Informe de la Comisión Especial que examinó el Decreto N° 2.184

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Informe de la Comisión Especial que examinó el Decreto N° 2.184, publicado en la
Gaceta Oficial 40.828, en el cual se declara el Estado de Emergencia Económica en
todo el Territorio Nacional
Caracas, 22 de enero de 2016
Antecedentes
1. La Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela en su sesión del
día martes 19 de enero de 2016, acordó designar una Comisión Especial para el
Estudio del Decreto No 2.184, emitido por el Presidente Nicolás Maduro Moros el
día 14 de enero de 2016. La Comisión quedó conformada por José Guerra, quien la
preside, Elias Matta como vicepresidente y por los diputados Alfonso Marquina,
Carlos Andrés Michelangeli, Andrés Eloy Camejo, Carlos Prosperi, Julio César
Reyes, Sergio Vergara, Julio Borges, Omar Barboza, José Simón Calzadilla, José
Noriega, Víctor Clark, José Ricardo Sanguino, Hugbel Roa, Ramón Lobo, Héctor
Rodríguez, Yul Jabour y Asdrúbal Chávez.
2. El día martes 19 de enero de 2016, el presidente de la Asamblea Nacional, Henry
Ramos Allup cursó las cartas de invitación para comparecer ante la Comisión para
el día jueves 21 de enero de 2016 a las 10 am, a los siguientes funcionarios:
Ministro del Poder Popular para la Banca y Finanzas, Rodolfo Medina Del Río;
Ministro del Poder Popular para la Alimentación, Rodolfo Marco Torres; Ministro
del Poder Popular para Industria y Comercio, Miguel Ángel Pérez Abad; Ministro
del Poder Popular del Petróleo y Minería, Eulogio Del Pino; Presidente del BCV
Nelson Merentes y el Superintendente del SENIAT José David Cabello. De
inmediato, la Comisión inició los preparativos el día miércoles 20 de enero de 2016
con el objeto de facilitar la asistencia de estos altos funcionarios a la Asamblea
Nacional.
3. La Comisión se instaló en el Palacio Federal Legislativo en el Salón Protocolar a las
11:50 am del día 20 de enero de 2016, con la presencia de todos sus integrantes.
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Seguidamente la Comisión designó al diputado José Gregorio Correa como
secretario, luego de la votación correspondiente.
4. Las deliberaciones de la Comisión se iniciaron con una exposición del diputado José
Guerra acerca de la naturaleza de la crisis económica que sufre la economía
venezolana, la cual fue respondida por el diputado Héctor Rodríguez.
5. Seguidamente, el secretario de la comisión procedió a dar lectura de derechos de
palabra previamente solicitados por el señor Juan Pablo Olalquiaga, presidente de
Conindustria, Marcela Máspero por la Unión Nacional de Trabajadores, Rodrigo
Penso por el Frente Autónomo de Defensa del Salario y del Empleo, Alfredo Padilla
por la Asociación de Pequeños Comerciantes de la Economía Privada Popular y
Luis Cano en representación del Frente de Jubilados y Pensionados.
6. De las intervenciones de los invitados anteriormente mencionados se concluye que
el decreto de emergencia en lugar de resolver la problemática económica y social
que lo motiva, podría agudizar la actual crisis económica, especialmente en los
sectores laborales, en la industria manufacturera y para los pequeños comerciantes.
7. Los días 20 y 21 de enero de 2016, el presidente de la Comisión recibió un conjunto
de opiniones de expertos en materia económica y jurídica las cuales se anexan en
este informe. Estas opiniones corresponden al profesor de la Escuela de Economía
de la UCV Leonardo Vera, al profesor de la Escuela de Economía de la UCAB
Ronald Balza, al profesor de la UCAB y presidente del Consejo de Economía
Nacional Efraín Velásquez, al ex Ministro de Planificación Felipe Pérez Martín y a
Víctor Álvarez, ex ministro de Industrias Básicas y Minería, ex Presidente de la
CVG, ex Presidente del Bancoex y ex Director de PDVSA.
8. Posteriormente, durante la tarde del miércoles 20 de enero de 2016, en conversación
con el jefe de la fracción del PSUV en la Asamblea Nacional, Héctor Rodríguez, se
acordó que la comparecencia de los funcionarios antes mencionados se realizaría el
día jueves 21 de enero de 2016 a las 5pm, entendiendo que tales funcionarios
requerían más tiempo para preparar sus exposiciones. En la misma tarde del 20 de
enero, el Lic. Víctor Martínez, Jefe de Protocolo de la Asamblea Nacional, recibió
una llamada de la Lic. Maritza Balza, asistente del presidente del BCV confirmando
su asistencia a la Asamblea Nacional para el jueves 21 de enero de 2016.
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9. Durante la mañana del jueves 21 de enero de 2016 se recibió una comunicación del
Lic. Rony Espinoza, Jefe de Prensa del Ministerio del Poder Popular del Petróleo y
Minería, solicitando las acreditaciones para la comparecencia del Ministro del Poder
Popular del Petróleo y Minería y Presidente de PDVSA, Eulogio Del Pino.
10. A las 3pm del jueves 21 de enero de 2016, la comisión se enteró a través de una
entrevista de televisión al diputado Héctor Rodríguez que los funcionarios citados
para la comparecencia no asistirían a la Asamblea Nacional. A las 5:30pm, la
Comisión comenzó su sesión de trabajo en el Salón Protocolar de la Asamblea
Nacional y acordó que el informe que le fue encomendado sería presentado por su
presidente al pleno de la Comisión el día viernes 22 de enero de 2016 a las 10 am
para luego ser discutido en la Sesión Ordinaria de la Asamblea Nacional.
Consideraciones Generales
11. Según la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el estado de emergencia
económica es una de las formas de los estados de excepción, que “solamente pueden
declararse ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los
medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos”. A tal insuficiencia se
respondería “ampliando las facultades del Ejecutivo Nacional, con la restricción
temporal de las garantías constitucionales permitidas y la ejecución, seguimiento,
supervisión e inspección de las medidas que se adopten conforme a derecho”. La
aprobación del Decreto N° 2.184, publicado en la Gaceta Oficial 40.828, en el cual
se declara el Estado de Emergencia Económica en todo el Territorio Nacional,
supondría por lo tanto que la Asamblea Nacional acepta como “objetiva” la
definición de emergencia económica contenida en él, la insuficiencia de medios
ordinarios para atenderla y la conveniencia de delegar al Ejecutivo poderes
excepcionales, suspendiendo garantías constitucionales para su ejercicio. La
Comisión Especial que examinó el Decreto no considera ni necesario ni deseable
que la Asamblea Nacional se ausente de sus responsabilidades legislativas y
contraloras durante la grave crisis económica que enfrenta Venezuela, por las
razones que se exponen a continuación.
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Objeciones de la Comisión Especial sobre la motivación del Decreto
12. El Decreto parte de un diagnóstico insatisfactorio de las causas de la crisis
económica, omitiendo aspectos claves que requieren atención urgente. Al
atribuir la crisis exclusivamente a una “guerra económica iniciada contra el pueblo
venezolano [coordinada por] factores internos y externos en detrimento de las
actividades económicas”, el Ejecutivo no reconoce ningún efecto a las políticas
fiscal, monetaria, cambiaria y de precios que aplica actualmente. Estas son similares
a las aplicadas desde 2003, cuando los precios del petróleo comenzaron a
incrementarse sostenidamente, el Ejecutivo contaba con el apoyo absoluto del resto
de los poderes públicos. Conviene mencionar el uso recurrente de la emisión de
dinero con el objeto de financiar los crónicos déficits fiscales del sector público.
Ello tiene un efecto sobre la inflación y la depreciación del bolívar.
13. Entre 2003 y 2012, años de bonanza, las decisiones del Ejecutivo agravaron la
fragilidad de la economía venezolana. Era previsible que una caída en el precio
del petróleo arrastraría las importaciones de bienes de consumo, maquinarias e
insumos necesarias para las actividades económicas y sociales, públicas y privadas.
Era predecible aunque solo fuese porque ya había ocurrido varias veces durante el
siglo XX y lo que va del XXI. Por eso hoy, sin un Fondo de Estabilización
Macroeconómica (previsto en la Constitución) y con pesadas deudas externa e
interna, las consecuencias de la caída de los precios del petróleo son
innecesariamente duras sobre el pueblo venezolano.
14. A esto deben sumarse los efectos de un sistema de precios rígidos que impide
cubrir costos de producción, incluso de la gasolina, la electricidad y otros bienes
producidos por empresas públicas, según han reconocido Ministros en función de
gobierno.
15. El actual régimen de cambios múltiples genera oportunidades a la corrupción,
reconocida por el Presidente Maduro cuando el 8 de octubre de 2013 solicitó a la
anterior Asamblea Nacional “poderes habilitantes especiales para 12 meses y lanzar
una lucha temprana para combatir”, entre otras cosas “una colección de dificultades
que bien podríamos bautizar con el nombre del ‘cadivismo‘”.
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16. Al no reconocer estos problemas en su texto ni proponer soluciones, el aplicar el
Decreto agravaría la actual crisis en lugar de resolverla, puesto que plantea
objetivos inconsistentes, poco claros y en algunos casos contradictorios.
17. El Decreto no define Emergencia Económica de modo que sea posible evaluar
los efectos de las políticas a implementar. Durante 2015 no fue publicada la
información oficial necesaria para evaluar el estado de la economía y la sociedad
venezolana. La última reforma de la Ley del BCV, aprobada vía habilitante al final
del año, pretende legalizar la situación. Sin información detallada y creíble no es
posible ofrecer una definición operativa de la emergencia, que establezca criterios
objetivos para su tratamiento, seguimiento y efectivo control de su duración por
parte de la Asamblea Nacional. La ausencia de definiciones precisas es preocupante
cuando se reivindica “la lucha de clases que impuso la voluntad del pueblo por
sobre los intereses particulares de la burguesía” requiriendo “la verdadera unión
patriótica del pueblo venezolano libre y consciente, con su Gobierno
Revolucionario”, puesto que se dejaría a discreción exclusiva de los funcionarios
del actual gobierno decidir quiénes pertenecen a la “burguesía” y quiénes, aunque se
les reconozca como parte del pueblo, no son “conscientes”. Esta posibilidad le
permitiría identificar unilateralmente a los presuntos responsables de “las acciones
ejercidas por factores internos y externos que pretenden la desestabilización
económica del país” mientras están suspendidas garantías constitucionales.
18. El Decreto pretende otorgar al Poder Ejecutivo atribuciones exclusivas en el
manejo de la crisis, sin delimitar su área de actuación. La anterior Asamblea
Nacional aprobó al actual Presidente un Plan de Desarrollo y gastos presupuestarios
y extrapresupuestarios. Además, le concedió tres leyes habilitantes que aprovechó
para dotar a su gobierno de un marco jurídico que le permite hacer buena parte de lo
que pide en su Decreto N° 2.184. Sin embargo, el Presidente solicita permiso para
dictar las “medidas de orden social, económico o político, que estime conveniente”
y para obligar a colaborar en su “cabal cumplimiento” a “los poderes públicos, los
órganos de seguridad ciudadana, la policía administrativa, así como la Fuerza
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Armada Nacional Bolivariana (FANB)”. De aprobar el Decreto de Emergencia
Económica, la Asamblea Nacional no solo se ausentaría de sus responsabilidades,
sino
también reduciría espacios de participación a universidades, gremios,
sindicatos, empresarios, comunidades, partidos políticos y movimientos sociales. A
juicio de esta Comisión, el Decreto no justifica satisfactoriamente que “los medios
ordinarios” de los que dispone el Presidente sean “insuficientes” para atender la
crisis, por lo que sugiere mantener abierta la necesaria discusión de los problemas
que nos agobian.
19. El Decreto aumenta las oportunidades para el despilfarro, la desviación y la
apropiación indebida de fondos públicos y bienes privados sin control alguno.
Esta Comisión reconoce la importancia de la división de poderes y de la rendición
de cuentas en los sistemas democráticos. El Decreto propone exactamente lo
contrario, a las puertas de una crisis económica sin precedente: concentrar todo el
poder en el Ejecutivo, dispensarle de la explicación previa de sus propósitos y
facultarle para actuar discriminatoria y unilateralmente.
Objeciones de la Comisión Especial sobre las medidas mencionadas en el Decreto
El Decreto refiere cuatro áreas sobre las que requiere poderes excepcionales: social,
fiscal, monetaria y jurídica.
20. El Decreto no protege el gasto social. Solicitar un estado de excepción “para
optimizar la atención a los venezolanos y venezolanas en sectores como salud,
educación, alimentos y viviendas”, “asegurar el acceso oportuno a alimentos,
medicinas y demás bienes de primera necesidad” y “garantizar los derechos y el
buen vivir de las familias, niños, niñas, adolescentes y adultos mayores” implica
reconocer la imposibilidad de cumplir tales funciones con las políticas previamente
empleadas por el Ejecutivo, desde los años de la bonanza petrolera. Sin embargo, el
Decreto insiste en destacar especialmente como objetivo “desarrollar, fortalecer y
proteger el sistema de misiones y grandes misiones socialistas, en aras de incorporar
a pequeños y medianos productores, ya sean comunales, privados, estatales o
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mixtos”, restando importancia al resto de los sistemas por medio de los cuales el
Estado debe atención a la población: escuelas, universidades, hospitales, seguro
social, tribunales y cárceles, por ejemplo. Conviene recordar que los recursos
destinados a las misiones son una pequeña fracción del Presupuesto del gasto en
sectores sociales presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional, y que la
mayor parte de los recursos, aportada por PDVSA, no está en presupuestos
públicos. La mejor manera de asegurar la protección de la población, por medio de
misiones u otros programas, es presupuestando adecuadamente
los recursos
necesarios para su funcionamiento.
21. El Decreto autoriza la opacidad fiscal. El Ejecutivo ha solicitado “disponer los
recursos provenientes de las economías presupuestarias del ejercicio económico
financiero 2015”, sobre cuyo monto no se da noticia. También “asignar recursos
extraordinarios para proyectos previstos o no en la ley de presupuestos a los órganos
y entes de la administración pública” sin autorización previa de la Asamblea,
práctica reiterada durante los últimos años, durante los cuales fueron aprobados
presupuestos incompletos y créditos adicionales y se dio uso a recursos de PDVSA,
Fonden, BCV, Fondo Chino y otros fondos paralelos sin rendición de cuentas. Este
modo de administrar los recursos públicos ha contribuido a la inestabilidad de la
economía y ha ofrecido oportunidades para la corrupción. No conviene avalarlo por
medio de un estado de excepción, menos cuando el Presidente de la República ha
reconocido reiteradamente la necesidad de incrementar el precio de la gasolina. De
hacerlo este año los recursos generados serían extrapresupuestarios, al igual que los
bolívares generados por la devaluación que acompañaría una “simplificación
cambiaria”, promovida hace más de un año por el actual Ministro Jesús Farías. Si
estas medidas se toman sin la adecuada protección de los más vulnerables, el
gobierno intentará sin éxito remediar su propia crisis agravando las penurias de la
población. La Asamblea Nacional no debe abandonar sus funciones constitucionales
en la aprobación del uso de los recursos públicos, menos cuando el presupuesto
aprobado hace menos de dos meses fue calculado suponiendo una inflación de 60%
8
y sin incluir los incrementos de salarios y de pensiones de 2016 desde noviembre de
2015.
22. El Decreto no asegura la estabilidad monetaria. No es necesario un estado de
excepción para que “los ministerios del Poder Popular, con competencia en materia
económica y finanzas, [puedan] efectuar las coordinaciones necesarias con el
BCV”, puesto que la Constitución en su artículo 320 exige “la actuación coordinada
del Poder Ejecutivo y del Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo
anual de políticas”. Ahora bien, preocupa que las coordinaciones para “la protección
de la moneda nacional” se limiten a establecer límites a las transacciones en
efectivo, redactando defectuosamente un artículo que puede afectar negativamente
tanto a los clientes de los bancos como a amplios sectores de la sociedad no
bancarizado. El artículo pasa por alto que el financiamiento monetario, es decir del
BCV al gobierno, es el responsable de que Venezuela tenga la inflación más alta del
mundo, y que estemos a la puerta de una hiperinflación.
23. El Decreto puede servir para atacar algunas empresas privadas y para
privilegiar a otras. La característica que define un decreto de excepción es la
suspensión de garantías constitucionales. En este caso, el decreto establece que “el
ejecutivo nacional podrá requerir de las personas naturales o jurídicas, propietarias o
poseedoras, los medios de transporte, canales de distribución, centros de acopio,
beneficiadoras, y demás establecimientos, bienes inmuebles y demás mercancías
que resulten necesarios para garantizar el abastecimiento oportuno de alimentos a
los venezolanos, así como otros bienes de primera necesidad”. La generalidad de los
términos puede ser una amenaza para algunas empresas del sector privado a las
cuales, sin cambios conocidos en las políticas de precios y de cambios, se requeriría
“incrementar sus niveles de producción, así como el abastecimiento de
determinados insumos a los centros de producción de alimentos o bienes esenciales
para garantizar la satisfacción de necesidades básicas”. Esta amenaza compromete
el objetivo de “estimular la inversión extranjera en beneficio y desarrollo del
aparato productivo nacional, así como las exportaciones de rubros no tradicionales
9
como mecanismos para la renovación de nuevas fuentes de empleo, divisas e
ingresos”. Sin embargo, se solicitan atribuciones que permiten favorecer de un
modo discrecional y arbitrario a otras empresas privadas. El Decreto facultaría al
Ejecutivo a asignar divisas y recursos sin mayor control según su criterio, y a
dispensar diversos trámites legales para “agilizar” importaciones y compras del
estado, entre otras operaciones. La flexibilización debería ser la norma,
desmontando controles innecesarios y que dificulten el comercio, pero no sólo para
actividades del sector público, sino también de todo el sector privado. El Gobierno
debe señalar cuáles son estos controles innecesarios y hacer la consulta al sector
privado para lo mismo.
Listado de leyes y regulaciones vigentes que permiten al gobierno adoptar las medidas
enumeradas en el decreto N° 2.184, que declara el estado de excepción
24. La ausencia de especialidad y urgencia en los motivos del Decreto
El Decreto N° 2.184 aparece justificado en la “guerra económica” o en la "ofensiva
económica". Esa justificación no es novedosa, pues ha sido invocada para dictar
distintas medidas:
a) Estos motivos aparecen en la Exposición de Motivos del Decreto de Ley de Costos
y Precios Justos (2011)1.
b) La “ofensiva económica” fue invocada en la Ley que autoriza al Presidente de la
República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias
que se delegan de 20132.
c) La guerra económica justificó, entre otros, al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley del Centro Nacional de Comercio Exterior y de la Corporación Venezolana de
1
Gaceta Oficial N° 39.715 de 18 de julio de 2011.
2
Gaceta Oficial N° 6.112 extraordinario de 19 de noviembre de 2013. Nuestro comentario en “La Ley Habilitante 2013: Un
atentado a los principios republicanos”, en Revista de Derecho Público N° 136, Caracas, 2013.
10
Comercio Exterior (2013)3; el Decreto Nº 600, mediante el cual se dicta el Decreto
con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, de 20144; el Decreto
de Ley de Régimen Cambiario y sus Ilícitos, de diciembre de 20155, y la vigente Ley
Orgánica de Precios Justos, reformada mediante Decreto-Ley en 20156.
d) La ofensiva económica, o guerra económica, llevó al Gobierno a crear al "Órgano
Superior para la Defensa Popular de la Economía"7; simplificar ciertos trámites
regulatorios8; restringir el tránsito de ciertos bienes9, e implementar un sistema de
marcaje de precios10.
e) En enero de 2015, la “guerra económica” fue el motivo principal dos Acuerdos
aprobados por la Asamblea Nacional11.
25. La ausencia de novedad de las medidas anunciadas en el Decreto de emergencia
económica
Salvo las medidas descritas en el numeral 4 del Decreto, el resto de medidas enunciadas
en el artículo 2 responden a medidas reconocidas en Leyes y regulaciones vigentes:
3
Gaceta Oficial Nº 6.116 Extraordinario de 29 de noviembre de 2013.
4
Gaceta Oficial Nº 40.340 de 23 de enero de 2014.
5
Gaceta Oficial Nº 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015.
6
Gaceta Oficial Nº 40.787 de 12 de noviembre de 2015.
7
Decreto N° 429, mediante el cual se crea la Comisión Presidencial, con carácter temporal, que se denominará «Órgano Superior para
la Defensa Popular de la Economía». (Ministro o Ministra del Poder Popular para: Finanzas; la Defensa; el Comercio; Transporte
Terrestre; las Comunas, entre otros), en Gaceta Oficial N° 40.261 de 30 de septiembre de 2013.
8
Decreto N° 928, mediante el cual se establece la agilización de los trámites administrativos y procedimientos operativos requeridos
en el ordenamiento jurídico vigente para efectuar las importaciones de los productos terminados, insumos y materia prima que en él
se indican, requeridos para asegurar el abastecimiento nacional y el suministro oportuno de bienes esenciales para la vida, la salud y
la alimentación digna de las venezolanas y los venezolanos (Gaceta Oficial Nº 40.397 de 23 de abril de 2014),
9
Decreto Nº 1.190, mediante la cual se prohíbe el tránsito por el territorio nacional con fines de exportación o extracción hacia
territorio extranjero de los rubros y productos de la cesta básica, insumos, medicinas y demás bienes importados o productos en el
país para el consumo del pueblo venezolano, indispensables para la vida digna, la salud, la seguridad y la paz social, que en él se
indican (Gaceta Oficial Nº 40.481 de 22 de agosto de 2014).
10
Providencia Nº S/N/2015, mediante la cual se regulan las modalidades para la determinación, fijación y marcaje de precios en todo el
territorio nacional (Gaceta Oficial N° 40.774 de 26 de octubre de 2015).
11
Véase el Acuerdo en rechazo a la perversa y criminal aplicación del Golpe de Estado Económico contra el Pueblo Venezolano
(Gaceta Oficial Nº 40.589 de 27 de enero de 2015), y el Acuerdo en respaldo al Gobierno del Presidente Constitucional de la
República Bolivariana de Venezuela, Nicolás Maduro Moros, en defensa del salario mínimo de los trabajadores y trabajadoras de los
efectos perversos de la guerra económica y en contra de la lógica irracional del capitalismo (Gaceta Oficial Nº 40.770 de 20 de
octubre de 2015).
11
a) Las medidas presupuestarias descritas en los numerales 1 y 2 del artículo 2 del
Decreto, se limitan a reproducir el artículo 20 de la Ley Orgánica sobre Estados de
Excepción
b) Las medidas "para la reducción de la evasión y la elusión fiscal", a las cuales
alude el numera 3, pueden ser alcanzadas en el marco del Decreto-Ley de 2014 de
Código Orgánico Tributario12, como reitera el Decreto-Ley de 2015 que regula a la
Administración Tributaria13.
c) El numeral 4 permite dispensar de los procedimientos de selección de contratistas.
Sin embargo, lo cierto es que esa medida no requiere de un estado de excepción14,
pues bajo la vigente Ley de Contrataciones Públicas, dictada mediante DecretoLey15, la Administración puede (i) realizar procedimientos de selección de
contratistas de productos alimenticios y medicamentos declarados de primera
necesidad, someterse a la Ley (artículo 5.14); acudir a procedimientos de
contratación directa (artículo 101.6), incluso, en el marco de "planes excepciones"
(artículo 96.3), que de han dictado para fortalecer el abastecimiento16.
d) Los numerales 5, 6 y 7 aluden a medidas que, en resumen, buscan un mismo fin:
simplificar trámites administrativos en materia de importación y nacionalización de
mercancías; tránsito de mercancías en puertos y adquisición de divisas por parte de
CENCOEX y el Banco Central. En esta materia, no solo existe una Ley ordinaria
sino que, además, se han dictado distintas medidas:
12
Gaceta Oficial N° 6.152 extraordinario de 18 de noviembre de 2014.
13
Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en Gaceta Oficial Nº 6.211
extraordinario de 30 de diciembre de 2015.
14
Debemos acotar que la vigente Ley de Contrataciones Públicas excluye de su ámbito de aplicación a los procedimientos
de selección de contratistas realizados en el marco del estado de excepción (artículo 5.12). Por lo tanto, la medida
descrita en el citado numeral 4 es, simplemente, una consecuencia inherente a todo estado de excepción.
15
Gaceta Oficial N° 6.154 extraordinario de 19 de noviembre de 2014.
16
Véase el Decreto N° 408, mediante el cual se aprueba el «XI Plan Excepcional para el Abastecimiento de Alimentos de la Cesta
Básica, Materia Prima para la Elaboración de Alimentos y Otros Productos Agroalimentarios de Primera Necesidad», en la Gaceta
Oficial Nº 40.254 de 19 de septiembre de 2013.
12
 En la materia rige Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, que
fue reformada mediante Decreto-Ley en 201417.
 En 2013 se creó la "Comisión Presidencial para la Simplificación de
Trámites Administrativos, con carácter permanente, multidisciplinario e
Interinstitucional, dependiente de la Vicepresidencia de la República
Bolivariana de Venezuela"18.
 En 2013 se dicta el Decreto N° 628, mediante el cual se crea la Comisión
Presidencial, con carácter temporal, denominada Comisión Presidencial
para la Verificación de la Conformidad del Otorgamiento de Divisas por
Parte del Estado Venezolano y su Correcto Uso19.
 En ese mismo año se dicta el Decreto N° 430, mediante el cual se
simplifican los trámites administrativos requeridos por los Ministerios que
en él se indican, para las importaciones de alimentos, materia prima,
artículos de primera necesidad y productos con ocasión a la época
decembrina, para garantizar todos los niveles de la cadena productiva de
alimentos, la seguridad alimentaria y el suministro oportuno de bienes de
primera necesidad20.
 El Decreto N° 451, dictado en el mismo año, estableció un procedimiento
simplificado para la agilización de los Trámites y el Despacho Aduanero de
las Mercancías, correspondientes a los Sectores de Alimentos y Salud21.
17
Gaceta Oficial Nº 40.549 de 26 de noviembre de 2014.
18
Decreto N° 635, publicado en la Gaceta Oficial Nº 40.310 de 6 de diciembre de 2013.
19
Gaceta Oficial Nº 40.307 de 3 de diciembre de 2013.
20
Gaceta Oficial Nº 40.268 de 9 de octubre de 2013.
21
Gaceta Oficial Nº 40.264 de 3 de octubre de 2013.
13
 Más recientemente, en el 2015, es dictado el Decreto N° 1.590, mediante el
cual se implementa el mecanismo que tiene por objeto la agilización de los
trámites administrativos y procedimientos operativos requeridos en el
ordenamiento jurídico vigente para efectuar las importaciones de los
productos terminados, insumos y materia prima indicados en este Decreto,
requeridos para asegurar el abastecimiento nacional y el suministro
oportuno de bienes esenciales, para la vida, la salud y la alimentación digna
de las venezolanas y los venezolanos22.
e) El numeral 8 del artículo 2 del Decreto permite al Gobierno ordenar a empresas
públicas y privadas el incremento de la producción. Para ese fin, el Gobierno
cuenta con las habilitaciones amplias contenidas en diversas Leyes, especialmente,
el artículo 70 de la Ley Orgánica de Precios Justos; el artículo 147 de la Ley
Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria23, y el artículo 64 de la Ley del
Sistema Nacional Integral Agroalimentario24.
f) El numeral 9 del artículo 2 del Decreto, para asegurar el acceso a bienes y servicios,
permite al Ejecutivo Nacional "requerir" bienes afectos a la realización de
actividades económicas, como medios de transporte y establecimientos. La
requisición -bajo esa figura u otras más amplias, como la ocupación- es regulada no
solo en el artículo 24 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, sino además,
en los artículos 38.4 y 70.2 de la Ley Orgánica de Precios Justos, y de manera
especial en el artículo 147.4 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía
Agroalimentaria, y los artículos 105 y 147.2 de la Ley Orgánica de Seguridad y
Soberanía Agroalimentaria. Una medida similar es reconocida en el artículo 162 de
la Ley de Contrataciones Públicas, por lo que respecta a los contratistas del Estado
22
23
24
Gaceta Oficial N° 6.169 extraordinario de 27 de enero de 2015.
Gaceta Oficial Nº 5.889 extraordinario de 31 de julio de 2008.
Gaceta Oficial Nº 6.150 extraordinario de 18 de noviembre de 2014.
14
g) El numeral 10 del artículo 2 del Decreto contempla medidas para estimular la
inversión privada y las exportaciones. No se precisa de un estado de excepción
para promover o estimular actividades económicas. En el caso de las inversiones
extranjeras, además, ello responde a una competencia general de la Administración
de acuerdo con el artículo 11.2 de la Ley de Inversiones Extranjeras, dictada
mediante Decreto-Ley25.
h) El numeral 11 del artículo 2 del Decreto establece medidas para "fortalecer y
proteger el Sistema de Misiones y Grandes Misiones Socialistas". Sin embargo, no
es preciso acudir a un estado de excepción para tal fin, pues se trata de una medida
que no implica la restricción de derechos fundamentales. Además, en la materia ya
existen diversos Decretos-Leyes26.
i) El artículo 4 del Decreto permite a los "Ministerios del Poder Popular con
competencia en materia de economía y de finanzas", de manera coordinada con el
Banco Central de Venezuela, establecer "límites máximos de ingreso o egreso de
moneda venezolana de curso legal en efectivo, así como restricciones a
determinadas operaciones y transacciones comerciales o financieras, restringir
dichas operaciones al uso de medios electrónicos debidamente autorizados en el
país, para la protección de la moneda nacional". Aun cuando no existe ninguna
norma legal que, con esta amplitud, contemple la posibilidad de adoptar estas
medidas regulación sobre operaciones financieras, lo cierto es que en la Ley de
Instituciones del Sector Bancario (dictada mediante Decreto-Ley)27, existen medidas
que podrían permitir llegar a resultados similares (artículos 8, 180 u 181).
25
Decreto Nº 1.438, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Inversiones Extranjeras (Gaceta
Oficial Nº 6.152 extraordinario de 18 de noviembre de 2014).
26
Decreto N° 1.394, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Misiones, Grandes Misiones
y Micro-Misiones (Gaceta Oficial N° 6.154 extraordinario de 19 de noviembre de 2014). Véase también el Decreto N°
1.409, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misión Agrovenezuela (Gaceta Oficial
N° 6.151 extraordinario de 18 de noviembre de 2014), así como el Decreto con rango, Valor y Fuerza de Ley del Régimen de
Propiedad de las Viviendas de la Gran Misión Vivienda Venezuela (Gaceta Oficial Nº 6.021 extraordinario de 6 de abril de
2011).
27
Gaceta Oficial Nº 40.557 de 8 de diciembre de 2014.
15
Recomendación de la Comisión Especial a la Asamblea Nacional
26. Una vez revisado y analizado el Decreto de Emergencia Económica Nº 2.184, la
Comisión Especial nombrada por la Asamblea Nacional, recomienda
NO APROBAR EL CITADO DECRETO, por las razones expuestas en el presente
informe.
Propuestas de la Comisión Especial a la Asamblea Nacional
27. La comisión es del criterio de que no es suficiente recomendar la NO
aprobación del Decreto sino también que es su deber exponer un conjunto de
sugerencias encaminadas a enfrentar y resolver la crisis económica y social que hoy
sufre Venezuela. En tal sentido, la Comisión manifiesta su disposición a dialogar
con el Ejecutivo Nacional con el objeto de encontrar espacios de acuerdos que
permitan la aplicación de medidas económicas y sociales para la recuperación del
crecimiento económico, la estabilidad de precios y la equidad social.
28. En consecuencia, la Comisión presenta a continuación un conjunto de
lineamientos orientados a servir de referencias para la implementación de
acciones en materia de política económica, social e institucional.
a) Asegurar la continuidad, desarrollo, fortalecimiento y protección del Sistema de
Misiones y Grandes Misiones Socialistas, el financiamiento de la recuperación en el
corto plazo de la inversión en infraestructura productiva agrícola e industrial y el
abastecimiento oportuno de alimentos y otros productos esenciales para la vida; en
atención a los siguientes lineamientos:
 Priorizar la entrega de divisas a tasa oficial y el financiamiento en moneda
nacional a los sectores alimentos, medicinas y otros productos esenciales.
 Priorizar la importación de materia primas insumos sobre producto
terminado.
 Priorizar las Misiones Barrio Adentro: Barrio Adentro 2, Barrio Adentro 3 y
Barrio Adentro 4, Misión Sonrisa, Misión Milagro, así como Gran Misión
Alimentación y Gran Misión Agro Venezuela.
16
 Garantizar a los sectores de alimentos, medicinas y otros esenciales,
condiciones favorables que permitan la reinversión en el incremento de
producción o capacidad productiva a asegurando que los precios de los
bienes permitan cubrir los costos de producción y garantizar un margen de
ganancia razonable, dentro los parámetros establecidos en la Ley Orgánica
de Precios Justos y en los términos establecidos en el numeral 8 de este
mismo artículo.
b) Optimizar la atención de los venezolanos y venezolanas en sectores como
educación, y vivienda. La optimización en la atención al sector vivienda estará
orientada a agilizar el proceso de titularización de las viviendas ubicadas en
inmuebles ya concluidos en el marco de la Gran Misión Vivienda Venezuela. Las
medidas en el sector educación, pondrán el foco en atender el problema de la
deserción y alimentación insuficiente de los escolares.
c). Hacer uso de las facultades legalmente vigentes para garantizar la reducción de
la evasión y la elusión fiscal.
d) Aplicar la legislación vigente para dispensar de los trámites, procedimientos y
requisitos para la importación y nacionalización de mercancías, cumpliendo con los
requerimientos fitosanitarios pertinentes, a las importaciones destinadas únicamente
a solucionar la crisis de abastecimiento de alimentos, medicinas y otros bienes
esenciales.
e) Aplicar la legislación vigente para implementar medidas especiales para agilizar
el tránsito de mercancías por puertos y aeropuertos de todo el país, pudiendo
desaplicar temporalmente normas legales que se requiera para hacer posible dicha
agilización, salvo en lo concerniente a salud y seguridad y defensa de la Nación,
destinadas a solucionar la crisis de abastecimiento de alimentos, medicinas y otros
bienes esenciales, de conformidad y en estricto cumplimiento de lo establecido en la
Ley Orgánica de Aduanas y en el derecho positivo vigente.
17
f) Agilizar y garantizar la importación de bienes o insumos indispensables para el
abastecimiento nacional, la reactivación productiva del país o el aumento de la
capacidad tecnológica y productiva, en atención a los siguientes lineamientos:
 Publicar el presupuesto de divisas para el año 2016
 Garantizar certidumbre y transparencia en la asignación de recursos;
 Aplicar el criterio de proporcionalidad para la asignación de divisas entre el
sector público y privado, tomando en cuenta la capacidad de producción y
los promedios históricos de importación de los últimos cinco años.
 Priorizar la asignación de divisas a los sectores alimentos, medicinas y
bienes esenciales.
 Priorizar la importación de materia prima e insumos sobre producto
terminado.
 Dar certidumbre sobre los bienes que serán objeto de asignación prioritaria
de divisas.
 Simplificar el procedimiento de asignación de divisas y los recaudos
necesarios.
 Otorgar prioridad en la ejecución de financiamiento destinada a la
promoción tecnológica, a aquellos proyectos dirigidos al incremento de la
producción nacional en el corto plazo.
 Atender de forma urgente la problemática del agotamiento de las líneas de
crédito internacionales de la industria privada nacional, prioritariamente en
los sectores de salud y alimentos por las deudas contraídas con proveedores
internacionales derivadas de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas
(AAD) ya otorgadas y no liquidadas, con objeto de lograr la reanudación de
los despachos de materia prima e insumos al país.
 Aplicar la legislación vigente para prestar especial atención a la crisis de
abastecimiento de alimentos y otros bienes esenciales.
 Aplicar la legislación vigente para prestar especial atención a la crisis de
abastecimiento de medicinas e insumos médicos.
 Maximizar el ingreso en divisas. En el cumplimiento de lo anterior, el 100%
del petróleo producido o comercializado por PDVSA, destinado al mercado
18
externo, será facturado y efectivamente cobrado a precio internacional en
divisas y no en especies, sin otorgamiento de plazo o crédito.
 Racionalizar el gasto en divisas en sectores públicos no prioritarios. En el
cumplimiento de lo anterior, se suspenderán las compras en divisas de
armamento y equipo militar.
g) Generar las condiciones necesarias para que las empresas del sector público y
privado puedan incrementar sus niveles de producción, así como el abastecimiento
de determinados insumos a los centros de producción de alimentos o de bienes
esenciales, para garantizar la satisfacción de necesidades básicas de las venezolanas
y los venezolanos. A tales fines, se garantizará que los precios fijados por la
Superintendencia para la defensa de los derechos socioeconómicos (Sundde)
permitan cubrir los costos de producción y obtener un margen de rentabilidad
razonable, siguiendo los límites establecidos en la Ley Orgánica de Precios Justos
relativos a los márgenes de ganancia.
h) Propender al acceso oportuno de la población a alimentos, medicinas y demás
bienes de primera necesidad, así como a todos los servicios necesarios para el
disfrute pleno de sus derechos, sin atentar contra la generación de incentivos a la
producción nacional. A tales fines, el Ejecutivo Nacional podrá concertar medidas
con personas naturales o jurídicas propietarias o poseedoras, de medios de
transporte, canales de distribución, centros de acopio, beneficiadoras, mataderos y
demás establecimientos para hacer más eficiente la Red de Distribución Pública.
El Ejecutivo, al hacer uso de los recursos del Fondo Chino, deberá dar prioridad a la
importación de transporte de carga y cualquier otro insumo necesario para la
oportuna distribución.
i) Adoptar las medidas necesarias para estimular la inversión extranjera en beneficio
del desarrollo del aparato productivo nacional, así como las exportaciones de rubros
no tradicionales, como mecanismo para la generación de nuevas fuentes de empleo,
divisas e ingresos. El objeto de esta medida deberá estar orientada por los siguientes
principios:
19
 Garantizar seguridad jurídica al inversionista, reforzando las garantías del
derecho de propiedad y libertad económica.
 Agilizar el registro, reconocimiento y protección de la inversión extranjera
directa.
 Garantizar la efectiva aplicación de un trato igualitario entre la inversión
nacional y la inversión extranjera.
A los fines de estimular las exportaciones de rubros no tradicionales, el
Ejecutivo deberá:
 Revisar la lista de bienes no exportables con el objeto de permitir la
exportación y
generación de divisas a partir de otras fuentes no
tradicionales, siempre y cuando no se comprometa el abastecimiento
nacional.
 Revisar, junto al Banco Central de Venezuela, los porcentajes de las divisas
que deben ser enterados a dicho ente producto de la exportación, a fin de
incrementar los incentivos para el exportador.
j) En estricto acatamiento de lo establecido en los artículos 318 y 320 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Banco Central de
Venezuela deberá abstenerse de financiar el gasto público a través de la emisión de
dinero inorgánico y sin respaldo
k) La Asamblea Nacional a través de la Comisión Permanente de Finanzas y
Desarrollo Económico realizará una serie de recomendaciones para la reactivación
de la producción en Empresas Estatales o adoptar las medidas que más convengan al
interés nacional.
l) A los efectos de dar seguimiento a la evolución de la economía nacional, se deben
publicar con oportunidad, la siguiente información:
 Cifras económicas bajo responsabilidad del Banco Central de Venezuela,
Ministerio de Finanzas e Instituto Nacional de Estadística.
20
 Estados Financieros mensuales auditados de todas las empresas estatales,
incluyendo PDVSA.
 Cantidades de divisas adjudicadas bajo el presupuesto de divisas del año
2016, indicando beneficiario, sector y cantidad.
 Flujo de ingresos y egresos del FONDEN y el Fondo Chino, así como sus
respectivos balances.
21
Anexo con la opinión de expertos
Caracas, 20 de Enero de 2016
Estimado diputado José Guerra y demás miembro de la Asamblea Nacional. Por esta vía yo,
economista Felipe Pérez Martí, CIV 4.447.052, les remito mi opinión sobre la propuesta de
Decreto de Emergencia Económica Número 2.184. Publicado en la Gaceta 40.828.
Después de leer y considerar el decreto, debo decir que estoy en desacuerdo con su aprobación. La
razón principal es que parte de un diagnóstico equivocado, y que pretende seguir con la misma
política económica que produjo la emergencia, empoderando aún más a quien, con todo el poder
bajo su mando, tanto económico como institucional, no solo no evitó la situación en la que estamos,
sino que la produjo directamente como consecuencia de su actuación en materia de políticas
públicas, en particular en su formulación y ejecución de la política económica.
Es cierto que la situación es catastrófica, como lo dijo el presidente Maduro en la presentación del
decreto. Las manifestaciones de esa catástrofe son la altísima inflación, la más alta del mundo; la
agravada escasez de alimentos y medicinas; la contracción de la producción, especialmente en los
sectores transables (agricultura e industria manufacturera); el empobrecimiento de la población,
especialmente de los trabajadores, por la pérdida del poder de compra de su salario. Esos datos son
conocidos por todos, y ahora reconocidos en parte, y tardíamente, por el gobierno.
Pero hay que decir claramente que se trata de una crisis completamente artificial. Que se debe a los
desbalances macroeconómicos creados por la política económica:
1. Desbalance en lo fiscal, significando más de cinco años seguidos con un déficit de más de 10%
del PIB.
2. Una emisión de dinero para financiar esos déficits en más de un 70%, generando un desbalance
monetario, que, en vez de controlar la inflación, la produce.
3. Un régimen cambiario:
1. Que implica unas oportunidades de arbitraje tan grandes, que incentivan y sustentan procesos de
sobrefacturación y comisiones gigantes, que implican que muy pocos de los dólares otorgados se
traduzcan en importaciones de bienes e insumos.
2. Que implica grandes transferencias de ganancias cambiarias a los corruptos, tanto privados como
públicos, sin que el subsidio implícito llegue a los sectores a los que se pretende beneficiar. Cuando
se pueden tener otros mecanismos de subsidios y redistribución de ingreso realmente eficientes, sin
regalar las divisas que pertenecen a todos, en particular a los pobres y la clase media, a través del
gasto bien diseñado del estado, por vía de los programas sociales respectivos.
3. Que significa una sobrevaluación de la moneda a niveles aún más grandes que los que
naturalmente tenemos por la enfermedad holandesa, que implican incentivar las importaciones, y
22
desincentivar las exportaciones no petroleras, exacerbando el rentismo, el subdesarrollo productivo
nacional, y la dependencia del petróleo en lo fiscal y lo productivo.
4. Que impide tener soberanía monetaria, pues fija la tasa de cambio, implicando que una emisión
de dinero que no tenga como fin la defensa de esa tasa, va a implicar una devaluación no deseada
del valor externo de la moneda, además de una devaluación de su valor interno (inflación) que van
juntos.
5. Que por esto mismo contradice la posibilidad del financiamiento del déficit mencionado arriba, y
que produce innegablemente la inflación que padecemos, tanto por la incompatibilidad de las dos
políticas (monetaria y cambiaria), como por la cuantía de la emisión monetaria, sin una
contrapartida de créditos productivos.
4. Una política de precios que responsabiliza de la inflación al sector productivo, cuando la causa de
la misma es la política cambiaria, fiscal, y monetaria. Que controla el precio de rubros cuyas
industrias no son monopólicas, para frenar la inflación por la vía del control de los síntomas, sin
controlar las causas.
5. Una política institucional de expropiaciones generalizadas, arbitrarias, discrecionales, que no
obedecen a una política de producción de bienes públicos (como la construcción de vías de interés
colectivo), sino a guerras políticas e ideológicas mal concebidas.
6. Una política laboral que no obedece al interés de los trabajadores, sino que persigue castigar a los
empresarios, con efectos nefastos sobre el bienestar de los asalariados y los incentivos para la
inversión privada.
7. Una política institucional de dominio de los poderes judiciales, contralores, fiscales que no
garantizan la justicia para todos por igual, sino que benefician a una parcialidad política, en contra
del resto de la población. Lo cual desestimula las reglas de juego claras que necesita el sector
privado, y todos los ciudadanos en su esfuerzo productivo y de trabajo.
8. Una política de subsidios que genera redes de corrupción generalizadas, y que genera
competencia desleal para el sector productivo interno, sin que se traduzca en medios efectivos de
redistribución de la riqueza.
9. Una política de precios de la gasolina que implica un desangramiento de las finanzas públicas,
por un lado, e incentivan el contrabando, y el desestímulo de la actividad productiva en la frontera,
además del uso ineficiente de la energía, con efectos dañinos sobre el ambiente y sobre el bienestar
de los ciudadanos que deben pasar horas en las colas de vehículos en las grandes ciudades.
10. Una política de subsidios por la vía de Petrocaribe a países amigos mientras nuestra economía
está en una situación de requerir transferencias de los países solidarios, y no desangramiento
adicional por la vía del regalo de recursos que nos son indispensables.
En fin. El decreto persigue seguir con las mismas políticas económicas de control. Y pide más
capacidad de control a quien ha tenido todo el poder imaginable para controlar, pero no ha podido
23
hacerlo, pues una manera de caracterizar la crisis es el descontrol total en que se encuentra el país
desde todo punto de vista.
De hecho, cualquier programa de estímulo a la producción por la vía microeconómica, con lo de los
ocho motores productivos, que no corrija los balances macroeconómicos, está destinado al fracaso,
como han fracasado los programas hechos a lo largo de todos estos años. No solo las empresas
capitalistas han fallado, sino las socialistas, y las del estado. Porque el entorno macroeconómico en
que se han desarrollado ha sido completamente adverso. Segur con ese tipo de visión de política
económica alimentaría una ilusión errónea, una estafa adicional para el país.
Por lo dicho, lo que hace falta es que el gobierno se declare en emergencia para cambiar sus
políticas económicas macroeconómicas, corregir las fallas artificiales que producen la crisis, no
declarar el país en emergencia para poder permitir a quienes son responsables de la catástrofe, el
seguir profundizándola. La emergencia en que se debe declarar el gobierno, a su interior, implica
también un diálogo sincero con la oposición en la Asamblea Nacional, para cohabitar, y promover
el nombramiento de autoridades mutuamente aceptables en el juego democrático en el Tribunal
Supremo de Justicia, en el Consejo Nacional Electoral, en la Contraloría General, en la Fiscalía, y el
la Defensoría el Pueblo. La emergencia es tal, que requiere que todos participemos,
voluntariamente, pacíficamente, a través del diálogo y el trabajo conjunto, sin exclusiones, para
resolver el problema en el que el gobierno nos ha metido. El gobierno debe reconocer sus errores, y
obedecer la voluntad popular que pide cambio, que pide diálogo, y que pide sensatez, y atender a las
personas, en particular las más vulnerables, y no las ideas, convirtiendo la gestión en una empresa
fanático-religiosa sin ningún sentido moderno desde el punto de vista de la ideología socialista
democrática, o de izquierda progresista.
La nueva Asamblea Nacional debe dar un rotundo NO a este decreto, y ofrecer al gobierno la
colaboración para emprender conjuntamente, con todo el apoyo necesario, un cambio de política
económica, con un equipo económico adecuado, en particular en el Banco Central, con los cambios
de leyes para corregir los errores de leyes equivocadas en sus diagnósticos y sus efectos nefastos. El
gobierno debe asumir las responsabilidades cambiando sus políticas para arreglar la situación, y
debe contar con el apoyo de los diputados recién electos, para cambiar de manera expedita dichas
leyes, y nombrar a gente idónea en todos los poderes mencionados. Es crucial garantizar una
compensación adecuada a los sectores más vulnerables durante un ajuste económico e institucional.
El cambio debe ser rápido, sólido, bien diseñado, por un equipo que sepa, y con apoyo político de
todos los sectores nacionales. Medias tintas, o demoras, o peor aún, seguir con más de lo mismo,
como lo pretende el mal concebido decreto, son mortales para la población venezolana. Ya basta del
dominio de los corruptos, y sus intereses en la política económica. El gobierno pide ayuda. Pide
rescate. La Asamblea Nacional debe ayudarlo, debe rescatarlo. No caer en las garras de quienes han
mantenido cautivo, secuestrado, al gobierno, y convertir al país en una entidad sin esperanzas de
salir de la captura de los corruptos.
Cordialmente,
Felipe Pérez Martí
24
CIV 4.447.052
Economista UCV
Maestría y Doctorado en Economía
Universidad de Chicago
25
Excelentísimo Diputado
José Guerra
Asamblea Nacional
Caracas.Caracas 21/01/2016
Estimado Colega y Diputado José Guerra:
En atención a las importantes implicaciones que para la vida económica nacional puede tener
el Decreto 2.184, sancionado por el ejecutivo el día 14 del mes y año en curso, y donde se declara o
proclama un Estado de Emergencia Económica, me dirijo a usted con el objeto de brindar a la
comisión designada de la Asamblea Nacional que evalúa el Decreto, mi opinión profesional sobre la
pertinencia y el alcance del mismo. Me permito pues, en forma muy breve, brindarle mis
respectivas impresiones.
Primeramente, y en términos generales, debo señalar que el mencionado decreto por estar
consustanciado constitucionalmente con una situación de estado de excepción, debería entonces
enunciar cuales son las garantías constitucionales en el orden económico, si es el caso, que quedan
suspendidas por la acción del instrumento. En este sentido, la primera impresión que recojo de la
lectura del decreto es que está constituido por un listado excesivamente abierto de acciones sin
ningún claro acotamiento. Tanto es así, que el artículo 3 señala, en adición a todo un conjunto de
acciones ya mencionadas en los artículos 1 y 2, que “el Presidente de la República podrá dictar
otras medidas de orden social, económico o político, que estime conveniente”. Es decir, cualquier
otra acción que considere a lugar.
No obstante, es mi parecer que tan o más importante que éste aspecto sobre los límites en los que se
mueve el decreto, es la pertinencia o no del tipo de acciones que allí se anuncian dada la gravedad
tanto como la naturaleza de la crisis que aflige al país. En éste sentido, mi segunda impresión
general es que el decreto parte de la idea de que la grave crisis que se desarrolla en Venezuela, y
que se manifiesta en un severo cuadro de escasez de divisas, en una dramática caída de la
producción interna, en un proceso de aceleración inflacionaria sin precedentes, y en la creciente
escasez de bienes y servicios para la atención de la producción y de las necesidades básicas de la
población, puede ser atendida por un conjunto de medidas paliativas, administrativas y de tipo
logístico-militar que se desarrollan a través de una ampliación desmedida en las competencias del
Estado, ignorando cabalmente los fundamentos macroeconómicos, institucionales y estructurales
sobre los cuales ha echado raíces la crisis. Cabe pues señalar, que la resolución de la crisis y la
función de un decreto empeñado en ese objetivo, no pasa por darle más o menos competencias al
Estado en estos ámbitos, sino más bien por la necesidad de abrir los espacios pertinentes para que
un conjunto consistente de medidas de políticas macroeconómicas, financieras, institucionales y
estructurales puedan sentar la bases para comenzar a sacar a la economía del entrampamiento en
que se encuentra.
Dicho lo anterior, considero conveniente concentrar mis comentarios en el resto de los artículos
contenido en el decreto.
26
El artículo 2 contiene un conjunto de acciones con un amplísimo ámbito de influencia. Las dos
primeras de estas acciones (1 y 2) están claramente orientadas a la búsqueda de recursos para ser
reorientados al gasto público en infraestructura y a la atención de necesidades básicas de la
población. Nada de esto estaría mal como medidas paliativas ante la crisis, más no es posible
proyectar desde allí la salida a la crisis multidimensional que hemos descrito. Por otra parte, y dada
la inmensa fragilidad y poca integridad con que en Venezuela se manejan los recursos públicos, no
parece conveniente dar un cheque en blanco al manejo discrecional de los recursos presupuestarios,
como allí se plantea, si no hay una expresa mención a los mecanismos contralores de estas acciones.
El numeral 3 del artículo 2 es innecesario pues constituye, desde nuestra perspectiva, una acción
sistemática y recurrente que ya está en manos del SENIAT. Si es que hay algo más al respecto
entonces debería el decreto ser más específico.
El numeral 4 es una peligrosísima acción cuya aplicación, sin los debidos controles, puede llevar a
una escalada de corrupción y contrataciones fraudulentas y sin las debidas garantías. Tampoco
vemos en qué sentido directo el volumen de las contrataciones públicas entre el Estado y los entes
contratantes constituyen una palanca para la solución de la crisis.
Una observación similar puede hacerse de los numerales quinto (5to) y sexto (6to), donde se
pretende aligerar los trámites, procedimientos y requisitos para la importación y nacionalización de
mercancías y su tránsito. Tenemos la impresión que una vez más estamos frente a una medida
estrictamente paliativa cuyos efectos, en las actuales circunstancias, son además prácticamente
nulos. La actividad portuaria y aduanera en Venezuela está prácticamente paralizada por la crisis de
divisas. No hay un problema de congestión, sencillamente no hay tráfico de mercancías.
El numeral 7 que dispensa de los trámites cambiarios establecidos por CENCOEX y por el Banco
Central de Venezuela (BCV) a ciertos órganos y entes del sector público o privado es innecesario.
Mayor discrecionalidad de la que ya tienen CENCOEX y el BCV en el proceso de selección,
autorización y liquidación de divisas en Venezuela no parece posible. De hecho ya es conocido por
las estadísticas recién publicadas por el BCV para los tres primeros trimestres del año 2015, que el
50 por ciento de las divisas para importaciones fueron otorgadas a entes del sector público, en un
espacio donde se ignora qué tipo de controles o requisitos se exigieron.
El numeral 8, donde el Estado de arroga la potestad de “requerir a empresas del sector público y
privado incrementar sus niveles de producción, así como el abastecimiento de determinados
insumos a los centros de producción de alimentos o de bienes esenciales, para garantizar la
satisfacción de necesidades básicas de los venezolanos y las venezolanas”, es sencillamente un
exabrupto que desafía elementales principios en la lógica económica. A nadie se le pueda obligar a
ser empresario o a llevar sus niveles de producción a donde sus economías no lo permiten. Tan
sólo en el caso del abastecimiento y sólo por periodos transitorios y bien delimitados, hemos visto
normas de este tipo aplicadas para economías de guerra. Una vez más, estamos frente a medidas
paliativas y no frente acciones de política que estimulen o incentiven el emprendimiento, la
inversión o incrementos en los niveles de producción. La inversión, el emprendimiento y la
producción son decisiones ligadas al “clima” para hacer negocios y en ese ámbito hay mucho por
hacer en Venezuela.
27
El numeral 9 es vago e igualmente una disposición peligrosa. Allí se señala que el Ejecutivo podrá
“adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el acceso oportuno de la población a
alimentos, medicinas y demás bienes de primera necesidad. Lo que está mal no es asegurar el
acceso oportuno a los bienes de primera necesidad, cosa que se puede hacer de muchas maneras.
La dificultad se presenta cuando se señala que podrían tomarse “todas las medidas”, pues la
interpretación que bien puede hacerse, dados los antecedentes de abierta vulneración a los
derechos de propiedad que han ocurrido en Venezuela, es que estemos frente a un caso
confiscaciones y expropiaciones. Tal vez esa no sea la intensión, es difícil saberlo, pero la opción
queda abierta. Tal sospecha se acrecienta cuando en el mismo numeral se señala que el Ejecutivo
podrá “requerir de medios de transporte, canales de distribución, centros de acopio,
beneficiadoras, mataderos y demás establecimientos, bienes muebles y mercancía”, lo que
constituye una licencia abierta a la confiscación.
El numeral 10 es una acción, entre las pocas de este decreto, que observamos como positiva. Frente
a la restricción externa, Venezuela necesita con urgencia comenzar a sentar las bases para estimular
la inversión extranjera así como las exportaciones de rubros no tradicionales. No obstante, hay que
estar consciente que el impacto de cualquier conjunto de medidas llamadas a incentivar inversiones
y producción hacia mercados globales y de difícil acceso puede ser lento. Por lo demás, los
requerimientos, garantías y estímulos son innumerables, pasando por la posibilidad de tener un
sistema de libre convertibilidad en la moneda, con seguridad jurídica y una tasa de cambio
competitiva, hasta por la revisión de marco legal que regula los flujos externos (como la Ley de
Inversiones Extranjeras).
De igual manera vemos como positivo el desarrollo de la economía comunal como parece sugerir el
numeral 11, más conviene señalar que en Venezuela existen establecidas casi 500 mil micro,
pequeñas y medianas unidades productivas que esperan por un marco macroeconómico propicio,
por un clima para hacer negocios adecuado y por un conjunto de otros estímulos para seguir
adelante y no perecer asfixiadas en medio de la crisis. Es sobre los ya establecidos, mucho más que
sobre lo que no aún no se ha fraguado, hacia donde deben dirigirse las políticas públicas, y sobre
esto, en el decreto, predomina el silencio.
Sobre el artículo 4 del decreto pesa un gran temor, pues en la forma en que está redactado parece
sugerir expresamente un control sobre la libre circulación del efectivo. Este es una acción que en si
misma puede llevar a la economía a una situación de pánico con consecuencias insospechables
sobre el sistemas de pagos y el buen funcionamiento del sistema financiero. Lo que menos necesita
Venezuela en este momento es sumar una crisis financiera a la crisis múltiple en el ámbito externo,
productivo, inflacionario y de acceso a los bienes. Si este tipo de medidas son las que las
autoridades están evaluando para detener el proceso inflacionario, mi impresión es que están
mirando a un segmento incorrecto en la cadena que forma la circulación monetaria. El desorden
monetario que existe en Venezuela tiene su origen en la relación perversa que se ha tejido entre el
Banco Central de Venezuela y la empresa PDVSA.
Es difícil comprender qué sentido tienen las disposiciones los artículos 5 y 6, donde se llama a los
órganos de seguridad ciudadana, la policía administrativa, así como la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana (FANB) … a colaborar con el cabal cumplimiento de las medidas; ó donde se convoca
28
a distintos componentes de la sociedad civil organizada a enfrentar factores internos y externos que
pretenden la desestabilización económica del país. Nuestra interpretación en todo caso es que el
ejercicio de mayores acciones represivas sobre los actores económicos en Venezuela y la agitación
política contra las unidades empresariales, no sólo incrementan el clima de zozobra y la
desconfianza, sino además terminan siendo contraproducentes para salirle al paso a los factores
causales de la crisis.
En resumen, el Decreto 2.184 que promulga el Estado de Emergencia Económica constituye un
instrumento sin límites precisos, enfocado en medidas paliativas de tipo administrativo y coercitivo
que en poco o nada ayudarán a la economía venezolana a salir de la profunda crisis de naturaleza
macroeconómica, institucional y estructural que padece. Por lo tanto sin alcance y pertinencia,
lamento verdaderamente tener que dar mi opinión francamente negativa sobre éste instrumento.
Queda de usted y de la Asamblea Nacional,
Leonardo Vera
Profesor Titular
Universidad Central de Venezuela
FACES, Escuela de Economía
Ciudad Universitaria
Caracas 1051
Tel: +58 0416 4028406
e-mail: [email protected]
http://ucv.academia.edu/LeonardoVera
29
Razones para no aprobar el Decreto N° 2.184, publicado en la Gaceta Oficial 40.828, en el
cual se declara el Estado de Emergencia Económica en todo el Territorio Nacional
Ronald Balza Guanipa28
(21.01.16)
El Ejecutivo publicó en la Gaceta Oficial 40.828 su Decreto N° 2.184, en el cual se declara el
Estado de Emergencia Económica en todo el Territorio Nacional. Argumentada su
constitucionalidad por el TSJ, resta a la Asamblea Nacional decidir ratificarlo o no por 60 días. A
continuación sugiero rechazarlo, atendiendo a las siguientes razones:
1. Un estado de emergencia es un estado de excepción, y como tal se declara para suspender
garantías constitucionales. De la exposición de motivos del Decreto se sigue que serían las
que protegen “intereses particulares de la burguesía”, en “lucha de clases” por “voluntad del
pueblo”. El Decreto requiere la “verdadera unidad patriótica” del pueblo “libre y
consciente” con “su Gobierno Revolucionario”. Por tanto, su aprobación dejaría a criterio
arbitrario del gobierno determinar quiénes compondrían la burguesía y el pueblo
consciente, mientras toma medidas no especificadas “de orden social, económico o político
que estime conveniente” y obliga a “los poderes públicos, órganos de seguridad ciudadana,
la policía administrativa y la Fuerza Nacional Bolivariana… a colaborar con el cabal
cumplimiento de las medidas a las que se refiere este decreto”.
2. Para declarar la emergencia es necesario explicar el porqué la “situación objetiva” supone
una “anormalidad” para la cual los “medios del Estado” son “insuficientes”. La información
publicada hasta la fecha es incompleta para justificar tales extremos. El BCV, el INE y los
ministerios con competencias en economía, finanzas y planificación deben publicar en sus
páginas web, en hojas de cálculo, todas las cifras que publicaban hace año y medio. La
reforma de la Ley de BCV aprobada por habilitante al finalizar 2015 limita arbitrariamente
la divulgación de parte esencial esta información, necesaria no solo para calificar la
emergencia sino para evaluar los efectos de las políticas aplicadas.
3. El Ejecutivo solicita “disponer los recursos provenientes de las economías presupuestarias
del ejercicio económico financiero 2015” y “asignar recursos extraordinarios para proyectos
previstos o no en la ley de presupuestos a los órganos y entes de la administración pública”
sin autorización previa de la Asamblea. Ya durante años anteriores el gobierno ha logrado
la aprobación de presupuestos incompletos y ha utilizado recursos de PDVSA, Fonden,
BCV, Fondo Chino y otros fondos paralelos sin suficiente rendición de cuentas. Un ejemplo
de los problemas que esto causa puede ilustrarse con las diferencias en las fuentes oficiales
relacionadas con los montos transferidos al FONDEN entre 2005 y 2014. De los US$
28
Economista (UCV) con Maestría en Teoría Económica (UCAB). Profesor Asociado en la Escuela de Economía de la
UCAB, Profesor Agregado en la Escuela de Economía de la UCV, Miembro del Instituto de Investigaciones Económicas
y Sociales de la UCAB
30
131.969 millones que declaró haber recibido el FONDEN durante el período, según el
Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, US$ 127.922
millones son atribuidos al BCV y a PDVSA. Sin embargo, estas organizaciones en sus
propios informes declaran haber transferido US$ 141.998 millones. Una clasificación
detallada permitiría explicar la diferencia de US$ 14.076 millones entre las fuentes.
Transferencias al FONDEN según fuentes oficiales, 2005-2014*
(US$ millones)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014*
TOTAL
Transferencias hechas al FONDEN Transferencias
según BCV y PDVSA
hechas
al
FONDEN por
BCV
y
PDVSA según
MPPF
BCV (1)
PDVSA (2) Total
Total (3)
6.000
1.525
7.525
7.525
4.275
6.855
11.130
11.130
6.770
6.761
13.531
13.531
1.538
12.384
13.922
13.232
12.299
600
12.899
12.903
7.000
1.334
8.334
8.347
3.500
14.728
18.228
16.647
10.453
15.572
26.025
19.970
5.682
10.418
16.100
12.235
3.904
10.400
14.304
12.401
57.517
80.577
141.998
127.922
Diferencia
0
0
0
-690
4
13
-1.581
-6.055
-3.865
-1.903
-14.076
Notas:
(1) Fuente: BCV, página web http://www.bcv.org.ve/
(2) Fuente: PDVSA, Balance de la Gestión Social y Ambiental 2014
(3) Fuente: FONDEN, en Memoria 2014 del Ministerio del Poder Popular de Economía,
Finanzas y Banca Pública
* El BCV publicó información en su página web hasta el III trimestre de 2014
Para 2016 el Presidente anunció un incremento del precio de la gasolina, y es de esperar
una devaluación de al menos uno de los tipos de cambio oficiales. Esto generará recursos
extrapresupuestarios en bolívares, cuyo uso puede contribuir a aliviar la crisis tanto como a
agravarla. Es necesaria una discusión institucional sobre el modo de incrementar los precios
de combustibles y divisas, sobre su impacto en el resto de la economía, sobre el destino de
los recursos generados y sobre las medidas complementarias que impidan los rezagos
actuales y sus consecuencias.
31
4. Como única medida explícita para “la protección de la moneda nacional” el Decreto
requiere establecer límites a las transacciones en efectivo, desestimando los efectos de la
política fiscal sobre la expansión de la liquidez monetaria y la reducción de las reservas
internacionales. Tampoco reconoce los efectos de mantener un sistema rígido de tres tipos
de cambio controlados mientras los precios del petróleo y la tasa de inflación (por
mencionar solo dos variables relevantes) sufren significativas variaciones.
5. El Decreto establece que “el ejecutivo nacional podrá requerir de las personas naturales o
jurídicas, propietarias o poseedoras, los medios de transporte, canales de distribución,
centros de acopio, beneficiadoras, y demás establecimientos, bienes inmuebles y demás
mercancías que resulten necesarios para garantizar el abastecimiento oportuno de alimentos
a los venezolanos, así como otros bienes de primera necesidad” mientras atribuye la “grave
crisis económica” actual exclusivamente a “la inflación inducida,… la especulación, [el]
valor ficticio de las divisas,… la guerra de los precios petroleros” y “las acciones ejercidas
por factores internos y externos que pretenden la desestabilización económica del país”.
Estos términos amenazan a empresas del sector privado a las cuales, sin modificaciones
conocidas en las políticas de precios y de cambios, se requeriría “incrementar sus niveles de
producción, así como el abastecimiento de determinados insumos a los centros de
producción de alimentos o bienes esenciales para garantizar la satisfacción de necesidades
básicas”. Esta amenaza compromete el objetivo de “estimular la inversión extranjera en
beneficio y desarrollo del aparato productivo nacional, así como las exportaciones de rubros
no tradicionales como mecanismos para la renovación de nuevas fuentes de empleo, divisas
e ingresos”.
6. Solicitar un estado de excepción “para optimizar la atención a los venezolanos y
venezolanas en sectores como salud, educación, alimentos y viviendas”, “asegurar el acceso
oportuno a alimentos, medicinas y demás bienes de primera necesidad” y “garantizar los
derechos y el buen vivir de las familias, niños, niñas, adolescentes y adultos mayores”
implica reconocer la imposibilidad de cumplir tales funciones con las políticas previamente
utilizadas por el Ejecutivo, desde los años de la bonanza petrolera. Sin embargo, el Decreto
destaca únicamente el objetivo de “desarrollar, fortalecer y proteger el sistema de misiones
y grandes misiones socialistas, en aras de incorporar a pequeños y medianos productores,
ya sean comunales, privados, estatales o mixtos”, omitiendo al resto de los sistemas por
medio de los cuales el Estado debe atención a la población: escuelas, universidades,
hospitales, tribunales y cárceles, por ejemplo.
7. No es necesario un estado de excepción para que “los ministerios del Poder Popular, con
competencia en materia económica y finanzas, [puedan] efectuar las coordinaciones
necesarias con el BCV”, puesto que la Constitución en su artículo 320 exige “la actuación
coordinada del Poder Ejecutivo y del Banco Central de Venezuela se dará mediante un
acuerdo anual de políticas”. Tampoco para “agilizar” acciones cotidianas mediante
trámites.
32
Recomendaciones a la Asamblea Nacional
1. No aprobar el Decreto N° 2.184, publicado en la Gaceta Oficial 40.828, en el cual se
declara el Estado de Emergencia Económica en todo el Territorio Nacional,
entendiendo que la explicación de la crisis económica es insatisfactoria y que los
acuerdos entre Ejecutivo y Legislativo deben lograrse sobre medidas específicas, por
cuanto no se ha justificado suficientemente la solicitada suspensión de garantías
constitucionales.
2. Exigir la publicación de información oficial suficiente en todos los aspectos sociales y
económicos del país, presentados en formatos que permitan su uso inmediato en
trabajos de investigación.
3. Exigir a presentación detallada de las medidas políticas, económicas y sociales para las
cuales el gobierno ha solicitado el Decreto, e iniciar de inmediato su discusión.
33
OPINION ACERCA DE LA
DECLARATORIA DE EMERGENCIA ECONOMICA
Consejo de Economía Nacional
El Consejo de Economía Nacional, con base en el Decreto-Ley No. 211 del 8 de Marzo de 194629,
considera imperativo presentar, por iniciativa propia, su opinión acerca de la Declaratoria de
Emergencia Económica30.
1. Ambiente Económico Actual
Venezuela se encuentra en un escenario macroeconómico recesivo con alta inflación y problemas
de abastecimiento de productos. Este contexto es consecuencia directa de un diseño de política
económica que limita la oferta de bienes y servicios y, por otra parte, estimula la demanda interna.
Específicamente, la oferta doméstica se encuentra restringida por la reducida asignación de divisas
para el financiamiento de importaciones, esencialmente de materias primas, y los cambios
institucionales que han afectado la actividad privada31.3
La demanda interna, por su parte, se encuentra estimulada por la instrumentación de una política
fiscal expansiva financiada con ingresos fiscales petroleros y no-petroleros, la colocación de deuda
interna y el financiamiento monetario por parte del Banco Central.
El Consejo de Economía Nacional considera que la necesidad de alcanzar un ambiente que estimule
el crecimiento económico en un marco estabilidad inflacionaria requiere instrumentar, de manera
inmediata, una estrategia que enfrente el desbalance existente.
Para ello, se hace indispensable estimular la oferta doméstica a través de una mejoría en la
administración de divisas para el financiamiento de importaciones. En un débil ambiente petrolero
internacional, la necesidad de liquidez financiera requiere una nueva estrategia de endeudamiento
externo. Se precisa, por otra parte, disminuir el estímulo de demanda que genera el gasto público
interno financiado a través del Banco Central.
2. Decreto de Emergencia Económica
El Decreto de Emergencia Económica pretende garantizar el disfrute de los bienes y servicios
básicos a las venezolanas y a los venezolanos. Dicho objetivo se alcanzaría a través de las
decisiones siguientes:
29
Gaceta Oficial de los Estados Unidos de Venezuela No. 21.953 del 8 de Marzo de 1946.
30
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 6.214 Extraordinaria del 14 de Enero de 2106. Decreto No.
2.184.
31
La dinámica privada ha estado principalmente afectada por el diseño de la política cambiaria, la Ley de Precios Justos, los
costos laborales representados en la nueva Ley del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadores, la inflexibilidad del
mercado de trabajo y la discontinuidad de los servicios públicos (electricidad y gas), entre otros.
34
. “Requerir a empresas del sector público y privado incrementar sus niveles de producción así como
el abastecimiento de determinados insumos a los centros de producción de alimentos o de bienes
esencial para garantizar la satisfacción de necesidades básicas de las venezolanas y los
venezolanos”,
.“Adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el acceso oportuno de la población a
alimentos, medicinas y demás bienes de primera necesidad…..el Ejecutivo Nacional podrá requerir
de las personas naturales o jurídicas propietarias o poseedoras, los medios de transporte, canales de
distribución, centros de acopio, beneficiadoras, mataderos y demás establecimientos, bienes
muebles y mercancías que resulten necesarios para garantizar el abastecimiento oportuno de
alimentos a las venezolanas y los venezolanos, así como otros bienes de primera necesidad”,
. “Disponer los recursos provenientes de las economías presupuestarias de ejercicio económico
financiero 2015, con finalidad de sufragar la inversión que asegure la continuidad de las misiones
sociales para el pueblo venezolano, el financiamiento de la recuperación en el corto plazo de la
inversión en infraestructura productiva agrícola e industrial y el abastecimiento oportuno de
alimentos y otros productos esenciales para la vida”, y
. “Asignar recursos extraordinarios a proyectos previstos o no en la Ley de Presupuesto a los
órganos y entes de la Administración Pública, para optimizar la atención de los venezolanos y
venezolanas en sectores como salud, educación, alimentos y vivienda, los cuales también podrán ser
ejecutados a través de las Misiones y Grandes Misiones”.
3. Opinión
El Consejo de Economía Nacional, luego de una revisión exhaustiva del Decreto de Emergencia
Económica, considera que el desequilibrio económico existente que afecta el bienestar social de las
venezolanas y los venezolanos se mantendrá. Ello implica que el ambiente económico de Venezuela
continuará caracterizado por un proceso recesivo con alta inflación y problemas de abastecimiento.
La oferta doméstica continuará limitada por el insuficiente financiamiento a las importaciones de
materias primas esenciales (a pesar de lo expresado en los parágrafos 8 y 9 del Artículo 2). La
demanda interna, por su parte, mantendrá su presente tendencia como respuesta a la
instrumentación de una política fiscal expansiva (en base a los parágrafos 1 y 2 del Artículo 2).
La necesidad de alcanzar un escenario económico apropiado para la generación de crecimiento
económico sostenible, empleos productivos y mejoramiento del nivel de vida de todos los
ciudadanos, necesita instrumentar un programa diferente al incluido en el Decreto de Emergencia
Económica.
Dada la nueva estructura institucional del país, el Consejo de Economía Nacional exhorta a la
búsqueda de un ambiente de confianza y diálogo en un marco de equilibrio entre la libertad
económica y la seguridad jurídica para la promoción de la inversión privada y la participación
activa del Estado con el objetivo de garantizar la justicia distributiva.
Efraín Velásquez. Caracas, 21 de Enero de 2016
35
Emergencia Económica: peor el remedio que la enfermedad
Víctor Álvarez R.
Premio Nacional de Ciencias 2013
C.I. 5.761.796
Un gobierno puede equivocarse, pero solo ha fracasado cuando empieza a culpar a otros de sus
propios errores. En los supuestos del Decreto de Emergencia Económica se afirma erróneamente
que “las estrategias de desestabilización económica han provocado una caída abrupta de los
precios de nuestra principal fuente de ingresos, como lo es el petróleo”. Esta interpretación ignora
el comportamiento cíclico de los precios del petróleo, cuya causa esencialmente se debe al curso de
la economía mundial, al desequilibrio entre la oferta y la demanda debido al desarrollo de nuevos
tipos de petróleo, así como a las tensiones bélicas en los países del Medio Oriente.
Lo que está “afectando gravemente los ingresos fiscales y de divisas del país, generando un
obstáculo a la ejecución y cumplimiento de los objetivos trazados en el Plan de la Patria,
Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019” es la falta de
previsión. Creer que los precios del petróleo siempre seguirían subiendo llevó a crear fondos para
gastar todo el ingreso petrolero, en lugar de alimentar el Fondo de Estabilización Macroeconómica,
tal como lo ordena el artículo 321 de la CRBV.
Noruega, un país que hace 50 años era una de las economías más pobres de Europa, pasó a ser,
según las Naciones Unidas, la más igualitaria del mundo. La explicación: el ahorro de la renta
petrolera para atender las necesidades futuras. Con el fin de financiar a largo plazo su Estado de
bienestar, Noruega deposita en el Banco Noruego de Inversiones casi toda la renta petrolera que
recauda a través de impuestos al sector petrolero, regalías por yacimientos y dividendos por su
participación mayoritaria en Statoil, la empresa petrolera noruega. En lugar de crear fondos para
gastar las reservas excedentarias o todo el ingreso petrolero que se reciba por encima de precio
presupuestado del barril de petróleo, Noruega creó fondos para ahorrar dinero como un mecanismo
de previsión para encarar los malos tiempos y evitar carencias para las generaciones futuras. Con
este fin, construyó un gran acuerdo nacional y estableció una regla que limita a 4% -el equivalente
al rendimiento esperado del Fondo- el dinero que el gobierno puede retirar para completar su
presupuesto, el cual se nutre fundamentalmente del ingreso fiscal no petrolero. Gracias a esta
decisión, Noruega logró los niveles más altos del mundo en calidad de vida e igualdad de
oportunidades para su población. El mercado laboral está casi siempre en los niveles de pleno
empleo y la educación es pública y gratuita. La ciudadanía tiene garantizado el derecho a la salud,
lo que ha elevado la esperanza de vida al nacer a 81 años. No hay pobreza ni exclusión social. Con
la mirada puesta en el largo plazo, Noruega también creó en 1990 el Fondo Global de Pensiones
para contrarrestar la merma futura de ingresos, aislar la volatilidad del precio del petróleo y
garantizar el pago de las jubilaciones futuras. Los ciudadanos de Noruega tienen su presente y
futuro asegurados, gracias al mayor fondo soberano de inversión del mundo que recauda parte de
las ganancias de la venta de crudo y gas y los invierte para obtener sustanciosos rendimientos con
los que se financia la inversión social y productiva. En otras palabras, el ingreso petrolero no se
gasta sino que se invierte, y el Gobierno solo puede hacer uso de los rendimientos. Actualmente
maneja un monto superior a los 850 mil millones de dólares. Ese 4% que pudiera lucir como un
porcentaje muy bajo, cuando se calcula sobre semejante monto, se traduce en términos absolutos en
36
una considerable cantidad de recursos financieros, toda vez que el Fondo no deja de aumentar y
asegura una creciente suma de petrodólares para completar el gasto del gobierno que se financia
sobre todo con impuestos.
Pero en Venezuela, en lugar de comenzar por sincerar el Presupuesto 2016, calculado con base en
un precio de 40 $/b, y presentar una nueva regla fiscal en la que el Poder Ejecutivo se compromete a
no presentar al Poder Legislativo proyectos de presupuesto con un déficit superior al 5% del PIB y,
adicionalmente, ahorrar en el FEM el 50% de todo dólar adicional que el país reciba por encima de
25 $/b, lo que hace es tensar aún más las relación con la AN al presentar un Decreto de Emergencia
Económica con el que, entre otros fines, pretende hacer un uso discrecional de los saldos del
presupuesto 2015 y del 2016, sin mayores controles por parte de la AN.
Es un Decreto lleno de contradicciones que agravará la crisis. Paradójicamente, mientras en el
numeral 10 del artículo 2 del mencionado Decreto se plantea: “Adoptar las medidas necesarias
para estimular la inversión extranjera (…) para la generación de nuevas fuentes de empleo,
divisas e ingresos” -y justo cuando acaba de crear un nuevo Ministerio para la Inversión Extranjera, en el numeral anterior (9) incluye una medida que espanta y aleja al inversor al plantear que “el
Ejecutivo Nacional podrá requerir a las personas naturales o jurídicas propietarias o poseedoras,
los medios de transporte, canales de distribución, centros de acopio, beneficiadoras, mataderos y
demás establecimientos, bienes inmuebles y mercancías que resulten necesarios para garantizar
el abastecimiento oportuno de alimentos a los venezolanos, así como otros bienes de primera
necesidad”.
El espíritu autocrítico brilla por su ausencia en el texto del Decreto. En lugar de reconocer el fracaso
de un modelo basado en la estatización de empresas que eran productivas -pero una vez expropiadas
terminaron quebradas por el burocratismo, el pseudosindicalismo y la corrupción-, en el numeral 8
plantea sin pudor autocrítico “Requerir a empresas del sector público y privado incrementar sus
niveles de producción así como el abastecimiento de determinados insumos a los centros de
producción de alimentos o de bienes esenciales, para garantizar la satisfacción de necesidades
básicas de las venezolanas y los venezolanos”.
Por otra parte, la solicitud para disponer de los saldos presupuestarios y asignar recursos
extraordinarios a proyectos aunque no estén previstos en el presupuesto, así como la dispensa de los
requisitos y controles con el argumento de agilizar los procedimientos administrativos referidos a
contrataciones públicas, trámites cambiarios e importaciones gubernamentales, refleja la inercia de
un gobierno acostumbrado a administrar los recursos públicos sin mayores controles por parte del
Poder Legislativo. Con este Decreto, el Ejecutivo intenta abrir una vía de escape para evadir el
marco legal que rige la actividad económica y evitar el análisis de créditos adicionales y contratos
que deben ser aprobados por la AN, la cual ahora está controlada por la Oposición.
No es necesario un Decreto de Emergencia Económica
Según la CRBV y la Ley de Estados de Excepción, la emergencia económica es una forma de
estado de excepción que permite al Gobierno dictar medidas que pueden sobreponerse a las Leyes
vigentes en materia económica. Una vez habilitado, el Ejecutivo regula los derechos fundamentales
cuyas garantías han sido restringidas, tales como la libertad económica y la propiedad privada. El
Gobierno aspira que la AN apruebe por unanimidad el Estado de Emergencia Económica para
37
“adoptar las medidas que permitan atender eficazmente la situación excepcional, extraordinaria
y coyuntural por la cual atraviesa la economía venezolana”.
Pero para adoptar las medidas necesarias para superar la crisis no se necesita ningún Decreto de
Emergencia Económica, sino voluntad política para superar la inercia y romper la inacción de un
equipo de gobierno que pareciera no comprender la naturaleza de la crisis, ni saber utilizar el
importante margen de maniobra que aún tiene el Ejecutivo Nacional para enderezar el rumbo
económico del país y evitar perores consecuencias que las ya sufridas por la inmensa mayoría de la
población.
En lugar de un Decreto de Emergencia Económica hecho a la medida de un Gobierno que quiere
evitar el control de una AN ahora en manos de la Oposición, el reto que deben asumir tanto el Poder
Ejecutivo como el Legislativo es acordar un Programa de Estabilización Económica con Bienestar
Social. El Gobierno tiene al alcance de la mano un conjunto de medidas que lejos de tener un
impacto antipopular y generar una crisis de gobernabilidad, más bien crearían el clima de seguridad
jurídica y paz laboral que se requiere para estimular una creciente inversión que permita reactivar la
producción y superar los problemas de escasez, acaparamiento y especulación que tanto malestar
generan en la población.
¿Cómo atacar la emergencia económica?
Una y otra vez solemos escuchar que la situación de la economía está tan grave que no habrá más
remedio que aplicar medidas draconianas. Gobernantes, opositores, analistas y observadores
atribuyen al ajuste económico un impacto antipopular, con un elevado costo político. Presos de
estas creencias limitantes, el Gobierno cree que desmontar los controles que hoy lucen totalmente
agotados sería traicionar el legado de Chávez. Así, prolongan la inercia sin llegar a tomar las
medidas que tienen al alcance de la mano para erradicar los problemas de caída de la producción,
escasez, acaparamiento y especulación. Entre estas medidas se destacan las siguientes:
Medidas de Política Cambiaria
El dogma económico que rige la interpretación oficial atribuye al ajuste cambiario un falso impacto
inflacionario, cuando lo cierto es que éste ya ha sido absorbido y prácticamente no hay precio
alguno en el mercado que se calcule con base a las tasas de Cencoex o Sicad. Ni siquiera a la de
Simadi, porque el proceso de formación de precios se ha desquiciado hasta quedar gobernado por lo
que indiquen los desvaríos del dólar paralelo. Para muestra un botón: en el sector alimentos que es
el más favorecido con la asignación de dólares preferenciales, la inflación de 2014 llegó a 102 %,
muy superior al 68 % registrado por el INPC, lo cual revela la ineficacia del anclaje cambiario
como instrumento de política antiinflacionaria. El BCV acaba de publicar la inflación anualizada
hasta septiembre de 2015 y la misma escaló a 141,5%
La irracionalidad de las tasas Cencoex y Sicad recaen con toda su fuerza sobre Pdvsa. Obligada a
vender el mayor porcentaje de su ingreso en divisas a las bajas tasas de 6,30 y 12 Bs /$, la compañía
no logra recoger suficientes bolívares para pagar una nómina de más de 140 mil trabajadores,
honrar sus deudas con proveedores y contratistas, transferir aportes a los programas sociales y
mantener al día las obligaciones con el fisco. Pero basta con unificar el régimen de cambios
múltiples a un nivel tal que los bolívares que PDVSA reciba por la venta de sus divisas le alcancen
38
para mantener al día sus compromisos. Sincerar la tasa de cambio evitaría que la compañía tenga
que endeudarse con el BCV y así éste no se vería presionado por el Gobierno a realizar las
desmesuradas emisiones de dinero sin respaldo con las que financia el déficit fiscal.
Medidas de Política Fiscal
Un acuerdo básico para corregir el déficit fiscal comienza por reformular y mejorar la calidad del
Presupuesto 2016, el cual fue calculado con base a un precio del petróleo de 40 $/b, pero el mismo
ya se acerca a 25 $/b. Esto pasa por reducir en 100% los gastos suntuarios en remodelaciones,
vehículos, publicidad, viajes, etc.; erradicar la práctica del Gobierno de Calle que da origen a otro
presupuesto paralelo. Se trata ahora de implantar una rigurosa regla fiscal para que la AN no reciba
ningún Proyecto de Presupuesto ni apruebe créditos adicionales que impliquen un déficit mayor al
5% del PIB.
El colapso de los precios del petróleo y la caída de la recaudación de ISR e IVA debido a la
contracción económica obligan a retomar la sana práctica de un solo presupuesto, adecuando el
marco legal que fue creado para hacer uso de las llamadas reservas excedentarias y precios
exorbitantes. En adelante, todo ingreso superior a los 40 $/b -en lugar de ser gastado a través del
Fonden-, debe ser ahorrado en un Fondo de Estabilización Macroeconómica, el cual solo podrá ser
usado cuando el precio del petróleo caiga por debajo del precio proyectado en el Presupuesto Anual
de la Nación.
Corregir el déficit fiscal implica erradicar los subsidios ineficientes que no llegan al consumidor y
lo que hacen es estimular el derroche, el contrabando de extracción y la especulación. Se trata de
sustituir los subsidios indirectos a los productos y servicios por subsidios directos a las familias en
condición de pobreza. Esto incluye desde sincerar el precio de la gasolina hasta la racionalización
de las tarifas de servicios públicos, pasando por la sustitución de los subsidios directos a los
alimentos y medicinas por subsidios directos a los hogares pobres. Solo en gasolina, el subsidio
representa un costo de oportunidad de $ 12 mil millones, mientras que el contrabando de extracción
supera los 3.500 millones. Sincerar las tarifas de servicios públicos (electricidad, agua y gas)
significa corregir al menos 6,5 puntos del déficit fiscal. Reactivar el cobro de peajes generará
recursos propios para repotenciar el sistema vial y ayudará a corregir el déficit fiscal.
Evitar el financiamiento inflacionario del déficit fiscal pasa por desestatizar las empresas públicas
que terminaron secuestradas y quebradas por burocratismo, el pseudosindicalismo y la corrupción.
Implica impulsar nuevas formas de propiedad social a través de la participación accionaria de los
trabajadores directos, la comunidad organizada y la inversión privada nacional y extranjera,
condicionando ésta última a la transferencia de nuevas tecnologías, formación del talento humano,
asistencia técnica a las Pymes y máxima incorporación de componentes nacionales en los proyectos
de inversión.
La Reforma Fiscal debe ser completada con el ajuste del IVA y del ISR, racionalización del
arancel de aduanas, implantación del impuesto al débito bancario y a las transacciones financieras,
aumento de la unidad tributaria, timbres fiscales, impuestos a licores y cigarrillos e impuesto al lujo.
Una vez que se reactive la economía y se estabilice su crecimiento será necesario reactivar el
Impuesto a los Activos Empresariales y aumentar el ISR a las grandes ganancias.
39
Medidas de Política Monetaria
La perversa complicidad entre el déficit fiscal y el desequilibrio monetario generan una voraz
inflación que pulveriza el poder de compra de los salarios. Por eso, la superación de la emergencia
económica no es viable si no se recupera la autonomía del BCV en el manejo de reservas
internacionales y la emisión de dinero. Solo así se podrá erradicar definitivamente el financiamiento
con emisiones de dinero sin respaldo del déficit de PDVSA y de las empresas públicas. Sin lugar a
dudas, éste es el principal factor propagador de la inflación.
Esto permitirá centralizar las posiciones en divisas y reservas internacionales en BCV y asegurar un
manejo coherente del encaje legal y de las tasas de interés que contribuya a recuperar la estabilidad
y confianza en sistema monetario y financiero.
Unificar el régimen de cambios múltiples permitirá sanear las finanzas de Pdvsa, reducir el déficit
fiscal, eliminar el financiamiento monetario del BCV. Al recibir más bolívares por cada dólar, la
autoridad monetaria drenará el exceso de liquidez que presiona al alza los precios, incluyendo la
cotización del dólar paralelo. Y todavía mejor, un solo tipo de cambio erradicará el incentivo
perverso que la política cambiaria ofrece a los cazadores de renta, especuladores y corruptos,
quienes inventan cualquier trampa para captar los dólares baratos de Cencoex y Sicad para después
venderlos más caros.
Medidas para el manejo de la deuda Externa
Venezuela tiene margen de maniobra para evitar caer en un default que lleve al embargo de los
activos de Pdvsa y la República. Puede recomprar la deuda externa venezolana que se remata a
menos del 50 % de su valor nominal; adecuar PetroCaribe a las restricciones presupuestarias,
cobrando a 90-120 días la factura que se financia a 15-20 años; reorientar las importaciones
gubernamentales en favor de la producción nacional; reprogramar el pago del componente en
divisas de las obras contratadas a Brasil, Irán y otros países, cancelándoles el saldo con los bonos de
la deuda externa recomprados con descuento, o sustituyendo los pagos vencidos con nuevas
emisiones de deuda. Otro margen nada despreciable para liberar divisas se encuentra en la
reducción de gasto militar.
Medidas para evitar la liquidación de las reservas internacionales
Los profetas del desastre no se cansan de afirmar que la liberación cambiaria se traducirá en una
indetenible fuga de divisas que liquidará las reservas internacionales, pero resulta ser que es todo lo
contrario. La unificación cambiaria a un nivel que exprese la verdadera productividad y
competitividad del aparato productivo más bien activará nuevas fuentes de divisas provenientes de
la inversión extranjera, exportaciones no petroleras, repatriación de capitales y el turismo
internacional.
Claro está que la competitividad cambiaria es una condición necesaria más no suficiente. Las
inversiones extranjeras como nueva fuente de divisas no petroleras exigen un clima de seguridad
jurídica y paz laboral y esto pasa por la adecuación del marco legal, particularmente la Ley de
Inversiones Extranjeras, la Ley del Mercado de Capitales, la Ley del Trabajo, la Ley Orgánica de
Precios Justos, la Ley de Concesiones y la Ley Orgánica de Ciencia y Tecnología.
40
En conjunto, este nuevo marco legal contribuirá a crear un mejor clima para promover inversiones
en la repotenciación de la infraestructura en parques industriales, la mejora de los servicios de
electricidad, agua, gas, plantas de tratamiento, la gestión de puertos, aeropuertos y almacenes.
Particularmente la reforma de la LOCTI deberá estar orientada a facilitar la inversión empresarial
directa en el fortalecimiento de capacidades tecnológicas para mejorar sus productos y procesos de
cara al fortalecimiento de la calidad, productividad y competitividad internacional.
Lo que está en juego es la viabilidad de la Nación
La concentración de poder no fue buena y la falta de control fue peor. Si algo quedó claro es la
necesidad de poner límites al poder, cualquiera que éste sea, para que cada uno pueda trabajar con
autonomía, al margen de decisiones personalistas y autoritarias. La amenaza de una crisis de
gobernabilidad solo podrá conjurarse con el reconocimiento y respeto mutuos, con la creación de
espacios de diálogo y negociación, de alianzas ganar-ganar entre los poderes. Apostar a una batalla
final es provocar un estallido social de consecuencias impredecibles. Lo que está en juego no es la
estabilidad de un gobierno sino la viabilidad de una Nación.
Econ. Víctor Álvarez R.
Investigador del CIM
Premio Nacional de Ciencias 2013
C.I. 5.761.796
41
Por la Comisión Especial de Diputados de la Asamblea Nacional designada para evaluar el Decreto
de Emergencia Económica
José Guerra, Presidente
Elías Matta, Vicepresidente
Alfonso Marquina
Carlos Andrés Michelangeli
Andrés Eloy Camejo
Carlos Prosperi
Julio César Reyes
Sergio Vergara
Julio Borges
Omar Barboza
José Simón Calzadilla
José Noriega
Víctor Clark
José Ricardo Sanguino
Hugbel Roa
Ramón Lobo
Héctor Rodríguez
Yul Jabour
Asdrúbal Chávez
42