LEY Nº 19.122 - Ministerio de Desarrollo Social

LEY Nº 19.122
Afrodescendientes.
Normas para favorecer su participación en las áreas educativa y laboral.
I Informe de avances
Ministerio de Desarrollo Social
Montevideo,
15 de julio de 2015
INTRODUCCIÓN
La implementación de la Ley 19.122 implica algunas consideraciones a tener en cuenta. La
primera es la relevancia del cambio cultural que deberá atravesar el país para una exitosa
aplicación de la Ley. Es indispensable realizar un proceso de formación y sensibilización a
nivel de los mandos de gobierno (superiores y medios), del funcionariado del Estado así como
del público en general, donde es fundamental entender y asimilar la existencia de una brecha
de acceso a oportunidades entre personas afro y no afro. Paralelamente, el propio proceso de
efectivización de la Ley contribuirá a este cambio cultural tan necesario.
En segundo lugar, es ineludible construir un diagnóstico, que disponga y produzca la
información necesaria sobre la participación de personas afrodescendientes en los diversos
niveles del Estado uruguayo, para así establecer las líneas de base. Para ello se debe responder
en todos los organismos públicos la variable de ascendencia étnica racial siguiendo los
lineamientos del INE:
PREGUNTA 1: ¿Usted cree tener ascendencia ... afro/negra, blanca,
asiática, indígena u otra?
PREGUNTA 2: ¿Cuál considera que es la principal?
Tercero, generar un plan de acción que visualice el horizonte aceptable con estándares
mínimos para la población afrodescendiente en un lapso determinado. Dado que la acción
afirmativa tiene el plazo preestablecido de 15 años, es que se decidió realizar un plan de
trabajo que aborde los próximos 10 años, lo cual permite trabajar a largo plazo así como
reconsiderar las acciones si surgiera como necesario. Cabe agregar que deberá existir un
monitoreo constante de las mismas.
Asimismo, se desarrolló un Plan de Acción 2015-2020 que se presenta a continuación. El
mismo será liderado por el MIDES a través de la División de Derechos Humanos de la
Dirección Nacional de Promoción Sociocultural, titular de la presidencia de la Comisión de
Implementación de la Ley.
ANTECEDENTES DE LA COMISIÓN
La aprobación de la Ley 19.122 en 2013 significó un avance muy importante para el país en
términos de construcción de la equidad racial. Esta ley se suma a otras generadas en los
últimos años: Ley 17.677 sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de estos
actos contra determinadas personas; Ley 17.817 sobre lucha contra el racismo, la xenofobia, la
discriminación y toda forma conexa de intolerancia; y la Ley 18.059 del Candombe, la cultura
afrouruguaya y la equidad racial.
A través de la Ley 19.122 por primera vez el Estado uruguayo asume como crimen de lesa
humanidad el tráfico de personas y la trata transatlántica y por tanto reconoce las
consecuencias de ello en sus descendientes.
La Comisión de Implementación de la Ley se reunió durante el 2014 y las reuniones del 2015
fueron: la primera el 12 de junio; y la segunda el pasado 13 de Julio. (En el Calendario del Plan
de Trabajo se especifican próximas fechas de reuniones).
También se realizaron reuniones bilaterales con diversos organismos del Estado que
solicitaron asesoramiento sobre la implementación de la cuota: ONSC, Ministerio de Turismo y
Deporte, ANTEL, Ministerio del Interior (Escuela de Formación Penitenciaria) y OPP, entre
otros.
Se realizaron diversas convocatorias a la sociedad civil organizada solicitando la delegación de
tres personas para la conformación del CC. Dichas convocatorias fueron enviadas (en junio,
octubre, 16 de diciembre y 22 de diciembre de 2014) por el entonces Ministro Daniel Olesker.
El organismo encargado de realizar los informes sobre el tema es la ONSC, a tales efectos
véase el I Informe de Ingreso de personas afrodescendientes en el Estado 2014, disponible en:
https://www.cgn.gub.uy/innovaportal/file/74184/1/informe_completo_afro_2014.pdf
Ver: Implementación de la Ley 19.122. Acciones afirmativas para
población afrodescendiente. Líneas estratégicas 2015-2020.
Implementación de la Ley 19.122 Acciones afirmativas para población afrodescendiente Líneas estratégicas 2015-­‐2020 1. Introducción La aprobación de la Ley 19.122 en 2013 significó un avance muy importante para el país en términos de construcción de la equidad racial. Esta ley se suma a otras generadas en los últimos años: Ley 17.677 sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de estos actos contra determinadas personas; Ley 17.817 sobre lucha contra el racismo, la xenofobia, la discriminación y toda forma conexa de intolerancia; y la Ley 18.059 del Candombe, la cultura afrouruguaya y la equidad racial. A través de la Ley 19.122 por primera vez el Estado uruguayo asume como crimen de lesa humanidad el tráfico de personas y la trata transatlántica y por tanto reconoce las consecuencias de ello en sus descendientes. En Uruguay, el proceso de abolición de la esclavitud finalizado formalmente por medio de la Ley 242 del año 1842 no fue acompañado de medidas tendientes a la inclusión de las personas que estaban en condiciones de esclavitud. Si bien no se tomaron medidas en el Siglo XIX para la incorporación de esta población al ejercicio ciudadano tampoco se tomaron medidas a lo largo del Siglo XX lo que ha tenido como principal resultado la prevalencia de la discriminación racial y la profundización de las brechas en materia de acceso a derechos entre las personas afro y no afro. Es por eso que la Ley, además de avanzar en el reconocimiento avanza también en propuestas de acciones específicas que tiendan a reducir tanto las brechas en el mercado de trabajo, como en la educación. El componente laboral prevé la incorporación de cupos en todos los llamados públicos del Estado, los cupos en los cursos de formación profesional de INEFOP así como la incorporación de la dimensión étnico racial en la Ley de Inversiones. Por su parte en materia educativa, se propone avanzar en cupos en todas las becas que se brindan a nivel nacional, así como incorporar los aportes de las personas afro a la construcción nacional como parte de las currículas en todos los niveles educativos. La Ley se reglamentó en el plazo estipulado, aprobando el decreto reglamentario número 144 en el 2014. En la misma participó, el Ministerio de Desarrollo Social, con representantes de la Dirección Nacional de Políticas Sociales, del Instituto Nacional de las Mujeres y del área jurídica del Ministerio; un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, un representante de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) y una representante del Ministerio de Educación y Cultura. La etapa actual tiene como fin la instalación de la Comisión Implementadora de la Ley y su respectivo Consejo consultivo (CC) de la sociedad civil. Su función es dar seguimiento al cumplimiento de las acciones encomendadas por esta Ley. El presente documento es un insumo para aportar a la elaboración de la estrategia para la implementación, que permita elaborar objetivos a 15 años como indica la Ley y en consecuencia trabajar en la construcción de indicadores de avance (proceso) y de cumplimiento (resultado). Asimismo, se presenta una propuesta de Plan de Trabajo. 1 2. Líneas de trabajo a. Reconocimiento Artículo 1º.-­‐ Reconócese que la población afrodescendiente que habita el territorio nacional ha sido históricamente víctima del racismo, de la discriminación y la estigmatización desde el tiempo de la trata y tráfico esclavista, acciones estas últimas que hoy son señaladas como crímenes contra la humanidad de acuerdo al Derecho Internacional. La presente ley contribuye a reparar los efectos de la discriminación histórica señalada en el inciso primero de este artículo. Artículo 2º.-­‐ Declárase de interés general el diseño, promoción e implementación de acciones afirmativas en los ámbitos público y privado, dirigidas a los integrantes de la población afrodescendiente. Lo dispuesto tiene por propósito promover la equidad racial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley Nº 18.059, de 20 de noviembre de 2006, así como combatir, mitigar y colaborar a erradicar todas las formas de discriminación que directa o indirectamente constituyen una violación a las normas y principios contenidos en la Ley Nº 17.817, de 6 de setiembre de 2004. De este modo se contribuirá a garantizar el pleno ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; incorporando en el conjunto de medidas la perspectiva de género. Artículo 3º.-­‐ Las acciones afirmativas a que refiere el artículo 2º de esta ley, se encuadran en el cumplimiento de los artículos 7º, 8º y 72 de la Constitución de la R epública y en las normas internacionales de los derechos humanos, en tanto garantizan el pleno goce de los derechos reconocidos, la igualdad entre los habitantes de la República y los derechos y garantías que derivan de la personalidad humana. En la línea del reconocimiento siguiendo a Nancy Fraser1, se incorporan todas aquellas medidas que tienen como objetivo hacer visibles las implicancias que tiene para las personas afro, vivir en una identidad no hegemónica, desde la visión eurocéntrica y colonial. Es por eso que los primeros artículos de la Ley aportan al desarrollo de medidas que contribuyan a un cambio cultural que analice la estructura central del racismo y su origen y encuentre las estrategias para revertirlo. En esta línea se evidencia el objetivo de la política pública enmarcada en la Ley que es la eliminación de la brecha de acceso a los derechos de las personas afro con relación a las personas no afro. Para ello será necesario problematizar el racismo como un problema público y social para luego poder trabajar en su deconstrucción. Acciones para el logro de los objetivos • Campañas de sensibilización nacional para explicar los alcances del racismo • Medidas de acción afirmativa para el acceso efectivo a diferentes derechos económicos, sociales y culturales • Colaborar en los procesos de trabajo para la mejora de los mecanismos de justicia en casos de discriminación racial • Medidas de reparación simbólica para con la población afrodescendiente b. Redistribución La línea de redistribución refiere a medidas concretas tendiente a revertir la desigualdad económica que se refleja en las estadísticas nacionales. Para ello, la Ley propone dos medidas concretas. En primer lugar, la incorporación de cupos para el ingreso de personas 1
Fraser, Nancy y Axel Honneth (2006) ¿Redistribución o reconocimiento?, Ediciones Morata, S.L.,
Madrid. 2 afro al Estado, con el objetivo de mejorar las condiciones de trabajo de estas personas, así como de promover su acceso a empleos de los que históricamente han sido relegados/as. En segundo lugar, y de manera complementaria, la aplicación de cuotas para programas de formación educativa, que permitan trabajar sobre las diferencias educativas existentes hasta el momento. Cupos para empleos públicos Artículo 4º.-­‐ Los Poderes del Estado, el Tribunal de Cuentas, la Corte Electoral, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y las personas de derecho público no estatal, están obligados a destinar el 8% (ocho por ciento) de los puestos de trabajo a ser llenados en el año, para ser ocupados por personas afrodescendientes que cumplan con los requisitos constitucionales y legales para acceder a ellos, previo llamado público. Tales entidades deberán destinar los porcentajes del crédito asignado para cubrir los puestos de trabajo en cada uno de los llamados específicos que se realicen, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior. Cométese a la Oficina Nacional del Servicio Civil la presentación anual de la información que surja de la aplicación del presente artículo, en el marco de lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley Nº 18.046, de 24 de octubre de 2006, en la redacción dada por el artículo 14 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010. Lo dispuesto en el inciso primero de este artículo regirá por el plazo de quince años contados desde la promulgación de esta ley. A partir del quinto año de su vigencia, la Comisión que se crea en el artículo 9º de la presente ley realizará el seguimiento y la evaluación del impacto de las medidas dispuestas en el artículo 2º de esta ley. Artículo 5º.-­‐ Encomiéndase al Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional la determinación de un cupo no inferior al 8% (ocho por ciento) destinado a la población afrodescendiente, en los diversos programas de capacitación y calificación que implemente. Artículo 7º.-­‐ Agrégase al inciso tercero del artículo 11 de la Ley Nº 16.906, de 7 de enero de 1998, el siguiente literal: "G) Incorporen a la plantilla de la empresa personal proveniente de la población afrodescendiente del país". El componente laboral público tiene como principal cometido la aplicación de una cuota de al menos un 8% de personas afrodescendientes en cada uno de los llamados públicos que se realicen desde la entrada en vigencia de la Ley. Eso implica la más amplia difusión de la cuota. Por otro lado, desde la Comisión Implementadora es central generar mecanismos de incentivo para revertir las brechas de acceso diferenciada por escalafón, por lo que se deberá pensar en la estrategia de aumentar las contrataciones de personas afrodescendientes en los llamados de mayor calificación. Asimismo, se deberá desarrollar un trabajo conjunto con la ONSC que permita generar los insumos necesarios para mejorar cada año los informes de procesos de los organismos del Estado. Se propone la existencia de una instancia anual de presentación del informe. En tercer lugar, se trabajará en equipo con INEFOP para colaborar en la incorporación de los cupos en cada uno de sus cursos. De igual forma esta institución será parte de los informes anuales. Finalmente, se deberá colaborar con la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (COMAP) para la valoración de una estrategia conjunta para la incorporación de personas afrodescendientes en los proyectos de inversión. 3 Acciones para el logro de los objetivos • Dar cumplimiento a la Resolución 1104/014 que incorpora la variable étnico-­‐
racial a todos los registros públicos • Difusión del protocolo para la implementación de la cuota afro en los diversos organismos públicos (ADJUNTO 1. GUÍA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES AFIRMATIVAS PARA LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE). • Aplicación del sello “cupo afro” en los llamados públicos • Incorporación de cláusulas de no discriminación en la pauta de convenios colectivos • Formación y capacitación en perspectiva étnico racial a referentes sindicales • Formación y capacitación en perspectiva étnico racial en los diferentes organismos del Estado. Vínculo con las áreas de formación específicas y con la ENAP • Formación y capacitación en perspectiva étnico racial a los funcionarios encargados de la Gestión Humana de los distintos organismos • Elaboración de informes anuales de rendición de cuentas sobre el total de ingresos por cupos según escalafón • Incorporación de cupos en los cursos de INEFOP • Incorporación de un módulo sobre étnica/raza en los cursos de INEFOP • Considerar la incorporación de personas afro (preferentemente profesionales) en los proyectos de inversión Cupos educativos Artículo 6º.-­‐ Los sistemas de becas y apoyos estudiantiles que se resuelvan y asignen a nivel nacional y departamental, aun cuando su fuente de financiamiento sea la cooperación internacional, deberán incorporar cupos para personas afrodescendientes en la resolución y asignación de las mismas. La Beca Carlos Quijano (artículo 32 de la Ley Nº 18.046, de 24 de octubre de 2006) asignará al menos un 30% (treinta por ciento) del fondo para personas afrodescendientes. Artículo 8º.-­‐ Se considera de interés general que los programas educativos y de formación docente, incorporen el legado de las comunidades afrodescendientes en la historia, su participación y aportes en la conformación de la nación, en sus diversas expresiones culturales (arte, filosofía, religión, saberes, costumbres, tradiciones y valores) así como también sobre su pasado de esclavitud, trata y estigmatización, promoviendo la investigación nacional respectiva. En materia de cupos educativos la Ley no establece un porcentaje, aunque el Decreto reglamentario 144/014 anteriormente citado sugiere tomar como cupo la proporción de personas afro que exista en el rango de edad al que el programa esté dirigido. Para la elaboración de los cupos será necesario analizar todos los programas de becas y apoyos educativos vigentes para concluir cuál es la mejor forma para la implementación en cada uno de los casos. En cuanto a la Beca de posgrado Carlos Quijano se sugiere la asignación de un 30% de los fondos para personas afrodescendientes. Se recomienda pedir el informe anual sobre el porcentaje aplicado. En materia de incorporación del legado de las comunidades afrodescendientes en la historia del país, se deberá trabajar en la más amplia construcción colectiva, tanto con las autoridades de la educación como con las organizaciones sociales para la elaboración de 4 una estrategia de incorporación del tema en las currículas educativas. Asimismo, es recomendable retomar los procesos ya iniciados en anteriores períodos y espacios. Acciones para el logro de los objetivos •
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Participar de la estrategia de elaboración del sistema nacional de becas con el fin de que se incorpore la dimensión étnico racial Elaboración de un protocolo para la implementación de los cupos Contribuir a la difusión de la Beca Carlos Quijano Generar una estrategia nacional para la realización de una propuesta de modificación de las currículas Aportes a la formación docente y a la incorporación de módulos específicos en todas las carreras c. Representación Artículo 9º.-­‐ Créase, en el ámbito del Poder Ejecutivo, una Comisión de tres miembros que estará integrada por un representante del Ministerio de Desarrollo Social, que la presidirá, uno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y uno del Ministerio de Educación y Cultura. Dicha Comisión tendrá a su cargo la ejecución de los cometidos c onsagrados en los artículos anteriores, conforme a la reglamentación que se dicte al respecto. Esta Comisión contará con el asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por tres representantes de organizaciones de la sociedad c ivil, c on probada competencia en la temática afrodescendiente. Artículo 10.-­‐ Todos los organismos públicos deberán elevar ante la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación un informe periódico que explicite las acciones afirmativas establecidas en los artículos anteriores y llevadas adelante en el marco de sus competencias en el ámbito del empleo, la educación, el deporte, la cultura, la ciencia y la tecnología y el acceso a los mecanismos de protección, poniendo especial énfasis en los componentes de género, de la tercera edad, de niñez y adolescencia y territorial en su caso. Artículo 12.-­‐ El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley en consulta con la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación, así como con los actores vinculados a la colectividad afrodescendiente. La presente ley será reglamentada dentro del término de noventa días a partir de su promulgación. Artículo 11.-­‐ Agrégase al artículo 6º de la Ley Nº 17.817, de 6 de setiembre de 2004, el siguiente literal: "F) Un representante del Ministerio de Desarrollo Social".
El apartado de representación tiene en cuenta por un lado, las responsabilidades asignadas a los organismos del Estado por parte de la Ley para su implementación. Por otro, establece la conformación de un CC con representación de la sociedad civil organizada. Asimismo, destacamos la importancia de la conformación del CC como un ámbito innovador de consulta e implementación de políticas públicas y acciones afirmativas; promoviendo la complementariedad y las sinergias entre el Estado y la Sociedad civil, en torno a las responsabilidades asignadas en la presente ley. Las conformaciones tanto de la Comisión Implementadora del Poder Ejecutivo como la del CC, son detalladas en los artículo 9 a 11. Se detalla su conformación y funcionamiento. 5 Acciones para el logro de los objetivos •
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Establecimiento de la Comisión Implementadora y puesta en funcionamiento del cronograma Nuevo llamado a la sociedad civil organizada para establecer el funcionamiento del CC 3. Organismos participantes Comisión Fija Artículo 9º.-­‐ Créase, en el ámbito del Poder Ejecutivo, una Comisión de tres miembros que estará integrada por un representante del Ministerio de Desarrollo Social, que la presidirá, uno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y uno del Ministerio de Educación y Cultura. Dicha Comisión tendrá a su cargo la ejecución de los cometidos consagrados en los artículos anteriores, conforme a la reglamentación que se dicte al respecto. El artículo 9 establece los integrantes fijos de la comisión, en todos los casos se necesita establecer titulares, alternos y secretarios/as técnicos/as. Organismo Calidad Persona Designada MTSS Titular Juan Pablo Martínez MTSS Alterno/a Andrea Zaugg MEC Titular Fernanda Blanco MEC Alterno/a No designado MIDES Titular Federico Graña MIDES Alterno/a Patricia Gainza MIDES Secretaría Técnica A definir Rol: • Responsable de hacer cumplir la ley • Responsable de trazar el Plan de Acción (ADJUNTO 2. ESQUEMA PARA SU ELABORACIÓN). • Coordinación de acciones con otros organismos • Convocatoria a las reuniones • Labrar actas y encargarse de su adecuada difusión Frecuencia de reunión: ver Calendario Comisión ampliada La comisión titular entiende la necesidad de marcar espacios de encuentro ampliados para cada tema, y para ello es necesaria la participación de otros organismos que por sus competencias serán determinantes para el éxito y la legitimidad de los procesos. A saber: Organismo ONSC CODICEN + Temática Uruguay Concursa – Cupos para llamados públicos – informes de los organismos EDUCACIÓN Incorporación Persona Designada Analía Corti Cecilia Claria Esperando resolución 6 CONSEJOS INEFOP CONSEJO DE INTENDENTES del tema en las currículas – Cuota en las becas – Sensibilización LABORAL -­‐ Becas de Formación para el empleo Difusión en el territorio Esperando resolución Esperando resolución Por otro lado, se tienen en cuenta otros organismos que cuentan con antecedentes de trabajo en temas étnico raciales en diferentes dependencias del Estado. Esto es, el reconocimiento de los mecanismos de equidad racial que llevan adelante políticas actualmente. Organismo Temática Persona Designada OPP Comisión Sectorial de DDHH Orlando Rivero UTDA-­‐ IM Políticas de equidad racial a Beatriz Santos nivel municipal Unidad Étnico Vínculo entre Uruguay y África Romero Rodríguez Racial del – Contactos internacionales MRREE DMA Políticas de género con eje de Karina Moreira INMUJERES equidad racial Rol: • Cumplir con aquellas atribuciones que la ley asigne directamente • Colaborar desde su experticia en la planificación de las medidas a aplicar • Colaborar en el monitoreo de las medidas implementadas • Asesorar a la Comisión en el proceso de implementación • Coordinar acciones pautadas que sumen a la implementación de la ley • Elaboración conjunta de los objetivos de trabajo Consejo Consultivo Artículo 9ºB Esta Comisión contará con el asesoramiento de un Consejo Consultivo integrado por tres representantes de organizaciones de la sociedad c ivil, con probada competencia en la temática afrodescendiente. El CC tendrá como objetivo asesorar a la Comisión en la elaboración de la estrategia de implementación. Las competencias del CC están establecidas en el artículo 21 del Reglamento 144/014: a) Asesorar a la Comisión en todos los asuntos propios de su competencia que le someta a consideración, b) Proponer a la Comisión estrategias, campañas y acciones de difusión pública de los cometidos de la ley, c) Participar en la organización de acciones tendientes a visibilizar y fortalecer la identidad afrodescendiente, d) Colaborar en el monitoreo de la aplicación de la ley. Estado: sin designar 7 CHCRXTD -­‐ Comisión Honoraria de lucha contra el racismo, la xenofobia y toda forma de discriminación Artículo 10.-­‐ Todos los organismos públicos deberán elevar ante la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación un informe periódico que explicite las acciones afirmativas establecidas en los artículos anteriores y llevadas adelante en el marco de sus competencias en el ámbito del empleo, la educación, el deporte, la cultura, la ciencia y la tecnología y el acceso a los mecanismos de protección, poniendo especial énfasis en los componentes de género, de la tercera edad, de niñez y adolescencia y territorial en su caso. 4. Calendario 2015, etapas y recursos Durante el año 2015 será necesaria la instalación y puesta en funcionamiento de la Comisión, así como la construcción colectiva de los lineamientos estratégicos. Una vez que haya acuerdo sobre cuáles son los objetivos que se buscan conseguir en 15 años, será posible organizar los esfuerzos de los diferentes aliados estratégicos para confluir en un objetivo común. Es importante destacar la prioridad de la validación de la estrategia común, ya que es determinante para el éxito de la políticas. Nro. Fase Fecha 1 2da reunión de la Comisión Implementadora 13 de julio 2015 2 3era reunión de la Comisión Implementadora 10 de agosto 2015 3 4ta reunión de la Comisión Implementadora 7 de setiembre 2015 4 5ta reunión de la Comisión Implementadora 19 de octubre 2015 5 Convocatoria comisión ampliada Agosto 2015 6 Convocatoria OSC para definir integrantes del CC Julio 2015 7 Elaboración y validación de los protocolos de implementación Setiembre 2015 8 Elaboración del lineamiento estratégico 2015 -­‐ 2030 Diciembre 2015 Tarea Secretaría técnica de la Comisión Elaboración técnica de sistematización de información y documentación técnica Implementación y seguimiento de la estrategia Descentralización territorial de la estrategia de la ley Recursos Humanos necesarios 1 persona 1 persona 1 persona 1 persona 8 Dirección Nacional de Promoción Sociocultural
División de Derechos Humanos
GUÍA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES AFIRMATIVAS
PARA LA POBLACIÓN AFRODESCENDIENTE
1. MARCO LEGAL Y CONCEPTUAL
1.1 En temas de afrodescendencia, ¿cuál es el marco normativo uruguayo?
Hacer políticas sociales con enfoque de derechos humanos es mejorar la eficiencia de las
mismas para que tenga una clara repercusión en la calidad de vida de las personas.
El Estado uruguayo, a través de los diferentes instrumentos de derecho internacional público,
se ha comprometido y obligado a combatir todas las formas de discriminación y racismo. Para
el cumplimiento de esos objetivos, el primer paso de la estrategia ha sido la introducción de la
variable étnico-racial en las políticas y programas sociales que permitan una lectura
diferenciada sobre la realidad de las personas afrodescendientes, así como acciones
afirmativas apuntadas a reducir las brechas de desigualdad que devienen de las inequidades
raciales estructurales, y de esa forma eliminar las prácticas discriminatorias, ya sea en lo
social, cultural e institucional.
El racismo y otras formas de discriminación refuerzan formas de desigualdad social, como la
pobreza y la indigencia, y la situación de desventaja en el goce y ejercicio de los derechos
económicos, sociales y culturales. En este escenario, la situación de las personas
afrodescendientes quienes duplican los índices de pobreza y triplican los índices de
indigencia, con postergación y rezago en lo educativo y en lo laboral, evidencian el entrelazado
que existe entre los distintos mecanismos de opresión, y muestran las áreas donde hay que
reconstruir y/o reparar.
Se puede afirmar que el Estado uruguayo está llevando a los hechos la igualdad de derechos
que ha consagrado ante la comunidad internacional, teniendo como hoja de ruta y marco
conceptual, normativo y ético: los pactos, tratados, convenciones, declaraciones,
recomendaciones y observaciones relacionadas a derechos humanos, racismo y no
discriminación.
Pactos, tratados y convenciones internacionales:
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Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial (CERD, por sus siglas en inglés)
Plan de Acción de Durban y Conferencia mundial contra el racismo, la
discriminación racial, la xenofobia y toda forma conexa de intolerancia;
Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la
enseñanza de 1960;
Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo;
Todos los derechos para todas las personas
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División de Derechos Humanos
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Convención internacional contra el Apartheid en los deportes;
Conferencia Mundial de Derechos Humanos;
A su vez, Uruguay cuenta con diversas herramientas jurídicas para garantizar los procesos
hacia la equidad e igualdad étnico- racial. Entre ellas:
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Ley 17.677 sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de estos
actos contra determinadas personas;
Ley 17.817 sobre lucha contra el racismo, la xenofobia, la discriminación y toda
forma conexa de intolerancia;
Ley 18.059 del Candombe, la cultura afrouruguaya y la equidad racial;
Ley 19.122 Afrodescendientes, normas de acciones afirmativas que favorecen la
participación en la esfera educativa y laboral.
1.2 ¿Qué implicancias tiene una ley de acciones afirmativas para afrodescendientes?
La Ley 19.122 propone una serie de acciones orientadas a promover la participación e
integración de personas afrodescendientes en las dos esferas donde se presentan los nudos
críticos de la desigualdad, en el área educativa y laboral.
Es una ley específica que aborda algunos puntos de carácter integral como el reconocimiento
de “... el racismo, la discriminación y la estigmatización desde el tiempo de la trata y el tráfico
esclavista ..” (artículo 1) así como la vulneración de derechos que históricamente ha padecido
y padece la población afro en Uruguay, e impulsa a favorecer, proteger, apoyar y garantizar
desde una perspectiva de derechos humanos el desarrollo de los y las afrodescendientes en
Uruguay.
1.3 ¿A qué obliga la Ley 19.122?
a- Cuotificación laboral
El artículo 4de la ley obliga a todos los organismos públicos a destinar en sus llamados
abiertos y contrataciones una cuota del 8% para ser ocupados por personas
afrodescendientes, con presupuesto anual 1 propio y específico para que estas disposiciones
sean cumplidas.2
Teniendo en cuenta la realidad del rezago educacional, debido a la desvinculación temprana
del sistema educativo de los y las afrodescendientes, y para poder garantizar que ese 8%
ingrese en empleos calificados y no únicamente en puestos de servicios, propone capacitación
para el empleo (artículo 5) designando también un cupo no inferior al 8%, así como en los
diferentes sistemas de becas y de apoyo estudiantil (artículo 6).
b- Cuotificación en sistema de becas y apoyos estudiantiles
El artículo 6 establece la asignación (reserva) de cupos de un porcetaje 3 a los sistemas de
becas y de apoyos estudiantiles para personas afrodescendientes.
c- Programas educativos y formación docente
Todos los derechos para todas las personas
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División de Derechos Humanos
Otro elemento está relacionado con el carácter simbólico de la Ley (artículo 8). La misma
busca propiciar un cambio cultural, con la educación como herramienta de transformación
social, declarando de interés la incorporación de los aportes y el legado de la comunidad
afrodescendiente, profundizando y actuando directamente en los contenidos escolares. 4
Asimismo, la Ley 19.122 prevé mecanismos de operatividad, ejecución, evaluación y
monitoreo: I) la presentación de informes anuales de la ONSC ante el Parlamento nacional; y
II) la creación de un consejo de la sociedad civil, entre otros.
d- Temporalidad
El artículo 4 de la Ley estable una temporalidad de implementación de la misma de 15 años
contados desde su promulgación. Asimismo, a partir del quinto año la Comisión deberá
evaluar el impacto de las medidas dispuestas.
2. DISEÑO
2.1 ¿Cómo se registra la ascendencia étnico-racial de las personas?
La perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas también implica avanzar en la
construcción de dispositivos de medición que contemplen elementos sustanciales y
característicos de la población objeto de dicha política. Esto supone revisar y crear
instrumentos eficaces para el registro a nivel estatal del componente referido a ascendencia
étnico-racial.
Se reconocen dos formas de categorización5:
•
•
La autoidentificación que hace referencia al autoreconocimiento en base a
determinados elementos (subjetivos u objetivos) con los cuales una persona se
autopercibe, se identifica y reconoce.
La heteroidentificación que refiere a la definición en base a la decodificación de
las características que unas personas hacen sobre otras. Esta última se basa en
la imagen proyectada y la idea construida detrás de la misma, en la cual opera
fuertemente el fenotipo racial.
La heteroidentificación no da cuenta de la afrodescendencia y su complejidad en términos de
los diferentes elementos identitarios que la componen, sí en cambio lo permite la
autoidentificación, donde la dimensión étnica-racial y las experiencias de discriminación se
conjugan.
En línea con la experiencia comparada creemos que la mejor alternativa es la
autoidentificación (utilizada en la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (ENHA) de 2006 y
en el Censo de 2011): materializada en las preguntas “¿Usted cree tener ascendencia...?” y
“¿Cuál considera que es la principal?”.
Estudios recientes demuestran que existe un alto nivel de concordancia entre la declaración
Todos los derechos para todas las personas
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División de Derechos Humanos
por autoidentificación y la heteroidentificación 6, lo que supone una priorización del
componente racial y de experiencias de discriminación como elementos que definen la
identidad propia.
Uruguay tiene una corta historia en la incorporación y registro de la autoidentificación étnicoracial de las personas. De todas maneras, como se sostiene en el citado estudio de la Facultad
de Ciencias Sociales de la UdelaR, “hay un cierto consenso social en torno a las percepciones
sobre la pertenencia étnico-racial, por lo que el criterio de auto atribución, usado habitualmente
en los instrumentos oficiales, se adecua bien a la sociedad uruguaya” 7.
Por tanto, desde la perspectiva de derechos humanos, el registro por autoidentificación sobre
ascendencia étnico-racial es el más adecuado, ya que, primero, se ubica en un marco ético de
respeto del derecho a la identidad de las personas; segundo, permite la valoración por parte
de cada persona de su trayectoria y sus vivencias.
En esta línea, es fundamental incluir como variable obligatoria en todos los formularios de
llamados la pregunta sobre ascendencia étnico-racial. Esto permite por un lado avanzar en los
registros nacionales existentes sobre etnia-raza y por otro lado definir la población pasible de
integrar el cupo.
2.2 ¿Cómo aplicar la cuota de ingreso de personas afrodescendientes en el ámbito
público?
En conjunto con la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) se propone analizar las
estrategias adecuadas para la incorporación de la variable etnia-raza en todos los llamados
públicos que se realicen desde la entrada en vigencia de la ley.
Existen diferentes categorías de llamados existentes. Las tareas categorizadas por Uruguay
Concursa son:
• Administrativa
• Administrativas con supervisión
• Asistente/ Auxiliar
• Dirección
• Docentes
• Investigación
• Operativa oficio con supervisión
• Operativa servicio con supervisión
• Operativa de oficio
• Operativa de servicio
• Profesionales
• Profesionales con supervisión
• Técnicas
• Técnicas con supervisión
• Técnico en corrección de estilo
• Técnico – administrativas
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•
•
Técnico especializado
Técnico profesional
En este punto las propuestas de orden operativo son:
•
•
Revisar posibles estrategias a implementar en otros llamados que no se
encuadren en el portal de Uruguay Concursa. Por ejemplo, consultorías,
contrataciones específicas, pasantías, becas, etc.
Pensar porcentajes o rangos de cuotas que nos permitan priorizar el
ingreso de personas afro por tipo de actividad, apuntando a no
reproducir ni la sobrerepresentación existente en el sector servicios ni la
subrepresentación en los puestos de mayor calificación o formación.
2.3 Definición de las categorías de los programas educativos
Desde la Comisión de Reglamentación de la Ley 19.122, se solicitó al Repertorio de Políticas
Sociales de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del MIDES la entrega de un
informe detallado sobre los programas de inclusión socioeducativa existentes en los diferentes
organismos del Estado. De la información obtenida la Comisión deberá:
•
•
•
Definir categorías según los objetivos de los programas y asignar en base
a criterios definidos el porcentaje de cuota que se aplicará según los
objetivos.
Definir la existencia de un porcentaje fijo o variable según tipo de
programa.
Analizar la disponibilidad de programas que den seguimiento a las
personas en su trayectoria educativa.
2.4 Puntos clave a considerar
Registro de inscripción: es necesaria la autoidentificación de cada persona que se inscribe a un
concurso para saber si aplica o no a la cuota. En todos los casos las preguntas que se deben
usar son las explicitadas más arriba (las propuestas por el INE) y deben ser respondidas por la
persona que se presenta, en ningún caso la persona que recibe la información.
Porcentaje: en los casos que la cuota dé como resultado un número de puestos fraccionado se
deberá redondear hacia arriba, favoreciendo así las posibilidades de ingreso para la población
afro.
Todos los puestos públicos: la cuota del 8% aplica a todos los puestos, no solamente los que
implican un llamado a funcionario público sino también las becas y pasantías.
Llamados generales y específicos: los llamados deben estar insertos en la planificación anual lo
cual permite proyectar los porcentajes necesarios para cubrir en el transcurso del período el
8% obligado por ley.
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Sorteo: en aquellos casos donde se realiza un sorteo general para disminuir el número de
personas que participan en los siguientes pasos de la convocatoria, se deberá realizar un
sorteo separado entre las personas afro que les garantice la participación de al menos el 8%.
Concurso: el 8% aplica al total del universo que efectivamente cubra requisitos y méritos.
3. IMPLEMENTACIÓN
3.1 Sensibilización/ Capacitación en etnia-raza
La primera acción orientada a la implementación de una ley de acciones afirmativas de éstas
características tiene que tener durante todo el proceso de implementación instancias de
sensibilización, capacitación y profundización de estudios en etnia-raza. En ese marco se
detectó la importancia de trabajar en tres niveles:
a) Receptores de inscripciones: para quienes hacen el primer relevamiento en formularios y
registros estatales es fundamental el relevamiento y registro de la ascendencia étnico-racial.
La inexistencia de un registro integral y centralizado que garantice que se formule la pregunta
sobre ascendencia étnico-racial, dificulta que la información sea recogida y analizada de
forma eficiente.
En estos últimos años se ha detectado un subregistro, en el ítem sobre ascendencia étnicoracial, por lo que la actuación a este primer nivel nos permitirá modificar dicha tendencia.
Como lo mencionamos anteriormente, la pregunta por autopercepción es la mejor
herramienta.
El relevamiento daría mayores instrumentos a la hora de implementar las políticas de acción
afirmativa previstas en la ley y al mismo tiempo permitiría mejorar las políticas ya existentes,
en el alcance y llegada, además de otorgar más elementos de estudio relacionados a cómo
opera y se perpetúa el racismo y la discriminación racial.
b) Equipos de trabajo en los que se insertarán las personas afrodescendientes involucradas en
la acción afirmativa.
El objetivo principal de estas instancias es sensibilizar a los efectos de evitar posibles,
actualizadas o reforzadas situaciones de racismo y discriminación racial que puedan
originarse a partir de la implementación de una acción afirmativa de estas características.
El MIDES ya tiene experiencia significativa respecto al tema, ya que ha realizado varias
instancias de sensibilización sobre el tema. Un par de antecedentes de ello son el ingreso de
personas trans al ministerio y los ingresos, en los equipos de supervisión e implementación,
de cupos del programa Uruguay Trabaja para personas trans, personas con discapacidad y
personas afrodescendientes.
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c) A nivel comunicacional: Explicitar la presencia de cupos para población afrodescendiente
en los llamados, en los materiales y/o a través de campañas de difusión pública; para ello es
necesario realizar una planificación comunicacional adecuada que permita que todas las
personas que sean posibles beneficiarias conozcan tanto los programas a los que pueden
acceder como la especificidad de la implementación de la ley afirmativa para cada caso.
3.2 Llegada a territorio
Se necesita una estrategia para que los equipos de los diferentes organismos, instituciones
locales y organizaciones de la sociedad civil que trabajan y abordan la temática
afrodescendiente sean quienes realicen la llegada a territorio. Es fundamental, para ello, que
se cuente con la información adecuada y con mecanismos de información e integración de las
personas afro a los programas que cuenten con cuotas específicas.
4. MONITOREO Y EVALUACIÓN
4.1 Monitoreo
Cada institución debería organizar una estrategia de monitoreo y evaluación. En el MIDES se
contará con una estructura que involucra las siguientes direcciones: Dirección Nacional de
Promoción Sociocultural, Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo, Dirección Nacional
de Economía Social e Integración Laboral y Dirección Nacional de Políticas Sociales. Asimismo,
también se desarrollará una coordinación interinstitucional con Oficina Nacional de Servicio
Civil y con la Comisión Implementadora de la Ley 19.122, integrada por MIDES, MEC y MTSS.
4.2 Comisión de seguimiento
La creación de un espacio específico abocado al seguimiento de las experiencias y casos de
personas ingresadas por la Ley 19.122, es fundamental para tener mayores elementos que
permitan mejorar la implementación de la misma, poder acompañar los procesos de las
personas ingresadas e incluso poder detectar posibles situaciones de discriminación que
puedan surgir. Esto implica la realización de instancias de sensibilización y capacitación
específicas a personal de recursos humanos para el monitoreo de la experiencia.
4.3 Mecanismos de exigibilidad y justiciabilidad de los derechos
Por justiciabilidad de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA)
entendemos la posibilidad de reclamar ante organismos judiciales y no judiciales, es decir
administrativos, el cumplimiento de las obligaciones del Estado asociados a los derechos
fundamentales. Por su parte, exigibilidad de los derechos refiere al uso de los medios
judiciales y no judiciales que permitan hacer efectivos los derechos. En consecuencia, es
necesario establecer mecanismos que permitan canalizar los reclamos ante la no aplicación de
los mecanismos previstos. 9 Para ello es necesario generar un espacio de reclamo y denuncias
accesible a toda la población.
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Notas:
1“[...] Tales entidades deberán destinar los porcentajes del crédito asignado para cubrir los puesto de trabajo en cada uno
de los llamados específicos que realicen, en el cumplimiento de los dispuesto en el inciso anterior [...]”
2Los artículos 4 y 7 hacen referencia a la incorporación a la plantilla de las empresas de personal afrodescendiente y
afirman: “Cométase a la Oficina Nacional del Servicio Civil la presentación anual de la información que surja de la aplicación
del presente artículo, en el marco de lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley Nº 18.046, de 24 de octubre de 2006, en la
redacción dada por el artículo 14 de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010.”
3El porcentaje no está establecido en la ley y en el decreto reglamentario se sugiere un cupo que guarde proporción con
este grupo poblacional (artículo 11 del decreto reglamentario). En cambio, en las Becas Carlos Quijano sí se establece “al
menos un 30%, del fondo para personas afrodescendientes” art.6, Ley 19.122).
4Artículo 8°- Se considera de interés general que los programas educativos y de formación docente, incorporen el legado
de las comunidades afrodescendientes en la historia, su participación y aportes en la conformación de la nación. En sus
diversas expresiones culturales (arte, filosofía, religión, saberes, costumbres, tradiciones y valores) así como también sobre
su pasado de esclavitud, trata y estigmatización, promoviendo la investigación nacional respectiva.
5Este fragmento es sacado de Documento del Ministerio de Desarrollo Social sobre el proyecto de acciones afirmativas para
población afrodescendiente, presentado ante la Comisión de Población de la Cámara de Senadores (Mayo, 2013), en consulta
para la creación de la Ley 19.122.División de Perspectivas Transversales- DNPS- MIDES.
6Según el estudio ¿Qué ves cuándo me ves?, Estudio sobre la clasificación étnico racial afrodescendiente, realizado por FCSUdelaR, arroja un alto nivel de coincidencia entre la autoidentificación y la heteroidentificación de la afrodescendencia. La
autoidentificación se refiere a cómo se percibe la persona en términos identitarios y la heteroidentificación refiere a la
percepción que tienen unas personas sobre otra, en ambos mecanismos operan, separada o conjuntamente, los elementos
(racial (construcción social), étnico (de pertenencia identitaria y de experiencias de discriminación racial -denunciante y
reivindicativo) que pueden decodificar las personas, en torno a otras o sobre sí mismas.
7Desde el año 2006 se releva y desde el 2011-2012, se cuenta con dos preguntas que complementan y refuerza la
complejidad de los elementos que componen la identidad étnico-racial de las personas; una primera pregunta “¿Usted cree
tener ascendencia?”(Manejando múltiples opciones, también en sus respuestas, de afro/negra, blanca, asiática, indígena u
otras) y una segunda pregunta: “¿Cuál considera que es la principal?”, en la cual las personas suelen optar por aquella que
hace referencia al elemento racial.
8Fragmento de documento de lineamientos para el debate de la Comisión de Reglamentación Ley 19.122. Primeras líneas
de debate para la reglamentación de la ley 19.122. Afrodescendientes: normas para favorecer su participación en las áreas
educativa y laboral. (2013). División de Perspectivas Transversales- DNPS- MIDES.
9Fragmento de documento de lineamientos para el debate de la Comisión de Reglamentación Ley 19.122. Primeras líneas
de debate para la reglamentación de la ley 19.122. Afrodescendientes: normas para favorecer su participación en las áreas
educativa y laboral. (2013). División de Perspectivas Transversales- DNPS- MIDES.
Para ampliar información, comunicarse con:
División de Derechos Humanos
Dirección Nacional de Promoción Sociocultural
Email: [email protected]
Teléfono: 2400 0302 interno 1640/ 1831
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