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Tema 15 TEMA 15 LA SEGURIDAD CIUDADANA. AUTORIDADES COMPETENTES. FUNCIONES DE LA POLICÍA LOCAL SEGÚN LA LEY ORGÁNICA DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO. ACTUACIONES DE LA POLICÍA LOCAL EN COLABORACIÓN CON EL RESTO DE LAS FUERZAS Y CUERPOS. POLICÍA GUBERNATIVA Y JUDICIAL. 1. 2. LA SEGURIDAD CIUDADANA 1.1. INTRODUCCIÓN 1.2. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD CIUDADANA 1.3. SUPERACIÓN DEL CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO 1.4. SEGURIDAD PÚBLICA O SEGURIDAD CIUDADANA 1.5. SEGURIDAD PÚBLICA Y POLICÍA 1.6. LA SEGURIDAD CIUDADANA EN LA LEY ORGÁNICA SOBRE LA PROTECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA 1.7. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LOS CUERPOS DE POLICÍA EN ESPAÑA 1.8. FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO 1.9. CUERPOS DE POLICÍA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. AUTORIDADES COMPETENTES 2.1. FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO 2.2. CUERPOS DE POLICÍA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 2.3. CUERPOS DE POLICÍA LOCAL 3. FUNCIONES DE LA POLICÍA LOCAL SEGÚN LA LEY ORGÁNICA DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD 4. ACTUACIONES DE LA POLICÍA LOCAL EN COLABORACIÓN CON EL RESTO DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD 5. 4.1. LA COORDINACIÓN 4.2. LA COORDINACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES 4.3. LA COORDINACIÓN CON LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO 4.4. LA COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN DE LAS POLICÍAS AUTONÓMICAS Y LAS POLICÍAS DEL ESTADO POLICÍA GUBERNATIVA Y POLICÍA JUDICIAL 5.1. POLICÍA JUDICIAL 5.2. POLICÍA ADMINISTRATIVA — 659 — Temario 1. 1.1. LA SEGURIDAD CIUDADANA Introducción La seguridad pública constituye una materia difícil de parcelar, a la vez que no permite definiciones o delimitaciones con el rigor y precisión que se da en otras. La seguridad pública, y como reflejo sus normas reguladoras, no responde a un concepto fijo e intemporal, sino que en cada momento, en cada circunstancia histórica y social, tendrá su propia configuración. No contempla realidades físicas tangibles, sino hechos meramente previstos para el futuro, respecto a los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condiciones de su aparición. Una de las características de las sociedades actuales es su dinamismo y su alto grado de complejidad. Consecuencia de ello es la diferenciación y, por tanto, la especialización de las distintas funciones a desempeñar. Dentro del sistema de control social de las conductas consideradas hostiles a la forma social adoptada, existen personas cuya función es el ejercicio del poder político; otras tienen encomendada la de juzgar y sancionar las conductas sometidas a su jurisdicción; otras, en fin, se dedican al ejercicio de tareas auxiliares de las anteriores, entre las que se incluyen las de policía. La Policía (del griego «politeia», sinónimo de protección, orden y organización social) como organización se ha desarrollado a lo largo de la historia, atendiendo a las necesidades de las distintas formas sociales que se han dado en los diferentes lugares y momentos. Los Cuerpos de Policía serán, de este modo, las organizaciones encargadas de ejecutar, por la fuerza si es preciso, los mandatos de la autoridad política. En esta línea, M. E. Olabarri (1993; p. 23) la define como la institución legitimada del control social, cuya misión es garantizar la paz y la seguridad en una colectividad imponiendo por la fuerza, si fuera necesario, la observancia de las leyes. 1.2. Evolución del concepto de seguridad ciudadana El reconocimiento constitucional del Estado español como social y democrático de derecho (art. 1.1. CE) supuso el reconocimiento, al más alto nivel, de su capacidad de intervención en la sociedad, a fin de que, tanto la libertad como la igualdad, y por ende la seguridad de las personas, sean reales y efectivas. Esto supuso adecuar el soporte legal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a la nueva situación. Dicho de otro modo, pasar de ser Fuerzas de Orden Público, a ser Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El artículo 104 de la Constitución establece que «Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana». Uno de los extremos que primero llaman la atención de este precepto es que pocas funciones del Estado se ven definidas con tanta precisión y exactitud. — 660 — Tema 15 1.3. La superación del concepto de orden público La expresión «orden público» no es unívoca. Con ella se designa una situación de orden exterior o tranquilidad, es decir, el mero orden en la calle, con ausencia de agresiones violentas o conductas que puedan suponer coacción o amenaza. Esto es, la situación exterior de paz y tranquilidad públicas. Desde el punto de vista formal, hace referencia al orden social general. En este sentido el orden público es una cláusula de cierre del ordenamiento jurídico, un criterio interpretativo que se pone en manos de los jueces para que puedan resolver en último extremo (L. Martín-Retortillo. 1975). Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1966, establece que «el orden público nacional está integrado por aquellos principios jurídicos, públicos y privados, políticos, económicos, morales e incluso religiosos, que son absolutamente obligatorios para la conservación del orden social en un pueblo y en una época determinada». En el ordenamiento jurídico español, el concepto de orden público tiene una de sus primeras apariciones, en sentido restringido o material, en el artículo 170 de la Constitución de 1812, que establece que «la potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interior, y a la seguridad del Estado en lo exterior». Las Constituciones de 1837, 1845, 1869 y 1876 utilizan fórmulas similares al referirse a este concepto. El orden público no sólo se cita en los textos constitucionales, sino que se utilizaba para imponer sanciones administrativas, potestad que a partir de 1813 ostentaban los actuales Gobernadores Civiles. La primera Ley de Orden Público, es la promulgada el 23 de abril de 1870, cuya aplicación estaba prevista únicamente para momentos excepcionales: cuando hubiese suspensión de garantías, y se aplicaba a situaciones de revueltas, asonadas, motines o levantamientos populares. La segunda Ley de Orden Público fue la de28 de julio de 1933, que ya regula lo que se llaman facultades gubernativas ordinarias, es decir, una serie de medidas que pueden ser adoptadas por el Gobierno en cualquier momento. La Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959, formalmente vigente hasta la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/92, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, sigue un esquema similar al de la Ley de Orden Público republicana. Su diferencia principal estaba en el distinto marco jurídico general que sufrió un cambio radical en lo relativo al sistema de derechos ciudadanos. Asimismo, la Ley de 1959 amplió desorbitadamente el concepto de orden público y la lista de actos contrarios al mismo. Como indica Marín-Retortillo «todo, prácticamente, podría de quererse, ser considerado como infracción del orden público». — 661 — Temario El concepto de orden público, se degrada hasta llegar a la Constitución de1978, en donde sólo se cita en dos ocasiones, artículos 16.1 y 21.2, y siempre referido a un concepto restringido o de orden material. En nuestro sistema democrático, el orden público debe entenderse como una situación de tranquilidad exterior que permite el libre y efectivo ejercicio de los derechos y libertades. Esto es, deja de ser un valor en sí mismo para convertirse en una situación que permite la garantía de los derechos, en definitiva, un valor instrumental. 1.4. Seguridad pública o seguridad ciudadana Con la entrada en vigor de la Constitución de 1978 se abandona el concepto de «orden público» y se sustituye por el de seguridad pública o seguridad ciudadana, expresiones éstas recogidas tanto en la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como en la Ley Orgánica 1/92, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. El término «seguridad ciudadana» se recoge en el artículo 104.1 de la Constitución («Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana»). El de «seguridad pública» se contempla en el artículo 149.1.29 de la misma Constitución. Son conceptos que se utilizan como sinónimos, aunque con leves diferencias de matiz según se esté refiriendo a una inseguridad ciudadana, como lucha contra la delincuencia y el miedo al delito; o en un sentido amplio como sentirse libre y exento de todo peligro, daño o riesgo. El Tribunal Constitucional ha definido el concepto de seguridad pública, entre otras, en las Sentencias de 8 de junio de 1982 y 5 de diciembre de 1984, como «la actividad dirigida a la protección de las personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas...». Parece obvio que en un Estado social y democrático de derecho la noción de seguridad pública no puede circunscribirse al puro orden o tranquilidad de la calle, sino que debe abarcar todas aquellas medidas que tienden a asegurar el funcionamiento de las instituciones. Y no sólo de las instituciones sino de la vida cotidiana. Frente al concepto restringido del orden público, la seguridad pública, que constituye un derecho del ciudadano, comprende todas aquellas situaciones que de algún modo, vienen a alterar el normal desarrollo de la vida y actividades de los ciudadanos. Se puede definir la seguridad pública (J. M. Izu. 1991; p. 60) como la actividad de los poderes públicos y de los particulares, en colaboración con — 662 — Tema 15 los primeros, dirigida a la protección de las personas y de los bienes frente a posibles agresiones violentas producidas tanto por actos humanos como por fuerzas naturales o hechos accidentales, comprendiendo medidas de prevención, de aminoramiento y de reparación de daños. Una parte muy importante de la seguridad pública consiste en mantener el orden público material, condición indispensable de aquélla. La Constitución encomienda la garantía de la seguridad ciudadana, vinculando ésta al libre ejercicio de los derechos y libertades, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Se parte, por tanto, de una concepción de seguridad y libertad como valores autónomos, que han de limitarse mutuamente en tanto que no poseen una vigencia absoluta. La limitación viene dada por el hecho de que, de no ser así, se estaría impidiendo su ejercicio, ya que los límites están con el fin de hacer posible la libertad de los demás. No obstante, los límites al ejercicio de las libertades no pueden suponer, en modo alguno, una negación del contenido esencial al derecho a que afecte (J. C. Carbonell. 1992). Los límites a las libertades sólo pueden alcanzar lo estrictamente necesario para asegurar el ejercicio de las libertades a los demás. La seguridad aparece, por tanto, más como garantía que como límite al ejercicio de los derechos y libertades, como marco idóneo para su materialización. 1.5. Seguridad pública y policía La ruptura actual del dilema de, o policía o libertad (J. M. Castells. 1990; p. 84), connatural a los regímenes democráticos, comporta una nueva concepción de la Policía. La profundización misma de la democratización del Estado obliga de forma necesaria a la consideración de la seguridad como un servicio público, y del policía como un servidor del mismo, en tanto que funcionario poseedor de los derechos y obligaciones propios de su colectivo. Del mismo modo que se ha producido una sustitución del término «orden público» por el de «seguridad pública» o «seguridad ciudadana», para definir la misión de los Cuerpos de Policía, se ha abandonado el concepto de orden público que queda sustituido ahora por el de seguridad pública o seguridad ciudadana (C. Chinchilla. 1990); al mismo tiempo se ha abandonado la denominación de «Fuerzas de Orden Público» para adoptar la de «Fuerzas y Cuerpos de Seguridad». El modelo policial que se implanta en nuestro país tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, se concibe como un servicio público esencial para la comunidad (C. Chinchilla. 1990; p. 11-12). La Constitución ha desvinculado las misiones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del concepto de orden público, noción amplia que engloba muchos aspectos que nada tienen que ver con la actuación policial y que, como es sabido fue du- — 663 — Temario rante mucho tiempo un argumento para restringir derechos y libertades fundamentales. A las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad les corresponde en la actualidad, proteger el libre ejercicio de los derechos del ciudadano y garantizar la «seguridad pública», concepto este distinto, como se ha visto, del orden público. A las funciones ejercidas tradicionalmente por las policías, aplicación de las leyes y mantenimiento de la seguridad pública, se han ido sumando otras fruto tanto de la evolución de la sociedad como del incremento y ampliación de las diferentes formas de criminalidad. Para ello se precisa un permanente contacto no sólo con los delincuentes, sino también con el público en general. De esta manera (M. E. Olabarri. 1993; p. 24), la Policía que constituye históricamente una forma de cristalización de la reacción social frente al crimen y el mantenimiento del orden establecido, cumple su misión en una sociedad democrática en constante evolución. Para ello se le encomiendan tareas de prevención, represión, mantenimiento del orden social y, en fin, otras funciones de auxilio y asistencia social, todo ello en el marco de una sociedad democrática. Así, las tareas preventivas no pueden utilizarse como pretexto para ampliar indebidamente los mecanismos de control social ya existentes; para evitar la comisión de delitos no pueden establecerse limitaciones de las libertades individuales o colectivas, aplicando de forma arbitraria la multitud de disposiciones que existen sobre la materia. Las tareas represivas son el último recurso de que se dispone para hacer frente a las agresiones graves contra los derechos y libertades de los ciudadanos (vida, libertad, propiedad, etc.), sin que en su defensa puedan emplearse medios que sean contrarios a los mismos. Mayor dificultad presenta la función de mantenimiento del orden social. Este orden no constituye un fin en si mismo, sino que responde a determinados objetivos. Mientras que en una sociedad democrática es la protección de toda la comunidad frente a las agresiones ilegítimas, con el fin de permitirse el libre ejercicio de los derechos y libertades; en una sociedad no democrática lo será la protección de los detentadores del poder establecido. Esta tentación de utilización partidista de la Policía no es un hecho nuevo. Como observa J. M. Castells (1990; p. 82-83), la extraordinaria buena fe del constituyente francés de 1789 y de su impecable declaración en este punto («la Fuerza Pública se configura para la ventaja de todos y no para la utilidad de aquellos a los que se confía»), se vio liquidada de inmediato por Fouché, al configurar la policía como un instrumento rígido de control social e institucional al servicio del poder establecido. Definida la seguridad pública y atribuido su mantenimiento a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, las competencias de éstas quedan claramente separadas de las Fuerzas Armadas. A éstas se les encomienda (art. 8.1 CE) el garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integri- — 664 — Tema 15 dad territorial y el ordenamiento constitucional. Esto es, la seguridad exterior o defensa será competencia de las Fuerzas Armadas, mientras que la seguridad interior o seguridad pública o ciudadana será competencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La actuación de las Fuerzas Armadas queda, pues, excluida del ámbito de la seguridad pública. De ahí la necesaria desmilitarización de los Cuerpos Policiales, derivada, fundamentalmente de la consideración de los ciudadanos, no como enemigos externos, sino como detentadores de derechos y obligaciones. Por último, la nueva organización territorial del Estado, con la existencia de diferentes Administraciones con competencia para la gestión de sus intereses, determina la coexistencia de Cuerpos de Policía estatales, autonómicos y locales. 1.6. La seguridad ciudadana en la Ley Orgánica sobre la Protección de Seguridad Ciudadana La exposición de motivos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, establece que, «La protección de la seguridad ciudadana y el ejercicio de las libertades públicas constituyen un binomio inseparable, y ambos conceptos son requisitos básicos de la convivencia en una sociedad democrática». Esta idea, sobre la que gira dicha norma, tiene la finalidad de facilitar y orientar la tarea de «proteger un ámbito de seguridad y convivencia en el que sea posible el ejercicio de derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia en las relaciones sociales y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud de dichas libertades y derechos...» Para ello la Ley atribuye a las distintas Autoridades competentes, una serie de potestades administrativas con el objeto de asegurar la convivencia ciudadana, erradicar la violencia, permitir la utilización pacífica de las vías y espacios públicas, prevenir la comisión de delitos y faltas, etc. 1.7. Antecedentes históricos de los cuerpos de policía en España La Policía como organización ha venido desarrollándose a lo largo de la historia, en atención de las necesidades de las distintas formas sociales, en los diferentes lugares y momentos en que se ha ido produciendo. Considerando a los Cuerpos de Policía como los órganos encargados de ejecutar, por la fuerza cuando es preciso, los mandatos de la autoridad política, podemos deducir que su origen es tan antiguo como el de la sociedad humana. De hecho, la persecución de las conductas calificadas de antisociales ha sido un rasgo definitorio de todas las sociedades. Aunque es posible retroceder en la Historia y encontrar antecedentes de los actuales Cuerpos de Policía en civilizaciones antiguas con esquemas — 665 — Temario militarizados (cartagineses, persas, egipcios, griegos, romanos, visigodos, árabes), para obtener una visión rigurosa, es preciso partir, y así lo hacen la mayoría de los autores, de la Edad Media. Las Hermandades constituyen en España el precursor, aunque con matizaciones, de los Cuerpos de Policía. Nacen en el siglo XII, por la unión de algunos ciudadanos, normalmente enfrentados a una autoridad o precisados de defenderse ante un enemigo común. Esto es, tienen un carácter eminentemente defensivo. Con posterioridad aparecerán las llamadas Hermandades Generales, formadas por grupos de nobles que se enfrentan al poder real para imponerle la aceptación de privilegios de carácter fiscal, judicial y de participación en el poder. Junto a las anteriores aparecen las Hermandades contra malhechores. Se trataba de instituciones creadas por diversas ciudades, nobles o gremios para luchar contra delincuentes. Su finalidad era la persecución y captura de bandoleros y malhechores. Los Reyes Católicos aprovecharon esta institución, estableciendo en 1476 la llamada «Santa Hermandad», que no era otra cosa que una revisión de la anterior institución. Con el tiempo las Hermandades ceden su importancia en la lucha contra la delincuencia a favor de los Corregidores y los Jueces de Residencia. Aquellos tenían una amplísima jurisdicción para castigar delitos y ejecutar disposiciones gubernativas. En la época de los Austrias, los corregidores y los alcaldes podían nombrar Alguaciles de Justicia, cuya principal misión consistía en rondar las calles, especialmente de noche, para asegurar la tranquilidad pública y prever los delitos. Es al final de la Edad Moderna, en el siglo XVIII, cuando aparece el antecedente más próximo al Cuerpo de Policía. Se trata de los «Mossos D’Esquadra» de Cataluña, que aparecen como consecuencia de la Guerra de Sucesión, a partir de las escuadras de voluntarios partidarios de Felipe V. Estas se disolvieron al finalizar la Guerra, pero vista su labor en el mantenimiento del orden y la persecución de bandoleros, se mantuvieron las Escuadras del Batlle de Valls o Escuadras de Mozos de Valls que dependían del Capitán General de Cataluña. El modelo de los Mozos de Escuadra, tras diversas vicisitudes, fue extendido a otras regiones durante el reinado de Carlos III. Así, se crearon la Compañía Suelta de Castilla la Nueva, la Compañía de Guardabosques Reales, los Escopeteros de Getares, las Compañías de Infantería Fija de la Costa de Granada, la Compañía de Escopeteros Voluntarios de Andalucía, la Compañía de Fusileros o Miñones de Valencia, la Compañía Suelta de Fusileros de Aragón y los Miñones de Alava. — 666 — Tema 15 Mediante Real Decreto de 17 de marzo de 1782 se crea la Superintendencia General de Policía, que se dirigió a la represión de delitos políticos, desapareciendo diez años después. El ejército siguió siendo, como hasta ese momento, el elemento básico en el modelo de seguridad del Estado de la Ilustración. El siguiente intento serio de reforma de los organismos de seguridad lo llevó a cabo José I Bonaparte, que se vieron limitados a parte del territorio del Estado y desaparecieron tras la Guerra de la Independencia. La Constitución de 1812 atribuía a la Fuerza Militar la conservación del orden interior, creándose las Milicias Nacionales para ayudar a la conservación del orden. Las diversas alternativas producidas durante el reinado de Fernando VII, incidieron en la creación y supresión de órganos destinados básicamente a la persecución de la delincuencia. Mediante Real Cédula de 13 de enero de 1824, se crea el primer Cuerpo de Policía, la llamada Policía General. Otro hecho de capital importancia es la creación, mediante Decreto de 28 de marzo de 1844, de la Guardia Civil, de estructura interna militar, que adquirió una fuerte organización a medida que se consolidaba. Durante el reinado de Alfonso XII se crearon los Cuerpos de Seguridad y Vigilancia. El primero uniformado y jerárquico; el segundo de paisano y básicamente de información. Al final del reinado de Alfonso XIII, durante el gobierno del general Berenguer, se creó el Cuerpo de Asalto, con estructura básicamente militar. En la II República se produce la fusión de ambos Cuerpos en el Cuerpo de Seguridad y Asalto, que junto con la Guardia Civil son los encargados de mantener el orden, con dependencia del Ministerio de Gobernación. En 1940 la Policía uniformada pasará a denominarse Policía Armada y de Tráfico, y el Cuerpo de Vigilancia pasará a llamarse Cuerpo General de Policía. Por su parte el Cuerpo de Carabineros de Costas y Fronteras en 1942 se fusiona con la Guardia Civil. En 1956 se crea la Agrupación de Tráfico que pasa a la dependencia de la Guardia Civil. En 1977 el Cuerpo General de Policía se convierte en el Cuerpo Superior de Policía y el de la Armada a denominarse Cuerpo Nacional de Policía. No será hasta la actual Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que estos Cuerpos adquirirán su presente configuración. La Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1986, crea el Cuerpo Nacional de Policía, en el que quedan integrados los funcionarios de los Cuerpos Superior de Policía y de Policía Nacional. Se mantiene el carácter militar de la Guardia Civil. Se establece la posibilidad de creación de Cuerpos dependientes de las distintas Comunidades Autónomas y se fijan las funciones de los Cuerpos de Policía Local. — 667 — Temario 1.8. Fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado están integradas por el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, definidos como Institutos armados de naturaleza civil y militar respectivamente. Ambos dependen del Ministerio del Interior, hecha la salvedad que la Guardia Civil, en el cumplimiento de las misiones de carácter militar, dependerá del Ministerio de Defensa, dependencia que será total y absoluta en tiempo de guerra y durante el estado de sitio. La distribución de las competencias genéricas de estos Cuerpos se contiene en el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/1986, y atiende a criterios de territorialidad. El Cuerpo Nacional de Policía realizará sus funciones en las capitales de provincia y en los términos municipales y los núcleos urbanos que se determinen por el Gobierno. La Guardia Civil las ejercerá en el resto del territorio nacional y en su mar territorial. Sus funciones se encuentran recogidas en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 2/1986, en donde se establece el carácter instrumental respecto de su primera misión de «proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana» Por Decreto de 28 de marzo de 1844 se formaba el Cuerpo de Guardias Civiles, de carácter civil, aunque con estructura interna militar, ante la inadecuación del Ejército para realizar una vigilancia cotidiana del orden social. Este carácter originario civil se sustituyó al poco (mayo de 1844) por una concepción militar del Cuerpo, al encargarse de su organización el Duque de Ahumada. La Guardia Civil surge como consecuencia del desorden reinante en el medio rural, ante la presencia de bandoleros y demás malhechores. Los caminos, trochas y montes, eran propicios para toda clase de fechorías, a la vez que un perfecto refugio. Su primer Reglamento para el Servicio, aprobado en 1844, ya se refiere a los desplazamientos de estas fuerzas por los distintos puntos de las demarcaciones asignadas (correrías). A lo largo de su historia, ha ido evolucionando y adaptándose a las distintas circunstancias históricas. Esta evolución ha ido acompañada de un reconocimiento social, paralelo a las demás Fuerzas de Seguridad, que se traduce en una mejor imagen pública (J. Diez Nicolás. 1989; p. 85). A esta imagen pública ha contribuido el aumento de su efectividad, así como la especialización en determinadas tareas (Seprona, Costas, etc.). 1.9. Cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas Las Comunidades Autónomas participan en la seguridad pública mediante el ejercicio de las funciones atribuidas en los artículos 38 y 39 de la — 668 — Tema 15 Ley Orgánica 2/86. Los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas se encuentran definidos en el artículo 41.2 de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como Institutos armados de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada. Su dependencia será directa del correspondiente Gobierno Autónomo, con arreglo a la Constitución, la propia Ley Orgánica 2/1986, el Estatuto de Autonomía y su norma de creación. Sus mandos serán designados por las Autoridades competentes de la Comunidad Autónoma, de entre Jefes, Oficiales y Mandos de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. No obstante, la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no da un tratamiento uniforme a las Policías Autónomas. La propia Ley exceptúa en sus disposiciones finales a las Policías Autónomas del País Vasco, Cataluña y la Policía Foral de Navarra. En estos casos habrá que estar a lo dispuesto en sus propios Estatutos de Autonomía, sin perjuicio de la aplicación de los principios básicos de actuación y las disposiciones estatutarias comunes establecidas en la Ley Orgánica 2/1986. En un segundo grupo se comprenden las Comunidades Autónomas en cuyos Estatutos está prevista la creación de Cuerpos de Policía para el ejercicio de las funciones de vigilancia y protección a que se refiere el artículo 148.1.22 de la Constitución y de la propia Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Esta previsión se contempla en los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Navarra y País Vasco, así como en los de Andalucía, Canarias, Galicia y Valencia. Estas Comunidades pueden optar (art. 37.2 LOFCS) entre crear su propio Cuerpo de Policía Autonómico o bien solicitar del Gobierno de la Nación, a través del Ministerio del Interior, la adscripción de Unidades del Cuerpo Nacional de Policía, en los términos establecidos en el artículo 47 de la Ley Orgánica 2/1986. Esta ha sido, por otra parte, la opción ejercitada, al menos momentáneamente, por Andalucía, Galicia y la Comunidad Valenciana. 1.9.1. Mossos d’Esquadra de la Generalitat de Catalunya Los antecedentes históricos de este Cuerpo se remontan al año 1721, con la denominación de «Escuadra de Cataluña». Felipe V le concedió el carácter de institución oficial en reconocimiento de sus servicios. Durante el siglo XIX sufrió los avatares políticos de la época. Así fue disuelta por las Cortes de 1820, reorganizada en 1823, disuelta de nuevo en 1868, y restablecida en 1877 para la provincia de Barcelona. En 1931 pasó a ser la Policía de la Generalitat de Catalunya, disolviéndose nuevamente en 1939. En 1950 se reorganiza de nuevo, siendo adscrita a la Diputación Provincial de Barcelona y dotada de una estructura y organización militar. En base al artículo 2 de la Constitución, se aprobó mediante Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en — 669 — Temario cuyo artículo 13 se faculta a la Generalitat para la creación de una Policía Autónoma en el marco de dicho Estatuto. En desarrollo de esta previsión estatutaria, por Ley de la Generalitat de Catalunya 14/1983, de 14 de julio, se procedió a la creación de la Policía Autónoma de la Generalitat, en la que el Cuerpo de Mozos de Escuadra de la Generalidad constituye su núcleo inicial. 1.9.2. La Ertzaintza Las Diputaciones de Alava y Guipúzcoa obtuvieron en 1824 la facultad de redactar sus propios reglamentos de policía, dando pie a la aparición de los Miñones de Alava, y más adelante a los Miqueletes de Vizcaya y Guipúzcoa, que pasaron a denominarse Miñones en Vizcaya a partir de 1877. Con la creación de la Guardia Civil se produjo una reorganización de los Cuerpos policiales existentes en España, restableciéndose los Cuerpos de Miñones y Miqueletes en 1848. Mientras que en Guipúzcoa se produce una disminución de sus atribuciones hasta reducirse a las puramente administrativas, sobre todo a partir de 1877, en Vizcaya los Miñones se organizan militarmente (1889), debido, entre otros factores, a la aparición de un fuerte movimiento obrero. En 1920 los Miñones vizcaínos, sin perder su carácter militar, pasan a ser considerados como fuerza provincial y por tanto independientes del Ejército. En 1936 el Gobierno Vasco se decantó por una Policía Foral unificada para todo el País Vasco, creándose la «Ertzaintza», con una sección de infantería y otra motorizada. Tras la Guerra Civil se disolvieron los Miñones vizcaínos y los Miqueletes guipuzcoanos, subsistiendo los Miñones de la Diputación Foral de Alava, con competencias en materia de tráfico hasta 1959 y con posterioridad a esa fecha con funciones puramente administrativas. Tras la Constitución se aprobó mediante Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, en cuyo artículo 17 y Disposición transitoria cuarta, se preveía la creación de una Policía Autónoma. Esta Policía Autónoma o Ertzaintza se constituye inicialmente (Real Decreto 2903/80, de 22 de diciembre), por los Cuerpos de Miñones y Miqueletes de las Diputaciones Forales de Vizcaya y Guipúzcoa, así como por el Cuerpo de Miñones de la Diputación Foral de Alava. La Ertzaintza actúa tanto como Policía Judicial bajo la dependencia de la Administración de Justicia (art. 36 Estatuto de Autonomía del País Vasco), como Policía encargada de la seguridad ciudadana, en su sentido más amplio. — 670 — Tema 15 1.9.3. La Policía Foral de Navarra No obstante los intentos de 1809 (Miqueletes de Navarra de José Napoleón), 1810 (Policía General) y 1823, no se puede hablar de antecedentes próximos de la Policía Foral de Navarra hasta 1843, año en que se aprobó la Ordenanza para la Conservación y Policía de las Carreteras Generales de Navarra, modificada en 1857 y 1884. Durante la Segunda Guerra Carlista, mientras tanto, la Diputación Foral de Navarra aprobó el Reglamento para la Guardia Foral de Navarra (1873), de carácter cívico-militar, según su propia definición. En agosto de 1898 la Diputación Foral aprobó los Reglamentos de Celadores y Subceladores de Montes, a los que se les encomendó la policía y vigilancia de montes. Con la llegada del automóvil, en 1901 la Diputación extiende sus competencias a estos vehículos, además de a las carreteras, que amplía en 1921 al añadir las locales construidas por los municipios. Tras un fallido intento en 1914, en 1922 se presentaron las Bases para implantar en Navarra un Cuerpo de Guardería Rural organizada militarmente, bajo el nombre de Guardia Foral de Navarra, que tendría como objetivo «cooperar con las demás instituciones del Estado al mantenimiento de la tranquilidad y el orden público siendo su misión especial la guardia y custodia de los campos y montes, evitando los atentados a la propiedad particular y comunal...». Mediante Acuerdo de octubre de 1928 la Diputación Foral crea el Cuerpo de Policías de Carreteras, aprobándose su Reglamento en 1930, y ampliando sus funciones en 1935. En 1941 se aprobó el Reglamento del Cuerpo de Policía de Carreteras y Recaudadores de Arbitrios, que ha permanecido vigente con algunas modificaciones hasta 1988. Por Acuerdo de 4 de diciembre de 1964 la Diputación Foral reorganizó el Cuerpo de Policía de Carreteras, que pasa a denominarse Policía Foral de Navarra, al que se atribuyen, además, las funciones de prevención de incendios, urbanismo, higiene pública, montes, agricultura, ganadería, caza y pesca, policía y estética de todas las localidades de Navarra, turismo, etc. El 10 de agosto de 1982 se promulgó la Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, que en su artículo 51 dispone que corresponde a Navarra la regulación del régimen de la Policía Foral, que bajo el mando supremo de la Diputación Foral, continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta. Sus funciones y organización se establecieron en la Ley Foral1/1987, de 13 de febrero, de Cuerpos de Policía de Navarra, ley actualmente derogada por la Ley Foral 8/ 2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra. — 671 — Temario 2. AUTORIDADES COMPETENTES El artículo 1.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en concordancia con el artículo 149.1.29 de la Constitución, dispone que la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado, y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación. La interpretación que de dichas normas ha hecho el Tribunal Constitucional (Sent. 5 de diciembre de 1984 y 6 de mayo de 1985) parte de que «corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública ...sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan sus respectivos Estatutos...», pero ello debe entenderse en el «aspecto orgánico, es decir, al del servicio disponible para garantizar la seguridad pública (la Policía), no al aspecto material, la seguridad pública, por lo que la existencia de Policías Autónomas no modifican la titularidad estatal de la competencia». Esto es, la titularidad de la competencia es exclusiva del Estado. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales «participarán en el mantenimiento de la seguridad pública», en los términos de los distintos Estatutos de Autonomía, y de la Ley de Bases de Régimen Local, respectivamente, y en el marco de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Para poder determinar las autoridades competentes, en cada caso, tendremos que atender primero a la división de competencias en materia de seguridad ciudadana, y en segundo lugar a la dependencia de los Cuerpos policiales de las Autoridades que tengan atribuida dicha competencia. En este sentido, el artículo 1.4 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dispone que «el mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad». Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, son descritos en el artículo 2 de la citada Ley Orgánica. «Son fuerzas y Cuerpos de Seguridad: a) Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación (en estas incluiremos, a la vista del artículo 9 de la misma Ley el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil). b) Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas. c) Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales». — 672 — Tema 15 El artículo 2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, dispone: «1. A los efectos de esta Ley, son autoridades competentes en materia de seguridad: a) El Ministro del Interior. b) Los titulares de los órganos superiores y órganos directivos del Ministerio del Interior a los que se atribuya tal carácter, en virtud de disposiciones legales o reglamentarias. c) Los Gobernadores Civiles (actualmente Subdelegados del Gobierno) y los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla. d) Los Delegados del Gobierno en ámbitos territoriales menores que la provincia. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, las autoridades locales seguirán ejerciendo las facultades que les corresponden, de acuerdo con la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la legislación del Régimen Local, Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, así como de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas». 2.1. Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado están integradas por el Cuerpo Nacional de Policía, definido como Instituto armado de naturaleza civil, y por la Guardia Civil, definido como Instituto armado de naturaleza militar. Ambos institutos dependen del Ministro del Interior, hecha la salvedad que la Guardia Civil, en el cumplimiento de las misiones de carácter militar, dependerá del Ministro de Defensa, dependencia que será total y absoluta en tiempo de guerra y durante el estado de sitio. Al Ministro del Interior le corresponde la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Bajo su inmediata autoridad, el mando será ejercido por el Director de la Seguridad del Estado, con rango de Subsecretario, que asume la Jefatura de los Servicios de la Seguridad. De él dependen directamente las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía, a través de las cuales coordinará la actuación de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. A nivel provincial, los Subdelegados del Gobierno ejercerán el mando directo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con sujeción a las directrices de los órganos ya vistos, sin perjuicio de la dependencia fun- — 673 — Temario cional de las Unidades de Policía Judicial, respecto de los Jueces y Tribunales y del Ministerio Fiscal, en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente. Las funciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado se encuentran descritas en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo. 2.2. Cuerpos de policía de las Comunidades Autónomas Las Comunidades Autónomas participan en la seguridad pública, mediante el ejercicio de las funciones atribuidas en los artículos 38 y 39 de la misma Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo. Están definidos en el artículo 41.2 de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, como Institutos armados de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada. Su dependencia, como se ha indicado, será directa del correspondiente Gobierno Autónomo, con arreglo a la Constitución, la propia Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el respectivo Estatuto de Autonomía y la norma de creación. En cuanto a sus Mandos, serán designados por las Autoridades competentes de la Comunidad Autónoma, de entre Jefes, Oficiales y Mandos de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. 2.3. Cuerpos de Policía Local Los Cuerpos de Policía Local existirán, a tenor de lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Real Decreto legislativo 781/86, de 18 de abril, en los municipios de más de 5.000 habitantes. En los de menor población se requerirá para su creación la previa autorización del Ministerio de Administraciones Públicas. Su definición se encuentra en el artículo 52.1 de la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, como «Institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada, rigiéndose, en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los capítulos II y III del Título I y por la sección 4ª del capítulo IV del Título II de la presente Ley, con la adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada Cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos». En el mismo sentido el artículo 21.1.h) de la Ley 7/85. de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Su estructura jerarquizada viene dada por la naturaleza y funciones a desarrollar, lo que provoca como consecuencia, una especial relación de de- — 674 — Tema 15 pendencia organizativa, que hace imprescindible el determinar las autoridades competentes. La «superior autoridad y dependencia directa» de los Cuerpos de Policía Local, la ostenta el Alcalde (arts. 51 y 52 LOFCS, 258.1 de 30 de mayo de 1952, 41.15 R.D. 2568/86), como máxima autoridad municipal. No obstante ello, al tratarse de una función no incluida entre las no susceptibles de delegación (art. 21.3 LBRL), podrá ser delegada en un miembro de la Junta de Gobierno Local o en un Teniente de Alcalde (arts 43.4 y 44.4 R.D. 2568/86), en cuyo caso las resoluciones de los delegados podrán fin a la vía administrativa (art. 52.2.b) LBRL), bien entendido que las facultades delegadas no pueden ser a su vez objeto de delegación (arts. 12 y 13 LRJAPPAC). Por su parte, el mando inmediato de la Policía Local, en cada municipio, corresponde al Jefe del Cuerpo, cuyo nombramiento recaerá en un funcionario de la mayor categoría profesional existente. Este mandato parece más que lógico, en atención a la estructura jerarquizada no sólo de la Policía Local, sino de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en general. 3. FUNCIONES DE LA POLICÍA LOCAL SEGÚN LA LEY ORGÁNICA DE FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD Las funciones de la Policía Local según la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se contienen en el artículo 53 de dicha Ley, y se concretan en las siguientes: a) Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones. b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación. c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del caso urbano. d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia. e) Participar en las funciones de Policía Judicial en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley. f) La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil. g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad. — 675 — Temario h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello. i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello. Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en el ejercicio de las funciones previstas en los apartados c) y g) precedentes deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes». Las anteriores competencias las podemos agrupar básicamente en dos bloques. Policía de seguridad, en las que se incluirán las competencias sobre protección de personas y bienes, la participación en las funciones de Policía Judicial, efectuar diligencias de prevención y la vigilancia de espacios públicos y colaboración con las demás Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Y Policía de servicio o Policía Administrativa, en la que se incluirán las demás materias comprendidas en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En esta última, además de lo relativo a las disposiciones de los Bandos y Ordenanzas Municipales, comprende todas aquellas actividades en los que el Municipio tiene competencia, y que tiene atribuidas en base a lo establecido en el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local. Es de señalar, igualmente, la importante función asistencial encomendada a la Policía Local, por medio de la cooperación a la resolución amistosa de los conflictos privados, cuando los funcionarios sean requeridos para ello. 4. ACTUACIONES DE LA POLICÍA LOCAL EN COLABORACIÓN CON EL RESTO DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD La coexistencia en la realidad española de diversas policías, entre ellas la Local, hace imprescindible que se arbitren los mecanismos de colaboración, y por tanto de coordinación, en aras de una mayor eficacia en su actuación. Esta necesidad se ha transformado en mandato legal en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al disponer que los «miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ajustarán su actuación al principio de cooperación recíproca y su coordinación se efectuará a través de los órganos que a tal efecto establece esta Ley,». Principios cuya inobservancia se considera falta muy grave en el artículo27.3.k) de la propia Ley Orgánica 2/86. — 676 — Tema 15 4.1. Coordinación La interpretación que se da al concepto de coordinación no es siempre pacífica, debido, entre otras cosas, al celo profesional existente y necesario en los distintos Cuerpos Policiales. Ha sido el Tribunal Constitucional (Sents. 32/83 y 42/83, de 28 de abril y 20 de mayo de 1983) quien ha sentado el concepto. Considerando la existencia de diferentes partes y de los mismos intereses, la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema. Señala el Tribunal Constitucional que la coordinación implica la fijación de sistemas de relación que hagan posible, además de la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada, evitando las disfunciones que produciría la gestión separada de los servicios públicos coincidentes en diversos ámbitos de intereses relacionados entre sí. Pero esto no puede traducirse en la emanación de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónoma; en cualquier caso, los medios y técnicas de coordinación deben respetar un margen de libre decisión o de discrecionalidad en favor de las administraciones sujetas a la misma, y sin el cual no puede existir una verdadera autonomía. La existencia de una competencia de coordinación presupone la existencia de competencias que pueden ser desarrolladas por el órgano coordinado. El objeto de la coordinación, en este caso, serán las distintas policías, como garantes de la seguridad pública. La coordinación, será, pues, el medio para hacer posibles los sistemas de colaboración entre las diversas Policías, que permitan su potenciación en aras a una mejora del sistema de seguridad pública. Nos encontramos ante la coordinación de un servicio, más que de unas competencias atribuidas a los diferentes Cuerpos Policiales. 4.2. La coordinación de las Policías Locales Configurada la Policía Local como cuerpo secundario en materia de policía de seguridad (J. Barcelona. 1991; p. 75-76), sus funciones en esta materia se realizarán en colaboración con las fuerzas policiales estatales o autonómicas, sin perjuicio de las facultades atribuidas a los respectivos Gobiernos Autonómicos en materia de coordinación de las Policías Locales de su propia Comunidad. Así, las actuaciones relativas a la instrucción de atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano, o las diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos, deben ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes. — 677 — Temario De las funciones atribuidas, las de vigilancia de los espacios públicos, queda atribuida tanto como función propia como de colaboración, a la vista de lo establecido en el mismo artículo 53.1.h) de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al decir «...y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello». Esto es, se trata de una función propia que cuando se comparte se realiza mediante la prestación de colaboración a las demás Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El marco de colaboración establecido en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo (art. 54), son las Juntas Locales de Seguridad. Estas podrán constituirse en los Municipios que tengan Cuerpo de Policía propio, y será el órgano competente para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su ámbito territorial. Su presidencia corresponderá al Alcalde, salvo que concurra a sus sesiones el Subdelegado del Gobierno, en cuyo caso, la presidencia será compartida con éste. 4.3. Coordinación y colaboración con los Cuerpos de Seguridad del Estado Como indica la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/93, de 21 de enero, la Ley Orgánica 2/86, concreta los diferentes Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en un planteamiento territorial pero también sectorial. Así (art. 11.4 LOFCS), sin perjuicio de la distribución territorial de competencias, los Cuerpos de Seguridad estatales deberán actuar fuera de sus respectivos ámbitos territoriales por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o, en casos excepcionales, cuando lo requiera la debida eficacia en su actuación. En estos supuestos se comunicará el hecho al Subdelegado del Gobierno y a los mandos con competencia territorial o material, decidiendo aquel al respecto, salvo cuando la actuación se deba a mandato judicial o del Ministerio Fiscal. Los conflictos de competencias de los Cuerpos de Seguridad del Estado se resolverán en base a las reglas contenidas en el artículo 11.5 de la Ley Orgánica 2/86. El Cuerpo que haya realizado las primeras diligencias se hará cargo del servicio hasta que el Subdelegado del Gobierno o las instancias superiores del Ministerio del Interior resuelvan lo procedente, sin perjuicio de las disposiciones sobre Policía Judicial. El artículo 11.6 de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dispone que al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios disponibles y la racional distribución de efectivos, el Ministerio del Interior podrá ordenar que cualesquiera de los Cuerpos asuma, en zonas o núcleos determinados, todas o algunas de las funciones exclusivas asignadas al otro Cuerpo. — 678 — Tema 15 4.4. Coordinación y cooperación de las Policías Autonómicas y las Policías del Estado Sin perjuicio de las diferentes posibilidades de que disponen las Comunidades Autónomas para organizar sus respectivos Cuerpos policiales, el mandato contenido en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1986, dirigido a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de ajustar su actuación a los principios de cooperación recíproca y su coordinación, no se ve excepcionado en el caso de las Policías Autonómicas o Locales. En este sentido, las Policías Autonómicas pueden disponer de competencias propias (art. 38.1 LOFCS), en colaboración con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (art. 38.2 LOFCS), o de prestación simultánea o indiferenciada con dichas Fuerzas y Cuerpos (art. 38.3 LOFCS). En todo caso, el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1986, impone a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de las Comunidades Autónomas, el deber de «prestarse mutuo auxilio e información recíproca en el ejercicio de sus funciones respectivas». Esta obligación va más allá de la mera prestación de ayuda e información, llegando a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan solicitar, aún en el supuesto de competencias propias, el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (art. 46.1 LOFCS). Sin perjuicio de las funciones del Consejo de Política de Seguridad, en las Comunidades Autónomas que dispongan de Cuerpos de Policía, se podrá constituir una Junta de Seguridad con la misión de coordinar las actuaciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estatales y autonómicos. Este órgano será el encargado de resolver las incidencias que puedan surgir en la colaboración entre ambos Cuerpos. 5. POLICÍA GUBERNATIVA Y POLICÍA JUDICIAL Todos los Cuerpos de Policía cumplen la misma función básica, enunciada en la Constitución y en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y el mantenimiento de la seguridad pública. Esta función genérica se desdobla en un amplio abanico de funciones, entre las cuales hay algunas que corresponden a todos los Cuerpos y otras que se atribuyen específicamente, como hemos visto, a alguno de ellos. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la función genérica atribuida a los Cuerpos de Seguridad resulta, de alguna manera, indivisible, no apta para ser dividida en partes separadas. En este sentido el artículo 5.4 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad establece, en cuanto a la dedicación profesional, que «deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, — 679 — Temario se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana». Por ello, incluso en aquellas funciones atribuidas a cada Cuerpo se puede producir una intervención de los otros. Se hace difícil hablar de competencias propias de un Cuerpo, en algunos casos, y sería mejor hablar de funciones preferentemente atribuidas (M. J. Izu. 1991). La distinción entre Policía Gubernativa y Policía Judicial, se realiza atendiendo a las anteriores consideraciones. Esto es, según la función que se realice en cada momento. Por Policía Gubernativa se entiende tanto la policía de seguridad como a la policía asistencial o de servicios. 5.1. Policía judicial El artículo 126 de la Constitución dispone que «La Policía Judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal, en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca». Este mandato constitucional se encuentra desarrollado en la Ley Orgánica 2/1986, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la Policía Judicial, así como en el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. El artículo 443 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, estableció las funciones propias de la Policía Judicial, «en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes, Esta función competerá cuando fueren requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno Central como de las Comunidades Autónomas, o de los Entes Locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias». Para el cumplimiento de dichas funciones, el artículo 444.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial previó el establecimiento de unidades de Policía Judicial, con dependencia funcional de las Autoridades Judiciales y del Ministerio Fiscal, en el desempeño de todas las actuaciones que aquéllos les encomienden. Las funciones específicas de estas unidades de Policía Judicial son las de averiguación de los responsables y circunstancias de los hechos delictivos y la detención de aquellos, dando cuenta a la Autoridad Judicial; el auxilio a la Autoridad Judicial y Fiscal en cuantas actuaciones deba realizar fuera de su sede y requieran la presencia policial; la realización material de las actuaciones que exijan el ejercicio de la coerción y la ordenase la Autoridad Judicial o Fiscal; la garantía del cumplimiento de las órdenes y resoluciones de la Autoridad Judicial o Fiscal; cualesquiera otras de la misma naturaleza en que sea necesaria su cooperación o auxilio y lo ordene la Autoridad Judicial o Fiscal. Estas Unidades específicas no podrán realizar otras funciones que las anteriores. — 680 — Tema 15 Tanto los funcionarios de las unidades de Policía Judicial como los que actúen como tales, realizarán sus funciones bajo la dirección de los Juzgados y Tribunales y del Ministerio Fiscal, y no podrán ser apartados o removidos hasta que finalice la investigación, si no es por decisión o con la autorización del Juez o Fiscal competente. El artículo 53.1.e) de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dispone que una de las funciones de la Policía Local es la de «participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de ésta Ley». El artículo 29 de la citada Ley dispone que las «funciones de Policía Judicial que se mencionan en el artículo 126 de la Constitución serán ejercidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a través de las Unidades que se regulan en el presente capítulo. Para el cumplimiento de dicha función tendrán carácter colaborador de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado el personal de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales». En su actuación como Policía Judicial, la Policía Local realizará las funciones señaladas tanto en el Real Decreto 769/1987, de 19 de junio, sobre regulación de la Policía Judicial, como en el artículo 283 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que podemos resumir en la investigación de los delitos; la práctica de las diligencias necesarias para el descubrimiento de los delincuentes y la recogida de efectos y pruebas del delito para su puesta a disposición de la Autoridad Judicial (C. Jiménez Villarejo. 1991). Estrechamente relacionada con la materia de las detenciones se encuentra la cuestión de la existencia de los depósitos municipales de detenidos. Aunque la autoridad municipal no ha podido, ni puede, nunca imponer arrestos de carácter gubernativo, la Policía Local en su actuación como Policía Judicial puede efectuar arrestos. En este sentido, la Disposición Final Quinta de la Ley de Bases de Régimen Local, dispone que los Municipios cabeza de partido judicial en que no exista establecimiento penitenciario alguno asumirán, en régimen de competencia delegada, la ejecución del servicio de depósito de detenidos a disposición judicial, correspondiendo la custodia de dichos detenidos a la Policía Local en funciones de Policía Judicial. 5.2. Policía administrativa El papel de la policía hoy no se limita únicamente a la persecución del delincuente (M. Martín Fernández. 1990; p. 178), sino que la mayor parte de su labor (cerca del 80 por 100 según algunos autores), se dedica a actividades no directamente relacionadas con la legislación penal. La mayoría de estas acciones son para informar y asistir al ciudadano, colaborar con la — 681 — Temario vida social, evitando aquellas conductas que alteran el normal desarrollo de la convivencia o dar cumplimiento a normas administrativas. Estas tareas son las que se engloban con la denominación genérica de Policía Administrativa, que por exclusión comprenderá las actividades diferentes a la persecución de ilícitos penales llevada a cabo por las Policías, y que comprenderán tanto la policía de seguridad como las funciones de policía asistencial o de servicios. Desde una concepción muy extendida en los Cuerpos Policiales, todas las tareas que no vayan encaminadas a la captura de los delincuentes, no son tareas policiales (M. Martín Fernández. Reis 59/92; p. 211). Aparece así el mito policial según el cual el medio se convierte en fin. Según esta concepción, el objetivo de la policía no es el mantenimiento de la convivencia y la cohesión social, ni la resolución de problemas, sino evitar que se incumpla la ley y detener para su castigo inmediato a quienes la incumplan. Esta concepción ha llevado a definir a la Policía como una misión imposible. La defensa de la Ley, y todo lo que ello conlleva, en una tarea consustancial a la propia policía, pero la sociedad le pide también un conjunto de actividades y respuestas a problemas de todo tipo que constituyen en sí mismo un ámbito profesional en ocasiones bastante abandonado por las organizaciones policiales públicas. Sin que pueda identificarse por completo con la actividad administrativa de policía o limitación (R. Parada. 1992; p. 380), se encuentra relacionada con ella, en cuanto (E Garrido Falla. 1989; p. 117) conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública. Dentro de estas medidas se comprenden todas las disposiciones administrativas dirigidas hacia el fin de utilidad pública, a la vez que mandato constitucional, de garantizar el libre ejercicio de derechos y libertades. Las medidas de policía (F. Garrido Falla. 1989; p. 120), no constituirán únicamente en la posible limitación de la actividad del particular, sino que implica también el eventual uso de la coacción cuando aquél no se ha conformado con estas limitaciones. Esta Policía pasa, en una sociedad democrática, a ser una parte integrante del conjunto de elementos sociales y, como tal, debe ser considerada: como agente especializado en la defensa global de la calidad de vida (art. 45.2 CE) de la colectividad. — 682 —
