de la agenda de negociación, que será el
resultado de todos los temas a tratar y que en los casos de los tratados comerciales,
suelen ser voluminosos documentos con propuestas a negociar
64
Saieh, Cristián. Rodríguez, Darío. Opazo, María. Negociación. ¿cooperar o competir? (Santiago: El
Mercurio – Aguilar, 2006)
65
Para el especialista Jordi Xifra, lobby es “el proceso planificado de comunicación de contenido
predominantemente informativo, en el marco de las relaciones públicas, de la empresa u organización con
los poderes públicos, ejercido directamente por ésta, o a través de un tercero, que tiene como función
intervenir sobre una decisión pública o promover una nueva”. Xifra, J., Lobbying (Barcelona: Gestión
2000, 1998) pp. 24-25.
66
Bonet, Antonio. Métodos casuísticos de evaluación de impacto para negociaciones comerciales
internacionales (Buenos Aires: INTAL – ITD – STA, 2002)
38
Tabla Nº5.
Modelos de Preparación de Negociaciones
Autor
Lewicki
Ogliastri
Sabra
Colaiacovo
Raiffa
Sierralta
Fisher, Ury,
Patton
1
Definición de
los problemas
Definir los
asuntos a
tratar
Constitución
del equipo
negociador
Definir los
intereses,
valores u
objetivos
Definir
objetivos
Definir
intereses
2
Recopilación de
los problemas
Búsqueda de
información
de la
negociación,
las personas y
las
instituciones
Definir
protocolo de
la negociación
Fijar los
objetivos de
la negociación
Definir las
alternativas
Establecer
máximos y
mínimos
aceptables
Establecer
opciones
3
Definición de
intereses
Preparación
del terreno
(nemawashi)
Reunir
información
de la
contraparte
Definir lugar
Reconocer
alternativas
4
Determinación
de límites y las
alternativas
Definición de
la negociación
Visión de
futuro
Exploración
Identificar
criterios de
legitimidad
5
Establecimiento
de los objetivos
propios
Valoración de
los
participantes y
el contexto
social de la
negociación
Análisis de la
otra parte
Analizar la
situación
desde la
perspectiva
de la otra
parte
Planificar la
estrategia
para lograr los
objetivos
fijados
Consultar con
terceros
Evaluación
del clima y
condiciones
de
negociación
Fijación de
objetivos y
definición de
una
estrategia
global
Identificación
y graduación
de las
variables
Marco
operacional
Definición
de opciones
Elaborar
agenda
Sistema de
compensacio
nes
Definir
criterios
objetivos
Definir el tipo
de
comunicación
Reflexión
sobre las
relaciones
Evaluación
del otro
equipo
negociador
Sincronizaci
ón de la
negociación
6
7
8
9
Planificación y
la defensa del
problema
Definición del
protocolo
Clarificar
compromisos
Diálogo con
la
contraparte
Diseño del
modelo de
negociación
(Elaboración propia a partir de los autores estudiados)
Por lo tanto, una síntesis de la preparación de una negociación, debería a lo menos
considerar los aspectos que se presentan en la Tabla Nª6:
39
Tabla Nº6.
Síntesis de la Preparación de la Negociación
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Fase 5
Definir
Reconocer Establecer las
Estudio de
Definir
intereses y
alternativas formalidades de la
la
Estratégica
objetivos
negociación
contraparte
(Elaboración propia a partir de los autores estudiados)
Fase 6
Diseño de
agenda de
negociación
40
Capítulo 3. La institucionalidad de las negociaciones internacionales de
Chile
3.1
Principios de las estrategias de negociación comercial de Chile en el periodo
1990 – 2008
3.1.1 Componentes de la estrategia de negociación comercial
En el ámbito de las negociaciones internacionales de Chile, el Estado ha definido como
el ente representativo, gestor y administrador de nuestros acuerdos comerciales a la
Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, DIRECON, la que
depende del Ministerio de Relaciones Exteriores, la misión de dicho organismo es la
de:67
“Ejecutar y coordinar la política de Gobierno en materia de Relaciones
Económicas Internacionales, para promover una adecuada inserción de Chile
en el mundo, mediante la negociación y administración de acuerdos económicos
internacionales y la promoción de exportaciones de bienes y servicios
nacionales”
La vía para responder a esta misión se sustenta en tres componentes complementarios
basados en el concepto de regionalismo abierto, es decir, una actitud preferente hacia
América Latina, pero con apertura con todo el mundo. Los componentes de esta política
son:68
Apertura Unilateral: Implica la reducción progresiva de los aranceles, simplificando su
estructura, estimulando la competitividad del país y entregando a los consumidores
nacionales el acceso a productos de calidad y bajo precio, y a las empresas, la
67
En: http://www.minrel.gov.cl/prontus_minrel/site/edic/base/port/politica_economica.php
Ver: Soledad Alvear, Capítulo “Chile y los procesos de integración”, en: Negociaciones económicas y
acuerdos de libre comercio: la experiencia chilena, (Viña del Mar: Instituto de Estudios Internacionales,
Universidad de Viña del Mar, 2004) pp. 16-17.
68
41
posibilidad de acceder a tecnologías e insumos necesarios y baratos que les permitan
mejorar sus productos y por ende sus exportaciones. La unilateralidad está dada por la
rebaja de aranceles a partir del año 2003, del 16% al 6%. Nivel que en términos reales
llega en la actualidad a un 2%, esto, como consecuencia directa de los tratados de libre
comercio suscritos con diversos países. Este es el resultado de una economía que ha
optado por la apertura generando exigencias tanto competitivas como productivas.
Negociaciones Multilaterales: Chile se incorpora plenamente a las negociaciones que se
realizan en la Organización Mundial de Comercio, OMC, propiciando el avance del
comercio libre en aquellas materias emergentes de los negocios internacionales como el
combate al proteccionismo agrícola, la incorporación de disciplinas avanzadas en
inversión y servicios, compras del gobierno, entre otras.
Negociaciones de carácter bilateral: El país suscribe una serie de acuerdos comerciales,
desde aquellos que dan origen a una relación comercial privilegiada como los Acuerdos
de Cooperación Económica (ACE) hasta aquellos de mayor profundidad como los
Tratados de Libre Comercio (TLC).
El resultado de estos componentes, es que en la actualidad se ha configurado una red de
acuerdos comerciales con 58 países, que cubre cerca del 88 % de las exportaciones
Chilenas69 .
3.1.2 Principios de negociación de Chile en la suscripción de acuerdos
comerciales
La suscripción de acuerdos comerciales, evidentemente es el resultado de procesos de
negociación que tienen una duración variable, no solamente por las dificultades técnicas
y comerciales que les puedan ser propias, sino que por las condiciones de contexto
político o social que las puedan afectar en un momento determinado. No obstante, la
política comercial de Chile a definido ciertos principios, que por lo mismo se han
convertido en valores que todo acuerdo tiene que necesariamente considerar, por ende,
no son sujeto de negociación.
69
Ver: http://www.direcon.cl/cuadro_resumen.html
42
Estos principios son70:
A. No discriminación: Se asegura a las exportaciones chilenas el mismo trato que a
similares de otros países.
B. Trato Nacional: Se les da a las exportaciones chilenas el mismo trato que al
producto nacional.
C. Transparencia y oportunidad en la comunicación de las normas: Explicitar
decisiones que pueden afectar sus exportaciones.
D. Facilitación y no inhibición del comercio: decisiones de los socios deben
orientarse al incremento de los intercambios.
E. Equivalencia en la adopción de medidas: debe existir reciprocidad en aquellas
medidas que afecten los intercambios.
3.1.3 Objeto de las negociaciones internacionales para acuerdos comerciales
En los negocios internacionales se presentan elementos tanto competitivos, como
cooperativos, cada país busca integrarse comercialmente, pero al mismo tiempo debe
obedecer a las presiones de intereses particulares al interior de sus países y a actores
transnacionales, la práctica negociadora y la participación en los foros económicos
internacionales ha permitido definir con precisión el objeto de las negociaciones
internacionales, que son finalmente los contenidos que
permiten a las grandes
empresas, medianas y pequeñas que participan del comercio internacional, aprovechar
los beneficios que se obtienen por un tratado de libre comercio. Los contenidos de estos
acuerdos involucran71:
70
71
Ver: http://www.acuerdoscomerciales.cl/acuerdos_comerciales.htm
En: http://www.acuerdoscomerciales.cl/principales_temas.htm
43
A. Trato nacional y acceso de mercancías al mercado
-
Trato nacional: aplicación del concepto.
-
Eliminación
arancelaria:
programación
temporal
de
desgravaciones
arancelarias acordadas, régimen de cuotas desgravables de importación,
tratamientos de importaciones especiales.
-
Medidas no arancelarias: restricciones unilaterales a las exportaciones o
importaciones, otros.
-
Tratamientos sectoriales especiales: sectores agrícola, textil y vestuario,
automotriz.
-
Disposiciones institucionales: formación y funcionamiento de comités y
subcomités.
B. Reglas y procedimientos de origen
-
Definiciones conceptuales en la calificación del origen.
-
Procedimientos de certificación de origen.
-
Reglas de origen específicos.
C. Medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF)
-´ Precisa objetivos, ámbitos de aplicación y cooperación bilateral refiriendo el
contenido de lo acordado en el Acuerdo bilateral al acuerdo de la Organización
Mundial del Comercio pertinente.
D. Obstáculos Técnicos al comercio:
-
Precisa objetivos, ámbitos de aplicación y cooperación bilateral refiriendo el
contenido de lo acordado al Acuerdo de la Organización Mundial del
Comercio pertinente.
E. Administración aduanera:
-
El correcto cumplimiento de requisitos y procedimientos variados de
certificación, previos al despacho de la exportación, es lo decisivo para dejar
expedita la tramitación aduanera. Esto hace por ahora omitible la
consideración de este capítulo.
44
F. Solución de controversias:
-
Establece
procedimientos
para
resolver
controversias
acerca
de
interpretaciones indebidas de lo que permiten los Acuerdos y que afectan o
impiden el ingreso del bien exportable a un mercado importador. Pero, más
importante aún, en cada uno de los capítulos anteriores se contempla el
funcionamiento de un Comité bilateral que, por su misión de abordar el
mejoramiento de la aplicación práctica del Acuerdo en cada tema específico,
es la instancia previa llamada a agotar la solución de cualquier diferendo,
antes que pueda ser declarado oficialmente por un país como parte de la
controversia.
Para el logro de estos contenidos, la negociación se concentra en la materialización de72:
Un calendario de liberalización. Es decir el plazo en el que la protección
arancelaria (y no arancelaria) se reduce hasta llevar al 0%.
El sistema de desarme arancelario. La fórmula que se empleará para reducir los
aranceles.
Excepciones a la liberalización, es decir, qué productos o sectores quedan
excluidos de la liberalización comercial.
Una serie de reglas y procedimientos para regular relaciones entre los socios
comerciales, tales como mecanismos de solución de controversias, sistemas para
determinar el origen de las mercancías, empleo de instrumentos de defensa
comercial, entre otros.
Sin embargo los criterios para definir lo negociado es de alta complejidad pues
eventualmente podría verse envuelta toda la variedad de bienes y servicios que el país es
capaz de producir y si aquello se aplica a una negociación con una potencia económica,
entonces las expectativas de arribar a un acuerdo se hace muy difícil.
72
Bonet. Op. Cit. p. 4.
45
Por ello, es que la negociación suele concentrarse en aquellos productos que los países
definen como sensibles o prioritario, entendiendo al primer grupo como aquellos:
“en los que existe un riesgo importante de desaparición o reducción significativa de la
producción nacional como consecuencia de la liberalización comercial la consecuencia
bien de que el país tiene por desventaja comparativa para la producción de dicho
producto, o porque el sector es ineficiente y necesita por tanto una reestructuración
para ser competitivo. En los productos sensibles, el interés del País A consistirá en
retrasar lo máximo posible la apertura comercial”73
En tanto producto prioritario puede ser entendido como aquellos que se benefician del
intercambio ya sea por el aumento de la producción o la generación de trabajos, es decir
son aquellos productos que se estimulan comerciar.
3.1.4 Tipos de acuerdos comerciales
El fin último de una negociación es llegar a un acuerdo que permita materializar el
esfuerzo de la negociación. Como hemos visto anteriormente el comercio internacional
tiende a privilegiar la cooperación y los beneficios mutuos de todas las partes,74 lo que
se puede manifestar en variados instrumentos según los objetivos que se persigan75.
En el caso de Chile, los tipos de acuerdos a los que el país tiende serían:
a. Tratado Internacional
“Se le entiende como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y
regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”76
73
Ibid. p. 9.
Hill, Op. Cit.
75
Para una visión resumida de estos acuerdos ver anexo Nº 3.
76
Según la Convención de Viena, sobre el Derecho de los Tratados, 1969.
74
46
b. Acuerdos de Asociación Económica:
“Un AAE es un conjunto de acuerdos entre dos o más partes, sobre distintas temáticas
o campos de trabajo; incluyendo como uno de ellos el libre comercio de bienes y
servicios. En otras palabras, un AAE contiene un ALC, más un resto de temas que se
establecen según las relaciones que históricamente han desarrollado las partes.
Ejemplo de temas incorporados en AAE han sido; el fortalecimiento de la democracia;
la migración; la lucha contra drogas, etc.”77
c. Acuerdos de Complementación Económica
“Tienen por finalidad promover el máximo aprovechamiento de los factores de
producción,
estimular
la
complementación
económica,
asegurar
condiciones
equitativas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al mercado
internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países
miembros”78.
d. Acuerdos de Alcance Parcial:
Estos fueron definidos durante las negociaciones para constituir la Asociación
Latinoamericana de Integración, ALADI en 1980. El Tratado de Montevideo que
constituye a la ALADI, lo define como:
“Son aquellos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros (del
Tratado de Montevideo) y propondrán a crear las condiciones necesarias para
profundizar
el
proceso
de
integración
regional
mediante
su
progresiva
multilateralización” (Artículo 4)
“Tiene como objetivos, entre otros, promover el máximo aprovechamiento de los
factores de la producción, estimular la complementación económica, asegurar
condiciones equitativas de competencia, facilitar la concurrencia de los productos al
77
Benavides, Hernán, Acuerdos de Asociación Económica (AAE) y Acuerdos de Libre Comercio (ALC)
¿Estamos hablando de lo mismo?,; (DEPMI/IICA)
78
Sabra, Jesús., Negociaciones económicas internacionales. Teoría y práctica (Montevideo, CEFIR,
1999), p. 269.
47
mercado internacional e impulsar el desarrollo equilibrado y armónico de los países
miembros” (Artículo 11)
e. Tratados de Libre Comercio
“Acuerdo entre dos o más países para eliminar los aranceles de aduanas y otras
barreras al comercio entre sí, permitiendo, al mismo tiempo, que cada país
mantenga los aranceles frente a terceros.”79
3.2
Organismos participantes en la formulación y definición de las estrategias
de negociación internacional de Chile
La formulación de las estrategias de negociación internacional en el caso de Chile ha
estado marcada profundamente por el carácter presidencialista del país, como lo plantea
la Constitución Política de 198080, en ese sentido los programas de gobierno suelen
entregar luces respecto a lo que será el planteamiento en materias de comercio exterior
por parte de los gobiernos.
En este contexto, el mandato del Ejecutivo debería expresarse en las carteras vinculadas
con las relaciones exteriores, en este caso con la Cancillería, sin embargo, el carácter
más bien político que pragmático de este ministerio ha generado en los procesos de
negociación, fuertes pugnas entre los sectores “políticos” versus los “técnicos”, lo que
fue particularmente apreciable en los primeros años de los gobiernos de la
Concertación.
La génesis de esta organización se produce durante el gobierno de las Fuerzas Armadas
(1973 – 1990), la prioridad en los temas de comercio exterior estuvo al comienzo
relegada de la agenda de preocupaciones, dado el carácter restaurador del orden interno
con el que dicho gobierno asciende al poder, pero una vez definida una serie de ordenes
de tipo interno, el gobierno procede a un periodo de “reconstrucción”, entre cuyas
medidas estaba reinsertar a Chile a la comunidad internacional, considerando, las
restricciones que encontraría por tratarse de un gobierno de facto, no elegido
79
80
Sabra. Op. Cit. p. 270.
Ver Porras. Op. Cit. p. 8.
48
democráticamente y acusado internacionalmente de violar los derechos humanos de los
ciudadanos y residentes en el país.
Durante los primeros meses de gobierno comienza a circular al interior del régimen un
documento que recibirá el nombre genérico de “El Ladrillo”81, en el que se hacía un
diagnóstico de la situación económica del país y en el que se le dedicaba un capítulo
específico a la política de comercio exterior del país. Este trabajo vinculado con los
llamados Chicago Boys82, proponía una serie de medidas que constituirían los principios
de la política de comercio exterior de Chile y que serían profundizadas con los
gobiernos de la Concertación. Entre los principios de esta política se consignaban:
-
Rebaja progresiva y programada de los aranceles
-
Abolir las prohibiciones a la importación de bienes y servicios
-
Crear mecanismos de promoción de exportaciones
-
Diseñar un programa de inversiones extranjeras
El gobierno con ello buscaba poner fin al proteccionismo económico y facilitar el
intercambio comercial con el extranjero.
El manejo de la política comercial durante este periodo fue distribuido entre tres
ministerios (figura Nº1), como ejecutores del mandato del Presidente, con esa estructura
se intentaba vincular el manejo en política internacional del Ministerio de Relaciones
Exteriores, con el conocimiento técnico de los funcionarios del Ministerio de Hacienda
y Economía, los que debían reportar sus actividades directamente a la Presidencia.
81
Varios Autores, El ladrillo: Bases de la política económica del gobierno militar (Santiago: Centro de
Estudios Públicos, CEP), 1992.
82
El nombre se le asignaba al grupo de jóvenes doctores en economía de la Universidad de Chicago, que
intentaban aplicar un modelo liberal de mercado en Chile.
49
Figura Nº1
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el gobierno de las
Fuerzas Armadas
Presidente de la
República
Ministerio de
Relaciones Exteriores
(DIRECON, 1978)
Ministerio de
Hacienda
Ministerio de
Economía
En 1978 se realiza una primera reforma a la estructura en la toma de decisiones en la
materia y a través del decreto ley Nº 161, se crea la Dirección General de Relaciones
Económicas Internacionales, DIRECON, con la finalidad de ser el ente central que
ejecute las políticas en comercio exterior, para ello se recurrió a destacados dirigentes
del sector empresarial, los que a la fecha tenían mayor experiencia que los funcionarios
públicos de la Dirección83.
Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994)
Con el retorno a la democracia, la coalición gobernante debía tomar una decisión en
relación a la política de comercio exterior a seguir. El historial de lo que había sido su
oposición al gobierno militar podía significar una refundación de la estructura del
Estado, lo que evidentemente supondría cambios importantes en un área tan sensible
para el país como la política exterior. Sin embargo, el rasgo de esta administración fue
la moderación, en el entendido que más que el cambio abrupto de las estructuras era
necesario a través de la llamada transición, conciliar aquellos aspectos que podrían ser
considerados como exitosos y modificar los aspectos que se consideraban limitantes
para la democracia. La moderación tanto del Canciller del Gobierno, Enrique Silva
Cimma, como del Ministro de Hacienda, Alejandro Foxley, permitieron darle
continuidad a la organización de la política de comercio exterior.
83
Esto en opinión del señor Hugo Baierlein, Jefe de Negociaciones de la DIRECON en el periodo 1981 –
1990, (entrevista realizada el 5 de noviembre, 2009)
50
El pragmatismo del momento obligó entre otras materias a resolver la situación de una
gran parte de los recursos humanos del Estado dejados en calidad de funcionarios de
planta por el gobierno militar, compatibilizando al mismo tiempo la necesidad de
incorporar profesionales con perfil técnico y político en la reinserción de Chile al
mundo, la que claramente tendería a la expansión dada la política de acuerdos
comerciales bilaterales que el programa presidencial pretendía realizar.
LA DIRECON, atochada de responsabilidades y al mismo tiempo con limitaciones para
su expansión, fue en este periodo minimizada otorgándole obligaciones en materia de
comercio exterior, a los ministerios del sector (ver figura Nº2).
Así se determinó que la Cancillería se concentraría en las relaciones con América
Latina, particularmente con los países más próximos geográficamente y estratégicos
para Chile, tanto en lo político como en comercial. El Ministerio de Hacienda llevaría
las relaciones con Estados Unidos, y el Ministerio de Economía se concentraría en la
Unión Europea, la región Asia-Pacífico y adicionalmente con América Latina
Figura Nº2
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el gobierno de
Patricio Aylwin
Presidente de la
República
Ministerio de Relaciones
Exteriores (DIRECON)
América Latina
Ministerio de Hacienda
América del Norte
Ministerio de Economía
Asia Pacífico
Unión Europea
América Latina
Comité Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales
Durante esta administración se decidió crear adicionalmente el Comité Interministerial
de Relaciones Económicas Internacionales, en 1992, precisamente como una manera de
51
coordinar y articular el trabajo de los ministerios, particularmente en la preparación de
los primeros acuerdos comerciales.
Gobierno de Eduardo Frei (1994-2000)
El segundo gobierno de la Concertación profundizó el proceso de inserción
internacional, luego de la transición del gobierno precedente. Esto se apreció en el rol
preponderante que tendrá DIRECON en la política de comercio exterior, convirtiéndose
en el ente que centralizará el trabajo en esta materia, para ello se creó una estructura
divida en dos partes (figura Nª 3), por una parte se estableció un área regional, que se
haría cargo del estudio comercial de ciertos países o regiones económicas, y un sector
temático que tendría por función apoyar los procesos de negociación en ámbitos
específicos.
Figura Nº3
Estructura de la DIRECON durante el gobierno de Eduardo Frei
DIRECON
Áreas
Regionales
Áreas
Temáticas
MERCOSUR
Acceso a
Mercados
Asia Pacífico
Propiedad
intelectual
Unión
Europea
Medio
Ambiente
etc.
etc.
52
Desde una perspectiva política se crearon instancias de apoyo y coordinación, el Comité
Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales, fue sustituido por el Comité
Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales y el Comité de
Negociación. En ambos comités participaban ministerios del sector económico y/o
aquellos que tenían directa participación en los procesos de negociación (figura Nº 4).
La función principal de estas instituciones era la de examinar la situación de los
procesos de negociación y proponer agendas para el trabajo negociador
Figura Nº4
Estructura de toma de decisiones en política de comercio exterior durante el
gobierno de Eduardo Frei
DIRECON
Comité de Negociación
Comité interministerial de
Relaciones Económicas
internacionales
M. Hacienda
SEGPRES
M. Agricultura
M. Relaciones Exteriores
M. Economía
M. Hacienda
M. Economía
Gobierno de Ricardo Lagos 2000-2006
Durante el gobierno del presidente Lagos, los logros en materia de acuerdos ya eran
evidentes, varios de los acuerdos negociados en los gobiernos anteriores fueron
ratificados en este periodo, lo que implicaba pasar ahora de la negociación de acuerdos
a la administración y a la búsqueda de nuevos mercados que pudieran complementar los
ya negociados. Para entonces la DIRECON cuenta con un equipo de negociadores
profesionales y las tareas son asignadas a varias direcciones (figura Nº 5). Dado el
mayor conocimiento que tiene la opinión pública de las negociaciones comerciales, se
crean adicionalmente instancias que permiten la consulta con sectores de la sociedad
53
civil, práctica que ya se venía haciendo con anterioridad estableciendo ahora una
formalidad para ello.
El énfasis del periodo estará en generar una estrategia de inserción en los grandes
bloques económicos mundiales, lo que se concretará en la firma de acuerdos
comerciales con la Unión Europea84, Estados Unidos y Corea del Sur.
Figura Nº5
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el gobierno de
Ricardo Lagos
Consulta Actores
DIRECON
Sociales
Director General
Dirección de
Asuntos Económicos
Dirección de
Asuntos Económicos
Multilaterales
Dirección de
Asuntos Económicos
para America Latina
Dirección de
Promoción de
Exportaciones
Gobierno de Michelle Bachelet (2007-2010)
Durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, se introdujo el concepto de
“Regionalismo Realista”85, los fundamentos de esta estrategia implicaban profundizar y
ampliar la política de acuerdos comerciales, por una parte, perfeccionando los acuerdos
ya existentes con países de la Región en materia de servicios, compras gubernamentales
y solución de controversias, e integrando nuevas áreas geográficas a la política de
negociaciones internacionales, lo que se graficó en acuerdos comerciales con la
República Popular de China y las negociaciones sostenidas con Malasia, Australia,
Vietnam y Turquía.
84
El Acuerdo de Asociación Económica entre Chile y la Unión Europea, fue además un acuerdo amplio
en materias culturales, políticas y sociales.
85
Ver: Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales. Chile, 20 años de negociaciones
comerciales (Santiago: B & b editores, 2009). p. 68.
54
El realismo de este nuevo impulso en política exterior estuvo dirigido a privilegiar los
avances en integración, identidad y sintonía política.
Para esta nueva etapa se hicieron algunas modificaciones en la estructura del ente
negociador de la DIRECON (ver figura Nº 6), simplificando ciertas funciones, como la
eliminación de la Dirección de Asuntos Económicos, de modo de enfatizar las áreas en
las que ya se tenía una experiencia acumulada en los últimos quince años.
Figura Nº6
Estructura de toma de decisiones en política exterior durante el gobierno de
Michelle Bachelet
DIRECON
Director General
Dirección de
Asuntos Económicos
Bilaterales
3.3
Dirección de Asuntos
Económicos
Multilaterales
Dirección de
Promoción de
Exportaciones
Actores y grupos de interés involucrados en los procesos de negociación
internacional de Chile
La determinación de los actores que participan en los procesos de negociación podrían
identificarse con relativa facilidad si es que se empleara para ello el enfoque que
entregan las teorías neorrealistas de las relaciones internacionales. Este enfoque nos dirá
que los Estados actúan de manera unitaria y racional con el fin de satisfacer el interés
nacional,86 no obstante la práctica de la política exterior reconoce otros actores, que
buscan ser representados en sus intereses particulares por el Estado más que
considerarse como un componente más de este:
86
Morgenthau, Hans, Política entre naciones (Buenos Aires: GEL, 1988).
55
“El comercio exterior de Chile, debe ser administrado con criterio de interés
nacional a través de una política que incorpore los intereses de los productores
y exportadores, pero que también considere las realidades del mercado
mundial.”87
En las negociaciones económicas internacionales predominan otras lógicas en las que
incluso reconocer una separación específica entre “internacional” y “nacional”, se puede
incluso hacer extensivo al plano doméstico de los países.
“es necesario ir más allá de establecer este tipo de relaciones causales y pasar
a dar cuenta de la interacción recíproca que se produce entre las variables
domésticas y las variables internacionales con el objetivo de interpretar la
realidad política y económica de cada vez más compleja e interdependiente”.88
3.3.1 Congreso Nacional
Durante la negociación de los primeros tratados de libre comercio, el rol que cumplió el
Congreso Nacional, fue más bien de tipo consultivo. La Comisión de Relaciones
Exteriores, habitualmente fue dirigida por representantes de la coalición gobernante por
lo que las observaciones que se hacían sobre las negociaciones estaban en directa
relación con las negociaciones que se daban entre los partidos políticos y el Ejecutivo.
Las razones de la poca influencia que tuvo el legislativo en este primer periodo se
pueden sintetizar en dos causas: la primera, de tipo constitucional, es la preeminencia
que le da la Constitución de 1980 al Ejecutivo en el proceso de toma de decisiones en
esta materia: “Las medidas que el Presidente de la Republica adopte en los acuerdos
que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva
aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley”89; otra
causal, sería más bien de tipo subjetivo y es la escasa importancia que tradicionalmente
87
Canciller José Miguel Insulza, en “Ensayos sobre política exterior de Chile”, (Santiago: Ed. Los Andes,
1998, Citado por Frank Tresler, Revista Diplomacia Nº 77, octubre – diciembre, 1998), p. 44.
88
Porras, Op. Cit. p. 23.
89
Inciso 1 del Artículo 50 de la Constitución Política de Chile, citado por Porras. Op. Cit. p. 22.
56
han tenido los partidos políticos por la política comercial, al considerar a esta como una
materia más propia de técnicos y especialistas que a una materia netamente política90.
No obstante esta postura, la participación del Congreso comenzará a ser más activa a
partir de las negociaciones de Chile en el Mercado Económico del Sur, MERCOSUR,
en 1992 y dado los evidentes efectos que tendría en la política interna la participación
en un mercado común, el Congreso logró asumir un nuevo rol: la de ratificar la
adhesión a un tratado comercial. Desde entonces esta ha sido parte de las funciones del
Congreso en materia de negociaciones internacionales, pero en términos de la adhesión
a lo negociado por el Ejecutivo, su actitud de apoyo se ha mantenido inalterable hasta el
día de hoy.
3.3.2 Sector Empresarial
Este sector ha cumplido un rol destacado en los procesos de negociación comercial. Por
una parte una gran cantidad de negociadores del Estado o bien provienen del mundo
empresarial o han derivado en él, luego de las experiencias negociadoras.
Desde muy temprano los gobiernos consideraron a este sector como la contraparte
técnica de las negociaciones91, aprovechando no solo el conocimiento en profundidad de
las materias que involucran las negociaciones, sino que además el alto grado de
cohesión que poseen a través de sus organizaciones gremiales, como la Sociedad de
Fomento Fabril, SOFOFA, la Asociación de Exportadores de Manufacturas, ASEXMA,
o la Confederación de la Producción y el Comercio, CPC.
El alto nivel de integración, permitió a los gobiernos, contar con certezas respecto a la
posición del empresariado ante las negociaciones, lo que se tradujo incluso en sendas
invitaciones oficiales como parte de los equipos negociadores. No obstante a partir de
1995, estas invitaciones comenzaron a disminuir, por una parte, por los conocimientos
90
Porras. Op. Cit. p. 23.
Actualmente la Sociedad de Fomento Fabril, SOFOFA, es considerada la Secretaría Técnica del sector
privado para las negociaciones. Entre sus funciones se cuentan la elaboración de las listas de
desgravaciones de productos, estudios sobre la aplicación de normas de origen, entre otras materias.
91
57
técnicos que comenzaron a adquirir los negociadores de gobierno, por presiones a nivel
político por la convivencia que se daba entre el mundo público y el sector privado, y por
el procedimiento negociador que comenzó a ser cada vez más predecible conforme
Chile iba firmando nuevos tratados comerciales.
Durante este periodo surge la idea del “cuarto adjunto”, una sala contigua a las salas de
negociación, en la que los representantes del sector privado podían presenciar en “vivo
y en directo” en un sistema de televisión cerrado, el avance de las negociaciones.
La unidad que exhibían los grandes gremios empresariales, contrastan, incluso hasta
hoy, con la escasa presencia de las medianas y pequeñas empresas, las que por su
misma naturaleza, se caracterizan por su alto número, variedad y calidad, lo que hace
que el grado de dispersión sea lo suficientemente alto como para llegar con una
representación a las invitaciones que los gobiernos les hicieron al comienzo del proceso
de apertura.
3.3.3 Sector Laboral
Tal como ocurrió con el sector empresarial, el laboral ha pasado por varios momentos
en el periodo de acuerdos comerciales, a comienzos de la década de los noventa, el
sector estuvo representado directamente por la Confederación Única de Trabajadores y
específicamente por el Departamento de Asuntos Internacionales. Durante esta primera
etapa, hasta el año 1995, la preocupación fundamental era advertir en qué medida los
acuerdos comerciales podían incidir positiva como negativamente en la situación de los
trabajadores chilenos dada la mayor competencia de productos que llegarían
desgravados al país. La participación de la CUT también estuvo caracterizada por la
iniciativa e interés particular del sindicalista Diego Olivares, el que veía en estos
acuerdos una posibilidad de generar mayores empleos y mejores condiciones para los
trabajadores nacionales92.
92
Este hecho lo reconoció el señor Hugo Baierlein representante técnico de la SOFOFA en las
negociaciones durante entrevista del 5 de noviembre 2009.
58
A partir del año 1995, y dada la experiencia que el Estado comienza a tener en las
negociaciones y por otra parte, el aumento de las demandas de los trabajadores en el
plano local, hizo que la participación del sector laboral fuera cada vez más reducida y
asumiera un rol de consulta en los siguientes procesos negociadores, situación que se
mantiene en la actualidad.
3.3.4 Sociedad Civil
De los actores señalados posiblemente la sociedad civil es la más compleja de reconocer
y describir93, también vinculado con el concepto de Organización No Gubernamental,
ONG94, surge con especial fuerza durante la década de 1960 a instancias de la
Organización de las Naciones Unidas y su preocupación por considerar en sus
discusiones y resoluciones la opinión no solo del actor estatal, sino que además
escuchar y reconocer la existencia de intereses variados que no responden solamente a
una visión realista de las relaciones internacionales.
Las preocupaciones que ejercen estas entidades son enormemente variadas, tanto como
las demandas que puedan existir en la sociedad. Algunos ejemplos son: defender el
cumplimiento de los derechos humanos, cooperar en la protección del medio ambiente y
la calidad de vida, contribuir a la participación de la ciudadanía, ayudar en cuestiones de
migración, garantizar el cumplimiento de tratados internacionales en protección de la
infancia, contribuir en la edificación de viviendas sociales, intervenir en cuestiones
laborales, brindar ayuda humanitaria ante conflictos bélicos o desastres naturales, etc.
En el caso de Chile, la sociedad civil se comenzó a articular durante el periodo del
gobierno militar, pero su expansión se da con el retorno a la democracia. En estos casi
veinte años, su composición y demandas se ha ido haciendo cada vez más variada y
específica.
93
La sociedad civil puede ser definida como: “La esfera, creada históricamente, de derechos
individuales y asociaciones voluntarias, en la que la concurrencia políticamente pacifica de unos con
otros en la persecución de sus respectivos asuntos, intereses e intenciones privadas está garantizada por
el Estado”. (López-Calera, Nicolás, “Yo, el Estado”, Ediciones Trotta, España, 1992.)
94
“Una organización no gubernamental es cualquier grupo de ciudadanos voluntarios sin ánimo de
lucro que surge en el ámbito local, nacional o internacional, de naturaleza altruista y dirigida por
personas con un interés común”. Departamento de Información Pública, Naciones Unidas, en:
http://www.revistainterforum.com/espanol/articulos/093003efoque_ong.html
59
Particularmente en las negociaciones de acuerdos comerciales, la DIRECON creó a este
un área de participación ciudadana, no obstante la incorporación efectiva ha sido
bastante escasa, entre las causas de esta situación se pueden mencionar el poco interés
que muestra la ciudanía en el ámbito del comercio exterior,95 y/o por la confianza que
existe en las decisiones en esta materia por parte de las autoridades gubernamentales.
(Tabla Nº 7)
Tabla Nº 7
¿Cómo calificaría Ud. la labor que está haciendo el actual gobierno en el manejo
de las Relaciones Internacionales de Chile, con notas de 1 a 7 en que 1 es pésimo y
7 es excelente?
Evaluación
Patricio Aylwin
Eduardo Frei
Ricardo Lagos
1
0,83
2,0
1,9
2
1,45
2,1
3,4
3
2,63
3,3
6,7
4
11,05
10,1
16,8
5
23,35
20,5
23,3
6
34,49
30,2
24,6
7
22,77
18,2
11,7
Aprueba (4 a 7)
91.66
79.0
76.4
8 no sabe
***
11,5
10,1
9 no contesta
3,44
2
1,4
(Centro de Estudios Públicos, CEP, datos recopilados en el periodo 1990-2006)
3.4 Niveles de negociación en los acuerdos comerciales
Como podemos apreciar, si bien las negociaciones de acuerdos comerciales son
realizadas por representantes del gobierno chileno, la participación de una serie de
actores con intereses particulares y diversos, hace que la negociación sea el resultado de
variadas interacciones entre actores que buscan influir en pos de sus demandas
particulares, este hecho que es una de las características particulares de las
negociaciones internacionales96, hace necesario identificar las distintas instancias en las
que estas negociaciones se dan. La literatura disponible denomina a estas negociaciones
95
96
Porras, Op. Cit. p. 29.
Lewicki, Barry, Saunders. Op. Cit. p. 230.
60
específicas como “niveles”97 o “dimensiones”98 de negociación, los que generalmente
se identifican con cuatro o cinco niveles específicos como se presentan a continuación:
3.4.1 Nivel Interno
El primer nivel que define una negociación internacional es el nivel interno, el que se
reconoce para referirse a “las disparidades y contradicciones internas de los grupos
negociadores”99.
Tanto
si
se
trata
de
negociaciones
empresariales
como
gubernamentales: “se sabe que es necesario hacer una negociación interna, a veces
mucho más difícil que la otra, sobre los términos de referencia, los objetivos comunes,
los mínimos y máximos, las alternativas, etc. Las distintas divisiones o los varios
Ministerios comprometidos con la negociación suelen tener puntos de vista e intereses
distintos, y se requiere de un cuidadoso proceso para llegar a un acuerdo”100 En su
análisis sostiene que la falta de un acuerdo interno puede resultar después en errores y
problemas muy serios en la mesa de negociación: “por eso a veces se llega a la sibilina
táctica de hacer acuerdos con la facción del otro lado de la mesa que parece estar más
cerca de la propia posición y adelantarse a un acuerdo manejado por facciones desde
el interior de ambos grupos”101
En la complejidad de las negociaciones internacionales, no solo se negocia durante un
lapso prolongado de tiempo, sino que además se genera una interacción entre los
integrantes de los distintos grupos negociadores. Adicionalmente a las características
personales de cada miembro de equipo negociador, se deben agregar las distintas
formaciones profesionales de cada uno, los sesgos propios de cada matriz
disciplinaria102, sino que incluso los egos personales por imponer la racionalidad de las
decisiones en base a criterios más o menos objetivos.
97
Porras. Op. Cit.
Wood, Jack y Colosi, Thomas R.; "Trato Hecho: Las múltiples dimensiones de un acuerdo exitoso",
Revista Gestión 6, noviembre y diciembre de 1997, Edición Argentina.
99
Ogliastri. Op. Cit. p. 14.
100
Ibíd. p. 15.
101
Ibíd. p. 16.
102
Thomas Kuhn plantea la “parálisis paradigmática” como un fenómeno que afecta el trabajo
multidisciplinario y por ende afecta el desarrollo científico. Ver: La estructura de las revoluciones
científicas, Madrid: Fondo de Cultura Económica, 2005.
98
61
Estas negociaciones por darse en una esfera que habitualmente es conocida solo por los
mismos integrantes de los equipos, pueden dar lugar a acaloradas discusiones, a tratos
menos formales y a un fuerte predominio de las emociones y relaciones de poder
predominantes entre los actores.
Una adecuada negociación de esta dimensión supone fijar los “roles” que cada
integrante ocupará dentro del equipo, cuál será la interacción de cada uno según su
función, y la coordinación y apoyo de cada integrante a la presentación de los
argumentos y opciones. Los líderes o jefe de equipo tienen una función central en la
coordinación y coherencia interna de los equipos.
3.4.2 Nivel Externo
Se puede definir esta dimensión como aquella en la que participan actores “ajenos a la
negociación”, es decir:
“aquellas personas o grupos sin responsabilidad operativa sobre el resultado
del acuerdo, es decir, aquellos que no son ni los propios negociadores, ni las
personas que tienen la autoridad para aceptar o rechazar definitivamente un
acuerdo negociado”103
Entre los representantes de esta dimensión se pueden considerar a la prensa, la opinión
pública, otros Estados que aprecian el proceso, o inclusive áreas del gobierno central
que no participan directamente de la negociación (ver figura Nº 7).
Este nivel se caracteriza por los grupos de interés que presionan al gobierno para que
sus preferencias se vean reflejadas en los acuerdos. El gobierno de turno a su vez
responde buscando expandir su poder y legitimidad negociadora construyendo
coaliciones con estos sectores104.
103
104
Wood y Colosi. Op. Cit. p. 3
Porras. Op. Cit. p. 9.
62
Sin lugar a dudas este es un nivel de alta complejidad dada la asimetría negociadora de
las partes, las diferencias temáticas y el lobby al que pueden estar expuestos los entes
gubernamentales para incluir los intereses durante la negociación.105
En esta dimensión suele ser recomendable establecer con los otros niveles qué tipo de
información se puede compartir y bajo qué condiciones.
Figura Nº 7
Nivel Externo de Negociación
Sector Privado
Gremios y
Asociadiones
Empresariales
Medios de
comunicación
Grupos de interesés
particulares
Presidencia de la República
Intra - gobierno
Presidencia - Ministerios
Sectoriales
Congreso de la República
Estos actores habitualmente están interesados en el resultado final de la negociación, y
es en ese ámbito, en el que ellos pueden apreciar un riesgo o un beneficio para sus
propios intereses106. Si bien la negociación parte del supuesto de la privacidad de la
misma, una actitud de cierre ante estos actores, puede generar un efecto contrario, con
lo que la tensión durante el proceso tiende a aumentar, y se puede generar información
parcial, errónea o manipulada.
105
Una constatación de esta situación fueron las protestas que tuvo que enfrentar el gobierno de Corea del
Sur el año 2003 a raíz de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Chile. En dicha ocasión la
acción de sector agrícola logró suspender en a lo menos en tres ocasiones la discusión parlamentaria en
torno a la aprobación del tratado. ver:
http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/business/newsid_3492000/3492289.stm
106
Esta dimensión ha sido abordada formalmente por Chile en sus negociaciones, para ello se ha
recurrido a profesionales como Ernesto Tironi y Carlos Mladinic que se contactaron con estos actores
durante la negociación con Estados Unidos por el Tratado de Libre Comercio.
63
3.4.3
Nivel Horizontal
Se trata de la interacción directa entre las partes que negocian como titulares de la
misma, en este caso, las representaciones oficiales de los dos países que negocian el
Tratado de Libre Comercio. Para Colosi y Wood107, las funciones que cumple esta
dimensión de la negociación son tres: por una parte, es la instancia en la que se adoptan
las decisiones claves sobre la sustancia de la negociación 108, aun cuando la toma de la
decisión no es parte de esta dimensión, sino que más bien su exposición ante la
contraparte; la segunda función, es de tipo educativa, ya sea a través de la información
que cada parte suministra a la otra, desconocida hasta ese momento 109, como de las
mismas tácticas que se emplean para llegar al acuerdo.; por último la relación que se dé
entre las partes, dará indicios de la facilidad y/o dificultad con la que se adoptaran los
posibles acuerdos, esta relación estará dado tanto por la interacción que exista a nivel de
países, como por los estilos personales de los equipos negociadores.
3.4.4
Nivel Vertical
Esta dimensión es la constituida por él o los equipos negociadores con la organización
que mandata la negociación, en este caso con el Gobierno que haya definido negociar
con otro (ver figura Nº 8). Las funciones que cumple esta dimensión son, por una parte,
establecer los límites de lo que se va a negociar; definir los objetivos a conseguir y los
intereses a satisfacer110. La manera de establecer esta dimensión se da a lo largo de todo
el proceso negociador, en una primera instancia se establece la estrategia negociadora,
designa los líderes de los equipos, aprueba la participación de los integrantes de cada
grupo y entrega la información básica que será utilizada en la negociación. Durante la
negociación, supervisa el proceso, recibe retroalimentación de los estados de avance,
entrega correcciones a lo realizado, y finalmente aprueba el acuerdo y participa de su
cierre formal.
107
Op. Cit.
Se entiende la “sustancia” de la negociación, como aquellos que satisfacen los intereses iniciales.
109
Esta información puede ser manejada con anterioridad de manera parcial o total a través del trabajo de
los lobbystas, ver Xifra, Jordi. Lobbying, cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones
públicas (Barcelona: Gestión 2000, 2000).
110
Wood y Colosi. Op. Cit.
108
64
En esta dimensión es fundamental contar con canales fluidos entre el líder o líderes, de
los equipos y la autoridad mayor, de manera de validar los acuerdos parciales que se van
alcanzando durante el proceso. En el caso de un cambio en las jerarquías, por ejemplo
por elecciones, las negociaciones pueden sufrir tardanza, ya sea por la comprensión que
la nueva autoridad debe tener del proceso, como por el cambio de los líderes de equipo
u otros negociadores.
Figura Nº8
Nivel Vertical de Negociación
Equipo
Sectorial
1
Equipo
Sectorial
2
Equipos
Sectorial
3
3.4.5
Putman
La negociación de Doble Nivel
111
elabora una síntesis de los niveles que conforman la negociación de un
tratado comercial señalando que se deben considerar dos niveles interrelacionados:
(figura Nº 8) el nivel I que es el que se da en el ámbito internacional entre los
representantes gubernamentales, mientras que en el ámbito doméstico o nacional se da
un nivel II que corresponde al de los grupos de intereses que presionan al gobierno para
que sus preferencias se vean reflejadas en el acuerdo negociado y en la ratificación del
mismo. Para Putman no es posible establecer una separación o disección de estos
niveles, sino que más bien interactúan durante todo el proceso de negociación, por lo
111
Putmam, Robert. “Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games”. International
Organization Vol. 42, Nº 3 Summer (Cambridge, Mass: The MIT Press, 1988).
65
que la consulta permanente entre todos los actores y niveles es fundamental para lograr
el acuerdo y la legitimación del mismo.
Al doble juego se deben agregar hoy día el papel de las empresas transnacionales112, las
que operan con lógicas que se colocan en el límite del área doméstica e internacional.
Figura Nº9
La dimensión de doble nivel113
Ámbito
Internacional
Representantes
A
Representates
Área de
negocio
B
Intereses Transnacionales
Grupos de Interés
Grupos de Interés
Ámbito Nacional
112
Se entiende por empresa transnacional aquella “en la que se comparten e integran diferentes
capacidades y contribuciones entre operaciones de distintos países”, ver. Daniels y Radebaugh. Op. Cit. p.
G-13.
113
Adaptado de: Porras, José. “La estrategia chilena de acuerdos comerciales: un análisis político”, Serie
Comercio Internacional número 36 (Santiago: PNUD-CEPAL, diciembre 2003)
66
Capítulo 4. Características generales del Tratado de Libre Comercio
Chile – Panamá
4.1
Contenidos y áreas de negociación del Tratado de Libre Comercio Chile –
Panamá
4.1.1 Antecedentes
La intensión de negociar un Tratado de Libre Comercio entre Chile y Panamá, era una
pretensión que estaba en las autoridades desde la década de 1980. En efecto, el gobierno
militar, tenía una estrecha relación con dicho país y con otros de Centro América. Este
lazo se había creado más que por razones comerciales, por el intercambio militar que
tradicionalmente Chile había tenido con los países de la Región.
Este acercamiento, aunado al valor estratégico que tiene Panamá por el Canal del mismo
nombre, hacía atractiva la idea de avanzar comercialmente con dicho país. Sin embargo,
desde un punto de vista práctico el nivel de relaciones comerciales privilegiadas entre
ambos países era escaso. La mayoría de los acuerdos firmados con dicho país,
descansaban en el área consular y de intercambio en áreas específicas de cooperación
(ver anexo Nº 4). Adicionalmente las restricciones políticas del Gobierno Militar
terminaban por hacer inviable una relación comercial más estrecha entre ambos países.
Con el retorno a la democracia y la política comercial en base a acuerdos bilaterales, la
posibilidad de avanzar en un acuerdo se hacía más viable, pero en las prioridades
gubernamentales, Panamá aparecía como un objetivo de segundo orden en comparación
a los acuerdos que se podían obtener con mercados mayores para Chile, como Estados
Unidos, México, la Unión Europea o las potencias del Sud Este Asiático.
¿Qué interés podía tener una economía pequeña como la panameña para Chile, que ni
siquiera en el conjunto con Centro América representaba un aporte sustantivo? (ver
tablas Nº 8 y Nº 9). La respuesta a esta inquietud se podría encontrar en tres
singularidades de esta negociación, que terminarían beneficiando a Chile, estas eran:
67
A. Exportaciones con mayor valor agregado: Se privilegia más que el intercambio
en términos cuantitativos, la potencialidad cualitativa que tiene exportar a dicho
país, por las posibilidades que ofrece para la exportación de manufacturas con
mayor valor agregado, respondiendo a los estándares que el país Centro
Americano exige.
B. Plataforma comercial para el mercado de América del Norte: si bien Chile
poseía con anterioridad un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos,
acceder a dicho mercado no es tarea fácil para el exportador nacional. Una serie
de productos perecibles tienen dificultades y mayores costos en el transporte
desde Chile, con lo que Panamá se podía convertir en un centro de acopio de
productos para el mercado estadounidense. La logística existente en Panamá
puede además ofrecer costos más bajos en el proceso exportador desde Chile114.
C. Asimetría negociadora con beneficios para Chile: Al momento de comenzar las
negociaciones, Chile ya poseía un arancel externo común muy bajo, ya fuera por
la política de comercio exterior, como por los acuerdos de libre comercio
firmados con varios países115. Los aranceles de Panamá comparativamente eran
mucho más altos que los de Chile, por lo que un acuerdo comercial representaría
comercialmente una reducción mayor que la que podría tener para Panamá que
entraría a un mercado con aranceles ya muy reducidos. (tabla Nº 10)
114
Como lo sintetizó el Director General de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería,
Carlos Furche: "Chile y Panamá tienen coincidencias importantes en el sentido de que son economías
pequeñas, abiertas al comercio e hicieron una temprana apuesta por su inserción en una economía
globalizada", en: http://www.sofofa.cl/mantenedor/detalle.asp?p=30&s=0&n=17126&forma=ep
115
Esta asimetría será una característica permanente en las negociaciones de Chile desde el año 2000.
68
Tabla Nº8
Importaciones de Chile por origen 2007
America del Norte - 22,8%
Asia y Oceania - 22,2%
Centroamerica - 0,2%
Sudamerica - 29,5%
Unión Europea - 14,3%
Otros - 11%
(Fuente: DIRECON, 2008)
Tabla Nº9
Exportaciones de Chile por destino 2007
America del Norte - 18,7%
Asia y Oceania - 34,7%
Centroamerica - 0,8%
Sudamerica - 11,2%
Unión Europea - 25,0%
Otros - 9,4%
(Fuente: DIRECON, 2008)
69
Tabla Nº10
Exportaciones de Chile a Panamá con anterioridad al TLC (millones de
US$)
200
180
160
140
120
100
Exportaciones
80
Importaciones
60
40
20
0
1998
2004
(millones de US$)
2005
1998
2006
2004
2005
2006
Exportaciones
27,9 170,55
111,46
178,36
Importaciones
8,31
22,07
10,75
10,64
Balanza Comercial
19,59 148,48
100,70
167,72
Intercambio Comercial
36,20 192,62
122,21
189,00
(SOFOFA, 2006 y ProChile, 2009)
4.1.2 Objetivos de la negociación con Panamá
Los objetivos de esta negociación, se plantean en la formulación del plan de
negociación y para que el acuerdo sea exitoso se considera que ellos se expresen
posteriormente en el tratado en sí mismo, en este caso, no fue la excepción, y es posible
encontrar en el primer capítulo del tratado ver expresados los objetivos116, estos son:
1. Estimular la expansión y la diversificación del comercio entre Chile y Panamá.
2. Eliminar los obstáculos al comercio.
3. Facilitar la circulación transfronteriza de mercancías y servicios entre los dos
países.
116
Artículo 1.2, Capítulo 1, Disposiciones iniciales, Tratado de Libre Comercio, Chile –Panamá.
70
4. Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio.
5. Aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión en los territorios de
las partes.
6. Crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este tratado,
para su administración conjunta y para la solución de controversias.
A continuación examinamos cómo se llegó a ello.
4.2
Descripción del proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio
Chile – Panamá117:
El proceso de negociación del Tratado, fue realizado a nombre del gobierno de Panamá
por el Ministerio de Comercio e Industrias y por parte de Chile la entidad responsable
fue la Dirección General de Relaciones Económicas, DIRECON, órgano dependiente
del Ministerio de Relaciones Exteriores, tal como lo venía realizando desde 1995 en que
se convirtió en el ente central de las negociaciones de Chile
Las conversaciones para la negociación de un tratado de libre comercio entre Chile y
Panamá se iniciaron del 21 al 23 de agosto de 1996 en la ciudad de Santiago de Chile.
De 1996 a 1997 se llevaron a cabo más de 10 rondas de negociación. Luego se suscitó
una suspensión de varios meses producto del estancamiento de las negociaciones en
materia de inversiones y servicios financieros.
El 22 de octubre de 1997 en la ciudad de Santiago de Chile, se firma un compromiso
entre ambos países con la finalidad de intercambiar información que posibilitará a las
partes comprender los sistemas fiscales de ambos países, la que sería una de las causas
del estancamiento de las negociaciones. No obstante lo anterior, Chile puso reparos a
incluir el sector inversiones y servicios financieros al tratado, debido al nivel de
desarrollo dispar de estos sectores en ambos países.
117
Para estudiar este proceso se utilizó fundamentalmente la descripción que hicieron tanto el Ministerio
de Relaciones Exteriores de Chile, como el Ministerio de Comercio e Industrias de Panamá y que pueden
ser seguidos en:
http://www.mici.gob.pa/tlc%20chile%20panama%20neg.html
http://www.sice.oas.org/TPD/CHL_PAN/Studies/antecedentes_s.pdf
http://www.mici.gob.pa/tlc%20chile%20panama/negtlcchvspan.htm
71
A pesar de que en otros temas como en el intercambio de listas de desgravación
arancelaria, las negociaciones se desarrollaban normalmente aunque a un ritmo lento, no
fue sino hasta junio de 1998 en que se reanudaron las negociaciones en servicios. Las
que se suspenderán nuevamente el 14 de agosto de 1998.
Luego de un largo periodo sin negociaciones (ver Tabla Nº 11) y a instancias del
cambio de gobierno en Panamá en septiembre del 2004, el Presidente de Chile, Ricardo
Lagos, manifestó el interés de reanudar las negociaciones para alcanzar el Tratado de
Libre Comercio con Panamá.
En enero de 2005, durante la visita del Canciller chileno a Panamá, se definió enviar un
equipo técnico chileno para iniciar conversaciones sobre el sector servicios, con la
finalidad de conocer los avances panameños como una posible plataforma internacional
de servicios, lo cual efectivamente se concretó el 10 de mayo de 2005.
Posteriormente se realizaron dos rondas de negociación: del 8 al 10 de junio en Chile y
del 25 al 29 de julio en Panamá. En la primera de ellas se propuso utilizar como
acuerdo referencial el texto base del tratado de libre comercio de Chile con Estados
Unidos.
Durante el segundo semestre del 2005 se realizaron conversaciones posteriores de
manera telefónica, electrónica y personal entre las autoridades de ambas partes, lo que
permitió establecer los puntos de interés de cada país creando un balance en las
aspiraciones de ambas partes lo que permitió avanzar en la materialización del acuerdo.
En enero del 2006, se tomo la decisión durante la visita del Presidente Torrijos a Chile
de crear un marco conceptual común por parte de los equipos negociadores y hacer un
esfuerzo por reducir las asimetrías comerciales entre los países.
Luego de tres rondas negociadoras entre enero y febrero del 2006, se logra acordar el
tratado de libre comercio.
72
El 27 de junio del 2006, en Santiago de Chile se firma el tratado de libre comercio,
quedando a la espera de la ratificación del mismo en el Congreso Nacional.
En marzo del 2008, luego de pasar por los procesos de ratificación interna de cada país,
entra en vigencia el Tratado de Libre Comercio de Chile y Panamá.
Tabla Nº 11
Evolución de las negociaciones Chile - Panamá
1,6
1,4
1,2
1
Periodo de Negociaciones
0,8
Firma de Acuerdo
0,6
Puesta en Vigencia
0,4
Sin negociaciones
0,2
9
8
7
6
5
4
3
2
1
2000
99
98
97
1996
0
(Elaboración propia a partir de la información recopilada)
4.3
Evaluación del Tratado de Libre Comercio Chile – Panamá
El Tratado de Libre Comercio consta de 106 páginas, más una anexo de 532 páginas en
las que se adjuntan las listas de productos desgravados por Chile y por Panamá118.
En términos generales el Tratado logró la eliminación de la mayoría de los productos
dentro de un plazo máximo de 15 años en Panamá y 10 años en Chile.
Al cumplir un año de vigencia de la puesta en marcha del Tratado, el 4 de marzo del
2009, se realizó en Panamá la primera reunión de evaluación entre los representantes de
118
El detalle completo del acuerdo se puede revisar en:
http://www.direcon.cl/index.php?accion=Panama, y para el resumen del mismo, consultar Anexo Nº 6 de
esta investigación.
73
ambos países. Se entiende por evaluación, la revisión en la implementación del acuerdo
y los resultados de las ventajas otorgadas por el tratado.
El TLC considera temas como el acceso a mercados, comercio e inversiones, defensa
comercial, servicios transfronterizos y solución de controversias. Incluye además, un
protocolo de cooperación laboral y otro medioambiental.
En el tratado, Panamá concedió a Chile la desgravación del 64,5% de sus productos en
categoría inmediata, lo que significa que éstos pueden ingresar libres de aranceles desde
el primer día de vigencia del Acuerdo.
En desgravación a cinco años, quedaron un 9,4% de los productos, y por último, en
categorías de largo plazo, vale decir a 10, 12 y 15 años, Panamá otorgó a Chile el 3,9%
de
los
ítems
arancelarios.
Finalmente,
un
2,9%
quedó
en
excepciones.
En tanto, Chile otorgó protección principalmente a los productos situados en bandas de
precio, neumáticos y ropa usada. Según cifras al año 2005, el 81,7% de las
exportaciones chilenas tendrían acceso libre de aranceles a ese mercado, desde la
entrada en vigencia del Acuerdo.
Los productos chilenos de exportación más importantes beneficiados con el acuerdo
son: carnes ovinas, carnes caprinas, pescados y mariscos frescos, frutas frescas
(naranjas, uvas, manzanas, etc.), duraznos en conserva, harina de pescado, insecticidas,
guantes para cirugía, cocinas, entre otros.
Chile concedió a Panamá la desgravación arancelaria del 92,5 de los productos
negociados en categoría inmediata, lo que significa que éstos pueden ingresar libres de
aranceles desde el primer día de vigencia del Acuerdo. En desgravación a cinco años un
5,8%, en desgravación a 10 años el 1,3% de los productos y en excepciones un 0,37%.
En términos de valor, de las importaciones de Chile desde Panamá, un 93,3% podrá
ingresar libre de aranceles desde la entrada en vigencia del acuerdo.
74
Las principales exportaciones panameñas beneficiadas por el TLC son: preparaciones
para la alimentación infantil, ron, manufacturas de plásticos, productos textiles y otros
artículos plásticos.
Actualmente el 92% de las exportaciones chilenas a Panamá son rubros no
tradicionales, con un mercado diversificado de más de mil productos que forman parte
del intercambio comercial bilateral. Chile, además, es el sexto inversionista extranjero
en Panamá y primer usuario latinoamericano del Canal.
El año 2005 las exportaciones de Chile a Panamá totalizaron US$ 111,5 millones,
destacando entre los principales productos el cobre y la gasolina, además de vinos y
tableros de madera. Las importaciones, en tanto, sumaron US$ 10,8 millones,
destacando entre los principales productos importados por Chile: barcos-factoría, redes
para la pesca, perfumes y aguas de tocador, preparaciones para exámenes radiológicos y
aparatos de radar, además de ron y lozas.
Tabla Nº12
Primera Evaluación de los resultados del Tratado de Libre Comercio entre Chile y
Panamá. Intercambio por sectores (US$)
200.000.000
180.000.000
160.000.000
140.000.000
120.000.000
100.000.000
2007
80.000.000
2008
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
Agricultura
Minería
Industria
Otros
75
Sector
2007 (US$)
2008 *(US$)
% Var. Periodo
3.080.250
3.741.394
21,46
201.705
115.815.895
57.318,59
155.680.429
179.868.227
15,54
19.232.480
11.671.619
-39,31
Agricultura
Minería
Industria
Otros
(ProChile, 2009)
* con vigencia del TLC
Tabla Nº13
Intercambio Comercial al primer año de vigencia del Tratado de Libre
Comercio entre Chile y Panamá (millones de US$)
350
300
250
Exportaciones
200
150
100
Importaciones
50
0
2007
2008
(millones de US$)
2007
2008*
Exportaciones
178,19
311,10
Importaciones
12,86
13,82
(ProChile, 2009)
76
5. Conclusiones
Al iniciar nuestra investigación señalamos que el resultado de las negociaciones para la
suscripción de acuerdos comerciales por parte de Chile, podía considerarse exitoso,
dado el número de acuerdos que el país ha conseguido en los últimos años, no obstante
no existía claridad si estos resultados eran producto de la estrategia comercial adaptada
por el país o si junto a ello participaban elementos particulares durante los mismos
procesos de negociación.
Una vez realizadas las entrevistas a expertos y participantes en estas negociaciones,
podemos evidenciar, que si bien no existe una conciencia de estos actores de un modelo
negociador particular, a través de las continuidades de los procesos negociadores en el
periodo de estudio, y tal como se puede advertir en términos particulares en el caso de
Panamá, se corrobora la hipótesis de que es posible identificar un modelo de
negociación particular que ha contribuido al éxito de la política de comercio exterior
chilena.
1. Elaboración de un modelo de negociación a partir de la experiencia negociadora
A. Estrategia de Negociación
No es posible identificar una estrategia única y particular de negociación por parte de
Chile, pero si se advierte que a través del tiempo y de los diversos episodios
negociadores se ha ido consolidando una forma de entender la negociación. En ese
sentido, se ha apostado por una estrategia que se aproxima mucho a una de tipo
colaborativa, por cuanto se comprende que la obtención de beneficios, por ejemplo
arancelarios, no se pueden lograr a través del sacrificio de los intereses de la
contraparte. En el caso de la negociación con Panamá, los negociadores tomaron la
decisión de suspender las negociaciones el año 2000, al reconocer que la falta de
legislación y experiencia en las negociaciones internacionales en el área de servicios y
finanzas, podía generar mayores dificultades para Panamá que para Chile.
77
No obstante, la estrategia negociadora no solo busca colaboración de una parte, hacia
otra, como podría ser en este caso, sino que exigen que la colaboración mutua. Esto
explica por qué una vez superadas estas dificultades, Chile solicitó a su contraparte
agilizar las negociaciones para llegar a un pronto término de las mismas una vez
reiniciadas las conversaciones el 2004.
Llegar a este nivel estratégico no fue se dio de manera inmediata, los entrevistados
coinciden en que esta manera de encarar las negociaciones fueron el resultado de las
dificultades que tuvo la negociación con Estados Unidos, en la que la tensión de
convertirla en una negociación competitiva, con evidentes perjuicios para Chile, en
aspectos claves como la relativa a la “ley del encaje”119, fortalecieron la opción por
insistir en la colaboración.
B. Evolución de la estrategia negociadora
Desde un punto de vista temporal, hemos podido reconocer dos momentos o periodos
en que las negociaciones han tenido ciertas similitudes, en función de la propia
evolución política del país, pero particularmente de las experiencias que se fueron
acumulando a través de los distintos procesos negociadores. Esos periodos los
podríamos reconocer en a lo menos dos momentos:
Periodo de Aprendizaje (1990-1996)
Este periodo coincide con el regreso a la democracia y la decisión política de
profundizar la inserción económica de Chile en el mundo, aprovechando adicionalmente
la exposición que el país obtenía por la forma de transitar a la democracia y los vínculos
generados por los sectores políticos en el exterior durante el Gobierno Militar.
Dado los resultados obtenidos con la apertura económica del régimen militar, la opción
de hacer modificaciones radicales en el nuevo gobierno no prosperaron y este periodo se
119
Ver, Sáez, Sebastián y Raúl, Las negociaciones de servicios financieros en Chile, (Santiago: CEPAL,
Serie Comercio Internacional Nº 75, 2006) pp. 26 – 33.
78
vio entonces como un periodo para avanzar en la apertura y establecer relaciones
comerciales privilegiadas por la vía de acuerdos comerciales.
La posibilidad de avanzar en el comercio exterior por la vía de negociaciones
comerciales se vio reforzada por el planteamiento de Estados Unidos en 1994, de formar
una amplia zona de libre comercio en el Continente (ALCA), la que si bien no fructificó
como era esperada por algunos sectores, supuso la instalación de la negociación
comercial, como un instrumento de política de comercio exterior.
Considerando el nuevo paradigma que se instalaba, la inexperiencia de los funcionarios
de gobierno en materias comerciales, derivó en la generación de una estrecha alianza
con el sector privado, e inclusive con representantes del mundo sindical, que veían un
alto potencial para la generación de puestos de trabajo y mayores inversiones por la vía
de tratados comerciales.
La simbiosis que se alcanzó fue tal, que incluso en los equipos acreditados del gobierno
en los primeros procesos de negociación participaron “bis a bis”, representantes de
gobierno y empresarios, generando una relación que con los años se fue haciendo más
estrecha120.
Periodo de Consolidación (1996-2009)
Luego de la concreción de los primeros acuerdos comerciales (ver tabla Nº 14), se
lograron relaciones privilegiadas con las economías más importantes del mundo. Esto
permitió, por una parte, constatar el éxito de la estrategia negociadora y en segundo
término, situar a Chile como un país percibido como exitoso en el ámbito del comercio
internacional.
Las rebajas arancelarias alcanzadas tuvieron como consecuencia en materia de
negociación, una asimetría cada vez mayor en los siguientes procesos negociadores,
120
Durante este periodo fue normal que en las negociaciones participaran en los equipos negociadores
tanto representantes de gobierno, como del sector empresarial, ambos constituían la representación oficial
de Chile.
79
entendiendo a esta, como la relación de ganancias cada vez más amplias por acuerdo
negociado en relación a la contraparte. Chile en este periodo ya contaba con aranceles
muy bajos en torno al 6% promedio y 2% real, por lo que los beneficios en esta materia
para el país con el cual se negociaba no eran particularmente significativos. En cambio
para Chile, se lograba desescalar rápidamente y en una mayor proporción el arancel de
la contraparte.
Desde un punto de vista negociador denominamos adicionalmente este periodo como de
consolidación, porque la práctica alcanzada permitió generar una suerte de rutina en la
forma de negociar, la que se sustenta en dos constataciones:
Consolidación del equipo negociador.
Un rasgo que caracteriza la estrategia negociadora es el número relativamente reducido
de negociadores que participan en los acuerdos. Cada uno cuenta con un alto grado de
especialidad en las materias que negocian, ya sean éstas acceso a mercados, normas de
origen, barreras no arancelarias, etc.
El perfil del negociador chileno se puede caracterizar por personas, en general hombres,
de edades que fluctúan entre los treinta y los cuarenta años como negociadores directos
y de entre treinta y cincuenta cuando son coordinadores o jefes de equipos, la rotación
de negociadores es relativamente baja y abandonan su función en la medida que son
nombrados en otros cargos gubernamentales, ya sea en organismos multilaterales, en
representaciones diplomáticas, y en algunos casos ingresando a la empresa privada. No
existe un perfil profesional particular, aunque suelen concentrarse en ingenieros
comerciales o abogados, sin tener una universidad de procedencia particular.
En cuanto a la formación de los negociadores, está en gran parte se forma en la práctica.
Ingresan habitualmente como observadores de las negociaciones, realizando tareas de
apoyo, y a medida que aumenta su conocimiento en las materias de negociación van
ingresando a los equipos. Si bien tienen cierta formación en técnicas de negociación,
obtenida ya sea en cursos fuera de Chile, particularmente en Estados Unidos, en
organismos internacionales como la Organización Mundial de Comercio, OMC, el BID
80
INTAL121, o en cursos realizados en el país, en universidades como la de Chile o de
Santiago, reconocen que su formación es básicamente empírica y muy influida por la
experiencia de los negociadores mayores.
Metodología de negociación.
La experiencia de los negociadores también les permite replicar los procedimientos,
formularios y temas a negociar, las que reducidamente se concentran en materias
arancelarias y disciplinas comerciales.
En esta etapa no obstante hubo cambios, algunos bastante significativos en relación al
periodo de aprendizaje. Junto con lo ya indicado, el sector privado perdió presencia en
las negociaciones internacionales, pues los funcionarios de gobierno lograron incorporar
los conocimientos técnicos necesarios para negociar, además como lo han reconocido
las dos partes, las desconfianzas entre ambos sectores se fueron haciendo cada vez más
patentes en la medida en que la política local terminaba su proceso de transición y la
denominada “política de los consensos”.
La alternativa a este alejamiento de la representatividad del sector privado se dio con la
“creación” del denominado “cuarto adjunto”, el que fue incorporado en las
negociaciones con Estados Unidos. Este cuarto permitía a los representantes del sector
privado y de grupos de interés, seguir las negociaciones por un sistema de televisión
cerrado, lo que les permitía apreciar el proceso y hacer los alcances de la negociación,
durante los tiempos de receso.
121
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe, oficina perteneciente al Banco
Interamericano de Desarrollo.
81
Tabla Nº 14 Cuadro Comparativo
Negociaciones de Tratados de Libre Comercio, según el número de rondas y años
de negociación
Contraparte
Año
Canadá
1997
México
1999
Unión Europea
2003
Estados Unidos
2004
Corea
2004
Asociación Europea de Libre 2004
Comercio (EFTA)
- Noruega
- Suiza
- Islandia
- Liechtenstein
Japón
2006
China
2006
Colombia
2007
Número de
Rondas
5
6
10
12
6
6
Duración de las
negociaciones (años)
3
3
2
10
3
2
5
5
2
2
8
2 meses (se utilizó como
referencia el TLC con
EEUU)
5
2
Panamá
2008 10
Australia
2009 4
(Elaboración propia a partir de información recopilada)
C. Los actores de las negociaciones
Hemos logrado identificar a los actores que participan de manera directa en las
negociaciones representando a Chile, los que por su grado de responsabilidad en los
acuerdos se definen de la siguiente manera (ver figura Nº9):
1. Presidente de la Republica. Dado el carácter presidencialista del país y el principal
promotor de la política exterior chilena122, su rol es fundamentalmente el de la
representación política del país. Dentro de sus actividades también está la relación que
122
En algunos casos incluso tiene un rol fundamental en las negociaciones internacionales. Un ejemplo de
esto fue la negociación con la Unión Europea en la que dada la oposición de este bloque de negociar
solamente con Chile y no con el MERCOSUR en su conjunto como era la pretensión original, el
Presidente Ricardo Lagos organizó una gira europea visitando quince países con el objetivo de allanar las
posiciones para negociar de manera exclusiva con Chile, situación que finalmente se produjo
82
establece con el jefe negociador, el que le da cuenta del avance de las negociaciones, y
la correspondiente retroalimentación en el que el Presidente informa del estado de las
relaciones entre los países en negociación. También indirectamente el Jefe de Estado
tiene un rol en fijar a través, en primera instancia de sus programas de gobiernos, de los
temas y en las regiones geográficas prioritarias en la generación de acuerdos durante su
gestión, lo 1que se ve corroborando por los distintos énfasis que cada administración
tienen en las materias123.
2. Jefe Negociador. El segundo rol es el Jefe de Negociaciones, si bien ese cargo no está
definido por normas o acuerdos preestablecidos, se ha entendido que esta
responsabilidad recae en la figura del Director de la DIRECON, dado que es “el”
órgano responsable de llevar a cabo las negociaciones comerciales de Chile.
Las funciones del Jefe Negociador son:
1. Mantener contacto directo con el Presidente, informándole del estado de avance de
las negociaciones, e informándole de las tratativas políticas de alto nivel que pueden
reforzar la negociación.
2. Establecer contactos de manera bilateral con el Jefe de Negociaciones del país de la
contraparte, ya sea para resolver y aprobar los temas de manera particular, o afrontar
dificultades políticas que afecten a la negociación. En ese sentido esa relación tiende a
constituir el nivel horizontal de la negociación en el ámbito decisorio. Esta labor se ha
ido simplificando con los años a partir de la menor influencia que ejercen los factores
políticos en las negociaciones de las que Chile ha participado.
3. Otra de sus funciones es mantener contacto directo con los coordinadores o líderes de
cada equipo negociador, los que se reportan habitualmente con el Jefe negociador al
123
Durante el gobierno del Presidente Aylwin, el interés se concentró en la reinserción internacional de
Chile y abrir las primeras oportunidades de acuerdos comerciales; con el presidente Frei Ruiz Tagle, se
establecieron los primeros acuerdos con países de la región como México y Colombia; con el Presidente
Lagos la pretensión fue abarcar a las grandes zonas comerciales del mundo, como La Unión Europea,
Estados Unidos y el Sud Este Asiático.
83
final de cada jornada o ronda de negociaciones presentando y justificando los acuerdos
a los que se han llegado desde un punto de vista técnico de las negociaciones.
3. Asesores. El Jefe negociador habitualmente cuenta con algunos asesores que
acompañan la negociación, estos pueden ser dos o tres personas de alta confianza, los
que cumplen un rol de consejeros tanto en materias políticas, como económicas, lo que
permite contrastar puntos de vista, buscar nuevas opciones en los temas más complejos,
discutir los efectos internos que puede provocar una determinada decisión en el país, o
reconocer las contingencias que surgen durante el desarrollo mismo de las
negociaciones.
4. Jefe o coordinador de equipos. Los coordinadores de equipo, son al mismo tiempo,
negociadores
altamente
competentes
en
sus
áreas
de
especialidad,
como
retroalimentadores del avance de las negociaciones al Jefe Negociador. Su función es
dirigir la negociación en la mesa, tanto en lo formal, como es el cumplimiento de los
tiempos asignados a negociar, el orden de los temas negociados, definir y establecer las
opciones disponibles, prioridades y adoptar acuerdos desde una óptica técnica, con
ratificación posterior del Jefe negociador.
5. Los negociadores de cada equipo. Son al igual que los coordinadores, expertos en sus
materias, con la diferencia que su responsabilidad es exclusivamente la de negociar con
las contrapartes, desarrollando la agenda negociadora, las razones que justifican la
adopción de una medida, incorporar ciertos temas en la negociación, o excluir otros ya
sea su grado de sensibilidad o prioridad que tengan para el país.
Los negociadores que participan en cada equipo varían según la complejidad de los
temas tratados y las objeciones que se producen entre ronda y ronda negociadora. En
aquellos temas considerados de alta complejidad, ya sea por su naturaleza político
jurídica, por su grado técnico o porque afectan áreas sensibles, los equipos pueden
84
llegar a contar con tres o cuatro negociadores. En los casos de temas más simples los
equipos habitualmente están conformados por dos integrantes124.
El número total de participantes en un proceso negociador, por lo tanto, está sujeto tanto
a las características políticas como comerciales que envuelven la negociación, pero la
experiencia acumulada indica que se suelen definir en promedio doce grupos de trabajo
temáticos, los que pueden involucrar en negociaciones directas entre doce a treinta
profesionales125.
124
Son considerados temas simples aquellos vinculados, por ejemplo, con el capítulo de compras
públicas y complejos aquellos relacionados con reglas de origen, o de acceso a mercados, entre otros.
125
El valor de la experiencia negociadora es tan relevante que en los primeros acuerdos comerciales
viajaban junto a la delegación oficial más de cincuenta empresarios que eran consultados en distintos
momentos de la negociación, en las negociaciones en curso, no son más de uno o dos los representantes
empresariales que acompañan a las delegaciones.
85
Figura Nº 10
Actores participantes en la negociación de acuerdos comerciales por parte del
Gobierno de Chile
Jefe Contraparte
Presidente de la República
Equipo
Tematico
1
Equipo
Temático
2
Equipo
Temático
3
Coordinador
Coordinador
Coordinador
Experto 1
Experto 1
Experto 1
Jefe de Negociaciones
Equipo
Temático
4
Equipo
Temático
5
Coordinador
Experto 1
Coordinador
Experto 1
Asesores
Equipo
Temático
6
Coordinador
Experto 1
Equipo
Temático
7
Coordinador
Experto 1
Experto 2
Experto 2
Experto 2
Experto 3
Experto 2
Experto 2
Experto 2
Experto 3
Experto 4
Experto 2
Experto 3
D. Tácticas de negociación
Las tácticas de negociación refuerzan y dan coherencia a la estrategia de negociación
utilizada. Como mencionamos anteriormente, Chile optó por un modelo estratégico que
privilegió la cooperación, por sus beneficios inmediatos y a largo plazo con las
contrapartes y por ende las tácticas empleadas por los negociadores dan cuenta de
86
ciertos comportamientos que han sido constantes en la negociación de los acuerdos,
como en el caso particular estudiado.
En primer lugar, la estrategia colaborativa, supone no hacer consideraciones en función
del tamaño, en este caso de mercado, con la contraparte. Si bien el nivel de intercambio
entre Chile y Panamá beneficia claramente al primero, el tratamiento que se le da a los
aspectos comerciales de la negociación, no establece diferencias ni privilegios para
ninguno de ellos.
Una segunda constatación, es que las tácticas colaborativas, avanzan en generar alianzas
en otros aspectos adicionales o colaterales a los objetivos centrales de la negociación, en
ese sentido la negociación con Panamá, como con otros países, estableció acuerdos
complementarios de cooperación en áreas laborales y ambientales, como anexo al
Tratado de Libre Comercio.
Finalmente, si bien hemos indicado que Chile tiende a buscar acuerdos de manera
rápida, dada la experiencia acumulada en la materia, ha tenido la flexibilidad necesaria
para adecuar los ritmos de negociación a las condiciones y coyunturas de la contraparte.
E. Proceso de negociación
En el capítulo número dos expusimos las características generales de los procesos de
negociación, en la que los teóricos le dan una gran importancia a la preparación de las
negociaciones. Si bien los negociadores chilenos no reconocen seguir un modelo
particular en la planificación de las negociaciones, si estamos en condiciones de advertir
un modelo en relación a la preparación, ejecución y post negociación de los acuerdos.
Este en términos generales se caracteriza por un modelo simplificado de preparaciones,
apuntando a la rapidez, al menos desde la perspectiva chilena, de avanzar en las
negociaciones, de modo de aprovechar las ventajas iniciales que otorga generar
preferencias arancelarias.
87
Autores como Raiffa, Sierralta, Fisher, Ury y Patton, definen el proceso de negociación,
solo en tres instancias, otorgándole particularmente a la preparación un rol clave en el
resultado final de los acuerdos126
Los elementos distintivos de cada etapa del proceso en el caso chileno son:
Etapa 1. Preparación:
La planificación de las negociaciones en el caso de Chile se realiza en primer lugar a
partir de las definiciones de política de comercio exterior que hemos mencionado con
anterioridad, a través de las distintas administraciones estas políticas han sido
constantes y las diferencias más bien corresponden a los énfasis que cada gobierno ha
definido, habitualmente en sus propuestas y programas de gobierno.
En la elaboración de las propuestas intervienen de manera sectorial las carteras que se
pueden ver involucradas por los efectos inmediatos de las negociaciones, habitualmente
cumplen un rol en ese sentido, los ministerios de Hacienda, Economía y Agricultura, en
el transcurso del tiempo se han integrado adicionalmente los ministerios de Energía,
Educación y del Medioambiente. El receptor de estas observaciones es la DIRECON
que adapta, incorpora o renegocia con los ministerios las propuestas en cada área.
En esta planificación también cumplen un importante el rol el sector privado, y
particularmente las asociaciones gremiales representativas del empresariado, de estas la
que ha tenido tradicionalmente mayor influencia y participación es la Sociedad de
Fomento Fabril, SOFOFA, la que tiene un estatus informal, pero significativo, de
contraparte técnica en la preparación de las negociaciones, aportando habitualmente con
estudios pormenorizados de la situación de sus sectores asociados, que en la actualidad
superan los cuarenta y cinco.
Una vez definidas las áreas sensibles y prioritarias que estarán involucradas en la
negociación, se definen los negociadores, por temática. Como hemos visto en este caso,
los negociadores son profesionales de la DIRECON, y se recurre a ellos según la
126
Ver página 33 de esta investigación.
88
naturaleza de la negociación, la Dirección, integra adicionalmente algunos asesores que
pueden prestar colaboración en temas emergentes, como los relativos al comercio
electrónico o a la protección a la propiedad intelectual.
El número de rondas a negociar se define durante esta etapa, pero la cantidad precisa de
reuniones suelen concretarse en los primeras contactos con la contraparte, en última
instancia esto dependerá ya sea de factores exógenos, como puede ser la influencia de la
negociación externa o de elementos internos, como es la comprensión técnica que tenga
la contraparte de los temas que se negociarán. Sin embargo en el caso de Chile la
estrategia busca llegar a los acuerdos en el menor tiempo posible, concentrando el
trabajo en presentar las opciones de la manera más directa y técnica posible.
El calendario de negociaciones se define utilizando un criterio de “ida y vuelta” en la
que las rondas se realizan alternadamente en un país y luego en el otro. La planificación
de la duración de cada ronda, se hace a partir de los capítulos a tratar, pero la extensión
de cada ronda es de entre dos a cuatro días, en jornadas extensas que comienzan por lo
general en la mañana y concluyen a altas horas de la noche.
Etapa 2. Negociación
Al momento de negociar, los representantes de Chile invocan tres postulados, que con el
transcurso del tiempo se han convertido en verdaderos principios de negociación, estos
son:
Pragmatismo: Se comprende que los acuerdos comerciales constituyen oportunidades
para incrementar el intercambio comercial entre los países. Deben ser los actores
nacionales los que deben aprovechar los resultados de las negociaciones, pero la
aspiración de toda negociación de acuerdo comercial, es liberar la mayor cantidad de
bienes y servicios en la negociación.
Técnica: Se entiende que las negociaciones son cuestiones netamente técnicas, por lo
que los acuerdos se hacen en función de los beneficios económicos, no considerando de
manera prioritariamente factores políticos o sectoriales de un país en particular, este
89
principio se hizo más patente en el periodo de consolidación de la estrategia
negociadora
Flexibilidad: No obstante lo anterior, se reconoce que cada país tiene y vive situaciones
particulares que en ocasiones deben ser atendidas, por ejemplo, las presiones de sectores
empresariales, laborales, o sociales que han presentado objeciones o temores en las
negociaciones, en ese caso, los negociadores esperan la resolución de esos problemas
para seguir negociando. También en algunos casos, particularmente con países con
menos experiencia, como fue el caso con Panamá, explicar técnicamente la
conveniencia o no de adoptar una medida en un sentido u otro.
Junto a los principios descritos que pueden influir en el estado de avance en las
negociaciones, todos los entrevistados señalan la relevancia que tienen los factores
culturales involucrados en la negociación. La teoría habitualmente hace mención a estos
elementos y la práctica los reafirma.
La experiencia negociadora de Chile, ha permitido reconocer cuatro áreas culturales que
a su vez impactan en las tácticas de negociación a seguir.
Latinoamérica. Siendo esta región en la que se encuentra Chile, desde un punto de vista
negociador, se establecen importantes diferencias. Se ha constatado que existe un estilo
negociador que tiende a enfatizar el discurso y en no pocos casos ciertos grados de
improvisación, lo que dificulta la concreción de los acuerdos. A ello se suma la
influencia que ejercen los procesos internos en la duración de las negociaciones, lo que
afecta la constitución de equipos que tienen una alta rotación, contrastando con los
equipos consolidados que presenta Chile. En el caso de la negociación con Panamá, esta
se vio interrumpida el año 2000, debido entre otras causas a la incomprensión de los
efectos reales de incorporar en las negociaciones el capítulo de servicios y de finanzas.
Estados Unidos. Más allá de las dificultades políticas que se debió enfrentar en el largo
proceso negociador, se reconoce un alto grado de simetría en el proceso, esto debido al
lenguaje técnico común en el que los negociadores se desenvolvían. Un número
significativo de los negociadores chilenos tuvo acceso a educación de postgrado en
90
universidades de dicho país, por lo que las complejidades que se pudieron experimentar
en el proceso, eran fundamentadas técnicamente. La experiencia con Estados Unidos, es
considerado por los negociadores chilenos como una “escuela” de negociación, y ese
estilo ha influido en la forma que Chile negoció sus acuerdos posteriores.
Europa Central y del Norte. Las negociaciones tanto con la Unión Europea, como con la
Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), tendían más al intercambio
transaccional que a una negociación con sentido estratégico. Generalmente la posición
de los agentes europeos era intransigente y no estaban dispuestos a conceder en temas
que incluso a ojos de ellos mismos no eran fundamentales en el proceso general de
negociación. La flexibilidad y el interés por concretar los acuerdos permitió a los
negociadores chilenos, aumentar y mejorar la calidad e los argumentos de las
negociaciones, rescatando como un elemento positivo del entorno cultural europeo la
honestidad de las posiciones y una renuncia explícita a utilizar tácticas manipuladoras, o
conocidas en el mundo de las negociaciones como el “bluf”.
Sud Este Asiático. Las diferencias culturales con esta región son consideradas
fundamentales en el proceso y resultado final de las negociaciones, de alguna manera
constituye un paradigma particular de negociación, en el que el silencio no significaba
desinterés, sino todo lo contrario, donde las propuestas eran sistemáticamente
rechazadas, con el ánimo de mejorar los acuerdos, y en el que el tiempo era un factor
que era relativizado permanentemente. Con esta experiencia se aprendió la importancia
de la flexibilidad y la creatividad. Paradojalmente en estas negociaciones hubo
momentos de gran afinidad cultural, en aspectos colaterales a la negociación
propiamente tal pero que eran altamente valorados por la contraparte, como la
importancia de la religión, la familia y las tradiciones, lo que en más de alguna
oportunidad fue factor que permitió sellar un acuerdo. El aprendizaje no fue solo para
los negociadores chilenos, también se reconoció el conocimiento técnico que
adquirieron los países de la Región en la medida que muchos de estos acuerdos fueron
los primeros que sostuvieron.
91
Etapa 3. Post negociaciones
En el caso de la experiencia negociadora chilena, la suscripción y ratificación de los
acuerdos era un proceso relativamente simplificado debido al poder que le otorgaba la
Constitución de 1980 al Ejecutivo, no obstante a partir de las negociaciones con el
Mercado Común del Sur, MERCOSUR, y sus posibles consecuencias en políticas
fiscales, el Congreso Nacional solicitó tener mayor participación en la ratificación de
los acuerdos. Pese al aumento de actores en el proceso decisorio, esto no influyó en el
resultado final de los acuerdos. Esto se puede explicar por dos motivos: en primer lugar
la estructura coalicional de la política nacional ha hecho que en lo relativo a la política
de comercio exterior exista consenso entre los actores políticos; en segundo lugar,
también existiría una razón técnica por cuanto el contenido de las negociaciones, no
suelen ser de conocimiento amplio por parte del Congreso, con lo que su capacidad de
veto o influencia se ve reducida.
2. Puntos críticos del modelo y aprendizajes
Para finalizar, la investigación nos permitió detectar algunos elementos que podrían ser
considerados en un futuro perfeccionamiento de la estrategia de negociación de Chile,
lo que podría reforzar el modelo de negociación con una clara identidad.
Al respecto se recomienda apreciar:
1. Existen ciertas aprehensiones una vez concluidas las negociaciones, en la llamada
“administración de los acuerdos”. La DIRECON cuenta con un departamento
especializado en el tema127, sin embargo, desde un punto de vista cuantitativo aun no
existe un modelo que permita establecer de manera directa la relación entre el acuerdo
comercial e intercambio entre países, ni mucho menos es posible evaluar el impacto en
sectores específicos. La falta de este instrumento explica por qué la objeción que
algunos actores internos han manifestado por los perjuicios que los acuerdos provocan,
perjuicios que tampoco pueden ser medidos de manera causal.
127
El Departamento Coordinador de la Administración de los Acuerdos, dependiente de la Dirección de
Asuntos Económicos Bilaterales.
92
2. Se advierte la dificultad que implica para organismos vinculados con el comercio
exterior del país, como el Servicio Nacional de Aduanas o el Servicio Agrícola
Ganadero, la diversidad de regímenes aplicables a productos que provienen de países
con y sin acuerdos comerciales, y que en el caso de los primeros tienen distintos niveles
de desgravación en el tiempo, o disciplinas distintas de un país a otro. La consecuencia
de esto es un potencial aumento en los trámites de importación y exportación y un
aumento en los costos de las operaciones, una sistematización en un instrumento único
se hace necesario.
3. Se aprecia una escasa participación en los beneficios de los acuerdos por parte de la
pequeña y mediana empresa, Pymes, esta apreciación es particularmente relevante si se
considera que esta categoría de empresas aporta más del 80% del empleo del país, pero
su participación en el comercio exterior no llega ni siquiera al 10%. Las causas de esta
situación, se ubican en dos frentes: por una parte, existe una razón interna y esa es la
falta de integración que tienen los distintos sectores Pymes a participar gremialmente. Si
bien la SOFOFA de cuarenta y siete organizaciones que la conforman, treinta y seis son
del sector de las Pymes, no logran articular una posición común frente a las
negociaciones y por lo tanto sus propuestas no alcanzan a llegar a la formulación de las
agendas negociadoras; en segundo lugar, se reconoce que en el modelo económico del
país, aun las Pymes no han logrado ser incorporadas como si ha ocurrido con las
grandes empresas o con las inversiones que provienen del extranjero.
4. Se considera necesario mejorar la formación académica de los negociadores. Las
instituciones del Estado y las universidades pueden brindar una gran ayuda, para ello es
necesario involucrar las situaciones reales que efectivamente participan en un proceso
negociador y la complejidad técnica que ello implica.
5. La experiencia negociadora puede ayudar en la formación de otros negociadores, no
solamente en Chile, sino que en otros países con los cuales ya se cuenta con acuerdos o
que en un futuro próximo podrían participar. Esto ayudaría a acelerar los procesos
negociadores, aprovechando las oportunidades que el mercado puede brindar para ello.
93
6. Se recomienda sistematizar las experiencias negociadoras. Muchas experiencias se
quedan en la anécdota de quién negoció, pero no existe un registro ni necesariamente un
aprovechamiento futuro tanto de los errores como de los logros. Se da como razón para
ello, el que hasta el momento los negociadores que han participado ha sido un grupo
relativamente pequeño y la mayoría de ellos se encuentra en pleno periodo productivo,
con lo que no ha existido ni el tiempo ni la instancia para sistematizar dichos
conocimientos adquiridos
7. Se reconoce que los acuerdos hasta el momento, tienen un alto potencial de
aprovechamiento pero que aun los actores internos no han sabido o podido hacer de
estos acuerdos un real componente de desarrollo para el país, en ello la educación a
nivel de pre grado debería incorporar en sus mallas asignaturas relativas a tratados
comerciales, no solamente en lo descriptivo, sino que particularmente en lo operativo de
estos acuerdos.
8. Se reconoce la importancia de avanzar en negociaciones con zonas geográficas con
las cuáles existe escaso intercambio, pero que poseen un gran potencial, ya sea como
destino de productos con mayor valor agregado, o que cuentan con una población
significativa desde el punto de vista de consumo, tal es el caso de África 128, el Medio
Oriente y Asia Septentrional. Esa es una tarea pendiente que las próximas
administraciones del Estado seguramente asumirán.
128
Se están realizando las primeras tratativas en ese continente con Sudáfrica.
94
6. Bibliografía Consultada
Referencias impresas
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102
7. ANEXOS
103
Anexo Nº 1.
Personas entrevistadas, institución de pertenencia, cargo y sector representado
1
Entrevistado
Rodrigo Contreras
Sector
Gubernamental
***
Institución / Cargo
Director de Asuntos Económicos
Bilaterales. DIRECON
***
2
3
***
***
Gubernamental
4
Hugo Baierlein
Privado
5
Paulina Vásquez
6
Leonardo Rojas
7
***
Gte. Comercio Exterior.
SOFOFA
Sub. Gerente de Relaciones
Internacionales. ASEXMA
CORMA / Jefe del
Departamento de Estudios
***
8
***
***
Privado
9
Doris López
Académico
10
Ricardo Núñez
11
Francisco Prieto
12
***
Académica. Universidad de
Chile
Académico. Universidad de
Chile y Universidad Central
Académico y Consultor.
Universidad de Chile
***
13
***
***
*** Solicitaron mantener privacidad de las entrevistas
Gubernamental
Privado
Privado
Privado
Académico
Académico
Sociedad Civil –
Sector Laboral
Sociedad Civil –
Sector Medio
ambiental
104
Anexo Nº 2
Preguntas formuladas a los entrevistados
PARTE 1. ESTRATEGIA DE NEGOCIACION (5)
1. ¿Qué relaciones existen entre los resultados de la política de comercio exterior de
Chile y la utilización estratégica de la negociación como mecanismo de gestión
internacional?
2. ¿Existen estrategias de negociación estándares?
3. ¿En qué medida se han utilizado en la formulación de las negociaciones
internacionales de Chile mecanismos, estrategias e instrumentos propios de la
teoría de la negociación?
4. ¿Cómo se han resuelto los problemas inherentes a una negociación que presenta,
características en ocasiones asimétricas?
5. ¿Cómo define o a partir de qué variables una negociación es exitosa?
PARTE 2. PROCESO DE NEGOCIACIÓN (14)
6. ¿Quiénes negocian?, ¿de qué manera participan?
Representantes del Estado
-
Actores Centrales (Ejecutivo)
Actores Sectoriales (Ministerios, Congreso), (Autoridades locales, Municipios,
Intendencias)
Representantes Privado
- Sector Empresarial (Gremios, Asociaciones, Empresarios destacados.
- Trabajadores (Sindicatos, Confederaciones)
Representantes de la Sociedad Civil
-
Movimientos sociales (ambientalistas, consumidores, estudiantes)
Líderes sociales
105
Equipos de Negociadores
7. ¿Cómo y quién define lo que se negociará?
-
Autoridades políticas
Autoridades económicas
8. ¿Dónde negocian? (país, cantidad de veces, lugar físico)
9. ¿Se establecen condiciones particulares sobre el lugar en el que se negociará?
10. ¿Cuándo negocian?
-
Número de rondas, tiempo de cada una, intervalos, sistemas de consulta
11. ¿Qué se negocia?
-
Temas de negociación, orden de presentación de los temas
12. ¿Cómo se negocia? (táctica)
13. ¿Cómo se adoptan los acuerdos?
14. ¿Cómo es el trámite de aprobación en el Congreso?
SOBRE LOS NEGOCIADORES:
15. ¿Existe un perfil del negociador profesional del Estado chileno?, ¿cuál es?
16. ¿Qué importancia tienen las características personales y profesionales de los
negociadores en el resultado de la negociación?
17. ¿Con qué niveles de capacitación técnica cuenta el personal que es destinado a
nuestras negociaciones?, ¿esta capacitación ha sido de utilidad al momento de
negociar?
18. ¿Cuál es el ente que capacita?
PARTE 3. RESULTADOS DE LAS NEGOCIACIONES (7)
106
19. ¿Cuáles son los factores del éxito de las negociaciones?
20. ¿El fracaso de las negociaciones de qué dependen?
21. ¿Existe un registro de los procedimientos de las negociaciones?, ¿quién lo hace?,
¿cómo lo hace?
22. ¿Existe registro de los errores,
experiencia negociadora?
falencias y debilidades cometidas en la
23. ¿Cómo se tratan estos errores en las siguientes negociaciones?
24. ¿Se han perdido o ganado oportunidades comerciales como resultado de los
procesos de negociación realizados?
25. ¿Se han generado conflictos percibidos o no percibidos con terceros actores de
interés nacional como resultado de estas negociaciones?
PARTE 4. NEGOCIACIÓN CHILE – PANAMA (4)
26. ¿Qué dificultades particulares tuvo la negociación con Panamá?
27. ¿Se aprovecharon las experiencias de negociaciones anteriores?, ¿cómo?,
¿cuáles?
28. ¿Las contrapartes negociadoras utilizaron estrategias específicas en esta
negociación?, ¿podría identificarlas y/o describirlas?
29. ¿Se podría considerar que esta negociación fue menos dificultosa por las
experiencias anteriores?, o ¿por otra razón?
107
Anexo Nº 3
Tratados Comerciales suscritos por Chile en el periodo 1996 – 2009
.País o Grupo de
Países
..P-4 (1)
..Unión Europea (2)
..Canadá
..Corea
..China
..Guatemala
.(TLC.ChileCentroamerica)
..Honduras
.(TLC ChileCentroamérica)
..Nicaragua
.(TLC ChileCentroamérica)
..Estados Unidos
..México
..EFTA (3)
..Panamá
..Colombia
..Perú
..Ecuador
..Mercosur (4)
..Bolivia
..Venezuela
..India
..Cuba
..Japón
Tipo de Acuerdo
Acuerdo de
Asociación
Económica
Acuerdo de
Asociación
Económica
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Fecha Firma
Entrada en Vigencia
18 de julio de 2005
08 de noviembre de
2006
18 de noviembre de
2002
01 de febrero de 2003
05 de diciembre de
1996
15 de febrero de
2003
18 de noviembre de
2005
05 de julio de 1997
01 de abril de 2004
01 de octubre de 2006
Tratado de Libre
Comercio
18 de octubre de
1999
Esta en Tramitación
parlamentaria
Tratado de Libre
Comercio
18 de octubre de
1999
28 de Agosto de 2008
Tratado de Libre
Comercio
18 de octubre de
1999
Protocolo Bilateral en
negociación
06 de junio de 2003
01 de enero de 2004
17 de abril de 1998
01 de agosto de 1999
26 de junio de 2003
01 de diciembre de
2004
27 de junio de 2006
07 de Marzo 2008
27 de noviembre de
2006
08 de Mayo 2009
22 de agosto de 2006
01 de marzo 2009
20 de diciembre de
1994
01 de enero 1995
25 de junio de 1996
01 de octubre 1996
06 de abril de 1993
07 de julio de 1993
02 de abril de 1993
01 de julio de 1993
8 de marzo de 2006
17 de agosto 2007
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Acuerdo de
Complementación
Económica Nº 32
Acuerdo de
Complementación
Económica Nº 35
Acuerdo de
Complementación
Económica Nº 22
Acuerdo de
Complementación
Económica Nº 23
Acuerdo de Alcance
Parcial
Acuerdo de Alcance
Parcial
Acuerdo de
20 de Diciembre de
1999
27 de marzo 2007
28 de Agosto de 2008
3 de Septiembre 2007
108
..AUSTRALIA
..Malasia
..Tailandia
Asociación
Económica
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
Tratado de Libre
Comercio
30 de Julio 2008
06 de marzo de 2009
En proceso de
Negociación
GEC terminado
En Proceso de
Tramitación para ir al
Congreso nacional
Tratado de Libre
Comienzo de
..Vietnam
Comercio
Negociaciones
..(1) Pacífico-4, integrado por Chile, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam.
..(2) Los países miembros de la Unión Europea son: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca,
España, Finlandia, Francia, Grecia,..Italia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino
Unido y Suecia y desde el 1º de Mayo de 2004, los 10 nuevos
...países .miembros son: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania,
Malta, Polonia y Republica Checa.
..A partir de enero de 2007 son miembros: Rumania y Bulgaria.
..(3) La Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) Está integrada por: Islandia,
Liechtenstein, Noruega y Suiza.
..(4) El Mercado Común del Sur está integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Chile
participa como país...asociado.
..Turquía
Tratado de Libre
Comercio
14 de Julio 2009
Fuente: http://www.direcon.cl/cuadro_resumen.html al 11 de noviembre de 2009
109
Anexo Nº 4
Tratados suscritos entre la República de Chile y República de Panamá en el
periodo 1980 - 2007
(Extraído de: documentos del curso “Seminario de Política Exterior de Chile” Ph.d
Walter Sánchez, Programa de Magister en Estudios Internacionales, Universidad de
Chile, 2008)
Acuerdo
Fecha de Suscripción
Decreto Nº
Convenio Básico de Cooperación
Científica y Tecnológica
Programa Ejecutivo de Cooperación e
Intercambio Cultural para los años
1981, 1982 y 1983
Acuerdo relativo al otorgamiento de
permisos a radioaficionados de uno de
los Estados para operar estaciones de
radio, sobre una base de reciprocidad en
el territorio del otro
Convenio concertado de autorización
de familiares dependientes del personal
diplomático, consular, administrativo y
técnico de las misiones de Chile en
Panamá y de Panamá en Chile para
ejercer actividades remuneradas por el
Estado
Convenio Básico de Cooperación
Técnica y Científica
Convenio para la Promoción y
Protección recíproca de las Inversiones
Convenio de Transporte Aéreo y su
anexo
Acuerdo de Exención de Requisito de
Visa para Titulares de Pasaportes
Diplomáticos, Consulares, Oficiales y
Especiales
Acuerdo de Cooperación en materia de
prevención del uso indebido y control
del tráfico ilícito y el control del tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas.
Acuerdo sobre cooperación minera
complementario del Convenio básico
de cooperación científica y tecnológica
20 de junio de 1980
613
20 de junio de 1980
629
4 de enero de 1994
1214
29 de abril y 11 de mayo
de 1994
569
5 de junio de 1996
2206
8 de noviembre de 1996
1428
21 de octubre de 1997
1541
21 de octubre de 1997
1610
21 de octubre de 1997
1216
3 de septiembre de 1998
1074
110
Aprueba medidas de conservación
adoptadas por la Comisión para la
Conservación de los Recursos vivos
marinos antárticos
Convenio para evitar la doble
tributación por los ingresos que
perciban las empresas de navegación
aérea de Chile y Panamá que operen en
ambos países
20 de marzo de 2001
123
25 de abril de 2001
164
111
Anexo Nº 5
Resumen del Tratado de Libre Comercio Chile Panamá
TRATADO DE LIBRE COMERCIO CHILE – PANAMÁ
RESUMEN POR CAPÍTULOS
El presente documento constituye un resumen de los textos del Tratado de Libre
Comercio entre la República de Panamá y la República de Chile. El mismo no pretende
remplazar el texto final del Tratado, el cual contempla los derechos y obligaciones de
las Partes, sino servir de información al público general. En estos momentos los textos
se encuentran pendientes de su debida revisión legal por parte de Panamá y Chile.
El Tratado de se conforma de quince capítulos:
Capítulo 1: Disposiciones Iniciales
Capítulo 2: Definiciones Generales
Capítulo 3: Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado
Capítulo 4: Reglas de Origen
Capítulo 5: Administración de Aduanas
Capítulo 6: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
Capítulo 7: Obstáculos técnicos al Comercio
Capítulo 8: Defensa Comercial
Capítulo 9: Tratamiento de las Inversiones
Capítulo 10: Comercio Transfronterizos de Servicios
Capítulo 11: Transparencia
Capítulo 12: Administración de Tratado
Capítulo 13: Solución de Controversias
Capítulo 14: excepciones
Capítulo 15: Disposiciones Finales
112
El Tratado cuenta, además, con diversos anexos, según se describe en este resumen y
además paralelo al Tratado existen dos acuerdos de cooperación también mencionados
en el resumen.
La referencia a “Partes” en este documento son Panamá y Chile. Por otro lado, las
referencias a una “Parte” lo son a Panamá o a Chile, según el contexto.
A continuación presentamos el resumen de cada uno de los capítulos antes
mencionados:
CAPITULO 1:
DISPOSICIONES INICIALES
I. OBJ ETIVO
El tratado establece las herramientas para crear un intercambio sólido de bienes,
servicios e inversiones en el marco de un acuerdo balanceado que persigue estimular la
expansión y la diversificación del comercio, la eliminación de los obstáculos que lo
afectan y la facilitación del mismo.
Las bases que inspiran el fortalecimiento de este compromiso son las propias disciplinas
de la Organización Mundial del Comercio (Acuerdo sobre la OMC) y en especial las
con el Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Artículo V
del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), todo lo cual se expresa en el
Capítulo I del Tratado suscrito entre Panamá y Chile.
II. ESTRUCTURA Y COBERTURA
En su estructura general el capítulo cuenta con cuatro artículos relativos al
establecimiento de la zona de libre comercio, los objetivos del tratado, la relación con
otros acuerdos internacionales y el alcance de las obligaciones.
CAPITULO 2:
113
DEFINICIONES GENERALES
I. OBJ ETIVO
El presente capítulo, enmarcado en un artículo único, tiene como objetivo fundamental
definir algunos conceptos básicos en el contexto del Acuerdo y que se repiten de manera
usual en el mismo.
II. ESTRUCTURA Y COBERTURA
Dentro de los conceptos incluidos contamos con las definiciones de Acuerdo ADPIC,
Acuerdo MSF, Acuerdo sobre la OMC, Acuerdo sobre Salvaguardias, Acuerdo de
Valoración Aduanera, AGCS; Acuerdo de OTC; arancel aduanero; autoridad aduanera;
Comisión; días; empresa; empresa del Estado; empresa de una Parte; existente; GATT
1994; Gobierno de nivel central; medida; medida; mercancías de una Parte; nacional;
OMC; originario; empresa del Estado Parte; persona; persona de una Parte; Sistema
Armonizado (SA); partida; subpartida; territorio; y trato arancelario preferencial.
Finalmente en un anexo específico se aclara por las partes lo que para cada una significa
la definición de territorio y de persona natural con la nacionalidad de una parte, lo que
clarifica quienes se encontraran sujetos a los beneficios del Acuerdo.
Es válido destacar que este capítulo goza de gran importancia pues de la aplicación e
interpretación adecuada de sus definiciones se derivan el alcance y contenido real de las
disposiciones del tratado así como el interés preciso que tienen las partes de regularse
por el mismo.
CAPÍTULO 3:
TRATO NACIONAL Y ACCESO DE MERCANCÍAS AL MERCADO
I. OBJ ETIVO
Regular los términos del acceso de los productos de una Parte al mercado de la otra,
114
mediante la aplicación de un programa de desgravación arancelaria y la eliminación de
otras medidas no arancelarias que restringen el comercio y otorgar un tratamiento no
discriminatorio a las mercancías importadas de la otra Parte en relación con los
nacionales.
II. ESTRUCTURA
Este capítulo consta de dieciséis artículos y dos anexos. Los mismos se relacionan con
el alcance y cobertura del capítulo, trato nacional, eliminación arancelaria, exención de
aranceles aduaneros, admisión temporal de mercancías, mercancías reimportadas –
reparadas o alteradas, muestras comerciales y materiales de publicidad impresos,
medidas no arancelarias, indicaciones geográficas, productos distintivos, marcado de
país de origen y comité de mercancías.
III. ALCANCE Y COBERTURA
El ámbito de aplicación del capítulo se extiende al comercio de mercancías entre
Panamá y Chile.
Cada Parte se compromete a otorgar trato nacional a los productos originarios de la otra
Parte, en los mismos términos que estipula el Artículo III del GATT de 1994 o
cualquier otro tratado posterior del que los países formen parte.
La importancia de este capítulo se basa en establecer las preferencias que se le otorgan a
las mercancías originarias de ambas Partes, mediante disposiciones que reglamentan el
intercambio comercial a una serie de mercancías, no obstante respetando las respectivas
condiciones que este Tratado dispone.
Disposiciones como la eliminación arancelaria, exención de aranceles aduaneros, la
admisión temporal de mercancías, mercancías reimportadas después de haber sido
reparadas o alteradas, importación libre de derechos para muestras comerciales de valor
insignificante y materiales de publicidad impresos, son disposiciones que tienen como
objetivos facilitar el comercio en general. También se contemplan artículos de
restricciones a la importación y a la exportación, cuotas y trámites administrativos,
impuestos a la exportación, que comprometen a las partes a evitar distorsiones
115
comerciales que encarezcan y obstaculicen el comercio.
Se establecieron disposiciones sobre indicaciones geográficas y productos distintivos el
cual ambas Partes mantienen la posibilidad de reconocer sus derechos a los productos
protegidos por derecho de indicaciones geográficas o denominación de origen. Sin
perjuicio de los derechos que puedan mantener países no partes. Igualmente se establece
el derecho a la protección al conocimiento tradicional.
Finalmente, se establece la posibilidad de conformar un comité de comercio y
mercancías con el propósito de fomentar el comercio, supervisar la ejecución del
capítulo, y considerar los obstáculos al comercio de mercancías entre las Partes.
El anexo a este capítulo contiene el tratamiento arancelario que cada parte otorgará a la
otra. En él se lista el programa de desgravación arancelaria. Los resultados de dicho
Anexo reflejan una oferta de Chile el cual permite a Panamá un acceso inmediato en un
92.5% de sus líneas arancelarias; permite la apertura en 5 años del 5.8% de las líneas
arancelarias; permite la apertura en 10 años del 1.3% de las líneas arancelarias; pero
excluyen el 0.4% o 29 líneas arancelarias.
En cuanto a Panamá su oferta permite a Chile un acceso inmediato de 68.2% de sus
líneas arancelarias; permite la apertura en 5 años del 11.7% de sus líneas arancelarias;
permite la apertura en 10 años del 7.3% de sus líneas arancelarias; permite la apertura
en 12 años del 0.7% de sus líneas arancelarias; permite la apertura en 15 años del 8.9%
de sus líneas arancelarias; pero excluye el 8.9% o 254 líneas arancelarias.
CAPÍTULO 4:
REGLAS DE ORIGEN Y PROCEDIMIENTOS DE ORIGEN
I. OBJ ETIVO
Establecer los criterios sustantivos para la determinación de origen de las mercancías,
con el fin de otorgarles el trato arancelario preferencial acordado entre las Partes.
Definir los procedimientos aduaneros para la administración y aplicación de las
disposiciones relativas al origen de las mercancías.
116
II. ESTRUCTURA
El Capítulo está conformado por 21 artículos dividido en dos secciones (Reglas de
Origen y Procedimientos de Origen), y cuatro anexos. El primer anexo contiene las
Reglas de Origen Específicas, el segundo, referido al formato de Certificado de de
Origen, un tercer anexo que contiene la Declaración de Origen y el cuarto, que contiene
un listado de las mercancías remanufacturadas que serán consideradas como originarias.
El articulado contiene disposiciones sobre como determinar el origen de las mercancías
tales como: mercancías originarias, valor de contenido regional, acumulación, de
minimis, mercancías fungibles, materiales de empaque, exposiciones, transbordo y
exposiciones en eventos feriales. En relación a los procedimientos de origen se
establecen disposiciones como: certificación y declaración de origen, obligaciones
respecto de las importaciones y exportaciones, devolución de derechos, verificación de
origen y reglamentaciones uniformes.
III. ELEMENTOS RELEVANTES:
En relación la calificación de origen, se utilizó el formato convencional de establecer
que la misma se logra en base a los siguientes criterios:
las mercancías totalmente obtenidas o enteramente producidas en el territorio de
ambas partes;
aquellas mercancías que incorporan algún material no originario y cumplen con
el “salto arancelario” correspondiente o un Valor de Contenido
Regional; y,
la mercancía es producida enteramente exclusivamente con materiales
originarios.
·
Ejemplo:
Café soluble
La regla establecida para este producto según su código arancelario es la siguiente:
2101.11 – 2101.12 “Un cambio a la partida 2101.11 a 2101.12 desde cualquier otro
capítulo, excepto la partida 09.01”
117
El significado de la regla de origen anterior es que la calificación de origen para el café
soluble en el marco del TLC será lograda si las diferentes variedades de café que se
utilicen para producir café soluble, son cultivadas en Panamá o en Chile. Es decir, en la
medida que se incorpore café no regional durante el proceso de elaboración, el café
soluble comerciado vía tratado perderá su origen y por tanto su derecho a reclamar la
preferencia arancelaria correspondiente.
Para el establecimiento de las reglas de origen específicas de utilizó principalmente el
criterio de “Salto arancelario”. No obstante, se estableció para aproximadamente un
10% de las reglas de origen negociadas, requisitos de VCR. El nivel establecido es del
40% aplicando el método de reducción (donde al valor de las mercancías se le descuenta
el valor de los materiales no originarios) y del 30% por el método de aumento (que
mide la proporción que representa el valor de los materiales originarios utilizados para
elaborar el producto en relación con el valor de la mercancía).
Para favorecer la calificación de origen de las mercancías se incluyeron disposiciones
como la acumulación de materiales, la regla de minimis, disposiciones para los
materiales de empaque y embalaje, juegos de mercancías, materiales fungibles y
exposiciones en ferias internacionales.
En cuanto a los procedimientos aduaneros relacionados con origen se estableció un
sistema de autocertificación por parte del exportador. Se estableció además un formato
de Certificado de Origen y Declaración de origen con vigencia de dos años a partir de su
firma por el exportador. Este certificado puede amparar una importación de una o varias
mercancías, como varias importaciones de mercancías idénticas durante su vigencia.
Cuando el exportador no sea el productor de la mercancía, deberá llenar el Certificado
con base en la información que el productor le suministre en una Declaración de Origen.
Se establece un procedimiento de verificación de origen, transparente, por intermedio de
las autoridades aduaneras de ambos países para aquellos casos en se dude del origen de
las mercancías que reclaman descuentos arancelarios. Se establece el compromiso de
poner en ejecución Reglamentaciones Uniformes para facilitar la correcta interpretación
de las disposiciones del Tratado relativas a Acceso a Mercados, Reglas de Origen y
118
Administración aduanera.
CAPÍTULO 5:
ADMINISTRACIÓN DE ADUANAS
I. OBJ ETIVO.
Establecer obligaciones específicas en la administración aduanera en aras de facilitar las
operaciones comerciales.
II. ESTRUCTURA, ALCANCE Y CONTENIDO.
1. Estructura
El Capítulo se divide en once (11) artículos y cuya disposiciones legales regulan los
siguientes temas: publicación, despacho de mercancías, uso de la tecnología de la
información, evaluación de riesgo, cooperación aduanera, confidencialidad, envíos de
entrega rápida, revisión e impugnación, sanciones, resoluciones anticipadas y
certificado para la exportación.
2. Alcance y Cobertura
Las Partes se comprometen a publicar sus leyes, reglamentaciones y procedimientos
aduaneros de aplicación general en Internet o en una red computacional de
telecomunicaciones equivalente. Adicionalmente, se designarán puntos de contacto para
atender consultas relacionadas con materias aduaneras.
El Capítulo también establece para las Partes disposiciones de confidencialidad. Se
establece que cuando una de las Partes suministra información confidencial a la otra
Parte, ésta última tendrá que mantenerla y guardarla bajo ese carácter y no podrá
divulgarla sin la autorización de la Parte que se la suministró y sólo podrá utilizar dicha
información para los fines por el cual la solicitó.
Para efectos de este tratado la autoridad aduanera de Chile reconocerá, entre otros,
como documento habilitante el certificado para la reexportación, emitido y suscrito por
la autoridad aduanera de Panamá y refrendado por la autoridad administrativa de la zona
libre de impuesto. Además, se ha sumado el reconocimiento y aceptación de la
119
comercialización de las mercancías procedentes de terceros países que pasan a través de
las zonas libres de impuestos panameñas y que son objeto de comercialización dentro de
esa zona y que luego son reexportadas a Chile.
CAPITULO 6:
MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS
I. OBJ ETIVO
Mantener y fortalecer la implementación del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas
Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF de la OMC) y la aplicabilidad de los
estándares internacionales. Ampliar las oportunidades comerciales a través de la
facilitación del comercio entre las Partes buscando resolver las materias de acceso a los
mercados, protegiendo la vida y la salud de las personas y los animales o para preservar
los vegetales en los territorios de las Partes. Establecer un mecanismo para el
fortalecimiento de la transparencia y el reconocimiento de la equivalencia de medidas
sanitarias y fitosanitarias y de las prácticas de regionalización mantenidas por las Partes
consistentes con la protección de la vida y la salud de las personas y los animales o para
preservar los vegetales. Proporcionar los mecanismos de comunicación y cooperación
para resolver los temas sanitarios y fitosanitarios.
II. ESTRUCTURA, ALCANCE Y CONTENIDO
Incluyendo el artículo 1 que trata de los objetivos antes descritos, este capítulo consta de
un total de diez artículos y un anexo. Los artículos definen aspectos relacionados con
los Objetivos, Ámbito de aplicación, Disposiciones generales, Transparencia,
Regionalización,
Equivalencia,
Procedimientos
de
certificación,
Cooperación,
Definiciones y el Comité sobre Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios. Por su parte, en el
Anexo se definen las instituciones que conforman el Comité Sobre Asuntos Sanitarios y
Fitosanitarios por cada uno de los dos países.
III. ALCANCE Y CONTENIDO
El capítulo de MSF se aplicará a todas las medidas sanitarias y fitosanitarias, incluida la
inocuidad de alimentos, que afecten directa o indirectamente el intercambio de
animales, productos y subproductos de origen animal, plantas y productos y
120
subproductos de origen vegetal entre las Partes. Las Partes confirman los derechos y
obligaciones existentes entre ellas de conformidad con el Acuerdo MSF de la OMC y se
establece que una Parte podrá iniciar consultas con otra Parte con el propósito de
resolver asuntos sobre la aplicación de medidas comprendidas en este Capítulo o sobre
la interpretación de las disposiciones de este Capítulo. Sin embargo, acuerdan también
utilizar el Comité sobre Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios de este Capítulo para tratar
temas en los cuales haya divergencias de entendimiento relacionados a la aplicación de
las medidas sanitarias y fitosanitarias al igual que podrán utilizar el mecanismo de
Solución de Controversias contemplado en el Capítulo de Solución de Controversias de
este Tratado. Bajo el artículo de Transparencia se establece que las Partes
intercambiarán las medidas sanitarias y fitosanitarias relacionadas con la importación de
animales, productos y subproductos de origen animal, plantas, productos vegetales y
otros artículos reglamentados. Cuando las Partes establezcan nuevas medidas, medidas
de emergencia o modifiquen las medidas sanitarias y fitosanitarias establecidas, éstas
deberán ser notificadas como lo estipula el Acuerdo MSF de la OMC y sus Decisiones
Complementarias.
Para la Regionalización se menciona que la recuperación de estatus de libre de plaga de
los vegetales y enfermedades de animales para una zona que haya perdido esta
condición y los reconocimientos de las condiciones sanitarias y fitosanitarias de un país
o parte de un país se realizará según lo establecido en sus normas y legislación, las
cuales estarán en conformidad con el Acuerdo MSF de la OMC, las decisiones
complementarias que se generen y siguiendo los lineamientos de la Convención
Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) y los Códigos Sanitarios para Animales
Terrestres y Acuáticos de la OIE.
La Equivalencia se aplicará para el comercio entre las Partes en animales y productos de
origen animal, plantas y productos de origen vegetal o, en la medida que sea apropiado,
a otras mercancías relacionadas siendo que el proceso de reconocimiento de
equivalencia puede aceptarse para una medida específica o para medidas relativas a un
producto determinado o una categoría determinada de productos, o al nivel de los
sistemas, según lo establecido en las decisiones complementarias del Acuerdo MSF de
la OMC. Finalmente bajo el artículo de Cooperación se menciona que se abordará
121
proyectos específicos de apoyo a las medidas sanitarias y fitosanitarias, teniendo en
cuenta la normativa vigente en ambas Partes, de conformidad con las normas de la
OMC y de otras organizaciones internacionales competentes.
CAPÍTULO 7:
OBSTÁCULOS TÉCNICOS AL COMERCIO
I. OBJ ETIVO.
Los objetivos de este Capítulo son incrementar y facilitar el comercio mediante el
mejoramiento de la implementación del Acuerdo OTC/OMC, la eliminación de los
obstáculos técnicos innecesarios al comercio, y el aumento de la cooperación bilateral.
II. ESTRUCTURA, ALCANCE Y CONTENIDO.
1. Estructura
El Capítulo se divide en once (10) artículos y cuya disposiciones legales regulan los
siguientes temas: ámbito de aplicación; confirmación del Acuerdo sobre Obstáculos
Técnicos al Comercio; normas internacionales; facilitación de comercio; reglamentos
técnicos; evaluación de la conformidad; transparencia; Comité sobre Obstáculos
Técnicos al Comercio; Intercambio de Información y Definiciones.
Igualmente, el Capítulo cuenta con un Anexo mediante el cual se establece el Comité
sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y que en el caso de Chile será coordinado por el
Departamento de Comercio Exterior del Ministerio de Economía o su sucesor y por
Panamá, la Dirección General de Normas y Tecnología Industrial del Ministerio de
Comercio e Industrias o su sucesor.
2. Alcance y Contenido
De acuerdo a este capítulo, cada Parte confirma los derechos y obligaciones existentes
entre ellas de conformidad con el Acuerdo OTC/OMC. Además, las Partes
intensificarán su trabajo conjunto en el campo de las normas, los reglamentos técnicos y
los procedimientos de evaluación de la conformidad con miras a facilitar el acceso a sus
respectivos mercados. Las Partes establecen un Comité sobre Obstáculos Técnicos al
Comercio, con el propósito de abordar, sin demora, cualquier asunto que una Parte
122
plantee relacionado con la elaboración, adopción, aplicación, o el cumplimiento de las
normas, los reglamentos técnicos, o los procedimientos de evaluación de la
conformidad; además de facilitar e incrementar la cooperación e intercambiar
información, entre otros propósitos.
CAPÍTULO 8
DEFENSA COMERCIAL
I. OBJ ETIVO
Como parte de las regulaciones que pretenden generar un impacto positivo en el clima
de intercambio de bienes que se generara con el Acuerdo las Partes incluyeron dentro
del Tratado la posibilidad de que por efectos de la reducción o eliminación de un
arancel aduanero (o la liberalización comercial) que generase un volumen de
importaciones tales que afecte o amenace una rama de producción nacional, se puedan
introducir las llamadas salvaguardias comerciales.
II. ESTRUCTURA, ALCANCE Y CONTENIDO.
La acción conduce a bien o suspender la desgravación o reducción futura sobre el
producto o mercancía o bien a restablecer la tasa arancelaria aplicada al momento de la
entrada en vigor del acuerdo o bien a la tasa de nación más favorecida que se aplique al
momento de adoptada la medida.
Las medidas de salvaguardias antes descritas podrán ser aplicadas, incluyendo sus
prorrogas hasta por un período de 3 años, pero para efectos prácticos
independientemente de su extensión deberá concluir al finalizar el período de transición
negociado (período durante el cual el bien está en proceso de desgravación) entre
Panamá y Chile para dicha mercancía.
Para ser operativo lo antes expuesto, también el acuerdo regula aspectos relacionados
tales como el proceso de notificación del interés de la parte a aplicar la medida y la
posible compensación que se aplicaría en beneficio de la parte cuyo comercio se ha
visto restringido.
123
Es importante destacar que en el contexto del acuerdo las Partes también conservan sus
derechos y obligaciones de conformidad con el Acuerdo sobre la OMC con respecto a la
aplicación de derechos antidumping y compensatorios
CAPÍTULO 9
COMERCIO E INVERSIONES
II. OBJ ETIVO
Asegurar transparencia y certeza jurídica para los inversionistas de ambas Partes
contratantes y garantizar que en la aplicación de cualquier tipo de medidas no habrá
discriminación en perjuicio de los inversionistas ni de las inversiones de ninguna de las
Partes.
III. ESTRUCTURA Y COBERTURA
Se incorpora por referencia el Convenio entre la República de Chile y la República de
Panamá para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones, suscrito en la
ciudad de Santiago de Chile el 8 de noviembre de 1996.
La normativa fundamental del convenio bilateral de inversiones descrito en el párrafo
anterior se detalla así:
a. Definiciones de inversionista e inversión El término inversionista incluye a personas
naturales y jurídicas de cada una de las Partes contratantes. El término inversión
comprende, aunque no exclusivamente, lo siguiente: derechos de propiedad y demás
derechos reales sobre bienes muebles e inmuebles; acciones en sociedades; derechos de
crédito; derechos de propiedad intelectual; y concesiones otorgadas por la ley.
b. Ámbito de aplicación sobre inversiones. Aplica a las inversiones realizadas por los
inversionistas de una Parte contratantes en el territorio de la otra Parte contratante.
c. Promoción, admisión y protección de las inversiones. Cada Parte contratante
incentivará en su territorio las inversiones de inversionistas de la otra Parte contratante y
las admitirá y protegerá de conformidad con su respectiva legislación.
124
d. Tratamiento de las inversiones. Cada Parte contratante otorgará a las inversiones de
los inversionistas de la otra Parte contratante tratamiento basado en principios de no
discriminación, tales como el tratamiento justo y equitativo; trato nacional; y trato de
nación más favorecida.
e. Libre transferencia de los fondos relacionados con las inversiones. La garantía de la
libre transferencia, que en su conjunto asegura que los inversionistas de cada Parte
contratante tendrán el derecho de trasladar o repatriar sus contribuciones de capital,
dividendos, ganancias, beneficios, intereses, etc.
f. Expropiación y compensación. La regulación de la expropiación alude a aquellas
acciones o medidas estatales de impacto específico en las que se afecta la propiedad de
un bien que está en manos de un inversionista. La normativa contempla cómo deberá
calcularse la indemnización en caso de expropiación.
g. Subrogación. Se reconoce el derecho a subrogarse en virtud de contrato de seguro o
alguna otra garantía financiera.
h. Solución de controversias entre una Par te contratante y un inversionista de la otra
Parte contratante. El procedimiento especial de solución de controversias inversionista –
Estado asegura efectividad y rapidez en la solución de un conflicto surgido con motivo
de la violación de alguna de las disposiciones sobre inversión en el marco de un
procedimiento arbitral.
CAPÍTULO 10
COMERCIO TRANSFRONTERIZO DE SERVICIOS
RESUMEN
El Capítulo de Comercio Transfronterizo de Servicios, establece las disciplinas que
mediante tres modos de suministro:
Comercio transfronterizo: del territorio de una Parte al territorio de la otra Parte,
esto implica que el prestador del servicio, lo presta, sin tener que desplazarse al
125
lugar en que se encuentra el cliente o aquella persona que va a recibir el servicio
solicitado.
Consumo en el extranjero: en el territorio de una Parte a un consumidor de
servicios de la otra Parte. En este modo, el consumidor del servicio se ve en la
necesidad de trasladarse de su país, al país del prestador del servicio que desea
consumir.
Suministro en el extranjero: por un prestador de servicios de una Parte mediante
la presencia de personas físicas en el territorio de la otra Parte. Este modo de
prestación implica, que sea el prestador del servicio el que se traslade al
territorio de la persona que va a recibir el servicio.
II. ESTRUCTURA:
El Capítulo consta de once artículos, donde se cubre la prestación de todos los servicios
a excepción de los servicios suministrados en el ejercicio de facultades
gubernamentales, tales como los servicios de pensiones o seguridad social, educación
pública entre otros; los servicios aéreos, incluidos los servicios de transporte aéreo
nacional e internacional, regulares y no regulares; las compras gubernamentales hechas
por una Parte o empresa del Estado; y los servicios financieros.
Es importante destacar que el Capítulo no impone a una Parte ninguna obligación
respecto a un nacional de la otra Parte que pretenda ingresar a su mercado de trabajo o
que tenga empleo permanente en su territorio, ni de conferir ningún derecho a ese
nacional, respecto ha dicho acceso o empleo.
III. ALCANCE Y COBERTURA:
El Capítulo incorpora disciplinas básicas que deben regir el comercio entre las Parte,
tales como trato nacional, trato de nación más favorecida y presencia local. No obstante,
las Partes pueden mantener ciertas reservas a estos principios, las cuales se establecen
en los anexos de Medidas Disconformes que se incluyen en el Tratado.
El Capítulo negociado con Chile, incluye un artículo sobre restricciones cuantitativas no
126
discriminatorias, donde las partes podrán listar en un anexo específico, todas las
medidas no discriminatorias que impongan limitaciones al número de proveedores de
servicios o a las operaciones de cualquier proveedor de servicios, sea a través de una
cuota, monopolio o una prueba de necesidad económica o por cualquier otro medio
cuantitativo. Adicionalmente se incluyen disposiciones referentes a:
Ámbito de aplicación
Medidas disconformes
Transparencia
Reglamentación nacional
Reconocimiento mutuo
Denegación de beneficios
Definiciones
CAPÍTULO 11
TRANSPARENCIA
I. OBJ ETIVO:
El Acuerdo de Libre Comercio Panamá – Chile sella positivamente los compromisos
negociados en todas sus disciplinas a través de un marco de transparencia, que asegura
que cada ley, regulación, procedimiento o resolución administrativa de aplicación
general sea publicada o puesta en conocimiento de todos los agentes que le darán
validez al tratado, sin demora permitiendo de esta manera que los interesados tengan la
opción de acceder a ellas y brindar en la medida de lo posible oportunidad razonable
para comentar sobre las medidas propuestas.
II. ESTRUCTURA Y COBERTURA
El capítulo contiene 6 artículos en los que se reglamentan cuatro temas específicos a
saber:
a. Compromisos de publicación de las leyes, regulaciones, procedimientos de aplicación
general;
127
b. El principio de notificación y prestación de información sobre la aplicación de
medidas existentes y en proyectos;
c. La legalidad y el debido proceso de los Procedimientos administrativos; y
d. El derecho de revisión e impugnación ante tribunales, procedimientos judiciales o
administrativos que garanticen la evaluación y corrección según sea el caso de las
acciones administrativas relacionados a asuntos comprendidos dentro del acuerdo
CAPITULO 12 –
ADMINISTRACION DEL TRATADO
I. OBJ ETIVO:
Las normas que ordenan la correcta aplicación e interpretación institucional del Tratado
se encuentran descritas en el Capítulo 12 del Tratado de Libre Comercio Panamá -Chile.
Para viabilizar lo anterior se crea la Comisión de Libre Comercio, integrada por
representantes de cada una de las Partes a nivel ministerial o por personas que éstos
designen.
Dentro de las funciones específicas de dicha Comisión estarían la supervisión del
trabajo de los Comités que se establezcan al momento de la entrada en vigencia del
Tratado así como también velar por pronta resolución de los conflictos, que en relación
al cumplimiento de los compromisos suscritos puedan surgir, antes de que estos se
concreten en controversias en el contexto de los mecanismos institucionales que crea el
tratado.
Es válido resaltar que en el seno de la Comisión se espera se generen las condiciones
para la profundización oportuna de lo negociado en materia de acceso a mercados y de
servicios, lo cual es altamente importante por las dimensiones que se esperarían se
alcancen en el curso de la vigencia de este tratado.
CAPÍTULO 13
SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS
128
I. OBJ ETIVO:
El Acuerdo suscrito entre Panamá – Chile contempla el marco institucional en virtud del
cual se ventilarían todas las diferencias resultantes de la aplicación incompatible de
medidas que afecten el funcionamiento adecuado del tratado y los compromisos
adquiridos por las Partes.
III. ESTRUCTURA Y COBERTURA
Dentro de los lineamientos básicos trazados se regulan de manera especial los siguientes
temas: la fase de consultas; las acciones para la ejecución de buenos oficios,
conciliación y mediación; el establecimiento de los tribunales arbitrales; la composición
de los tribunales arbitrales y sus reglas de procedimiento; las reglas para la emisión de
los informes preliminares y finales; la lista de árbitros, las divergencias sobre el
cumplimiento de los laudos arbitrales, la compensación y suspensión de beneficios que
se podrían generar por incumplimiento y las disciplinas sobre revisión del
incumplimiento de los fallos arbitrales entre otros temas.
En este contexto el acuerdo contempla claramente que tipo de acciones quedarían
sujetas al ámbito de aplicación del tratado aclarándose de manera específica que las
medidas vigentes que se consideren incompatibles de manera exclusiva serían de
aquellas elevadas al procedimiento arbitral regulado, mientras que las medidas en
proyecto únicamente son objeto de consultas, no pudiendo establecerse un grupo
arbitral para revisar medidas que no han sido incorporadas al ordenamiento jurídico
vigente de ninguna de las Partes.
Es importante destacar que el procedimiento que el acuerdo reglamenta, establece
etapas definidas y plazos, que deben cumplirse sin prorroga posible, salvo en algunos
casos que por acuerdo de las partes así se permita.
También es válido resaltar que el procedimiento tiende a favorecer el entendimiento
entre las Partes tanto en la etapa de consultas como en la etapa de implementación de la
resolución del grupo arbitral. A parte de lo anterior y en un afán por que prevalezcan
métodos alternativos de solución de conflictos, también se establece la posibilidad de
que cualquiera de las Partes pueda solicitar una reunión de la Comisión de Libre
129
Comercio, una vez presentada la solicitud de consultas, lo cual es un claro ejemplo del
espíritu conciliador que se promueve dentro del tratado.
CAPITULO 14
EXCEPCIONES
I. OBJ ETIVO:
Los tratados de libre comercio crean un compendio de derechos y obligaciones que las
Partes se comprometen a cumplir en todo tiempo y bajo cualquier condición. No
obstante nada obliga a alguna de las partes a que bajo circunstancias extraordinarias en
donde particularmente sea el mejor interés público y social, no pueda apartarse del
acatamiento de sus reglas, cuando ello no implique la creación de condiciones que
limitan el comercio y que promuevan condiciones discriminatorias injustificadas o
excesivas.
II. ESTRUCTURA Y COBERTURA
El capítulo consta de seis artículos y un anexo en donde se definen las autoridades
encargadas de este tema por Panamá y Chile. En resumen cada uno de ellos se refiere a:
1. Excepciones Generales: En él se incorporan las excepciones del Artículo XX del
GATT 1994 para el caso de bienes, y las del Artículo XIV del AGCS para el caso de
servicios.
2. Seguridad Esencial: Alude a que ninguna disposición del tratado obligará a alguna de
las Partes a proporcionar ni dar acceso a información cuya divulgación considere
contraria a sus intereses esenciales en materia de seguridad; o impedir que alguna de las
Partes aplique medidas que considere necesarias para cumplir con sus obligaciones
respecto al mantenimiento o la restauración de la paz y la seguridad internacional.
3. Tributación: En su contenido medular, establece que las disposiciones del tratado no
se aplicarán a medidas tributarias y no afectarán los derechos y obligaciones que se
deriven de algún convenio tributario, en donde se regulen aspectos relacionados a doble
tributación.
130
De manera específica la excepción implica que nada de este acuerdo podrá entenderse
aplicado a las acciones que desde la perspectiva de políticas públicas de administración
tributaria creen los Estados Partes, salvo en lo que se disponga específicamente dentro
de las disciplinas acordadas.
Esto significa que por regla general la temática tributaria se exceptúa del tratado,
aunque precisamente por vía de excepción se incorporan los compromisos OMC al
acuerdo, como garantía mínima de acción sobre esta materia. Es decir ni Panamá ni
Chile podrán crear ningún trato discriminatorio en materia de bienes que afecte los
compromisos adquiridos en el contexto del Artículo III del Acuerdo General de
Aranceles y Comercio. Igualmente para los prestadores de servicios, las Partes deberán
considerar las obligaciones contenidas en el Acuerdo General de Comercio de Servicios
y que de manera específica regulan razones especiales para la generación de un trato
discriminatorio, en cuanto ello se requiera para asegurar el cobro efectivo de tributos
directos o indirectos.
Lo anterior implica que entre las Partes no podrán permitirse acciones discriminatorias
en donde prevalezca un trato más favorable para los nacionales y prestadores de
servicios de Estados no partes (en cuanto a las medidas fiscales), salvo que en este
último caso la medida se refiera a acciones reconocidas en el propio acuerdo como
permisibles tales como el trato preferencial que se otorga basado en la existencia de un
acuerdo de doble tributación.
4. Balanza de Pagos en el Comercio de Mercancías y de Servicios: Esto implica que una
Parte podrá imponer este tipo de medidas cuando experimenta graves dificultades
financieras externas o la amenaza de éstas, o corre el riesgo de experimentarlas, siempre
y cuando lo realice de conformidad con lo dispuesto en el GATT 1994, y el Convenio
Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
La excepción obliga a las Partes a iniciar un proceso de consultas sin demora en el
marco de la Comisión de Libre Comercio, lo cual llevará a hacer una evaluación sobre
la balanza de pagos de la Parte que aplica la medida y el entorno económico que permita
la aplicación de la medida restrictiva.
131
5. Divulgación de la Información: La medida resalta que ninguna disposición en el
tratado se interpretará en el sentido de obligar a una Parte a proporcionar o a dar acceso
a información cuya divulgación pudiera impedir el cumplimiento de las leyes de la Parte
o fuera contraria al interés público, o que pudiera perjudicar el interés comercial
legítimo de empresas particulares, sean públicas o privadas.
CAPITULO 15
DISPOSICIONES FINALES
I. OBJ ETIVO:
En 6 artículos este capítulo persigue establecer las disposiciones que brindan el marco
final de aplicación para el tratado. Dentro de las principales disciplinas que contiene
podríamos indicar lo concerniente a la validez de los anexos y notas al pie; enmiendas;
modificaciones del Acuerdo sobre la OMC; entrada en vigor; adhesión; denuncia; textos
auténticos; y reservas.
II. ESTRUCTURA Y COBERTURA:
En tal sentido es válido destacar que
1. Los anexos, apéndices y notas al pie de página del tratado se considerarán parte
integral del mismo;
2. En caso de enmiendas a cualquier disposición del Acuerdo sobre la OMC que las
Parte hayan incorporado al tratado, las Partes se consultarán con miras a enmendar la
disposición correspondiente del tratado de conformidad con lo dispuesto en este
capítulo;
3. En cuanto a la entrada en vigor este acuerdo se estableció que se producirá una vez
cada
Parte haya notificado de la conclusión de sus procedimientos internos de aprobación del
acuerdo;
4. En cuanto a la denuncia del tratado se aclara que se podrá poner término al acuerdo
mediante notificación por escrito enviada a la contra parte.
Como parte de los compromisos para la entrada en vigencia del acuerdo, se acordó que
132
tanto Panamá como Chile deberán concluir las negociaciones de las Reglamentaciones
Uniformes del acuerdo de cara a ser claramente operativos los compromisos de Acceso
a mercados.
Acuerdos de Cooperación – Anexos
Acuerdo de Cooperación Ambiental entre Chile y Panamá
Acuerdo de Cooperación Laboral entre Chile y Panamá