Ordenación del territorio y planificación urbanística en la

Ordenación del territorio y planificación
urbanística en la Comunidad de Madrid.
DRA. MARÍA JESÚS SALADO GARCÍA
Departamento de Geografía – Universidad de Alcalá de Henares
[email protected]
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Resumen
En la presente comunicación, tras presentar brevemente el marco legal e institucional que ha amparado el enorme
crecimiento urbanístico de la Comunidad de Madrid en los últimos veinte años, se exponen las características de los
planes generales de ordenación (o instrumentos equivalentes) de doce municipios madrileños. El análisis de la documentación escrita y cartográfica de cada uno de esos planes (en versiones actualizadas hasta 2007) perseguía: (1)
sondear el grado de actualización y diversidad de las figuras de planeamiento vigentes y su adaptación al marco legal
en vigor; y (2) examinar el grado de incidencia de las mismas en las transformaciones habidas en el territorio.
Siguiendo una metodología planteada en el Laboratorio de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la
Universidad de Granada, y en el ánimo de expresar los resultados de forma estructurada y sistemática, se definen tanto
una serie de dimensiones o “capacidades” ideales del planeamiento como de indicadores que faciliten la valoración de
esas capacidades. Esto nos permitirá ponderar la mayor o menor eficacia de los planes examinados como instrumentos
orientadores del crecimiento urbano y de la transformación del territorio.
Los resultados obtenidos arrojan, lamentablemente, un magro resultado, no obstante comparable al obtenido
en otros ámbitos geográficos (sin ir más lejos el obtenido por el citado grupo de la Universidad de Granada sobre
aquella Aglomeración Metropolitana). Sin duda, ello nos interpela sobre la vigencia y la validez de los actuales instrumentos de ordenación del territorio y la necesidad de replantearlos desde nuevas bases.
Palabras clave: Ordenación del territorio / Planificación urbanística / Comunidad de Madrid
La Comunidad de Madrid ha
sufrido en las últimas dos décadas
un crecimiento urbano muy significativo (Observatorio de la
Sostenibilidad en España 2006).
El mapa de la figura 1 muestra la
cuantía superficial y localización
de esas nuevas áreas artificializadas entre 1990 y 2000. Es objeto
de esta comunicación analizar la
incidencia de los instrumentos de
planificación sobre esa realidad.
Se abordará, por tanto, en primer
lugar un repaso breve de la estructura legislativa e institucional en
las que hay que enmarcar esos
instrumentos.
FIGURA 1.
Situación de las nuevas
áreas residenciales y
productivas en la Comunidad de Madrid
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1. EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
1.1. Estructura legislativa
12
Las normas rigen la planificación urbanística y territorial
de la Comunidad de Madrid son las siguientes (en negrita
los documentos más importantes):
LEGISLACIÓN ESTATAL:
Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de
junio, por el que se prueba el texto refundido de la ley de
suelo (BOE, num. 154, 26 de junio de 2008).
LEGISLACIÓN AUTONÓMICA:
Ley 9/1995 de 28 de marzo, de Medidas de
Política Territorial, Suelo y Urbanismo (BOCM, 11 de
abril de 1995). Parcialmente derogada por la Ley 9/2001
del Suelo de la Comunidad de Madrid (quedan vigentes
los títulos II, III y IV, referentes al ámbito de la planificación territorial).
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la
Comunidad de Madrid (BOCM, num. 177, 27 de julio
de 2001).
En el contexto de la renovación de la legislación
urbanística que supuso la Ley estatal sobre Reforma del
Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo de 1990
(texto refundido en RDL1/1992) y en ejercicio de la
competencia legislativa plena de que goza en esta materia,1 la Comunidad de Madrid se dota en 1995 de una
Ley de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (en adelante Ley 9/1995), con el objetivo básico
de “propiciar e, incluso, asegurar, en sintonía siempre
con las políticas económicas y medioambientales, su
vertebración e integración al servicio de la calidad de
vida de la población” (preámbulo). A diferencia de la
primera Ley autonómica sobre Ordenación del Territorio
de 1984, ésta se hace eco de un enfoque más centrado en
el planeamiento estratégico, en la reconsideración de las
necesidades y oportunidades de la región y en la definición de acciones positivas selectivas de reestructuración
subregional.
“La nueva Ley definirá la Ordenación del
Territorio como «una función pública de gobierno del
territorio para la organización racional y equilibrada de
su utilización y, en general, de los recursos naturales que
propicie la cohesión e integración social de la Comunidad de Madrid» (art. 13). Como instrumentos para
alcanzar esos objetivos la Ley configura el Plan Regional de Estrategia Territorial,
que constituye un
instrumento de nuevo cuño y mantiene la figura de los
Programas de Coordinación de la Acción Territorial
para la articulación de las acciones de las Administraciones públicas. Los antiguos Planes de Ordenación del
Medio Físico se transforman en Planes de Ordenación
del Medio Natural y Rural que tienen por objeto la
protección, conservación y mejora de ámbitos territoriales supramunicipales de manifiesto interés por su valor
y características geográficas, morfológicas, agrícolas,
paisajísticas y ecológicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del plan regional (art. 14)”
(Bassols, 2002, p. 137; las negritas son nuestras).
Según el texto de la Ley, ese Plan Regional de
Estrategia Territorial (desde este momento, PRET), a
partir de un diagnóstico de problemas y oportunidades
de la región, determinará:
• Los objetivos y estrategia relativos a la organización y estructura del territorio de la Comunidad de Madrid. Así, deberemos encontrar en
ese documento: esquema de articulación
territorial (sistema de asentamientos e infraestructuras y estructura espacial de la actividades
económicas), delimitación de los espacios
naturales y rurales que deban ser preservados
del proceso de urbanización, así como conjuntos de interés arquitectónico y cultural sujetos
a protección, política regional de vivienda,
esquema de movilidad e infraestructuras regionales básicas (incluidas telecomunicaciones,
pasillos para líneas de alta tensión, oleoductos
y gaseoductos), dotaciones, equipamientos y
servicios.
• La ordenación de la actividad urbanística
directa y propia de la Comunidad de Madrid,
necesaria para la efectividad de la estrategia
referida. El Plan definirá las Zonas de Interés
Regional (con especificación de los objetivos
territoriales y contenido urbanístico básico de
cada una de ellas).2
• Las directrices para la armonización y compatibilización del planeamiento municipal y los
planes, programas y acciones sectoriales con
incidencia territorial. Esta función debe
abarcar, por ejemplo: magnitudes de referencia
para el crecimiento poblacional y la ocupación
del suelo (en relación con la programación
2
1
“El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid es aprobado por Ley
Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, confiriendo a dicha Comunidad la plenitud
de las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 26)
y por Decreto 69/1983, de 30 de junio, se procede ya a la distribución de
competencias en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo entre los
órganos de la Comunidad Autónoma” (Bassols, 2002, pp. 134-5).
Así pues, la Ley 9/1995, que definió el marco de la política territorial en la
región, “no es sólo una Ley territorial sino también urbanística, en cuanto que
regula el régimen urbanístico del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable
no programado y arbitra mecanismos de agilización del procedimiento de
aprobación del planeamiento, ordenando el contenido y alcance de la competencia de la Comunidad de Madrid en la aprobación definitiva del planeamiento
urbanístico municipal” (Ley 9/2001, apartado II, preámbulo; las negritas son
nuestras).
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regional de infraestructuras y servicios)
o“determinación de las áreas o los sectores
para los que deban formularse, con carácter
prioritario, Programas de Coordinación de la
Acción Territorial o Planes de Ordenación
del Medio Natural y Rural.
Al tiempo que se declara que este Plan “sólo puede
incidir en el planeamiento urbanístico municipal en
forma de exigencia de adaptación, pero en ningún caso
en la de su directa modificación” (apartado II.2.c del
preámbulo), aclara también que el gobierno regional del
territorio tiene “una prolongación en el nivel urbanístico, bajo la forma de actuaciones de interés regional;
figura, que se desagrega en dos técnicas más concretas
(los proyectos de alcance regional y las zonas de interés
regional)” (apartado II.3 del preámbulo).
Con fecha 12 de mayo de 1995, se publicó un
Documento Preparatorio de las Bases del PRET
(PRET95). En junio de ese mismo año, gana las elecciones autonómicas el hasta entonces principal partido de
la oposición. El nuevo gobierno regional elabora un
documento de Bases 3 diferente (PRET96) que se publica al año siguiente y que difiere notablemente en sus
planteamientos con respecto al anterior. En cualquier
caso tampoco éste ha seguido su tramitación por lo que
no han llegado a formularse ni Programas Coordinados
de la Acción Territorial, ni Planes de Ordenación del
Medio Natural y Rural; ni Actuaciones de interés regional.
A raíz de la Sentencia 61/1997, de 20 de
marzo, del Tribunal Constitucional, que declara la
nulidad de la mayor parte del Texto Refundido de la Ley
del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1992, la Comunidad de Madrid comienza la elaboración de un nuevo texto legal, la Ley 9/2001, de 17 de
julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en
adelante Ley 9/2001) que, con carácter integral, sustituye a la legislación autonómica y gran parte de la legislación estatal supletoria vigentes hasta ese momento. La
Ley 9/1995 queda con ello parcialmente derogada,
dejando solamente vigentes los títulos II (referente a la
concertación interadministrativa en la gestión de los
intereses públicos con relevancia territorial), III
(referente a la Ordenación del Territorio y Planes que la
definen) y el IV (referente a las llamadas Actuaciones
4
de interés regional).
La Ley 9/2001 es una ley urbanística en
sentido estricto (los aspectos de ordenación del territo-
rio se recogen en los títulos vigentes de la Ley 9/1995).
Es un texto extenso, complejo, minucioso, “de ribetes
reglamentistas incluso” (Sánchez Morón, 2002, p. 24);
comprende desde la definición de conceptos hasta las
fórmulas de ejecución del planeamiento, buscando
sistematizar y ordenar en un solo texto normas ya contenidas en otras leyes anteriores.
Comienza declarando el contenido y naturaleza de la ordenación urbanística, que entronca con los
principios generales de la legislación anterior (actividad
urbanística entendida como función pública sujeta a los
principios rectores de la política social y económica
recogidos en la Constitución y en el Tratado de la
Unión) y de documentos clave en el ámbito de la sostenibilidad (Declaración de Río, 1992). Entre las actividades que comprende la ordenación urbanística se
menciona, lógicamente, la elaboración y aprobación de
los instrumentos de planeamiento regulados por la Ley
y que se detallan más adelante en la tabla 1.
Lo más reseñable, respecto a la legislación
anterior es que dispone, en su artículo 13, que el planeamiento general clasificará el suelo en: suelo urbano,
suelo urbanizable y suelo no urbanizable (SNU) de
protección, lo que supone que:
• Se pone fin a la anterior distinción entre SNU
protegido y SNU común; “todo el SNU debe
considerarse “de protección”, o dicho de otra
manera, no puede ser suelo no urbanizable más
que el sea digno de protección, bien en función
del planeamiento regional territorial o de la
legislación sectorial, bien en virtud del propio
planeamiento urbanístico municipal. Eso sí, el
margen de discrecionalidad que el planeamiento territorial y el urbanístico tienen para determinar qué terrenos es necesario preservar,
cuando la protección no deriva de la legislación sectorial, es amplio” (Sánchez Morón,
2002., p. 45).
• En los municipios sin planeamiento general, el
SNU que no esté protegido como tal por el
planeamiento regional o la legislación sectorial
pasa a ser suelo urbanizable (Sánchez Morón,
2002., p. 45);
• Al SNU común se le aplicará, desde la entrada
en vigor de la Ley, el régimen establecido en la
misma para el suelo urbanizable no sectorizado. Por ello, toda esa extensa superficie (una
vez adaptado el planeamiento a la nueva Ley)
3
El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid
aprobó el Documento de Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial.
4
“La subsistencia de todas las materias relativas ala Ordenación del Territorio no
deja de plantear importantes problemas interpretativos, por cuanto la Ley
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9/2001, de 17 de julio, hace abundantes remisiones genéricamente a materias de
Ordenación del Territorio, pero en ninguno de sus artículos se aprecia
concordancia terminológica y conceptual con las categorías e instrumentos
territoriales previstos en la Ley 9/1995. Todo esto inclina a la consideración de
que se trata de una vigencia transitoria hasta una futura regulación ex novo de la
ordenación del territorio en la Comunidad de Madrid” (Bassols, 2002, p. 146).
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puede ser objeto de urbanización efectiva
mediante un Plan de Sectorización, que puede
ser incluso formulado por la iniciativa privada
(..) y que la sectorización puede afectar a ámbitos aislados respecto a los suelos urbanos y
urbanizables ya previamente sectorizados.
• “En cualquier caso, la Ley del Suelo madrileña
da un paso importante para conseguir la reclasificación como suelo urbanizable no sectorizado
de un aparte sustantiva de los que hoy es suelo
no urbanizable” (Sánchez Morón, 2002, p. 46).
El artículo 13.1 establece que la clasificación
del suelo corresponde al planeamiento general municipal, ahora constituido exclusivamente por los Planes
Generales [más los Planes de Sectorización para
terrenos de suelo urbanizable no sectorizado (la Ley no
recoge como figura de planeamiento las Normas Subsidiarias o instrumentos similares; no se prevé, por tanto,
que haya municipios que carezcan de planeamiento
general].
Es importante señalar que el artículo 13.2
permite expresamente la clasificación directa de
terrenos desde planes regionales supramunicipales de
ordenación del territorio (ver Ley de Ordenación del
Territorio de la Comunidad de Madrid; en la Ley 9/1995
dispone que los PRET pueden establecer la delimitación
de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanización” (..) Es decir que la
primacía en materia de clasificación de suelo no urbanizable la tendrá el planeamiento regional, de carácter
vinculante para los municipios, y al planeamiento
general municipal le cabrá sólo la función de “completar” en su caso, es decir, ampliar si procede, la superficie
del suelo urbanizable de protección”; Sánchez Morón,
2002, p. 47).
La Comunidad podrá también clasificar suelo
de otras clases: en la Ley 9/1995 (artículo 28) se permite
a la Comunidad la declaración, en supuestos justificados
y excepcionales, de Zonas de Interés Regional; se podrá
así reclasificar suelo no urbanizable a urbanizable
programado.
Respecto al suelo urbanizable no sectorizado:
los propietarios de ese suelo (privados o administraciones públicas) pueden formular o promover el correspondiente Plan de Sectorización (implica presentar el Plan o
Planes Parciales y la documentación necesaria para
establecer la delimitación de las unidades de ejecución y
el señalamiento del sistema de ejecución); el derecho a
formular un Plan de Sectorización no conlleva el
derecho a que se apruebe, pero en caso de que sea rechazado, tiene derecho a una decisión motivada.
Sobre el SNU de protección: en congruencia
con al artículo 9 de la Ley estatal de Suelo y Valoraciones, para incluir terrenos en esta clase de suelo, tienen
que reunir alguna de las siguientes condiciones:
•
•
Que su protección derive de algún régimen
especial establecido por la legislación sectorial
e incompatible con su transformación urbanística por razón de sus valores paisajísticos,
históricos, arqueológicos, científicos, ambientales, culturales, de riesgos naturales (en este
caso acreditados en el planeamiento sectorial)
o en función de su sujeción a limitaciones o
servidumbres para la protección del dominio
público: montes o terrenos forestales sujetos a
algún régimen especial (art. 6.2 y 9.1 de la Ley
Forestal y de Protección de la Naturaleza de la
Comunidad de Madrid); espacios agrícolas
incluidos en un ENP de acuerdo a su Plan de
ordenación; zonas inundables (art. 11 de la Ley
de Aguas, ciertos espacios de dominio público
natural y los colindantes con éstos y otros
bienes de dominio público (ríos, lagos y
embalses y sus cauces, lechos, carreteras, vías
férreas, aeropuertos) y con espacios naturales
cuya protección sea incompatible con la
urbanización (perímetros de protección);
bienes no urbanos del Patrimonio Nacional
(incluido el Monte de El Pardo); vías pecuarias.
Que su protección se establezca por el planeamiento regional o territorial en virtud de los
mismos valores o por otros de carácter agrícola, forestal o ganadero o por sus riquezas
naturales (supone, de hecho, un amplio margen
de discrecionalidad de la administración).
1.2. Instrumentos de planificación en la Comunidad
de Madrid
Como ya se ha mencionado, los instrumentos básicos de
planificación vigentes son el Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) para el ámbito de toda la Comunidad de Madrid y los planes urbanísticos municipales
(ver tabla 1). Respecto al primero de los instrumentos,
se ha apuntado asimismo que desde la entrada en vigor
de la Ley autonómica 9/1995, se ha iniciado la elaboración de dos documentos que, aunque de orientación
diferente, respondían a los objetivos y contenidos
genéricos definidos en la citada norma (los mencionados PRET95 y PRET96). Nos detendremos en éste
último por ser, a día de hoy, el único documento de
referencia.
El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid aprobó el Documento de
Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial
(PRET96), para promover un desarrollo equilibrado en
la Región. Frente a su predecesor, destaca su esquematismo tanto en el diagnóstico y objetivos, como sobre
todo en sus presentaciones cartográficas; ver figura 2).
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FIGURA 2. Presentación cartográfica de algunos puntos fundamentales del PRET95 y el PRET96
Esa organización reticular de los elementos de
diagnóstico y, sobre todo, de las propuestas, aleja claramente el documento de la planificación física y acentúa
su carácter de propuesta estratégica. Esta inconcreción
ha sido durante criticada (por ejemplo en
http://www.unizar.es/aeipro/finder/INGENIERIA%20
CIVIL%20Y%20PLANEAMIENTO/HC03.htm).
En cuanto a los instrumentos de ámbito municipal, la nueva Ley del Suelo (Ley 9/2001) reza: “El
sistema de planeamiento urbanístico se compone de dos
tipos de instrumentos: los de planeamiento general
(Plan General y el Plan de Sectorización) y de planeamiento de desarrollo (Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle). Los primeros han de llevar a
cabo una ordenación integral del territorio a que se
refieren; los segundos desarrollan instrumentos de
planeamiento general para ciertos sectores y para determinados aspectos (art. 34 y 35).
Las determinaciones estructurantes de la
ordenación urbanística, propios de los instrumentos de
planeamiento general, son “aquellas mediante las que se
define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general, así
como los elementos fundamentales de la estructura
urbana y territorial y de su desarrollo futuro”. Esto es:
clasificación del suelo, definición de los elementos
estructurantes de los sistemas de redes públicas, determinación del régimen de usos del SNU de protección y
la división del suelo en áreas homogéneas, ámbitos de
actuación o sectores, con el señalamiento para cada uno
de sus criterios y condiciones básicas de ordenación
(usos globales, áreas de reparto, edificabilidades y
aprovechamientos urbanísticos).
Las determinaciones pormenorizadas son las
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que tienen el grado de precisión suficiente para legitimar la realización de actos concretos de ejecución material; suponen, pues, la definición detallada de la conformación espacial de cada área homogénea y, en suelos
urbanos y urbanizables, alineaciones y rasantes; etc.
(Desdentado, 2002, pp. 91-92).
1.3. La estructura administrativa del sistema de
planificación madrileño
“La elaboración, tramitación y aprobación del
planeamiento es una competencia que se encuentra
repartida entre la Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos. La Comunidad de Madrid realiza funciones de
dirección y armonización (mediante normas reguladoras de la ordenación urbanística e instrucciones técnicas: requisitos mínimos de calidad de los instrumentos
de planeamiento, estándares mínimos de suelo para
dotaciones públicas; obras y servicios mínimos de
urbanización y sus características técnicas; normalización de la información urbanística y de la cartografía),
de consulta y sustitución, y es también competente para
la aprobación definitiva de algunos instrumentos de
planeamiento (Planes Generales, Planes de Sectorización, PP y Espaciales de municipios con población
inferior a 15.000 hab. y Catálogos de bienes y espacios
protegidos; también en los instrumentos que afecten a
más de un término municipal. El resto de las competencias sobre planeamiento urbanístico corresponden a la
Administración municipal” (Desdentado, 2002, p. 82).
A los Ayuntamientos corresponde, por tanto, la
tramitación y aprobación definitiva de los Estudios de
detalle y de los PP y Especiales en municipios con
población de derecho superior a los 15.000 habitantes.
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TABLA 1. Instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico de Madrid
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FIGURA 3. Edad del planeamiento municipal. Base de datos SIURDOC. Actualización 2007
2. EL PLANEAMIENTO EN LA COMUNIDAD DE
MADRID
El Planeamiento Matriz de la Comunidad de
Madrid tiene una edad media de cerca de 10 años. De
sus municipios, 37 disponen de Plan General de Ordenación 1 de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano
y el resto (141), de Normas Subsidiarias de Planeamiento (SIURDOC, 2004). Una elevada edad media que se
ve contrarrestada en los últimos años por la aprobación
de Planes o Normas de 75 municipios (figura 3).
Dada la extensión y complejidad de la Comunidad de Madrid, para la consecución de esta tarea se
han seleccionado 12 municipios que pretenden recoger
la diversidad existente en cuanto a edades del planeamieto y a procesos activos en el ámbito regional, en
especial:
•
Los principales núcleos de crecimiento
residencial, incluyendo procesos diversos (y
dejando fuera, por tanto, pequeños municipios
de los extremos norte y sureste, con dinámicas
demográficas y constructivas regresivas):
aparte del propio municipio de Madrid se ha
intentado incluir municipios característicos de
distintos momentos de crecimiento (núcleos
incorporados a la dinámica metropolitana en la
primera fase de descentralización de funciones
y ahora rejuvenecidos, municipios metropolitanos de segunda generación, nuevas periferias
industriales, parques empresariales y nuevos
enclaves terciarios, primera residencia en
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•
•
municipios no metropolitanos ...). Ello supondrá la inclusión de distintas morfologías
(agregadas o conurbadas vs. lineales, nodales,
urbanizaciones dispersas ...).
Distintas especializaciones funcionales,
ratios residencia-empleo y centralidades
metropolitanas (grandes centros industriales,
logísticos, de servicios, turísticos).
Proyectos urbanísticos (y sectoriales) de
relevancia metropolitana.
De todos ellos se ha analizado sus características sociodemográficas y morfológicas, patrones de
crecimiento y situación del planeamiento (figura 4). A
continuación presentamos un resumen de la caracterización socioterritorial y del instrumento de planificación
vigente de tres de ellos, representativos de procesos y
momentos o estilos diferentes de planificación:
Galapagar es un municipio situado a 881
•
m.s.n.m. y a 35 km de la capital, sobre la NVI.
Parte de su término municipal se encuentra
dentro del Parque Regional de la Cuenca
Media del Guadarrama (en su mayor parte
incluido también en la Red Natura) y muy
cercano al embalse de Valmayor. La morfología edificatoria dominante en los distintos
enclaves del municipio es la vivienda unifamiliar. Con un rápido crecimiento en los últimos
años (unos15.000 vecinos en apenas 10 años),
ha llegado ya a los 26.500 vecinos. Su renta
per cápita es una de las más altas de la Comunidad.
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FIGURA 4. Municipios seleccionados sobre zonas homogéneas delimitadas por
García Palomares y Gutiérrez Puebla (2007)
•
Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias
y Complementarias, 1976. De las “innumerables modificaciones parciales” (Memoria,
1988, pp. 9-10) hechas sobre el documento
original ha resultado una densificación desproporcionada y un notable deterioro de la calidad
ambiental. Modificación puntuales, como la de
1988, intentan sin excesivo éxito ordenar
urbanizaciones y colonias que han surgido por
yuxtaposición al núcleo antiguo de La Navata
entre éste y la estación de ferrocarril y una
dotación de infraestructuras y equipamientos
acorde a una población en aumento.
Nuevo Baztán. Distancia a Madrid: 48 km;
altitud: 831 m.s.n.m. Municipio mediatizado
por la enorme desproporción entre un pequeño
casco urbano (declarado Bien de Interés Cultural) y unas urbanizaciones tanto legales como
ilegales, en origen todas ellas de segunda
residencia y hoy progresivamente utilizadas
como residencia principal. En coherencia con
su progresivo cambio de función, se da un
•
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acelerado crecimiento demográfico que llega
a los 6.000 habitantes en 2009.
Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias,
1987. La preocupación principal expresada en
este documento no es ordenar la expansión del
núcleo central de población, sino ordenar una
situación caótica en todo el término municipal
con unos lastres importantísimos y ante los que
los instrumentos disponibles en las Normas
son solo parcialmente eficaces.
Alcobendas. Situado a solamente 15 km del
centro de la capital, y colindante con el límite
municipal de ésta en su sector nororiental. Los
recientes desarrollos urbanísticos del municipio de Madrid en este sector han configurado
un continuo urbano desde Fuencarral y el nudo
de Manoteras hasta el municipio de San Sebastián de los Reyes, quedando Alcobendas en el
centro del mismo. En su término encierra
urbanizaciones muy amplias (La Moraleja, El
Soto, El Encinar de los Reyes). Se sitúa entre
la M-40 y la M-50 en el sector de la N-I; muy
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cercano al aeropuerto de Barajas y las nuevas
autovías regionales en este sector. Es un
territorio extraordinariamente condicionado
tanto por los desarrollos existentes ya citados
como por los futuros (en el momento de redacción del Plan: el cierre de la orbital M-50 y la
ampliación del aeropuerto de Barajas suponen
claras barreras a su desarrollo urbanístico en
esos sectores). Crecimiento demográfico muy
escaso como corresponde a un núcleo metropolitano maduro; La población alcanza los
109.000 habitantes en 2009. Su estatus
socioeconómico es alto (aunque con diferencias internas importantes).
Instrumento evaluado: Plan General de
Ordenación Urbana, 1999. Entra decididamente en el grupo de planes no canónicos, en la
misma línea de las leyes del suelo que desde
esas fechas propugnan una mayor liberalización: “El suelo que se clasifica como urbanizable es el no clasificado como urbano o no
urbanizable”; lo que supone que todo el suelo
que todavía no ha sido incorporado al proceso
urbano, en el que no concurran razones para su
preservación, pueda considerarse como
susceptible de ser urbanizado. Ello no presupone necesariamente su urbanización futura, lo
cual elimina al inicio toda expectativa concreta
(pp. 44-45). También como en el caso del PG
de Madrid, pretende la definición de un
modelo de utilización del suelo a largo plazo
(por su contenido y determinaciones más
estratégico que físico). Como ejemplo de la
generalidad de sus directrices citaremos el
siguiente párrafo: “El objetivo a conseguir en
materia de equipamiento comunitario es el
siguiente: localizar adecuadamente las
dotaciones en los desarrollos de manera que
puedan ser utilizados por las actividades que
en ellos se desarrollen y reequilibrar los
equipamientos de áreas ya consolidadas”
(Memoria, p. 41).
Tras la descripción de las circunstancias
territoriales y de planificación de cada uno de los municipios seleccionados se procedió a evaluar la incidencia
de esos instrumentos sobre el crecimiento real de las
superficies urbanizadas tomando como base los seis
parámetros definidos por el Laboratorio de Urbanismo
y Ordenación del Territorio (LUOT) de la Universidad
de Granada. Esos seis parámetros o capacidades de
orientación del planeamiento sobre las transformaciones territoriales son:
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•
•
•
Capacidad de regulación, entendida como el
grado de cumplimiento de las disposiciones
obligatorias dispuestas por las figuras de
planificación. En el examen de los 12 casos
seleccionados se han detectado incumplimientos claros de esas disposiciones (ocupación de
suelo rústico por actividades industriales o
residenciales, incumplimiento de los plazos
previstos en la Ley para adaptar los instrumentos de planificación municipal al nuevo marco
normativo, inexistencia de un Plan de Estrategia Territorial completo, contemplado en la
Ley 9/1995).
Capacidad de orientación, entendida como
aquel conjunto de propuestas de carácter
metropolitano que orientan nuevos crecimientos urbanos en términos de forma y localización. La ausencia de planes regionales o subregionales nos obliga a referirnos solamente a
planes sectoriales, entre los que destacaremos
especialmente los referidos a infraestructuras
(de transporte terrestre y aéreo, áreas de actividad logística) y a espacios protegidos. En este
sentido, al tipificar las nuevas manchas de
crecimiento urbano hemos podido observar
cómo la mayor parte de ellas aparecen en
localizaciones próximas a las grandes arterias
de comunicación y que los proyectos aprobados de nuevas infraestructuras pesa sobremanera en las previsiones de crecimiento y el
modelo territorial propuesto en los municipios
más directamente afectados por las mismas
(Alcobendas o Arroyomolinos, por ejemplo).
Los Planes sectoriales más recientes parecen
apuntar a la ampliación y consolidación de ese
mallado reticular que planteaba el documento
de Bases vigente (PRET96). Tenderíamos, por
tanto, a una extensión efectiva de las relaciones y flujos de carácter metropolitano y a la
consecuente modificación de los patrones
espaciales de demanda de suelo para usos
residenciales e industriales. Todo ello sobre
esos únicos elementos articuladores: la red
viaria y los espacios protegidos.
Capacidad de coordinación, entendida por el
LUOT como aquel conjunto de directrices y
recomendaciones no obligatorias, que
dispuestas en el plan subrregional, implican
situaciones de coordinación entre los diferentes municipios metropolitanos. De nuevo nos
encontramos con el mismo obstáculo: la
inexistencia del plan regional o subrregional.
En algunos de los instrumentos de planificación revisados se menciona la intención de
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•
de coordinar las propuestas con los municipios
limítrofes (caso de Madrid) y la respuesta
defensiva de estos. En otros se hace referencia
a ese documento preliminar y sumamente
general del PRET para justificar previsiones de
crecimiento o reconversiones funcionales
(Arroyomolinos, Rivas- Vaciamadrid).
Capacidad de innovación, definida como la
capacidad que existe desde el plan de proponer nuevos mecanismos, procedimientos,
herramientas y estrategias con las que favorecer un proceso de planificación de menores
costes ambientales, con dos dimensiones:
Innovaciones metodológicas: incorpo•
ración de los aspectos ambientales en
la planificación. Cabe destacar la
inclusión de la evaluación ambiental
estratégica en el Plan de Madrid, la
integración de las peculiaridades
topográficas y geomorfológicas en el
Plan de Arroyomolinos o la propuesta
de integración en la red de espacios
libres del espacio ocupado por el
Parque del Sureste en el Plan de
Rivas-Vaciamadrid.
Innovaciones tecnológicas: también
•
en este sentido el Plan de Madrid,
como no podía ser de otra manera,
incluye las herramientas más reseñables.
No obstante, la situación, incluso de los planes
más recientes, dista mucho de ser la deseable en cuanto
a los parámetros definidos por el LUOT: (ver diagrama
innovación)
•
Revista Postgrados UNAH
Capacidad de adaptación: entendida como la
capacidad de un plan general de ordenación
urbana para adaptarse a las dinámicas metropolitanas por un lado, y a los efectos derivados
de la implantación del propio plan por otro.
Habida cuenta de la relativa dificultad de
introducir cambios que faciliten la adaptación
a coyunturas cambiantes, todos los planes
recientes de cierta entidad proponen unas
determinaciones mínimas que sea posible
modelar en el futuro para adaptar los desarrollos urbanísticos a las nuevas demandas. Casos
prototípicos de esto son el Plan de Madrid o el
de Alcobendas. La tabla siguiente resume la
valoración de esta dimensión en los distintos
casos analizados.
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Ordenación del territorio y planificiación
urbanística en la Comunidad de Madrid
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Capacidad de gobernanza: materializada en
nuevas instituciones y redes de gobierno
territorial y nuevas formas, agentes e instrumentos de participación social y ciudadana.
También en este caso coincidimos con la
valoración del LUOT de Granada: escasa
capacidad de gobernanza de los planes analizados, prácticamente limitada a los períodos de
información pública obligados por ley, y muy
escasa coordinación entre las diferentes administraciones con competencias en el ámbito
territorial (casi limitadas a los informes
preceptivos). Como en el resto de las capacidades, la situación mejora ligeramente conforme
avanzamos en el tiempo (planes más recientes)
y examinamos municipios e instrumentos de
mayor entidad (planes generales de municipios
grandes).
Revista Postgrados UNAH
No. 4
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En conclusión, y coincidiendo en gran medida
con la valoración hecha con esta misma metodología
realizada sobre la Aglomeración Metropolitana de
Granada (Soria et al. 2009), podemos afirmar que los
instrumentos de planificación urbanística y territorial en
la Comunidad de Madrid distan mucho aún de mostrar
la eficacia deseable en cuanto a la orientación del crecimiento de superficies urbanas e infraestructuras. En el
caso de la región madrileña, creemos necesario destacar
que la falta de desarrollo de ese Plan Regional de Estrategia Territorial dificulta en sumo grado la discusión
pública y la asunción de un modelo armónico y sostenible de ordenación del territorio regional.
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3. FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA
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Paper. Madrid.
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