Cómo hacer frente al reto del cambio climático

Ecología
Un documento de la OCDE
Cómo hacer frente al reto
del cambio climático
El cambio climático impactará a la economía
mundial. Hágase lo que se haga para hacer
frente al reto del cambio climático, se reducirá
la actividad económica.
26 ENTORNO
P
or un lado, la inacción generará
costos económicos relacionados
a los daños y riesgos asociados
con el cambio climático. Por otro, las
políticas que se instrumenten para
mitigar la extensión y la velocidad del
cambio climático también impondrán
nuevas restricciones a la actividad
económica. Al responder al cambio
climático, las políticas tanto a nivel
doméstico como internacional
tendrán que diseñarse de modo que
mantengan los costos globales lo más
abatidos posible.
(UNFCCC) que se celebrará en
Copenhague en 2009.
El clima global está cambiando, y la
causa parece ser de origen humano.
Si no se cambian las políticas actuales,
la concentración de gases de efecto
invernadero podrán alcanzar 630-680
ppm (partes por millón) para el año
2050. Aún asumiendo que se inicien
acciones pronto para estabilizar las
concentraciones a este nivel en el
largo plazo, las temperaturas del
mundo crecerían a un promedio de
2 grados (con un rango que fluctuará
entre 2.5 y 5.5 grados).
Dicha estimación plantea la
instrumentación de las políticas de
más bajo costo, y que cubren a todos
los principales emisores, sectores y
gases. Pero si no se cumplen estas
condiciones —que rara vez se han
cumplido en el pasado— los costos
totales serán mucho más altos. Altos
costos podrían echar por la borda las
políticas de contingencia, por lo que
la estrategia del menor costo es clave
para el éxito.
La incertidumbre es mayúscula
respecto de estas estimaciones
centrales y sus efectos económicos
en el bienestar de la humanidad, lo
que ha contribuido a la formación
de un consenso internacional en el
sentido de que las emisiones tendrán
que reducirse significativamente hacia
mediados del presente siglo. Han
comenzado las negociaciones con
miras a concluir un acuerdo marco
internacional a más tardar en 2012
para enfrentar el cambio climático en
la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático
Los costos económicos de reducir
las emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) son inciertos pero
potencialmente altos y de distribución
desigual. Proceden de los cambios
necesarios en los procesos de
producción y patrones de consumo.
El costo de estabilizar la concentración
de GEI a largo plazo a 550 ppm se
estima que alcanzará entre 0 y 5% del
PIB mundial para 2050.
Lograr la disminución amplia de las
fuentes de GEI planea una serie de
cuestiones de política económica e
igualdad. La incertidumbre respecto
de las esperadas ganancias y costos
de las políticas de reducción de
emisiones, su distribución desigual
tanto internacional como doméstica,
y los incentivos de cada país para
“montarse” en los esfuerzos de
otros, hacen que llegar a un acuerdo
internacional vinculante sea todo
un reto.
Más aún, aún cuando las políticas
de contingencia puedan generar
beneficios comunes, en términos
de reducción de niveles locales
de contaminación y mejorías en
la seguridad energética, por sí
solos estos beneficios podrían
ser insuficientes para fomentar la
participación.
Los países en vías de desarrollo
también hacen notar que sería
inequitativo para ellos cargar con
el peso del esfuerzo global de
contingencia, en vista de sus legítimas
aspiraciones para alcanzar mejores
niveles de vida y su relativamente
limitada contribución a las emisiones
acumuladas en el pasado. Con
estos antecedentes, una apropiada
repartición de la carga tendrá que
ser parte de un exitoso esquema
de política ecológica internacional
posterior a 2012.
Existe una amplia gama de
herramientas políticas disponibles
para frenar las emisiones. La
efectividad de la combinación
de políticas alternativas puede
aquilatarse tomando en cuenta tres
criterios principales, dependiendo de:
Si se logra una reducción en las
emisiones actuales al costo más
bajo posible.
Si se canalizan recursos adecuados
hacia la innovación y adopción
de tecnologías ecológicamente
amigables, que permitan bajar el
costo de futuros recortes
de emisiones.
Si favorecen la toma de acción y
cumplimiento tanto a nivel nacional
ENTORNO 27
como internacional, lo que constituye
también una precondición para
que cualquiera de los dos criterios
anteriores se cumpla.
Reduciendo emisiones al
más bajo costo posible
Ponerle un precio a las emisiones de
GEI desalienta el comportamiento
que las genera, y se basa en el
principio de que “el que contamina
paga”. Al mismo tiempo —y a
diferencia de otros instrumentos—,
induce a los emisores a considerar las
opciones de reducción de emisiones
más baratas. Ponerle un precio a las
emisiones de GEI, por lo tanto, tendrá
que formar parte clave de cualquier
acuerdo después de 2012. Esto
puede lograrse ya sea gravando las
emisiones o poniéndoles un tope, al
tiempo de permitir que los derechos
de emisión puedan transferirse.
Ambas políticas tienen sus pros y
sus contras. Un sistema de permisos
genera certidumbre sobre las
emisiones, pero el precio que se
paga es la incertidumbre respecto de
los costos que ello implica, mientras
que un impuesto tiene el efecto
contrario. Los impuestos pueden
implicar costos administrativos
más bajos y técnicamente son más
fáciles de instrumentar en países en
desarrollo, pero los derechos de
emisión transferibles pueden generar
una mayor aceptación política entre
los tenedores de los permisos,
interesados en implementar la política
en el futuro.
En un nivel más práctico, el mayor
atractivo político de la transferencia
de derechos parece proveer
una base más sólida para futuras
negociaciones. Los sistemas de
transferencia de emisiones (STE)
de GEI ya se han instrumentado
en la Unión Europea (UE), Australia,
Nueva Zelanda, Noruega y algunas
entidades del noreste de Estados
Unidos, y se están considerando
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seriamente en un número creciente
de zonas geográficas, incluyendo
Canadá y las provincias canadienses,
algunas entidades del oeste de
Estados Unidos y Japón.
Algunos de los esquemas tienen
características que corrigen algunas
de las desventajas del esquema
de transferencia pura. Por ejemplo,
la próxima fase de la STE de la
UE incluye provisiones para la
transferencia bancaria de permisos
para evitar la volatilidad de los
precios observada en el esquema
de transferencia anterior. Junto con
provisiones bancarias, los topes de
precios también están bajo discusión
para prevenir que los precios
del carbón alcancen niveles que
impongan una carga excesiva a las
empresas y a los consumidores. A la
larga, tanto el esquema de impuestos
como el de permisos transferibles
pueden perfeccionarse a la luz de la
experiencia, para alcanzar un objetivo
ambiental particular o un costo
económico determinado.
La grabación de emisiones de
GEI podría generar significativos
ingresos fiscales, ya sea a través
de un impuesto directo sobre
emisiones o a través de la emisión
de derechos transferibles por parte
de los gobiernos. Estos ingresos
podrían destinarse, a su vez, a reducir
los impuestos distorsionantes sobre
el trabajo o el capital. Y aun cuando
esto no llegue a generar un “doble
dividendo” dado que es factible
que el costo macroeconómico final
de la disminución de emisiones se
mantenga positivo, ese costo puede
reducirse destinando el empleo de
los ingresos fiscales que proceden
del mismo costeo de las emisiones
de GEI. Al revés, si se distribuyeran
derechos de transferencia de manera
gratuita, el costeo de las emisiones
se lograría sin incrementar el ingreso
fiscal, reduciendo por tanto la
eficiencia macroeconómica.
Sin embargo, los instrumentos
basados en el costeo de emisiones
no serán suficientes por sí mismos,
dado que los emisores muestran
poca sensibilidad de respuesta a
las señales de precios en diversas
situaciones:
Cuando las emisiones son difíciles de
monitorear (por ejemplo, emisiones
fugitivas de ductos).
En empresas que se enfrentan a
pocas restricciones presupuestarias
(por ejemplo, empresas propiedad
del estado).
Cuando la información sobre
las emisiones y las opciones de
reducción son costosas o incompletas
(por ejemplo, el consumo de energía
de los aparatos eléctricos caseros).
Cuando los mercados fracasan
(por ejemplo, cuando los caseros
instalan materiales aislantes en
las construcciones, mientras que
los inquilinos pagan la factura de
electricidad).
En la presencia de tal falta de
respuesta ante los precios, existe
la opción de complementar los
instrumentos de precios con otras
opciones como los estándares (por
ejemplo, los códigos de construcción
o los estándares para los aparatos
eléctricos en el hogar) o acuerdos
voluntarios, para ayudar a recortar las
emisiones a un costo relativamente
bajo.
Sin embargo, los estándares deben
ser usados sólo como políticas
complementarias y con parsimonia.
Los estándares tecnológicos son
propensos a volverse obsoletos
conforme evoluciona la tecnología.
Todos los estándares sufren de la falta
de transparencia sobre los costos
involucrados. Por tanto, tienen que
ser evaluados no sólo cuando son
implementados sino durante toda su
vida. En efecto, antes de considerar
el empleo de estándares, las fallas
de mercado deben atenderse lo
mejor posible a través de políticas
de información (por ejemplo,
los requisitos para la divulgación
pública).
La primera y mejor manera de
reducir emisiones es retirando
paulatinamente los subsidios
directos e indirectos a las emisiones.
Los subsidios son con frecuencia
dañinos económicamente tanto
a nivel nacional como global. Los
reembolsos de impuestos a los
energéticos y las regulaciones para
costear la energía se han usado como
mecanismos de política social en los
países en desarrollo y de ingreso
medio, incluyendo China, India,
Rusia y partes de Europa del Este.
Sin embargo, son económicamente
despilfarradores, costosos para
las finanzas públicas y reducen
innecesariamente la eficiencia
energética. Las preocupaciones
sociales son mejor atendidas
La silvicultura representa una parte significativa
de las emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI)
Emisiones de GEI mundiales por sector en 2004
(como porcentaje del total de las emisiones mundiales)
Residuos y aguas
residuales 2.8%
Silvicultura
17.4%
Abasto de energía
25.9%
Agricultura 13.5%
Industria 19.4%
Transportación
13.1%
Edificios residenciales
y comerciales 7.9%
ENTORNO 29
directamente, en vez de interferir con
las señales del mercado.
Los subsidios a las reducciones de
las emisiones son más amigables
con el ambiente, pero tampoco son
muy eficientes económicamente.
En años recientes, los apoyos
gubernamentales a la producción de
combustibles bioenergéticos se ha
incrementado drásticamente en los
países de la OCDE, particularmente
en la UE y Estados Unidos, a casi
$15,000 millones de dólares por año,
y algunos países están considerando
ampliarlos aún más.
Sin embargo, con la posible
excepción del etanol procedente
del azúcar, existe cada vez mayor
evidencia de que los costos de
los biocombustibles actuales, por
tonelada de carbón evitado, exceden
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cualquier beneficio ambiental,
especialmente cuando se toman en
cuenta sus consecuencias económicas
y ambientales conjuntas, incluyendo
posibles efectos en la deforestación,
el uso de la tierra y los precios de
los alimentos. Como mínimo, esto
sugiere que las emisiones de los
transportes podrían reducirse a un
menor costo con sólo relajar las
barreras a la importación de etanol de
azúcar, más que a través de subsidios
a la producción de etanol de grano o
biodiesel de semillas de aceite. Otro
caso de proteccionismo comercial
que ha llevado al incremento en
las emisiones tiene que ver con las
barreras a la importación de focos de
bajo consumo energético.
Distintas herramientas políticas deben
usarse cuando se atienden diferentes
objetivos o se destinan a diferentes
fuentes de emisiones. De otra manera
las políticas se traslapan y la doble
regulación incrementa los costos
administrativos, con frecuencia sin
beneficio económico o ambiental
alguno. Por ejemplo, cuando se
establece un esquema general de
cuotas y topes, los estándares de
eficiencia energética o las metas
para los proveedores de energía
eléctrica renovable por lo general
imponen costos adicionales que no
logran reducir más las emisiones, ya
que estas fueron ya establecidas en
la cuota. Estas políticas sólo podrían
justificarse con otros propósitos,
como el fomento a la innovación o la
mejoría de la seguridad energética.
Canalizando recursos hacia
la innovación ecológica
La economía mundial en última
instancia requerirá encaminarse
hacia una ruta de poco carbón si
las concentraciones de GEI han de
ser establecidas a un nivel que sea
aceptable. Esto será un reto, en vistas
del actual estado de la tecnología.
En muchas áreas clave, incluyendo
la producción de electricidad y
el transporte, las tecnologías que
no utilizan carbón siguen siendo
significativamente más caras que
las tecnologías contaminantes que
podrían sustituir. La innovación
ayudará a bajar estos costos. Un
marco sano para la política ecológica
no sólo reduciría las emisiones
actuales a un menor costo, sino que
canalizaría los recursos adecuados
a la investigación y desarrollo
(I&D) y la adopción de tecnologías
ecológicamente amigables.
Las expectativas de que las futuras
emisiones de GEI serán costosas
incentivan al sector privado a impulsar
I&D y a adoptar tecnologías limpias.
También contribuiría tener mayor
certidumbre respecto del futuro
de los precios del carbón, dado
que los horizontes de inversión
de las empresas en áreas como
la producción de energía y la
construcción pueden abarcar varias
décadas, y ahora la respuesta natural
ante la incertidumbre es invertir
menos.
Por otro lado, la cotización de
emisiones futuras tal vez no sea
suficiente para generar los esfuerzos
de inversión que se necesitan, por
varias razones:
Como en otras áreas de investigación,
las empresas sólo reciben
compensación parcial por su
contribución a las actividades de I&D
que llegan al conocimiento público.
Los derechos de propiedad
intelectual (DPI), en principio, atienden
este tema, pero pueden no ser lo
suficientemente creíbles para los
innovadores, quienes temen que
habrá una fuerte presión internacional
El clima global está cambiando,
y la causa parece ser de origen humano.
Si no se cambian las políticas actuales,
las temperaturas del mundo subirían
un promedio de 2 grados para el año 2050
por la concentración de gases
de efecto invernadero.
para transferir cualquier innovación
tecnológica a un bajo costo. Este
tema se ha presentado como un
obstáculo para la inversión privada
en vacunas contra algunas de las
principales enfermedades del mundo,
como la malaria y el SIDA.
Los gobiernos tal vez no puedan
comprometerse creíblemente a
cualquier futura política ecológica.
La resultante incertidumbre sobre el
nivel y aún la existencia de un precio
de carbón futuro puede disuadir
aún más a una empresa a realizar
investigación.
En este contexto, además de asegurar
el establecimiento de un marco de
referencia político para la innovación
(subsidios para la investigación
básica, protección de los derechos
de propiedad intelectual, etcétera),
se necesitan más medidas específicas
para impulsar aún más la innovación
y la adopción de tecnologías más
limpias. Dichas medidas serían un
complemento a los gravámenes a las
emisiones y/o permisos transferibles,
pero no los sustituirían.
En efecto, a falta de una política de
costeo de las emisiones de GEI, el
logro de las mismas restricciones
de emisiones a través de políticas
de I&D sería muy costoso, dado
que se perderían las oportunidades
baratas que hoy existen para reducir
las emisiones. Los subsidios directos
no son el único camino: asegurar las
recompensas privadas por futuras
innovaciones también sería efectivo
para fomentar la I&D.
Construyendo el consenso
para la acción
Si sólo un puñado de grandes
emisores aplicasen las herramientas
políticas correctas, poco se
lograría para obtener importantes
recortes a las emisiones a costos
manejables. Para tener éxito, un
acuerdo internacional de política
ecológica post 2012 tendría que
involucrar a la mayoría de los grandes
emisores, tanto a nivel de país
como de sector. Esto requerirá que
también las preocupaciones de los
grandes países en desarrollo sean
reconocidas y atendidas. Ponerle
un precio al carbón, que cubra una
proporción lo suficientemente grande
de las emisiones mundiales, tendrá
que sobreponerse a una amplia gama
de preocupaciones de equidad,
economía política y competitividad
internacional.
Si sólo unos cuantos países se
unieran al acuerdo, las reducciones
en sus emisiones podrían verse
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contrarrestadas por los incrementos
en las emisiones de los países
que no suscriban el convenio. Los
esfuerzos de reducción de emisiones
en los países participantes llevará
a una menor demanda mundial de
combustibles fósiles, resultando en
una declinación global de su precio,
que detonaría el uso mayor de
combustibles fósiles y más elevadas
emisiones de GEI en los países no
participantes. Por otro lado, la pérdida
de competitividad internacional en
las industrias intensivas en carbón de
los países participantes estimularía
la reespecialización de las industrias
y por ende generaría mayores
emisiones en el resto del mundo.
Se ha propuesto la imposición
de tarifas y aranceles a las
importaciones de bienes intensivos
en carbón procedentes de países
no participantes —conocido como
ajustes a los impuestos fronterizos—
como medida para reducir la fuga de
carbón al tiempo de fomentar
la colaboración.
Otra posible opción son las políticas
sectoriales, que consistirían en
generar compromisos para reducir
emisiones por parte de todos los
grandes emisores de una industria
específica de todo el mundo,
posiblemente junto con el uso de
derechos de transferencia entre
los participantes. Dado que los
riesgos de fuga se concentran en
unos cuantos sectores grandes e
intensivos en energía, dominados
por pocos participantes (industrias
de cerámica, aluminio, hierro y
acero, por ejemplo), los acuerdos
sectoriales internacionales pueden
ser un complemento útil para un
acuerdo con metas de emisiones que
involucren a sólo unos cuantos países.
En última instancia, la participación
de los países en desarrollo de mayor
tamaño en un acuerdo internacional
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de política ecológica dependerá
de los mecanismos adecuados de
equidad que se establezcan. Se
estima que los países en desarrollo
sufrirán las mayores pérdidas por
el cambio climático, pero tal vez su
mayor preocupación sean los costos
de contingencia que implicarán estas
pérdidas.
En efecto, un gran obstáculo para
una amplia participación global será
que un precio de carbón uniforme
a nivel mundial sería en general
más costoso para los países de
menores ingresos. Esto refleja la
mayor intensidad de combustibles
fósiles en sus economías. Por lo tanto,
mientras la acción es más necesaria
donde es más barato implementarla
—primariamente en los países en
desarrollo—, sus costos tendrían que
ser distribuidos de otra manera.
Hay instrumentos de precios que
tienen manera de desviar la carga
financiera de las reducciones de
emisiones de los países en desarrollo,
aun cuando sea en estos países
donde ocurran primariamente
los recortes a las emisiones. En
los esquemas de derechos de
transmisión, por ejemplo, una
distribución indeseable de los
costos contingentes entre los países
puede corregirse a través del
establecimiento de reglas sobre la
repartición de dichos derechos.
La transferencia de tecnología
también contribuiría a compartir la
carga, ya que beneficiaría a los países
en desarrollo, donde actualmente
existe un enorme potencial para
mejorar la eficiencia energética y
reducir las emisiones. Al acelerar la
difusión internacional de tecnologías
limpias, la transferencia puede
también permitir que ocurran recortes
de emisiones menos costosos en los
países en desarrollo, reduciendo con
ello el costo total de alcanzar una
meta de reducción de emisiones para
la economía mundial.
El Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL) del Protocolo de Kioto es
también un vehículo potencial
para las transferencias financieras
y tecnológicas. Permite alcanzar
compromisos vinculantes para la
reducción de emisiones. El MDL fue
establecido en 2005 para impulsar el
arranque de STE de la Unión Europea,
y ha crecido rápidamente desde
entonces conforme las empresas
europeas buscan cumplir sus
compromisos a través de recortes
de emisiones más baratas fuera de
Europa. Sin embargo, para asegurar
que sean reales las reducciones de
emisiones asociadas, cada proyecto
del MDL tiene que pasar por un
proceso de validación elaborado.
Si el MDL fuese escalado en el futuro,
tendrían que encontrarse maneras
tanto para asegurar su integridad
ecológica como para limitar sus
costos administrativos.
La industria forestal representa
cerca de 17% de las emisiones de
GEI (ver gráfica) y puede ofrecer
oportunidades de reducción
relativamente baratas, aunque
permanecen grandes incertidumbres.
Mientras una política ecológica
rentable post 2012 tendría que incluir
mecanismos específicos para frenar
la deforestación de Sudamérica, el
Sudeste Asiático y África, al mismo
tiempo privaría a los países en
desarrollo implicados de significativas
fuentes de ingreso (como madera,
leña para combustible, conversión
a agricultura, asentamiento o
infraestructura).
En este sentido, tendrían que
hacerse arreglos para compartir
la carga que tomen en cuenta
que la deforestación ya ocurrió
en el pasado en muchos países
desarrollados. Con respecto a los
países en desarrollo, transferencias de
ingresos para reducir la deforestación
deberían ligarse a mejorías en los
gobiernos locales para que estén
mejor capacitados para administrar
los recursos forestales. Luego de la
conferencia climática de Bali de la
UNFCCC en 2007, ya están en proceso
las discusiones internacionales en esta
materia.
pequeñas. Integrar la adaptación a las
políticas de ayuda internacional a los
países más pobres también puede
ayudar, y la OCDE está trabajando
para proveer orientación en esta
materia. En otros sitios, las políticas
de adaptación esencialmente
involucrarán la provisión de bienes
públicos locales (como barreras
marinas).
Algunos países enfrentarán altos
costos para arreglárselas con aquellos
impactos del cambio climático
que ya están causando estragos
por emisiones pasadas, y podrán
carecer de la capacidad necesaria
para adaptarse. De las 10 ciudades
portuarias más grandes del mundo
más vulnerables a las oleadas de
tormentas y al aumento en los niveles
del mar inducidos por el cambio
climático, sólo tres (Miami, Nueva York
y Tokio) están en países de la OCDE.
Las políticas para reducir emisiones
afectarán la distribución del ingreso
no sólo entre países sino también
dentro de los hogares de cada país.
Los hogares más pobres típicamente
gastan una proporción mayor de su
ingreso en bienes relacionados con la
energía. Por lo tanto, es más probable
que sean afectados por políticas
que incrementen los precios de los
energéticos, tales como las que le
pongan un precio a las emisiones de
GEI, o las que remuevan subsidios a
los combustibles, que han sido usadas
como mecanismos de política social
especialmente en países de bajos
ingresos en contextos institucionales
débiles. Asimismo, más altos precios
de carbón en última instancia implican
Tal vez sea necesario incrementar la
asistencia internacional y la apertura
a la migración a otros países para
relocalizar a las poblaciones de las
áreas más afectadas, como las de islas
la reasignación de recursos hacia
industrias menos intensivas en carbón,
con consecuencias negativas para las
empresas y el empleo en aquellas
industrias que son más intensivas en
carbón.
Sin embargo, las políticas de
contingencia constituyen sólo una de
las muchas influencias que afectan
el empleo y la distribución del
ingreso. Por eso, deben atenderse las
preocupaciones de distribución del
ingreso y empleo primordialmente
a través de instrumentos de política
general enfocadas a estas cuestiones
sociales, en lugar de a través de
costosos límites y exenciones a las
políticas de contingencia.
En los países en desarrollo con
infraestructura institucional más
débil, el reto consiste en reemplazar
gradualmente los actuales subsidios
al combustible y a otros recursos
emisores de GEI con herramientas de
política social menos costosos, tarea
en la que la asistencia técnica de los
países desarrollados pudiera ser de
gran ayuda.E
ENTORNO 33