Hogar, dulce hogar

Análisis de las políticas de vivienda en Países Bajos, Suecia, Austria, Reino Unido y Francia
Hogar, dulce hogar
Desde la reconstrucción de Europa tras la segunda guerra mundial, los gobiernos europeos han
jugado un papel clave en la promoción de la vivienda en sus respectivos países. Un repaso a las
diferentes estrategias y su impacto en la sociedad resulta especialmente útil si nos planteamos diseñar
una política de vivienda.
Resumen del artículo
Los instrumentos utilizados por los gobiernos
europeos para el desarrollo de vivienda son muy
diferentes. En este artículo se analizan las
políticas de vivienda de cinco estados europeos:
Países Bajos, Suecia, Austria, Reino Unido y
Francia. Los cuatro primeros destacan por su
capacidad para mantener una proporción de
alquiler social alta. Francia, por la continuidad
de su política de vivienda.
Tradicionalmente, la vivienda ha ocupado un papel destacado en las políticas socioeconómicas de los países europeos; prácticamente todos han desarrollado políticas específicas,
en algunos casos, centenarias. Sin embargo, las medidas suelen diferir de país a país y en
muchos casos –algunos muy recientes– han dado un giro copernicano. El IESE ha abierto
una línea de investigación que estudia las diferentes estrategias y sus consecuencias. Al
conocer este trabajo, el Ministerio de Vivienda nos encargó la celebración de un congreso
europeo que reuniera a representantes de las Administraciones públicas, académicos y
empresarios de cinco países para conocer y analizar los instrumentos y planteamientos
predominantes en Europa. Analizamos los casos de Países Bajos, Austria, Suecia, Reino
Unido y Francia. Al seleccionar estas economías valoramos la proporción de alquiler social
(Países Bajos, Austria, Suecia y Reino Unido) y, por otro lado, la continuidad en una determinada política, Francia.
El origen de las políticas de vivienda
La historia moderna de las políticas de vivienda nace a finales de la segunda guerra mundial.
La guerra afectó a muchas ciudades y amplios sectores de la población quedaron sin cobijo,
por lo que las políticas de vivienda se centraron fundamentalmente en la reconstrucción de
núcleos urbanos. En los años setenta, la situación económica y las pautas demográficas produjeron una desaceleración del ritmo de construcción y un cambio hacia el mantenimiento y
reposición de los parques existentes. Los años noventa se caracterizaron por exigencias de
disciplina fiscal y replanteamientos ideológicos que limitaron el gasto público y propiciaron
un mayor protagonismo a la iniciativa privada.
Los instrumentos utilizados por los países europeos para la implantación de las políticas de
vivienda son muy distintos, dependiendo de que el énfasis esté en la propiedad o el alquiler,
del carácter directo o indirecto de la intervención y del destinatario inmediato de la misma,
que puede ser tanto el promotor inmobiliario como el constructor, inversor, ocupante o los
mercados financieros. Las políticas de vivienda y la actuación de los agentes han dibujado un
panorama heterogéneo, como se puede ver en el Cuadro 1.
José Luis Suárez
Profesor, IESE
Dirección Financiera
[email protected]
Amparo Vassallo
Asistente de investigación
del CIIF, IESE
[email protected]
Natalia Muñoz
Asistente de investigación
del ICRE, IESE
[email protected]
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Casi todos los países aplican algún tipo de ayuda a ciertos ciudadanos en los casos de compra de vivienda, la política predominante en España –que ha producido un elevado porcentaje de vivienda en propiedad. Sin embargo, en muchos países se ha considerado que
una política de vivienda social debía generar viviendas en alquiler de propiedad pública o
de entidades mixtas o privadas sin fines de lucro, en cantidades adecuadas. Por esa
razón, los países de más larga tradición en materia de políticas de vivienda, o aquellos
con políticas más intensas, han desarrollado un parque de alquiler social importante. El
alquiler social es prácticamente inexistente en los países mediterráneos: Portugal, España, Italia y Grecia.
Países Bajos: de las cooperativas al ciudadano
Este país tiene la mayor proporción de vivienda social en alquiler de Europa. Desde 1901, la
construcción y gestión de las viviendas se desarrolló a través de asociaciones o cooperativas
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Austria
Bélgica
Dinamarca
Alemania
España
Francia
Grecia
Países Bajos
Irlanda
Italia
Finlandia
Luxemburgo
Portugal
Suecia
Suiza
Noruega
Reino Unido
Año dato
2002
1999
2001
1999
1999
2002
2001
2003
2001
2000
2000
2001
2001
1999
1999
1999
2001
Propiedad
53
74
51
43
86
56
74
55
80
68
58
70
75
62
31
60
69
Total*
40
23
45
57
14
38
20
45
20
32
31
26
21
38
69
40
31
Alquiler
Social
22
7
19
10
2
17
35
9
6
16
2
22
3
18
21
Privado
18
16
26
47
12
21
20
10
11
26
15
24
21
16
66
22
10
Otras
7
3
4
–
–
6
6
–
–
–
11
4
4
–
–
–
–
*Suma de alquiler social y privado.
Fuente: “Cecodhas European Laison Committe for Social Housing”; "Housing Policy in France" de
Claude Taffin; "The Austrian System of Social Housing Finance”, de Wolfgang Amann; "Social
Housing in the Netherlands" de Ewout van den Blink; "La política de vivienda desde una perspectiva europea camparada" de Carmen Trilla. Elaboración propia.
Cuadro 1
Formas de tenencia de la vivienda en Europa
(%)
a fondo
«Vaya vista». Gregorio Gigorro. 1arte.com
de vivienda de iniciativa privada, financiadas y controladas por el
Estado. Las necesidades de la posguerra acentuaron la participación estatal.
Un estudio de 1989 subrayó el elevado coste de esa política, provocando un marcado cambio a partir del año siguiente. El cambio
supuso que el Gobierno abandonase las subvenciones para la
construcción y gestión, manteniendo las subvenciones a los ciudadanos. El gasto público en vivienda se redujo un 50% entre 1990 y
2000; la financiación de la vivienda se favoreció por vía indirecta
con la creación de un fondo de garantía (WaarborgFonds Sociale
Woningbouw) para atraer inversión y un fondo central (Central
Fonds voor Wolkshusvesting) para apoyar a las asociaciones de
viviendas. En 2003 había 552 asociaciones y cooperativas
(Woningcorporatives) ofreciendo alquiler social bajo control municipal y apoyo estatal. Una ley de 1995 (The Bruteringsregeling)
estableció las obligaciones del Gobierno con respecto a las asociaciones de vivienda y consagró el paso de una combinación de ayudas objetivas (“al ladrillo”) y subjetivas (a los ciudadanos) a un
sistema basado en estas últimas.
tamente, en Austria sólo el 10-20% de hogares de mayor renta
queda excluido de las viviendas sociales.
En Austria, el sector del alquiler se sitúa por encima de la media
europea, y dentro del alquiler predomina el social, proporcionado
por ayuntamientos y asociaciones de vivienda y cooperativas. En
2002, estas últimas fueron responsables del 28% de la nueva
construcción, recibiendo un tercio del total de subvenciones; sus
propietarios son autoridades públicas, organizaciones caritativas,
bancos, sociedades e incluso particulares. Son supervisadas por los
gobiernos provinciales y sus beneficios deben reinvertirse, en parte,
para nuevas construcciones. Además de las asociaciones, las subvenciones alcanzan a los particulares que quieren construir su propia vivienda, empresas constructoras y municipios.
Austria: hacia el alquiler universal
El Ayuntamiento de Viena constituye un paradigma de actuación
pública directa en el alquiler social. Cuenta casi con el monopolio
del suelo en la ciudad y la propiedad de unas 220.000 viviendas.
Cuando se promueve una actuación inmobiliaria, muchos de los
futuros inquilinos aportan capital para la construcción de estas
viviendas; los que superan un determinado nivel de desembolso
tienen derecho a una opción de compra a diez años.
No todas las políticas se dirigen exclusivamente a los sectores
menos favorecidos; también en países como Austria y Suecia, un
alto porcentaje de personas pueden beneficiarse de ellas. Concre-
En el desarrollo de la política de vivienda colaboran el Estado, las
provincias (länders) y los municipios. El Estado provee financiación,
las provincias adjudican las subvenciones para la vivienda y los
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La composición de la aportación pública a la
vivienda en Francia es un ejemplo de la
tendencia actual. En 1984 se componía de
subvenciones (17%), ayudas personales (34%)
y ayudas a las constructoras (49%). En 2002,
las subvenciones por impuestos (27%) y las
ayudas subjetivas (53%) crecieron, y las
subvenciones “al ladrillo” (20%), descendieron.
municipios aportan solares y aplican una exención en el impuesto
de bienes inmuebles. Los acuerdos entre las tres Administraciones
se revisan cada cuatro años, con el suficiente decalaje sobre los
períodos electorales para asegurar la continuidad e inmunidad a
cambios de gobierno.
Suecia: cuando la política encarece la vivienda
Desde 1935, el elemento clave fueron empresas municipales
denominadas “Allmannyttiga Bostadsforetag”, financiadas por
el Estado en un 30%, y el resto, mediante préstamos, que construían viviendas de renta limitada. Una reforma de 1993 eliminó
la financiación del Estado, sustituyéndola por subsidios de tipos
de interés de préstamos libres y por la creación del Comité
Nacional de Garantía de Crédito a la Vivienda (Statens Bostadskreditnamd, BKN), dependiente del Ministerio de Economía. La
reforma provocó la crisis financiera de muchas empresas municipales, obligando en diversos casos a vender las viviendas a cooperativas formadas por los ocupantes.
Algunos analistas atribuyen a la reforma el encarecimiento de la
financiación y una desaceleración en el ritmo de creación de viviendas municipales.
Reino Unido: el paraíso del asociacionismo
La tradicional política de alquiler social sufrió un cambio brusco en
1980, evolucionando hacia la propiedad, cuando el gobierno de
Margaret Thatcher instituyó el “right to buy”, que estimulaba a los
inquilinos de una vivienda social a su adquisición, lo que pasó con
1.600.000 viviendas entre 1980 y 2002.
A partir de entonces, el retraimiento de las autoridades locales en
la vivienda social dio pie al desarrollo de asociaciones que obtienen
financiación del Housing Corporation, entidad que canaliza ayudas
públicas para las nuevas viviendas sociales. Las asociaciones se centran en pequeños esquemas en comparación a los grandes proyectos del Gobierno y se acercan a las características deseadas por los
ocupantes. Por su propia actividad, las asociaciones están obligadas
a reducir costes y concentrarse: de las 2.000 asociaciones existentes, sólo unas setenta son significativas en la construcción de nuevas viviendas.
vivienda, en un 123,4%. En la actualidad, la vivienda social ha
caído en el desprestigio por su merma de calidad. La baja calidad
de la nueva construcción y el envejecimiento del parque, circunscrito a entornos desfavorecidos a veces afectados por crímenes y vandalismo, convierten la vivienda social en una alternativa poco
deseada, residual a la propiedad. El fuerte crecimiento de los precios de la vivienda libre en los últimos años y la desigual situación
de distintas ciudades crean desequilibrios en el mercado residencial
británico.
Francia: centralización y desconfianza
La política de vivienda en Francia se basa en los principios de
“derecho a una vivienda” y de “libertad de elección de la propiedad y su localización”, y está caracterizada por la centralización y
por la desconfianza en el mercado inmobiliario, como medio de
reducción de desigualdades sociales.
Al énfasis tradicional en el alquiler social, favoreciendo “al ladrillo”,
se une, en los últimos años, una tendencia a la propiedad y a la
subvención a la persona. Las ayudas a la construcción se canalizan
a través de las HLM (Habitations à Loyers Modérés), y las SEM,
(Societés d´économie mixte), que junto con las autoridades locales
son los responsables en la construcción de vivienda de alquiler
social. Los préstamos del Estado a estas organizaciones se canalizan a través de la Caisse de Dépôts et Consignations.
La composición de la aportación pública a la vivienda en Francia es
un ejemplo de la tendencia actual. En 1984 se componía de subvenciones de impuestos en un 17%, ayudas personales en un 34%
y ayudas “al ladrillo” en un 49%. En el año 2002, las subvenciones
de impuestos eran el 27%, las ayudas subjetivas, el 53%, y las ayudas “al ladrillo”, el 20%. Las ayudas personales o subjetivas se
introdujeron en 1948 y se orientaron al pago del alquiler de trabajadores y personas desfavorecidas, como los parados.
Aunque durante los últimos años ha crecido la proporción de
vivienda en propiedad, recientemente se ha observado un suave
crecimiento del alquiler social, que cuenta actualmente con cuatro
millones de viviendas.
El stock de vivienda social disminuyó el 27,9% entre 1991-2001,
mientras el total aumentaba en un 7,4%, y las asociaciones de
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