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Colombia:
la paradoja
de pactar
Michael Shifter y Cameron Combs
ras décadas de violencia, en Colombia la paz sigue siendo una meta
codiciada pero esquiva. El anuncio realizado en agosto por el
presidente, Juan Manuel Santos, de que se entablarían en Oslo y
en La Habana conversaciones con el movimiento insurgente mayor
y más antiguo del país, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), es el último episodio de una larga historia de negociaciones con los
rebeldes. Observadores nacionales y foráneos coinciden en recibir las
noticias con “cauto optimismo”, testimonio tanto del ardiente deseo de
poner fin a 50 años de conflicto como de las lecciones aprendidas por las
bravas, a raíz de los esfuerzos previos para tratar de disolver los grupos
armados. Dichas experiencias ilustran la paradoja a la que ahora se enfrenta
el presidente Santos: si trata de dar carpetazo al conflicto demasiado rápido
–haciendo concesiones a las FARC– se arriesga a que su posición política se
precarice.
Antonio Navarro Wolf, antiguo rebelde del M-19, se incorporó a la escena
pública colombiana hace 20 años y ha llegado a ser una consumada figura política nacional. Como señala Navarro con gran discernimiento, los problemas
estructurales que nutren el conflicto con las FARC –pobreza, fuentes de
T
Michael Shifter es presidente de Inter-American Dialogue (Washington DC). Cameron Combs es asistente de
programa en Inter-American Dialogue, experto en la región andina y en gobernanza democrática. Traducción de Miguel Marqués.
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ESTUDIOS
¿Podrá Santos aplicar la experiencia de Colombia en la
negociación con grupos armados para poner fin al
conflicto interno más antiguo de América? Si bien los
colombianos desean alcanzar la paz, no son muchos
los dispuestos a conceder el perdón a las FARC.
ingresos ilícitas, desigualdad y exclusión social– tardarán generaciones en
resolverse. Aunque las conversaciones den fruto, la violencia no dejará de
existir. Aun así, Navarro arguye que la finalización de la lucha política armada
permitirá al país centrarse en las soluciones a esos problemas y a otros igualmente acuciantes. Incluso tratándose de un reto extraordinario, podría decirse
que estamos más cerca que nunca de la desmovilización de las FARC.
Un largo camino
Será la cuarta vez que el gobierno se siente a la mesa con las FARC, lo que se
ha convertido en una tradición iniciada en los años ochenta y superviviente
a cambiantes paisajes ideológicos en los que han fluctuado la criminalidad y
la capacidad de acción estatal. La última vez que se intentó alcanzar la paz
fue durante el gobierno de Andrés Pastrana, entre 1998 y 2002. Entonces, se
estimaba que el efectivo de las FARC ascendía a 18.000 hombres y que los
cuerpos de seguridad del Estado estaban presentes en poco más de la mitad
del territorio nacional. Reinaba el caos. En 1999, el ministerio de Defensa
daba cuenta de casi 2.000 actos terroristas y más de 3.000 secuestros, lo que
se sumaba a una tasa de más de 60 homicidios por 100.000 habitantes. Al
gobierno, claramente a la defensiva, le faltó el poder de negociación necesario para forzar un acuerdo y las conversaciones fracasaron.
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El sucesor de Pastrana en la presidencia, Álvaro Uribe (2002-10), dio un
giro radical a la situación. Respaldada por miles de millones de dólares en
ayuda estadounidense, la agresiva acción militar redujo las capacidades de
los rebeldes. Tal esfuerzo se vio acompañado por medidas que fortalecieron
la autoridad y el poder estatal. Entre 2003 y 2009, los secuestros se redujeron a 200 por año, los homicidios bajaron a la mitad y las FARC se contrajeron hasta los 9.000 militantes, siendo capturados o muertos muchos de
sus líderes.
Entre los esfuerzos de Uribe por reducir la violencia figuró también la
negociación con otro grupo armado, las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC). La respuesta dada a las guerrillas de izquierda había exacerbado la
violencia rampante que estaba profundamente involucrada en el tráfico de
droga. En 2002, las AUC pusieron en marcha conversaciones para su desmovilización y, a lo largo de varios años, más de 31.000 paramilitares entregaron las armas. Pese a la reducción de la violencia, menos del 10 por cien
de esas personas han sido enjuiciadas en virtud de la Ley de Justicia y Paz
de 2005, cuyo objetivo era reincorporar a los paramilitares a la vida civil,
llevar a sus líderes ante la justicia y restituir a las víctimas. Las deficiencias
de este proceso han permitido que muchos paramilitares hayan regresado
rápidamente a las actividades delictivas en el marco de las llamadas
“Bacrim” o bandas criminales.
En 2010, tomó el relevo presidencial Santos, figura clave del equipo de
seguridad de Uribe. Tras jurar el cargo, Santos detectó condiciones favorables para intentar de nuevo firmar la paz con las FARC y movió ficha en pos
de ese objetivo. Poner fin al conflicto interno más antiguo del continente
americano es un logro muy tentador para cualquier presidente de Colombia,
y Santos, obviamente, no es excepción. A día de hoy, no hay duda de que las
actuales conversaciones representan una fortísima apuesta y determinarán
en buena parte las posibilidades de reelección de Santos en 2014.
Mientras, Uribe ha desatado un torrente de críticas contra el proceso.
Paradójicamente, el expresidente desempeñó un papel significativo en el
proceso que ha hecho posibles estas negociaciones, gracias, en particular, a
la mejora de la seguridad nacional. A diferencia de hace una década, las
FARC han dado la victoria por perdida y deberían mostrarse más abiertas al
compromiso. Es asimismo relevante el favorable entorno político heredado
por el presidente Santos. En efecto, su coalición controlaba el 90 por cien
del Congreso cuando asumió el cargo y disfrutaba de un sólido apoyo
público desde hacía dos largos años.
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Familiares de víctimas de las FARC piden públicamente que su voz se escuche en las negociaciones
de paz que comenzaban en Oslo el 17 de octubre (Bogotá, 14 de octubre de 2012). REUTERS
Podría razonarse que las actuales agendas interior y exterior del presidente se funden en un único esfuerzo por asentar bases para la paz.
Aprovechando su capital político, Santos ha trabajado en ese sentido de
dos maneras. En primer lugar, su coalición ha aprobado varias leyes que
establecen la postura negociadora del gobierno y disponen medidas como
la creación de un marco jurídico de transición y la restitución de las
muchas víctimas del conflicto. En segundo lugar, la mejora de las relaciones con los vecinos suramericanos de Colombia –particularmente, con
Venezuela– constituirá asimismo un factor a la hora de llevar el proceso a
buen puerto.
Trabajo legislativo
De las leyes cuya aprobación en el Congreso consiguió Santos a base de
esfuerzo, la más relevante es la de Orden Público. Los legisladores
ampliaron la ley de 2010, adaptando el marco jurídico aprobado antes de
las conversaciones iniciadas por Pastrana e introduciendo varios cambios
para evitar los errores del pasado. La ley permite al presidente dar a los
negociadores de las FARC autorización para “obtener soluciones al
conflicto armado, […] el cese de hostilidades o su disminución, la reincorNOVIEMBRE / DICIEMBRE 2012
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poración a la vida civil de estos grupos o lograr su sometimiento a la ley”.
Como en la versión anterior, esta medida, calificada de “columna vertebral para la paz” por la influyente revista Semana, permite al gobierno
negociar previa suspensión de las órdenes de detención contra los representantes de la guerrilla.
Sin embargo, la nueva ley contiene discrepancias de calado. Una de las
principales razones del fracaso de las conversaciones iniciadas por
Pastrana estriba en la desmilitarización de una región del tamaño de
Suiza, lo que permitió a las FARC reagruparse sin temor a injerencias: un
gesto generoso que no obstante eliminaba los alicientes que los rebeldes
podían encontrar a una negociación de buena fe. Aprendido este error, el
gobierno apremió al Congreso para que declarara fuera de la ley las zonas
desmilitarizadas. Otro cambio fue la estipulación de que las negociaciones deberán tener lugar fuera de Colombia y se deberá asimismo
fomentar la integridad de las mismas, evitando el máximo de filtraciones.
Tipificando estas condiciones previo inicio de las conversaciones, Santos
dificulta que las FARC puedan presentar exigencias que den al traste con
el proceso.
El verano pasado, la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras sentó un
precedente legal al exigir medidas compensatorias especiales para las
personas afectadas por el conflicto armado. El pilar de la ley es un sistema
mejorado de restitución de tierras perdidas desde 1991 a causa de los
desplazamientos forzosos. Las mejoras en este aspecto son fundamentales.
Según Human Rights Watch (HRW) la violencia de los últimos 30 años ha
desplazado a más de 3,7 millones de personas, despoblando una región tres
veces más extensa que El Salvador.
Los esfuerzos realizados anteriormente para subsanar esta tragedia han
producido resultados decepcionantes. La web Verdad Abierta informa de
que solo 80 de los 2.490 paramilitares sentenciados en virtud de la Ley de
Justicia y Paz de Uribe han contribuido a las restituciones por un total de
130.000 millones de pesos, lo que equivale a poco más de un euro por cada
una de las 380.000 personas que, según Verdad Abierta, se han visto afectadas por la actividad paramilitar.
Grupos como HRW han saludado la ley como oportunidad “histórica”
para una solución duradera al conflicto, mediante la modificación del onus
probandi (carga de la prueba) con miras a favorecer a las víctimas y dando
mayor apoyo institucional a la devolución de tierras y a la hora de proporcionar otras vías restitutivas.
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Una política exterior conciliadora
El presidente Santos se ha diferenciado de Uribe en que ya al comienzo de su
mandato protagonizó un acercamiento a los líderes de izquierda de América
Latina. Esa maniobra tendrá sin duda implicaciones, dada la participación de
Venezuela en las negociaciones. Junto con Cuba, que acogerá la segunda ronda
de conversaciones, el de Hugo Chávez es el gobierno izquierdista más importante de América. La bendición de La Habana y de Caracas da legitimidad a las
negociaciones con un grupo inequívocamente marxista en sus orígenes. En ese
sentido, parece prudente que Chávez tenga también sitio en esa mesa.
No obstante, las razones del gobierno venezolano deben ser analizadas.
Las FARC tienen campamentos en Venezuela, donde algunos de sus líderes
de mayor peso dirigen operaciones. Además, hay pruebas creíbles que
demuestran la relación entre la guerrilla y el gobierno de Chávez, y que altos
cargos del gobierno venezolano se lucran con el narcotráfico. El apoyo de
Venezuela será esencial para poner fin al conflicto, aunque queda por ver si
Chávez se enfrentará dentro de su territorio a los poderosos intereses en
juego de los grupos delictivos.
Santos también ha entibiado las relaciones con otros vecinos suramericanos, como Ecuador, y ha estrechado lazos con Brasil. Este apoyo regional
tendrá importancia durante las negociaciones y será asimismo necesario
para dar respuestas a nivel continental a los problemas transnacionales que
espolean el crimen organizado, como el narcotráfico y el lavado de dinero.
Lecciones pretéritas para retos futuros
Es buena señal que los representantes hayan acordado un programa definido durante las conversaciones preliminares, muestra de las voluntades de
ambas partes. No obstante, los cinco puntos por discutir –finalización del
conflicto, desarrollo rural, participación política de las FARC, narcotráfico y
derechos de las víctimas– son complejos y amplios. Además, cualquier solución exhaustiva que nazca de estas negociaciones carecerá de aportaciones
directas de otras partes. Por ejemplo, ¿aceptarán las víctimas un acuerdo de
restitución negociado entre gobierno y guerrilla, ambos acusados de
cometer graves abusos contra los derechos humanos?
La historia empuja a pensar que es muy complicado poner punto y final al
conflicto mientras las fuentes ilícitas de ingresos como la coca o la extorsión
sigan siendo rentables. La desmovilización de las AUC arroja luz sobre este
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problema. Si bien se desmovilizó oficialmente a 31.000 paramilitares,
pronto emergieron nuevos grupos compuestos en su mayor parte de
“exparas”, tanto soldados como oficiales. Apodadas Bacrim, estas bandas
criminales realizan actividades ilegales, matan y abusan de los ciudadanos
como hacían los grupos de los que nacieron. El gobierno niega que estos
“nuevos” delincuentes sean paramilitares de segunda generación. Es de
esperar que haya aprendido la lección en todo caso.
Las autoridades deben dar pasos para cerciorarse de que los que se desmovilizan son, en efecto, quienes dicen
Son necesarias medidas ser –y no ciudadanos sobornados
para hacerse pasar por rebeldes– y
para garantizar que
que todas las fuerzas en cuestión
los rebeldes no se
se disuelven realmente. En 2010,
HRW hacía hincapié en otro
metamorfosean en
aspecto soslayado durante el
nuevos grupos violentos proceso: la oportunidad de “interrogar exhaustivamente a los paramilitares desmovilizados sobre los
activos, contactos y operaciones delictivas de los grupos, a fin de investigar sus
redes y apoyos, y acabar con ellos”. Será fundamental la precisión en las declaraciones, habida cuenta de las dudas que actualmente existen en torno a quién
posee el control en el mando central de las FARC. IHS Jane’s ha informado en
octubre de 2012 de que, según el gobierno colombiano, solo 15 de los 67
frentes de las FARC siguen respondiendo a su secretariado. El informe señala
que esas cifras probablemente infravaloran la autoridad del secretariado, pero
recalcan que esos frentes pueden quedar absorbidos por estructuras delictivas
ya existentes.
Las medidas encaminadas a garantizar que los rebeldes no se metamorfosean en nuevos grupos son esenciales para una reducción sostenible de la
violencia. No obstante, el descenso del número de homicidios y masacres en
áreas desmovilizadas son indicio de que el proceso que tuvo lugar a lo largo
de la década de 2000 ha contribuido al declive de las tasas de delincuencia,
lo que presupone un gran potencial para los esfuerzos de integración más
eficaces, siempre que estos se completen con éxito.
La experiencia ha demostrado que proteger a las FARC en su objetivo de
acceder a la participación en la vida política supone todo un reto. En los años
ochenta, las FARC crearon Unión Patriótica (UP), partido consagrado a objetivos de izquierda, como la reforma del suelo y los derechos sindicales. Aunque
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tuvo un resultado electoral razonablemente positivo, la UP sufrió el asesinato
de miles de sus miembros antes de desaparecer como formación. Con toda
probabilidad, las FARC exigirán garantías de que tal episodio no se repita.
En cualquier caso, las FARC disfrutan de escasos apoyos, a diferencia de
lo que ocurría hace 30 años. Según Semana, casi el 75 por cien de la población se opone a su participación en la política. Sigue siendo una incógnita
cómo mantendrá el gobierno el apoyo al proceso, satisfaciendo a la vez las
exigencias de representación de la guerrilla. Este es uno de los muchos
desafíos inherentes a un proceso tan complejo.
¿Cómo complacer a todos?
Si bien la población colombiana está mayoritariamente a favor de la paz
–una encuesta de Ipsos-Napoleón Franco en septiembre pasado ha revelado
que casi un 80 por cien aprueba la decisión de negociar–, el porcentaje que
no concedería el perdón a las FARC es proporcionalmente alto.
En cualquier caso, un acuerdo de paz deberá prever, casi con total seguridad, cierto grado de amnistía. En junio, el Congreso aprobó un marco jurídico de transición que permitiría dictar sentencias alternativas contra los
participantes en el conflicto armado. A raíz de esta medida, han saltado a la
palestra tanto los improbables aliados de Uribe y sus políticas de línea dura
como los defensores de los derechos humanos. Ambos critican que la ley
levanta la mano ante los graves crímenes cometidos por las FARC. El Fiscal
General, Luis Eduardo Montealegre, defendió la ley en una entrevista
reciente reconociendo con franqueza que podría darse que ni un solo guerrillero terminara entre rejas, a la luz del nuevo marco jurídico: “No nos
digamos mentiras, hablemos francamente: el nuevo marco para la paz es
una amnistía condicionada incluso para graves violaciones de los derechos
humanos”. Para muchos colombianos ese sería un amargo trago.
Santos se enfrenta a una disyuntiva. Por un lado deberá cerrar un acuerdo
con los insurgentes y, por otro, debe apaciguar a una ciudadanía poco
dispuesta a hacer concesiones. Además, la percepción sobre la inseguridad
ha supuesto un duro golpe a su popularidad. Un estudio de Gallup el pasado
junio mostraba que la opinión sobre que la seguridad había empeorado en el
país desde que Santos accedió a la presidencia había ascendido del 35 al 65
por cien durante su mandato. Parece probable que la ciudadanía no tarde en
perder la paciencia sobre las negociaciones si se extiende la percepción de
que la seguridad puede verse amenazada por la indulgencia hacia las FARC.
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Por otra parte, los políticos solo apoyarán a Santos mientras esa colaboración aporte réditos electorales. Si las condiciones de seguridad empeoran o
las conversaciones encallan, la capacidad de Santos para hacer que se
aprueben nuevas leyes flaqueará considerablemente, lo que dificultará las
negociaciones, pues se necesita una nueva legislación para continuar con
los actuales esfuerzos de desmovilización y para definir de manera más
concreta cómo se juzgará y condenará a las FARC.
El Congreso también se plantea una medida para garantizar que los miembros de las fuerzas armadas sean juzgados por sus abusos –salvo casos
excepcionales– por tribunales militares y no civiles. Esta propuesta llega
cuando en el seno de las fuerzas armadas se extiende la preocupación de
que los soldados –a petición de las asociaciones de víctimas– puedan ser
responsabilizados de abusos, al igual que los guerrilleros. Como señalaba
IHS Jane’s en octubre, será esencial realizar un seguimiento de las fuerzas
armadas dada la posibilidad de que facciones radicales del ejército intenten
frustrar deliberadamente el proceso de paz. Como exministro de Defensa,
sin embargo, el presidente Santos conoce esas preocupaciones y está aplicando medidas para disiparlas.
Como ha puesto de manifiesto su equipo negociador, el presidente ha
hecho un esfuerzo coordinado para incluir a grupos de interés clave en el
proceso. La inclusión de Óscar Naranjo, célebre director de la policía
durante el mandato de Uribe, hará mucho por mitigar los temores que
puedan surgir entre la ciudadanía o en los cuerpos de seguridad. Jorge Mora
Rangel representará a la línea dura militar, y el sector privado tendrá a su
valido en Luis Carlos Villegas, presidente de la Asociación Nacional de
Empresarios. Dirigirá las negociaciones Humberto de la Calle Lombana,
vicepresidente entre 1994 y 1997, político bien conocido y experto jurista.
El resultado de las mismas dependerá de las habilidades de los negociadores
y también de que no decaiga el apoyo al proceso en el país, algo que Santos
ya tenía en mente cuando confeccionó el equipo que viajaría a Oslo.
Lo que ocurra durante los próximos meses podría inmortalizar al presidente de un plumazo o perjudicarlo políticamente. Muchos factores externos
modelarán el éxito o no de las conversaciones, aunque siempre será crucial la
determinación y paciencia del pueblo colombiano. En última instancia,
Navarro tiene razón: no debe esperarse que estas conversaciones erradiquen
la violencia, las drogas o la desigualdad. No obstante, crearán, esperemos,
condiciones favorables para abordar enérgicamente dichos problemas. Y ese,
de por sí, no es logro baladí.
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