el marco constitucional de la financiación de las comunidades

EL MARCO CONSTITUCIONAL
DE LA FINANCIACIÓN DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Alejandro Menéndez Moreno
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Valladolid
SUMARIO
I.
DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO.
II.
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE INFORMAN CON CARÁCTER
GENERAL LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA.
1. Introducción.
2. Los principios generales del ordenamiento jurídico español: su papel en la
regulación de nuestra Hacienda Pública.
3. Los principios generales de la ordenación jurídica de la Hacienda Pública
española.
3.1. Principios jurídico-sustantivos.
3.2. Principios jurídico-formales.
III. LOS PRINCIPIOS ESPECÍFICOS DE LA HACIENDA DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
1. El principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
2. El principio de coordinación con la Hacienda del Estado.
3. El principio de solidaridad entre todos los españoles.
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I.
DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO
Al iniciar cualquier estudio, y consiguientemente también el relativo al marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas —a las que en adelante
se hará referencia utilizando sus conocidas siglas: CC.AA.—, resulta conveniente
abordar la delimitación del objeto de estudio.
Comenzando por la precisión respecto de las CC.AA. a las que se va a referir el presente trabajo, hay que significar que serán las que están sujetas al denominado régimen común, de las que únicamente quedan excluidas las del País Vasco y Navarra,
cuya Hacienda está sujeta a un régimen específico en virtud de lo contemplado en la
Disposición Adicional Primera de la Constitución Española —en adelante CE—, según la cual ésta «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales».
En cuanto a la perspectiva desde la que se va a proceder a analizar el marco constitucional de la financiación de las CC.AA., debe significarse que se va a abordar desde la perspectiva que parece más adecuada, cual es la de la configuración que de sus
características generales llevan a cabo los principios de la CE que se refieren a la financiación de las CC.AA., que son, en primer lugar, los que con carácter general conforman la Hacienda pública española —y que necesariamente informan también la
Hacienda específica de las CC.AA.—; y en segundo lugar los principios rectores propios de la Hacienda de las CC.AA. sujetas al denominado «régimen común».
Precisamente por este mismo orden se lleva a cabo a continuación el análisis de los referidos principios.
II. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
QUE INFORMAN CON CARÁCTER GENERAL
LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA
1.
INTRODUCCIÓN
Puede decirse, en efecto, que los principios rectores de la Hacienda Pública española que tienen carácter general se identifican con los que se conocen como principios
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constitucionales del Derecho Financiero, que se pueden describir como «los criterios
generales, plasmados en la Constitución, que deben informar la actuación de los entes públicos en el ámbito jurídico-financiero» (1).
Respecto del papel que cumplen los principios constitucionales, debe significarse que
son un límite al ejercicio del poder financiero, de forma que aquellos que lo ostentan
han de someterse imperativamente a dichos principios, en cuanto que su cumplimiento es exigible por mor del carácter jurídicamente vinculante de la CE. Este papel
de los principios constitucionales opera, como se desprende del artículo 53.3 de la
propia CE (2), sobre los tres poderes del Estado cuando lo ejercen a través de sus manifestaciones más genuinas, esto es: el poder legislativo al elaborar o dictar las normas
jurídico-financieras; el poder judicial al aplicar dichas normas, esto es, al interpretarlas
y al integrarlas cuando existan lagunas en el ordenamiento positivo; y el poder ejecutivo al desarrollarlo y aplicarlo también en sus dos manifestaciones específicas, esto
es, tanto al dictar disposiciones generales (reglamentos), como al adoptar acuerdos
de carácter singular (actos administrativos singulares).
Pero, antes de analizar estos principios constitucionales referidos al ámbito específico del Derecho Financiero, resulta preciso recordar el papel de los demás principios
constitucionales que con carácter general informan el «Estado social y democrático
de derecho» a que se refiere el artículo 1.1 del texto constitucional, principios que informan en definitiva la totalidad del ordenamiento jurídico español y que se recogen
especialmente en el seno de su Título I, «De los derechos y deberes fundamentales».
2.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
ESPAÑOL: SU PAPEL EN LA REGULACIÓN DE NUESTRA
HACIENDA PÚBLICA
El artículo 9.3 de la CE establece que ésta «garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Pues bien, es preciso poner de manifiesto que todos estos principios constitucionales, pese a estar dirigidos fundamentalmente a informar con carácter general la
ordenación de todo nuestro derecho positivo, han sido invocados, con mayor o menor
frecuencia según los casos, respecto de la concreta regulación y aplicación del ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública española, lo cual evidencia el interés de la
aproximación a su significado que se aborda a continuación.
1. V. Alejandro MENÉNDEZ MORENO y otros, «Derecho financiero y Tributario. Parte general. Lecciones de
Cátedra», sexta edición, Editorial Lex Nova, Valladolid, p. 75.
2. Según este precepto «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos...».
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Así, a título de mero ejemplo, puede citarse la Sentencia del Tribunal Supremo —en
adelante STS— de 18 de marzo de 2000, que con base en los principios de legalidad
y jerarquía normativa, declaró la nulidad del artículo 53.1.ºb) del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de 5 de febrero de 1999, por considerar que su contenido se extralimitaba respecto del contenido de la Ley reguladora
del mismo impuesto, vulnerando así los referidos principios de jerarquía y legalidad.
Respecto de la publicidad de las normas, la aprobación del texto constitucional ha supuesto un significativo avance por ejemplo en el ámbito de las normas tributarias locales, de las que con anterioridad se publicaba simplemente la reseña de su aprobación;
y todavía es sensiblemente mejorable este aspecto de la publicidad de las disposiciones en el ámbito tributario, en cuestiones tales como las correcciones de errores,
la publicación de la jurisprudencia (a la que se reconoce el rango de fuente del derecho), o la técnica de modificación de las normas como consecuencia de una decisión
judicial competente para ello. El principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables no es de aplicación directa a las normas jurídico-financieras,
dado que no tienen carácter sancionador, pero tiene sin embargo una clara relación
con el principio de capacidad económica y por supuesto sí es aplicable a las normas
sancionadoras de las infracciones y delitos fiscales. Por último, la seguridad jurídica ha
sido descrita por el Tribunal Constitucional —en adelante TC— en las Sentencias
27/1981, 99/1987 y 227/1988, como «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin
perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio»; con base en él, y por mor
de lo establecido en el artículo 134.7 de la CE (3), la STC de 14 de mayo de 1992 anuló el artículo 130 de la LGT entonces vigente; y por otra parte, la STC 126 /1987, en
su FJ 11.º, señaló que «el principio de seguridad jurídica... no puede entenderse como
un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal» (4).
Dentro del Capítulo II del Título Primero de la CE, el artículo 14 consagra el principio
de igualdad que ha sido invocado con frecuencia en el ámbito de la Hacienda Pública, como aconteció con la STC de 20 de febrero de 1989, que consideró inconstitucional la declaración conjunta de los cónyuges plasmada en la Ley del IRPF de 1978,
en relación con el artículo 39.1 de la CE que se refiere a la protección de la familia,
ya que la obligación de declarar conjuntamente significaba una injustificada desigual-
3. Establece este artículo 134.7 de la CE que «la Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea».
4. La STC 234/2001, de 13 de diciembre, en su fundamento jurídico 9, resume la posición del TC respecto
de la labor de este principio en el ámbito tributario, y lo hace en estos términos: «El principio de seguridad jurídica protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a legislación vigente frente
a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas
tributarias no puede trascender la interdicción de la arbitrariedad (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8 y FJ
18271997, de 28 de octubre, FJ 11). Es decir, la seguridad jurídica ha de ser entendida como la certeza sobre el Ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero,
FJ 5), como la claridad del legislador y la no confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4)».
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dad respecto del régimen de los no casados y de las parejas de hecho. Este mismo
principio de igualdad ha sido invocado también para tratar de impugnar la redacción
anterior a la actual de los artículos 58.2.b) (respecto de la constitucionalidad de los intereses de demora) y 82.b) de la LGT (sobre la constitucionalidad del principio de capacidad económica para graduar las sanciones), que fueron declarados conformes al
citado principio de igualdad por la STC de 26 de abril de 1990. Por su parte, también
con base en este principio de igualdad, la STC de 12 de mayo de 1994 ha declarado
la inconstitucionalidad de los límites cuantitativos en relación con la deducibilidad de
las retribuciones satisfechas por el sujeto pasivo a su cónyuge o hijos menores que
trabajen en la actividad empresarial desarrollada por aquél. Y la STC 134/1996 ha declarado nulo, con base asimismo en el principio de igualdad, el artículo 9.1.c) de la
Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF, en su redacción dada por la Ley 21/1993, de 29
de diciembre, de PGE para 1994, en el que se suprime sólo para los funcionarios de
las Administraciones Públicas que se hallen en situación de incapacidad permanente
absoluta la exención de dicho Impuesto (5).
En el marco de la Sección 1.ª del mismo Capítulo II del Título Primero, que recoge los
«derechos fundamentales y las libertades públicas», se han invocado en el ámbito de
la Hacienda Pública los principios que a continuación se exponen.
En el artículo 18 de la CE se proclama el derecho a la intimidad personal y familiar,
que ha sido invocado para oponerse a la obligación de la declaración conjunta de los
cónyuges establecida en la Ley del IRPF de 8 de septiembre de 1978, y que efectivamente fue tenido en cuenta por el TC en su ya referida Sentencia de 20 de febrero
de 1989, para declarar su inconstitucionalidad en este punto. Asimismo, el derecho a
la intimidad se esgrimió en contra del levantamiento del secreto bancario, si bien en
este caso el TC, en Sentencia de 26 de noviembre de 1984, consideró que, si bien la
situación económica del ciudadano es un ámbito de la intimidad constitucionalmente
protegible, esta protección es compatible con el conocimiento numérico de las cuentas bancarias por la Administración fiscal, en cuanto que se trata, sin duda, de un requisito ineludible para poder dar cumplimiento al deber de contribuir que establece el
artículo 31.1 de la CE. Cabe citar también la STC de 9 de mayo de 1994, en la que
se considera que las disposiciones reguladoras del NIF no vulneran el derecho a la
intimidad, puesto que «además de presentar una clara orientación tributaria, forman
parte de un conjunto normativo que introduce garantías suficientes frente al eventual
uso desviado de la información que aquéllas permiten recabar».
La inviolabilidad del domicilio que recoge el apartado 2 del mismo artículo 18 de la
Constitución ha sido también invocada en contra del artículo 130 de la LGT en su redacción anterior de 1963; precepto que, sin embargo, fue declarado inconstitucional
5. Una exposición sintética de los requisitos que han de concurrir para que se considere vulnerado el principio constitucional de igualdad se recogen en el Fundamento de Derecho segundo de la STC 13/2004, de 9
de febrero.
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por la STC de 14 de mayo de 1992, pero por vulnerar no el artículo 18.2, sino el artículo 134.7 de la CE, tal y como se indicó al hacer referencia al principio de seguridad jurídica.
El secreto profesional del artículo 20.1.d) de la CE ha sido argumentado en contra del
artículo 111 de la LGT de 1963, que obligaba a informar a la Administración de las relaciones económicas habidas con terceros; si bien la ya citada STC de 26 de noviembre de 1984 no consideró vulnerado este principio por la argumentación anteriormente
expuesta, según la cual los datos meramente numéricos de los obligados tributarios
se pueden conocer, y exigir su comunicación a terceros, sin violación del secreto profesional.
El «derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales», que proclama el
artículo 24.1 de la CE, ha sido esgrimido en el ámbito tributario por el TC en su Sentencia de 11 de abril de 1994, para considerar inadmisible un emplazamiento realizado por edictos.
Por su parte, el artículo 24.2 de la CE reconoce la presunción de inocencia, y con base en dicha presunción se recurrió la redacción anterior a la actual de los artículos
82.h), 89.2, 140.c) y 145.3 de la LGT, si bien la importante STC 76/1990, de 26 de
abril, ha considerado que todos estos preceptos son compatibles tanto con el citado
reconocimiento de la presunción de inocencia como con el derecho a no declarar contra sí mismos y a no declararse culpables que recoge el mismo artículo 24.2 de la CE.
Se declara en la Sentencia que no suscita duda alguna que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la
imposición de las sanciones penales, administrativas en general y tributarias en particular; si bien no existe un derecho absoluto a la reserva de los datos económicos
con relevancia fiscal del contribuyente (6).
El artículo 25.1 de la CE, en cuanto recoge el principio de legalidad sancionadora, ha
sido invocado contra la redacción anterior de los artículos 38.1 y 77.1 y 4 de la LGT
de 1963. Sin embargo, la STC de 26 de abril de 1990 consideró que no es necesaria
una mención expresa en la LGT del error de derecho como causa de exención de responsabilidad, ya que esta situación se desprende de la exclusión de la responsabilidad objetiva que implícitamente se contemplaba en el propio artículo 77.1 de la LGT
anterior, al referirse a que «las infracciones tributarias son sancionables incluso a título de simple negligencia». Y con base en el principio de personalidad de la pena del
mismo artículo 25.1, la STC de 12 de mayo de 1994 ha declarado que «la responsabilidad de los miembros de la unidad familiar frente a la Hacienda Pública no debe alcanzar a las sanciones».
6. La referida Sentencia del TC 76/1990 concluye con esta trascendente reflexión: «Se impone aquí de nuevo la prudencia frente a intentos apresurados de trasladar mecánicamente garantías y conceptos propios de
orden penal a actuaciones y procedimientos distintos y alejados del mismo, como es, en este caso, la gestión
tributaria».
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Por último, en un ámbito más concreto y limitado, los artículos 33 (propiedad privada
y herencia) y 38 (libertad de empresa) de la CE —a los que pondera el artículo 128.1
del propio texto constitucional (que subordina la riqueza del país al interés general y
reconoce la iniciativa pública en la actividad económica)—, inciden también en las características de las figuras impositivas que han de respetar estos derechos de propiedad y a la herencia, si bien puede decirse que estos principios tienen un reflejo
específico en el de «no confiscatoriedad» plasmado expresamente en el artículo 31.1
de la CE, y que por esta razón se estudia más adelante.
3.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORDENACIÓN JURÍDICA
DE LA HACIENDA PÚBLICA ESPAÑOLA
Junto a los principios constitucionales que con carácter general han de informar nuestro
ordenamiento jurídico y que, como se ha podido comprobar en el apartado precedente,
han tenido una importante incidencia en el ámbito concreto del derecho regulador de la
Hacienda Pública española, son reconocibles también unos principios constitucionales que se refieren de manera expresa a este ámbito jurídico financiero.
Pues bien, de acuerdo con un criterio clásico para su sistematización, se analizan en
primer lugar los principios constitucionales de carácter sustantivo o material y a continuación los de carácter jurídico-formal o adjetivo.
Respecto de los principios jurídico-sustantivos del derecho financiero, se pueden clasificar a su vez, en función de que se refieran a los ingresos o a los gastos públicos,
de acuerdo con la siguiente propuesta:
A) Relativos a los ingresos públicos, que se recogen en el artículo 31.1 de la CE y
son los siguientes: principios de capacidad económica, de generalidad, de progresividad y de no confiscatoriedad.
B) Relativo al gasto público, que se recoge en el artículo 31.2 de la CE y se formula
como principio de equidad.
En cuanto a los principios jurídico-formales, se contemplan en los artículos 9.3, 31.2
y 3 y 133 del texto constitucional, y los más relevantes son los principios de reserva
de ley y de eficiencia y economía.
3.1.
Principios jurídico-sustantivos
Con relación a los principios jurídico-sustantivos que se refieren a los ingresos públicos, el primero y más importante es sin duda el principio de capacidad económica, al
que se refiere el artículo 31.1 de la CE. Este principio exige que quienes van a soportar los tributos tengan la posibilidad de hacerlo, esto es, que tengan capacidad
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económica para poder satisfacer la deuda pecuniaria derivada de la aplicación de los
tributos. Para ello se han de tomar en cuenta tanto aspectos o circunstancias objetivas de carácter económico (como la renta, el patrimonio o el consumo de los destinatarios de los tributos), como subjetivas (esto es, las circunstancias personales y
familiares de dichos destinatarios).
A este respecto, se considera que el índice más significativo de la capacidad económica de las personas es la renta (atendidas sus referidas circunstancias personales y
familiares), y menos significativamente su patrimonio y su nivel de consumo.
El principio de capacidad económica es un principio tradicional del derecho tributario, cuya fundamentación histórica le relacionaba con el denominado principio del beneficio, de manera que se consideraba adecuado el que quienes tuvieran mayor
riqueza aportaran más dinero para sufragar los gastos públicos generales, porque
éstos hacían posible el mantenimiento e incluso la generación de esa misma riqueza. Más tarde, a este argumento o interpretación inicial se le añade el derivado de la
teoría de la utilidad marginal, que considera que el sacrificio que comporta el desprenderse de la última unidad monetaria de renta es menor a medida que es mayor
la riqueza del sujeto.
El fundamento actual del principio de capacidad sigue siendo básicamente el mismo,
reforzado por el objetivo de la redistribución de la riqueza a que se refieren los artículos 9.2 y 40.1 de la vigente CE, por la consideración, en suma, de que dadas las desigualdades económicas entre los ciudadanos, por razones de justicia e incluso de paz
social, es un ineludible objetivo constitucional la corrección de dichas desigualdades,
para lo cual el ordenamiento tributario se considera un instrumento de suma utilidad.
Entre las referencias del TC al contenido de este principio se puede aludir a su Sentencia de 20 de julio de 1981, en la que se indica que el principio de capacidad económica «obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentre». Por su parte,
la ya citada Sentencia de 20 de febrero de 1989 —que declaró inconstitucionales determinados preceptos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1978, y entre ellos los
que establecían la exigencia de las obligaciones conjuntas de los cónyuges—, fundamentó su postura en la consideración de que el «principio de capacidad se refiere
siempre a las personas individuales y no a las unidades familiares». Por otra parte el
TC ha dicho también, en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, que la operatividad del «principio de capacidad debe exigirse respecto del sistema tributario globalmente considerado —y naturalmente también respecto de los tributos de las CC.AA.—,
y también respecto de cada una de sus figuras individualmente, en el sentido al menos, en este último caso, de que no se contravenga frontalmente tal principio».
De manera clara respecto de la importancia de este principio de capacidad económica en la articulación de los tributos se ha manifestado la STC 221/1992, señalando
que «el legislador deberá en todo caso, respetar los límites que derivan del principio
de capacidad económica, que sería vulnerado en los casos en que la capacidad eco485
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nómica gravada por el tributo sea inexistente o ficticia». Si bien esta misma Sentencia, y anteriormente la 37/1987, han hecho pronunciamientos más equívocos respecto del papel que ha de jugar el principio de capacidad económica (7).
Para terminar las referencias a este principio nuclear en la conformación del sistema
tributario, conviene exponer sintéticamente las consecuencias que propugna su aplicación:
— Una mayor relevancia de la imposición sobre la renta y el patrimonio, en definitiva
de la imposición directa, que de la imposición sobre el consumo o indirecta.
— El tratamiento más favorable de las rentas del trabajo en comparación con las rentas de otro origen.
— La irretroactividad de las leyes tributarias, porque la capacidad económica puede
no perdurar cuando se dicta una Ley posterior. Precisamente a la relación entre el
principio de capacidad y la retroactividad se ha referido el TC en la Sentencia de
16 de julio de 1987, señalando que el principio de capacidad puede vulnerarse «si
la ley establece como presupuesto un hecho o situación pasada que no persisten
en el momento de su entrada en vigor».
El principio de igualdad tributaria está contemplado en los artículos 14 y 31.1 de la
CE; en tanto que al principio de generalidad se refiere el mismo artículo 31.1 de la
CE. Puede decirse que si el principio de generalidad tributaria propugna que los tributos recaigan sin excepción sobre todos los ciudadanos, el de igualdad lo que pretende es que sean gravados con la misma intensidad, esto es, por igual. En realidad,
la aplicación conjunta de ambos principios se debe entender como la concreción del
principio de igualdad, en su más amplio significado, en el concreto ámbito jurídico tributario. Se explica su contenido desde una doble dimensión: positivamente el principio propugna o exige el tratamiento igual de los iguales; negativamente el principio
prohíbe los tratamientos favorables u odiosos entre los destinatarios de las normas tributarias. Adquiere su sentido propio en el derecho regulador de la Hacienda Pública
este principio de igualdad, poniéndolo en relación con el principio de capacidad económica, en cuanto que éste es el criterio —su capacidad económica— desde el que
se va a exigir el tratamiento en igualdad de todos los ciudadanos por parte de las normas jurídico-tributarias.
El TC se ha referido asimismo a los principios de generalidad e igualdad en su Sentencia de 20 de julio de 1981 —citada anteriormente al hablar del principio de capacidad
económica—, reconociendo su compatibilidad con el de progresividad, precisamente,
aunque no aluda a ello expresamente la Sentencia, en virtud de su relación con el
7. Así, la citada STC 37/1987 sostiene que «basta que dicha capacidad económica exista, como riqueza real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el tributo, para que
aquel principio constitucional quede a salvo».
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principio de capacidad económica, lo que hace que ese tratamiento igual se refiera
justamente a los que tengan igual capacidad económica, esto es, que, como se dijo
antes, ésta sea la referencia o el criterio para medir el tratamiento en igualdad de los
ciudadanos por las normas financieras. Y esta compatibilidad ha sido ratificada después por las sentencias del propio TC de fechas 16 de noviembre de 1981, 16 de julio de 1987, 16 de febrero de 1988, 20 de febrero de 1989, 26 de abril de 1990, 15 de
febrero de 1993, 2 de octubre de 1997, 16 de marzo de 1998 y 17 de febrero de 2000;
sentencias que abordan efectivamente la cuestión de la compatibilidad entre estos
principios de igualdad y progresividad.
Por otra parte, también el TS se ha referido a este principio de generalidad en su Sentencia de 2 de junio de 1986, señalando al respecto que éste «no significa que cada
figura impositiva haya de afectar a todos los ciudadanos. La generalidad, pues, se encuentra más cerca del principio de igualdad y rechaza en consecuencia cualquier discriminación». Esta idea tiene relevancia porque pone implícitamente de manifiesto la
compatibilidad —a la que se hará en el apartado III.3 una más pormenorizada referencia—, entre el principio de generalidad y la distribución del poder financiero entre
el Estado, las CC.AA. y las Corporaciones Locales, así como de los regímenes especiales del País Vasco y Navarra; ya que en definitiva el TS concluye considerando plenamente legítima la posibilidad de que se soporte por los ciudadanos distinta carga
tributaria, en función del territorio a que estén vinculados.
El TC se ha referido asimismo a este concreto aspecto de la dimensión territorial de
los principios de generalidad e igualdad, por ejemplo en las Sentencias 19/1987,
37/1987 y 150/1990. Desde este punto de vista el problema que se plantea es el de
si atenta contra tales principios el hecho de que se reciba un tratamiento tributario
diferente en función del territorio donde se resida, como consecuencia de las medidas fiscales que pueden adoptar las diferentes CC.AA. en el ejercicio de su poder fiscal. El TC sostiene que la igualdad tributaria no es uniformidad absoluta, ya que eso
sería frontalmente incompatible con el principio de autonomía financiera que la propia CE reconoce también a las CC.AA. En consecuencia, esta autonomía financiera
puede justificar una cierta desigualdad en la carga fiscal soportada en cada territorio, sin que ello atente contra los principios de igualdad y generalidad; si bien, para
que la diferente presión soportada en razón del lugar de residencia respete estos
principios, es necesario que esa desigualdad no afecte a la posición jurídica básica
del deber de contribuir, debiendo justificarse en los distintos servicios y prestaciones
que las CC.AA. presten a sus ciudadanos, así como el que las medidas tributarias
que ocasionen la desigualdad sean proporcionadas al fin que con ellas se pretende
conseguir.
Por último cabe señalar que para la doctrina este principio de generalidad se verifica en la íntegra efectividad de los hechos imponibles de los tributos, propugnando la
supresión de las exenciones, o en todo caso admitiendo únicamente algunas de carácter general, en concreto las de quienes realizan las actividades económicas par487
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ticularmente protegidas (8). Este reconocimiento pone, por otra parte, de manifiesto la
conexión entre las medidas relativas a los ingresos y a los gastos públicos, ya que lo
que en definitiva sucede con el reconocimiento de las exenciones es que los entes públicos renuncian a una parte de sus ingresos para incentivar a los particulares que se
benefician de ellas, supliendo así las inversiones directas de gasto público en ese
destino concreto.
Por lo que respecta al principio de progresividad, se recoge en el artículo 31.1 de la
CE. Es un principio que aparece por primera vez en nuestros textos constitucionales,
inspirándose en el italiano. Se entiende por progresividad, como ha dicho MARTÍN
DELGADO, «aquella característica de un sistema tributario según la cual a medida
que aumenta la riqueza de cada sujeto, aumenta la contribución en proporción superior al incremento de la riqueza». En definitiva, este principio propugna que quienes
tengan mayor riqueza o capacidad económica deben satisfacer, en la aplicación del
sistema tributario, cantidades más que proporcionalmente superiores que quienes tengan menor riqueza. Se puede considerar en definitiva como una específica manifestación del principio de capacidad económica, que se fundamenta en el objetivo
anteriormente mencionado de redistribución de la riqueza a que se refieren los artículos 9.2 y 40.1 de la CE (9).
Como también se ha indicado, el TC, en sus Sentencias de 20 de julio de 1981 y 20
de febrero de 1989, ha declarado la compatibilidad entre este principio de progresividad y el de generalidad (o igualdad) tributaria, aunque debe advertirse que este principio de progresividad afecta al conjunto del sistema tributario, pero no a todas y cada
una de sus figuras individualmente consideradas.
El principio de no confiscatoriedad está contemplado en el artículo 31.1 de la CE, y
viene a ser el contrapeso del principio de progresividad al que se acaba de hacer
mención. El principio de no confiscatoriedad trata de impedir el que la carga tributaria
soportada por los ciudadanos suponga la vulneración del derecho de propiedad que
se reconoce en el artículo 33 de la CE y, como ha escrito J. GARCÍA AÑOVEROS, «el
alcance de esta delimitación puede llegar hasta donde sea compatible con el mantenimiento de un sistema económico basado en la propiedad privada y en la libertad de
empresa, pero no sólo colectivo sino individual».
8. El TC, en el Fundamento Jurídico 4 de su Sentencia 57/2005, de 14 de marzo, señala que «la exención
o bonificación —privilegio de su titular— como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria (artículo 31.1 CE), en cuanto que neutraliza la obligación tributaria derivada de la realización de un hecho generador de capacidad económica, sólo será constitucionalmente válida cuando responda a fines de
interés general que la justifiquen (por ejemplo, por motivos de política económica o social, para atender al mínimo de subsistencia, por razones de técnica tributaria, etc., quedando, en caso contrario, proscrita, pues no
hay que olvidar que los principios de generalidad e igualdad se lesionan cuando se utiliza un criterio de reparto de las cargas públicas carente de cualquier justificación razonable».
9. El TC, en su Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, señala también en este sentido que «la progresividad
del sistema tributario… alienta la aspiración a la redistribución de la renta».
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El principio de no confiscatoriedad se plasma, como han escrito AGULLÓ AGÜERO
y CORS MEYA, en la necesidad de que los tipos de gravamen del tributo nunca alcancen el 100%, y en definitiva propugna el que ningún tributo pueda «absorber» toda la capacidad económica que se pone de manifiesto y que se pretende gravar en el
respectivo tributo. Asimismo, como señala el TC en su Sentencia de 4 de octubre de
1990, este principio «obliga a no agotar la riqueza imponible —sustrato, base o exigencia de toda imposición— so pretexto del deber de contribuir» (10).
En cuanto a los principios relativos al gasto público, el artículo 31.2 de la CE señala
que «el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos». Es
la primera Constitución española y comparada que refleja un principio de equidad del
gasto público, en definitiva de justicia del gasto público, introducido merced a la enmienda presentada por el entonces Senador de nombramiento real, el profesor FUENTES QUINTANA.
Para CAYÓN GALIARDO la Constitución hace referencia, al hablar de la «asignación
equitativa de los gastos públicos», a «una adecuación y proporción en la utilización
de recursos», y no tanto a la justicia del gasto. No obstante, parece que también esta última perspectiva es atendible, ya que como se ha dicho la equidad exige el tratamiento igual de los iguales, y esta igualdad se explica adecuadamente en el ámbito
de las normas financieras por su vinculación con el criterio o principio de la capacidad
económica, aspecto que como se expone a continuación es también aplicable al concreto campo de las decisiones sobre los gastos públicos.
Estos gastos han de perseguir obviamente una finalidad pública, han de estar dirigidos
a la consecución del bien común. En definitiva, las decisiones en materia de gastos públicos se han de inspirar en los preceptos constitucionales en su conjunto, y en especial en lo señalado en sus artículos 39 a 52, que se integran dentro del Título I, «De
los derechos y deberes fundamentales», del Capítulo III, «De los principios rectores de
la política social y económica». En definitiva puede decirse que si el ciudadano tiene
derecho a acceder al conjunto de bienes y servicios que se recogen en los referidos
preceptos, aunque sea en los términos que restrictivamente establece el artículo 53.3
de la CE, parece lógico concluir que las medidas de gasto público han de estar informadas por los objetivos marcados por el precitado Capítulo III del Título I del texto
constitucional.
De la conclusión anterior se infiere a su vez claramente que las medidas de gasto público también están obligadas a atender las exigencias del principio de capacidad económica, aunque sea en el sentido de que la falta de capacidad económica demanda
medidas de gasto público dirigidas a paliar dicha carencia (como ocurre, por ejemplo,
10. El TC alemán, en una conocida Sentencia de 22 de junio de 1995, ha entendido que la imposición, para no incurrir en la prohibición de confiscatoriedad, no puede superar un límite aproximado del 50% de los rendimientos.
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cuando se satisfacen pensiones no contributivas en favor de personas necesitadas,
aunque no hayan cotizado a la Seguridad Social). Y por lo tanto puede afirmarse que
al igual que en el ámbito de los ingresos públicos, en los cuales el principio de capacidad fundamentaba constitucionalmente su exacción, en el ámbito de los gastos públicos también este principio de capacidad explica —y también, como en materia de
ingresos, relacionándolo con el principio de igualdad— el significado de la expresión
constitucional «asignación equitativa de los gastos públicos» objeto de las presentes
reflexiones.
La verificación o comprobación de este principio de equidad del gasto público ha de
hacerse, fundamentalmente, a través del contenido de las Leyes anuales de presupuestos de las respectivas CC.AA. (11).
A la vista de lo que se ha venido exponiendo, puede decirse que el principio de equidad
del artículo 31.2 de la CE es directamente aplicable a los gastos divisibles, esto es a los
gastos en los que existe un destinatario específico, determinado e identificable, si bien,
para los gastos denominados indivisibles, esto es, aquellos cuyos destinatarios no están
«a priori» determinados —como es el caso, por ejemplo, de los gastos de infraestructuras, de defensa o de justicia—, no es posible tener en cuenta directamente su capacidad económica, y por ello el principio de equidad ha de reflejarse sobre los instrumentos
para la financiación de esos gastos, esto es, en los ingresos públicos y más concretamente en los tributos, de acuerdo con el mandato expreso del artículo 31.1 de la CE.
Lo que en definitiva se pone de manifiesto es que los principios de capacidad económica y de igualdad o generalidad operan, pese a que la terminología constitucional no es
uniforme, tanto en el plano de los ingresos públicos como en el de los gastos públicos.
En el primer caso, preferentemente, para los llamados gastos indivisibles, y en el segundo para los gastos divisibles. En este sentido se han manifestado también MARTÍN QUERALT, LOZANO SERRANO, TEJERIZO LÓPEZ y CASADO OLLERO, para quienes el
papel del principio de igualdad «se inserta como exigencia insoslayable del ordenamiento financiero en su conjunto». Posición que ha ratificado también el TC, en sentencias de
14 de febrero de 1984, 22 de febrero de 1985, 13 de junio de 1985 y 27 de junio de 1985.
3.2.
Principios jurídico-formales
El principio de reserva de ley, respecto de los ingresos públicos y más concretamente de los tributarios, se contempla en los artículos 31.3 y 133.1 y 2 de la CE.
11. Puede resumirse el papel de este principio que exige la asignación equitativa de los gastos públicos, siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO, señalando que su cumplimiento comporta, al menos, tres exigencias:
en primer lugar, garantizar una satisfacción mínima de las necesidades públicas; en segundo lugar, la ausencia de discriminaciones, tanto en sentido absoluto, de unas necesidades respecto de otras, como en sentido
relativo, referente a diversas situaciones en relación con una misma necesidad pública; y en tercer lugar, la interdicción de la arbitrariedad.
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El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
Respecto de los gastos públicos el principio se recoge en los artículos 66.2, 133.4 y
134 del texto constitucional.
Estos preceptos concretan en el ámbito jurídico financiero las referencias generales a
los principios de legalidad y jerarquía normativa que contempla el ya analizado artículo 9.3 de la propia CE.
El principio de reserva de ley en materia financiera significa, en una elemental aproximación al mismo, el que la regulación de esta materia ha de hacerse necesariamente mediante ley formal. Se quiere en definitiva que las decisiones respecto de los
ingresos y gastos públicos, por su relevancia para los ciudadanos, sean reguladas por
la norma de mayor rango jerárquico y emanadas por el órgano, a su vez, de máxima
representación de los ciudadanos. En la actualidad se interpreta la reserva de ley como un instrumento para garantizar el control democrático en el establecimiento y la
regulación de los tributos.
Este principio de legalidad se manifiesta tanto en la esfera normativa, en el sentido de
que la regulación de esta materia se ha de hacer mediante ley; como en la esfera aplicativa, en el sentido de que somete al control de legalidad la actuación administrativa.
El alcance y contenido del principio de reserva de ley ha planteado fundamentalmente las siguientes cuestiones, que por otra parte han sido abordadas por el TC.
En primer lugar se ha planteado la cuestión de la aplicación de este principio de reserva de ley en las CC.AA. En segundo lugar, cabe preguntarse también qué se debe entender por ley, a efectos de la interpretación del principio analizado. Y, en tercer
lugar, se ha suscitado la cuestión del alcance de lo que debe ser regulado necesariamente mediante ley, o dicho de otro modo, el alcance de la reserva legal, concretamente respecto de la exigencia de regulación por ley de los distintos elementos que
integran la estructura de las normas tributarias.
Respecto de la primera cuestión, la STC de 16 de noviembre de 1981 ha considerado aplicable el principio de legalidad a las CC.AA. en la regulación de sus propios tributos, que deberán lógicamente regularse mediante ley de cada Comunidad.
Respecto de la segunda cuestión planteada, las SSTC de 4 de febrero de 1983 y de
2 de diciembre de 1983 han reconocido la constitucionalidad de los Decretos-leyes,
de manera que por ley ha de entenderse cualquier norma jurídica con este rango. Así
pues, cualquier norma de rango legal es idónea para la regulación de la materia jurídico-financiera, aunque no tengan apenas operatividad las leyes orgánicas, por no
existir reserva de tal en este ámbito del ordenamiento jurídico.
Y respecto de la tercera cuestión, relativa a los elementos de la estructura de las normas tributarias que necesariamente han de regularse mediante ley formal, el TC ha reconocido, en primer lugar, el carácter relativo de la reserva de ley en materia tributaria,
en sentencias de 16 de noviembre de 1981, 4 de febrero de 1981, 18 de mayo de 1983,
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3 de julio de 1984, 19 de diciembre de 1985, 19 de diciembre de 1987 o 16 de diciembre de 1999.
Sentada esta apreciación inicial, la delimitación del alcance de lo que ha de regularse
necesariamente por ley en las normas tributarias se ha interpretado por el TC a la luz
de lo establecido en el artículo 10 de la Ley General Tributaria de 1963 (artículo 8.º de
la actual LGT). En concreto, las Sentencias de 19 de diciembre de 1985 (recargo de
Renta) y de 17 de febrero de 1987 (tipos de Rústica y Urbana) han declarado, entre
otras, que las leyes del Estado deben regular los aspectos o elementos esenciales configuradores de los tributos, y entre ellos el tipo de gravamen, tanto respecto de los tributos estatales como de los que operan en el ámbito de las Haciendas Locales. Diferente
es el criterio del TC respecto de las normas reguladoras de los tributos de las CC.AA.,
ya que una conocida Sentencia de 4 de octubre de 1990 —a la que en el último subapartado del presente trabajo se hará una más detallada referencia—, ha declarado la
constitucionalidad de los recargos establecidos por las CC.AA. sobre los impuestos del
Estado, amén de su capacidad para la regulación, mediante ley de la respectiva CA,
de todos los elementos de las normas tributarias reguladoras de sus propios tributos,
lo que en definitiva significa reconocerles un poder tributario en el establecimiento y regulación de sus tributos muy superior al reconocido para las Corporaciones locales.
No obstante, una interpretación con pretensión de estabilidad, claridad y rigor sobre el
alcance de la reserva de ley en materia tributaria podría formular la siguiente propuesta: es necesario regular necesariamente mediante ley estatal el presupuesto de hecho
de las normas reguladoras de los tributos, en virtud de los principios de reserva de ley
y de generalidad tributaria; pero en la regulación por el Estado de los tributos locales y
de los cedidos a las CC.AA. (respecto de los recargos y de los tributos propios se acaba de reconocer que tienen pleno poder de regulación las CC.AA., aunque naturalmente han de hacerlo mediante ley de cada Comunidad), no necesariamente debe estar
recogido en la ley estatal el mandato o consecuencia jurídica de ésta, en definitiva —sin
perjuicio de reconocer la imposibilidad de abordar ahora esta cuestión con mayor detalle— los aspectos relativos a la cuantificación de los respectivos tributos, ya que el principio de «autonomía financiera» de que hablan los artículos 137 (12) y 156 de la CE (13)
permite interpretar el principio de reserva de ley atribuyendo la regulación de los mencionados tributos locales y, en lo que ahora importa, de los tributos cedidos a las CC.AA.
En definitiva, parece lógico que por mor de los principios de generalidad e igualdad tributarias el Estado deba regular mediante ley los elementos de las normas tributarias de-
12. Dice este artículo 137: «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses».
13. El apartado 1 de este artículo 156 señala expresamente que «las Comunidades Autónomas gozarán de
autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».
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El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
terminantes de la existencia de la obligación tributaria (básicamente, el hecho imponible),
pero también lo es el que las CC.AA. puedan precisar, respecto de los tributos cedidos,
la cuantía o montante de dicha obligación (básicamente, la base y el tipo de gravamen),
pudiendo regular, en función precisamente de sus necesidades y de la suficiencia financiera y asumiendo la consiguiente corresponsabilidad fiscal, las normas reguladoras de
esos tributos en lo que se refiere, como se ha dicho, a los aspectos cuantitativos.
En materia de gasto público es especialmente relevante lo establecido en el artículo
134 de la CE, que recoge lo que se conoce como «principio de especialidad presupuestaria», fundamental para conocer en concreto el alcance de la reserva de ley en
el ámbito del gasto, y que tiene básicamente tres dimensiones: cuantitativa, cualitativa y temporal. Este principio comporta, en definitiva, que las habilitaciones para gastar contenidas en las Leyes de Presupuesto no pueden ser autorizaciones globales o
genéricas, sino específicas, de manera que determinen claramente su cuantía, su destino y el plazo de tiempo para realizar el gasto público.
En cuanto a los principios de eficiencia y economía que se contemplan en el artículo
31.2 de la CE, CAYÓN GALIARDO indica que son criterios de racionalidad económica y por ello son auténticos criterios de limitación de las decisiones financieras.
En efecto, se puede decir que estos principios de eficiencia y economía propugnan el
que las decisiones sobre los gastos públicos se hagan con la mayor ventaja económica y con la debida selección de las necesidades que deben atenderse de entre todas las que son sentidas socialmente. La decisión adoptada ha de serlo a la vez de
la forma más «barata» (esto es, económica) y económicamente idónea (esto es, eficiente), bien entendido que el ser «barato» no es incompatible con la suficiencia económica que sea precisa para atender la necesidad elegida.
Es sin duda evidente que los principios de eficiencia y economía se aplican no sólo,
como dice el texto constitucional, al ámbito de los gastos públicos (gestión más económica y mejor), sino también al de los ingresos públicos (sobre todo en el plano de
la recaudación de los tributos).
El cumplimiento de estos principios se refleja sobre todo en las leyes de presupuestos,
en las cuales se toman, como es sabido, las decisiones más importantes sobre el gasto público. E igualmente han de tenerse en cuenta estos principios en las normas sobre recaudación e inspección de los ingresos públicos, que también han de regularse
de manera que se consiga una actuación en este ámbito económica y eficiente.
III.
LOS PRINCIPIOS ESPECÍFICOS DE LA HACIENDA
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Se consideran principios constitucionales específicamente referidos a la Hacienda de
las CC.AA. los de autonomía, coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad.
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Algunos autores se refieren también al principio de suficiencia, aunque como manifestación implícita, en todo caso, del principio de autonomía financiera.
1.
EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA FINANCIERA
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
En la proclamación de la «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», a que
se refiere el artículo 137 de la CE, se fundamenta el poder financiero de las CC.AA. que
hemos denominado de régimen común (que lo son todas, salvo el País Vasco y Navarra). Puede decirse por ello que, mientras el fundamento del poder financiero del Estado
proviene de lo que se conoce en el ámbito jurídico-constitucional como «soberanía», el
fundamento del poder financiero de las CC.AA. está, precisamente, en la «autonomía»,
tal y como, por otra parte, refleja claramente el artículo 156.1 de la CE, al disponer que
«las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».
El principio de autonomía se manifiesta en los dos grandes aspectos o partes que
comprende el Derecho financiero, esto es, el derecho de los gastos y el de los ingresos públicos.
Así, en el ámbito de las decisiones sobre el destino del gasto público, de la lectura del
propio artículo 156.1 de la CE se desprende que las CC.AA. tienen otorgado el poder
financiero que precise «el desarrollo y ejecución de sus competencias», competencias que les son atribuidas en virtud de la previsión general que respecto de las que
pueden asumir hace la propia CE en sus artículos 137 y 148.
En cuanto al poder financiero de las CC.AA. en el ámbito de los ingresos públicos, está fundamentalmente recogido en el artículo 157 de la CE, como se va a comprobar
seguidamente. Este precepto se refiere tanto a los recursos de los que las CC.AA.
pueden disponer como a las limitaciones que la propia CE establece para la regulación de dichos recursos por parte de las mencionadas CC.AA.
Positivamente, el poder financiero de las CC.AA. en materia de ingresos se perfila en
el apartado 1 del citado artículo 157, al disponer este precepto que sus recursos «estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de
un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e
ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito».
El apartado 2 del mismo artículo 157 de la CE lleva a cabo la delimitación negativa
del poder financiero de las CC.AA. en cuanto al establecimiento y regulación de sus
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El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
propios tributos, al disponer que «no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios».
Además, el apartado 3 del artículo 157 establece asimismo una nueva limitación al poder regulador de las CC.AA. respecto de sus ingresos, otorgando en favor del Estado
la facultad armonizadora en los siguientes términos: «Mediante ley orgánica —que, como es sabido, sólo puede dictar el Estado— podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para
resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado».
Al amparo de esta posibilidad se ha publicado, como resulta sobradamente conocido,
la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas —en adelante LOFCA—, de 22 de septiembre de 1980 (con las trascendentales modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, y sobre todo por la Ley Orgánica
7/2001, de 27 de diciembre), que establece los criterios y demás aspectos generales
que se aplican necesariamente a las CC.AA. de régimen común, tanto respecto de
sus gastos como de sus ingresos. Como ha escrito Javier LASARTE ÁLVAREZ, el sistema vigente desde el 1 de enero de 2002 presenta una novedad muy significativa
desde el punto de vista político, cual es la de que se aplica a todas las CC.AA. de régimen común y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (14).
Por otra parte, la regulación constitucional del poder tributario de las CC.AA. se debe
completar recordando lo establecido en el artículo 133 de la CE, precepto en el cual
se pone de manifiesto que, frente al preeminente poder del Estado en la regulación
de los tributos, plasmado como se recordará en su apartado 1, el apartado 2 del mismo artículo 133 establece más limitadamente que «las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes».
En esta necesariamente breve referencia al significado y contenido del principio de
autonomía financiera que la CE reconoce en favor de las CC.AA., resultan ilustrativas
las consideraciones de la STC 13/1992, en el sentido de que dicha autonomía se manifiesta «...más por relación a la vertiente del gasto público... que por relación a la
existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda Autonómica». Esta opinión del TC es también la de autores como AGULLÓ AGÜERO y
RAMALLO MASSANET, que consideran claramente asimétrica la autonomía concedida en la Constitución a las CC.AA. para la regulación y disposición de sus gastos y
14. Véase su importante trabajo «El nuevo modelo de financiación autonómica. Aspectos jurídicos», en la
obra colectiva El debate sobre el sistema de financiación autonómica, editada por el Parlamento de Andalucía, 2003, pp. 81 y ss.
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la autonomía que se reconoce respecto de sus ingresos en general, y de sus ingresos tributarios en particular (15).
Además de esta evidente presencia del principio de autonomía financiera en las decisiones de las CC.AA. en materia de gasto, debe significarse que la manifestación
más genuina de dicha autonomía en el ámbito de sus ingresos la constituye el poder
de establecer sus propios tributos (16), a que se refiere el transcrito artículo 157.1.b)
de la CE. No obstante, es necesario significar que si bien la impresión que produce la
mera lectura del texto constitucional es, efectivamente, la de que el poder tributario
más genuino es el previsto en el mencionado artículo 157.1.b) de la Constitución, lo
cierto es que la evolución jurídico-política de la financiación de las CC.AA. ha ido otorgando especial importancia —como se pone de manifiesto en las sucesivas reformas
de la LOFCA a que se ha hecho referencia— a lo establecido en el apartado a) del
mismo artículo 157.1, y de manera muy especial a los «impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado».
Uno de los motivos lo es, con toda probabilidad, la prescripción del artículo 6.2 de la
LOFCA, según la cual «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no
podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado». El innegable acaparamiento de los principales hechos imponibles por el Estado permite muy poco
margen a las CC.AA. para establecer unos tributos propios que sean compatibles con
los estatales, que a la vez se sometan a los principios constitucionales referidos en el
anterior apartado II y resulten eficientes teniendo en cuenta los costes de gestión que
conllevan todas las exacciones tributarias.
Pero junto a estas razones derivadas de la CE y de una norma perteneciente al denominado bloque de constitucionalidad, como es la LOFCA, también cabe aducir motivos políticos para entender el papel preponderante de los tributos cedidos en la
financiación de las CC.AA.
Exactamente se debe hacer referencia al coste político que, en general, suponen las
decisiones sobre el establecimiento y alcance de los tributos, ámbito jurídico en el que
los ciudadanos muestran especial sensibilidad. Un síntoma de lo que se acaba de in-
15. En su reconocida monografía Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, Alfonso M.
GARCÍA-MONCÓ considera que las características que configuran la noción de autonomía son: su carácter
instrumental; la disposición de medios sin condicionamientos indebidos; su reflejo tanto en la vertiente de los
ingresos como en la de los gastos públicos; la capacidad de crear y organizar una Hacienda Autónoma; y, por
último, la capacidad de emitir disposiciones. Véanse las pp. 24 y siguientes de la citada monografía, editada
por Lex Nova, Valladolid, 1996.
16. En definitiva, como escribe acertadamente Marta VILLARÍN LAGOS, «…aunque el texto constitucional
no lo indica expresamente, se debe admitir que las Comunidades Autónomas no pueden tampoco contar con
una financiación plenamente subvencionada… porque esto supondría una negación de su autonomía financiera en la vertiente de los ingresos, de su capacidad para gestionar sus propios intereses y, por extensión, de
su autonomía política». Ver su monografía La cesión de impuestos estatales a las CC.AA., editorial Lex Nova,
Valladolid, 2000, p. 70.
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El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
dicar es la posibilidad de las CC.AA. de establecer recargos sobre los tributos estatales, que contempla también el artículo 157.1.a) de la CE y que ratificó la conocida
—aunque a mi modo de ver discutible— Sentencia del TC de 4 de octubre de 1990,
admitiendo la constitucionalidad de dichos recargos sobre el IRPF (17), posibilidad que
ni se acabó haciendo efectiva en el supuesto juzgado por el TC —el conocido como
recargo Leguina—, ni se ha utilizado más tarde ni en general por las CC.AA.
Como ya se ha indicado, la base de la financiación actual de las CC.AA. son los tributos cedidos, sobre los que además se ha ido sucesivamente ampliando la capacidad
normativa de las CC.AA. (18), si bien éstas han desarrollado tal posibilidad dirigiéndola,
fundamentalmente, al establecimiento de bonificaciones y otras ventajas fiscales, en
signo inequívoco de la trascendencia política que las decisiones fiscales tienen en el
sentir de los ciudadanos.
El alcance de la cesión de tributos se contempla en el artículo 11 de la LOFCA, en la
redacción dada a este artículo por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, que
dispone: «Sólo pueden ser cedidos a las CC.AA., en las condiciones que establece la
presente Ley, los siguientes tributos: a) Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 33 por 100. b) Impuesto sobre el
Patrimonio. c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. e) Impuesto sobre el Valor
Añadido, con carácter parcial, con el límite máximo del 35 por 100. f) Los Impuestos
Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con carácter parcial, con el límite máximo del 40 por 100 de cada uno de ellos. g) El Impuesto sobre la Electricidad. h) El Impuesto especial sobre Determinados Medios
de Transporte. i) Los Tributos sobre el Juego. j) El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos».
Si hasta aquí se ha puesto de manifiesto el fundamento y alcance del principio de autonomía financiera de las CC.AA., en los apartados siguientes veremos el significado
de los principios de coordinación y solidaridad que desde luego constituyen, como vamos a comprobar a continuación, dos límites relevantes del citado principio de autonomía financiera de las CC.AA.
17. Esta Sentencia considera que «el artículo 157.2 de la CE prohíbe a las CC.AA. adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal
en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la CA. Es cierto que en
el caso que ahora enjuiciamos los efectos del recargo en el Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la CA de Madrid, en cuanto que las rentas producidas o imputadas
a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2
de la Constitución».
18. Esta capacidad normativa de las CC.AA. sobre los tributos cedidos se contempla actualmente en el artículo 19.2 de la LOFCA y en los artículos 37 y siguientes de la Ley 21/2000, de 27 de diciembre, por el que
se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CC.AA. de régimen
común y ciudades con Estatuto de Autonomía.
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2.
EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN
CON LA HACIENDA DEL ESTADO
Los autores consideran que la característica que sirve para dotar de significado a este principio consiste en que quien ostenta el poder de coordinación lo hace en virtud
de un poder de dirección o supraordenación sobre aquel a quien se coordina (19).
De esta manera, el principio de coordinación con la Hacienda estatal, a que se refiere
el artículo 156.1 de la CE, significará que entre la Hacienda del Estado y las Haciendas de las distintas CC.AA. deberán articularse los adecuados instrumentos jurídicos
regulados por el Estado (artículos 149.1.14.ª y 157.3 CE (20)), que permitan la información recíproca, la debida homogeneidad entre las CC.AA. y, en todo caso, la debida
capacidad de acción conjunta para mantener la lógica del sistema y evitar las posibles
disfunciones y contradicciones entre los ordenamientos financieros de las diferentes
CC.AA. (21).
Este principio de coordinación que evidentemente es, como se ha dicho, un claro límite
al reconocimiento de la autonomía financiera de las CC.AA. —y por lo tanto de su poder financiero—, no quiere decir que el Estado pueda imponer discrecional o arbitrariamente ese límite, ya que su poder de coordinación tiene como finalidad concreta e
ineludible la consecución de los objetivos de política económica general establecidos en
el artículo 149.1.13.ª CE (22), e incluso debe estar inspirado en la lealtad constitucional
a que se refiere el TC entre otras en sus Sentencias 181/1988, 96/1990 y 13/1992 (23).
Aunque es evidente que la facultad de coordinación del Estado se extiende o se refiere tanto al ámbito de los presupuestos como al de los distintos ingresos de las
19. En atinadas palabras de VILLARÍN LAGOS, «el principio de coordinación es un principio imprescindible
en todo Estado descentralizado, porque la coordinación es uno de los principales mecanismos para garantizar
el logro de principios-valores esenciales en todo el Estado como son la unidad y la igualdad». Ob. cit., p. 78.
20. Como es sabido la norma 14.ª del artículo 149.1 de la CE atribuye al Estado la competencia exclusiva
sobre la «hacienda general», en tanto que el apartado 3 del artículo 157 dispone que «mediante ley orgánica
podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado».
21. En el Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, elaborado por MONASTERIO ESCUDERO, C., PÉREZ GARCÍA, F., SEVILLA SEGURA, J.V. y SOLÉ VILANOVA, J., se indica
que los campos de coordinación son cuatro: «coordinación en la gestión financiera de las transferencias sanitarias y de la participación en los ingresos del Estado, coordinación en materia tributaria, coordinación del
gasto y coordinación del endeudamiento». Véase el referido Informe, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1995, pp. 230-234.
22. Según esta norma 13.ª el Estado tiene competencia exclusiva respecto de las «bases y coordinación de
la planificación general de la actividad económica».
23. También se refiere a ello GARCÍA-MONCÓ, para quien este concepto de lealtad constitucional garantiza, en definitiva, «que la autonomía de las CC.AA. en la vertiente financiera actúa como principio instrumental de estructuración del Estado autonómico y no entra en colisión con el principio-valor de unidad ni con el
principio-valor de igualdad». Ob. cit., p. 76.
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El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
CC.AA. (24), no cabe duda de que su papel fundamental recaerá necesariamente en el
ámbito de la regulación de los recursos tributarios de las CC.AA. En esta faceta, la
función del principio de coordinación financiera deberá sobre todo estar dirigida a evitar sobreimposiciones o fenómenos de doble imposición interna que pudieran producirse entre el Estado y las CC.AA., e incluso entre las propias CC.AA., si no se regulan
adecuadamente los denominados puntos de conexión que determinen con exactitud
el tributo aplicable en todos estos casos. Téngase en cuenta que la doble imposición,
aunque no expresamente prohibida por el texto constitucional, puede ser incompatible con las exigencias de los principios de capacidad y no confiscatoriedad plasmados en el artículo 31.1 de la CE, a cuyo significado se ha hecho oportuna referencia
en el apartado II del presente trabajo.
3.
EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD ENTRE TODOS LOS ESPAÑOLES
Al principio de solidaridad, en la manifestación que GARCÍA ROCA (25) ha denominado
con precisión «económica», se refieren, además del artículo 156.1, los artículos 138.1
y 158.2 de la CE (26). Y como señala VILLARÍN LAGOS, este principio que propugna
la redistribución de la renta y la riqueza y la igualdad de oportunidades de desarrollo
para todos los ciudadanos «exige la actuación de mecanismos tendentes a su consecución en dos frentes: en el plano interpersonal y en el plano interterritorial» (27).
El significado del principio de solidaridad en el ámbito interpersonal de la Hacienda
Pública no parece alejado del que tiene a su vez el principio nuclear del derecho tributario denominado de «capacidad económica» (28), plasmado en el artículo 31.1 de
24. En este mismo sentido señala certeramente Manuela VAGA HERRERO que «el objetivo del principio de
coordinación financiera es armonizar la actuación de los entes públicos territoriales en orden a la obtención
de los recursos y a la programación y ejecución del gasto». V. su trabajo sobre «El principio de coordinación
financiera en la Hacienda Regional», en la obra colectiva Organización territorial del Estado (Comunidades Autónomas), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, volumen IV, p. 3.152.
25. V. su artículo «La solidaridad, valor del ordenamiento», en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, núm. 70, 1983, pp. 259 y 260.
26. Esteban QUINTANA FERRER señala, con términos que continúan vigentes, que «no hace falta reiterar
los inconvenientes que acarrea en nuestro país la falta de un sistema explícito de solidaridad interterritorial. El
principal de ellos, sin duda, lo constituye la percepción heterogénea de los protagonistas, esto es, el Estado y
cada una de las CC.AA., sobre los niveles de solidaridad alcanzados con los instrumentos actualmente en vigor, hecho que demuestra una vez más la opacidad del sistema y la necesidad de su reforma». V. su trabajo
Reforma de la Hacienda autonómica y libro blanco sobre financiación de las CC.AA., editorial Tirant lo Blanch,
colección financiero, Valencia, 1996, p. 104.
27.
V. «La cesión…», ob. cit., p. 85.
28. Para Germán ORÓN MORATAL el principio de solidaridad debe incluirse en la definición de tributo que describe como «una prestación patrimonial coactiva a favor de un ente público, derivada de un presupuesto de hecho, establecida por la ley y fundada en el principio de solidaridad medido por la capacidad económica, para
contribuir al sostenimiento del gasto público». Ver «Notas sobre el concepto de tributo y el deber constitucional
de contribuir», en la obra colectiva El sistema económico en la Constitución española, vol. II, XV Jornadas de Estudio de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, Ministerio de Justicia, Madrid, 1994, p. 1.602.
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la propia CE, entendiéndose, en definitiva, que ambos principios propugnan el que las
aportaciones económicas en favor de la Hacienda Pública han de hacerlas los ciudadanos en función de su capacidad económica, en función pues de su riqueza, lo que
conlleva indudablemente un comportamiento solidario entre todos los destinatarios de
los tributos que son lógicamente, en su gran mayoría, los ciudadanos españoles.
En su aplicación como principio rector de la Hacienda de las CC.AA., este principio de
solidaridad entre todos los españoles supone un claro límite al principio de autonomía
financiera, puesto que significa que el poder normativo de cada CA —fundamentado
precisamente en su autonomía financiera— no puede conllevar la aprobación de normas jurídico-financieras que supongan desigualdades, trato diferenciado o, en definitiva, insolidaridad, entre los españoles, por mor de su vinculación a una u otra CA.
De esta manera, no sólo el Estado debe ordenar su Hacienda y velar por que las
CC.AA. ordenen la suya conforme al principio de solidaridad entre todos los españoles, sino que, como ha indicado la STC 150/1990, «si bien las CC.AA. carecen de
competencia específica para desarrollar con cualquier alcance los principios constitucionales de solidaridad e igualdad material, sí pueden, e incluso deben, por mandato
constitucional estatutario y legal, atender a la realización de tales principios en el ejercicio de sus competencias propias».
En la ponderación del respeto o cumplimiento de este principio de solidaridad no puede sin embargo olvidarse a su vez el reconocimiento de la autonomía financiera de las
CC.AA., de su poder para decidir el destino de sus recursos y de establecer sus «propios impuestos, tasas y contribuciones especiales» a que se refiere el artículo 157.1
de la CE, de manera que el tratamiento desigual o insolidario entre los españoles de
las diferentes CC.AA. sólo podrá evaluarse en función de los gastos globales asumidos por cada una de ellas y, en consecuencia, es legítimo reconocer el que entre los
ciudadanos españoles paguen más aquellos que están vinculados a las CC.AA. que
asumen voluntariamente mayores niveles de gastos. En definitiva, como ha escrito
GARCÍA AÑOVEROS, «la presión fiscal no es sino la respuesta a la demanda social
de servicios públicos y nada impide, por tanto, la diferente intensidad en los distintos
ámbitos territoriales en la prestación de este tipo de servicios» (29).
Este planteamiento teórico, según el cual sólo se vulnera el principio de solidaridad
entre todos los españoles cuando en una CA se soporta igual o mayor presión fiscal
que en otra que asume comparativamente mayores o iguales niveles de gasto, aunque es, como se acaba de decir, un planteamiento teórico que resulta irrefutable, no
deja de suscitar importantes dificultades en su contrastación práctica.
Entre estas dificultades se pueden mencionar, sin ninguna pretensión de exhaustividad, la propia medición y comparación de los gastos públicos; la oportunidad y crite-
29. Véase «La financiación de las CC.AA.: el debate de la corresponsabilidad», en Dirección y Progreso,
núm. 150, 1996, p. 126.
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rios de su distribución, y su adecuación a los ingresos obtenidos; la dificultad de precisar quienes son los sujetos pasivos y los demás obligados tributarios que soportan
realmente cada tributo; y todo ello para todas y cada una de las CC.AA.
La respuesta a todas las dificultades para ponderar y hacer efectivo el principio de solidaridad debe estar lógicamente en las normas que han desarrollado los instrumentos
jurídicos y los principios rectores de la Hacienda de las CC.AA. plasmados en el ordenamiento jurídico. La norma de mayor relevancia en esta tarea lo es, sin duda, la reiteradamente citada Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. —la conocida LOFCA—,
de 22 de septiembre de 1980, cuyo contenido se ha visto sustancialmente modificado
por las Leyes Orgánicas 3/1996, de 27 de diciembre, y 7/2001, de 27 de diciembre. La
otra norma que ha abordado con carácter general las cuestiones problemáticas que se
suscitan en la aplicación de las previsiones constitucionales respecto de los ingresos
de las CC.AA. es actualmente la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las
CC.AA. de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Indudablemente entre los instrumentos de la solidaridad interterritorial se encuentran
los contemplados en los artículos 13, 15 y 16 de la LOFCA, norma ésta que, no debe olvidarse, integra las del denominado bloque de constitucionalidad.
El artículo 13 de la LOFCA prevé que «las CC.AA. y Ciudades con Estatuto de Autonomía propio participarán, a través de su Fondo de suficiencia, en los ingresos del Estado» (30). Y en el apartado 1 de su artículo 15 se establece que «el Estado garantizará
en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales
de su competencia»; mientras que, en sus apartados siguientes, el mismo artículo 15
prevé la posibilidad de conceder sucesivas asignaciones complementarias si las previsiones de los recursos ordinarios de las CC.AA. no llegaran a ser suficientes para la
cobertura de esos servicios mínimos, e incluso se prevé, también, la corrección en favor de estas CC.AA. del montante del citado Fondo de suficiencia (31).
El artículo 16 de la LOFCA contempla, por su parte, la existencia de otro instrumento
solidario, al que se refiere concretamente su apartado 1 en estos términos: «De conformidad con el principio de solidaridad interterritorial al que se refiere el apartado 2 del
artículo 158 de la Constitución (32), en los Presupuestos Generales del Estado se do-
30. El apartado 2 de este mismo artículo 13 indica que «el Fondo de suficiencia cubrirá la diferencia entre
las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y su capacidad
fiscal». La determinación detallada de las características de este fondo de suficiencia se contemplan en los
artículos 15 y 16 de la Ley 21/2001.
31. En efecto, el apartado 4 del artículo 15 establece que «si estas asignaciones a favor de las CC.AA. hubieren de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco años, el Gobierno propondrá, previa deliberación
del Consejo de Política Fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la corrección del fondo de suficiencia…».
32. Establece este artículo 158.2 que «con el fin de corregir desequilibrios económicos territoriales y hacer
efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso».
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tará anualmente un Fondo de Compensación, cuyos recursos tienen el carácter de carga general del Estado, tal y como se determina en el artículo 4.2.b) de esta Ley. El
Fondo de Compensación se distribuirá por las Cortes Generales, de conformidad a lo
establecido en el artículo 74.2 de la Constitución (33), entre las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía». Y el apartado 2 de este mismo artículo 16 de la LOFCA prevé incluso la dotación de un nuevo Fondo Complementario del
anterior (34).
Si en los párrafos anteriores se ha hecho referencia a los instrumentos legales que
tratan de hacer efectivo el principio de solidaridad en su dimensión interterritorial, procede referirse ahora a uno de los aspectos de mayor problematicidad y relevancia
desde el punto de vista del mencionado principio, cual es el de la articulación de los
impuestos cedidos, cuya relación, alcance y condiciones se recogen fundamentalmente en los artículos 4, 6, 10, 11, 12, 19, 23 y 24 de la LOFCA, preceptos a los que
han dado nueva redacción las referidas Leyes Orgánicas 3/1996 y 7/2001.
Refiriéndose concretamente a los efectos de la cesión a las CC.AA. de capacidad
normativa en la regulación del IRPF, J. GARCÍA MORILLO, P. PÉREZ TREMPS y J.J.
ZORNOZA PÉREZ exponen esta rotunda y preocupante conclusión: «Las CC.AA.
han utilizado su capacidad normativa para conceder a los residentes en ellas deducciones adicionales o incrementadas, con las consecuencias para la igualdad entre los ciudadanos... Esta situación parece difícilmente compatible con los preceptos
constitucionales que obligan a que el sistema de financiación de las CC.AA. esté presidido por el principio de solidaridad y que hacen del Estado garante de un equilibrio
económico justo y adecuado. En realidad constituyen un retroceso respecto del status de solidaridad vigente con el anterior modelo y existente hasta la implantación del
nuevo» (35).
Otro de los aspectos de mayor trascendencia al que se refiere la regulación de los impuestos cedidos es la posibilidad de cesión de un porcentaje de hasta el 33% de lo
recaudado en cada CA (36) por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aspecto que por mor de la limitación de espacio de que se dispone va a ser al que fundamentalmente se refieran ya las últimas reflexiones del presente trabajo.
El primer inconveniente que plantea la actual regulación de los tributos cedidos en
general y del IRPF en particular, sobre todo teniendo en cuenta que la cesión ha ido
sucesivamente acompañada del reconocimiento de la competencia de las CC.AA. pa-
33. Este artículo 74.2 contempla las peculiaridades del procedimiento parlamentario de distribución de los
recursos del Fondo de Compensación.
34. Los demás apartados de este artículo 16 de la LOFCA regulan la conformación y distribución del Fondo, cuya cuantía se concreta y las demás características se desarrollan en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.
35.
Véase su trabajo Constitución y financiación autonómica, editorial Tirant lo Blanch, Valencia, 1998, p. 143.
36.
Así lo prevé, en efecto, el artículo 11.a) de la LOFCA.
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ra establecer recargos y regular determinados aspectos de dichos impuestos en los
términos que establecen básicamente los artículos 12 y 19.2 de la LOFCA (37), es el
de la posible dispersión normativa debido a este poder regulador otorgado a cada
CA, con el consiguiente riesgo para la seguridad jurídica. Es indudable que el simple hecho de que en la regulación de los tributos cedidos pueda intervenir, además
del Estado, cada una de las CC.AA., es un factor que dificulta el conocimiento de esa
regulación, en una materia en la que los numerosos cambios y acusada dispersión
normativa ya hacen de por sí difícil el mero conocimiento de la regulación aplicable.
Otro de los inconvenientes es asimismo el de la necesidad de precisar los denominados puntos de conexión (38) que serán determinantes para conocer a qué CA corresponde la cantidad adeudada por cada contribuyente; y una muestra de esta dificultad
es la creación de una Junta Arbitral para la resolución de los conflictos que se susciten en la aplicación de los mencionados puntos de conexión, de acuerdo con lo que
establecen los artículos 23 y 24 de la LOFCA.
En contrapartida, es evidente que el otorgamiento del poder regulador de los tributos cedidos en favor de las CC.AA. servirá para corregir en parte la asimetría entre el poder
de decisión sobre el gasto, como es sabido muy superior en la CE al poder de decisión
otorgado respecto de los ingresos, situación a la que se han referido profusamente los
autores y se ha comentado anteriormente.
Ciñéndonos ya al significado de la cesión del IRPF hasta el límite máximo del 33% de
lo recaudado en cada CA por este impuesto, puede decirse que significa en definitiva
la territorialización de este importante recurso de las CC.AA.. En suma quiere decirse que cada CA va a recaudar en función de lo que en ella se genere y recaude por
el IRPF (se territorializa así, como se ha dicho, este recurso), y por lo tanto las CC.AA.
en las que haya mayor renta —esto es, por decirlo vulgar pero también didácticamente, en las CC.AA. más ricas—, habrá también mayor capacidad recaudatoria que
en las CC.AA. con menor nivel de renta de sus residentes.
La conclusión a que se acaba de llegar es que la territorialización de los recursos de
las CC.AA., y en concreto la cesión del IRPF en los términos mencionados, no es en
ningún caso un criterio de financiación de las CC.AA. que se pueda considerar solidario. No obstante, es evidente que para compensar sus negativos efectos sobre este principio de solidaridad la LOFCA prevé la utilización de otros recursos en favor de
las CC.AA. como lo son los mencionados fondos de suficiencia (artículo 13) y de
Compensación Interterritorial (artículo 16), e incluso con las participaciones extraordinarias en los Presupuestos Generales del Estado a través del denominado Fondo
Complementario que prevé el apartado 2 del mismo artículo 16 de la citada LOFCA.
37. El desarrollo de las competencias normativas de las CC.AA. respecto de los tributos cedidos se contempla en los artículos 37 y siguientes de la Ley 21/2001.
38. Puede consultarse el trabajo monográfico dedicado a este tema realizado por Susana BOKOBO MOICHE Los puntos de conexión en los tributos autonómicos, editorial Lex Nova, Valladolid, 1998.
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Para terminar debe señalarse que la opción en favor de la cesión a las CC.AA. de hasta un 33% de lo recaudado en cada una de ellas por el IRPF, previsto como se recordará en el artículo 11.b) de la LOFCA, es una opción de política fiscal que ha
prevalecido (con sucesivos incrementos desde el inicial 15% de 1992) en la evolución
seguida por el sistema de financiación de las CC.AA., sobre otras posibilidades como
el reconocimiento en favor de las CC.AA. de establecer recargos en el IRPF que deben declarar los residentes en su territorio.
Esta posibilidad ha sido, en efecto, expresamente considerada por el TC acorde con
lo establecido en el artículo 157.1 y 2 de la CE, en su conocida Sentencia de 4 de octubre de 1990, señalando, con una argumentación seguramente discutible, que «el artículo 157.2 de la CE prohíbe a las CC.AA. adoptar medidas tributarias sobre bienes
situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio
fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la CA. Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo
en el IRPF pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la CA de
Madrid, en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no
cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2 de
la Constitución. En primer lugar, porque lo que dicho precepto prohíbe a las CC.AA.
es “adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio”; y a la evidencia de que la renta personal gravada por el recargo autonómico no es un bien situado en territorio alguno, hay que añadir la de que las rentas no son bienes, sino que
son los bienes los que producen la renta...».
A este respecto, y sin ánimo de hacer nada más que una sugerencia de carácter muy
general, no parece descabellado pensar que, en todo caso, el poder de las CC.AA. de
establecer recargos en el IRPF debería limitarse adecuadamente teniendo rigurosamente en cuenta aquella parte —individual o globalmente considerada— de la renta
de los sujetos pasivos que se genera en territorio distinto de la CA que establece el recargo, de tal manera que estas rentas no puedan ser gravadas en ningún caso por la
respectiva CA sobre las personas físicas residentes en su territorio. Como escriben J.
GARCÍA MORILLO, P. PÉREZ TREMPS y J.J. ZORNOZA PÉREZ, «el principio de territorialidad o de circunscripción al término implica que se internalicen los costes fiscales evitando que otros territorios corran con gastos de la CA que establece el tributo.
Ello, además de responder a un claro principio de justicia material, es un elemento que
ayuda a asegurar la solidaridad entre todas las CC.AA.; de esta forma se garantizan y
refuerzan dos principios básicos del orden constitucional: igualdad y solidaridad» (39).
Pero, por otro lado, se observa que esta generosa interpretación del TC no parece haber preocupado en demasía a los titulares del poder político de las CC.AA. (sobre todo, naturalmente, de las que verdaderamente lo tienen), a los que sobre todo parece
39.
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Véase su trabajo Constitución…, ob. cit., p. 149.
El marco constitucional de la financiación de las Comunidades Autónomas
interesarles la libertad de disposición de esos recursos y su abundancia, pero no la
asunción del coste político derivado de la responsabilidad que supone su regulación,
como se ha puesto de manifiesto en el hecho de que —pese a la posibilidad de establecer sus propios recargos, reconocida en la citada STC de 4 de octubre de 1990—,
en ninguna CA se ha hecho uso de ella, y se ha optado en cambio, como solución global en las sucesivas redacciones de la LOFCA, por una financiación basada como se
ha dicho en la participación de un porcentaje de hasta el 33% de lo recaudado en cada CA por el IRPF, Impuesto cuya regulación —y consiguiente coste político— corresponde, como es bien sabido, de manera primordial al Estado.
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