Cuadernos de Participación y Ciudadanía
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Cuadernos de Participación y Ciudadanía – Nº 1 Concepto y conceptos de participación (síntesis de los contenidos desarrollados en los Talleres de Participación y Ciudadanía) Índice Presentación: ............................................................................................. pg. 1 1.- La participación, un derecho político fundamental: .............................. pg. 3 El derecho ciudadano a intervenir en la toma de decisiones políticas: .............. pg. 3 Un derecho que necesita práctica: .............................................................. pg. 3 Un derecho que topa con resistencias: ........................................................ pg. 4 2.- Del concepto a la práctica institucional de la participación: ................. pg. 6 Una tipología posible de instrumentos para la participación: ........................... pg. 6 Dos ideas subyacentes: ............................................................................. pg. 7 3.- La participación, una opción estratégica de gobierno: ......................... pg. 8 Contra la crisis de la democracia representativa: en busca de mayores cotas de legitimidad: ................................................................................. pg. 8 Gobierno en red, gobierno de redes: en busca de mayores cotas de eficacia: .................................................................................................. pg. 8 4.- El principio deliberativo: .................................................................... pg. 10 En el centro de la idea misma de Democracia:............................................ pg. 10 Un imperativo para el gobierno relacional: ................................................. pg. 10 4Un renovado arsenal metodológico: ........................................................ pg. 10 5.- El principio de proximidad: ................................................................ pg. 12 Democracia participativa, democracia de proximidad: ................................. pg. 12 Políticas y equipamientos de proximidad: una oportunidad para la participación: ......................................................................................... pg. 12 6.- La participación y sus actores: ........................................................... pg. 13 El valor irrenunciable del asociacionismo en la cultura de la participación: ....... pg. 13 De la crisis asociativa: ............................................................................. pg. 13 Asociacionismo versus ciudadanía no organizada: un falso dilema: ............... pg. 14 Otra vez la visión estratégica y el sesgo deliberativo: .................................. pg. 14 7.- Otro falso dilema: democracia representativa versus democracia participativa: ........................................................................................... pg. 15 La crisis de la democracia representativa:.................................................. pg. 15 Un problema de enfoque: ........................................................................ pg. 15 El reto de la calidad democrática: ............................................................. pg. 15 Concepto y conceptos de participación Presentación Durante los últimos veinte o veinticinco años, la mayor parte del periodo que abarcan los ayuntamientos democráticos, en Jerez se han prodigado numerosas experiencias de participación ciudadana de muy diversa naturaleza. El actual Reglamento de Participación Ciudadana, vigente desde 2002, ha sido un primer intento de ordenar este cúmulo de experiencias, buscando su cristalización en un modelo de participación basado en un conjunto articulado de órganos principalmente instituidos como espacios para la interlocución entre el gobierno local y el tejido asociativo de la ciudad. Este modelo, todavía no enteramente desarrollado, se ha visto en los últimos años parcialmente cuestionado por la apertura de una serie de procesos participativos de notable singularidad, que se han desplegado fuera del paraguas normativo establecido en el Reglamento. Paralelamente se ha producido nuestra incorporación al intenso y revitalizado debate abierto en materia de participación en el seno distintos foros y organismos especializados de ámbito estatal e internacional, del que están emanando toda una serie de novedades conceptuales y metodológicas que nos impulsan a poner en revisión nuestra experiencia, en un proceso que se va a materializar principalmente a lo largo del periodo de vigencia de la presente Corporación. Ahora bien, antes de lanzarnos a este proceso hemos considerado la necesidad de abrir una reflexión previa que ponga de relieve la pluralidad de planos conceptuales que confluyen en la idea de participación, delimitando su exacto significado y sus diferentes implicaciones. El primer espacio constituido para servir de marco a esta reflexión han sido los denominados Talleres de Participación y Ciudadanía, una serie de nueve jornadas que se han sucedido entre mayo de 2006 y marzo de 2007, que nos han permitido abarcar una completa panorámica de los principales aspectos que conforman el moderno discurso de la participación. El programa de estos talleres, con sus contenidos y ponentes, ha sido el siguiente: Taller 1 (18-05-06).- Conceptos, modelos y prácticas de Participación: el estado general de la cuestión. Fernando Pindado, Subdirector General de Participación de la Generalitat de Cataluña. Taller 2 (25-05-06).- Métodos de democracia deliberativa. Ernesto Ganuza, consultor e investigador del Instituto de Estudios Sociales de Andalucía. Taller 3 (20-09-06).- Asociacionismo y participación. Zulima Sánchez, investigadora y profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca. Taller 4 (19-10-06).- Participación y ciudadanía no organizada. Eva Salaberría, Directora del Área de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de San Sebastián. Taller 5 (2-11-06).- Participación y estrategias de ciudad. Alfonso Yerga, director del Centro de Estudios Andaluces. Taller 6 (18-01-07).- Servicios de atención ciudadana y modernización de las administraciones públicas. Esperanza Álvarez, Jefa de Servicio de Participación Ciudadana y Observatorio de la Calidad de la Junta de Andalucía. 1 Concepto y conceptos de participación Taller 7 (8-02-07).- Participación ciudadana y políticas de proximidad. Inmaculada Santana, Jefa de Sección de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Córdoba. Taller 8 (1-03-07).- Participación ciudadana y calidad democrática. Ramón Vargas-Machuca Ortega, Catedrático de Filosofía Moral y Política de la Universidad de Cádiz. Taller 9 (24-03-07).- Síntesis y conclusiones. Fernando de la Riva, consultor de organizaciones y miembro del Centro de Recursos para Asociaciones de la Bahía de Cádiz. Este denso y prolongado programa nos ha proporcionado el mapa y las coordenadas conceptuales desde las que vamos a proseguir la tarea de ordenación de nuestro modelo de participación. El texto con el que abrimos esta serie de publicaciones, presentado en el último de los nueve talleres realizados, trata precisamente de ser una síntesis apretada y necesariamente selectiva de este mapa conceptual1. En números sucesivos se irán volcando las ocho ponencias temáticas junto a las aportaciones emanadas de los grupos de participantes. Así pues, estos Cuadernos de Participación y Ciudadanía que ahora inician su andadura no son sólo un epílogo de los talleres que realizamos con el mismo nombre. Son un compromiso debido hacia quienes se brindaron a insuflarle vitalidad, bien desde su posición como ponentes y desde su notable experiencia como promotores, investigadores u observadores del fenómeno de la participación ciudadana, bien desde su posición como participantes y desde su compromiso con el proyecto global de reordenación y enriquecimiento de nuestro modelo de participación. A unos y otros nuestro mayor y más sincero agradecimiento. Pero los Cuadernos de Participación y Ciudadanía no se van a limitar a servir como un medio de publicitar las ponencias y conclusiones vertidas en los talleres. Abarcando más extensos y variados contenidos, serán también una herramienta para la información y la educación ciudadana en materia de participación y un modo de continuar un debate que apela a la sensibilidad de toda suerte de actores, tanto aquellos que ejercemos responsabilidades políticas o administrativas, como quienes se ven diariamente motivados por su compromiso cívico en el seno de nuestro extenso y rico movimiento asociativo. Jerez, como toda ciudad, necesita constituirse en un espacio público y político de calidad, fundado en unas relaciones fructíferas entre instituciones de gobierno y una renovada sociedad civil, movida por una ciudadanía activa y dispuesta a comparecer como actor principal en dicho espacio público. Sólo en su seno estaremos en condiciones de hacer emerger proyectos compartidos de progreso y bienestar para nuestra colectividad. Ojalá que esta nueva herramienta contribuya, siquiera humildemente, a este logro que constituye nuestra principal razón de ser. Miriam Alconchel Gonzaga, Concejal de Participación, Solidaridad y Cooperación 1 Tal como arriba se indica, el presente texto es un breve compendio de las ponencias dictadas en el transcurso de los ocho talleres temáticos. Sus autores se citan a lo largo del texto, aunque no siempre de forma literal, y han expresado su conformidad con respecto a los términos en que han sido recogidas sus distintas aportaciones. El trabajo y la responsabilidad de los servicios municipales en relación a este documento se ha limitado a la selección de los conceptos más relevantes vertidos en esas ocho ponencias, así como a su plasmación en forma de texto articulado y coherente. 2 Concepto y conceptos de participación 1.- La Participación, un derecho político fundamental El derecho ciudadano a intervenir en la toma de decisiones públicas La idea más reiterada a lo largo de nuestros talleres ha sido la de la participación como el derecho a intervenir activamente en la toma de decisiones públicas. La han expresado con distintas formulaciones prácticamente todos los ponentes y se ha puesto de manifiesto con igual insistencia en las conclusiones emanadas de los grupos de participantes. Como tal derecho político básico, la participación ciudadana se encuentra expresamente reconocida en nuestro ordenamiento jurídico, emparentada directamente con el completo abanico de derechos y libertades que definen lo que entendemos por una sociedad democrática: el derecho al voto, al sufragio activo y pasivo, los derechos de asociación y reunión y las libertades de expresión, de información y de libre circulación de ideas y opiniones. Ya en nuestro primer taller, Fernando Pindado nos recordaba una serie de disposiciones reguladoras del derecho a la participación: Empezando por la propia Constitución, cuyo artículo 23 afirma que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. El mismo principio viene recogido en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la ONU en 1948: “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”. Posteriormente, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la ONU en 1966 y ratificado por España en 1977, confirmó este principio en su artículo 25: “Todos los ciudadanos gozarán… de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores” Así pues, esta idea de la participación como derecho político fundamental resume el mensaje más relevante y central de cuantos se han transmitido en el transcurso de nuestros talleres. Y nos distancia de las concepciones más difusas que vendrían a identificar la noción de participación con la esfera global de relaciones entre gobierno y ciudadanía o entidades cívicas. Relaciones que son un caldo de cultivo esencial, un prerrequisito básico para que se produzca la participación ciudadana en sentido estricto, pero que están lejos de agotar sus implicaciones. Un derecho que necesita práctica Esta fue una noción que también introdujo Fernando Pindado en la primera ponencia. La participación ciudadana requiere una actitud proactiva por parte de los poderes 3 Concepto y conceptos de participación públicos, un firme compromiso, nos decía Fernando, en la “búsqueda de canales, medios, ideas que, no solo permitan, sino que promuevan el ejercicio de ese derecho, la máxima incorporación de personas, de manera individual u organizada, en la elaboración y gestión de las políticas públicas, en los asuntos colectivos”. Este, por otra parte, es el sentido del mandato constitucional contenido en el artículo 9.2: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Dicho en otros términos, no se trata de aceptar pasivamente la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan sus derechos. Porque el de participación es un derecho fundado en la tradición del republicanismo político y no en la doctrina tradicional del liberalismo clásico. Hablar de participación no es hablar de leyes ni de instituciones establecidas con la finalidad de proteger la esfera privada ante la acción institucional. Contrariamente, hablar de participación implica una idea de ciudadanía que sale de la esfera privada para personarse en el espacio público. Y nos lleva a reconocer la existencia de vías de acceso ciudadano al ámbito donde se dirimen las cuestiones políticas. Vías que, para que sean transitables, requieren un compromiso firme por parte del poder. Esto implica que los reglamentos y las normas no bastan. Si nos contentásemos con regular las formas en que puede participar la ciudadanía, estaríamos proyectando una visión administrativista de ese derecho. Pero la participación necesita práctica, ciudadana y política. Necesita formación y predisposición a participar por parte de la ciudadanía. Pero necesita también y sobre todo medios personales, económicos y metodológicos, que sólo pueden proveer los poderes públicos. Un derecho que topa con resistencias Todos los derechos ciudadanos encuentran focos de resistencia a su ejercicio pleno. En el caso de la participación estos focos de resistencia son de triple naturaleza. Hay, en primer lugar, obstáculos de naturaleza jurídica que tienden a consagrar una lectura restrictiva del derecho a la participación política directa por identificación de este concepto con el de sufragio pasivo. Según esta interpretación, cuando la Constitución y disposiciones afines hablan de participar directamente en la gestión de lo público estarían aludiendo a las responsabilidades políticas que adquieren los cargos electos. Con su sentencia de 17 de julio de 1995, el Tribunal Constitucional vino a consagrar esta lectura, al reducir los cauces de participación ciudadana directa que establece el artículo 23.2 de la Constitución al referéndum o consulta popular. Los restantes posibles instrumentos estarían fundamentados en el artículo 1052, que no forma parte del cuerpo básico de derechos fundamentales (el Título I) sino de los principios de organización del gobierno y administración (Título IV). 2 Artículo 105 de la Constitución: La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de la organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos cuando proceda la audiencia del interesado. 4 Concepto y conceptos de participación Esta sentencia tiene una importancia capital en dos sentidos: en primer lugar porque consagra la lectura administrativista y despolitizada de la participación, elimina su potencial como un derecho político básico y la reduce a una cuestión de procedimiento de gobierno y administración; y en segundo lugar porque confiere casi enteramente la iniciativa de promover la participación a los poderes públicos, que pueden operar en este sentido sin sentirse vinculados al mandato constitucional contenido en el artículo 9. El segundo foco de resistencias proviene de los propios poderes públicos, tanto en los niveles de gobierno como en los de administración. Muchas de las personas de detentan cargos institucionales o técnicos argumentan contra la participación ciudadana como un factor que merma la eficacia y la rapidez en la gestión y en los procesos de toma de decisiones. Finalmente, hay también otro importante foco de resistencia de orden sociocultural, visible en la tendencia delegacionista de amplios sectores ciudadanos que han aceptado complacientes la lectura restrictiva de la participación directa como sufragio pasivo. Votan para que otros resuelvan sus problemas, convencidos de que las cuestiones políticas son materia de especialistas en su gestión. Con ello se cierra el círculo vicioso de la desconfianza hacia la participación abierto desde la jurisprudencia, la política y la administración. 5 Concepto y conceptos de participación 2.- Del concepto a la práctica institucional de la participación Una tipología posible de instrumentos para la participación Con estos parámetros conceptuales es posible hacer una aproximación más detallada a las prácticas concretas que han desarrollado las instituciones al amparo del discurso de la participación3. Estas prácticas, instrumentos o cauces abiertos pueden clasificarse en cuatro posibles grupos: a) Están en primer lugar las experiencias que más visiblemente responden a la idea de la participación como contribución ciudadana a la toma de decisiones públicas. Son los procesos que, con arreglo a diferentes métodos, se abren y desarrollan hasta la definición de planes o proyectos de singular relevancia (los planes generales de ordenación urbana, las agendas 21, los planes estratégicos) o para la determinación de políticas o decisiones puntuales de más corto alcance (los presupuestos participativos, las opciones para la remodelación de espacios públicos, etc.). b) Un segundo grupo de experiencias, las más frecuentes, son las estructuras constituidas en marcos estables de interlocución entre gobiernos y ciudadanía, generalmente personada en dichas estructuras por medio de asociaciones. Son los típicos consejos sectoriales o territoriales que prácticamente todos los reglamentos de participación reconocen como principales órganos instituidos para el ejercicio de este derecho. c) El tercer grupo serían las políticas de estímulo al capital social, los servicios y recursos transferidos a favor del mundo asociativo, que se justifican en su singular reconocimiento como cauces naturales de participación y con el expreso objetivo de aumentar su potencial en este sentido. Forman parte de este grupo las acciones y servicios de formación, asistencia u orientación, los programas de subvenciones y los locales u otros medios materiales de titularidad pública puestos al servicio de asociaciones y colectivos ciudadanos. d) Finalmente, la idea de participación subyace también en el conjunto de dispositivos establecidos por la administración para asegurar las mayores cotas de calidad en sus relaciones con los-as administrados-as. A este cuarto grupo pertenecen las manifestaciones de una nueva cultura de la administración fundada en el concepto de gestión de calidad: ventanillas únicas, oficinas de atención ciudadana, nuevos sistemas y procedimientos basados en la aplicación de las nuevas tecnologías, etc. Este fue el tema de nuestro sexto taller, centrado en la detallada exposición de Esperanza Álvarez en torno al modelo que la administración de la Junta de Andalucía está desarrollando con estos fundamentos. 3 Se excluye aquí toda consideración acerca de posibles prácticas e iniciativas desarrolladas desde el mundo asociativo y la sociedad civil en general. En cualquier caso, partiendo de la idea de la participación como intervención ciudadana en la toma de decisiones públicas, se entiende que las iniciativas civiles promotoras de participación no tienen virtualidad práctica alguna sin cauces previamente abiertos por las instituciones políticas representativas. 6 Concepto y conceptos de participación Dos ideas subyacentes Todas estas experiencias se nutren en distintas dosis de dos ideas clave expresivas de una cierta concepción bipolar de la participación, desde las cuales se han construido todas sus manifestaciones y prácticas. La primera gira en torno al concepto de Ciudadanía Activa y al ya desarrollado de la participación como derecho político fundamental. Ejercitar esta condición equivale, como se ha dicho, a la comparecencia ciudadana en el espacio público y en los procesos de toma de decisiones que se desarrollan en su seno. Esta primera idea informa, fundamentalmente y por ese orden, las experiencias del primer y segundo grupos. La segunda gira en torno al concepto de Ciudadanía Cliente y se emparenta con el discurso de la participación como etiqueta bajo la que se amparan las funciones genéricas de relación entre gobiernos y administración ante ciudadanos-as y administrados-as. Esta noción, desde la que tiende a levantarse todo un complejo entramado de procesos para la evaluación y la autoevaluación de la calidad de las políticas públicas, informa fundamentalmente al grupo cuarto de experiencias antes descritas y en menor medida al tercero4. Ni la clasificación propuesta, ni su identificación en distintos grados con estas dos nociones clave, implican juicios de valor sino precisiones analíticas que conviene no perder de vista. Todo proceso participativo, incluso los más firmemente organizados para la incorporación ciudadana a la toma de decisiones, implican una función relacional. Ningún gobierno tiene garantizado el éxito en sus estrategias de promoción de la participación si descuida la calidad de sus sistemas de relación y atención a la ciudadanía. Desde el otro polo de dicha relación, cada vez que un-a ciudadano-a comparece ante el gobierno o ante la administración, incluso para el más rutinario de los trámites, se convierte en un factor condicionante de sus políticas. Por eso hay que insistir en que se trata de nociones compatibles, de fronteras no siempre nítidas, y en igual medida constitutivas del discurso de la participación. 4 Si hacemos aquí mención de este tercer grupo es por la evidencia de que, más allá de sus justificaciones teóricas como estímulo al crecimiento de capital social, los programas de apoyo al mundo asociativo se han constituido en la práctica en servicios especializados ante las demandas específicas de un determinado segmento ciudadano (el organizado). Desde este punto de vista, su diferencia esencial con respecto al cuarto grupo sería que éste adopta como referencia más visible al ciudadano-a o administrado-a a título individual. 7 Concepto y conceptos de participación 3.- La participación, una opción estratégica de gobierno Contra la crisis de las instituciones representativas: en busca de mayores cotas de legitimidad democrática Esta ha sido otra de las nociones más reiteradas a lo largo de todas las ponencias. Ante las cada vez mayores evidencias de desafección ciudadana hacia las instituciones políticas representativas y, más en general, hacia el espacio público (cuerpo electoral en retroceso, desconfianza hacia los partidos, crisis de valores cívicos, sobrevaloración mediática de lo privado, etc.), los gobiernos se lanzan al tendido de nuevos puentes de conexión con la ciudadanía. Las voces de alerta ya se han dado incluso desde los más importantes foros internacionales. En diciembre de 2001 el Comité de Ministros del Consejo de Europa hizo pública una Recomendación5 en la que instaba a los gobiernos, especialmente a los locales, a poner en práctica medidas de estímulo a la participación ciudadana, a partir de un diagnóstico en tres puntos en el que subrayaban: a) “Un declive del interés del público y un sentimiento de hastío con respecto a la política” b) La dificultad de implicar más al público mediante las formas directas o populares de consulta y participación. c) Las debilidades de las instituciones de la democracia representativa local, que hacen el sistema menos eficaz, transparente y responsable.” Para combatir estas amenazas, la participación ciudadana se constituye en una verdadera opción estratégica para la recuperación, desde nuevos parámetros, del afecto ciudadano hacia lo público y hacia la política. Así, para paliar la desconfianza ante los procesos de toma de decisiones, se abren nuevos espacios participativos, cada vez más enriquecidos desde el punto de vista metodológico, desde los que proceder con mayores cotas de legitimidad. Y para corregir el descrédito de los servicios públicos, se exploran nuevos sistemas de organización y planificación de dichos servicios basados en la sensibilidad extrema ante la demanda ciudadana6. Gobierno en red, gobierno de redes: en busca de mayores cotas de eficacia Principalmente desarrollada en el quinto taller, la idea del gobierno en red o relacional se funda en una constatación simple pero de gran trascendencia. Los gobiernos actuales se encuentran ante grandes dificultades para abarcar con suficientes garantías la creciente complejidad de las sociedades modernas. Sus agendas se multiplican con nuevos temas que exigen nuevos conocimientos. Crece la inestabilidad ante la extensa y contradictoria urdimbre de intereses y posiciones sociales en conflicto. Se desatan fuerzas globales que, operando a gran escala, se 5 Recomendación nº (2001) 19 del Comité de Ministros a los estados miembros sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local. Versión en PDF del documento en http://www.map.es/documentacion/entes_locales/autonomias_territoriales/parrafo/02/document/recomendacion.pdf 6 Nos remitimos de nuevo a la exposición ya citada de Esperanza Álvarez en nuestro sexto taller. 8 Concepto y conceptos de participación convierten en factores determinantes de las condiciones de vida incluso en el seno de comunidades reducidas. Ante este panorama surge la idea del gobierno en red o relacional como un estilo nuevo y necesario de actuación basado en la cooperación entre actores, buscando la suma de sus conocimientos y su concurrencia en proyectos compartidos capaces de conciliar intereses y neutralizar conflictos. Estas nociones son las que están abriendo paso al concepto de transversalidad. Cada vez resulta más patente la imposibilidad de afrontar los nuevos retos de gobierno y administración con los antiguos parámetros de la gestión desde compartimentos estancos. La clave estaría más en el proyecto que en el departamento. Más en la cooperación que en la especialización. Pero, con ser de una extraordinaria relevancia, a lo que asistimos no es a un simple cambio de cultura organizativa. Es más bien un nuevo concepto de gobierno, el único razonablemente viable, que ya no puede seguir presentándose como una especie de trasunto del antiguo soberano absoluto, porque carece de medios para ejercer su soberanía. Los nuevos gobiernos no pueden aspirar a imponer sus directrices a la sociedad en su conjunto. Su radio de acción no la abarca. No son la cúpula de una estructura única, piramidal, integradora de todos sus posibles elementos conviviendo a su amparo ni a sus órdenes. Su mayor aspiración estriba en la creación de espacios donde todos esos elementos puedan encontrarse, dirimir conflictos y negociar intereses, hasta hacer emerger proyectos compartidos, buscando su coherencia con el interés general que deben empeñarse en proteger y sabiendo que requieren del ineludible concurso de todos los posibles actores. Esta es la filosofía que subyace a los planes estratégicos de que nos habló Alfonso Yerga. No es sólo una metodología que garantiza mayores cotas de eficacia y eficiencia. Es, quizás, la única salida abierta a los nuevos gobiernos para no caer en la irrelevancia. 9 Concepto y conceptos de participación 4.- El principio deliberativo En el centro de la idea misma de Democracia La proclamación del principio deliberativo, asociado a la idea de participación ciudadana, no es sino un intento añadido de recuperación de las esencias de la democracia como estilo de vida compartido. Eva Salaberría nos leyó una cita elocuente de cómo se describía en la Atenas del siglo V antes de Cristo el funcionamiento de su sistema político: “(En nuestra ciudad) -dirá Pericles- nos preocupamos a la vez de los asuntos privados y de los públicos, y gentes de diferentes oficios conocen suficientemente la cosa pública; pues somos los únicos que consideramos, no hombre pacífico, sino inútil, al que nada participa en ella, y además, o nos formamos un juicio propio o al menos estudiamos con exactitud los negocios públicos, no considerando la discusión como un estorbo para la acción, sino como paso previo indispensable a cualquier acción sensata”. 7 He aquí los ingredientes básicos del concepto de deliberación democrática: información y comprensión de las diferentes opciones desde las que acordar el interés común; y libre discusión de todas esas posibles opciones, primando la argumentación racional como el método desde el que construir acuerdos. Así pues, el principio deliberativo está implícito en el muestrario de sentimientos y actitudes que suscitan los procesos de participación: “Ser, estar, sentirse y tomar parte activa de una comunidad y de las decisiones públicas que nos afectan”, una descripción que Eva aplicaba para definir la condición de ciudadanía en un entorno democrático. Un imperativo para el gobierno relacional Pero además de su valor fundacional, el principio deliberativo es una necesidad instrumental ineludible para los nuevos estilos de gobierno y administración que antes se han descrito. La suma de conocimientos, la negociación de intereses, la emergencia y el impulso a proyectos compartidos sólo pueden suscitarse en espacios de deliberación, en el que fluyan sin cortapisas la información y el contraste libre y racional de pareceres. Como ya hemos dicho, los nuevos gobiernos relacionales no aspiran a la imposición de modelos sino a la persuasión y al consenso en su gestión, porque saben que no pueden prosperar sin la ganancia previa de complicidades de todo orden, que deben buscar en toda suerte de agentes sociales, económicos, políticos e institucionales. Un renovado arsenal metodológico Pero en una lectura más restrictiva, el principio deliberativo informa también toda una serie de nuevos modelos y prácticas de participación que han venido a enriquecer el panorama metodológico más ensayado hasta los años ochenta, 7 Tucídides, “Historia de la Guerra del Peloponeso”. En Adela Cortina. Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía. Madrid. Alianza Editorial. 1997. 10 Concepto y conceptos de participación esencialmente reducido a la creación de espacios de interlocución entre gobiernos y agentes sociales. Este fue uno de los aspectos que centraron la exposición de Ernesto Ganuza, que describía estas nuevas prácticas con los siguientes rasgos principales: Son mecanismos igualmente abiertos a la ciudadanía organizada y no organizada. Abordan problemas de forma general y no a partir de los intereses corporativos de distintos grupos. Tratan de conformarse como procesos abiertos, transparentes, donde priman la argumentación y, en algunos casos, criterios de justicia social. Se rigen por reglas que protegen un espacio de diálogo y comunicación, con el necesario tiempo reservado a la información previa, la discusión y la toma de decisiones. Están vinculados a procesos de toma de decisiones y priorización de políticas públicas. No buscan la simple toma de posición sobre dichas políticas y no suelen ser vinculantes. Están concebidos para la discusión de un interés general y no para la negociación de intereses particulares. Son, en consecuencia, actos de creación y protección del espacio público, diferenciándolo nítidamente del privado. Ernesto completó su exposición con la descripción en detalle de algunos de estos modelos participativos: las conferencias de consenso, las encuestas deliberativas, los jurados ciudadanos y los presupuestos participativos, según algunas experiencias ilustrativas de cómo se insertan los métodos deliberativos en este tipo de procesos. 11 Concepto y conceptos de participación 5.- El principio de proximidad Democracia participativa, democracia de proximidad En varios de nuestros talleres hemos manejado el concepto de democracia de proximidad en un sentido genérico, como equivalente de la idea de democracia participativa. Desde este punto de vista el concepto de proximidad constituye una representación simbólica, por alusión a una idea espacial, del efecto que globalmente persiguen los nuevos métodos de participación: salvar la creciente distancia abierta entre ciudadanía e instituciones representativas. Ya hemos visto también como este mismo planteamiento subyace a los nuevos parámetros de organización y gestión de los servicios públicos, con su extrema sensibilidad hacia la naturaleza y los cambios de la demanda ciudadana como principio rector de la planificación y de la evaluación de dichos servicios. Políticas y equipamientos de proximidad: una oportunidad para la participación Pero, igual que ocurre con el concepto de deliberación, el de proximidad se aplica también en un sentido más restrictivo y práctico. En este caso por alusión al conjunto de elementos que confluyen en los procesos de participación singularmente apegados al territorio. Esta fue la cuestión que abordamos en el séptimo taller que introdujo Inmaculada Santana, que nos permitió asomarnos al modelo participativo del Ayuntamiento de Córdoba. Son modelos que explotan muy especialmente las posibilidades abiertas por las redes de equipamientos comunitarios concebidos como espacios de participación, cuya más notable característica consiste en la búsqueda de contenidos y sistemas de gestión pactados con entidades cívicas (las ideas de cooperación e interlocución entre los sectores público y privado), con diferentes áreas municipales (la idea de transversalidad) e incluso con otras administraciones públicas concurrentes en el mismo territorio (la idea de gobierno relacional). La noción de proximidad, incluso antes de su más reciente decodificación, ha estado presente desde las primeras manifestaciones de la moderna cultura de la participación. Esto se explica en buena parte por el especial protagonismo que tradicionalmente ha ejercido el movimiento vecinal en la formación del discurso de la participación. Y se manifiesta en la más acabada formulación jurídica de los órganos de participación más comunes y ensayados desde la década de los ochenta (Juntas de Distrito, Consejos Territoriales o Sectoriales, Consejos de Ciudad, etc.), generalmente asociados a procesos de descentralización o desconcentración de una parte de los servicios municipales8. 8 La Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras las modificaciones introducidas en virtud de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (la llamada “Ley de Grandes Ciudades”) regula la posibilidad de constitución de los llamados “órganos de gestión desconcentrada” en el artículo 24. Y la obligatoriedad de instituir órganos de distrito para las capitales de provincia y los municipios mayores de 250.000 habitantes en los artículos 123 y 128. 12 Concepto y conceptos de participación 6.- La participación y sus actores El valor irrenunciable del asociacionismo en la cultura de la participación El hecho asociativo es un componente central de la cultura de la participación y está en buena medida en el origen de su expansión. Como nos explicaba Zulima Sánchez, la primera contestación a la crisis de la democracia representativa dio un fruto positivo en el crecimiento del fenómeno asociativo como principal vehículo de participación, con dos funciones diferenciadas: canalizar demandas políticas de la ciudadanía, ante las insuficiencias a este respecto de los partidos, incluso cuando ejercen de oposición; y satisfacer necesidades sociales colectivas, ante la crisis y el retraimiento del Estado del Bienestar. Con este bagaje, sumado al reconocimiento unánime del derecho de asociación como ingrediente básico del sistema democrático, las asociaciones ciudadanas se han constituido en los más significados actores y dinamizadores en prácticamente todos los procesos de participación habidos durante los últimos treinta años. Conviene aquí recordar que estas cualidades reconocidas al mundo asociativo entroncan con las más viejas teorías de la sociedad civil como ámbito diferenciado del poder político. Una sociedad civil que se expresa en la capacidad de autoorganización de los individuos para proteger su bienestar y su integridad ciudadana ante la tentación a deslizarse hacia la desidia o hacia la tiranía en que puede incurrir un poder político sin contrapesos. Estos elementos han dado origen al entramado de disposiciones, normas y órganos de participación que analizamos con la ponencia de Zulima, especialmente en el ámbito local, fundadas en la consideración del mundo asociativo como vehículo privilegiado de participación e interlocutor social preferente de las instituciones políticas representativas. De la crisis asociativa En los últimos años, sin embargo, se abren paso corrientes que cuestionan la hasta no hace mucho indisoluble relación del binomio asociacionismo - participación. Este fenómeno se explica en parte por la evolución que han experimentado muchas asociaciones, que han ido ganando en vocación y capacidad para la prestación de servicios, mayoritariamente financiados con fondos públicos, lo que han ido perdiendo en autonomía y capacidad de contestación política y control externo de la acción de gobierno. Son cada vez más las asociaciones que se centran en su propio proyecto de servicios, supliendo las carencias de un Estado que respira aliviado de ver como se mantienen sus objetivos sociales aun disponiendo de menos recursos. Pero los efectos de esta evolución en términos de burocratización de las organizaciones sociales, sumado a la frecuente deriva clientelar en sus relaciones preferentemente económicas con los poderes públicos, han terminado con gran parte del crédito ciudadano que propició la expansión del mundo asociativo en las primeras fases de la crisis de la democracia representativa. 13 Concepto y conceptos de participación Asociacionismo versus ciudadanía no organizada: un falso dilema La reciente tendencia a la desvinculación del binomio asociacionismo - participación no proviene tan sólo de la constatación de la crisis asociativa. Operan en la misma dirección cuestiones de principio: si reconocemos que el de la participación es un derecho político fundamental, reconocemos su universalidad. No caben condiciones ni restricciones, ni merece menos esfuerzo en su promoción el derecho a la participación de quien no forma parte de ningún colectivo organizado. Pero hay otras consideraciones que hacer a este respecto, que se pusieron de relieve especialmente en nuestro cuarto Taller: “En primer lugar (decía Eva) bajo la etiqueta de „Asociaciones‟ se esconde una diversidad notable de realidades, actitudes y prácticas ante la participación. Bajo ningún concepto cabe considerar al tejido asociativo como un sujeto político uniforme y coherente. La segunda premisa es que las personas no asociadas desarrollan su vida cotidiana en un entorno relacional. No son nunca individuos aislados. Finalmente, en toda estrategia participativa conviene distinguir entre la representatividad de los participantes y la extensión del proceso en la ciudadanía.” Esta de la representatividad ha sido y es la cuestión que más debate suscita, por las dudas en cuanto a la legitimidad de los procesos participativos abiertos a la ciudadanía no organizada que suelen expresarse tanto en el mundo asociativo como en los propios gobiernos. Pero cuando hablamos de procesos de participación ciudadana la cuestión no estriba tanto en cuantificar la representatividad de los actores (si recurriésemos a criterios estadísticos se abrirían dudas razonables incluso en relación con los procesos electorales), sino en verificar su significatividad, entendida como el grado en que dichos actores se personan en el espacio público como portadores de un discurso colectivo. Otra vez la visión estratégica y el sesgo deliberativo Y aquí es donde de nuevo resulta pertinente apelar al planteamiento estratégico que desarrollaba Alfonso Yerga y al principio deliberativo que enunciaron Ernesto Ganuza y Ramón Vargas. El primero insistía en que uno de los nudos gordianos en todo proceso participativo (se refería principalmente a los procesos de acompañamiento a la definición de planes estratégicos) estriba en la organización de los actores, de tal modo que se garantice la concurrencia de todas las posiciones en juego ante la cuestión a debatir. Ernesto y Ramón, por su parte, defendían la necesidad de procesos fundados en el acceso sin restricciones a una información veraz y no manipulada sobre los asuntos de interés público y en la protección de espacios para la argumentación racional en defensa de diferentes posibles opciones. Desde este punto de vista, la legitimidad de los procesos participativos no reside tanto en su función representativa, sino en los mínimos exigibles de pluralidad de posiciones que concurren en su desarrollo, y en la eficacia de los métodos que pueden permitir que dichas posiciones puedan confrontarse y combinarse en forma de acuerdos o proyectos compartidos. 14 Concepto y conceptos de participación 7.- Otro falso dilema: democracia representativa versus democracia participativa La crisis de la democracia representativa Todo el cuerpo de conceptos que se han ido volcando a lo largo de nuestros talleres emana directamente de las disfunciones de la democracia y las instituciones representativas, con efectos directos en términos de desafección y descrédito ciudadano en un doble sentido: se cuestiona la legitimidad del sistema, por alejamiento creciente entre la ciudadanía y las instituciones representativas; y se cuestiona también la eficacia del sistema, ante su creciente incapacidad para garantizar los niveles de bienestar que justificaron las actitudes delegacionistas crecidas al amparo del Estado Social. Estos fenómenos, tal como ya hemos explicado, son los que propiciaron el desarrollo del mundo asociativo y de los modelos de participación fundados en su protagonismo, producido en todo el mundo desarrollado desde finales de los años sesenta. Y son también la causa directa de las investigaciones y experiencias del nuevo arsenal metodológico de la participación desplegado a partir de los noventa. Un problema de enfoque El problema reside en que frecuentemente estos nuevos desarrollos han sido vistos como la prefiguración de todo un sistema político alternativo, orientado según los viejos ideales de la democracia directa. Si las instituciones representativas son un problema, la solución vendría por su supresión o puenteo, de tal manera que las decisiones políticas deberían trasladarse a nuevos ámbitos, singularmente protagonizados por una ciudadanía que exige su derecho no ya sólo a ser escuchada sino a imponer su voluntad. Aquí nos encontramos otra vez con la proyección de imágenes y teorías que provienen de otros tiempos y que, en esencia, representan la escena política como la limpia contraposición de dos sujetos idealizados, el soberano y el pueblo, de tal modo que si el primero no cumple sus obligaciones, el segundo puede arrogarse el derecho a desplazarlo. Pero, tal como ya hemos dicho, ni los gobiernos actuales pueden asimilarse a la figura del soberano omnipotente, ni las sociedades actuales son un demos uniforme. El mundo global hace tiempo ya que complicó y multiplicó las esferas desde donde se ejerce el poder. Y también ha complicado y multiplicado las esferas y grupos sociales de relación, generando más y más contradictorias demandas ante la impotencia de gobiernos empequeñecidos. El reto de la calidad democrática La cuestión no radica en buscar sistemas alternativos que, por lo demás, se han revelado igualmente propensos a caer en el mismo descrédito ciudadano que padecen las instituciones más justamente criticables, tal como lo revela la crisis más reciente del hecho asociativo. Se trataría más bien de identificar aspectos concretos corregibles. Y de progresar en medidas y procesos concretos para esa necesaria corrección. Ramón Vargas nos ofreció un recetario completo en diez puntos que no sólo respetan sino que 15 Concepto y conceptos de participación reafirman los principios más elementales del sistema democrático representativo. Es el olvido de estos principios, no su nulidad, lo que genera las graves distorsiones que detectamos en el funcionamiento de las instituciones. Así, si aceptamos como una conquista democrática irrenunciable el sufragio universal, estamos reconociendo a los partidos políticos como una pieza insustituible para el funcionamiento del sistema. Se podrán denunciar las deficiencias del sistema de partidos. Pero no podemos proponer sistemas alternativos compatibles con el sufragio, porque simplemente estaríamos cambiando el nombre o la naturaleza de las organizaciones llamadas a la competición electoral, pero no asegurándonos contra sus vicios. De entre las propuestas que enumeró Ramón Vargas, destacamos una que forma parte fundacional no ya sólo del sistema democrático representativo, sino de la racionalidad con que la humanidad se dispuso a organizar la vida política a partir de la Ilustración; el principio de la rendición de cuentas. Hay una idea demasiado extendida que reduce su aplicación al momento de la competición electoral o a las relaciones entre gobierno y oposición. Pero igual que en Educación ya nadie discute el principio de la evaluación continua, en política cabe instituir mecanismos de control ciudadano continuado, tanto hacia la labor de gobierno como a la de oposición. Las propuestas de avance hacia cotas crecientes de participación ciudadana deberían plantearse como uno de los vértices de ese triángulo virtuoso. En última instancia no se trata sino de proclamar la vieja necesidad de instituir juegos de pesos y contrapesos que nos prevengan contra las mil caras posibles de la tiranía. Algo que ya descubrimos de la mano de Montesquieu en el siglo XVII, pero que en pleno siglo XXI no está de más recordar, apelando ahora a la capacidad de moderación de una ciudadanía plural y en disposición de ejercer activamente su condición. La educación cívica y política, otra de las recomendaciones que nos hizo Ramón, se presenta en este sentido como herramienta de capital importancia. Y como un compromiso que nos debe vincular a quienes desde todos los ámbitos apostamos por una democracia de calidad. Una última advertencia: no está nada claro que la única salida posible a la crisis de la democracia representativa sea su enriquecimiento en clave de mayores cotas de participación. Las mismas señales de alerta contra los riesgos que suponen la creciente desafección ciudadana hacia el sistema democrático, están haciendo emerger un nuevo estilo de hacer política que opera en sentido diametralmente opuesto a los proyectos de democracia participativa. La conciencia del escaso crédito que cosechan los partidos está llevando a su repliegue tras la imagen potente y cuidadosamente elaborada de sus líderes. Las recomendaciones de cercanía y proximidad ciudadana elevan las encuestas de opinión a la categoría de auténticos oráculos, cuando no mandatos inquebrantables para la nueva política. Por último, las dificultades de comprensión de los nuevos códigos de la política, obligada a dirimir los cada vez más complejos asuntos de su agenda, alientan un estilo neopopulista de lenguaje y comunicación política, basado en mensajes que apelan a los sentimientos, incluso a los más primarios, más que a la racionalidad. Estos nuevos estilos, visiblemente en expansión, son una amenaza real contra la sostenibilidad del sistema democrático. No nos cabe más opción que la de conjurarnos contra este designio. De momento, comprometiéndonos en el pequeño gran logro que supondría mejorar la calidad de la vida democrática en nuestras propias ciudades. 16
