Documento de debate

Documento de debate
EXCLUSIÓN SOCIO-ECONÓMICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
OPORTUNIDADES DE INVOLUCRAMIENTO PROGRAMÁTICO EN
EMPODERAMIENTO LEGAL A NIVEL REGIONAL Y DE PAÍS
Marzo de 2013
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
Presentación
La desigualdad y la exclusión son dos de los desafíos para el desarrollo más acuciantes que afectan
actualmente a la región de América Latina y el Caribe. Sin embargo, los programas de empoderamiento
legal, que pretenden eliminar las barreras jurídicas y avanzar en los derechos y los intereses de los pobres
y que podrían arrojar luz sobre componentes críticos para las estrategias de gobernabilidad para hacer
así frente a la desigualdad y la exclusión social, apenas están presentes en la cartera programática sobre
Estado de Derecho implementada por el PNUD en la región. Por ello, surgen algunas preguntas:
 ¿Es el empoderamiento legal un enfoque adecuado para hacer frente a los desafíos de desarrollo
a los que se enfrenta América Latina y el Caribe, y en concreto la exclusión socio-económica?
 ¿En qué medida ha atajado ya estos desafíos la labor del PNUD en áreas prácticas distintas a la
gobernabilidad democrática, principalmente por la de erradicación de la pobreza?
 ¿Sería posible plantear la transversalidad para inyectar enfoques de empoderamiento legal en la
labor que se realiza con la gobernabilidad, la erradicación de la pobreza y la exclusión social?
Este documento pretende responder a estas tres preguntas, dirigiendo la atención al valor que tiene
enfoque del empoderamiento legal para América Latina y el Caribe, y su complementariedad con las
vigentes estrategias de reducción de la pobreza y las desigualdades. Pone de relieve los elementos más
relevantes y predominantes del empoderamiento legal estableciendo vínculos con los programas y
estrategias del PNUD que ya se implementan en la región y ofrece ejemplos concretos sobre las
estrategias de empoderamiento legal seguidas y apoyadas por el PNUD en otras regiones y a nivel
nacional, además de examinar las formas en las que se podrían replicar la programación y las estrategias
regionales iniciadas en otras partes del mundo.
Empoderamiento legal: orígenes y conceptos
El concepto de empoderamiento legal se suele atribuir normalmente al innovador trabajo de Stephen
Golub, quien acuñó el término y contribuyó significativamente a través de su labor académica a su
popularización.1 Surgió de la crítica de la llamada “Ortodoxia del Estado de Derecho” que básicamente
era el tipo generalizado de reformas del Estado de Derecho consideradas esencialmente jerárquicas y
estadocéntricas y que habían sido durante mucho tiempo el paradigma dominante para integrar el
derecho y el desarrollo.
El empoderamiento legal fue rápidamente acogido por las organizaciones de base y las agencias de
desarrollo,2 y ganó repercusión internacional sin precedentes a través del trabajo de la Comisión para el
Empoderamiento Legal de los Pobres (CLEP), creada en 2005, a la que el PNUD ofreció apoyo
internacional.3
En lo que respecta al PNUD, el enfoque LEP debe estar relacionado con su labor de apoyo a la
1
“Beyond Rule of Law Orthodoxy: The Legal Empowerment Alternative,” Rule of Law Series, Número 41, Democracy and Rule of Law Project, Carnegie Endowment
for International Peace (Washington: Carnegie Endowment, 2003), http://carnegieendowment.org/files/wp41.pdf
2
Consulte la Global Legal Empowerment Initiative, http://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/glei-description-092712.pdf; consulte también la Red
Namati, http://www.namati.org/; USAID, Legal Empowerment of the Poor: From Concepts to Assessment, marzo de 2007,
http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADM500.pdf ; Justice for the Poor, del Banco Mundial,
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTICE/EXTJUSFORPOOR/0,,menuPK:3282947~pagePK:149018~piPK:149093~theSitePK:328278
7,00.html; V. Maru, “Access to Justice and Legal Empowerment: A Review of World Bank Practice”, septiembre de 2009, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2009/11/25/000333038_20091125020239/Rendered/PDF/518430NWP0Acce10Box342050B01PUB
LIC1.pdf
3
Consulte el Informe del Secretario General: Implementación de la resolución 64/215 de la Asamblea General sobre el empoderamiento jurídico de los pobres y la
erradicación de la pobreza, 6 de septiembre de 2011, UN Doc. A/66/341, párrafo. 5 (Informe del Secretario General 2011),
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/487/91/PDF/N1148791.pdf?OpenElement ;
2
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
gobernabilidad democrática, también a través del apoyo al Estado de Derecho, para con ello lograr
sistemas de justicia efectivos, sensibles, accesibles y justos y el acceso a la justicia basada en los derechos
humanos (HRB A2J). También está estrechamente vinculado con su misión de erradicar la pobreza y de
promover el desarrollo inclusivo. Los fundamentos normativos de este trabajo fueron esbozados a partir
de la Nota de Práctica sobre Acceso a la Justicia de 2004. Una de las principales características de la Nota
de Práctica fue el uso de los derechos humanos como marco normativo básico, para diferenciar por ende
el enfoque del PNUD sobre el Estado de Derecho y la Justicia de la de otras agencias. Así, el marco
internacional de derechos humanos y sus principios de indivisibilidad, universalidad e inalienabilidad, no
discriminación e igualdad ofrecen un respaldo conceptual sólido y sancionado por Naciones Unidas para
el enfoque del PNUD. Valida la importancia central otorgada al acceso a remedios efectivos y a una
justicia y unos servicios de seguridad transparentes, al empoderamiento jurídico de las personas y a la
eliminación de las barreras jurídicas para gozar de una igualdad de oportunidades y lograr la inclusión.
Sin duda, este enfoque constituye uno de las principales fortalezas comparativas del PNUD en el ámbito
del acceso a la justicia, en especial para los pobres y marginados, y debería considerarse intrínseco a su
labor en el área del empoderamiento legal.
La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones – Informe de la Comisión para el
Empoderamiento Legal de los Pobres
El informe de la CLEP, titulado La Ley: La Clave para el Desarrollo sin
Exclusiones,4 define el empoderamiento legal de los pobres (LEP) como
“un proceso de cambio sistémico mediante el cual las personas pobres y
excluidas son capaces de utilizar la ley, el sistema legal y los servicios
jurídicos con el fin de proteger y fomentar sus derechos e intereses”. Por
lo tanto, el empoderamiento legal pretende contribuir al desarrollo a
través de la mejora de la capacidad de las personas para lograr y mantener
modos de vida. Esto incluye una reforma institucional y jurídica cuyo
objetivo sea empoderar a individuos y comunidades para convertirse en
agentes de su propio desarrollo, así como para demandar y proteger sus
derechos políticos, sociales y económicos. Se basa en la premisa de que la
pobreza deriva de la desigualdad social, económica, y política.
El informe de la CLEP identifica cuatro pilares para avanzar en el LEP: acceso a la justicia y el Estado de
Derecho como pilar central; derechos de propiedad y de la tierra; derechos laborales; y derechos
empresariales, especialmente relacionadas con las micro empresas. Las conexiones con los derechos
humanos fueron claramente expresadas y el Primer Informe del Secretario General sobre el
Empoderamiento legal reconoció que el marco internacional de derechos humanos representa los
cimientos del empoderamiento legal de los pobres.5 Para avanzar en el empoderamiento jurídico en las
tres áreas, el Informe de la CLEP también recomendó dentro del primer pilar garantizar el derecho a la
4
Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres, La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones, 2 vol., octubre de 2008,
http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/Lep/making-the-law-work-for-everyone---vol-i---english.html; Informe del
Secretario General 2011 ; Informe del Secretario General sobre empoderamiento jurídico y erradicación de la pobreza, 13 de julio 2009, UN Doc. A/64/133, (Informe
del Secretario General 2009) http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/Lep/report-of-the-secretary-general-on-legalempowerment-and-poverty-eradication-a-64-133/
5
Informe del Secretario General 2009, párrafos 7-14; PNUD, Integrating Legal Empowerment of the Poor in UNDP’s Work: A Guidance Note, julio de 2010, p. 3,
http://www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/environment-energy/www-ee-library/local-development/integrating-legal-empowerment-ofthe-poor-in-undps-work-/Legal_Empowerment_of_the%20Poor_Guidance_Note.pdf; consúltese también Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres, La
Ley: la Clave para el Desarrollo sin Exclusiones, Vol 1, p. 29, donde el análisis de los derechos humanos se limita, sin embargo, a los derechos de propiedad, derechos
empresariales y laborales.
3
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
identidad jurídica,6 derogar leyes discriminatorias, fortalecer la sociedad civil y apoyar la Resolución
Alternativa de Conflictos (RAC) y la utilización de asistentes legales. El Informe del Secretario General
añadió referencias a las preocupaciones medioambientales, dada la enorme dependencia de los pobres
de los recursos naturales.7 Se afirma que todos estos pilares están interconectados y se refuerzan
mutuamente, por lo que una mejora en el acceso a la justicia o la protección legal de los derechos
económicos, como el derecho empresarial y los derechos de propiedad, podrían tener un efecto positivo
en el fortalecimiento de otros pilares.
El enfoque LEP, tal y como se presenta en el Informe de la
Comisión, propone una metodología para formular trabajos
programáticos que incorpora un proceso de evaluación y
diagnóstico cuyo objetivo es identificar los cuellos de
botella institucionales que impiden que los pobres accedan
y ejerzan sus derechos jurídicos para mejorar sus vidas y
modos de vida. Sugiere instrumentos jurídicos y políticos8
con mecanismos de implementación y requisitos de
capacidad adecuados. También incluye un análisis políticoeconómico que sirve para movilizar aliados y gestionar a los
actores parte.9
Promover una conceptualización más amplia del
empoderamiento legal
‘‘Pese a que en todas partes hay un creciente
reconocimiento de las normas de derechos
humanos y del estado de derecho, y una
mayor adhesión a ellos, muchas personas,
particularmente las que viven en la pobreza,
las mujeres, los pueblos indígenas y los grupos
desaventajados, siguen careciendo de acceso
a la justicia y a la protección garantizadas en
los
marcos
jurídicos
nacionales
e
internacionales. El acceso a la justicia exige no
solo la existencia de derechos jurídicos sino
también el conocimiento de esos derechos, y
un acceso razonable a los mecanismos para
obtener reparaciones por las injusticias
sufridas.’’
El empoderamiento legal es un concepto complejo y recibe
diferentes definiciones y aproximaciones.10 El enfoque de la
comisión, aunque comparte muchos puntos con el concepto
original, difiere en muchos otros aspectos importantes.
Informe del Secretario General sobre la
aplicación de la Resolución 64/215 de la
Asamblea General sobre el empoderamiento
jurídico de los pobres y erradicación de la
pobreza (A/66/341)
En términos de alcance, la Comisión se basa principalmente
en el tema de los modos de vida y en el menor énfasis que se hace del acceso a la justicia de los pobres,
que fue presentado solo como una condición previa para la materialización de estos derechos. Aunque
hacer frente a las dificultades para las modos de vida tiene mucho sentido en el contexto global de
Naciones Unidas, donde gran parte del trabajo realizado en el ámbito del Estado de Derecho ha seguido
centrándose en la reforma de justicia y de su rama penal, es importante afirmar que el empoderamiento
legal no se centra necesaria y exclusivamente en las modos de vida. En su concepción más amplia y
original, también pretende mejorar la rendición de cuentas y el acceso a servicios públicos en su sentido
más amplio, como a la salud y la educación, que son igual de importantes para hacer frente a la pobreza y
la exclusión social.11 Por ejemplo, un proyecto para apoyar la prestación de servicios jurídicos por parte
de asistentes jurídicos, podría considerarse sin duda un empoderamiento legal, independientemente del
6
El derecho a reconocer a una persona ante la ley es, de hecho, uno de los derechos fundamentales reconocidos en la Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art.16). Este derecho sigue siendo ignorados en muchos países en los que grandes grupos de población, los más pobres y vulnerables, siguen careciendo de
estatus jurídico y reconocimiento ante la ley.
7
Consúltese PNUD, Integrating Legal Empowerment of the Poor in UNDP’s Work: A Guidance Note, julio de 2010, p.2; Informe del Secretario General 2009, párrafos 1516.
8
PNUD, Integrating Legal Empowerment of the Poor in UNDP’s Work: A Guidance Note, julio de 2010, p. 4.
9
Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres, La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones, vol. 1, p. 79,
http://www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/democratic-governance/legal-empowerment/reports-of-the-commission-on-legalempowerment-of-the-poor/making-the-law-work-for-everyone---vol-i---english/Making_the_Law_Work_for_Everyone.pdf
10
Para obtener una lista de definiciones, consulte S. Golub, “What Is Legal Empowerment? An Introduction”, in S. Golub (ed.), Legal Empowerment: Practitioners’
Perspectives, 2010, p. 10; M. Stephens, “The Commission on Legal Empowerment of the Poor: An Opportunity Missed”, (2009) 1 Hague Journal on the Rule of Law,
132-157.
11
Consúltese el Informe del Secretario General 2009, párrafo 41.
4
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
hecho de que no se centre específicamente en ninguna de las preocupaciones sobre modos de vida
mencionadas.
El uso del ´termino “pobre” en lugar de “desfavorecido” también dio lugar a ciertas dudas, ya que la
exclusión social podría no siempre y exclusivamente basarse en criterios económicos, sino también en lo
relativo a otros factores como la etnia, la nacionalidad o la raza, afectar a ciertas castas, acusados en
procedimientos penales y otros grupos que se enfrentan a la discriminación o a otras injusticias.12 No
obstante, cabe destacar que el concepto de pobreza y de pobre también han experimentado una
transformación radical desde las décadas de 1960 y 1970; actualmente, se incluyen criterios tanto
económicos como no económicos. Por ello, a menudo se hace una distinción entre pobreza económica y
pobreza no económica. Una reciente evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza del PNUD
destacó que la exclusión social es, de hecho, un “concepto amplio, que integra una amplia gama de
fuerzas que tienden a mantener a segmentos significativos de la población fuera (o en el mejor caso al
límite) de las actividades económicas generalizadas. Estas fuerzas excluyentes podrían emanar de
diferentes fuentes, por ejemplo, la discriminación contra ciertas minorías étnicas o religiosas, o
lingüísticas, la discriminación de género, encontrarse en el extremo equivocado de relaciones de poder
desiguales, animosidades históricas fuertemente enraizadas, la situación geográfica, etc.” 13
El Informe de la CLEP se refiere a las vulnerabilidades adicionales y superpuestas relacionadas con la
exclusión, incluyendo dentro del “primer pilar” la necesidad de centrarse en el empoderamiento legal de
grupos específicos como mujeres, refugiados, grupos indígenas y afrodescendientes, y desplazados
internos.14 También señala la informalidad como uno de los principales escollos a los que se enfrentan los
pobres, destacando que
“prácticamente la totalidad de los casi quinientos millones de trabajadores pobres ganan menos de
un dólar al día en la economía no oficial. El trabajo informal representa más de la mitad del total del
empleo en los países en desarrollo y el 90 por ciento en el Asia meridional y los países africanos.
(Nota a pie de página omitida) A grandes rasgos, la mitad de todos los trabajadores informales lo
hacen por cuenta propia, a menudo en relaciones asalariadas encubiertas; empresas informales o
familiares emplean otra cuarta parte, y el último cuarto se encuentra empleado informalmente por
empresas formales”.15
El enfoque en la informalidad como el principal obstáculo para la prosperidad y la igualdad, y la tendencia
para considerar las reformas del mercado como el principal medio para lograr el desarrollo es, sin duda,
uno de los elementos más delicados del enfoque de la CLEP. No obstante, el informe reconoce que los
sistemas de propiedad consuetudinaria pueden ser flexibles y responder a las cambiantes circunstancias
económicas y que, en muchas circunstancias, representan una forma adecuada y económicamente
accesible de que los pobres de zonas rurales puedan tener garantizado el acceso a la tierra.16
El movimiento en favor del empoderamiento legal siempre ha abogado por no limitarse a conceptos e
instituciones jurídicas, sino que debería tratar de garantizar la plena integración dentro de estrategias de
desarrollo más amplias. Según Golub, el empoderamiento legal pretende “aplicar [...] un desarrollo
impulsado por la comunidad y basa da en derechos, ofreciendo mecanismos concretos, incluyendo pero
12
S. Golub, “What is Legal Empowerment, citado en la nota 10 del presente, p. 13.
PNUD, Evaluation of UNDP Contribution to Poverty Reduction, enero de 2013, p. 16.,
http://www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/Executive%20Board/2013/English/Evaluation%20of%20UNDP%20Contribution%20to%20Poverty%20Re
duction.pdf
14
Informe de la CLEP, 5-6, 31-34.; Informe del Secretario General 2011, párrafo 16.
15
Informe de la CLEP, Vol.1, p. 37.
16
Informe de la CLEP. Vol. 1, p. 52.
13
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La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
no limitándose a los servicios jurídicos,17 que reduzca la pobreza, avance en los derechos de los
desfavorecidos y haga que el Estado de Derecho sea una realidad para ellos”.18 En un informe encargado
por el PNUD, Stephen Golub destacó que, a menudo, el trabajo en pro del empoderamiento jurídico no
significa llevar a cabo operaciones legales independientes, sino la integración de consideraciones legales
y jurídicas con otros campos y actividades de desarrollo, por ejemplo, la organización comunitaria, la
formación de grupos, los medios de comunicación, la sanidad pública y la gestión de los recursos
hídricos. Los potenciales beneficios de una reducción de la pobreza, una mayor prestación de servicios,
mejor rendición de cuentas y otros objetivos de desarrollo que hacen que los esfuerzos de promoción e
integración merezcan la pena. MacLennan y Perch adoptaron un planteamiento similar, destacando que
“los mecanismos no jurídicos pueden desempeñar un papel complementario, actuando como una fuente
de presión social, construyendo capacidad, ampliando los puntos de entrada para la acción y mejorando
los papeles sociales en el proceso de desarrollo.”19
Por último, Golub hace hincapié en el papel que desempeña la sociedad local, nacional e internacional a
la hora de implementar el empoderamiento legal, debido a su mayor flexibilidad y creatividad en
comparación con las agencias gubernamentales. Una de las principales características del
empoderamiento legal es que se supone que no solo va a ofrecerse “para” los pobres, sino también “por”
los propios pobres.20 Es decir, las iniciativas de base y la promoción son indispensables para el
empoderamiento legal, y podrían ir incluso en contra de las prioridades del gobierno. A este respecto,
podrían existir contradicciones inherentes en el intento de los actores internacionales por
institucionalizar el empoderamiento legal.
A la hora de evaluar el valor de la agenda del empoderamiento legal para luchar contra la desigualdad y la
exclusión social en América Latina y el Caribe, es fundamental adoptar un planteamiento holístico del
empoderamiento jurídico, que integre el enfoque adoptado en el Informe de la comisión, pero sin que se
limite exclusivamente a dicho planteamiento.
¿Por qué es el empoderamiento legal tan importante para
hacer frente a los desafíos de desarrollo de la región?
América Latina y el Caribe es una región de ingresos medios, pero es conocida por el hecho de ser la
región con una distribución de ingresos más desigual del mundo. Según el Informe de Desarrollo
Humano de 2010 para América Latina y el Caribe,21 10 de los 15 países con mayores niveles de
desigualdad a nivel mundial se encuentran en América Latina, lo que la convierte en la subregión más
desigual del mundo.22 Estos elevados niveles de desigualdad han persistido a pesar de las importantes
transiciones políticas vividas en el continente y a los cambios de políticas sociales que les siguieron.23
17
Subrayado enfático añadido.
Ibid., p.3.
M. Maclennan y L. Perch, “Legal Empowerment of the Poor and Environmental Justice in Latin America and the Caribbean: Issues and Challenges”, documento
presentado en el mini foro sobre empoderamiento jurídico, p. 31.
18
19
20
S. Golub, “The Commission on Legal Empowerment of the Poor: One Big Step Forward and A Few Steps Back for Development Policy and Practice” (2009) 1 Hague
Journal on the Rule of Law, 101, 105.
21
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano Regional para América Latina y el Caribe 2010 (en adelante, IDHALC 2010), Actuar sobre el futuro: romper la transmisión
intergeneracional de la desigualdad, http://www.idhalc-actuarsobreelfuturo.org/site/engl/index.php
22
IDHALC 2010, p. 37.
23
Ibid. p. 19.
6
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010
El predominio de la exclusión social y la desigualdad podrían atribuirse a distintos factores. El primero es
que los mercados laborales de la región se caracterizan por la informalidad y una cobertura social
limitada. Según un reciente estudio del Banco Mundial, el 56 por ciento de los empleos de áreas urbanas
son informales.24 El Informe de la CLEP también se refiere a un estudio del Banco Interamericano de
Desarrollo sobre 12 países de América Latina y en el que se destaca que solo el ocho por ciento de todas
las empresas están registradas legalmente, y que cerca de 23 millones de empresas operan
informalmente.25 La cuestión de la identidad y el registro civil, y el hecho de que muchos de los grupos
más desfavorecidos a menudo no se registren ante las autoridades estatales pertinentes y, por ende, se
enfrenten a serios problemas a la hora de poder hacer valer ciertos derechos, es relativamente común en
la región.26
Otra dimensión importante del contexto regional es la dependencia de los recursos naturales, que siempre ha sido
importante, pero que en los últimos años se ha convertido en el principal motor del crecimiento económico de la
27
región. Según Perch y Khoday, México, Perú, Chile, Argentina y Brasil reciben el 22 por ciento de las
inversiones globales en el sector minero.28 En el Caribe, los recursos naturales son clave, especialmente
para atraer al turismo, que representa el 50 por ciento del PIB de muchos países de la subregión. También
se destacó la concienciación sobre los vínculos existentes entre justicia social, protección
medioambiental y sostenibilidad ecológica, como resultado del cada vez mayor impacto del cambio
climático en los pequeños estados insulares en desarrollo (SIDS, por sus signas en inglés) de la región.29
24
G. Perry; W. Maloney; O. Arias; P. Fajnzylber; A. Mason; J. Saavedra-Chanduvi: Informality: Exit and Exclusion, World Bank Latin America and Caribbean Studies, 2007.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/0,,contentMDK:21345369~pagePK:146736~piPK:64909335~theSitePK:258554,00.html
25
Informe de la CLEP, vol. 1, p. 15.
Consulte, por ejemplo, W. Ardito Vega, La Promocíón del Acceso a la Justicia en las Zonas Rurales, 2011, Poder Judicial de la Republica de Perú, p. 30.
27
M. Maclennan y Perch, citado en la nota 19 del presente, p. 1 y 8.
28
Ibid. p. 3.
29
Ibid. p. 6.
26
7
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
EL CONTEXTO DE DESARROLLO
Estas cuestiones tienen implicaciones vitales en términos de gestión de la tierra, y la relación entre tierra
y propiedad en toda la región. La concentración extrema de tierras en manos de unos pocos es la clara
expresión de las profundas desigualdades que afectan a los pobres, principalmente en áreas rurales,
aunque se vea exacerbada en el caso de América Latina, que en el Caribe.30 Los asuntos relacionados con
la tierra y la propiedad también tienen a ser especialmente complejos y sensibles debido a la presencia de
grandes y numerosas comunidades indígenas, cuyos derechos consuetudinarios sobre la tierra ancestral
queda reconocida tanto en los tratados internacionales como en las leyes nacionales de muchos países.
Un buen ejemplo es Guatemala, donde la distribución de la tierra sigue siendo especialmente desigual y
está controlado por minorías latifundistas, que recientemente han centrado sus actividades en la
producción de biocombustible. El conflicto por la tierra vivió recientemente una escalada, que concluyó
con el desahucio de 300 familias indígenas y 12 comunidades indígenas en la región del Valle del Polochic
en 2011.31 Dadas las relaciones históricamente desiguales respecto a la propiedad que se observan en la
región, el acceso a la justicia y el empoderamiento legal podrían tener una repercusión significativa para
ampliar el empoderamiento económico, el compromiso civil y una mayor igualdad social y política.
La desigualdad no solo se refleja en unas grandes disparidades de ingresos. También afecta al acceso a
bienes públicos y a derechos humanos fundamentales, como el acceso a la sanidad, la educación y el
agua32, así como al acceso a un reparto equitativo de los beneficios del desarrollo, especialmente cuando
provienen de recursos subterráneos técnicamente en manos de grupos específicos de la sociedad. El
acceso al crédito en América Latina y el Caribe también es muy desigual. Las pequeñas y medianas
empresas solo reciben el 5 por ciento de los créditos otorgados por las instituciones financieras. Una
dimensión más ‘contemporánea’ de la desigualdad se observa en el acceso a la tecnología. Solo el 3 por
ciento de la población está conectado a Internet, en comparación al 20 por ciento de España y al 40 por
ciento de los Estados Unidos.33
Es más, existen pruebas más que suficientes sobre la reproducción de la pobreza y la desigualdad
intergeneracional. Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2010 para América Latina y el Caribe
(ALC), “la evidencia muestra que la pobreza en hogares cuyo jefe o jefa tienen un bajo nivel de
escolaridad se correlaciona con menores niveles de escolaridad alcanzados por los hijos. Por lo tanto, los
ingresos laborales de los hijos en la edad adulta también serán bajos, y la desigualdad encontrará así un
mecanismo para transmitirse de una generación a otra. En ALC, la educación y el ingreso de una
generación tienen una alta influencia sobre las condiciones de vida que podrá alcan ar la generación
siguiente.”34
Las mujeres, los grupos indígenas y los afrodescendientes son los grupos que siguen siendo los más
afectados por la exclusión socio-económica. Las mujeres reciben salarios inferiores a los de sus
compañeros varones por el mismo trabajo, tienen una mayor presencia en la economía informal y se
enfrentan a una doble carga de trabajo.35 En todos los países para los que existe información comparable,
existe una mayor proporción de mujeres que participan del sector informal que los varones. Esto supone
que muchas mujeres no puedan beneficiarse de la seguridad social que reciben los empleados del sector
formal, se enfrentan a una mayor vulnerabilidad,36 son más propensas a perder sus puestos de trabajo,
experimentan inherentemente una mayor volatilidad salarial y, a menudo, poseen menos bienes. El
30
B. Kliksberg, “América Latina: La región más desigual” en: Democracia/Estado/Ciudadanía: Hacia un Estado de y para la Democracia en América Latina, PNUD, 2007,
p. 357, 361.
31
Perch, L., C. Watson y B. Barry, “Resource Inequality: Moving Inequalities from the Periphery to the Centre of the Post-2015 Agenda”, noviembre de 2012, p. 13.
32
Consulte el Informe del Secretario General de 2009, párrafo 7.
33
B. Kliksberg, citado en la nota 30 del presente, p. 365.
34
IDHALC 2010, p. 57.
35
Consulte también los datos aportados en PNUD, Políticas Sociales en Respuesta al Impacto de la Crisis Internacional en América Latina, Foro Virtual de los Ministerios
Sociales de América Latina, 2010, p. 31.
36
IDHALC 2010, p. 32.
8
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
número de personas de grupos indígenas y afrodescendientes, que representan aproximadamente el 33
por ciento de la población, que vive de media con 1 USD al día duplica al de ascendencia europea.
Tienden a vivir en zonas rurales, donde el acceso a la sanidad, la educación y otras infraestructuras son
limitadas, y más de un tercio trabaja en el sector primario, que se caracteriza por una baja productividad
y escasos beneficios sociales.37
Dada su naturaleza multidimensional, la desigualdad no se puede solucionar centrando todos los
esfuerzos exclusivamente en el crecimiento socioeconómico, ya que también es un indicio de “falta de
inclusión política y social” y posible detonante de conflictos sociales.38 A este respecto, también se
destacó que “sea cual sea el origen de la exclusión social, el resultado final es que incluso cuando existe
un crecimiento económico generalizado que abre nuevas oportunidades para mejorar las previsiones de
vida, los grupos excluidos tienen dificultades para aprovechar estas oportunidades. Será necesario un
amplio paquete de reformas sociopolíticas para poder atajar el problema que plantea la pobreza
persistente que emana de la exclusión social.”39 En situaciones en las que tanto ingresos como el acceso
al poder son fundamentalmente desiguales, “los grupos de poder se intrincan en el estado y bloquean las
reformas sociales, económicas y políticas necesarias para el desarrollo.”40 En otras palabras, los niveles
elevados de desigualdad debilitan la capacidad normativa del Estado y aumentan las probabilidades de
que las instituciones estatales queden en manos de las élites económicas, con su más que probable uso
ilegítimo, lo que a su vez socavará la democracia y deslegitimizará las instituciones estatales.41
La existencia dentro de la región de marcos jurídicos regionales y nacionales sólidos que reconocen una
amplia variedad de derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas42 y los derechos
de las mujeres, aún no ha dado lugar a cambios significativos y tangibles para los más desfavorecidos.
Con esta perspectiva, la agenda del empoderamiento legal ofrece un marco metodológico específico
para aplicar estas normas y empoderar realmente a los grupos más marginados. Tal y como apuntaron
MacLennan y Perch, “el empoderamiento legal […] puede ofrecer un apoyo de incalculable valor […] para
ampliar el alcance de los esfuerzos de la justicia social y para englobar la cuestión de la justicia como una
cuestión de acceso a recursos y servicios fundamentales para el desarrollo”43.
37
IDHALC 2010, p. 34.
PNUD, Discussion paper: Responding to Trends in Democratic Governance: Towards a New Strategic Vision for DGG, septiembre de 2011, pp. 9-10.
http://www.gaportal.org/sites/default/files/un.pdf.
39
Evaluation of UNDP Contribution to Poverty Reduction, citado en la nota 13 del presente, p. 16.
40
IDHALC 2010, p. 101.
41
B. Kliksberg, citado en la nota 30 del presente, p. 396.
42
Ibid. p. 25-27.
43
M. Mclennan y Perch, nota 19, p. 20-23, 31; consúltese también el Informe del Secretario General de 2009, párrafo 10.
38
9
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN
Programas del PNUD para hacer frente a la exclusión y la
pobreza en América Latina y el Caribe
El enfoque de la lucha contra la pobreza del PNUD es multidimensional, reconociendo la pobreza como
un fenómeno que trasciende al aspecto económico de los ingresos bajos y haciendo suya la noción de
que hay que promover la reducción efectiva de la pobreza prestando atención a diversos aspectos de la
vida de las personas. El enfoque del PNUD en América Latina y el Caribe pretende tratar las
desigualdades y la exclusión social fuertemente arraigadas que continúan generando pobreza y falta de
desarrollo humano.44 El PNUD se ha centrado en la promoción de iniciativas y el uso de herramientas
técnicas e indicadores políticos, y ha contribuido a resaltar la importancia de los cambios políticos y a
hacer énfasis en cambiar el dogma del crecimiento económico por un planteamiento más matizado de la
pobreza y la desigualdad.45 El concepto de desarrollo humano y el uso del Índice de Desarrollo Humano
han permitido contribuir a cambiar el discurso público de muchos países de la región, entre los que se
incluyen Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Argentina, Honduras y Ecuador. Otros ejemplos se pueden
encontrar en la labor del PNUD por apoyar a los países en sus esfuerzos por lograr los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) a través de su Marco de Aceleración de los ODM, que ha permitido obtener
avances significativos en áreas como la provisión de alojamiento en Belice o la atención a las personas
con discapacidades en Costa Rica.46
La
materialización
de
la
naturaleza
multidimensional de la pobreza y la importancia de
incluir a los grupos marginados en el diseño de
políticas sociales convergen en gran medida con los
objetivos y metodologías del movimiento del
empoderamiento legal.47 Existen ejemplos en los
que los vínculos con la agenda del empoderamiento
legal son especialmente claras. En Nicaragua, los
derechos de los pueblos indígenas a sus tierras
originarias están recogidos en los documentos
estatutarios que dieron lugar a las regiones Fotografía: Consejo de Pueblos Indígenas del Pacífico,
autónomas en el litoral caribeño del país.48 El PNUD Centro y Norte de Nicaragua - PNUD Nicaragua
ha desempeñado un importante papel a la hora de
apoyar los procesos de cambio entre 1994 y 2001, y recientemente ha ejercido de facilitador y ha asistido
a la Comisión Nacional de Demarcación y Titulación, que se encontró paralizada debido a la naturaleza
altamente contenciosa de las relaciones entre propiedad y tierra.49 En el mismo país, el PNUD ha
apoyado programas dirigidos a garantizar el acceso a una vivienda digna para los pobres de las zonas
urbanas.50 PNUD Nicaragua también ha iniciado un programa conjunto de apoyo a los pueblos indígenas
y afrodescendientes para que tengan acceso a la justicia, con vistas a mejorar las condiciones de vida de
los grupos objetivo de acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos, incluyendo la
44
PNUD, Evaluation of UNDP Contribution to Poverty Reduction, citado en la nota 13 del presente, p.32.
Ibid., p. 37.
PNUD, “Management response to the evaluation of the UNDP contribution to poverty reduction”, documento preparado para el Consejo Ejecutivo del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, Fondo de Población de las Naciones Unidas y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos, Primera sesión
ordinaria de 2013, 28 de enero a 1 de febrero de 2013, Nueva York, p. 7-9
47
Consúltese también PNUD, Evaluation of UNDP Contribution to Poverty Reduction, citado en la nota 13 del presente, p. 99.
48
M. Mclennan y Perch, citado en la nota 19 del presente, p. 17. No obstante, obsérvese que las cuestiones han surgido como la dimensión de género de estas
cuestiones, http://blog.cifor.org/14150/new-rights-to-nicaragua%C2%B4s-forests-are-women-included/#.UVz9tFcus_
49
PNUD, Assessment of Development Results Nicaragua: Evaluation of UNDP’s Contribution, 2007, p. 26.
50
Ibid., p. 22-23.
45
46
10
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN
Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas y la Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales.
En Paraguay, el PNUD ha apoyado los programas gubernamentales para el desarrollo de micro y
pequeñas empresas51, mientras que en Colombia, ha desarrollado una serie de productos de
conocimiento que tratan, entre otros temas, de la protección social y los mercados laborales.52
Asimismo, PNUD Costa Rica está implementando un programa que apoya la adopción y la
implementación de una legislación sobre el salario mínimo. Se puede observar que un programa de estas
características podría ajustarse al concepto de empoderamiento legal, y valdría la pena incluir un
elemento de acceso a la justicia en esta línea programática que actualmente no existe.53 Otro ejemplo
relevante es el de Honduras, donde, como resultado del trabajo de la Comisión de la Verdad y la
Reconciliación, el PNUD apoya a las organizaciones que representan a los pueblos indígenas y
afrodescendientes.54 Por último, en Bolivia, la Oficina de País ha ofrecido asistencia técnica sobre el
proceso legislativo que ha incluido un análisis normativo de los derechos medioambientales y socioeconómicos.55
Varios de los recientes Documentos de Programa de País también destacan las dudas sobre qué temas
estarían dentro del ámbito del LEP y se beneficiarían potencialmente de los componentes LEP. El
Documento de Programa de Brasil hace hincapié, por ejemplo, en apoyar a los gobiernos nacionales y
subnacionales, y a los socios de la sociedad civil en el desarrollo de capacidad para la formulación,
implementación, supervisión y evaluación de políticas, centrándose en especial en las comunidades
tradicionales e indígenas, las mujeres, las minorías étnicas y raciales, y otros grupos vulnerables.
Concretamente, respecto a la energía y el medio ambiente, el documento indica que el PNUD facilitará la
articulación de los objetivos generalizados de erradicación de la pobreza, inclusión productiva y
reducción de las desigualdades.56 En Honduras, el PNUD está apoyando la creación de nuevas
oportunidades en zonas rurales con especial atención a los pequeños productores, en concreto mujeres y
jóvenes. Asimismo, se tratará el desarrollo de la capacidad local y la promoción de cooperativas, además
del acceso al crédito.57 Honduras es un buen ejemplo de cómo los esfuerzos por atajar las desigualdades y
regular los derechos sobre la tierra y el agua pueden integrarse dentro de las políticas relacionadas con el
cambio climático.58
Cabe destacar que en la implementación de estrategias de reducción de la pobreza, el PNUD a menudo
ha unido fuerzas con la OIT, cuyo mandato sobre los estándares laborales y los derechos laborales ha
probado ser complementaria con el trabajo del PNUD. En 2007, el PNUD y la OIT llegaron a un acuerdo
para fortalecer su colaboración y afianzar su alianza para impulsar las acciones de Naciones Unidas
dirigidas a reducir la pobreza y crear unas condiciones de trabajo más dignas. Esta alianza ha sido
principalmente un proceso impulsado por los países, y se ha centrado en la colaboración en formación de
habilidades; en crear unas condiciones laborales dignas en la economía formal e informal; el cuidado de
la economía; la protección social; y los derechos de las mujeres y el acceso a cargos de toma de
decisiones.59
51
PNUD, Assessment of Development Results Paraguay: Evaluation of UNDP’s Contribution, 2011, p.40.
PNUD, Assessment of Development Results Colombia: Evaluation of UNDP’s Contribution, 2007, p. 22.
Consúltese Clúster de Gobernabilidad Democrática de la DRALC, Encuesta del PNUD sobre Programas de Oficinas de País que apoyan el Estado de Derecho, el
Acceso a la Justicia y la Seguridad Ciudadana en América Latina y el Caribe
54
Ibid.
55
Ibid.
56
Consúltese http://home.undp.org/cpd/programme_detail.cfm?vu=CO,RBLAC,BRA&plan_id=145&current_section_id=3
57
Consúltese http://home.undp.org/cpd/programme_detail.cfm?vu=CO,RBLAC,HND&plan_id=158&current_section_id=3
58
http://www.adaptation-fund.org/sites/default/files/AFB.PPRC_.2.7%20Proposal%20for%20Honduras.pdf and https://www.adaptation-fund.org/project/1330addressing-climate-change-risks-water-resources-honduras-increased-systemic-resilience59
Consúltese Evaluation of UNDP Contribution to Poverty Reduction, citado en la nota 13 del presente, p. 49.
52
53
11
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN
El informe de evaluación de las estrategias de reducción de la pobreza del PNUD apunta, sin embargo,
que se han perdido muchas oportunidades a la hora de aprovechar el potencial para lograr una
programación práctica más integrada, combinando los enfoques de reducción de la pobreza y la
gobernabilidad democrática. Sin duda, parece ser el caso de la región ALC.60 Por ejemplo, en Ecuador, el
PNUD y el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) trabajaron
conjuntamente para fortalecer las capacidades institucionales para la gestión del desarrollo humano en
la ciudad de Guayaquil, vinculando mapas de encuestas sobre la tierra con los registros catastrales,
creando mayor transparencia entre la relación de tierra y propiedad, legalizando propiedades en zonas
urbanas y aumentando los ingresos municipales provenientes de los impuestos sobre la propiedad.61
Aunque sea sin duda un ejemplo de la labor realizada en el ámbito de la tierra y la propiedad, el informe
destaca que no quedó del todo claro si habían aumentado o no las inversiones, ni si se había reducido la
pobreza urbana y mejorado la prestación de servicios para los pobres.
En una serie de países de distintos lugares del mundo se ha dedicado tiempo y esfuerzo a poner el
empoderamiento legal en práctica a través de enfoques programáticos específicos, algunos de los cuales
se recogen en la publicación de 2009 del PNUD Envisioning Empowerment.62 Los Anexos de este
documento ofrecen una selección de los casos de país y regionales que demuestran a través de una serie
de proyectos específicos cómo se ha utilizado el empoderamiento legal para eliminar barreras legales y
mejorar las oportunidades de los más desfavorecidos, en algunos ámbitos clave del empoderamiento
jurídico, incluyendo el acceso a la justicia y la asistencia jurídica, la tierra y la propiedad, los derechos
laborales, la identidad civil, con vistas a mostrar su relevancia para la región de América Latina y el
Caribe.
Fotografía: Consejo de Pueblos Indígenas del Pacífico, Centro y Norte de Nicaragua – Oficina de País de PNUD Nicaragua
60
Ibid. párrafos 185-186, 189.
PNUD, Assessment of Development Results Ecuador, p. 26.
No obstante, téngase en cuenta que no todos los proyectos recogidos en este documento son proyectos del PNUD,
http://www.undp.ro/download/Envisioning%20Empowerment_full%202009.pdf
61
62
12
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN
Oportunidades y desafíos para el compromiso regional con el
empoderamiento legal en América Latina y el Caribe
A través de su enfoque sobre inclusión social y justicia social, la agenda de empoderamiento legal prueba
ser sumamente relevante para la región, y podría aportar valor añadido a través del compromiso tanto a
nivel regional como nacional para desarrollar nuevas estrategias e iniciativas sobre empoderamiento
legal, en colaboración con la práctica de reducción de la pobreza. La arquitectura regional del PNUD
podría tener un papel importante en la generación de intereses por esta área de trabajo, promocionando
actividades a nivel regional y programas piloto a nivel nacional, y mediante la generación de sinergias
entre las prácticas de pobreza y gobernabilidad democrática. Los procedentes de las regiones de AsiaPacífico y Estados Árabes son especialmente instructivos a este respecto.
En Asia-Pacífico, en 2010 se creó la Legal Empowerment Asia Partnership (LEAP) e incluye a
representantes de la sociedad civil y los gobiernos de algunos países de la región. LEAP aúna a estos
actores en un evento regional anual organizado por un gobierno u organización participante con el
objetivo de compartir experiencias y promover el aprendizaje, además de ofrecer posibilidades de
financiación para apoyar el trabajo de programas de empoderamiento legal con las Oficinas de País del
PNUD, y homólogos nacionales, con el objetivo de diseñar programas piloto centrados en el
empoderamiento legal. 63
En los Estados Árabes, el Centro de Servicios Regional de El Cairo facilitó una mesa redonda con expertos
de la sociedad civil, los gobiernos, el mundo académicos y socios internacionales para desarrollar un
programa de empoderamiento legal regional. El contexto de desarrollo de los Estados Árabes tiene
algunos puntos en común con ALC: en algunos países de ingresos medios, la pobreza y la desigualdad
siguen siendo elevadas, la informalidad y la falta de protección social, en particular la de los no
ciudadanos, suele ser habitual. En Egipto, Marruecos, Jordania, Siria y Palestina se han presentado
iniciativas nacionales junto con la OIT, UNWOMEN, IDLO y organizaciones cívicas, para 1) desarrollar
redes políticas para explorar las opciones para la reforma institucional y jurídica y mejorar la capacidad de
los gobiernos; 2) fortalecer las alianzas estratégicas con los actores regionales clave para coordinar los
enfoques, las herramientas y los recursos para aumentar la efectividad de la ayuda y la rendición de
cuentas nacional; y 3) establecer un banco de conocimientos online para mejorar el acceso a información
práctica global y regional, y el trabajo en red de los actores parte.64
Además, en ALC, hay que tener en cuenta el hecho de que buena parte de la esencia del
empoderamiento legal ya se ha tratado en gran medida a través de las estrategias de reducción de la
pobreza y la exclusión social, lo que ofrece el potencial de fortalecer esta labor. Asimismo, existe la
posibilidad de escalar las estrategias de reducción de la pobreza y la exclusión social, que ya incorporan
dimensiones de empoderamiento legal, en los distintos países y la región en general. En este sentido,
sería sumamente valiosa una colaboración práctica trasversal regional y nacional entre los clúster de
pobreza y gobernabilidad democrática. Asimismo, es fundamental para la región de ALC contra con unas
bases sólidas de concienciación socioeconómica dentro del marco de derechos humanos, gracias en gran
parte a l robusto marco de derechos humanos regional existente. Por lo tanto, queda claro que cualquier
esfuerzo en pro del empoderamiento legal debe estar sustentado y explícitamente basado en las normas
de derechos humanos universales, regionales y nacionales.
63
64
Consúltese PNUD, Integrating Legal Empowerment of the Poor in UNDP’s Work: A Guidance Note, julio de 2010, p. 11-12.
Ibid.
13
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
OPCIONES Y ACCIONES POLÍTICAS
Adopción de un
planteamiento LEP
que tenga en cuenta
las necesidades de
desarrollo de la
región
El enfoque del empoderamiento legal se entiende mejor como un planteamiento
holístico e integral, tratando no solo los aspectos económicos como la tierra y los
derechos de propiedad, los derechos laborales y los derechos empresariales, sino
también la igualdad de género, los derechos medioambientales y el cambio
climático, y cualquier barrera jurídica para la igualdad de oportunidades y el acceso
a bienes públicos (incluyendo por ejemplo la sanidad y la educación). Favorece los
enfoques de base y el compromiso proactivo con la sociedad civil. Esta perspectiva
más amplia del empoderamiento es la más indicada para atajar todo el espectro de
desafíos para la exclusión social existentes en la región.
El LEP aportaría
valor añadido para el
desarrollo de la
región
Dado el desafío sostenido que plantea la exclusión social y la desigualdad en
América Latina y el Caribe, y la diversa naturaleza de las desigualdades (la
informalidad del sector laboral, la dependencia de las industrias extractivas así
como de las industrias dependientes de los recursos, la presencia de grandes grupos
de pueblos indígenas y afrodescendientes que han sido históricamente
desfavorecidos en términos sociales, políticos y económicos), el enfoque del
empoderamiento legal ofrece una valioso marco para el compromiso proactivo en
cuestiones como la exclusión social dentro del ámbito de la gobernabilidad,
basándose, como en el caso del Acceso a la Justicia, en el marco normativo
internacional y regional de derechos humanos.
Crear oportunidades
para profundizar en
los enfoques actuales
para tratar las
dimensiones del LEP
Algunas de las áreas fundamentales del enfoque del empoderamiento legal se
están tratando a través de la programación para la reducción de la pobreza en la
región. Además de escalar estas actividades en un sentido amplio, también podría
ser interesante integrarlo en estas actividades programáticas más específicas,
dirigidas a solucionar la dimensión jurídica de la exclusión social y la pobreza. Todo
ello sin dejar de lado la posibilidad de diseñar programas legales independientes.
También se deberían contemplar las sinergias dentro de la gobernabilidad
democrática con la gobernabilidad local, la lucha contra la corrupción y la asistencia
parlamentaria.
Equilibrar los
planteamientos
centrados en el
estado y con una
mayor relevancia de
la sociedad civil y el
empoderamiento
comunitario
En su trabajo sobre el Estado de Derecho y el acceso a la justicia en la región, el
PNUD se ha comprometido principalmente con instituciones estatales. Para
cumplir con la totalidad de objetivos del enfoque del empoderamiento legal, se
debería prestar mayor atención a los grupos de base y de sociedad civil, así como
ofrecer mayor apoyo a actividades que busquen el empoderamiento de los pobres y
los grupos marginados, en particular la de los pueblos indígenas, las mujeres, los
afrodescendientes y los jóvenes, de forma que puedan conocer sus derechos legales
y participar más activamente en el diseño de las políticas de desarrollo que les
afecten.
Catalizar un mayor
compromiso a través
del apoyo regional
En base a las experiencias obtenidas en otras regiones, la Dirección regional para
América Latina y el Caribe, en cooperación con la Dirección de Políticas de
Desarrollo, podría desempeñar un papel protagónico en la promoción de la agenda
de empoderamiento legal a nivel regional, impulsando el conocimiento y el
intercambio de experiencias, además de promover programas piloto a nivel de país.
14
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANEXO
Mejorar el
intercambio regional
de conocimientos
El PNUD debería examinar las buenas prácticas y las lecciones aprendidas por otros
actores, por ejemplo mediante la creación de alianzas regionales con otras agencias
de Naciones Unidas (por ejemplo, UN Habitat, ONUMUJER, FNUAP) y actores
regionales (Banco Interamericano de Desarrollo, OEA) con vistas a mejorar el
intercambio y la difusión de conocimientos.
Programación de empoderamiento legal del PNUD: algunas
experiencias de distintos rincones del mundo
Empowerment, Legal Aid and Legal Awareness in Indonesia (Empoderamiento legal,
asistencia jurídica y concienciación jurídica en Indonesia)
Presupuesto
Duración
proyecto
9.699.800 USD
del 2007-2010
Socio
implementador
Agencia Nacional de Planificación del Desarrollo
Donantes
Noruega, Países Bajos, SIDA (Agencia de Desarrollo Internacional de Suecia) y
PNUD
Sitio web
http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/democraticgovernance/fo
cus_areas/focus_justice_law/legal_empowerment/projects_and_initiatives/acces
s_to_justiceforthepoorinindonesia/
En Indonesia, existían numerosas barreras para acceder a la justicia, incluyendo las largas esperas del
sistema de justicia formal; la falta de representación judicial gratuita para los grupos vulnerables y
marginados; el abuso de autoridad y la corrupción; una débil aplicación de la ley; déficit en el
conocimiento legal y de los derechos humanos, y falta de conocimientos sobre los sistemas de
administración de justicia formal e informal, tanto dentro de la comunidad judicial y como de la
sociedad en general; prejuicios y discriminación contra las mujeres y otros grupos vulnerables y
marginados; y falta de información jurídica y sobre derechos humanos.
El proyecto Legal Empowerment and Assistance of the Disadvantaged (LEAD) pretendió ayudar a que el
acceso a la justicia fuera una realidad a nivel comunitario y orientó principalmente hacia el “lado de la
demanda”, facilitando que las personas reclamaran sus derechos a través de proyectos de
15
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANEXO
concienciación legal y asistencia jurídica. No obstante, debido a que el programa se basó en una
estrategia nacional formulada por el gobierno que guiaba al resto de actores que trabajaban en el
acceso a la justicia, también influyó sobre las instituciones encargadas de la prestación de los servicios
de justicia. Los pasos clave para lograr estos objetivos incluyeron: (i) creación de un ente garantista
centrado en las organizaciones cívicas que representan los derechos y los intereses de los pobres y su
capacidad de desarrollo; (ii) garantizar el empoderamiento jurídico y en derechos humanos a nivel de
base; (iii) promover un enfoque basado en los derechos humanos respecto al desarrollo y la
implementación de la actividad de los concesionarios; y (iv) comprometer a las autoridades estatales a
nivel local y regional.
A nivel nacional, LEAD apoyó al Gobierno de Indonesia en su labor de trabajar en pro del desarrollo de
una Estrategia Nacional de Acceso a la Justicia más integral, para incluirla en el Plan de Desarrollo
Nacional a Medio Plazo. A nivel provincial, LEAD trabajó con la sociedad indonesia para respaldar el
empoderamiento jurídico y los derechos humanos de las personas y las comunidades vulnerables y
marginadas, mejorando para ello el acceso a la información y la asistencia jurídica gratuita. El programa
ha tenido resultados prometedores. Una encuesta reciente ha indicado que ha aumentado el
conocimiento de los derechos en relación a los servicios gubernamentales (63,9 por ciento, en
comparación con el 43,1 de los no beneficiarios), los recursos naturales y la tierra (62,2 por ciento en
comparación con el 56,9 por ciento), y los derechos de los grupos marginados a participar en la política y
las actividades culturales (87,8 por ciento, en comparación con el 73,6 por ciento).
Para más información:
United Nations Development Programme
Menara Thamrin Building, 8th Floor
Jalan MH Thamrin Kav. 3, Jakarta 10250
Teléfono: (62-21)3141308. Fax: (62-21)3145251
Correo electrónico: [email protected], Sitio web: www.undp.or.id
16
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANEXO
Addressing housing, land and property in Ukraine (Abordar vivienda, tierra y propiedad en
Ucrania)
Presupuesto del proyecto
300.000,00 USD
Uso de recursos económicos a 298.336,31 USD
fecha 27.12.2012
Donantes
PNUD DGTTF.
Beneficiarios del proyecto LEP
Beneficiarios directos
- Proveedores estatales y no estatales de asistencia
jurídica, que recibirán asistencia en el desarrollo de
capacidad orientada;
- Pequeños agricultores/propietarios de tierras, y sus
asociaciones en algunas regiones, con especial atención a
las personas y las familias vulnerables, y a grupos en peligro
de pobreza (familias numerosas, familias monoparentales, y
otros grupos desfavorecidos)
Beneficiarios indirectos
- Población rural en general, como resultado de la potencial
escalabilidad y promoción de políticas
Socios del proyecto LEP
-
Ministerio de Justicia de Ucrania;
-
Centros locales de asistencia jurídica estatales y no
estatales (Gromadski Priymalni), ONG y asociaciones que
trabajan en el terreno de la reforma agraria y los derechos
de propiedad;
International Renaissance Foundation;
Consejo de Coordinación de Jóvenes Abogados, del
Ministerio de Justicia de Ucrania;
Centro para la Reforma Legal y la Elaboración Legislativa,
del Ministerio de Justicia de Ucrania
-
El compromiso con las cuestiones relacionadas con la vivienda, la tierra y la propiedad en Ucrania
responde a la necesidad de poner fin a la exclusión económica en un país en el que el 30 por ciento de la
población vive en la pobreza, y el 80 por ciento de los pobres vive en el campo. El lanzamiento del
Proyecto LEP en julio de 2011 coincidió con importantes iniciativas gubernamentales sobre la reforma
agraria y de la asistencia jurídica en Ucrania, a través de la adopción de la Ley sobre asistencia jurídica
gratuita, y la Ley de Ucrania sobre el catastro de las tierras de propiedad estatal. El enfoque adoptado en
el proyecto consistió en apoyar campañas de concienciación dirigidas a los propietarios de tierras rurales,
17
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANEXO
y la construcción de capacidad relacionada con la emisión de títulos de propiedad en colaboración con los
grupos comunitarios, y de vincular esta intervención con el fragmentado trabajo realizado sobre la
asistencia jurídica para así garantizar un compromiso más sostenido. El planteamiento se basó en tres
aspectos:
-
Una evaluación de las necesidades jurídicas – tratadas y pendientes – para determinar los
problemas legales más apremiantes a los que se enfrenta la población rural con bajos ingresos y
preparar recomendaciones sobre cómo atajar estas necesidades de la mejor manera posible.
-
Una campaña de conocimientos legales y mejorar la promoción de la asistencia jurídica, la
difusión de información jurídica relacionada con la tierra y los derechos de propiedad entre los
propietarios y los proveedores de asistencia jurídica a nivel comunitario y municipal. La campaña
también informa e incluye la provisión de asesoramiento jurídico a la población sobre las
opciones existentes a la hora de obtener títulos de propiedad sobre las tierras y/o utilizarlas de
forma rentable (como los diferentes tipos de cláusulas contractuales existentes en el mercado del
alquiler, los tipos de contratos de arrendamiento, diferentes conjuntos de condiciones, etc.),
dentro del actual marco normativo. Asimismo, apoya la capacidad de los centros de asistencia
jurídica para responder de manera efectiva a las necesidades y demandas de la población.
-
Se presentaron las conclusiones del Proyecto y se utilizaron para promover reformas legislativas
y del mercado de tierras, integrales y en favor de los pobres, llevando la “voz de las comunidades
rurales” a los debates políticos existentes el ámbito de la reforma agraria y el desarrollo rural.
El proyecto obtuvo resultados muy interesantes que abrieron un espacio para el compromiso en una serie
de temas interconectados, a saber, la asistencia jurídica, que se amplió considerablemente; la creación
de un registro de propiedad de tierras transparente; la importancia de construir la capacidad del poder
judicial respecto a la vivienda, la tierra y las cuestiones de propiedad; y de proteger el poder judicial de las
interferencias estatales y los retrasos; y la necesidad de tratar los bajos niveles de aplicación de las
decisiones de los tribunales.
Para más información:
Natalia Stupnytska, Directora de Proyectos
PNUD Ucrania
Correo electrónico: [email protected]
Tel. +38 (044) 584 34 74
18
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
ANEXO
Legal Empowerment and Economic Exclusion in the Arab World (Empoderamiento legal y
exclusión económica en el mundo árabe)
La región árabe es la región en la que los tres ODM que más desafíos plantean en términos de
implementación son la reducción de la pobreza, el empoderamiento de las mujeres y la sostenibilidad
medioambiental, lo que demuestra la particular importancia de la agenda de empoderamiento legal.
Además, en esta región en concreto, la pobreza está más vinculada si cabe con la imposibilidad de ejercer
derechos, que con la carencia de recursos económicos. A modo de ejemplo, cabe indicar que muchos
habitantes de la región optan conscientemente por operar en la economía informal para evitar los
procedimientos excesivamente burocráticos y en ocasiones corruptos de las instituciones formales. En
muchos países, las limitaciones impuestas sobre los sindicatos laborales han impedido gravemente el
diálogo social y han dado lugar a salarios bajos y unas malas condiciones laborales. El resultado final es
un ritmo muy bajo de disminución de la pobreza económica, y un aumento considerable en la
informalización del trabajo. Asimismo, a pesar de las reformas económicas implementadas en la década
de 1990, el control del Sistema de justicia por agentes económicos políticamente bien conectados
imposibilita que muchas empresas de tamaño pequeño y medio operen debido a su incapacidad de hacer
valer sus derechos. Las transiciones políticas que se viven en estos países han ofrecido oportunidades sin
precedentes y puntos de entrada para el compromiso, a través de los procesos de elaboración de
constitucional y la armonización legislativa. Estos procesos han destacado la importancia de estrechar la
colaboración entre las prácticas de gobernabilidad y pobreza del PNUD, para así poder desarrollar
intervenciones estratégicas con mayor repercusión. El PNUD también está colaborando actualmente con
la OIT, OHCHR y la Organización Árabe para los Derechos Humanos, para desarrollar un manual
formativo sobre la protección de los derechos económicos y sociales, dirigido a los profesionales de la
judicatura así como a la sociedad civil.
Para más información:
Mitra Motlagh, Especialista en Derechos Humanos y Justicia
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Centro Regional de El Cairo para los Estados Árabes
[email protected]
Tel: (+202) 245 649 73
19
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
Registro de la identidad civil en República Dominicana
Fecha de inicio y de
finalización del
proyecto
Octubre de 2007 – diciembre de 2012
Socio nacional para la Comité Electoral Central
implementación
Financiación
Comité Electoral Central y Agencia Española para la Cooperación
Internacional y el Desarrollo (AECID)
Presupuesto
573.938 USD
Documento
proyecto
del http://www.pnud.org.do/sites/pnud.onu.org.do/files/Prodoc_00056561.pdf
El objetivo de este programa es fortalecer la capacidad institucional del comité electoral central para que
cree un registro y documentos identificativos para los ciudadanos, de forma que apoye al comité a
acelera la creación de partidas de nacimiento de menores identificados por el Ministerio de Educación.
Tal y como apuntó la Oficina de País del PNUD, dicho reconocimiento incluye la capacidad de demandar
mejoras en las condiciones de vida, la transparencia y la rendición de cuentas por parte del estado, y de
ofrecer oportunidades para la integración satisfactoria en la economía. El programa tiene dos
componentes principales, a saber, la promoción y la difusión, para asegurar que todos los residentes
comprendan los beneficios e inicien el proceso de declaración ‘tardía’ de nacimiento; y el segundo, la
construcción de capacidad del comité. Los resultados del programa han sido significativos, y han dado
lugar a la creación de más de 9.000 partidas de nacimiento para menores en edad escolar y a la
sensibilización de 500 personas, principalmente progenitores, tutores y potenciales beneficiarios. Sin
embargo, hay que destacar que el respaldo conceptual del proyecto se basa claramente en los derechos
humanos y que no se hace ninguna referencia en ninguno de los documentos relacionados con el
proyecto al enfoque de Empoderamiento legal de los pobres, lo que plantea serias dudas en cuanto al
valor añadido del LEP en esta área de trabajo en concreto.
Para más información:
Anyarlene Bergés Peña
Oficial de Gobernabilidad Democrática
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Avda. Anacaona #9, Mirador Sur. Santo Domingo, DN. 11109
República Dominicana
Correo electrónico. [email protected]
20
La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe
Fotografía de portada: Mujer del programa prepara chicha de jora, una bebida tradicional peruana, para su
venta. Oficina de País de PNUD Perú
Reconocimientos: Agnès Hurwitz (autora), Pablo Gago (coordinador), Timothy Dolan, Shaima Hussein, Shelley
Inglis, Nora Luzi, Leisa Perch (revisores).
Información de contacto: [email protected] y [email protected]
El informe es el resultado de una colaboración entre la Dirección de Políticas de Desarrollo y la Dirección Región
para América Latina y el Caribe.
Descargo de responsabilidad del PNUD: Las opiniones expresadas en esta publicación son de exclusiva
responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente la de Naciones Unidas, incluyendo el PNUD, o la
de sus Estados Miembro.
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One United Nations Pla a • Nueva York, NY 10017 EE.UU.
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La lucha contra la exclusión socio-económica en América Latina y el Caribe