Juan Francisco Arana Chalco – La Técnica Legislativa
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LA TECNICA LEGISLATIVA Junio, 2015 Abogado Juan Francisco Arana Chalco Asesor Parlamentario Congreso de la República Reflexiones “Cualquiera que sea el fin que pretenden las leyes, no podrán conseguirlo si es imposible conocerlas”. JEREMY BENTHAM “El ordenamiento jurídico como mayor merito debiera ser la simplicidad ha venido a ser por desgracia un complicadísimo laberinto en el cual, a menudo, ni aquellos que debieran ser los guías consiguen orientarse”. FRANCESCO CARNELUTTI. Aproximaciones al concepto de Técnica Legislativa Montesquieu señala también característica de como elaborar leyes en su obra, “De Espirit des Lois”, entre ellos, podemos aplicar actualmente la siguiente: el estilo debe ser conciso y es esencial que las leyes susciten en todos los hombres las mismas ideas. La doctrina alemana e italiana utiliza para este concepto la voz legistica (Legistik) . Ihering destacaba que la utilización de la técnica tiene la simplificación del Derecho. ¿Que es la Técnica Legislativa? ¿Es una ciencia o un arte? Es también llamada ciencia de la legislación, se ocupa de la composición y redacción de las leyes y disposiciones jurídicas. Coincido con el maestro Sainz Moreno, cuando señala la técnica legislativa se constituye en el arte de legislar clara y eficazmente es una parte de la ciencia de la legislación, la técnica legislativa no sólo implica una buena redacción de leyes sino también de calidad, publicidad y viabilidad de las normas. En la actualidad este concepto ha dado paso a comprender la (redacción, aprobación, publicación y aplicación de la ley como técnica legislativa). ¿Es importante la técnica legislativa? Los productos de la legislación, leyes y sus reglamentos, es decir las normas en general son objeto de estudios interpretativos intensos, generando doctrina, posiciones y debates; sin embargo más importante es un manual de legislación. Destinado a darle a las leyes desde un inicio una cierta medida de racionalidad y claridad. La importancia de la técnica legislativa Se orienta en la búsqueda de la calidad de las leyes, proporcionen una mayor eficacia a la ley , fortalecer y velar por el respeto del principio de seguridad jurídica. Procura coherencia de una norma, que conlleva una interpretación de la ley, así como permite prever el impacto de una nueva ley, ocasionaría al entrar en vigencia. La técnica legislativa en su aplicación conlleva a seguir en distintos momentos del procedimiento legislativo (transformación de la iniciativa legislativa en una ley aprobada). La Técnica Legislativa en el Perú Ley 26889,Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa D.S.008-2006-JUS. Manual de Técnica Legislativa, aprobado por Acuerdo de Mesa Directiva 095-20102011/MESA-CR. Guías de Orientación, aprobadas por Acuerdo de Mesa Directiva N° 535-2004-2005/MESA-CR. La decisión Política y La técnica legislativa La técnica legislativa, por su parte, es una tarea que corresponde, al técnico, y apunta al continente. Así, la labor del técnico es traducir a un texto la decisión política del titular del sector o de la entidad correspondiente en un proyecto normativo, encausándola dentro de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico La técnica legislativa y su relación con la ley La ley La Constitución contiene diversas normas jurídicas, consideradas de primer orden. Ello significa que, cualquier norma que la contradiga no debe ser aplicada. En segundo orden va a estar la Ley, la cual debe estar en armonía con la Constitución, y prima sobre cualquier otra norma de menor rango como por ejemplo un decreto supremo, una resolución ministerial, etc. Comparten este rango otras normas como son los decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, Reglamento del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales. Forma y fondo De acuerdo al Reglamento del Congreso de la Repùblica el proyecto de ley deben contener: - - Fundamentos. Esto es, la descripción del problema, antecedentes, y normas jurídicas aplicables. Efecto sobre la legislación nacional. En dicho extremo, deben consignarse de modo expreso todas las normas que se modifican, derogan o dejan sin efecto. Análisis costo – beneficio. Al respecto, debe realizarse un examen que determine los afectados por la norma, los beneficiados, cuantificarse el efecto positivo y negativo y realizarse un balance del mismo. La iniciativa de Legislativa Planteamiento inicial o idea de la ley. La determinación de la materia que se pretende regular corresponde al nivel de la ley. Estudio de la misma materia y las normas directas, concordancia. Estudio de la misma materia que las regula otras jerarquías normativas. Indagaciones sobre proposiciones de ley similares. El desarrollo del tema por especialistas Evaluación política de la viabilidad de las leyes. Investigación de los actores Conocimiento de la opinión de los posibles interesados. Estudios comparados si existen algunas coincidencias en materia legislativa. Estudio de la constitucionalidad de la propuesta. Checklisten Apareció en Alemania y se aplico a los denominados landers, como Bavaria. Constituyen cuestionamientos tipos que ayudan como un test a efectos de dar mayores elementos de juicio y con ello delimitar el objetivo, fin, nivel de actuación oportunidad, la necesidad de una propuesta de ley. CONTENIDO DE LA LEY 2.1 Objeto de la ley El objeto de la ley es la parte dispositiva de la norma en la que se identifica la materia o asunto que se pretende regular. Es real, fáctico, viable y único. Orden lógico de la ley Criterios: 1) De lo general a lo particular. 2) De lo abstracto a lo concreto. 3) De lo normal a lo excepcional. 4) De lo sustantivo a lo procesal. Estructura de la Ley La ley se organiza sobre la base de un orden metodológico que facilita el entendimiento de la norma. La ley tiene la siguiente estructura: categoría normativa y numeración Título Texto normativo, que se divide en título preliminar, parte sustantiva y parte final, y anexo 1)Categoría normativa y numeración. a) Categoría normativa. b) Numeración. 2) Título 3)Texto normativo a) Título preliminar b) Parte sustantiva i) Normas iniciales. ii) Normas organizativas. iii) Normas prescriptivas de derechos y obligaciones. iv) Normas prohibitivas o limitadoras de derechos. v) Normas planificadoras. vi) Normas procedimentales. vii) Normas sancionadoras. c) Parte final i) Disposiciones complementarias finales. ii) Disposiciones complementarias transitorias. iii) Disposiciones Complementarias Modificatorias. 4) Anexo. Texto Normativo i) Normas iniciales: establecen el ámbito de aplicación de la ley y, cuando corresponda, conceptos de términos que no tienen un significado unívoco. ii) Normas organizativas: establecen la organización y estructura de entidades. iii) Normas prescriptivas de derechos y obligaciones: sirven para precisar las competencias, atribuciones, facultades o funciones de las unidades orgánicas o de las instituciones cuya organización se establece. Texto Normativo iv) Normas prohibitivas o limitadoras de derechos: establecen prohibiciones y limitaciones. v) Normas planificadoras: establecen planes o acciones a realizar. vi) Normas procedimentales: establecen procedimientos. vii) Normas sancionadoras: establecen infracciones y sanciones. La Problemática de la Ley Crisis de la legislación. Proliferación legislativa. Eficacia de la ley. Ejemplos de inadecuada aplicación de la técnica legislativa. Ley General de Transporte y Transito Terrestre art. 25º de la Ley N.º 27181. Ley General de Transito Terrestre. Inspecciones técnicas Ley N.º 29365 Ley que establece el sistema de control de licencias por conducir por puntos. (error) Ley N.º 29365 Ley que establece el sistema de control de licencias por conducir por puntos. (error) Análisis Legal Vale decir que de acuerdo de la Ley 29365 , toda infracción de transporte y tránsito debería estar tipificada en el Reglamento Nacional de Tránsito. Aquí hay que descartar también que el DS 025-2008-MTC tenga un origen distinto, solo basado en la Ley No. 29237 que crea el Sistema de Inspecciones Técnicas Vehiculares, ya que esta norma dispone que el MTC en el reglamento establecerá el régimen de infracciones y sanciones; es decir el DS 025-2008-MTC el mismo que en su propia redacción señala ser un reglamento derivado de la Ley No. 27181, tan es así que Y así no lo fuese, la Ley No. 29365 cambia las reglas de juego en materia de transporte y tránsito, ya que dispone en su Segunda Disposición Final lo siguiente: Deróganse, modifícanse o déjense en suspenso las disposiciones que se opongan a la presente Ley. Solución a través de otra ley. Ley N.º 29937 Ley que modifica los artículos 2,23,24 y 25 de la Ley N.º27181 Ley General de Transporte y Transito Terrestre, precisando disposiciones relacionadas con servicios complementarios. Efectos Sanciones por incumplimiento a cargo de la Sutran en el periodo que se otorgo la Ley 29365 y la Ley N.º29237. Han generado ausencia de tipicidad de parte de dichas normas, las empresas CITVs. Vician los procedimientos administrativos sancionadores. Generan reclamaciones y procesos contenciosos que la autoridad finalmente pierden. Iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo Marco legal para la presentación: Constitución Política del Perú Artículos 105 y 125, numerales 1 y 2. Marco legal de los requisitos: Constitución Política del Perú Artículo 126 Reglamento del Congreso Artículo 76, numeral 1 Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Artículo 12. Las iniciativas legislativas en el Perú Al principio, la Constitución de 1823, la iniciativa legislativa se encontraba únicamente en manos de los representantes al Congreso, posteriormente, en las Constituciones de 1826, 1828 y 1834 se agregó al Poder Ejecutivo, a través de sus Ministros. A partir de la Constitución de 1856, se estableció el poder de iniciativa legislativa al Poder Ejecutivo a secas, y se incluyó a la Corte Suprema, con la limitación “en asuntos judiciales”, a partir de 1860. En la Constitución de 1920, se agregó a los Congresos regionales, que fue suprimida en la Constitución de 1933 y volvió bajo la fórmula “el órgano de gobierno de la región en las materias que le son propias”, en la Constitución de 1979. Iniciativas Legislativas en las Constituciones del Perú Constituciones Legislativo Ejecutivo Justicia Regiones Total 1979 4 1933 3 1920 4 1867 – 1860 – 1856 3 1839 - 1837 1834 – 1828 – 1826 2 1823 1 Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo Los proyectos de ley que presenta el Presidente de la República al Congreso deben ser previamente aprobados por el Consejo de Ministros y deben estar refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros; también pueden ser presentados con la firma del ministro o los ministros cuyas carteras se relacionen directamente con la materia que regula el proyecto de ley (Arts. 125, inc. 1 y 2; y, 126 de la CP; Art. 76, inc. 1 del RC; Art. 12 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo). Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo Para el Congreso de la República de acuerdo al Reglamento del Congreso, se requieren la firma de un numero de congresistas, refrendado por el vocero portavoz titular, para que sea considerada iniciativa legislativa. Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo Los proyectos de ley pueden versar sobre cualquier asunto y, de manera exclusiva, le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria territorial, tratados internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma de la paz y autorización para ausentarse del país (Art. 76, inc. 1 del RC). Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo El artículo 79° de la Constitución Política establece que “los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”. Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo CARÁCTER DE URGENCIA El Presidente de la República tiene la facultad de solicitar que sus proyectos de ley sean tratados con carácter de urgente, para lo cual envía el proyecto con dicha solicitud (Art. 76, inc. 1, lit. a) del RC; y, Art. 105 de la CP; Art. 12 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo) Aspectos entre la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo - Legislativo AUSENCIA DE PLAZO PARA TRATAR LOS PROYECTOS DE LEY CON CARÁCTER DE URGENTE Si bien el Reglamento del Congreso no prevé un plazo determinado para el pronunciamiento final del Congreso respecto de las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo que tienen la solicitud de trámite “con carácter de urgente”, la Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establecen que tienen preferencia en su tramitación. Gracias [email protected]
