El laberinto de “governance”.

El laberinto de
“governance”.
La gobernancia de los
antiguos
y la de los modernos.
Diana Vicher
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
El laberinto de “governance”.
La gobernancia de los antiguos
y la de los modernos.
Diana Vicher
Instituto de Administración Pública del Estado de México; A.C.
Av. Hidalgo Poniente Núm. 503
Col. La Merced, Toluca, México
Tels.: 01 (722) 213 46 72, 214 38 21
www.iapem.org.mx
[email protected]
ISBN: 978-607-8087-14-3
Cuidado de la Edición: talleres gráficos santa bárbara
Diseño Editorial y Portada: geogirna jimenéz y talleres gráficos santa bárbara
Impreso y Hecho en México
Las copias de los documentos de los apéndices 1 y 2: Boiste, Pierre, Dictionnaire universel de la langue française avec le
latin et l’étymologie. Lo mismo que el Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile, criminelle, canonique et
bénéficiale. Son recursos de la Bibliothèque Numérique Gallica, de la Biblioteca Nacional de Francia, http://www.bnf.
fr/fr/collections_et_services/bibliotheques_numeriques_gallica.html. Corresponden a las “colecciones patrimoniales de
la BnF”, en acceso libre y gratuito.
Las copias de los documentos de los apéndices 3, 4, 5 y 6: Elyot, Thomas, Four Political Treatises 1533-1541, Facsimile
Reproductions, Florida, Scholar’s Facsimiles & Reprints, 1967; de Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure
groups, New York, Thomas Y. Crowell company, 1942; de Merriam, Charles, Public and private government, New
Haven, Yale University Press, 1944; y Gross, Bertram, The managing of organizations. The administrative struggle,
London, The Free Press of Glencoe, 1964. Son de libros en propiedad de la autora.
2
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Dedicatoria
A la memoria de mi sobrina
Dania Fernanda
3
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
ÍNDICE
Presentación
9
Prólogo
15
Palabras al Lector
27
Introducción. 29
Parte I.
Rastreo histórico del término y su significado.
33
Capítulo 1.
Origen y significado de la voz en la lengua francesa.
La palabra y el significado.
Siglo XVI y XVII.
Siglo XVIII y XIX.
Siglo XX.
Sistematización de los significados del término.
Comentarios.
Capítulo 2.
Génesis y variaciones en el significado de la voz en
el idioma inglés.
Sobre la palabra.
Siglo XV, XVI y XVII.
Siglo XVIII y XIX.
Siglo XX.
Comentarios.
Capítulo 3.
La palabra en la lengua española.
I. Origen y significado.
Siglo XVI y XVII.
Siglo XVIII.
Siglo XIX.
4
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
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64
68
Capítulo 4.
La palabra en la lengua española.
II. Anotaciones sobre la traducción al español.
Gobernación ¿otra traducción para gouvernance, governance?
Comentarios.
Nota sobre la traducción actual al español.
Los sufijos “nza y ncia” en la construcción del castellano.
De regreso a los fundamentos latinos.
73
73
73
75
75
77
78
Parte II.
Los diferentes enfoques de gobernancia.
82
Capítulo 5.
Formulaciones conceptuales primigenias y umbral de
la neo gobernancia.
Primeras expresiones conceptuales, décadas 1930 a 1960.
Gobernancia en sistemas (Barnard) y organizaciones (Key).
Gobernancia como autoridad suprema (Merriam) y administración (Gross).
Usos misceláneos entre las décadas 1960-1980.
Gobernancia: una nueva historia.
Debate sobre el punto de arranque “moderno”.
Evidencias de gobernancia adyacentes a la nueva gobernancia.
Capítulo 6.
El enfoque del neoinstitucionalismo económico.
Identificación y vinculación gobernancia-NIE
Nueva economía institucional.
Gobernancia y sus acepciones en el NIE.
Reflexiones sobre el enfoque.
95
95
96
97
100
Capítulo 7.
Perspectiva de los organismos internacionales.
a. El Banco Mundial.
Incursión del banco en el tema de la gobernancia.
Las dimensiones de la gobernancia según el BM.
Los indicadores de gobernancia del BM.
Comentarios a la concepción del BM y sus alcances.
b. Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico.
La aproximación inicial.
Hacia el establecimiento del comité de gobernancia.
Las nociones de gobernancia de la OCDE
101
101
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
5
Del Comité PUMA al Comité de Gobernancia Apunte sobre los planteamientos de la OCDE
114
115
Capítulo 8.
Visión de las organizaciones internacionales.
116
a. Organización de las Naciones Unidas (ONU).
116
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
116
División para la Administración Pública y el Desarrollo de la Gerencia.
121
Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
124
Reflexiones sobre el enfoque de la ONU.
125
Un cabo suelto: la Comisión de Gobernancia Global .
126
b. La Unión Europea: nota sucinta sobre su perspectiva.
127
La gobernancia del Libro Blanco.
127
Gobernancia europea y multinivel.
129
Apreciaciones sobre los alcances de la gobernancia en la UE. 130
Parte III.
Examen crítico de la nueva gobernancia.
133
Capítulo 9.
Apreciaciones desde la administración pública.
Mariano Baena: la imprecisión de los usos teóricos.
George Frederickson: la gobernancia como moda.
Laurence Lynn y la tipología de la gobernancia.
134
134
135
138
Capítulo 10.
Escudriñamiento político filosófico a la gobernancia.
Dany-Robert Dufour y los costos ocultos de la gobernancia.
Vidal-Beneyto: la gobernancia como instrumento doctrinal.
143
143
145
CONCLUSIONES.
149
Epílogo.
Contraste de las definiciones de gobernancia.
153
153
Anexos
Anexo 1. Gobernanza, evolución del significado.
Anexo 2. Diccionario de la Real Academia Española: gobernanza, gobernación, gobierno.
Anexo 3. Conceptos de gobernancia.
158
159
160
163
6
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Apéndices.
165
Apéndice 1.
Pierre Boiste, Dictionnaire universel de la langue française avec le latin et l’étymologie
(palabras con terminación “ance”, como gouvernance, del francés).
Apéndice 2.
Joseph-Nicolas Guyot, (Éd), Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile,
criminelle, canonique et bénéficiale, (se muestran 6 páginas de las 16 que comprende el
trabajo, en un ánimo ilustrativo).
Apéndice 3.
Portada de la versión original del texto de Thomas Elyot, Image of governance, 1541.
Apéndice 4
O. Key. El arte de la gobernancia.
Apéndice 5.
C. Merriam, Gobernancia en el cielo y el infierno
Apéndice 6.
B. Gross, Administración como gobernancia.
Fuentes.
166
168
175
176
179
183
185
Índice de cuadros.
Cuadro 1.
Raíces latinas de la palabra en francés.
pag.
49
Raíces latinas de la palabra en inglés.
pag.
62
Raíces latinas de la palabra en español.
pag.
72
Palabras “anticuadas” y su versión actual.
pag.
81
Gobernancia y economía de costos de transacción.
pag.
98
Cuadro 2.
Cuadro 3.
Cuadro 4.
Cuadro 5.
Cuadro 6.
Prerrequisitos OCDE para lograr estándares
razonables de gobernancia.
pag. 113
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Un navegante puede representar gráficamente un curso, pero es el piloto
el que debe mantener las manos en los controles. En cualquier país, el
presidente tiene mucho más que hacer que únicamente pilotear, tiene
que utilizar a sus asesores para navegar y también tiene que contemplar
en forma decisiva, el curso que se ha propuesto. Pero él debe mantener
las manos en los controles, debe seleccionar la respuesta adecuada o la
decisión correcta para cada situación; junto con la velocidad y la precisión
para ejecutar el control en sus tareas.
Karl Deutsch
PRESENTACIÓN
Para el Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.C. (IAPEM),
la edición de esta obra es una oportunidad de ampliar los temas en los que ha
participado desde su fundación en 1973, cerca de los 200 títulos y la prestigiada
Revista por casi 24 años. Este libro está centrado en la “Filología Política”,
tema relevante y poco estudiado, vinculado cercanamente al tema “Lenguaje
Gubernamental”, que fue motivo de un panel internacional para celebrar el 39
aniversario del IAPEM.
La obra de Diana Vicher, trata uno de los términos de mayor actualidad,
“Gobernanza”, que como demuestra su exhaustiva investigación, a pesar de su
antigüedad y de haber pasado por distintas interpretaciones, se ha puesto de moda
en nuestro país y otras naciones hispanoparlantes, aunque parece que esta novedad
se originó en la práctica principalmente de la escuela norteamericana, a través
de la comisión sobre Gobernanza Global (Comission on Global Governance,
establecida en las Naciones Unidas en 1992). Como también ha sucedido con el
otro concepto relativamente vinculado: Gobernabilidad.
El término “gobernanza”, se identifica como el proceso que permite a los gobiernos
y a las sociedades interactuar y ajustar intereses mutuos. Así se pretende que este
concepto se distinga de la concepción tradicional de la política, y propone una
idea más horizontal de la misma, en la que los límites entre los ámbitos público
y privado se confunden o intentan confundir. Hay una interacción más fuerte
entre política y sociedad. La //governance// apuesta por delegar funciones (que
tradicionalmente han sido del Estado), a la sociedad y promueve asociaciones
público-privados.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Por otra parte, para impulsar esta concepción, miembros de Banco Mundial, han
desarrollado un proyecto para establecer a nivel internacional los denominados
“Worlwide Governance Indicators, WGI”, indicadores de gobernanza alrededor
del mundo, para más de 200 países, especialmente enfocados a los que denominan
“tercer mundo”, en seis dimensiones: libertad de expresión y rendición de cuentas;
estabilidad política y falta de violencia; efectividad gubernamental; calidad
regulatoria; estado de derecho; y control de la corrupción; todas ellas parte de las
funciones típicas de los gobiernos.
Adicionalmente, el Instituto del Banco Mundial, ha desarrollado estudios
sobre gobernanza denominados “World Bank Governance Surveys”, que son
instrumentos de evaluación de la gobernanza a escala nacional, a partir de
encuestas para diagnosticar la vulnerabilidad de la gobernanza nacional, y
sugerir medidas para contrarrestar sus debilidades, a partir de la opinión de los
ciudadanos.
Al revisar la investigación de la Dra. Vicher, se puede apreciar, entre una y otra
etapas de su recorrido histórico, el uso y la aplicación de este concepto, como si
en cada una de ellas, se tratara del final de una era y el comienzo de otra, tanto
en la actividad política, como en el conjunto de la sociedad. Por ello resalta la
importancia de esta obra.
Como el lector dará cuenta, aunque difieran las etapas, los seres humanos hemos
tenido en todos los tiempos pasiones similares. Las causas que provocan los
grandes cambios son siempre las mismas. Y contando con esas pasiones, tratamos
de buscar las causas que provocan la necesidad ineludible de cambio, al menos
figurado, como parece ser en este caso, que todo parte del mismo término:
“gobierno”.
Nuestro objeto de estudio como administradores públicos y politólogos, es
precisamente este concepto: el gobierno. Su misión, su origen, su estructura, su
funcionamiento, sus procesos, todo ello reflejado en el ejercicio del poder. Luego
suceden los otros términos, hoy en boga: gobernanza y gobernabilidad.
10
La vida moderna es pródiga en acontecimientos, que se producen inesperadamente
y se suceden a velocidad extraordinaria. En consecuencia, sería una osadía de
mi parte, pretender, en esta presentación, colocarme para disertar sobre el tema
y aspirar a la calidad de cuanto se ha escrito en relación a la Gobernanza, la
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Gobernabilidad y principalmente el concepto de Gobierno. Sin embargo, hay
que dejar claro que se trata de una voz multívoca y polémica.
La citada Comisión sobre Gobernanza Global también define la gobernanza, a
su manera y principalmente como procesos. De forma similar como observamos,
tanto este concepto como el de gobernabilidad, en la época actual, son originados
principalmente por la promoción de las prácticas y los informes del Banco
Mundial, en su afán de clasificar a los gobiernos, más allá de la reconocida
clasificación de los sistemas políticos, separándolos como procesos de gobierno,
y por otra parte, tienden más al calificativo que al sustantivo. Se convierten en
instrumentos, más o menos objetivos, para “calificar” la calidad de los gobiernos
y su capacidad para gobernar.
Se pretende de esta forma que nuestros valores sean hoy, cada vez más, como las
viejas normas universales, que diferenciaban a los hombres “civilizados”, aunque
fueran torpes, de los bárbaros, aunque fueran inteligentes.
Cuando se intenta calificar a la agresión, a la destrucción de la libertad o la
democracia, bajo regímenes despóticos y autoritarios, es a esos valores a los que
apelamos.
Cuando se descubren los defectos de esos sistemas, estamos sintiendo la
apremiante necesidad de perfeccionarlos, para que se acomoden lo más posible
a las verdades transitorias, que Hegel y Marx no admitían, pero que tienen una
realidad fundamental, aunque estén sometidas a la evolución histórica.
Es evidente que las cosas no pueden permanecer, ni quedan paralizadas. Han de
moverse hacia un modelo de perfección, conforme a ciertos valores y principios,
aunque no lo alcancen. Sin embargo, la función de gobernar es tan absorbente,
que deja poco tiempo disponible para trazar, discutir e implantar planes a largo
plazo y recordar los valore y principios que deben inspirarlos. Los hombres de
estado, los políticos, los gobernantes, los “príncipes” de nuestro tiempo, están muy
ocupados en el ejercicio del poder o en la preparación necesaria para obtenerlo
o conservarlo. Deben limitarse a gobernar y a resolver los problemas de cada día
o de un plazo muy corto, se debaten entre lo urgente y lo importante, sin tiempo
a reflexionar sobre lo trascendente del futuro que va a imponerse en atención a
nuevas normas y estilos diferentes.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
El IAPEM como institución plural, por la natural riqueza y diversidad de opiniones
de sus asociados, por su propia estructura y el paso del tiempo, a casi cuarenta años
desde su fundación, ha desarrollado una fisonomía característica: la convivencia
de investigadores, de autores, principalmente profesionales en Ciencias Políticas
y Administración Pública, conviviendo a lado de otros especialistas y de quienes,
de forma inmediata, aplican sus conocimientos, experiencias y enseñanzas a la
práctica diaria del servicio público. La diversidad existe asimismo en el tono y
los contenidos de las publicaciones, y demás actividades, conferencias, paneles y
cursos, todas ellas accesibles al público en general a través de la página web del
Instituto.
El IAPEM tiene una decidida vocación de cercanía a la sociedad, de quien
se considera deudor, y quiere ofrecer a los ciudadanos las reflexiones de sus
integrantes y de sus invitados, acerca de los temas que tratan sus actividades y
publicaciones.
Las nuevas técnicas de comunicación y difusión de la información a través de
Internet, ofrecen grandes posibilidades de aproximarlas a los ciudadanos, y el
IAPEM quiere aprovechar esta circunstancia plenamente.
Con la publicación de esta obra, el Instituto aspira a seguir formando opinión,
rigurosamente fundada, en los muchos aspectos propios del estudio del gobierno
y la administración pública, respecto de los que anhela servir de foro de encuentro
y debate, a la vez que ser centro difusor de enseñanzas y de opinión propositiva.
Como veremos, existen dudas, incertidumbres e indefiniciones que tal vez nunca
podrán ser disipadas y aclaradas por completo. El prólogo con que nos deleita el
Dr. Omar Guerrero, destacado investigador y compañero colega de la Facultad
de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, reitera su gran conocimiento y
experiencia, nos provoca a la lectura detallada de esta obra.
Aspiro a transmitir en esta presentación, el entusiasmo que me despierta la
publicación de obras como esta de la Dra. Diana Vicher. Me hizo recordar
cuando siendo joven, en esa edad en la que no tenemos más remedio que decidir
sobre lo que será definitivo en la vida de cada quien, consideré debía encontrar
en el camino de una profesión, la que me permitiera cumplir con mi vocación: la
Política, la Administración Pública, el Servicio Público.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Como sabemos, las profesiones constituyen cauces que la sociedad ha creado
para funcionar, mientras que la vocación es algo fundamentalmente personal.
Es como una convocatoria desde lo más profundo de nuestro ser, para dedicar
la vida a algo para lo que se experimenta un llamado ineludible. Contrasta que
mientras las profesiones son roles sociales, la vocación es una fuerza interior
personal para ubicarse en esos roles.
Les invito a leer esta aportación fundamental, para comprender los cambios
conceptuales en la Política y la Administración Pública.
Mtro. Mauricio Valdés Rodríguez.
Tlaminca, Texcoco, Estado de México, septiembre de 2013.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
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El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
PRÓLOGO
Omar Guerrero
Universidad Nacional Autónoma de México
I
Hoy en día la situación disciplinaria de la administración pública se caracteriza
por el vigor de su objeto de estudio, así como por su capacidad epistemológica
de reverdecer temas clásicos, junto con el fortalecimiento de sus temas
centrales. Asimismo, como ha sido advertido por una diversidad de autores,
las otrora prepotentes aproximaciones neogerenciales menguantes están siendo
reemplazadas por enfoques más concentrados en la administración pública como
tal. Es decir, la nueva gerencia pública como “gestión de las cosas”, deja su lugar
gradualmente a la administración pública como el “gobierno de los hombres”.
Y si bien es cierto que esa neogerencia jamás reemplazó a la segunda, también
lo es que fue muy atractiva para muchas personas y efectivamente desplazó a la
administración pública de su sitial en alguna medida.
Ciertamente el “estado del arte”, está siendo dominado por esa interpretación
“humanista” de la administración pública, tanto en el sentido clásico del studio
humanitas ciceroniano, como en las interpretaciones modernas relativas al
lenguaje, la literatura, la retórica y la hermenéutica. Esto se debe principalmente
a la enorme importancia que entraña esta visualización, toda vez que el tema es
ancestral en la disciplina y se ha reforzado su cultivo desde tres décadas atrás.
Como lo asegura un eminente pensador administrativo, las bellas letras aportan
temas relevantes a la administración pública, que pueden ser fuente de interés
para profesores, estudiantes y practicantes de la materia.1 Este hecho es patente
en una metáfora formulada por Herbert Simon, quien nos hace rememorar que
en la obra Le Burguois Gentilhomme de Moliere, el señor Jordain, platicando con su
profesor de filosofía, cae en la cuenta de que por más de 40 años ha hablado en
prosa sin saberlo. Pues bien, Simon afirma que “como el héroe de Moliere que
habló en prosa toda su vida sin saberlo, la mayoría de las personas administran
toda su vida sin saberlo”.2
1 Waldo, Dwight, Perspectives on administration, Alabama, University of Alabama Press, 1956, p. 77.
2 Simon, Herbert et al, Public administration, New York, Alfred A. Knope, 1950. Sobre la citada referencia ver
a Molliere, Le burguois gentilhomme, París, Imprimier Berger-Levraut, 1986, p. 40, esta es una obra de teatro,
en la cual hay un diálogo sobre la prosa entre Jordain y su profesor de filosofía, casi al final del acto II.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
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Como es observable, el lenguaje es el compañero perenne del administrador
público, incluso sin que él sepa hasta qué grado. Del mismo modo, él puede
asimismo ignorar que habla y escribe con los tropos retóricos a través de
metáforas o metonimias, y que diariamente lidia por entender textos con recursos
hermenéuticos sin tener noticia del hecho. En su diario laborar, los funcionarios
formulan textos de todo tipo que se “consumen” en su ejecución, o bien, aplican
disposiciones que provienen de una diversidad de fuentes parlamentarias o
del poder ejecutivo. Pero suele ocurrir que, dentro de su cotidiano laborar, los
funcionarios trabajen con piezas retóricamente formuladas, para las cuales no
siempre tienen la adecuada preparación. En su actuar, asimismo, tienen que
luchar con muchos papeles que se deben convertir en actividad continua, y que
le exigen ante todo la facultad de entender. Su trabajo, en suma, radica en un
ejercicio hermenéutico que suele no ser consciente y no es raro que termine en
la inefectividad. De hecho, decir “discrecionalidad” es decir hermenéutica, por
cuanto una disposición jurídica de cualquier alcance que será aplicada, requiere
de entendimiento para su ejecución.
En este punto, como ejemplo ilustrativo de lo dicho, debemos dar énfasis al uso
del relato [conocimiento de un hecho, dado generalmente en forma detallada]
y la narración [referir lo sucedido de un hecho o una historia],3 usuales en la
administración pública desde mucho tiempo atrás. Desde el ángulo de la
retórica, la narración es una parte de su discurso a través de la cual se refieren
los hechos para esclarecer el asunto de que se trata y facilitar el logro de los fines
del orador. Esa disciplina se aplica sobre todo al estudio de las organizaciones,
los funcionarios públicos de todo tipo de nivel jerárquico, los procedimientos,
el ceremonial y los usos administrativos. Asimismo, el relato y la narración son
fundamentales en la investigación científica; es más, en general, se puede afirmar
que el conocimiento existente sobre administración pública es básicamente un
relato anclado en el lenguaje y el discurso, que se expresa asimismo a través de la
conversación.4 El lenguaje forma la base de todo conocimiento del mundo, y es
por su mediación que nos comunicamos con nosotros mismos y con los demás. Es
el lenguaje, no la naturaleza, lo que nos hace seres humanos; es el que nos provee
de conocimiento y nos pone en relación con las personas y las organizaciones
sociales. En suma, cualquier comunicación que sostenemos, sea del sentido
común o del conocimiento científico, implica al lenguaje desenvuelto en forma
de relato y narración.
16
3 Diccionario de la Real Academia de la Lengua.
4 White, Jay, Taking language seriously: the narrative foundations of
University Press, 2007, p. 6 -8.
public administration, Washington, George Mason
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Dentro del trabajo científico, donde se desarrollan tres tipos de investigación:
explicativa, interpretativa y crítica, la segunda está adquiriendo relevancia en
la administración pública habida cuenta de enfoques emergentes donde las
humanidades y las ciencias de la cultura (arte, historia y literatura), también
la han puesto en relación con la hermenéutica entendida como “teoría de la
interpretación”. De aquí surge la “investigación interpretativa”, que se orienta a
entender el significado de los artefactos humanos, los sucesos significativos y las
acciones del hombre que son intencionales, todos ellos íntimamente vinculados
con el temario administrativo. De modo que dentro de esta atmósfera emergente,
destaca la exploración de un tópico que, de antigua data, casi de incógnito y con
notoria modestia, ha caminado en paralelo con otros temas que gozan de mayor
cultivo y sonoridad. Estamos hablando de lo que Dwight Waldo, metafóricamente
entiende como el “mirar del otro lado del cristal”, sitio a partir del cual los no
iniciados en administración pública la observen desde fuera y tejen un relato
desde su perspectiva.5 Mientras esa posición epistemológica la han asumido los
cultivadores del lenguaje, la filosofía y las bellas letras, los iniciados en nuestro
campo del saber también están transitando hacia ese mismo sitio para ver desde
fuera a su propia disciplina. Esto es observable en los trabajos publicados de
Rowland Egger “The administrative novel” –publicado en 1959-, y el trabajo de
Thomas MacDaniel “In search of the administrative novel” –que apareció casi
dos décadas después (1978)-.6 En Francia, el gran historiador administrativo Guy
Tuillier, produjo en 2001 su artículo “En marge de Balzac: les scènes de la vie
bureaucratique (1835) d´Henry Monnier”, prosiguiendo la ruta del estudio de los
servidores públicos desde la “comedia humana”.7
No debemos soslayar el hecho de que distinguidos estudiosos de la política fueron
asimismo notorios hombres de letras, particularmente Aristóteles que escribió su
Poética, así como Maquiavelo fue autor de La Mandrágora, una obra de teatro.
Desde la época de la Grecia clásica, el idioma oral se plasmó en la letra, debido a
la pluma de los grandes poetas, filósofos e historiadores, como: Homero, Heródoto
y Hesíodo. No debemos pasar por alto que el Renacimiento, fue esencialmente una
recuperación de la cultura clásica, en el cual destaca el reverdecer del griego y
el latín, así como la resurrección de: Platón, Aristóteles y Cicerón, entre otros
5
6
Waldo, op. cit., p. 3
Egger, Rowland, “The administrative novel”, American Political Science Review, vol. 53, num. 2, 1959.
McDaniel, Thomas, “The search for the administrative novel”, Public Administration Review, vol. 38, num.
6, 1978.
7 Tuillier, Guy, “En marge de Balzac: les scènes de la vie bureaucratique (1835) d´Henry Monnier”, La Revue
Administrative, 54e, num. 320, 2001.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
17
grandes pensadores. Los humanistas, comenzando con Francesco Petrarca y
terminando con Erasmo de Rotterdam, rescataron y tradujeron las obras clásicas,
establecieron bibliotecas, organizaron imprentas y editoriales, reanimaron la
enseñanza, y realizaron otras obras más. En fin, el “libro” tuvo aquí, de nueva
cuenta, su cenit. Hoy en día la literatura y la retórica están alimentando al discurso
científico en administración pública.
II
La política y la administración se crean y recrean por medio de las palabras, y
sin embargo, es patente el olvido o el soslayo del lenguaje. Un caso típico son las
llamadas “políticas públicas”, de las cuales en diversos foros el Maestro Mauricio
Valdés, ha dicho ciertamente que constituyen una tautología, pues toda política es
pública inherentemente. Sin embargo, hasta donde sabemos, desde que “public
policy” se tradujo al español como “políticas públicas”, pocas personas se han
ocupado de examinar ese absurdo, como lo hace Mauricio Valdés. Caso similar
es “new public management”, vertido a nuestro idioma como dirección, gerencia,
ejecución y gestión; así como administración. Toca el turno a “governance”,
una voz inglesa de origen francés, y más allá del latín, que en español se ha
generalizado como “gobernanza”. Se trata, pues, de un anglo-galicismo cuya
traducción o adaptación no se ha planteado como cierta o equivoca por quienes
la cultivan como campo del saber. El resultado es, obviamente, la edificación de
una “torre de Babel”.
18
Es aquí donde entra en escena el libro de Diana Vicher, una académica renuente
a acoger convenciones y ocupar lugares comunes. A través de un cuidadoso,
escrupuloso y detallado estudio, da cuenta evidente del yerro de aquella versión,
sustentando en su lugar la acepción idiomáticamente fiel: “gobernancia”. El
término en México se debe a Carlos Fuentes, pero Vicher va mucho más allá:
el material de su investigación es impresionante, comenzando con la consulta de
367 fuentes bibliográficas que redundaron en 494 notas al calce. La obra requirió
la exploración de trabajos de antigua data, pues la gobernancia fue rastreada
hasta sus orígenes remotos. Al efecto, la autora del libro consultó una fuente
del siglo XV, 22 del XVI, 25 del XVII, 51 del XVIII y 13 del XIX. Debemos
destacar, asimismo, una exploración profunda de diccionarios en una diversidad
de idiomas, a saber: 46 en francés, 20 en inglés, 35 en español y 16 en latín.
Difícilmente se puede pedir a un escritor mayor rigor y sentido de responsabilidad
al realizar una investigación con un rango filológico; entendida la filología como
la “ciencia que estudia una cultura tal como se manifiesta en su lengua y en su
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
literatura, principalmente a través de los textos escritos”8.
El motivo de tan acuciosa labor no es solo idiomático, sino conceptual, pues como
la autora lo explica al principio del libro, “el laberinto que actualmente encierra el
termino governance es monumental; en el caso del idioma español se originó incluso
de la propia traducción del inglés y del francés, desde los cuales se ha trasladado al
español como gestión, administración, gobernación, gobernabilidad, gobernanza,
gobierno, sistemas de gobierno, régimen, administración, administración de
empresas, gestión de empresas, gestión de asuntos públicos, ejercicio de poder y
política de buen gobierno, y gobernancia, principalmente”. El problema es, como
se observa, más agudo que en el caso de la nueva gerencia pública, y hasta las
“políticas públicas” salvan su honor.
Un mérito más de Diana Vicher es la recuperación del estado del arte de la
gobernancia, un terreno ignoto para académicos ajenos a las ciencias políticas,
pero no para los estudiosos de las mismas, pero que cayó en el soslayo. Como es
observable en las páginas de la obra, el tema y la voz son usuales en esas disciplinas,
como es patente en los trabajos de Bertram Gross, V.O Key, Charles Merriam y
Chester Barnard, quienes en la primera mitad del siglo XX “utilizaron de manera
muy central la palabra en su trabajo intelectual desarrollado en los campos de la
ciencia política, la administración pública y la teoría de las organizaciones”. Este
abordaje contrasta con otros trabajos actuales, que dejan ver el desconocimiento
del estado del arte y del origen de la materia. En el campo particular de la
administración pública, Vicher analiza las ideas de Mariano Baena del Acázar, de
George Frederickson y de Laurence Lynn, que “proveen de un análisis riguroso
sobre las posibilidades reales que ofrece la nueva gobernancia para: gobernar sin
gobierno, mejorar las capacidades de gobierno, o construir una “`nueva forma
de gobierno´ ”.
La obra aquí prologada, asimismo, abona de manera generosa al estudio de la
gobernancia en administración pública, como lo hace constar en el capítulo noveno.
En efecto, la autora apunta que en la administración pública se han publicado
muchos trabajos sobre la gobernancia, algunos de ellos muy entusiastas que la
visualizan como una novedosa solución a los desafíos del gobierno. Sin embargo,
Vicher nos deja ver que no hay acuerdo conceptual, y que “los diferentes trabajos
asumen definiciones igual de diversas, o elementos que corresponden a dos o
más concepciones, o que adoptan indicadores que corresponden a concepciones
diferentes”. Sobre este punto, la investigadora se inclina por abordar autores con
8
Diccionario de la Real Academia de la Lengua.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
19
“una perspectiva más reflexiva y analítica”, particularmente los citados Baena,
Frederickson y Lynn. Para el primero la incertidumbre conceptual de la palabra
es tal, que opta no traducir el término “governance”. Frederickson, sencillamente,
ve en la gobernancia una “moda” por la cual la mayoría de las veces se obvia la
precisión conceptual. En fin, Lynn explica el interés sobre la gobernancia como
un efecto del célebre cambio de “locus” de la autoridad pública, a través de la
expansión de la sociedad civil en la provisión de servicios públicos.
Una muestra fiel del rigor científico de la obra, es patente en el apartado “de
regreso a los fundamentos latinos” donde Diana Vicher explica que en el siglo
XVI ocurrió una oleada de “latinismos”, entre los que destacan los sufijos “ancia”
(ignorantia) y “encia”, época en la cual también se ubica el reajuste consonántico
que dio paso al castellano moderno. Desde entonces, explica Vicher, la traducción
como “gobernancia” ha sido corroborada por conocedores de la lengua como
el citado Carlos Fuentes, que de tal modo la ha utilizado. Para robustecer su
afirmación, adicionalmente menciona un listado con palabras que son ubicadas,
junto con “gobernanza”, como voces o frases anticuadas en los diccionarios de
los siglos XVII y XVIII en español y que muestran esa inicial evolución fonética
patrimonial que tornó improductiva: -“nza”-. El cuadro número 4 –“Palabras
anticuadas y su versión actual”- es muy ilustrativo, como se observa en la lista
siguiente:
Voces anticuadas Voces actuales
acusanza:acusación.
confederanza:
confederación.
comparanza:
comparación.
discordanza:
concordancia.
tribulanza:
tribulación.
gobernanza:
gobernancia.
Dicho en forma elegante, Diana Vicher demuestra que en su forma actual,
“gobernanza” simplemente es un arcaísmo. Es más, de seguir el camino de las
formas arcaicas, yo supongo que deberíamos hablar de “dominanza”, no de
“dominancia”.
20
Ahora bien, en el capítulo referente al “origen y significado de la voz en la lengua
francesa”, la autora encuentra un uso ancestral del término como “gouvernance”,
que es visible de entre los siglos XIV, hasta principios del siglo XIX. En ese
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
entonces designaba las jurisdicciones ordinarias de las villas de Bethune, Arras y
Lille, en Francia. Y para abonar a lo dicho, Vicher menciona como “revelador”
que el término se encuentra en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia
(1775-1783), donde reposa un trabajo de 36 páginas sobre “gouvernance”, quizá
el “primer escrito sobre el tema”, y que corrobora su acepción como “jurisdicción
ordinaria” que fue creada en 1313.
En el capítulo siguiente (“génesis y variaciones en el significado de la voz en el
idioma inglés”), la autora se remonta al siglo XVI, donde encuentra que la fuente
primaria es la traducción del trabajo elaborado por Agapeto para el emperador
Justiniano, titulado “Preceptos enseñados a un príncipe o su deber a un Estado
noble”, vertido del latín al inglés en 1529 por Thomas Paynell. En sus páginas
aparecen las voces “gouvernaunce” y “gouernance”. Vicher añade que en el
idioma inglés, sin embargo, la palabra es polivalente porque tiene significados
como “conducta, comportamiento, buenas maneras, desde 1476, pasando por
mando, control y dirección”. De modo que su evolución se puede rastrear a partir
de “gouernance”, “governaunce-gouernance” y “governance”. Entonces, el
significado original es “conducta, comportamiento ´buenas maneras´”, alternado
con “control, mando, autoridad, régimen y desde finales del siglo XVIII como
gobierno”. En suma, la autora explica que “particularmente, en este idioma el
siglo XX muestra un uso frecuente, común y regular en sus diferentes décadas,
antes de llegar a la de 1980, cuando aparecen cambios sustantivos en su uso y
significado a pesar de los cuales, no se agrega en los diccionarios un significado
diferente de la palabra”. Debemos mencionar que en 2012 Leonardo Morlino,
politólogo italiano, señala que la palabra se deriva del latín gubernantia: “The
concept of governance (derived from latin term gubernantia)”.
Además, en el capítulo relativo a “La palabra en la lengua española”, la autora
hace una cita que no tiene desperdicio: “en el segundo texto titulado Evidencia de
la historia genealógica de la casa real Portuguesa, impreso en 1744, la palabra aparece
cuando se cita el documento que contiene el contrato de casamiento entre la
Infante D. Brites, con el rey Juan I de Castilla en 1383. En el contrato el rey
de Castilla jura y promete que en caso de que reine en Portugal guardará a los
naturales los privilegios, libertades y donaciones obtenidas por el anterior rey. Se
manifiesta que de morir el rey de Portugal sin hijo varón, las ciudades, tierras y
lugares se darán a la reina D. Leonor, su mujer. Y si falleciese también la reina
D. Leonor que la ´governancia quede en aquellos que señaló en su testamento
el rey de Portugal o la reina de Portugal. En este caso indica gobernación,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
21
administración, mando”. Como es observable en las líneas precedentes, la voz se
remonta a tiempos lejanos, cuyo significado es “regimiento de los reinos”.
Sin embargo, en España el término aparece en los diccionarios hasta el siglo
XIX, en los cuales “gobernancia” y “gobernanza”, hasta donde Vicher exploró,
no aparecen literalmente derivados de los términos latinos como ocurre con
“gouvernance” del francés y el “governance” del inglés. Esta referencia no
debemos olvidarla porque es la evidencia más nítida del por qué la voz, en estos
dos idiomas, entronca directa e inmediatamente con su raíz, mientras que en
español se perdió su origen etimológico en el latín (gubernantia); y derivada de tal
amnesia se recurrió a la voz menos fidedigna: “gobernanza”.
22
Uno de los apartados más jugosos y significativos de la obra se encuentra en el
capítulo referente a las “formulaciones conceptuales primigenias y umbral de la
neo gobernancia”, principalmente porque la autora se adentra en un terreno,
paradójicamente, poco explorado. Me refiero al sitio de la gobernancia dentro
del estado del arte en la ciencia política y la administración pública. En efecto,
el tema epistemológico de la gobernancia es nutrido principalmente por ambas
disciplinas como lo hace notar Vicher, particularmente a partir de los años de
1930 (y hasta 1960). Una lista abreviada comienza con Chester Barnard, quien
concibe a la democracia política como la gobernancia de las organizaciones
políticas, las corporaciones municipales, los estados y las naciones. Seguimos con
V.O. Key, quien ofrece una semblanza magistral de la gobernancia, que adelanta
por muchos años alguna concepción contemporánea de la misma. Key apunta
que el “ejercicio del poder de gobernancia” consiste en un amplio grado en el
avance de objetivos legitimados de grupo, en la reconciliación y mediación de
ambiciosos conflictos grupales, y en el refrenamiento de tendencias de grupo
juzgadas como socialmente destructivas. Por su parte, Charles Merriam expresa
que hay gobernancia en todas partes, como en el cielo, en el infierno, dentro de la
ley, fuera de la ley o en la prisión. En fin, Bertram Gross dedica un capítulo de su
libro a “la gobernacia de las organizaciones” (the governance of organizations), mismo
que contiene el subtítulo “administración como gobernancia” (administration
as governance). Posteriormente, entre los años de 1960 – 1980 la autora de la
obra prologada, encuentra el tratamiento de la gobernancia en un texto de
Karl Lowenstein, titulado La gobernancia de Roma, donde se apunta que la curia
constituyó la infraestructura sociopolítica de la gobernancia de la civitas. Otro
pensador citado, Richard Rose, nos hace saber que los desafíos a la gobernancia
son los retos que a finales de la década de 1970 enfrenta la autoridad política.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Como es observable en las páginas precedentes, Diana Vicher siguió el camino de
la investigación científica, el más difícil, pero el más fructuoso cuando de avances
del conocimiento se trata. Sin desconocer aportes precedentes, usualmente
considerados por otros cultivadores del tema, ella explora rutas epistemológicas
alternas para definir el estado del arte actual de la que llama “nueva gobernancia”.
Prescinde de explorar las fuentes bibliográficas usuales, donde repuntan
“Kooiman, Kettl y otros autores”, cuyos trabajos paradójicamente resultaron
en apreciaciones que, “borran las fronteras entre lo público y lo privado”, o el
planteamiento acerca de que “la sociedad civil toma un papel protagónico” en
lugar del Estado. El que Vicher resitúe la discusión como un tema principal en
ciencia política y administración pública es una de sus contribuciones principales.
No podemos dejar este apartado sin mencionar un mérito más de la autora, que
fue el hallazgo del libro pionero sobre el tema, The image of governance, publicado
por Thomás Elyot en 1541, y que mucho podrá ofrecernos acerca del tema.9
III
Mi punto de vista sobre la gobernacia coincide plenamente con la postura
adoptada por la Doctora Vicher, principalmente porque observamos en su obra
el logro más consistente en el propósito de dar rigor científico al estudio de la
gobernancia; y a partir de los resultados de la investigación colaborar a su mejor
conocimiento.
El estado de la discusión sobre la gobernancia me recuerda que, como en las
épocas gloriosas del sansimonismo,10 así como el anarquismo, también emerge
una repulsa del gobierno. Si bien originalmente gobernancia significó el resultado
del ejercicio de la autoridad, con el paso del tiempo se llegó al extremo opuesto
de observarla como algo diverso (o antagónico) al gobierno, equívoco enmendado
en el trabajo aquí prologado. Incluso, como se aprecia en la exposición de Vicher,
se habló de “gobernancia sin gobierno”. Desde mi perspectiva esta apreciación,
que es una de las más socorridas por los tratadistas de la gobernancia, es al mismo
tiempo la más atractiva para muchos de ellos. Quizá fascina porque propone
la existencia de funciones realizables en cualquier sistema humano viable, sin
considerar si dicho sistema contiene organizaciones dedicadas expresamente a
realizarlas, llamando por ende a la participación de agentes no gubernamentales.
9 Elyot, Thomas, The image of
10 Saint- Simon, Henri de, El
governance, Gainesville, Florida, Scholar´Facsimiles & Reprints, 1967 (1541).
sistema industrial, Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975 (1821).
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
23
Dichas funciones se conciben como intercambios externos y mecanismos de
prevención de conflictos internos para asegurar la perpetuación y el desempeño
del sistema. La gobernancia, entonces, consiste en un conjunto de mecanismos
que operan sin coerción y que establece vínculos voluntarios, en tanto que los
proceso vitales de la asociación se consideran como inherentes de los asociados
mismos de manera libre y voluntaria, no como una responsabilidad del gobierno.
Gobernancia, sería pues un sistema de reglas que trabaja sólo si es aceptado por
la mayoría, contrastando diametralmente del gobierno cuyas acciones pueden
enfrentar la oposición de fuerzas contrarias. Si la gobernancia no es efectiva para
realizar las funciones necesarias para la persistencia del sistema, simplemente no
existe, pues una gobernancia ineficaz no es otra cosa que caos; mientras que
el gobierno inefectivo no puede concebirse como inexistente, sino solamente
como débil o precario. Toda semejanza de la gobernancia con los mecanismos de
mercado no es una coincidencia, y ello queda claro en el capítulo sexto del libro
de Vicher. De aquí el hecho de insistir, como muy meritorio, el que la autora sitúe
a la gobernancia dentro del problema del poder, es decir, el gobierno, y tomar
distancia de perspectivas puramente contractuales y voluntaristas.
En la obra de la Doctora Vicher, se examina la disociación entre la voz gobernancia
y su significado, por motivo de su escisión con el concepto gobierno. La ruptura
obró buscando una antinomia con un concepto de gobierno, identificado
solamente como coerción. No se intentó, por ejemplo, contrastar con la acepción
propuesta por Karl Deutsch como “dirección y control”, como los “nervios del
gobierno”, cuyo eje es el “arte del timonel”.11 Al efecto se utiliza la metáfora de
la conducción del gobierno como si se tratara de un barco, cuya guía tiene como
base en la información previa y la posición actual del barco en función de su
derrotero. Otra noción del concepto gobierno reposa en la idea de “liderazgo”
como lo propone Orway Tead, quien lo contrasta con el concepto “mando”, y
que implica el ejercicio del poder sobre el pueblo. En contraste, el liderazgo se
interesa en hacer que el pueblo entero labore en comunidad de un modo no sólo
efectivo, sino feliz.12 En ambos conceptos de gobierno no existe uso alguno de
la coerción. Al seleccionarse el concepto contractual de la gobernancia se optó
por una convivencia semántica, pero no se buscó la palabra correcta. En efecto,
gobernancia y mercado no es lo mismo. Asimismo, la perspectiva comentada
consiste en una reproducción de añosas concepciones de la sociología de la
organización, casi olvidadas, y se asemeja con fidelidad asombrosa a las no menos
24
11
12
Deutsch, Karl, The nerves of government, New York, The Free Press, 1963 (1966), p. 182.
Tead, Orway, The art of leadership, New York, Whittlesey House, 1935, pp. VII y 11.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
añejas visualizaciones anarquistas sintetizadas en el concepto “mutualismo”
formulado por Proudhon.13 Porque en todo caso “gobernancia sin gobierno” no
es sino otra forma de anunciar a la anarquía.
Las disciplinas sociales avanzan merced al duelo perenne de los enfoques, y son
alimentadas constantemente por la controversia en el seno de la comunidad
científica. Sin embargo, en esencia, el avance científico es principalmente un
esfuerzo cooperativo que se explaya en el aula, la palestra, el cónclave y el cubículo.
En México, hasta el presente, el estudio de la gobernancia principalmente es
observable en la enseñanza, la difusión y la divulgación, y sólo abreviadamente
es acogida en artículos, capítulos de libros y ensayos dentro del ámbito de la
investigación. La obra de la Doctora Vicher, llena un vacío evidente en la evolución
científica del tema de la gobernancia, y se suma al esfuerzo por fortificar un
concepto de suyo tratado de un modo conceptualmente caótico, contribuyendo
de tal modo a encontrar la salida del laberinto semántico y epistemológico en que
se halla.
Con la publicación de esta obra, el Instituto de Administración Pública del Estado
de México refrenda su liderazgo como centro editorial en nuestra disciplina. Una
felicitación afectuosa a su titular, mi dilecto amigo don Mauricio Valdés, por llevar
a prensa un libro cuya confección requirió años de esfuerzo, y al que le espera un
futuro prometedor.
13
Proudhon, Pierre-Joseph, El principio federativo, México, Ediciones Gernika, 1992 (1863).
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
25
FUENTES
Egger, Rowland, “The administrative novel”, American Political Science Review, vol.
53, num. 2, 1959.
Deutsch, Karl, The nerves of government, New York, The Free Press, 1963 (1966).
Elyot, Thomas, The image of governance, Gainesville, Florida, Scholar´ Facsimiles &
Reprints, 1967 (1541).
McDaniel, Thomas, “In search of the administrative novel”, Public Administration
Review, vol. 38, num. 6. 1978.
Moliere, Le burguoise gentilhomme, Paris, Imprimiere Berger-Levraut, 1986.
Proudhon, Pierre-Joseph, El principio federativo, México, Ediciones Gernika, 1992
(1863).
Saint- Simon, Henri de, El sistema industrial, Madrid, Ediciones de la Revista del
Trabajo, 1975 (1821).
Simon, Herbert et al, Public administration, New York, Alfred A. Knope, 1950.
Tead, Orway, The art of leadership, New York, Whittlesey House, 1935.
Tuillier, Guy, “En marge de Balzac: les scènes de la vie bureaucratique (1835)
d´Henry Monnier”, La Revue Administrative, 54e, num. 320, 2001.
Waldo, Dwight, Perspectives on administration, Alabama, University of Alabama
Press, 1956.
Waldo, Dwight, The novelist on organization and administration: an inquiry into the
relationship between two worlds, California, University of California Press, 1968.
White, Jay, Taking language seriously: the narrative foundations of public administration,
Washington, George Mason University Press, 2007.
26
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Palabras al lector
Deseo manifestar mi reconocimiento y agradecimiento al Mtro. Mauricio
Valdés, notable servidor público, diplomático y profesional preocupado por el
perfeccionamiento de la administración pública, quien, además de hacer posible
la publicación de este libro, me distinguió con la presentación del mismo.
Al mismo tiempo, quiero resaltar que me congratula especialmente que este
trabajo cuente con el prólogo de un científico tan distinguido y reconocido como
es el Dr. Omar Guerrero: agradezco infinitamente a nuestro ilustrado Maestro su
generosidad para engalanar este trabajo con su brillante pluma.
Una mención especial para la Dra. Eugenia Correa, la Dra. Alicia Girón, el Dr.
Gregorio Vidal y el Dr. José Martínez Vilchis por su confianza y apoyo para mi
trabajo de investigación.
Finalmente, refrendo mi agradecimiento al Instituto de Administración Pública
del Estado de México, A.C. especialmente a la Mtra. Adriana Bazán Trousselle,
estimada y solícita amiga, así como a la Lic. Raiza Dayar Mora, por su diligente
labor en el proceso de publicación.
27
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
28
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Introducción
El laberinto que actualmente encierra el término governance es monumental;
en el caso del idioma español se originó incluso de la propia traducción del
inglés y del francés, desde los cuales se ha trasladado al español como gestión,
administración, gobernación, gobernabilidad, gobernanza, gobierno, sistema
de gobierno, régimen, administración, administración de empresas, gestión
de empresas, gestión de asuntos públicos, ejercicio de poder y política de buen
gobierno,1 y gobernancia, principalmente. También, el rastreo de su acepción
actual se ha realizado desde orígenes y usos diversos, lo cual ha hecho más y más
complejo comprender y sistematizar su significado que varía tanto que cada que
se aborda el término, se define y redefine su sentido y significado.
Por cuanto al significado, situaciones parecidas se han presentado con otras
palabras como socialismo que, como lo señaló Spengler, no era una cuestión
profunda, pero que mucho ruido hizo durante algún tiempo pues todos la usaban,
y cada uno la comprendía bajo distinta forma o adornaba el término de batalla
con lo que le agradaba o con lo que aborrecía, con lo que temía o con lo que
deseaba; y sin embargo, nadie contemplaba las condiciones históricas ni en lo
más elemental, ni en lo más amplio. Así que se preguntaba ¿Viene el socialismo
a constituir un instante o es un sistema?2 Esta es una pregunta y reflexión que
también nos planteamos sobre la gobernancia.
Si bien no se pretende en este trabajo dar una solución final a esta problemática,
nuestro interés se dirige a lograr mayor claridad. Así que nos abocamos a rastrear
el uso prístino del término desde las fuentes más antiguas a las que fue posible
acceder, hasta arribar a los usos actuales del término. Al respecto, en la primera
parte del trabajo se realizó una exploración de fuentes para congregar ejemplos
del uso y significado que históricamente ha tenido la palabra. La idea es aglutinar
ese saber disperso sobre el origen y uso del término, a fin de hacer más palpable
y cercano su conocimiento.
Así, se agruparon los diferentes significados en francés, inglés y español, para
proceder enseguida a la asociación y disociación del significado de la palabra
en los tres idiomas y de sus raíces en latín. Al final de esta parte se realiza una
puntualización sobre los puntos a considerar para la traducción del término al
idioma español.
1
Deferrari, David, “Governance o las tribulaciones de un terminólogo”, Puntoycoma 40, Colaboraciones,
http://ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/40/pyc403.htm.
2 Spengler: sobre el uso vago y diverso de socialismo. Esta situación, guardando las proporciones puede
asociarse a lo que ha sucedido con gobernancia. Spengler, Oswald, Prusianismo y socialismo, Madrid, Ediciones
Nacionales y Extranjeras, 1935, p. 1.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
29
En la segunda parte, más allá de la palabra como un sustantivo nos abocamos
a dar cuenta de los significados y conceptos formulados en las primeras
décadas del siglo XX, para exponer los “otros” desarrollos intelectuales que se
produjeron alrededor de governance, que usualmente no son considerados, y que
se encuentran en trabajos sobresalientes como los de Bertram Gross, V.O. Key,
Charles Merriam y Chester Barnard, quienes en la primera mitad del siglo XX
utilizaron de manera muy central la palabra en su trabajo intelectual desarrollado
en los campos de la ciencia política, la administración pública y la teoría de las
organizaciones.
Continuamos presentando evidencias de la frecuente presencia y uso del vocablo
en las décadas previas a 1980, para proseguir con el estudio de las concepciones
actuales o la nueva gobernancia, identificando las nociones más sobresalientes.
Iniciamos con el neoinstitucionalismo económico, pues dados los tiempos de
economía de mercado en los que estamos inmersos, cobra importancia abordarlo,
ya que ha sido identificado por varios autores como una fuente de influencia
central que ha nutrido muchos de los significados de gobernancia con principios
de mercado, ideas de la teoría de los costos de transacción y los derechos de
propiedad.
A continuación nos abocamos a examinar los planteamientos que provienen
de los organismos internacionales, pues han tenido un fuerte ascendente en la
difusión y adopción del término, así que indagamos puntos como los siguientes:
desde cuándo desarrollaron ideas alrededor del vocablo, cuáles son las áreas que
se encargan de los proyectos e investigaciones y en qué han consistido éstos.
Del Banco Mundial resalta en especial que se refiere a sí mismo como el que inició
el uso del vocablo; mientras que en los organismos integrantes la ONU se pueden
identificar líneas de desarrollo que no son coincidentes. Y desde luego la OCDE
no puede quedar fuera pues también ha desempeñado un papel sobresaliente
estableciendo su propio Comité de Gobernancia y elaborando una gran cantidad
de publicaciones y organizado reuniones donde se han expuesto y difundido sus
ideas al respecto.
30
La Unión Europea también es un punto de referencia importante aunque
desafortunadamente también comparte el padecimiento de la falta de un
significado específico y consensado, de modo que gobernancia se ha asociado
tanto a su organización y forma de funcionamiento a nivel macro (relaciones
entre Estados o con los demás niveles de gobierno); al igual que entendido como
medio para mejorar la gestión pública.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
En la tercera parte del trabajo se procede a retomar el análisis profundo que
se ha efectuado sobre las diferentes concepciones de gobernancia, sus alcances
y significados, tanto en sus aspectos perceptibles como imperceptibles para
develar sus repercusiones y efectos no deseados, así como la complejidad que se
desprende de una actividad de gobierno que contempla múltiples actores y que,
en consecuencia, requiere tener un conocimiento especializado que sólo conocen
aquellos que pertenecen a las diferentes organizaciones.
Así que desde la administración pública se analizan las ideas de Mariano Baena, de
George Frederickson y de Laurence Lynn, que nos proveen de un análisis riguroso
sobre las posibilidades reales que ofrece la nueva gobernancia para: gobernar sin
gobierno, mejorar las capacidades de gobierno, o construir una “nueva forma de
gobierno”. Al tiempo que explican los pormenores y complejidades inherentes a
las diferentes concepciones que han identificado.
Esta parte comprende también un acercamiento al análisis que se ha efectuado
desde la ciencia política y la filosofía que, incursionando en las entrañas de la
gobernancia, sacan a la luz sus orígenes y propósitos no explícitos, así como sus
repercusiones, dada la entrada de nuevos actores económicos y privados a la toma
de decisiones. Finalmente, se realiza una revisión concreta de las definiciones de
gobernancia más sobresalientes.
Resta anotar que el objetivo que perseguimos con esta investigación es coadyuvar
a que progresivamente se complete el mapa de los orígenes, usos y significados de
ese término que aunque resulta tan familiar, tan de moda, al mismo tiempo nos
ubica en una torre de Babel dadas las significaciones y usos tan variados que se
le ha otorgado.
Cabe hacer notar que en nuestro tiempo la situación que presenta la confusión
con la traducción y significado del objeto de estudio de este trabajo no es privativo
del vocablo, aunque sí particularmente amplio. Esta es una problemática general
que se ha manifestado sobre diversos términos, pero que se ha complicado de
manera sobresaliente en casos como el presente, donde un término poco usual
es incorporado al lenguaje internacional sin tener en cuenta las diferencias entre
los bagajes históricos y culturales de los diferentes países, y contextos por los que
será recibido.
De igual modo, es pertinente anotar que dada la naturaleza de este trabajo, en
la primera parte, muchas frases y fuentes se conservan con la estructura original
del idioma, esto es, en francés, inglés y español correspondiente, a los siglos XVI
a XVIII. Para ilustrar algunos de estos casos, lo mismo que otros más recientes
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
31
sobre el uso de gobernancia, se incluyeron apéndices, al final del trabajo, con
reproducciones de los originales.
32
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Parte I
Rastreo histórico del término
y su significado
33
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
34
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 1.
Origen y significado de la voz en la lengua francesa.
En nuestros días las colaboraciones para la construcción del laberinto de governance
han sido múltiples, entre las principales sobresalen las de los traductores, que
en el desempeño de su trabajo han ayudado a la construcción del alebrije,
aunque también, a su vez los traductores han señalado que la contribución de los
“expertos” es igualmente notable, pues todavía en la segunda mitad de la década
de 1990, “confundían governance con government”.3 Esto tiene su explicación pues,
adelantando un poco, históricamente también han sido sinónimos. Pero más allá
de esto, los aportes para la construcción de la maraña provienen de ambos flancos.
Las búsquedas recientes sobre el origen de la palabra y su etimología las han
realizado traductores de la Unión Europea como Manuel de Oliveira quien
señala que del griego kubernân se desprende gubernare, que revela el mismo
significado, y que por la vía de sus derivados, entre los que se ubica gubernantia
ha engendrado muchas palabras en los diferentes idiomas.4 Otro traductor, David
Deferrari, manifestó su inquietud por la confusión que se ha creado al respecto
y su reflexión sobre el punto lo llevó a destacar los errores a que conduce la
traducción de diccionario o que no toma en cuenta el contexto, pues produce
significados poco útiles y más bien lo contrario.
Por su parte, el politólogo Charles Tournier señaló que la palabra gubernantia
aparece en el latín de la alta edad media con un significado equivalente a
gobierno porque en el siglo XIII las lenguas europeas nacientes a veces creaban
dos palabras, en virtud del tiempo, e indiferenciadas una de otra. Y resalta que en
italiano, alemán, holandés y sueco, no hay palabras equivalentes a gouvernance.5
La revisión de estas reflexiones y explicaciones nos pusieron en la ruta de abundar
más sobre el punto, así que a continuación presentamos el resultado emanado de
la exploración que se hizo en los textos antiguos, iniciando con aquellos escritos
en francés.
3
Solá Amadeu, la traducción de governance, Puntoycoma 65, Colaboraciones, p. 2, disponible en: http://
ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htm.
4 De Oliveira Barata, Manuel, “Notice rédigée”, service de traduction, Commission européenne, p. 1, disponible
en : http://ec.europa.eu/governance/docs/doc5_en.pdf.
5 Tournier, Charles, “Le concept de gouvernance en science politique”, Pap. Polít. Bogotá (Colombia), Vol. 12, No.
1, 63-92, enero-junio 2007, pp. 63, 66-67. Traducido al español como: “El concepto de gobernancia en
ciencia política”.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
35
La palabra y el significado
Existe consenso en que los orígenes del término governance del inglés provienen
del francés gouvernance, y se considera que data de finales del siglo XIV, como
gobernar (Fr. gouvernance, from governer),6 aunque también Oliveira, ha señalado
que se remonta al siglo XIII, como equivalente a gobierno o al arte o manera
de gobernar, según lo afirma aunque no cita ningún documento específico. Y
señala que a partir de 1478, se empezó a usar para referir a ciertos territorios del
norte de Francia, dotados de un estatus administrativo particular, pero tampoco
se refiere a alguna fuente que confirme tal aseveración; y se agrega que en el siglo
XVI pasa a la lengua inglesa donde nace como governance.7
Adelantando un poco los hallazgos derivados de nuestras pesquisas,
mencionaremos que la connotación predominante desde 1313 en francés –como
veremos a continuación– es el de “una jurisdicción” singular (administrativa y
judicial), a cuyo mando estaba un jefe. Este fue el significado usual en la lengua
francesa, que sólo sufrió un cambio sustancial cuando se extinguió la figura de la
gouvernance en 1790. Veamos con más detalle.
Las referencias al significado de gouvernance, recurrentes pero un tanto
impalpables, nos llevaron a realizar una exploración de fuentes para indagar al
respecto. En realidad, así es, existen diversos documentos que ubican la palabra
en el siglo XIV, con más de un significado. Sin embargo, los trabajos que se han
utilizado y citado para sustentar los significados de gouvernance están editados
en el siglo XIX, (sobre todo en las tres últimas décadas) y la mayoría en el XX.
Lo que queremos indicar es que, una ayuda para confirmar el uso del término en
significados diferentes a los de “jurisdicción”, habría sido que alguno o algunos
de esos textos utilizados dataran del siglo XVI o XVIII, pero no es así y nos
encontramos con que los significados que actualmente se han atribuido a la
palabra no provienen de la consulta de fuentes originales.
Al respecto, cabe señalar que para ejemplificar el significado de la palabra se
refieren versiones recientes de los trabajos de los siglos XV y XVI, esto es, que
se produjeron a final del siglo XIX y durante el XX. Si se revisan estas ediciones
se puede encontrar que muchas veces contienen advertencias y puntualizaciones
respecto a que los documentos originales con los que se trabajó tienen diversidad de
elementos que se uniformaron, que las abreviaciones y formatos van de pequeños
6
36
Harper, Douglas, Online etymology dictionary, disponible en: http://www.etymonline.com/index.php?search
=governance&searchmode=none.
7 De Oliveira, obra citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
a grandes, entre otros detalles, como información extraviada o incompleta.8
Esas son las explicaciones que se ofrecen sobre las dificultades a que se enfrentaron
quienes elaboraron las versiones del siglo XIX y XX, de textos del siglo XIV. De
éste último en particular, se resalta la escasez, las graves y numerosas lagunas, y el
laconismo en la narrativa de la época.9
Por ejemplo, en las obras completas (poemas) de Eustache Deschamps que
datan de las tres últimas décadas del siglo XIV y se editaron entre 1878 y 1903,
aparece el vocablo gouvernance con dos significados En un primer caso está en
la sección “vocabulario” (elaborado por los editores de la versión referida para
señalar las correcciones que realizaron) del tomo X, y la refieren como estado o
situación del gobernador.10 En el segundo caso, dentro de un poema, los editores
resuelven el asunto poniendo una nota al final para decir que se refiere a gobierno
(gouvernement), pero de acuerdo con el contexto más bien de lo que se trata es de
“cuidar o proveer lo necesario”.11
Los documentos originales más antiguos del idioma francés donde pudimos
ubicar la palabra gouvernace están datados en el año 1547 y 1553, es claro que
tampoco esto constituye un absoluto, por cuanto a sus orígenes más remotos, y
dada la cantidad limitada de documentos a los que no pudimos tener acceso. No
obstante, estos documentos son los más antiguos que ubicamos como testimonio
palpable, original y, de hecho, su título permite constatar el uso y significado del
término:
1547: (Coustumes générales du conté d’Artois nouvellement décrétées, avec
plusieurs ordonnances et statuz faictz et ordonnez par Sa Majesté Imperialle sur
plusieurs polices du conté d’Artois.(…) Ordonnances et stilz de la gouvernance
d’Arras nouvellement décrétées).12
8
Bonnardot, François (éd. scientifique), Histoire générale de Paris. Registres des délibérations du Bureau de la ville
de Paris publiés par les soins du service historique, Tome premier. 1499-1526. Texte édité et annoté par François
Bonnardot ancien élève de l’Ecole des Chartes. 1883. Vid prefacio.
9 Luce, Siméo (Ed.), Chronique des quatre premiers Valois (1327-1393) / publiée pour la première fois pour la
Société de l’histoire de France, Paris, Vve de J. Renouard, 1862. Vid. Prefacio.
10 Raynaud, Gaston, Oeuvres complètes de Eustache Deschamps: publiées d’après le manuscrit de la Bibliothèque nationale,
10, Firmin-Didot, Paris, 1878-1903, p. 66.
11 El poema se titula: “Súplica a mis señores los duques de Berry, Borgoña, Orliens y Bourbon”. La palabra
se ubica en el siguiente verso: “De Vitry, prandre et percevoir, Que j’ay depuis receus et prins, Confermez
par le roy, son fils, Qui puis la garde et gouvernance De Fymes, pour ma demourance, Me bailla; gaiges n’y
a mie…” Raynaud, Gaston, Oeuvres complètes de Eustache Deschamps: publiées d’après le manuscrit de la Bibliothèque
nationale. 6 / Firmin-Didot, Paris, 1878-1903, p. 168.
12 Artois (Comté), Coustumes générales du conté d’Artois nouvellement décrétées, avec plusieurs ordonnances et statuz faictz
et ordonnez par Sa Majesté Imperialle sur plusieurs polices du conté d’Artois. Ordonnances touchantz les notaires imperiaulx.
Ordonnances touchantz les bancqueroutiers, contractz illicites, argent a gaignaige mariage clandestins [sic], debtes personnelles
et aultres. Ordonnances sur les faictz des remissions, placetz, benefices d’inventoires et aultres. Ordonnances sur les homicides
faictz en dédicasses. Ordonnances faictz sur les draps de soye. Ordonnances et stilz de la gouvernance d’Arras nouvellement
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
37
1553: (Coustumes generales du coute Dartois, nouvellement decretees: coustumes
de Batune, Leus, sainct Omer, et sainct Pol.; ordonnances et stilz de la chambre
dartois; ordonnances et stilz de la gouvernance Darras nouvellement corrigees).13
También está la Lista cronológica de edictos y ordenanzas de los Países Bajos, bajo
el reinado de Carlos V., que aunque, es un texto elaborado en 1885, refiere en
particular dos documentos oficiales (edictos y ordenanzas) de la gouvernances de
Lille y de Douai.14 Cabe aquí mencionar que Arras, por ejemplo, perteneció tanto
a los Países Bajos como a Francia hasta 1654 cuando se convierte definitivamente
en territorio francés (sin contar con el dominio español sobre los Países Bajos
entre 1492 y 1581, a lo que siguió la guerra de los ochenta años que culminó
en 1648). Incluso encontramos referencias a gouvernance como jurisdicción”
singular (administrativa y judicial)”, en el texto denominado La gouvernance
du souverain bailliage de Lille-Douai-Orchies (1326-1790) (La gouvernance del
bailiaje soberano de Lille-Douai-Orchies). Si bien el texto fue escrito en 1937,15
la palabra significa “jurisdicción”, que es la única expresión que en este idioma
muestra coherencia a través de los siglos XIV a XX, como se observará con
mayor detalle a continuación.
Siglo XVI y XVII
Los diccionarios del idioma francés, cuyos ejemplares más antiguos consultados
datan del año 1570,16 1584 (francés-latín),17 1685 (Diccionario general)18 y 1694;19
no contienen la palabra (mencionada) ni mucho menos está definida. En el tercero,
38
décrétées, Arras : J. Bourgeois, 1547.
13 Coustumes generales du coute Dartois, nouvellement decretees: coustumes de Batune, Leus, sainct Omer, et sainct Pol. ;
ordonnances et stilz de la chambre dartois ; ordonnances et stilz de la gouvernance Darras nouvellement corrigees, Arras,
1553 (sin más datos editoriales), disponible en: http://books.google.com.mx/books?id=vH89kgAACA
AJ&dq=Coustumes+generales+du+coute+Dartois,+nouvellement+decretees&hl=es&ei=AvM9TZqEYvSsAPBqtTfAw&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1&ved=0CCoQ6AEwAA
14 Liste Chronologique des Édits et Ordonnances des Pays-Bas, Règne de Charles-Quint (1506-1555), Bruxelles, Fr.
Gobbaerts, Imprimeur du Roi, 1885, pp. 35 y 317. Se citan dos documentos, una instrucción para la
gouvernance de Lille y Douai, correspondiente al 11 de diciembre de 1512 y otra relativa a un despacho
de la reina María del 30 de mayo de 1540 en Bruselas. En este periodo los Países Bajos estuvieron bajo el
dominio de los Habsburgo.
15 Foucart, Jacques (conseiller), La gouvernance du souverain bailliage de Lille-Douai-Orchies (1326-1790), DouriezBataille, 1937.
16 Estienne, Robert, Dictionarium latinogallicum. Ex hos latini sermonis cum gallico idiomate consensum ita percipies...
Editio postrema, Lutetiae, J. Dupuys, 1570, p. 605.
17 Nicot, Jean, Dictionnaire françois-latin, augmenté outre les précédentes impressions d’infinies dictions françoises,
principalement des mots de marine, vénerie et faulconnerie, recueilli des observations de plusieurs hommes doctes, et réduit à la
forme et perfection des dictionnaires grecs et latins, Paris, J. Du Puys, 1584, pp. 351-352.
18 Rochefort Me César de, Dictionnaire general et curieux: contenant les principaux mots, et les plus usitez en la langue
françoise, leurs définitions, divisions, & etymologies; enrichies d’eloquens discours...., Lyon, Guillimin-P., primera edición,
1685, debería estar en la p. 222.
19 Académie française, Le dictionnaire de l’Académie françoise, dédié au Roy, Tome 1, Paris, Vve J. B. Coignard
et J. B. Coignard, 1694.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
de la Academia Francesa, es de subrayar que no esté gouvernance.20 De igual
modo, en el Inventario de las dos lenguas, francesa y latina de 1635 no aparece el
término en francés, asociado a su traducción en latín si bien aparecen términos
como guuernail, gouuernemant, gouuerner, gouuernemant.21 Lo mismo sucede
en el Compendio paralelo de la lengua francesa y latina del año 1637.22
Siglo XVIII y XIX
Más en otros, como el diccionario universal de francés y latín de 172123 o los
diccionarios de la Academia Francesa de 1740,24 1762,25 1798,26 1800,27 183128;
así como los de 183429 y 184630 de Napoleon Landais, sí está, y a lo que se
refiere su significado, en todos invariablemente, es a “una jurisdicción establecida
en algunas ciudades de los Países Bajos, cuyo jefe es el gobernador del lugar”,
por ejemplo, se menciona la Gouvernance d’Arras y de Lille.31 Igual, se señala
que dependiendo del rango de la jurisdicción, también gouvernance equivalía a
Bailliage o Bailía, y a Sénéchaussée o Senescalia.32
20 Hoy día una de las traducciones particularmente asociadas al significado primigenio refiere a gouvernance
como la acción de gobernar; cómo administrar o la manera de hacerlo. En síntesis la gouvernance de un
Estado es la administración. The Free Dictionary, http://fr.thefreedictionary.com/gouvernance.
21 Monet, Philibert, Invantaire des deus langues françoise et latine, assorti des plus utiles curiositez de l’un et de l’autre
idiome, Lyon, Vve de C. Rigaud et P. Borde, 1635, p. 421.
22 Monet, Philibert, Abrégé du parallèle des langues françoise et latine repporté au plus près de leurs propriétez, Rouen,
R. de Beauvais, 1637, debería ubicarse en la página 554 pero no está, y como en el caso anterior, aparecen
términos como gouuerner, gouuernement, gouuermeur.
23 Florentin Delaulne, et.al., Dictionnaire universel francois et latin, Paris, Imprimé a Trevoux, 1721.
24 Académie Française, Le dictionnaire de l’Académie Françoise, dédié au Roy, Tome 1, Paris, Vve J. B. Coignard
et J. B. Coignard, 1740, p. 530
25 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Françoise, Tome 1, Paris, Vve B. Brunet, 1762, p. 831.
Aunque cabe señalar que en la edición de 1740, debería estar en la p. 768. Académie Française, Dictionnaire
de l’Académie Françoise, Tome 1, Paris, J.-B. Coignard, 1740.
26 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Françoise, Tome 1, Paris, Chez J. J. Smits, cinquième édition,
1798, p. 653.
27 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Françoise, Berlin, Chez F. T. Lagarde, 1800, p. 330. Esta es
una edición enriquecida con la traducción alemana de las palabras. En el caso de gouvernance, al alemán
la traduce como: sub. f. Statthaltershatf, f.
28 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Françoise, Paris, Guillaume, Libraire, 1831, p. 658.
29 Landais, Napoleón, Dictionnaire général et gramatical des dictionaires francais, extrait et complément de tous les
dictionnaires les plus célèbres, tome II, Paris, Bureau Central, 1834, p. 128.
30 Landais, Napoleón, Dictionnaire général et gramatical des dictionaires francais: extrait et complément de tous les
dictionnaires anciens et modernes les plus célèbres, tome I, Paris, Didier, 1846, p. 828.
31 En el texto de Guillaume de Lamberty, Mémoires pour servir à l’histoire deu XVIIIe siègle, contenant les negociations,
tritez, resolutions, et autres documens authentiques, concernant les affaires d’Etat, tomo siete, producido en 1836 en
Ámsterdam, se refiere a la gouvernance de Bethune y Aire, p. 47. Cabe recordar que entre 1810 y 1814 el
territorio de los Países Bajos estuvo incorporado al Primer Imperio francés.
32 De Loisne, Conde (Editor), Dictionnaire topographique du Département du Pas-De-Calais, comprenant les noms
de liu anciens et modernes, Ministre de l’instruccion publique, Comité de Trabajos Históricos y Científicos,
Imprenta Nacional, Paris, 1907. Ver pp. XX y ss, disponible en: http://eobeissart.free.fr/Dictionnaire%20
topographique%20du%20PdC%201907%20(texte).pdf.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
39
En cambio, los documentos de aquella época en los que se recopilaron las
palabras en latín y francés o en francés y latín, denominados Inventario de la
lengua francesa y latina, y el compendio paralelo de las lenguas francesa y latina,
la palabra tampoco está considerada.33
El diccionario universal de ciencias morales económicas y políticas de 1777-1778,
tomo 23, menciona que la gouvernance de Lille se creó como Tribunal 1314 por
Felipe el rey de Francia, donde la jurisdicción se extiende sobre toda la castellanía
y sobre los casos Reales en la ciudad (Villa).34 En el tomo 20 de este lexicón
debería estar el significado de la palabra, pero no es así y, en cambio, gobierno
(gouvernement) aparece en un análisis que comprende 32 páginas.
Las evidencias: la revisión de una gran cantidad de textos de los siglos XVI al
XVIII nos han dado elementos para suponer que en Francia gouvernance se
utilizó casi únicamente en tal sentido pues, además, en los textos sobre gobierno y
política correspondientes al siglo XVII y XVIII no aparece el término -al menos
en fránces-, contrario a lo que se ha señalado sobre los cambios o variaciones en
la connotación del significado. Entre dichas obras sobresalen las siguientes, pues
sí aparecen términos como gobierno (gouvernement) y gobernar (gouverner),
pero no gouvernance:
1. Cotin, Charles, Salomon ou La poltique royale, monographie imprimée, Paris,
F. Targa Editor, 1634. (gouvernement: aparece 6 veces).
2. Silhon, Jean de, Le Ministre d’Estat, 3e partie. De la Certitude des connaissances
humaines, Amsterdam, Chez Antoine Michiels, 1662. (gouvernement 16 veces,
gouverner 9 y gouverne 5).
3. De Laval Antoine, Desseins de Professions nobles et publiques, contenans
Plufieurs Traités divers & rares, Paris, Abel L’Angelier, 1613. (gouverner aparece
en 8 veces y gouvernement 12 veces).
4. Rousseau, J. J., Du contrat social, Paris, Chez Mourer Pinparé, 1797. (gouverner
aparece 7 veces y gouvernement 100).
5. Montesquieu, Charles, L’ Espirit des lois, Londres, sin editorial, 1797. Tres
tomos. (gouverner aparece 28 veces y gouvernement 187). Se contrastó con la
edición de 1831: París, P. Pourrat F, Éditeurs, 1831. Tres tomos.
33
40
Monet, Philibert, Invantaire des deus langues françoise et latine, assorti des plus utiles curiositez de l’un et de
l’autre idiome, Lyon, Vve de C. Rigaud et P. Borde, 1635. Debería aparecer en la página 421. Monet,
Philibert, Abrégé du parallèle des langues françoise et latine repporté au plus près de leurs propriétez,... reveu et augmenté en
cette dernière impression et corrigé l’ortographe suivant le vray usage de la langue Françoise, Rouen, R. de Beauvais, 1637.
Debería aparecer en la página 554, (gouvernement aparece en 3 páginas y gouverner en 2)
34 Robinet, Jean-Baptiste-René, et., al., Dictionnaire universel des sciences morale, économique, politique et diplomatique;
ou Bibliotheque de l’homme-d’état et du citoyen, Tome 23, Londres, Chez les libraires associés, 1777-1783, p. 461.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Las obras de Montesquieu se revisaron con especial atención, pues este autor fue
referido en un trabajo fechado en 2007 sobre gouvernance para indicar que en el
siglo de las luces la palabra estaba asociada a la noción de “ajustes mutuos entre
los intereses económicos y sociales”, y era utilizada en los debates de filosofía
política en Francia para apelar a una transformación del antiguo régimen, “la
gouvernance se ofrecía como una alternativa para imponer un equilibrio entre los
poderes reales y los parlamentarios”.35 Empero, no logramos ubicar la palabra ni
en las obras completas, ni las obras póstumas.36
De regreso al uso de la palabra en el sentido de “jurisdicción”, éste se continúa
corroborando en otros documentos como el diccionario de 1726 donde se señala
que el Rey Luis XIV, en 1693 convirtió en oficinas hereditarias los cargos de la
Gouvernance de Douay.37
El Diccionario Universal de francés y latín o Diccionario Trevoux en sus ediciones
175238 y 1771, además de la definición de jurisdicción explica que gouvernance
es un cuerpo u órgano de jurisdicción compuesto por el gobernador. Y se agrega
que en el caso de la Gouvernance de Douay y de Lille, por disposición del edicto
de 1693 se compone además, con el jefe de la Gouvernance (gobernador), un
lugarteniente general, civil y militar, un lugarteniente particular, seis consejeros,
un abogado y procurador del Rey.39
Tanto el Diccionario de la Academia Francesa (1762),40 el Compendio de
Diccionario universal abreviado de francés y latín (1762),41 el Diccionario de
Ciencias, Artes y Oficios (1780)42 y la Enciclopedia Metódica (1784) explican que
35
36
Tournier, obra citada, p. 67.
Montesquieu, Charles, Oeuvres de monsieur de Montesquieu, De L’ Espirit des lois, A. Londres, Chez Nourse,
1769, 4 tomos.
- Montesquieu, Charles de Secondat (baron de), Jean Le Rond d’ Alembert, miscellaneous pieces of M. de Secondat,
baron de Montesquieu, London, Printed for D. Wilson and T. Durham, 1759. (Translated from the new edition
of his works in quarto printed at Paris).
- Montesquieu, Charles de Secondat (baron de), Oeuvres posthumes de Montesquieu: pour servir de supplément aux
différentes éditions in 8° qui ont paru jusq’à présent, Paris, Chez Plassan, Bernard, Grégoire, 1798.
37 La Martinere, Bruzen, Le grand dictionnaire géographique et critique, la Haye, Chez P. Gosse, 1726, p. 148.
38 Dictionnaire Universel François et Latin (Dictionnaire Trevoux), Paris, Compagnie des Libraires Associe’s,
1752, p. 405. http://books.google.com.mx/books?id=a2UpEzLfSiUC&printsec=frontcover&dq=Diction
naire+universel+francois+et+latin,+1752&source=bl&ots=bNvNDwkWqp&sig=rBDfR87IQeXwufFZt
H2FDnnuaN8&hl=es#v=onepage&q&f=false.
39 Dictionnaire universel françois et latin, vulgairement appelé Dictionnaire de Trévoux : contenant la signification
et la définition des mots de l’une et de l’autre langue, Tome 4, Paris, Compagnie des libraires associés, 1771.
40 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie française, quatrième édition, Version informatisée, 1762,
http://atilf.atilf.fr/academie4.htm.
41 Berthelin, M., Abrege du dictionnaire universel francois et latin, Paris, Chez Les Libraires Associés, 1762, p. 380.
“s.f. Dignité dans certaines villes, comme en Flandre la Gouvernance de Douay, de Lille, &c… corps de
jurisdiction compose du gouverneur, &c”.
42 Diderot, Dennis, Briasson, Encyclopédie: ou dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers, École
supérieure des industries textiles de Lyon – 1780, p. 852. “(jurispr.) titre que l’on donne à plusieurs bailleages
d’Artois, &de Flandres. Sous les anciens comtes d’Artois, on appelloit Bailliage, ce qui sut dans la suite
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
41
gouvernance es el término particular que es usado en Artois y en Flandes para
designar a las jurisdicciones reales ordinarias de Lille, Douai, Arras y Bèthune: el
hecho es que antiguamente los gobernadores de esos lugares eran los principales
bailiages creados. En ese diccionario también se agrega que las gouvernances no
difieren de los bailiazgos más que por el nombre, pues, después los Condados
de Artois se llamaron Bailía, que es el nombre que se dio posteriormente a la
gouvernance: “hoy mismo las gouvernances de Lille & Douai, portan el título de
Bailía soberana”.43
El año 1784 nos ofrece un excelente ejemplo del uso del término, en el libro
de M. Le Marquis D’Argenson, Consideraciones sobre el gobierno antiguo y
moderno de Francia, sólo se menciona la palabra cuando se toca el tema de las
diferentes denominaciones que tienen las subdivisiones o distritos de las provincias
en Francia, de acuerdo con lo habitual en los países que están dominados por
Francia; así se citan como distritos las diócesis, senescalías, villerías, bailías y
gouvernances.44
Plenamente situados en el siglo XIX (1803), la palabra aparece en el Diccionario
Universal de la Lengua Francesa, significa lo mismo, sólo se agrega la acepción:
“dignidad”.45 Por su parte, el diccionario etimológico de 1829,46 ahora sí
presenta un cambio en el significado que se le otorga, aquí encontramos una
interesante variación pues ahora gouvernance se define como: conducir un navío,
como jurisdicción y como administración; y su significado se asocia a gubernatio,
gubernium, (muy similar al inglés, como se observará en el siguiente apartado).
Empero, en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia del año 18121825, sólo existen alusiones a los asuntos de la gouvernance de Douai,47 y se señala
que gouvernance era el nombre que portaban, antes de la ley de septiembre de
1790, en que fueron suprimidas o retiradas, las jurisdicciones reales ordinarias de
42
nommé gouvernance” (Antiguas divisiones territoriales de Artois, llamados Bailía, que en adelante fueron
designados como gobernancia). http://books.google.com.mx/books?id=anKqOWyNF2oC&printsec=fro
ntcover&dq=inauthor:%22Denis+Diderot%22&source=bl&ots=jIj842RSXk&sig=QUnNAyMIiCK1Ru
Nv9YOt0fQnYnA&hl=es#v=onepage&q&f=false.
43 Lerasle, Encyclopédie méthodique ou par ordre de metières; précédée d’un vocavulaire universal, servant de table por tour
l’ouvrage, ornée des portraits de MM. Dirderot E D’Alembert, premiers editeurs de l’Encyclopédie, dédiée
et présentée à Monseigneur Hue de Miromesnil, Garde des Sceaux de France, Paris, Chez Panckoucke,
Libraire, 1784, p. 791.
44 Argenson, René-Louis de Voyer, Considérations sur le gouvernement ancien et présent de la France, comparé avec
celui des autres états ; suivies d’un nouveau plan d’administration, Amsterdam, Gallamar, 1784, pp. 198199.
45 Boiste, Pierre-Claude-Victor, Dictionnaire universel de la langue françoise, avec le latin, et manuel d’orthographe et de
néologie, 2e édition, Paris, Desray, 1803, p. 200.
46 Roquefort, B., Champollion-Figeac, J.-J., Dictionnaire étymologique de la langue françoise, où les mots sont classés par
familles : contenant les mots du dictionnaire de l’Académie françoise, Paris, Decourchant, 1829, p. 384. Gouvernance,
conduite d’ un navire; jurisdiction, administration. Gubernatio, gubernium.
47 Merlin, Philippe-Antoine, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence. Tome 12, Paris, Garnery, 1812-1825,
pp. 117, 139, 472, 633.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Lille, de Douay, d’Arras y de Bèthune.48
De regreso a los diccionarios, al revisar el general y gramatical de 1834 encontramos
nuevamente el significado original ya señalado.49 Y también es de resaltar que en
los diccionarios etimológicos de 183950 y 187251 no se encuentre la palabra, lo
cual indica la escasa utilización de la misma o bien, un uso no generalizado, tal
como es patente al auscultar en la Enciclopedia del Siglo XIX, pues su significado
debería estar en las páginas 615-616 del tomo XIII y no aparece,52 aunque sí está
la palabra, por ejemplo, en el tomo VI, p. 707 (cuando se refiere la Gouvernance
de Lille).
En este periodo el término se pudo ubicar, bajo el mismo significado (jurisdicciones
reales ordinarias), en diccionarios como el “nuevo vocabulario francés” de 1855,
y el nuevo diccionario enciclopédico ilustrado de 1855-1891.53
El diccionario universal de la lengua francesa con latín y la etimología (1851) sobresale, pues
no hay otro significado que el de jurisdicción y dignidad;54 y cuando se presenta
la palabra en el diccionario analógico de la lengua francesa (1862) éste invita a ver
la palabra jueces para entender el sentido, así que allí se relaciona con la actividad
de los jueces.55 Aunque el significado de jurisdicción se sigue corroborando en los
diccionarios enciclopédico usual (1858),56 y francés ilustrado (1864).57
48
Merlin, Philippe-Antoine, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence. Tome 5, Paris, Garnery, 1812-1825,
p. 547. “Gouvernance. C’est le nom que partaient, avant la loi du 7 septembre 1790, qui les a supprimées,
les jurisdictions royales ordinaires de Lille”.
49 Landais, Napoléon, Dictionnaire général et grammatical des dictionnaires français, 1834, obra citada, p. 128.
“jurisdiction établie en quelques villes des Pays-Bas, à la tête de laquelle est le gouverneur de la place.”
50 Noël, Fr. y Carpentier M.L.J., Dictionnaire étymologique, critique, historique, Paris, Librairie le Normant, 1839
(debería estar en las pp. 699-700).
51 Brachet, Auguste, Dictionnaire étymologique de la langue française, Paris, Bibliothèque d’Education, 1904
(debería estar en la p. 260).
52 De Saint-Priest, Ange (Préfacier. Directeur de publication), Encyclopédie du dix-neuvième siècle: répertoire
universel des sciences, des lettres et des arts, avec la biographie de tous les hommes célèbres. T. 13, Paris, Au bureau de
“l’Encyclopédie du XIXe siècle”, 1836-1853.
53 “s.f. juridiction de quelques villes des Pays-Bas, à la tete de laquelle était le gouverneur de la place”. Wailly,
François de, Nouveau Vocabulaire français de De Wailly : où l’on a suivi l’orthographe du Dictionnaire de l’Académie...
(Vingt-deuxième édition), Paris, Dezobry, E. Magdeleine, 1855, p. 477.
Trousset, Jules (Directeur de publication), Nouveau dictionnaire encyclopédique universel illustré : répertoire des
connaissances humaines. Vol. 3, Paris, Librairie illustrée, 1885-1891, p. 146.
54 “s, f. juridiction dans les Pays-Bas; dignité”. Boiste, Pierre-Claude-Victor, Dictionnaire universel de la langue
française avec le latin et l’étymologie, 13e édition, revue, corrigée et considérablement augmentée. précédée
des “Principes de grammaire d’après l’Académie française” (13ème éd.) /comparée avec la 6e édition du
“Dictionnaire de l’Académie”, Paris, F. Didot frères, 1851, p. 350.
55 “sf. V. juges”. Boissière, Prudence, Dictionnaire analogique de la langue française : répertoire complet des mots par les
idées et les idées par les mots (4e édion), Paris, Aug. Boyer, 1862, p. 658. V significa voyez: ver.
56 De Lavergne, Léonce, Dictionnaire encyclopédique usuel.... Tome 1 / publié sous la direction de Charles SaintLaurent, Paris, Lacroix-Comon, 1858, p. 686. Mantiene el mismo significado y explica que la gouvernance
de Lille se estableció en 1693, que estaba compuesta por un lugarteniente civil y criminal, seis consejeros,
un abogado y un procurador del rey, además del gobernador.
57 Dupiney de Vorepierre, Jean-François-Marie Bertet, Dictionnaire français illustré et encyclopédie universelle, Paris,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
43
Más aún, es sumamente relevante que la palabra no aparece en el diccionario
general de política de Maurice Block (1873), obra que para su elaboración contó
con la colaboración de importantes hombres de Estado, publicistas y escritores
de todos los países.58 Sólo aparece escrita la palabra en la página 1024 cuando
se habla de las divisiones políticas en la historia de Francia, específicamente el
periodo de la Francia civil: se señala que en los estados y países conquistados
hay 14 intendencias, 32 diócesis, 1 gouvernance, 6 gobiernos, 1 condado, 106
bailias...59
En 1880 continúa predominando el significado de jurisdicción, según el
diccionario clásico de la lengua francesa.60 Pero en 1881 es cuando encontramos
definida gouvernance como gobierno, aunque también como jurisdicción en
general.61 En esta época se puede constatar otro uso, el de regla de vida, forma
de comportarse, modo de vida en textos de literatura.62 Como dirigir, mandar;
pues, por orden del Rey se está disponiendo, o él comanda a todos a trabajar para
fortificar la Ciudad de Lyon.63 En una obra sobre historia militar de Francia en el
periodo 1328-1589, publicada en 1867-1877 se aclara el significado del término
como: conducta, dirección.64
44
Bureau de la Publication, 1864, p. 64.
58 Entre los colaboradores resaltan los nombres de Manuel Colmeiro, Paul Jeanet, Gaspar Bluntschli,
Michael Chevalier, Rudolf Gneist, François Guizot. Block, Maurice, Dictionnaire général de la politique. T.
1, A-G, Paris, O. Lorenz, 1873-1874, pp. 6-7.
59 Ibíd., p. 1024. En este diccionario es de resaltar que las págs. 14 a 22 se dedican a tratar el vocablo
administración y a gobierno las págs. 1088-1095, sin que nunca se relacione con gouvernance.
60 “s.f. Ancienne juridiction des Pays-Bas: la gouvernance d’Arras, de Lille, etc”. Bescherelle, Henri,
Dictionnaire classique de la langue française : le plus exact et le plus complet de tous les ouvrages de ce genre... ; suivi d’un
Dictionnaire géographique, historique, biographique et mythologique, Paris, Bloud et Barral, 1880, p. 362.
61 “s.f. (V. lang.) Gouvernement. Juridiction en général”. M. Louis Barré (préface), Complément du Dictionnaire
de l’Académie française, publié sous la direction d’un membre de l’académie française, Paris, Firmin-Didot, 1881, p. 532.
62 “Premièrement tout en la gouvernance de une dame que on appeloit Enfance, en luy faisant estroit
coumandement de moy nourrir et garder tendrement”. Villemain, Abel-François, Cours de littérature française.
Tome 2, Paris, Didier, 1840, p. 230.
63 Anonyme. [Entrée. FrançoisIroi de France). 1515-07-12. Lyon] L’entrée de François Premier, roy de France,
en la cité de Lyon le 12 juillet 1515. 1899, p. 46. “Poarquoy ledict feu roy de ce averty commanda fortiffier
ladicte ville de Lyon, ce que voulentiers firent les citoyens & habitans de Lyon en grans & merveilleux coulx,
travaulx & labeurs, car nul habitant de ladicte ville de quelque estat ou condicion que peult estre, prestre
ou lay, noble ou ignoble, exempt ou non exempt, ne fut espargné ny exempté de personnellement travailler
pour la fortiffication clousture & creue de laditte cité, & mesmement aux fossez, rampartz, & fundations des
tours, moyneaux, cafemattes & boulevars, & ce que par leurs mains fayre ne fe pouvoyt à leur coulst, fraittz
& despens estoyt faict par ouvriers à ce commis & députés foubz la conducte [conduite] & gouvernance de
plusieurs grans seigneurs capitaines, lyeutenans, & commissaires gouverneurs par iceulx capitaines establys
& ordonnés”.
64 “Gouvernance, conduite, direction”. Scheler, M. Aug., “Glossaire”, en Froissart, Jean, Oeuvres de Froissart.
Chroniques. Tome 19 / publ. avec les variantes des divers ms. par M. le baron Kervyn de Lettenhove,
Osnabrück, Biblio Verlag, 1867-1877, p. 241.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
En el año 1874, el Diccionario de la lengua francesa contiene tres significados,
el primero, el usual de jurisdicción, el segundo refiere el “lugar del gobernante”,
y remontándose al siglo XV se ubica el significado de “conducta”. Aquí la
etimología de la palabra se remite a gubernantia.65
El uso en sentido de “acción de gestionar, de supervisar las cosas”, puede hallarse
en escasos ejemplos también ubicados en textos de literatura donde se trata sobre
la ¡buena gouvernance! de los abades en la compilación y registro de cuentas.66
Como la acción de administrar los bienes de una persona y de atender sus
necesidades se puede observar en un texto catalogado en política y gobierno de
Francia (Normandía, siglo XIV), publicado en 1871, donde se ordena realizar las
diligencias necesarias para mantener un albergue y a una duquesa.67
La palabra se entiende como tribunal en un texto de 1876, donde se relatan
diversas sentencias pronunciadas, entre 1598 y 1623, por el Consejo de Artois
a oficiales de la Gouvernance de Arras.68 No obstante, el vocablo está ausente
en los diccionarios de francés latín de finales del siglo XIX, lo mismo que en el
francés-griego de 1885.69
Siglo XX
Para inicios del siglo XX volvemos a encontrar una situación similar a la de un
siglo atrás, la palabra no aparece en diccionarios etimológicos correspondientes
a los años 1904 y 1910.70 En el texto literario de 1905 sobre los viajes de un
65
Littré, E., Dictionnaire de la langue française, Paris, Librairie Hachette et Cie, 1874, tome deuxième, pp.
1904-1905.
66 Gilles li Muisis, Poésies de Gilles Li Muisis, publiées pour la première fois, d’après le manuscrit de lord Ashburnham,
par M. le baron Kervyn de Lettenhove, Louvain, Impr. de J. Lefever, 1882, p. 129. “De celui (Abbés) disoient
li anchyen que il fu homme dévos et religieus, et gouverna saigement et ordena les ofisses, et appert se boine
gouvernance par les comptes fais de sen temps que on troeve abregiés et bien registrés”. (De él (Abades)
dicen los ancianos que es un hombre religioso y devoto, y que gobierna sabiamente y ordena las oficinas, y
parece con buena gouvernance para las cuentas que se encuentran compendiadas y bien registradas).
67 “ordenons et establissons par ces presente mestre de noz garnissons por la gouvernance de nostre hostel
et de nostre très chere compagne”. France. Chambre des comptes de Paris, Actes normands de la Chambre des
comptes sous Philippe de Valois : 1328-1350 / publiés pour la première fois par Léopold Delisle, Rouen, A. le
Brument, 1871, p. 356.
68 Cavrois, Louis, Cartulaire de Notre-Dame-des-Ardents à Arras, Arras, E. Bradier, 1876. Ver especialmente pp.
78-80 y 83. “Cartulaire” (Cartulario), número de un juzgado, o el notario en cuyo oficio se custodian las
escrituras de que se habla.
69 Alexandre, Charles, Dictionnaire français-grec : composé sur le plan des meilleurs dictionnaires français-latins et enrichi
d’une table des noms irréguliers, d’une table très complète des verbes irréguliers ou difficiles et d’un vocabulaire des noms propres,
Paris, Hachette, 1885. No está la palabra, debería estar en la p. 514.
70 Brachet, Auguste, Dictionnaire étymologique de la langue française (Nouv. éd.), Paris, J. Hetzel, 1904, el vocablo
debería estar en la página 266. Quicherat, Louis-Marie, (Ed.), Dictionnaire latin français, 41e edition, Paris,
Librairie Hachette, 1910, debería estar en la p. 603.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
45
gentil hombre en Picardie, la palabra se entiende como tribunal.71 El diccionario
nuevo de francés-latín contiene el término y lo refiere como sustantivo femenino,
arcaísmo de gobierno (s.f. Arch. gouvernement). Además de tribunal presidido
por un gobernador. Pretor. (tribunal présidé par un gouverneur. Praetorium).72
En el diccionario de Instituciones políticas francesas del siglo XVII y XVIII,
fechado originalmente en 1923, también aparece la palabra, como de costumbre,
para referir el nombre dado a las jurisdicciones reales ordinarias de Lille, Douai,
Arras, y Béthune.73 Esto es coincidente con el Diccionario Larousse de 1913,74 y
se repite exactamente igual en el Larousse Universal de 1922.75
El diccionario de la Academia Francesa, octava edición de 1932-1935, no
contiene el término.76 Pero en la edición de 1994 si lo incluye para ubicarlo como
sustantivo femenino derivado de gouverner, que data el siglo XIII; y que refiere a
una jurisdicción establecida en ciertas villas de Flandes; a la gouvernance d’Arras,
de Lille. Y una segunda acepción es al significado en Senegal, como la sede del
gobernador de una región y de los servicios administrativos que se apliquen
inmediatamente bajo su autoridad, o bien, estos servicios por sí mismos.77
Sistematización de los significados del término
La revisión de los documentos y diccionarios que hemos realizado hasta aqui,
nos provee de elementos para analizar la definición y auscultación del uso del
término, que está plasmada ampliamente en el diccionario digital de francés
medio,78 que si bien es una fuente de consulta muy útil, es desafortunado que
los ejemplos que señala para indicar la connotación del vocablo en cada caso
o forma de entender el término, son tomados de textos que, aunque antiguos,
71
46
Cuando se toca como tema a la Ciudad de Lille, se menciona la gouvernance, es la justicia, establecida
para la campiña. Jacobs d’Hailly, Pierre-Louis, Alcius Ledieu. Voyages en Picardie d’un gentilhomme lillois, à la fin
du XVIIe siècle, Cayeux-sur, Collection de “la Picardie”, 1905.
72 Goelzer, Henri, Noveau dictionnarie français-latin, Paris, Garnier Frères, 1907, p. 991. Gouvernance, s.f.
(Arch.) gouvernement. Voy ce mot. ll Tribunal présidé par un gouverneur. Praetorium, ii. n. Cic. Arch.
archaïsme ou archaïque.
73 Marion, Marcel, Dictionnaire des institutions de la France, aux XVII et XVIII siécles, Paris, A & J Picard & Cie,
1968 (1923), p. 259. “Nom donné aux juridictions royales ordinaires de Lille, Douai, Arras, et Béthune”.
74 “Gouvernance (vèr) n.f. Sous l’ancien régime, nom des juridictions royales ordinaires de Lille, Douai,
Arras et Bèthune”. Larousse, Pierre, Petit Larousse illustré, nouveau dictionnaire encyclopédique, publié sous
la direction de Claude Augé. [18e édition.], Paris, Larousse, 1913, 1664 p., p. 438.
75 Larousse, Pierre, Larousse universel en 2 volumes: nouveau dictionnaire encyclopédique. 2 volumes, Tome 1,
Paris, Larousse, 1922, p. 1022.
76 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Française, huitième édition, Version informatisée, 1932-1935,
http://atilf.atilf.fr/academie.htm.
77 Académie Française, Dictionnaire de l’Académie Française, neuvième édition, Version informatisée, 1994,
http://atilf.atilf.fr/academie9.htm.
78 Pierrel, Jean-Marie (Directeur), Dictionnaire do moyen français (1330-1500), Analyse et Traitement
informatique de la langue Francaise, Nancy-Université, http://www.atilf.fr/. DMF : Dictionnaire du
moyen français, http://www.atilf.fr/dmf, ATILF - CNRS & Nancy Université.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
todos son editados a finales del siglo XIX y durante el siglo XX, no se trata de la
fuente original. Esto es, su edición se realiza cuando el significado de gouvernance
efectivamente ya muestra variaciones, tal como pudimos constatarlo desde que,
en 1790 la gouvernance de Douay, d’Arras y de Bèthune dejan de serlo, y cuando
a principios del siglo XIX, encontramos en los diccionario alusiones concretas
a la palabra con significados como gobierno, conducción y dirección; aunque,
hay que resaltarlo, la palabra no se ubique en textos políticos y administrativos, a
menos que se aluda a las gouvernances de Douay, d’Arras y de Bèthune.
Así, el diccionario digital de francés medio proporciona una variedad de
significados para dar cuenta de las diversas formas de entender el vocablo en el
idioma francés. De este modo encontramos:
I. Gobernar, acción de conducir, de dirigir.79 No hay ejemplo.
A. Correspondiente a gobernar, acción de dirigir en el espacio; en particular
acción de pilotear una embarcación. Se cita la frase “gouvrenance d’un maronnier
que on clamoit monsigneur Richart le Flamench. El ejemplo es una obra literaria
escrita entre 1375-1400, pero en su edición de 1870.
B. Gobernar, acción de conducir, de dirigir.
1. Ejercicio de poder político. Para sustentar este significado se ofrece un texto
publicado en 1970; se trata de una obra traducida al idioma francés pero desde el
idioma inglés. Oresme, Nicole, Le Livre de politiques d’Aristote, published from
the text of the Avranches, Manuscript 223. With a Critical Introd. and Notes
by Albert Douglas Menut. Philadelphia: The American Philosophical Society,
1970, pp. 44-380. Se cita un texto de literatura publicado 1964,80 y otro de 1935
79 GOUVERNANCE, subst. fém. [TL, GD : governance; FEW IV, 300a, 301b : gubernare; DEAF, G1092:
governance; TLF IX, 380a : gouverner (gouvernance)]
I. -[Correspond à gouverner I] “Action de conduire, de diriger (dans l’espace ou bien au fig.)”
A. -[Correspond à gouverner I.A] “Action de diriger dans l’espace; en partic. action de piloter une
embarcation”
B. -[Correspond à gouverner IB.] “Action de conduire, de diriger (au fig.)
1.”Exercice du pouvoir politique”.
2. “Commandement, administration (d’une troupe)”
3.”Action de diriger qqn, de lui imposer une ligne de conduite, de l’influencer; domination, influence sur
qqn”
C. -[Correspond à gouverner IC.] “Action de gérer, de diriger des choses”
1.”Gestion (des affaires d’un pays)”
2.”Action d’administrer les biens d’une personne et de pourvoir à ses besoins”
2.”Action de conduire, de diriger, de faire fonctionner qqc.”
II. -[Correspond à gouverner II.] “Règle de vie, façon de se conduire, manière plus ou moins habituelle
d’agir, mode de vie”
80 De Pizan, Christine, Le Livre de la mutacion de fortune, publ. d’après les mss par Suzanne Solente. Paris: A. et
J. Picard, 1964, t. 3 (Société des anciens textes français).
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
47
sobre literatura francesa de la edad media: las Obras completas de Antoine de
La Sale, donde, cediendo sin conceder, se menciona la palabra con relación al
gobierno de Persia, no de Francia.81 “Pour bien entendre ceste lettre et ystoire,
fault recourre au iiime livre de Vallerius et au chappiltre de force, ou il parle a
plain de la gouvernance du royaume de Perse et des mages qui gouvernerent”.82
2. Comando, administración (de una tropa). La palabra citada es gouvrenance, la
fuente un texto de 1340-1342 editado en 1870.
3. Acción de dirigir y de imponer una línea de conducta, de influencia, dominación,
influencia. La fuente un texto de 1352 editado en 1877.
C. Correspondiente a los gobiernos, acción de gestionar, de supervisar las cosas.
1. Gestión (de los asuntos de un país) La fuente un texto de 1404 editado en 1940.
2. acción de administrar los bienes de una persona y de atender sus necesidades.
La fuente un texto de 1331 editado en 1916.
2. acción de conducir, dirigir de hacer funcionar. El ejemplo proviene de la
literatura y es un texto de 1482 en su edición de 1987.
II. Regla de vida, forma de comportarse, manera más o menos habitual de acción,
modo de vida. La fuente es un texto de historia de 1352-1356, en la versión de
1904. Una historia de amor y aventura (Guy de Garwick) y un poema francés que
data de 1400-1450, en su edición de 1978.
Esta sistematización es muy completa, a la luz de nuestros tiempos, empero, en
Francia hemos encontrado escasa presencia y uso del vocablo hasta entrado el
siglo XIX, cuando empieza a presentar significados más variados que sólo el de
jurisdicción.
Antes de concluir este apartado volveremos al principio, la sistematización previa
ubica los orígenes del término gouvernance en gubernare y gouverner. Pero por
cuanto a este asunto tenemos que agregar que en los diccionarios etimológicos
encontramos que en el idioma francés existen coincidencias en cuanto a que la
palabra deriva de “gubernantia”, que a su vez se desprende de gubernatio.83 Vid.
Cuadro 1.
81
48
La Sale, Antoine de, (Éd). critique par Fernand Desonay. In: Oeuvres complètes, t. 1.- Liège : Faculté de
Philosophie et Lettres ; Paris : E. Droz, 1935.
82 Dictionnaire du Moyen Français (1330-1500), http://atilf.atilf.fr/gsouvay/scripts/dmfX.exe?LEX_
ENTREE_FILTRE;BALISE=LEM;BACK;;ISIS=isis_dmf2010.txt;OUVRIR_MENU=2;s=s135f2f14.
83 Carpentier, D. P., Glossarium novum ad scriptores medii aevi, Paris, Le Breton, Saillant, Desalint, 1766, 10
tomos, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334. Favre, L., Du Cange, Glossaire françois, Niort, Tipographie de L. Favre,
1879, p. 20.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
“gubernantia”, que a su vez se desprende de gubernatio.83 Vid.
Cuadro 1.
Cuadro 1.
Raíces
latinas
de de
la lapalabra
francés
Cuadro
1. Raíces
latinas
palabra en
en francés
Gubernatio Gubernantia
io Gouvernance Regimen Manire de vivre,
dépense Jurisdiction ètablie en
quelques Villes des Pays Bas.
Dignitè dans certains villes. Fuentes: Carpentier, D. P., 1766, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334.
Fuente: Carpentier,
D. P., 1766,1844,
t. 2, p. 683;
4, p. 334.
Favre,
L., Henschel,
p. t.583.
Favre, 1879, p. 20.
Favre, L., Henschel, 1844, p. 583. Favre, 1879, p. 20.
Finalmente,
relativo
a la traducción
francésnos
al queda
Finalmente, enenlo lo
relativo
a la traducción
del francésdel
al español,
español,
señalar
desde
dicho idioma,
de
señalar que nos
desdequeda
dicho idioma,
y deque
acuerdo
a documentos
como el yDiccionario
universal de
lengua francesa
y la etimología),
gouvernance
se
acuerdo
a la
documentos
como(con
ellatín
Diccionario
universal
de la
ubica
dentro del
grupo de(con
palabras
con yterminación
(rima) ance,
ence, ensé, anse.
lengua
francesa
latín
la etimología),
gouvernance
se Las
que
nos
interesan
en
particular
son
las
que
tienen
terminación
“ance”,
como
ubica dentro del grupo de palabras con terminación (rima)
gouvernance, que son las siguientes: abondance, arrogance, concordance,
ance, ence, ensé, anse. Las que nos interesan en particular
dépendance, decendance, dissonance, elégance, enfance, géomance, ignorance,
son
las que insignificance,
tienen terminación
“ance”,
como persévérance,
gouvernance,répugnance,
que
inconsistance,
intolérance,
observance,
son
las
siguientes:
arrogance,
concordance,
science,
subsistance,
vigilance;abondance,
aunque de terminación
“ence”
también resaltan:
abstinence, agence,
conférence,
convergence,elégance,
dépendance,
intelligence,
dépendance,
decendance,
dissonance,
enfance,
jurisprudence,
omnipotence,
présidence,
prudence.
La
deducción
de
la
traducción
géomance,
ignorance,
inconsistance,
insignificance,
al español, siguiendo la lógica, la dejamos al lector como un ejercicio
a modo de
intolérance, observance, persévérance, répugnance,
science,
esparcimiento para que descanse de esta lectura.84 Vid. Apéndice 1 con listado
subsistance, vigilance; aunque de terminación “ence” también
completo.
resaltan:
abstinence,
agence,
conférence,
convergence,
83
Carpentier, D. P., Glossarium novum ad scriptores medii aevi, Paris, Le Breton, Saillant, Desalint, 1766, 10 tomos, t. 2, p. 683; t. 4, p. 334. Favre, L., Du Cange, Glossaire francois, Niort, Tipographie de L. Favre, 1879, p. 20. 35 84
En la fuente consultada las palabras con estas características suman aproximadamente 170, de las cuales
7 son excepciones como offense, alliance, danse o esperance, y otras 18, aproximadamente, que significan
cosas diferentes en español, como manigance (táctica), vaillance (valentía), o nuance (matiz). Así que
tenemos 305 palabras que, portando la terminología mencionada se trasladan al español con ancia, encia
al final. Boiste, Pierre-Claude-Victor, “Un dictionnaire des rimes”, en Dictionnaire universel de la langue française
avec le latin et l’étymologie, 13e édition, obra citada, p. 76.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
49
Comentarios
1. No hay duda de la relación existente entre gouvernance (gubernantia) y
gouvernement (gubernatio), del cual se deriva, pero en Francia, hasta donde
tuvimos la posibilidad de indagar, no encontramos evidencia que indique en su
significado un sinónimo de gobierno desde 1313 hasta principios del siglo XIX,
ni tampoco que los usos que se señalan en los diferentes significados que se han
sistematizado, daten con certeza de las fechas que se han indicado. Esto no obsta
a que el significado que en Francia fue el emblemático hasta principios del siglo
XIX esté rebosante de elementos de gobierno, administración, ejercicio de poder
e impartición de justicia, pues en la Gouvernance, tanto como en la Senescalía
o la Bailía, como jurisdicciones distritales, existieron en menor o mayor medida,
dadas las actividades y funciones que se han desempeñado en tales “jurisdicciones
o distritos provinciales”.
Así pues, encontramos que el principal uso de gouvernance en Francia entre
los siglos XIV y principios del siglo XIX, fue para designar a las jurisdicciones
ordinarias como las de Bethune, Arras y Lille. Y para resaltar lo preponderante
que fue este uso, mencionaremos un dato sumamente revelador que se encuentra
en el Repertorio universal y razonado de jurisprudencia (1775-1783), allí existe
un trabajo muy amplio de 36 páginas sobre gouvernace, que podría incluso
considerarse el primer escrito sobre el “tema”, y en ninguna de sus páginas existe
otro significado o acepción diferente a la de jurisdicción ordinaria creada en
1313.85 Vid. Apéndice 2.
50
85
Guyot, Joseph-Nicolas (Éd), Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bénéficiale,
T. 27, tomo XXVII, Paris, Panckoucke, 1775-1783, pp. 472-508.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 2.
Génesis y variaciones en el significado de la voz en el idioma inglés.
Sobre la palabra.
Henry Frowde señala que en el idioma inglés, es entre los años 1150 y 1580,
cuando aparece el vocablo gouernance como gobierno, comportamiento, reglas
de conducta, costumbres (government, behaviour, rules for conducto, customs).86
Aunque este diccionario, publicación que data de 1888, no refiere documentos ni
casos específicos donde se ilustre tal uso. Este también es el caso del diccionario
Webster de 1990, donde se señala que el vocablo se entendía como gobierno,87
no obstante, tampoco refiere ningún tipo de documento o ejemplo.
Para el siglo XV se ubica el término governaunce, presentando uno de los
significados atribuidos (forma de conducirse, comportarse): “This is the book of the
governaunce of kyngis and of Pryncis, callid the Secrete of Secretes, whiche that Aristotille made
to kyng Alexandre forth”,88 (este es el libro de la gouvernaunce de reyes y príncipes,
llamado el secreto de los secretos, que Aristóteles hizo para el rey Alejandro
cuarto). Como se puede apreciar, otorga al vocablo en cuestión la referencia a una
guía para modelar la forma de comportamiento que debe adquirir el príncipe, así
como el aprendizaje que debe obtener para conseguir el control o determinada
influencia sobre eventos o personas.89 La edición donde se ubica este párrafo
corresponde al siglo XIX.
Otro caso interesante con este significado se observa en un texto que se remonta
a 1531, The book named the governour (el libro llamado el gobernador), aunque en
este texto la palabra presenta otros usos como régimen.90 La edición consultada
es la de 1537.91
86 Frowde Henry, A concise dictionary of
middle english, from A.D. 1150 to 1580, Oxford University Press Warehouse, 1888, p. 104.
87 Webster’s Ninth New Dictionary, United States of America, Merriam-Webster Inc., 1990, p. 529. Siglo XIV
gobierno (14c. government)
88 Steele Robert, (Ed), Three prose versions of the Secreta Secretorum, London, Kegan Paul, Early English text
Society, Trench Trübner & Co., 1898, p. 1.
89 Este significado de la palabra también ha sido analizado en el texto de Bloom, Harold (Ed. e Introd.),
Bloom’s Modern Critical interpretations: Geoffrey Chaucer´s The Canterburry Tales, New York, Infobase Publishing,
2008, p. 207.
90 Elyot, Thomas, Sir, The boke named the Gouernour, deuysed by syr Thomas Elyot Knight, London, 1537,
Berthelet, p. 15. “An other publyque weale was amonge the Atheniensis, where equalytye was of astate
among the people, and only by their hole consente, theyr Citie and dominions were gouerned: whiche
moughte well be called a Monster with many heedes, nor neuer it was certayne or stable, and often tymes
they banisshed, or slewe the best cytezins, whiche by theyr vertue and wyse dome, had moste profited to the
publyke weale. This maner of ‘gouernaunce’ was called in greke Dimocratia, in latin, popularis potentia”.
91 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
51
“a gouernour of a publyke weale, belongeth a double gouernance, that is
to say, an interiour or inwarde gouernaunce, and an exterior or outwarde
gouernaunce. The fyrste is of his affectes and passyons, whiche doo inhabyte
within his sowle, and be subiectes to reason. The seconde is of his chyldren,
his seruauntes, and other subiectes to his auctoritie.”92
Sobre este párrafo en particular Mary Polito, señaló que es del texto de Thomas
Elyot, que estudió en Oxford y estuvo asociado a la escuela de Thomas Moro,
que se reimprimió siete veces en 1580.93 Charles Partingto, dijo del texto que
se diseñó para instruir a los hombres, especialmente a los grandes hombres, en
buena moral, y para reprobar sus vicios; que consiste en varios capítulos donde se
trata lo concerniente a la afabilidad, benevolencia, beneficencia, la diversidad de
adulaciones y otros asuntos similares.94
También se consultó la edición de 183495 y 1907.96
Respecto a esta obra, el propio Elyot expresó que su libro, llamado el gobernador,
instruye a los hombres en las virtudes que sean convenientes para ellos que tienen
la autoridad en una República. La doctrina de príncipes que son a la vez los
consejos y sabiduría de Isócrates, para inducir en los hombres nobles opiniones
honestas.97
92
52
Ibíd., p. 182. Al gobernador de una República pertenece una doble governaunce, esto es, una interior o
interna y una exterior o externa. La primera está relacionada con sus afectos y pasiones, donde cohabita
con su alma, y se sujeta a su razón. La segunda es de sus hijos, sus sirvientes y otros sujetos de su autoridad.
93 Polito, Mary, Governmental arts in early Tudor England, England, Ashgate Publishing Limited, 2005, pp. 5961.
94 Partingto, Charles (Ed.), The British Encyclopaedia of biography, London, WM. S. ORR and Co. 1837, p.
532, vol. I.
95 Elyot, Thomas, The book named the Governour, London, John Hernaman, 1834.
96 Sir Thomas Elyot. The boke named the Governour. Everyman edition. L: J. M. Dent & Co; New York: E.
P. Dutton & Co., 1907 II. http://www.stoics.com/elyots_governour.html#‘1.I1. “Elyot reiterates that of
the varieties of rule a potential governor must learn to practice (including the rule of empire), the most
important is the rule of the self: ‘to hym that is a governoure of a publike weale beolongeth a double
governaunce, that is to saye, an interior or inwarde governaunce, and an exterior or outwarde governaunce.
The firste is of his affects and passions, which do inhabite within his soule, and be subjetes to his reason. The
seconde is of his children, his servauntes, and other subjectes to his autoritie’” his autoritie’”.
(Elyot reitera que de las variedades de reglas que un gobernador potencial debe aprender a practicar –
incluyendo el gobierno del imperio–, es el autogobierno de sí: ‘para el que es una gubernatura de estados
separados que comprende una doble governaunce, que es un perfeccionamiento activo interior de
governaunce y un perfeccionamiento activo exterior de governaunce. La primera está relacionada con
sus afectos y pasiones, donde cohabita con su alma, y se sujeta a su razón. La segunda es de sus hijos, sus
sirvientes y otros sujetos de su autoridad.)
“Publike weale”: es un cuerpo compacto o hecho de estados separados y grados de hombres (jerárquico) que
se dispone por el orden de equidad y está gobernado por la regla y la moderación de la razón; en la lengua
latina se le denomina República. Ibid.
97 Elyot, Thomas, The image of gouvernance, citado por Sothern, H., The retrospective review, London, Charles
and Hernry Balwyn, 1820, p. 382. Corroborado con el original: Elyot, Thomas, Sir, The image of gouernance,
compiled of the actes and sentences notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late
translated out of Greke into Englyshe, by syr Thomas Eliot knight, in the fauour of nobylitie, London,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Sir Thomas Elyot, también utilizó la palabra gouvernance para titular el trabajo
que realizó a partir de la compilación y traducción, del griego al inglés, de las
actas y sentencias de Eucolpius, secretario del emperador Alejandro Severo (222235 d. C.). Aunque también se señala que se elaboró con la adición de extractos
de otros autores griegos y latinos. Y, además, que la obra está muy basada en
secciones de la Historia Augusta de A. Lampridius. Así, la obra de Elyot que se
tituló Image of Gouvernance, “será para todos los que lo lean, un verdadero
patrón por el que podrán dar forma a todas sus actuaciones o procederes”.98 Vid.
Apéndice 3.
Siglo XV, XVI y XVII.
En el caso del idioma inglés, la fuente original más antigua que consultamos
donde se localizó el vocablo es la primera edición original (1476),99 de los
Cuentos de Canterbury, de Jeffrey Chaucer, aunque como gouernaunce, que en la
transcripción realizada por la Universidad de Montfort al inglés moderno pasa
como governance. La palabra gouernaunce aparece 23 veces en la primera edición
y governance una vez. No obstante, en la siguiente edición, cinco años después
gouernaunce aparece 24 veces y gouernance ya no. Esto nos lleva a suponer que
tal vez hubo un error inicial que se corrigió. En cuanto al significado que se refiere
es el de comportamiento y control.
Del siglo XVI, la fuente primaria que consultamos es el documento elaborado por
Agapito I (papa), para el emperador Justiniano I, titulado “Preceptos enseñados
a un príncipe o su deber a un estado noble”, traducido del latín al inglés en 1529
por Thomas Paynell. En ese documento aparecen las palabras gouvernaunce
y gouernance.100 En cuanto a la traducción al español, citaremos la que Diego
Graciano, retomando el mismo párrafo en su obra, realizó al español en el año
de 1570, del primer párrafo del texto de Agapito; lo mismo que la traducción al
español realizada por Juan Marín en 1720.
1541, Berthelet, p. 3.
University of Cambridge, Newton library catalogue, http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/vwebv/holdingsInfo
?searchId=37&recCount=25&recPointer=26&bIbíd=3700825&searchType=7.
98 Ibíd.
99 Chaucer Geoffrey, The Canterbury Tales, Caxton Edition, England, 1476, folio 5v. [The Canterbury Tales,
first edition printed by Caxton, digitized by the HUMI Project, Keio University, March 2002: Copyright the
British Library: http://www.bl.uk/treasures/treasuresinfull.html]
100 Agapetos, The preceptes teachyng a prynce or a noble estate his duetie, written by Agapetus in Greke to the
emperour Iustinian, and after translated into Latin, and nowe in to Englysshe by Thomas Paynell, 1529, In
Fletestrete in the house of Thomas Berthelet, at the signe of Lucrece. Cum priuilegio a rege indulto.
101 Agapeto, Del officio y cargo del Rey. Al Emperador Justiniano, Salamanca, Mathis Gast, 1570, p. 50.
102 Marín, Juan, Príncipe catholico, Madrid, Don Gabriel del Barrio, 1720, pp. 400-401. En su dedicatoria,
Juan Marín señala que su obra está compuesta con las máximas cristiano-políticas de las virtudes heroicas
de gloriosos ejemplos que tomó de los monumentos venerables que eternizan la sagrada memoria de los
altos esclarecidos; entiéndase, de los grandes pensadores y sus obras. Ibíd., p. 3.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
53
el año de 1570, del primer párrafo del texto de Agapito; lo
mismo que la traducción al español realizada por Juan Marín
en 1720.
Texto
en
ingles
Paynell, 1529
Diego
Graciano, 1570
Texto
en
español
Juan
Marin,
1720.
For why / god in likenes of his celestiall empere / hath
delyuered to the / the sceptre and gouernaunce of this
worlde / to instructe and teache thy subiectes to kepe
iustice / and to punyshe them / whiche persuade the
contrary / folowynge and obeyenge his lawes and his
preceptis.
“Porque a semejanza del reino de los cielos te dio el
cetro y mando del poder de la tierra para que enseñes a
los hombres a guardar justicia, y refrenes la rabia de
aquellos que se levantan contra él, obedeciendo a las
leyes de Dios y mandando a tus súbditos justamente.”101
(“Así lo advirtió a Justino el Diacono Agapito”): ‘Dios,
que te hizo merecedor de ella, porque te dio el Cetro, y
mando de la tierra, para que enseñes a los hombres a
guardar justicia, obedeciendo a las leyes de Dios'.102
Como sesepuede
puede
apreciar,
el gouvernance
termino gouvernance
se“mando”
tradujoal
Como
apreciar,
el término
se tradujo como
como “mando” al español.
español.
En
la palabra
en una
gran cantidad
de documentos
elaboradosde
en
Enrealidad
realidad
la aparece
palabra
aparece
en una
gran cantidad
Inglaterra en los siglos XVI y XVII, y sus significados se refieren a administración,
documentos
elaborados en Inglaterra en los siglos XVI y XVII,
103
dirección,
mando
y cuidado, aunque cabe resaltar que muchos de ellos tienen
104
y sus religioso.
significados
se refieren a administración, dirección,103
carácter
100
Otro
caso de traducción, en esta ocasión del francés al inglés, es un texto de 1542,
Agapetos, The preceptes teachyng a prynce or a noble estate his duetie, written by Agapetus in Greke to the emperour Iustinian, and after translated into Latin, and nowe in to Englysshe by Thomas Paynell, 1529, donde encontramos que la palabra gobierno (gouuernement) (no gouvernance o
In Fletestrete in the house of Thomas Berthelet, at the signe of Lucrece. Cum priuilegio a rege indulto. 101
gouuernance)
del francés, se tradujo al inglés como governance, aunque parece
Agapeto, Del officio y cargo del Rey. Al Emperador Justiniano, Salamanca, Mathis Gast, 1570, p. 50. 102
más Marin, Juan, Príncipe catholico, Madrid, Don Gabriel del Barrio, 1720, pp. 400-­‐401. En su dedicatoria, Juan adecuado government. La palabra se utilizó como sinónimo de gobierno.
Marin señala que su obra está compuesta con las máximas cristiano-­‐políticas de las virtudes heroicas de La
edición
en inglés traducida por Ricardus Grafton Excudebat dice: “we will
gloriosos ejemplos que tomó de los monumentos venerables que eternizan la sagrada memoria de los altos speake
of hys counsellers, and of the gouernaunce and conueyghaunce of hys
esclarecidos; entiéndase, de los grandes pensadores y sus obras. Ibíd., p. 3. 103
105Royal Hospital, Worshipfull, the cause of your repaire hither at this present, is to giue you Bridewell affayres”.
Pero, en la edición original el texto francés (medio) del mismo año
knowledge, that you are elected by the gouernors of this hospital, & allowed by the Lord Maior & court of dice: “parleray de ceulx de son conseil, e du gouuerment e conduicte de ses
42 affaires”.106
103
54
Bridewell Royal Hospital, Worshipfull, the cause of your repaire hither at this present, is to giue you
knowledge, that you are elected by the gouernors of this hospital, & allowed by the Lord Maior & court
of aldermen, to the office, charge, & gouernance [dirección, administración, manejo] of the hospital of
Bridewel, & house of correction, 1630.
104 “the gouernaunce of god”. Melanchthon, Philipp, The confessyon of the fayth of the germaynes exhibited to the
moste victorious Emperour Charles the. v. in the Councell or assemble holden at Augusta the yere of our Lorde, 1530, (sin
datos editoriales) 1536.
105 Geuffroy, Antoine, The order of the greate turckes courte, of hys menne of warre, and of all hys conquestes, with the
summe of mahumetes doctryne. Translated out of frenche (Ricardus Grafton Excudebat), 1542. Fuente: Early
English Books Online I, 1473-1640, Full digital facsimile from the Early English Books microfilm collection,
disponible en: http://eebo.chadwyck.com/marketing/about.htm.
106 Geuffroy, Antoine, Estat de la court du Grant Turc, l’ordre de sa gendarmerie, et ses finances, avec ung brief discours de
leurs conquestes depuis le premier de ceste race, Chrestien Wechel (París), 1542, p. 22, disponible en: ftp://ftp.bnf.
fr/020/N0201042_PDF_1_-1DM.pdf.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Pero, en la edición original el texto francés (medio) del
mismo año dice: "parleray de ceulx de son conseil, e du
gouuerment e conduicte de ses affaires”.106
Texto en francés
a. "reste a parler de son conseil, du
gouuvernement des pays"107
b. "Ces Bachaz entrent en la chambre du
dict grant Turc, deliberent e disposent
de toutes choses concernans lestat e
gouuvernement de ses affaires",108
c. "En ce gouuernement esst coprise
partie de la grat Armenie".109
d. "Ce gouuvernement sestend iusques a
la mer rouge"110
Texto en inglés
a."we wyl speake of hys counsayle and
gouernaunce of the countryes"
b. "These Bachaz go into the chamber of
the sayde greate Turcke, & [Note: The
chiefe counselers of ye great Turcke]
consulte
and
dyspose
all
thynges
concernynge the estate and gouernaunce
of hys affayres"
c. "vnder this gouernaunce parte of the
great armenye is comprehended".
d. "this gouernaunce extendeth vnto the
redde sea"
No
obstante,
esoffice, de notar
que
en los diccionarios
del siglo XVII,
como
el hospital de 1611,
aldermen, to the charge, & gouernance [dirección, administración, manejo] of the of Bridewel, & house of correction, 1630. diccionario
sobre
las
lenguas
francesa
e
inglesa,
publicado
en
Londres,
no
está
104
“the gouernaunce of god”. Melanchthon, Philipp, The confessyon of the fayth of the germaynes exhibited ninguna
de estas palabras (gouuvernement, gouernaunce), lo mismo que en
to the moste victorious Emperour Charles the. v. in the Councell or assemble holden at Augusta the yere of elour Lorde, 1530, (sin datos editoriales) 1536. de 1675, elaborado por Nathan Bailey, titulado Un diccionario inglés etimológico
105
111 Antoine, The order of the greate turckes courte, of hys menne of warre, and of all hys Geuffroy, universal.
conquestes, with the summe of mahumetes doctryne. Translated out of frenche (Ricardus Grafton Excudebat), 1542. Fuente: Early English Books Online I, 1473-­‐1640, Full digital facsimile from the Early Además
de que, documentos sobresalientes como los que fueron publicados en
English Books microfilm collection, disponible en: http://eebo.chadwyck.com/marketing/about.htm. 106
Geuffroy, Antoine, Estat de la court du Grant Turc, l'ordre de sa gendarmerie, et ses finances, avec ung Londres,
en 1686, titulados “colecciones históricas”, de los cuales revisamos seis, sólo
brief discours de leurs conquestes depuis le premier de ceste race, Chrestien Wechel (Paris), 1542, p. 22, sedisponible en: ftp://ftp.bnf.fr/020/N0201042_PDF_1_-­‐1DM.pdf. encuentre la palabra una vez en la parte de apéndices; según el contexto en que
112
se107encuentra
Cabe
Ibíd., p. 23. puede significar gobierno, administración o forma de manejo.
108
Ibíd., p. 25. señalar
que a lo largo de este documento aparece 100 veces la palabra gobierno
109
Ibíd., p. 33. 110
(government),
16 gobernar (govern) y 11 gobernado (governed).
Ibíd. 43 Por su parte, en este mismo siglo, el diccionario inglés-latín, latín-inglés, de Elisha
Coles (1679), no contiene la palabra.113
Siglo XVIII y XIX.
En el siglo XVIII la tendencia es la misma en los diccionarios, la ausencia del
término es patente, podemos mencionar el de Edward Phillips del año 1720,114
107
108
109
110
111
Ibíd., p. 23.
Ibíd., p. 25.
Ibíd., p. 33.
Ibíd.
Nathan Bailey, An universal etymological english dictionary, London, R. Ware, W. Innys and J. Richardson,
1675, 944 pp.
112 Rushworth, John, Historical colections. Principal matters which happened from march 26, 1639, until de summoning of
a Parliament, which met at Westmister, abril 13, 1640, London, The Three Pigeons, 1686, apéndice, p. 261. “the
commissioners had power in all things concerning the houshold [sic], courts of justice, and de revenues;
in a word in all things concerning the good of the realm, with full power finally to determine and put in
execution for the honor of the king, the better governance of the peace and laws of the realm, and relief of
the people” (los comisionados tenían el poder en todas las cosas sobre la familia, los tribunales de justicia y
de los ingresos, en una palabra en todas las cosas que conciernen al bien del reino, con plenos poderes por
último, para determinar y poner en ejecución por el honor del rey, el mejor (gobierno, manejo) de la paz y
las leyes del reino, y el alivio de la gente.
113 Coles, Elisha, A dictionary english-latin, and latin english, London, Printed by John Richarson, 1679.
114 Phillips, Edward (Comp.), The new world of words or Universal English Dictionary, London, J. Philips, 1720,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
55
y el que produjo James Buchanan en 1757, pues la palabra debería estar en la
página 164 pero no lo está;115 y tampoco en la edición de 1731, del diccionario
de Bailey.116
La excepción en este sentido la constituye el Diccionario de la Lengua Latina
(preparado para utilizarse en las naciones británicas), de Robert Ainsworth
(1751).117 En este documento aparecen varios significados y ejemplos de los usos
de la palabra. Así, se traduce como régimen, gobierno y administración. De este
modo:
O To have the governance of, es presidir, estar a la cabeza, con plena autoridad.
O A holy governance, es imperio sacro, jerarquía.
O A governance by one, es imperio de uno, monarquía.
O A governance by the people, es imperio popular, democracia.
O A governance by the nobles, es la administración de los mejores hombres,
aristocracia.
Finalmente, la falta de governance (want of governance) es anarquía.
En síntesis, se traduce como gobierno en diferentes manifestaciones, o forma de
gobierno.
Algunos ejemplos interesantes podemos ubicarlos en textos como el titulado Una
colección de discursos curiosos de 1771, donde encontramos la palabra en el
apartado que trata el tema del mayordomo del hogar del rey, se señala que el
mayordomo da ejemplo a todos los demás de buenas maneras (comportamiento),
con una norma ordenada...118
El año 1783, en el diccionario nuevo de inglés-latín, da cuenta de su raíz ubicada
en el latín gubernatio, administratio.119 En 1789 se puede localizar la palabra
en el texto de Jeremy Bentham, An introduction to the principles of morals and
56
p. 323, aparece to govern (to rule, to manaje, look to or to care of, to carry or behave one’s self), governable
(thar may be governed), governante, or governels (she that has the bringing up of a person of quality’s
child, or of a young prince), government (the office or employment of a governor; also the province, city, or
place that is under his comand; also the form or manner of governing; as an aristocratical or democratical
government), governor (a ruler or commander, a tutor).
115 Buchanan, James, New english dictionary, London, A. Millar, in the Strand, 1757, p. 164, no está la palabra.
116 Bailey, Nathan, An universal etymological english dictionary, London, J. Knapton, d. Midwinter and A. Ward,
1731, p. 292. (Aparecen las palabras to govern, government, governaile, governour, pero no governance).
117 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, London,
Samuel Patrick, LL.D., 1751.
118 Hearne, Thomas, A collection of curious discourses, London, W. and J. Richardson, 1771, p. 61. “he giveth
example to all other to be of gouernance, with an ordinate rule...”
119 Entick, John, A New English-Latin dictionary, London, Charles Dilly, 1783, p. 105.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
legislation, aunque sólo aparece una vez y se emplea como governed: regir.120
Por cuanto a los diccionarios, es en el año 1790 que en el de Thomas Sheridan
encontramos que al término governance, se asignan los significados de
(government) gobierno, rule (mando, autoridad/gobernar, regir), management
(manejo, gerencia).121
En el siglo XIX, 1805, Samuel Johnson realizó una breve sistematización en
tres vertientes sobre los significados de governance, en primer lugar señaló que
podía significar gobierno, mando y manejo; en segundo lugar control, como el
de un guardián y, finalmente, comportamiento o buenas formas (señalado como
obsoleto).122
En 1808 se publicó la primera edición en los Estados Unidos, a manera de
compendio, del diccionario de Ainsworth, preparada por Thomas Morell.123 Allí
se retoman los significados y usos señalados en el diccionario Ainsworth antes
citado (1751).
De manera más generalizada la palabra aparece en los diccionarios del siglo
XIX, como los de Noah Webster y John Walker de 1830 (gobierno, ejercicio
de autoridad, dirección, control, manejo);124 George Fulton y George Knight de
1833 (autoridad, cuidado),125 James Knowles de 1835 (autoridad, control)126 y
Joseph Worcester de 1860 (autoridad, control).127
Empero, en otros diccionarios como el de latín-inglés de 1850, tampoco aparece
el término.128 En este mismo año hay un ejemplo de cuando la palabra se entiende
120
121
Bentham, Jeremy, An introduction to the principles of morals and legislation, London, T. Payne and Son, 1789.
Sheridan, Thomas, A complete dictionary of the english language, both with regard to sound and meaning,
Londres, Printed for Charles Dilly, vol 1, 1790, p. S/N.
122 Johnson, Samuel, A dictionary of the english language, London, Longman, 1805, vol. II.
1. s. government, rule, management: Jonathan took the governance upon him at that time, and rose up
instead his brother Judas.
2. Control, as that of a guardian: Me he knew not, nither his own ill, till trough wise handling, and fair
governance, i him recurred to a better will…
3, Behaviour, maners. Obsolete. He likest is to fall into mischance that is regardless of his governance.
123 Morell, Thomas, Ainsworth’s dictionary, english and latin, (first american edition), Philadelphia, Kimber &
Conrad, 1808.
124 Webster, Noah and Walker Noah, American dictionary of the English language, New York, S. Converse, 1830,
p. 383 (government, exercise of authority, direction, control, management).
125 Fulton, George and Knight, George, A dictionary of the English language, London, Stirling & Kennet,
Edinburg, 1833, p. 141 (rule, care).
126 Knowles, James, A pronouncing and explanatory dictionary of the English language, London, F. de Porquet and
Cooper, 1835, p. 318, rule, control.
127 Worcester, Joseph E. (Joseph Emerson), An elementary dictionary of the English language. By Joseph E.
Worcester, LL., D. Boston, Swan, Brewer and Tileston, 1860, p. 134 (rule, control).
128 Andrews, E. A. (Ethan Allen), A copious and critical Latin-English lexicon, New York: Harper & brothers,
1850.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
57
como régimen, son los textos titulados The governance of England de FortescueAland,129 que constituye una versión revisada, de Charles Plummer, del texto
publicado en 1714 bajo el título de The Difference between an absolute and a
limited monarchy, (la diferencia entre monarquía absoluta y limitada), y también
está el texto The governance of England, de Sidney Low.130
En el diccionario de 1888 de inglés medio, aparece la palabra gouernance, y
como significado tiene gobierno y comportamiento. En este caso resalta que
atribuye el origen del término a gouernancis que significa reglas de conducta y
costumbres.131
Siglo XX.
La palabra muestra connotaciones de poder y privilegio, por ejemplo, en el
texto sobre la civilización occidental y el lejano oriente, se señala que cualquier
modificación en “governance” debe venir del emperador, pues él es la única
fuente de poder y privilegio.132
Para 1940 encontramos que el diccionario la traduce como regla-autoridad,
control y manejo (management).133 En 1943 se editó en inglés la obra de Tomás de
Aquino, cuyo título original es “De regimine principum”(datada en 1265), del
latín se tradujo como “On the governance of rulers”,134 esta misma obra al español de
1786, se había traducido como “Tratado del gobierno de los príncipes”.135 1968
da cuenta del texto “leyes y costumbres de Inglaterra”, de Henry de Bracton.136.
En esta versión nueva aparece el término, governance una vez dentro del texto.137
129
58
Fortescue, John, The governance of England, Introduction and notes of de Charles Plummer, London,
Oxford University Press, 1926 (1885). En la edición de 1885, tras argumentar muy sólidamente, Charles
Plummer encuentra que es más confiable el título: The governaunce of England, de acuerdo con el análisis que
hace al revisar los manuscritos de William Yelverton del texto Fortescue, John, The governance of England,
otherwise called The difference between an absolute and a limited Monarchy, New Jersey, The Lawbook Exchange,
1999 (1885), Un texto revisado y editado con introducción, notas y apéndices de Charles Plummer. p. 81.
De acuerdo con Plummer, el título previo sólo abarca la primera parte teórica del texto, razón por la que
considera que el título ubicado en el manuscrito Yelverton es más significativo de su contenido. Lo cierto es
que más allá del título, la palabra no aparece dentro del texto de Fortescue.
Lo que agregaríamos en este caso es que más bien la traducción o significado es régimen.
130 “It would be strange, indeed, if any body of persons had deliberately set themselves to the task of
creating a system like that under which the governance of Great Britain is now carried on”. Low Sidney,
The governance of England, Londres, T. Fisher Unwin, 1914 (1904), p. 17.
131 Mayhew and Skeat, A concise dictionary of middle english, United States of America, Chumley, P. Grumley,
1888, p. 499.
132 King-Hall, Stephen, Western civilization and the Far East, Universidad de Michigan, Methuen, 1924, p. 127.
133 The Winston Simplified Dictionary, Chicago, The John C. Winston Company, 1940, p. 304. Rule, control,
management.
134 Saint Thomas (Aquinas), On the governance of rulers, Institute of mediaeval studies by Sheed & Ward, 1943.
135 De Aquino, Santo Thomás, Tratado del gobierno de los príncipes, Madrid, Imprenta de Benito Cano, 1786.
136 Thorne, Samuel E., Bracton on the laws and customs of England, Massachusetts, Harvard University Press,
1968.
137 Ibíd., vol. 2, p. 166. http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-hilite.cgi?Unframed+English+2+166+
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Bracton.136
governance
En
una
esta
vez
versión
dentro
nueva
del
aparece
137
texto.
No
el
término,
obstante,
la
versión en latín desde la cual se desprende, que data de 1656
(la
primera
edición
impresa
es
de
1569:
De
Legibus
et
138
No
obstante, la versión Angliæ),
en latín desde
laelcual término
se desprende,
que data
de 1656es(la
que
aparece
Consuetudinibus
primera
edición impresa es de 1569: De Legibus et Consuetudinibus Angliæ),138
gubernaculum.139
el término que aparece es gubernaculum.139
En latín
"Habet enim omnia iura in manu sua quae ad coronam et laicalem
pertinent potestatem et materialem gladium qui pertined ad
regni gubernaculum"
En
inglés
For he has in his hand all the rights belonging to the crown
and the secular power and the material sword pertaining to the
governance of the realm.
Esto
es, gubernaculum
se traduce
como governance, sin embargo, en los diccionarios
132
King-­‐Hall, Stephen, Western civilization and the Far East, Universidad de Michigan, 1924, p. latín-inglés,
el significado de governance, se remite a gubernatio;140Methuen, mientras
que
127. 133
gouernalle,
como se señala en este mismo diccionario, es el término asociado a
The Winston Simplified Dictionary, Chicago, The John C. Winston Company, 1940, p. 304. Rule, control, management. 141 que es el timón con que se gobierna el navío. Pareciera que la
gubernaculum,
134
Saint Thomas (Aquinas), On the governance of rulers, Institute of mediaeval studies by Sheed & Ward, traducción
como “government of the realm”, es más apegado al latín.142
1943. 135
De Aquino, Santo Thomás, Tratado del gobierno de los príncipes, Madrid, Imprenta de Benito Cano, 1786. 136
Thorne, Samuel E., Bracton on the laws and customs of England, Massachusetts, Harvard University Press, Entre
1870 y 1899 encontramos que existe una gran diversidad de textos donde
1968. 137
aparece
la
palabra,vol. usada en
significados
que se han señalado antes,
Ibíd., 2, los diferentes
p. 166. http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-­‐bin/brac-­‐
hilite.cgi?Unframed+English+2+166+governance. pero
resalta
por
ejemplo
el
texto
de
1892
con
el
título
de Old and new London,
138
Bracton's, De legibus et consuetudinibus Angliae, London, Richard Tottel in 1569. donde
seIbíd., expresavol. que se 2, dio a p. William
Storyehttp://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-­‐bin/brac-­‐
la gobernancia –“governance
139
166. 143
(gubernationem)”de
un
hospital.
Otro
texto
relevante
es el de 1895, titulado
hilite.cgi?Unframed+Latin+2+166+gubernaculum. Rules for the governance of sub-ordinate officers and nurses.144
49 Ya para la segunda mitad del siglo XX, en 1964 el diccionario Webster define
el término como el acto, la manera, función o poder de gobierno,145 mientras el
diccionario Oxford 1969146 (1933), y la edición vigente (a 2013), da cuenta de los
governance.
138 Bracton’s, De legibus et consuetudinibus Angliae, London, Richard Tottel in 1569.
139 Ibíd., vol. 2, p. 166. http://hlsl5.law.harvard.edu/cgi-bin/brac-hilite.cgi?Unframed+Latin+2+166+g
ubernaculum.
140 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, obra
citada. Morell, Thomas, obra citada.
141 “Gouernance, sb. government, behaviour, PP, C2, C3; gouernaunce, C, C2, C3; gouernauncis, pl., rules
for conduct, customs, S3”. Mayhew and Skeat, obra citada, p. 322.
142 Morell, obra citada, p. 228. “Gubernaculum, 2 steerage, or government”.
143 Thornbury, Walter y Walford, Old and new London: a narrative of Its history, Its People, and Its Places, Edward,
London, Cassell & company limited, 1892, Vol .5.
“in consideration of his age, gave and granted to William Storye, the governance (gubernationem) of our
hospital or almshouse at Highgate, in our county of Middlesex,”
144 St. Peter State Hospital, “Rules for the governance of sub-ordinate officers and nurses”, St. Peter, Minn.
Men’s Dept., The Hospital, 1895.
145 Webster’s New World Dictionary, United States of America, The World Publishing Company, 1964, p. 626.
ML (latín medieval) GUBERNANTIA.
146 Little, William, The Oxford Universal Illustrated Dictionary, Great Britain, The Caxton Publishing Company
Ltd., 1969 (1933), p. 816.
1. The action or maner of governing (see the vb).
a. The fact that a (person, etc) governs.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
59
diferentes significados que se han dado a la palabra en distintas épocas.
1. Acción o manera de gobernar (ver el vb).
a. El hecho de que una (persona, etc.) gobierne.
b. Control.
c. El estado de ser gobernado (1590).
2. La oficina, función o poder de gobernar. Persona o cuerpo que gobierna (1643).
3. Método de manejo, sistema de regulación (1660).
4. Modo de vida, comportamiento, actitud, manera, dominio de sí mismo (1600).
La revisión de una gran cantidad de textos de los siglos XV al XVIII aporta
elementos indicativos de que en inglés, aunque el término puede ubicarse con
mayor frecuencia, tampoco fue de uso general. Por ejemplo, podemos mencionar
obras sobresalientes de ese periodo en las cuales sí aparecen términos como
gobierno y gobernar, pero no governance:
1. Wilson, John, A treatise of religion and government, sin datos editoriales, 1670.
(government: 62, governor: 2, govern: 19, governed: 8).
2. Whitgift, Arch-Bishop of Canterbury, The ceremonies, form of prayer, and
services used in Westminster-Abby at the coronation of king James the first and
queen Ann his consort, Randal Taylor, London, 1685. (government: 7, governor:
3, govern: 5, governed: 1).
3. Filmer, Robert, Two treatises of government, London, Awnsham and John
Churchill, 1698. (government: 100, governor: 6, govern: 30, governed: 6).
4. Bacon, Essays, traslated from latin by William Willimott, London, Henry
Parson, 1720 (government: 24, govern: 13, governed: 2).
5. Locke, John, Two treatises on government, London, Butler, Bruton-Street,
1821. (government: 100, govern 31, governor 9, governed: 11).
60
b. Control.
c. The state of being governed (1590).
2. The office, function of power of governing.
(persona o cuerpo que gobierna) Governing person or body (1643).
3. Method of management, system of regulation (1660).
4. Mode of living, behaviour, demeanour, wise, self-command (1600).
I goddess governaunce (Udall).
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Comentarios.
Pues bien, en el caso del idioma inglés, la palabra muestra significados que van
desde conducta, comportamiento, buenas maneras, desde 1476, pasando por
mando, control y dirección, hasta finales del siglo XIX, lo cual da cuenta de los
matices particulares que ha tenido el término en cada época. Su evolución se
rastrea desde gouernaunce, governaunce-gouernance y finalmente governance;
aunque existe el caso de la obra de Thomas Elyot en cuyo título primero se utilizó
gouernance y después gouernaunce.147 El significado general original en inglés
es conducta comportamiento ‘buenas maneras’ (desde el siglo XIX señalado en
desuso), alternado con control, mando, autoridad, régimen, que prevalecieron
desde finales del siglo XVIII.
Particularmente, en este idioma el siglo XX muestra un uso frecuente, común
y regular en sus diferentes décadas, antes de llegar a la de 1980 cuando, desde
los organismos internacionales y algunos sectores académicos, aparecen cambios
sustantivos en su uso y significado. No obstante, es de subrayar que en el diccionario
Webster (1998), que remite su origen al latín gubernantia, el significado se
mantenga incólume como el acto, manera, función o poder de gobernar.148
Más aún, ninguno de los significados “nuevos” aparece en el diccionario Oxford
actual,149 que mantiene solamente los significados que ya hemos referido; o en
el Cambridge, en el que, bajo el inglés norteamericano, significa la actividad de
gobernar algo y, en inglés británico, la forma en que las organizaciones o países
son manejados en el más alto nivel, y los sistemas para hacerlo.150
147 Ediciones de la imagen de governance de Thomas Elyot: -The image of
gouernance compiled of the actes and sentences
notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas
Elyot knight, in the fauour of nobylitie, Londini : In officina Thomas Berthelette, sic typis impress, 1541,
208 p.
Fuente: Catálogo de la biblioteca de Cambridge http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/ y http://books.google.
com.mx/books?id=UEVqQAAACAAJ&dq=inauthor:%22Sir+Thomas+Elyot%22&hl=es&ei=bV6KTc
XRDZOcsQPehrWcDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=10&ved=0CFMQ6AEwCTge.
-The image of gouernance compiled of the actes and sentences notable, of the moste noble Emperour Alexander Seuerus, late
translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas Elyot Knight, in the fauour of nobilitie. In officina
Thomas Berthelette typis impress, 1544, 208 p.
-The image of gouernaunce compiled of the actes and sentences notable, of the most noble emperour Alexandre Seuerus, late
translated out of Greke into Englishe, by sir Thomas Elyot Knight, in the fauour of nobilitee, Imprinted in
the house of Thomas Berthelette, 1549, 348 pp.
Fuente: Catálogo de la biblioteca de Cambridge, http://ul-newton.lib.cam.ac.uk/.
148 Webster’s New World Dictionary, United States of America, The World Publishing Company, 1998, p. 584.
ML (latín medieval) GUBERNANTIA. “The act, maner, function or power of government.”
149 OED, Oxford English Dictionary, Oxford University Press, 2013, http://www.oed.com/view/Entry/80307.
150 Cambridge dictionaries online, http://www.oed.com/view/Entry/80307?redirectedFrom=governanc
e#eid.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
61
frecuente, común y regular en sus diferentes décadas, antes
de llegar a la de 1980, cuando aparecen cambios sustantivos
en su uso y significado a pesar de los cuales, vale mencionar
que en 2012 Leonardo Morlino, politólogo italiano, señala que
Vale
mencionar que en 2012 Leonardo Morlino, politólogo italiano, señaló que
la palabra se deriva del latín Gubernantia “The concept of
la palabra se deriva del latín Gubernantia “The concept of governance
(derived
governance (derived from latin term gubernantia)”.147 Aunque
from latin term gubernantia)”.151 Mientras el diccionario Oxford (2013) remite la
en inglés, como se sintetiza 152
continuación, se ha
etimología
al francés antiguo gouvernance. a Vid.
Cuadro 2.
desprendido de gubernatio. Vid. Cuadro 2.
Cuadro 2. Raíces latinas de la palabra en inglés Cuadro 2. Raíces latinas de la palabra en inglés
Gubernatio Governance Government
Management Control Steering
g John,Entick,
Fuente:
Ainsworth,
1751.
John,
1783,
p. 1808,
105.1822,
Morell,
Fuente:
Ainsworth,
1751. Entick,
1783, p. 105.
Morell,
Thomas,
pp. 154 y 228,
Thomas,
1808, 1822,
OED,
2013, Webster’s
2013. pp. 154 y 228.
Rule
Guidance Fuente: Catálogo de la biblioteca de Cambridge http://ul-­‐newton.lib.cam.ac.uk/ y http://books.google.com.mx/books?id=mU5ZPgAACAAJ&dq=inauthor%3A%22Sir%20Thomas%20Elyot%22&
hl=es&source=gbs_similarbooks. -­‐The image of gouernaunce compiled of the actes and sentences notable, of the most noble emperour Alexander Seuerus, late translated out of Greke into Englyshe, by sir Thomas Elyote knyght, in the fauour of nobilitee, [By William Powell.] in Pawles Churchyarde at the signe of the Hedgehogge by [i.e. for] Wyllyam Seres, 1556, 348 pp. Fuente: Catálogo de la biblioteca de Cambridge, http://ul-­‐newton.lib.cam.ac.uk/. 147
Morlino, Leonardo (Ed), International Encyclopedia of Political Science, United States of America, SAGE Publications, Inc., p. 1040. 151
62
53 Morlino, Leonardo (Ed), International Encyclopedia of Political Science, United States of America, SAGE
Publications, Inc., p. 1040.
152 OED, obra citada. También se explica que sus formas medievales son: governaunce, governaunc,
governawnce, gouvernaunce, gouvernaunse, govirnance, governance.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 3.
La palabra en la lengua española.
I. Origen y significado.
En el caso del idioma español, hemos partido del hecho de que se considera que
gouvernance del francés y governance del inglés, se traducen como gobernancia o
gobernanza, y bajo este supuesto hemos emprendido la búsqueda del término.
Siglo XVI y XVII.
Las fuentes más antiguas a las que hemos tenido acceso datan del siglo XVI; así,
por ejemplo, están los Capítulos hechos por el rey y la reina en los cuales contienen las cosas
que han de guardar y cumplir los gobernadores, asistentes, corregidores, jueces de residencia y
alcaldes de sus reinos y señoríos, documento fechado en 1500,153 donde no aparece la
palabra. En 1514 encontramos el Dictionarium latín-español y español-latín de
Antonio de Nebrija,154 cuya edición original data de 1492 el primero, y el segundo,
se presume, hacia 1494.155 En este documento no aparece la palabra, sólo está
gobernación asociada al latín gubernatio, moderatio; mientras que desde el latín
encontramos gubernatio onis, vinculado al español: obra de gobernar y regir. Lo
mismo aplica para la edición de 1532.156 La ausencia de la palabra se refrenda en
el Diccionario de vocablos castellanos de 1587,157 que no contiene ninguna referencia.
Si vamos al siglo XVII, en los Thesaurus verborum de 1619,158 y 1628;159 o bien, en
los Thesaurus hipanolatinus de 1654,160 y el Thesaurus verborum hispano-latinus 1679,161
no aparece el término asociado a la palabra en latín o viceversa. Si bien en latín
se presenta gubernatio y gubernatio, onis asociados a gobierno.
153
Rey y la Reina (Isabel I de Castilla y Fernando II de Aragón), Capítulos hechos por el Rey y la Reina en los
cuales contienen las cosas que han de guardar y cumplir los gobernadores, asistentes, corregidores, jueces de residencia y alcaldes
de sus reinos y señoríos, Salamanca, 1500. Aparece la palabra gobernación.
154 De Nebrija, Antonio, Dictionarium, sin datos editoriales, 1514, pp. 130 y 439 del documento PDF.
155 Lozano, Carmen, “Estudio de la edición de la Gramática sobre la lengua castellana de la Biblioteca
Clásica de la Real Academia Española”, en De Nebrija, Antonio, Vocabulario español-latino 1494, Madrid,
Real Academia Española, 1951, p. 1 (Ed. Facsímil).
http://www.rae.es/Imagenes/textos/Biblioteca_Clasica/Archivos_de_Biblioteca_Clasica/
Nebrija_31_C_3686_280.pdf.
156 De Nebrija, Antonio, Dictionarium, sin datos editoriales, 1532, pp. 124 y 424 del documento PDF.
157 Sánchez de la Ballesta, Alonso, Diccionario de vocablos castellanos, Salamanca, Casa de Juan y Andrés
Renaut Impresores, 1587, p. 311. (gobernador) aparece gouernacion y su origen se remite al latín gubernatio.
158 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus verborum, Matriti, Ex Officina viudae Ildephoni Martini à Balboa, 1619.
159 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus verborum, sin lugar de publicación, Miguel Gracian Librero, 1628.
160 Bravo, Bartolomeo, Thesaurus hipanolatinus, Valladolid, Ex Officina Bartholomaei Portoles, 1654, pp.
247-248.
161 Henríquez, Balthazar, Thesaurus verborum hispano-latinus, Matriti, Apud J. G. Infanzon, 1679, pp. 231-232.
Gobierno (gubernatio, administratio, procuratio). Tener el gobierno. Gerere Magistratum, p. 232. Hacer
gobernador. Magistratum creare, Praetorem, auto consulem designare, p. 232.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
63
En la edición de 1616, de la obra de Jerónimo Castillo de Bovadilla (la original
es de 1597), Política para corregidores, tampoco aparece gobernancia o gobernanza,
aparece repetidamente la palabra gobernación, incluso acompañada
frecuentemente del calificativo “buena”. En este texto encontramos que como
en el caso del idioma inglés, -con governance, que citamos arriba- hay una alusión
a la aristocracia, como la gobernación de los sabios y poderosos; la gobernación
de muchos es la democracia y la monarquía la gobernación de uno solo.162 Al
parecer en este caso gobernación del español, tiene el uso que encontramos en el
inglés de 1751. Esto se confirma ya que en este caso también se usa gobernación
para aludir a la república como forma de gobierno.163
Siglo XVIII.
En la edición de 1701 del Thesaurus hispanolatinus, de Bartolomé Bravo no está la
palabra,164 así como en el de 1729, que Bravo elaboró junto con Pedro Salas y
Valeriano Requejo.165 En este mismo siglo, en 1731 se publicó el “Maestro de las
dos lenguas”, un diccionario español-francés, francés-español, que no incluye la
palabra; tres años después encontramos el Diccionario de la lengua castellana de 1734,
compuesto por la Real Academia Española, en el cual no aparece el vocablo.166
Esta situación es la misma en el Diccionario universal, francés y español publicado en
1743;167 y es extensiva al diccionario de las lenguas española, francesa y latina de 1776.168
Aquí cabe hacer un paréntesis para señalar la ubicación de la palabra en cuatro
interesantes documentos, el primero está fechado en 1711. Es un texto religioso,
cuyo capítulo II trata sobre la “Declaración del Ave María”, y se destaca la
predilección del Señor Dios por María. Se resume que la alabanza a la Virgen
María es singular, y que el Señor, desde el principio de la Purísima Concepción, le
da asistencia perpetua, “governantia”, la adorna y la defiende.169 Aquí la palabra
parece significar dar sustento, o proveer lo necesario.
162
163
164
64
Castillo de Bovadilla, Jerónimo, Política para corregidores, Barcelona, Gerónimo Margarit, 1616, p. 11.
Ibíd., p. 10.
Bravo, Bartolomé, Thesaurus hispanolatinus utriusque linguae dives opum, Madrid, Juan García Infanzon,
Impresor de la Santa Cruzada, 1701, pp. 247-248.
165 Pedro de Salas, Bartolomé Bravo, Valeriano Requejo, Thesaurus hispanolatinus utriusque linguae verbis,
et phrasibus, Salamanca, Ex Typographia Eugenij Garcia de Hooratio, 1729, pp. 355-356. Govierno
(gubernatio, administratio, procuratio). Tener el govierno. Gerere Magistratum, Ibí
166 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana en que se explica el verdadero sentido de las voces,
Madrid, 1734, la palabra debería estar en la p. 56. Aparece gobernación: f. f. lo mismo que gobierno, que
ahora es más usado. Lat. Gubernatio.
167 Herrero y Rubira, Antonio María y Buitrago, Juan de, Diccionario universal, francés y español, Madrid,
Imprente del Reyno, 1743, p. 354.
168 Cormon, Francisco, Nuevo diccionario de las lenguas española, francesa y latina, Amberes, Hermanos de
Tournes, 1776, tomo segundo, pp. 59-60.
169 Baucells, Francesch, Font mystica y sagrada, Barcelona, Joshep Texico Estamper, 1711, p. 104. Aunque la
palabra sólo aparece una vez.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
En el segundo texto titulado Evidencia de la historia genealógica de la casa real portuguesa,
impreso en 1734, la palabra aparece cuando se cita el documento que contiene
el contrato de casamiento entre la Infante D. Brites, con el rey Juan I de Castilla
en 1383. En el contrato el rey de Castilla jura y promete que en caso de que
reine en Portugal guardará a los naturales los privilegios, libertades y donaciones
obtenidas por el anterior rey. Se manifiesta que de morir el rey de Portugal sin
hijo varón, las ciudades, tierras y lugares se darán a la reina D. Leonor, su mujer.
Y si falleciese también la reina D. Leonor que la “governancia” quede en aquellos
que señaló en su testamento el rey de Portugal o la reina de Portugal.170 En este
caso indica gobernación, administración, mando.
El contrato también menciona que en el caso de que un primogénito o
primogénita naciera de la Infante y el rey de Castilla, muerta la Infante, su hijo o
hija heredaría los reinos de Portugal, y que el rey de Castilla no se llame nunca rey
de Portugal pues de ser así perdería el derecho que hubiere en dichos reinos. De
este modo, por todas las vías, la reina conseguiría el “regimiento, y governancia”
de los reinos.171
Esta compilación, donde se incluyen documentos en portugués y español, es
particularmente interesante pues también se encuentra la palabra governança, en
varias ocasiones. En la parte que trata sobre el testamento del rey Juan I, uno de los
párrafos señala que para que se honre a Santa María se suplica se deje comprar,
para los frailes, ciertos bienes que pudiesen haber y postular para su governança.
Se encomienda que los bienes que así fuesen comprados para el mantenimiento
y governança de los frailes, no sean entregados a estos sino a hombres nativos del
reino, de buena fama y conciencia.172 Según este contexto, la palabra se refiere a
administrar los bienes de una persona y de atender sus necesidades.
En ese mismo documento las cartas de alabanza, aprobación, ratificación y
confirmación del Rey D. Alfonso V (1448), en su primer párrafo, refieren la piedad,
infinita misericordia y “buena governança” de Dios. Y también se habla sobre
aquellos (hermanos y hermanas) que contribuyeron a aumentar el real estado,
rentas y derechos, y la buena y verdadera governança de los reinos y señorío.173
De este documento surgen conjeturas con relación a que governança del portugués
se traducía como gobernancia; aunque en este sentido vale mencionar también,
que desde ese idioma también se tradujo como gobernación, tal como es patente
170
Caetano de Sousa, Antonio, Provas da historia genealogica da casa real portugueza, Lisboa occidental, Officina
Sylvioana da Academia Real, 1734, pp. 296 y 300.
171 Ibíd., p. 301.
172 Ibíd., pp. 356, 358 y 359.
173 Ibíd., p. 420.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
65
en el Vocabulario portugués y latino, producido en 1721, que señala en la página 101,
que la traducción al portugués de la palabra gobernación es governança;174 aunque
también governança desde el portugués se traduce como gobierno, provincia
(territorio con gobernador) y se menciona un significado antiguo relativo a
alimentos y mantenimiento.175
El tercer texto corresponde al año 1751, es la Colección de los tratados de paz,
elaborada por Joseph de Abreu y Bertodano. El apartado XXIV, que se refiere al
“Tratado preliminar de paz entre las coronas de España y Francia”, ajustado por
D. Antonio Pimentel del Prado, y el Cardenal Julio Mazarini, plenipotenciarios
respectivos de sus majestades católica (rey de España) y cristianísima (rey de
Francia), en París el 4 de julio de 1659.
El tratado acuerda que la retención o restitución de conquistas hechas en la guerra
se terminan, y se conviene que en lo que toca a los Países Bajos, el señor rey
cristianísimo quedará en posesión de los países, villas, plazas, castillos, dominios,
tierras y señoríos como son el Condado de Artois, la Villa y la Cite de Arras, y su
“governanza, o Bailiage”; de Bethuna y “su bailiage o gobernanza”; entre otros.
Además, se señala que entre las excepciones que no quedarán en su posesión
están las villas y bailiages, o castellanías, o “gobernanzas” de Aires y Sant Omer,
que quedaron en posesión de su majestad católica.176 Como se puede apreciar, el
significado del término está en el sentido francés de jurisdicción establecida en
algunas ciudades de los Países Bajos.
Como en el caso del texto anterior, también hay evidencia que muestra que la
traducción de gouvernance del francés, se tradujo como gobernanza al español en
el siglo XVIII.
El cuarto documento es la obra sobre las Crónicas de los Reyes de Castilla, texto
editado en 1780, allí se narran hechos importantes de cuando gobernó el rey
don Juan I, en su quinto año que corresponde a 1383. En ese año de gobierno,
en el capítulo X se relata que el rey Don Juan el primero de Castilla, está ante
la disyuntiva de entrar o no al reino de Portugal, pues existían tratados que
señalaban que no debía pasar, así que si decidía hacerlo los habitantes del reino de
Portugal se temerían de él, pues interpretarían que quería apoderarse del reino;
aunque según los tratados no lo podía hacer pues establecían que la gobernación
“fincaba” en la reina Doña Leonor, su suegra.
174
66
Bluteau, Rafael, Vocabulario portuguez, & latino, Lisboa Occidental, Na Officina de Pascoal Da Silva,
Impressor de su majestad, 1721, p. 101.
175 De Moraes Silva, Antonio, Diccionario da lingua portuguesa, Lisboa, Na Impressão Regia, 1831, t. II, p. 95.
176 De Abreu y Bertodano, Joseph, Colección de los tratados de paz, hechos por los pueblos, reyes y príncipes de España,
Madrid, Antonio Marín, Juan de Zúñiga y la Viuda de Peralta, 1751, parte VI, pp. 407 y 415.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Al mismo tiempo, otros miembros de su consejo le decían, que estaría bien si
el rey entrara y tomara la ciudad de la Guardia, la cabeza de la gran tierra
llamada la Vera, pues allí había muchos hombres ricos que se unirían al rey y que
querrían ser más del “señorío suyo y gobernanza”, que de la reina Doña Leonor,
su suegra.177 En este caso el significado parece ser gobierno, mando; además de
que si se lee el párrafo con detenimiento se encontrará que se usan gobernación
y gobernanza indistintamente.
De regreso a los diccionarios, nos encontramos con que en el de la Real Academia
Española de 1783 (segunda edición),178 y en el Diccionario castellano con las voces de
ciencias y artes de 1787,179 no está contemplado el término, aparece gobernación
como gobierno, y cabe puntualizar que en este lexicón las palabras gobernar y
gobierno son definidas de diversos modos, unos tantos identificables con lo que
en inglés ha significado governance y otros tantos con el gouvernance del francés.
Gobernar:180
a. mandar con poder, y autoridad suprema.
b. se dice también en orden a la conducta y cuidado particular.
c. gobernar con economía la hacienda, caudal.
d. gobernar un negocio, manejar.
e. dirigir, guiar, instruir, educar.
Gobierno:181
a. terreno a que se extiende el mando; jurisdicción.
b. cuidado, régimen..
c. el modo mismo de gobernar (Lat. Régimen).
d. sustento (anticuado).
La misma situación de ausencia del término se puede observar en la edición de
1791, del diccionario de la Real Academia Española,182 y el diccionario Valbuena,
latino-español de 1793;183 así como en la edición de 1826,184 del diccionario universal
latino-español, que no incluye la palabra.
177
López de Ayala, Pedro, Crónicas de los Reyes de Castilla, Madrid, Imprenta de Don Antonio de Sancha,
1780, 2 tomos, t. 2, pp. 179-180.
178 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana compuesto por la Real Academia, Madrid, D. Joaquîn
Ibarra, Impresor de Cámara y S. M. y de la Real Academia, 1783, p. 515. Cabe señalar que contiene la
palabra gobernación que se define como s.f. Lo mismo que gobierno (gubernatio).
179 Terreros y Pando, Esteban, Diccionario castellano con las voces de ciencias y artes, Madrid, 1787, pp. 222-223.
180 Ibíd., p. 222.
181 Ibíd., p. 223.
182 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Viuda de Don Joaquín Ibarra, Impresora de la Real Academia, 1791, p. 455.
183 Valbuena, Manuel de, Diccionario universal latino-español, Madrid, Imprenta de Don Benito Cano, 1793,
p. 344.
184 Valbuena, Manuel de, Diccionario universal latino-español, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 326.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
67
La exploración en textos relevantes sobre política y gobierno de los siglos XVI,
XVII y XVIII, tampoco dan cuenta de la presencia del término.
1. Plutarco, Las vidas de los ilustres y excelentes barones griegos y romanos. Juan Castro
de Salinas (Trad.), Ciudad de Colonia, Casa de Arnoldo Bireman, 1562.
gobernación: 60, gobierno: 76, gobernar: 34.
2. De Pineda, Juan, Segunda parte de la Monarquía eclesiástica, o historia universal del
mundo, Barcelona, Imprenta de Jaime Cendrat, 1594. gobernación: 28, gobernar:
14, gobernador: 64. Ed. 1606: gobernación: 36, gobernar: 18, gobernador: 67.
3. Castillo De Bovadilla, Jerónimo, Política para corregidores, Barcelona, Gerónimo
Margarit, 1616. 2 t., t. 1 gobernación: 33, gobernador: 74, gobernar: 54.
4. Aquino, Tomás, Tratado del gobierno de los príncipes. Alonso Ordóñez (Trad.),
Madrid, Juan González, 1625. gobierno: 100, gobernación: 3, gobernador: 28.
5. Fabro, Francisco, Gobierno de los Turcos, Madrid, Imprenta de Antonio Román,
1693. Gobierno: 25, gobernar: 1, gobernador.
6. Botero, Giovanni y Jaime Rebullosa, Descripción de todas las Provincias, Reinos,
Estados y Ciudades principales del mundo, sacada de las Relaciones de Juan Botero, Gerona,
Jaime Bro Impresor y Librero, 1748. gobierno: 19, gobernar: 2, gobernador: 7.
7. De Cabrera, Juan, Crisis política determina el más florido imperio y la mejor institución
de príncipes y ministros, Madrid, Eusebio Fernández, 1719. gobierno: 100, gobernar:
15, gobernador 3 .
8. Bielfeld, Baron, Instituciones políticas. Domingo de la Torre (Trad.), Madrid,
Andrés Ortega, 1771. gobierno: 38, gobernar: 6, gobernador: 2.
9. Serafín, Historia política y bases de un buen gobierno, Madrid, Imprenta de Doña
Rosa Sanz, 1823. gobierno: 100, gobernar: 8.
10. Garcia Malo, Ignacio, La política natural o discurso sobre los verdaderos principios del
gobierno, Mallorca, Imprenta de Miguel Domingo, 1811. gobierno: 79, gobernar: 11.
Además, cabe mencionar que en ninguno de los diccionarios de latín-español,
latín-francés, que pudimos consultar tampoco aparece la palabra derivada
de gobierno. Y no es que no esté relacionada, simplemente no está. Como lo
señalamos antes aparece gubernatio (gobierno) y gubernatio, onis (gobernación,
gobierno de la república)
Siglo XIX.
En el diccionario español inglés, inglés español de 1800, en la sección español inglés
no aparece la palabra gobernancia ni gobernanza, pero aparece gobernación
como gobierno, y en la parte inglés español sí aparece governance, que se traduce
como gobierno, administración.185
68
185
Baretti, Joseph, A dictionary spanish and english and english and spanish, London, 1800.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
En 1802, todavía no aparece el término en los diccionarios. En los que
específicamente son de latín-español están, por ejemplo: gubernaculum (timón o
gobierno del navío, manejo o administración de algo), gubernatio, onis (gobernación,
gobernamiento, gobierno de navío, administración, manejo de negocios),
gubernator (gobernador, piloto, agente, administrador), gubernium (gubernatio), guberno
(gobernar, regir, procurar, administrar, manejar, dirigir).186 Aunque claro, como
adelantamos ya, en el idioma francés encontramos que la palabra deriva del
latín gubernantia que se remite a gubernatio, mientras que en inglés la encontramos
directamente derivada de este último.
El Compendium latino-hispanum de 1817 tampoco contiene el término,187 al igual
que el Diccionario Universal Español-latino, de Manuel de Valbuena en su edición de
1822.188
En 1826, en el diccionario francés-español, español-francés, es cuando
encontramos la palabra y se traduce así: “s.f. gobernación: jurisdicción en algunas
ciudades de los Países Bajos, cuya cabeza era el gobernador de la plaza”.189 Este
mismo significado es extensivo al diccionario, del mismo año, de Núñez de
Taboada.190
También en el Diccionario de la Academia Española, edición abreviada de 1826, por
D. Vicente González Arnao, de la última hecha en Madrid, aparece gobernanza
como: s.f. ant. Gobierno; esto es, sustantivo femenino, voz o frase anticuada,191
aunque es de resaltar que en el Diccionario de la Lengua Castellana de 1826, así
como en el de la Academia Española, (publicado en París) no esté la palabra.192
Lo anterior es particularmente interesante, pues como se ha podido concluir, a
lo largo de la revisión de los casi 30 diccionarios y 10 obras que se han citado, la
palabra no aparece en los diccionarios consultados, hasta entrado el siglo XIX.
E incluso no se generaliza su aparición, pues en la edición del Diccionario LatinoEspañol de Valbuena de 1826 que consultamos, la palabra no aparece.193
186
187
188
189
Jiménez Esteban, Dictionarium manuale latino-hispanum, Matriti, Ex Typographia Regia, 1802, p. 326.
De Salas Pedro, Compendium latino-hispanum, Madrid, Tipografía Regia, 1817, p. 262.
Valbuena, Manuel de, Diccionario Universal Español-Latino, Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 527.
Gian Trapany, Domingo, Nouveau dictionnaire français-espagnol et espagnol-français, Volumen 1, ThoisnierDesplaces, París, 1826, p. 417.
190 “Gobernación: jurisdicción en algunas ciudades de los Países Bajos, cuya cabeza era el gobernador de
la plaza”. Nuñez de Taboada, M., Diccionario francés-español y español-francés, París, Rey y Gravier, Libreros,
1826, p. 479.
191 Diccionario de la Academia Española, edición abreviada, por D. Vicente González Arnao, de la última hecha
en Madrid en 1822, parte segunda, París, 1826. p. 728.
192 Pla y Torres, Cristoval (compendiador), Diccionario de la lengua castellana, París, La Academia Española
Librería de B. Cormon y Blanc, 1826.
193 De Valbuena, Manuel, Diccionario Latino-Universal Español, Madrid, Imprenta Real, 1826, p. 326. Aparece
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
69
Aquí cabe recordar que la palabra, como gobernanza, se ubicó en dos textos del
siglo XVIII, salvo la edición de 1836, de las crónicas de las cortes de los reinos de
España (que revisaremos a continuación), y en este sentido es menester resaltar
que la palabra se puede ubicar en el idioma portugués, en el siglo XVIII.194
Además, en 1831, en el Thesaurus, hispano-latinus de Pedro Salas tampoco está,195
lo mismo que en la edición del mismo documento de 1832,196 pero el término
está presente en el Diccionario de la Academia Española de 1832. Aunque no hay
regularidad, pues la ausencia de la palabra es perceptible en la edición del
Diccionario de la lengua castellana de Vicente Salvá de 1838,197 y del Diccionario
latino-español de 1840.198 Otro diccionario de 1838 de francés-español y españolfrancés, define gouvernance como jurisdicción del gobernador.199
Aquí realizaremos nuevamente un paréntesis, para comentar que en 1836 se
publicó un documento con las “Cortes de los reinos de León y Castilla”, de los
años 1020 y 1393. Particularmente la parte del texto que contiene las Cortes de
Madrid, celebradas en el año 1301, por Enrique III (durante su menor edad),
menciona una serie de peticiones, entre las cuales el rey solicita lo necesario para
su mantenimiento y para la “gobernanza” y defensión del reino.200 La palabra se
puede entender como mando, gobierno o administración.
No obstante, en esta época los diccionarios siguen una tendencia no uniforme,
pues ni el diccionario de Ramón Joaquín Domínguez en su edición de 1840,201
y tampoco en la de 1847,202 de su Diccionario nacional o Gran diccionario clásico de la
lengua española, se incluye el término.
70
gobernación, derivada de gubernatio.
194 Telles, Baltazar, Chronica da companhia de Iesu, na provincia de Portugal, Lisboa, Paulo Craesbeeck, 1645. De
Villasbo, Antonio, Nobiliaria portuguesa, Lisboa, 1676.
Álvares, Pegas, Manuel, Tractatus de exclusione, inclusiones, Ulyssipone, Ex Typographia Michaelis Deslandes,
1685.
195 Salas, Pedro de, Thesaurus, hispano-latinus, Barcelona, Ex Tipographia Sierrra, 1831, pp. 204-205.
196 De Salas Pedro, Compendium latino-hispanum, Barcelona, Ex Tipographia Sierra A.C. Martí, 1832. p. 240,
aparece guberno, gubernes, gubernare, gubernátor, gubernatio, gubernaculum, gubernacula, gubernaculis.
(gubernacula como modo de vivir)
197 Salvá, Vicente, Diccionario de la lengua castellana, por la Academia Española, Librería de D. Vicente Salvá,
1838, p. 475.
198 Salvá Vicente, Diccionario Valbuena o Diccionario Latino-Español, París, Librería de Don Vicente Salvá, 1840,
p. 372.
199 Trapani, D. F., Dictionnaire Français-espagnol et espagnol-francais, París, Baudry Librairie Européenne, 1838,
p. 126.
200 Real Academia de la Historia, Colección de cortes de los reinos de León y de Castilla, Madrid, Imprenta de
D. Marcelino Calero y Portocarrero, 1836, pp. V y 906. Se advierte que para elaborar el documento fue
necesario buscar en archivos y bibliotecas del reino códigos fehacientes y compararlos entre sí, a fin de
escoger el texto más genuino y auténtico posible.
201 Domínguez, Ramón Joaquín, Diccionario nacional o Gran diccionario clásico de la lengua española, Madrid
Establecimiento Tipográfico de Mellado, 1840, p. 144.
202 Domínguez, Ramón Joaquín, Diccionario nacional o Gran diccionario clásico de la lengua española, Madrid Estab.
Léxico-Tipográfico de R. J. Domínguez, 1847.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
La edición de 1846 del Diccionario universal español-francés revela una situación
interesante pues primero aparece la palabra gobernación en español, que se
traduce al francés como s.f. || v. gobierno. Action de gouverner, || gouvernance.
Seis palabras más adelante aparece gobernanza que se define: V. gobierno (no
hay traducción al francés como gouvernance).203 También cabe señalar que en
la edición de 1868 del Diccionario latino-español, de Vicente Salvá tampoco está el
vocablo.204
En el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra aparece por primera vez en
la cuarta edición, correspondiente al año 1803,205 y señala que su significado es
“s.f. ant. Lo mismo que gobierno”, esto es exactamente igual en la quinta edición
de 1817.206 Para la sexta edición de 1822 existe una ligera variación,207 sólo queda
“f. ant. Gobierno”, que se mantiene hasta la onceava edición.208 A partir de la
doceava edición de 1884, y hasta la décimo octava edición de 1956, se definió
como “f. ant. Gobierno, 1ª acep.”. Para la décimo novena edición de 1970, y
hasta la vigésima primera edición de 1992, se definió como “f. ant. Acción y
efecto de gobernar o gobernarse”. Vid. Anexo 1.
Actualmente se registran cambios sustanciales en este diccionario pues la
vigésima segunda edición del diccionario de la Real Academia, publicada en
2001, gobernanza se define de la siguiente manera:209
203
Domínguez, Ramón Joaquín, Diccionario universal español-francés, Madrid, Establecimiento LéxicoTipográfico de R. J. Domínguez, 1846, tomo V, p. 536.
204 Salvá Vicente, Diccionario latino-español, París, Librería de Garnier Hermanos, 1868, p. 372.
205 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana compuesto por la Real Academia Española,
reducido a un tomo para su más fácil uso, Quarta [sic] edición, Madrid, Viuda de Ibarra, 1803, p. 434.
Gobernación. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice más comúnmente.
Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.
206 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Española, Quinta
edición, Madrid, Imprenta Real, 1817, p. 444 (igual que en la edición anterior).
207 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Española, Sexta edición,
Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 413.
Gobernación. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice más comúnmente.
Gobernanza. s.f. ant. Gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio.
208 Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Española, Séptima
edición, Madrid, Imprenta Real, 1832, p. 374.
Gobernación. f. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad
de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el
gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento.
209 Diccionario de la Real Academia Española,
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=governanza.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
71
1. f. Arte o manera de gobernar, que se propone como objetivo el logro de un
desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
2. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
Cabe aquí hacer un espacio para señalar los orígenes en latín a los que se atribuye
el término.
Los diccionarios latín-español que consultamos, contemplan gubernatio, -ónis, que
lengua
española
de lagobernación,
Real Academia
Española
gobernanza
traducen
como el gobierno,
gobierno de
la república.
Gobernación no
aparece
repetidamente asociada
a gubernatio.
Pero en
el Diccionario
está
explícitamente
asociada
al latín.
Vid.
Cuadro de
3.la lengua
española de la Real Academia Española, gobernanza no está explícitamente
asociada al latín. Vid. Cuadro 3.
Cuadro 3. Raíces latinas de la palabra en español.
Cuadro 3. Raíces latinas de la palabra en español.
Gubernatio Gubernatio onis onis Gobierno onis Gobierno de
la República Gobernación Gobernancia
(latín culto) Dirección del
navío, del timonel
Gobernanza
(latín vulgar) Fuente:
Nebrija,
pp.
439;1587,
1532,
124.
Fuente: Nebrija,
1514, pp.1514,
130 y 439;
1532,130
p. 124.yBallesta,
p. 311.p.
Bravo,
1628, Ballesta,
p. 142. De
Salas, 1654, p. 248; 1817, p. 262. Real Academia Española, 1734, p. 56; 1783, p. 515. Valbuena, 1793,
p. 344. Domínguez, 1846, p. 536. Real Academia Española, ediciones 1803-1992, vid anexo 2.
1587, p. 311. Bravo, 1628, p. 142. De Salas, 1654, p. 248;
1817, p. 262. Real Academia Española, 1734, p. 56; 1783, p.
515. Valbuena, 1793, p. 344. Domínguez, 1846, p. 536. Real
72
Academia Española, ediciones 1803-1992, vid anexo 2.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 4.
La palabra en la lengua española.
II. Anotaciones sobre la traducción al español.
Gobernación ¿otra traducción para gouvernance, governance?
Dada la notable presencia de la palabra gobernación, resulta relevante hacer
algunos comentarios sobre la asociación del término francés e inglés con esta
forma de traducción al español, ya que la revisión y el análisis de diversos textos
españoles, nos han brindado diferentes evidencias para elaborar conjeturas
acerca de que en España, durante el siglo XVI y XVII, la palabra gobernación
se usó en sentido similar que en Francia gouvernance, entre los siglos XIV y XVIII,
como jurisdicción; dicho uso se puede ejemplificar en un texto sobre asuntos
militares, donde se sugiere que son los militares los que deberían estar al frente
de las Gobernaciones, Senescalías, Castellanías. Como se detalla a continuación.
“Finalmente los oficios y estados que conciernen al hecho de la guerra
como son capitán, cargo de hombres de armas, Governaciones,
Senescalias, Prevostados, Mairias, Castellanías y otros oficios de hombres
de ropa corta que el rei da, serían mejor empleados en estos tales y serían
mejor ejercitados por ellos, que no podrían ser viniendo a manos de
hombres que nunca vieron guerra, o nunca se han hecho servicio”.210
Así pues, en el caso del idioma español en esa época, se señala que las Senescalías,
Gobernaciones, Castellanías y otros oficios se desprenden de las diferentes formas
de administración territorial.
Como lo ha señalado Beneyto, particularmente en la baja edad media, en los
reinos peninsulares, el vago poder del monarca se va concretando y diversificando,
su autoridad la ejerce directamente o por medio de delegados temporales como
los gobernadores de distrito y los vitalicios como los condes. Aquí aparecen los
“condados y mandaciones”, de los que se desprenden las bailías y prevostasgos.
La mandación se observó como un distrito de base urbana, y el condado como
un distrito que se caracterizaba por su base rural. Aunque también se cree que
“mandación” fue el término genérico y el “condado”, una variedad del mismo.
La situación es que los condes o los jefes de las mandaciones, entregaban
demarcaciones, encargándolas a sus vicarios o baile, que serían conocidos también
como merinos.211
210
211
Gracian, Diego (Trad.), De re militari, Barcelona, Claudio Bornat, 1566, p. 91. En la edición de 1567, p. 94.
Beneyto, Juan, Historia de la administración española e hispanoamericana, Madrid, Aguilar, 1958, pp. 172-173.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
73
Estas configuraciones dan cuenta de la articulación de las potestades que iban
adquiriendo los jefes de distrito, que eran portadores de la representación y
delegación de poder del príncipe, que primero se genera a partir del poder militar
(condes), y que se va nutriendo de elementos administrativos (recaudación), así
como por su actuación en materia de justicia. Y si bien los elementos originales
de estas competencias son patrimoniales, progresivamente se revelan como
públicos.212
Particularmente en Aragón y en Valencia, surge de manera sobresaliente el
Oficio de la gobernación. La división del Reino de Valencia en diferentes distritos
o gobernaciones, llevó aparejado el surgimiento del delegado del gobernador
general: el gobernador. Este fenómeno es particularmente visible cuando en
1305, Jaime II se anexionó las comarcas del Elche, Alicante y Orihuela. Dicho
sea de paso, aquí es notorio señalar que allí se instituyó un vicegerente (gerens
vices),213 que fue precisamente el delegado del gobernador general.
Ya para finales de la edad media, se contaban numerosos ámbitos territoriales
comarcales, caracterizados por el estatus jurídico de los habitantes. Es decir, que
dependiendo del reino, podían existir merindades, adelantamientos (Castilla),
bailías (Navarra), veguerías (Cataluña), bailías, justiciazgos y gobernaciones
(originales de Valencia). Estas podían incluso coexistir en función de fines de
hacienda, justicia o policía. Cabe señalar que junto a estas demarcaciones políticoadministrativas estaban los señoríos.214
La descripción y el significado del oficio de la gobernación también ha sido
explicado en textos como el de Martín Miravete de Blancas, sobre el reino de
Aragón.215
Aunque claro, como se señaló antes, encontramos un texto en el que gouvernance,
se tradujo como gobernanza y otro donde aparece gobernanza, relacionada con
el señorío. Pero también es muy relevante analizar el significado que han tenido
gobernanza y gobernación, en el diccionario de la Real Academia Española, ya
que aunque gobernación muestra diversificación en su significado, gobernanza
no tuvo modificaciones hasta el año 1992. Vid. Anexo 2. En cambio, los otros
212 Ibíd., pp. 174 y 178.
213 Lat. Dei vices gerens, el que tiene las veces de otro. Terreros y Pando, Esteban, Diccionario castellano con las
74
voces de ciencias y artes y sus correspondientes en las tres lenguas francesa, latina e italiana, Madrid, T. III, Imprenta de
la viuda de Ibarra, Hijos y Compañía, 1788, p. 792.
214 García Rubio, Fernando, Evolución histórica del espacio comarcal, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos,
2007, pp. 53 y 58. Las organizaciones territoriales de los Reinos de Aragón, como las gobernaciones fueron
reemplazadas por los corregimientos, según los Decretos de Nueva Planta. Los Decretos datan de 1707,
1714 y 1716. Ibíd., p. 82.
215 Miravete de Blancas, Martín, Alegaciones del dotor Martin Miravete de Blancas, abogado del reino de Aragón,
Zaragoza, Lorenzo Robles, impresor del Reino de Aragón, 1591.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
significados que en el idioma francés o inglés se atribuyeron a gouvernance o
governance, (jurisdicción, comportamiento, buenas maneras, gobernarse, dignidad,
jurisdicción), respectivamente, en el caso del idioma español están contemplados
más bien en la definición de gobierno. Vid. Anexo 2.216
Comentarios.
Como se puede apreciar, en España el término no aparece en los diccionarios sino
hasta el siglo XIX, su significado actual en el diccionario de la Real Academia
Española, que siempre fue muy acotado (simplemente gobierno), se volvió
mucho más amplio. Por otra parte, la traducción como gobernancia, gobernanza
o gobernación, ofrece antecedentes importantes en cada caso, aunque se tiene
que señalar que gobernancia y gobernanza, hasta donde exploramos, en los
diccionarios no aparecen literalmente asociadas a los términos latinos, como sí es
el caso del gouvernance (gubernantia) del francés, y el governance (gubernatio) del
inglés. En fin, mucho se ha señalado que gobernanza, un sustantivo femenino,
es una voz o frase anticuada y arcaica, sin embargo, su presencia parece ser más
frecuente en el siglo XX que en el XVI, XVII y XVIII.
Nota sobre la traducción actual al español.
Lo analizado sobre la palabra en español parece llevar a que hoy en día, cuando
se estuvo ante la disyuntiva y confusión que se generó sobre el asunto de cómo
traducir governance al español,217 primero se buscaba una palabra y una vez que
se tuvo la palabra, se le cambio el significado. Aquí vale la pena recordar la
traducción que tienen las palabras con terminación “ance”, como gouvernance, del
francés, al inglés y al español.
216 Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad
de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad
el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Real Academia Española, Diccionario de la lengua
castellana por la Real Academia Española, 1832, obra citada, p. 374.
217 Las traducciones iniciales del término fueron totalmente confusas, David Deferrari identifica los
primeros usos de la palabra en los documentos de la ONU del año 1990, mientras que Amadeu Solá en los
Acuerdos de Río, Río de Janeiro de 1992, donde se tradujo como gobierno, administración, régimen de
administración, autoridad y reglamentación, o simplemente se pasó por alto. En ese mismo año, se creó la
Commission de Gouvernance Global, en las Naciones Unidas, el nombre se tradujo de diversas maneras:
Comisión sobre el gobierno Mundial, Comisión sobre el gobierno Global, Comisión sobre Gobernabilidad
Global, Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales y Comisión sobre buen gobierno a Nivel
Mundial. Deferrari, obra citada, p. 1. Solá, obra citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
75
[Cuadro a cambiar en la p. 78, en la página que tiene la nota al pie No. 217] LATÍN
ELEGANTIA
ABUNDANTIA ARROGANTIA CONCORDANTIA DEPENDENTIA DISSONANTIA ELEGANTIA INFANTIA IGNORANTIA INTELLIGENTIA INTOLERANTIA JURISPRUDENTIA OBSERVANTIA PERSEVERANTIA PRUDENTIA REPUGNANTIA SUBSISTENTIA VIGILANTIA GUBERNANTIA
Francés
Inglés
elegance
elegance
abondance
abundance
arrogance
arrogance
concordance
concordance
dépendance
dependence
dissonance
dissonance
elégance
elegance
enfance
infancy
ignorance
ignorance
intelligence intelligence intolérance
intolerance
jurisprudence jurisprudence observance observance
persévérance perseverance
prudenca prudence répugnance repugnance
subsistance subsistence
vigilance vigilance
gouvernance
governance
EXCEPCIONES
alliance
alliance
confidence
confiance
Español
elegancia
abundancia
arrogancia
concordancia
dependencia
disonancia
elegancia
infancia
ignorancia
inteligencia
intolerancia
jurisprudencia
observancia
perseverancia
prudencia
repugnancia
subsistencia
vigilancia
gobernancia
ALLIGANCIA, CONFEDERATIO
alianza
FIDUCIA, ANIMUS.
confianza
CONFIDENTIA. PACTIO
SPES
hope
espérer
esperanza
VENDICTA, ULTIO, ONIS
vengeance
vengeance
venganza
COMMEMORATIO, RECORDATIO remembrance
souvenir
remembranza
Fuente: Elaboración propia con información de: Boiste, Pierre-Claude-Victor,
Dictionnaire universel de la langue française avec le latin et l'étymologie,
Fuente:
Elaboración
propia
con información
Pierre-Claude-Victor,
Dictionnaire
Paris,
F. Didot
frères,
1851, p. de:
76. Boiste,
De Nebrija,
Antonio, Diccionario
de universel
la
lengua castellana por la Real Academia Española. Larramendi, Manuel de,
de la langue
française
avec
le
latin
et
l’étymologie,
Paris,
F.
Didot
frères,
1851,
p.
76.
De
Nebrija,
Diccionario triligüe del castellano, bascuence y latín, Guipuzcoa, 1745, tomo 1.
Minsheu,
John, deVocabularium
Hispanicum
et Anglicum
copiossisimum,
Antonio,
Diccionario
la lengua castellana
por laLatinum
Real Academia
Española.
Larramendi,cum
Manuel
nonnullis vocum millibus locupletatum, ac cum Linguae Hispanica Etymologijs,
de, Diccionario
triligüe Browne,
del castellano,
Londres, Joanum
1617. bascuence y latín, Guipuzcoa, 1745, tomo 1. Minsheu, John,
Vocabularium Hispanicum Latinum et Anglicum copiossisimum, cum nonnullis vocum millibus
locupletatum, ac cum Linguae Hispanica Etymologijs, Londres, Joanum Browne, 1617.
Estas palabras y su respectiva traducción al español, parecen dar mayor soporte
a las afirmaciones de José Tapia (traductor de Nueva York),218 quien señala que
“el sufijo –anza- es la forma vulgar del sufijo –ancia-”, lo que también ubicaría
a la primera traducción de la palabra (independientemente del significado)
bajo la categoría de antigua (Ant.), tal como está marcado en los diccionarios
españoles hasta la década de 1990, y por consiguiente arcaica; lo que coincide
con la afirmación de Tournier sobre que es una forma medieval,219 igual que
otras palabras como concordancia que en su vieja forma era concordanza
(concordance, concordance, en francés e inglés).
Ante esta situación, consideramos al igual que Tapia que la traducción
gobernancia, aunque a algunos suena “chocante”, es más correcta y de sonido
culto. En este caso también la lingüista Ana María Cardero, señala que “el sufijo
ancia está considerado como formador de cultismos”.220 Manuel Alvar Ezquerra, explica
218
76
Tapia, José, Puntoycoma 67, Colaboraciones,
http://ec.europa.eu/translation/bulletins/puntoycoma/67/pyc673.htm [Consultado el 10/12/1010].
219 Tournier, obra citada, p. 67.
220 Cardero García, Ana María, Lingüística y Terminología, México, UNAM, FES ACATLÁN, 2004, p. 118.
http://books.google.com.mx/books?id=FplUV6GHqbEC&pg=PA118&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&
ei=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CFAQ6AEwBg#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
igualmente que los sufijos ancia/encia, son sufijos cultos,221 poco productivos pero
que aparecen por todas partes (resonancia, frecuencia, prudencia, decadencia), y
su forma vulgar es anza.222
Los sufijos “nza y ncia” en la construcción del castellano.
A estas explicaciones cabe agregar que el lingüista y filólogo Emilio Ridruejo,
puntualiza que los sufijos -ncia y ción-, resultaron de lo que se denomina una
evolución fonética patrimonial, que se tornó improductiva que es: -nza y zón. Así que las formas vivas (ancia y ción) responden a una evolución fonética
denominada semiculta, asociada a la forma de los sufijos que está presente en
los latinismos (entia, antia y tione). De este modo, el sufijo –nza- que en español
medieval era –nça-, resultó de la evolución fonética regular del latín –ntia (hay
que recordar que en latín, la palabra ubicada es gubernantia), pero este sufijo
-nza- tuvo poca vitalidad para construir derivados del latín a partir de verbos en
–ar223 (como es gobernar).
También existen conclusiones acerca de que el sufijo -nça-en castellano se
desarrolló a partir de préstamos del francés o del provenzal que arraigó en las
creaciones romances entre los siglos XI a XV.224 Juan Pidal explica que en los
siglos XIV y XV se ubica la presencia de dos lenguas en la sociedad, la oficial de
la autoridad y la religión caracterizada por ser erudita, un órgano del saber; y la
rústica, considerada ruda e inculta. La primera en las clases ilustradas, y la segunda
en el pueblo, para el que sólo era comprensible el romance vulgar. Pidal refiere
también la influencia de la poesía provenzal en la castellana, aunque también cita
a Sismondi quien explica que la desaparición de la literatura provenzal se debió
precisamente a la ignorancia de los trovadores provenzales, pues sólo unos pocos
221
Cultismo: palabra culta o erudita. Real Academia Española, Diccionario de la lengua español, Décimo
séptima edición, Madrid. Espasa-Calpe, 1947, p. 1329.
Cultismo: palabra culta o erudita que conserva su aspecto latino, sin haber sufrido las transformaciones
normales en las voces populares. Real Academia Española, Diccionario manual e ilustrado de la lengua española,
Tercera edición revisada, Tomo II, Madrid, Espasa-Calpe, 1983, p. 660.
222 Alvar Ezquerra, Manuel, La formación de palabras en español, Madrid, Lavel, S.A. 2008, pp. 56, 57.
http://books.google.com.mx/books?id=GlMvCbMs-ooC&pg=PA56&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&ei
=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CF0Q6AEwCQ#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
Vulgar, se aplica a las diferentes lenguas que se hablan actualmente en contraposición de las lenguas sabias.
Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana por la Real Academia Española, Sexta edición,
Madrid, Imprenta Nacional, 1822, p. 865.
En 1984 se agrega: que no tiene especialidad particular en su línea. Real Academia Española, Diccionario
de la lengua española, Vigésima edición, Madrid, Espasa-Calpe, 1984, p. 1400.
En 1992 se agrega: que es impropio de personas cultas o educadas. Real Academia Española, Diccionario
de la lengua española, Vigésima primera edición, Madrid, Espasa-Calpe, 1992. p. 1497.
223 Ridruejo, Emilio, “sufijos improductivos”, en Giovanni Ruffino (Ed.), Atti del XXI Congresso
Internazionale di Linguistica e Filologia Romanza, Palermo, Arti Grafiche Siciliane, 1998, p. 312.
http://books.google.com.mx/books?id=3yNnLWLxs3AC&pg=PA312&dq=sufijo+ancia&hl=es&sa=X&
ei=CD2LUN2rHePU2AWa5oGoDg&ved=0CFkQ6AEwCA#v=onepage&q=sufijo%20ancia&f=false
224 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
77
sabían latín.225
Lo anterior explicaría el uso de la terminación anza que Solà menciona en su
texto sobre la traducción de governance,226 pues cita el Diccionario etimológico
de Joan Corominas227 que refiere la presencia del término en el “Cancionero de
Baena”, una pieza literaria compuesta con poesías escritas entre los siglos XIV
y XV; vertebrada sobre dos corrientes poéticas entre las que destaca la galaicoprovenzal (que releva a los cancioneros galaico-portugueses), por la que se
inclinaba particularmente Baena.228 Sin embargo, al menos en la edición de 1860
a la que tuvimos acceso, la palabra que aparece es governança.229
De regreso a los fundamentos latinos.
La corriente cambió en el siglo XVI, cuando se ubica la entrada de una oleada
de latinismos, entre los que destacan los de sufijo ancia (ignorantia) y encia. Con
este hecho se impuso la forma semiculta y se desplazó la patrimonial.230 En este
periodo también se ubica el reajuste consonántico que dio paso al castellano
moderno.
Incluso a finales del siglo XV, sobresale la obra de Antonio de Nebrija, cuyos
esfuerzos por el perfeccionamiento de las bellas letras, que se observaban en
decadencia, le marcaron como objetivo lograr un fundamento sólido para las
buenas letras. Sus conocimientos universales y su trabajo le valieron ser nombrado
como el “restaurador de la lengua latina” en España.231 “Nebrija, renueva el
sistema lexicográfico medieval, ya desfasado, en favor de un diccionario bilingüe
[español-latín], mucho más selectivo y riguroso en la admisión de vocablos”.232
225 La poesía provenzal floreció bajo la protección de los príncipes Berengueles o Berenguer, que residieron
78
en una opulenta y poderosa Barcelona. Los príncipes Berenguer, de origen francés, se trasladaron a
Barcelona durante la guerra de reconquista, convirtiéndose en condes y también fueron soberanos de
Provenza, durante algunos periodos; así que gracias a la influencia de Barcelona, los trovadores provenzales
encontraron aceptación y aplauso en la corte de Castilla. Resalta particularmente la presencia de trovadores
provenzales en la Corte de Castilla durante el reinado de Alfonso el Sabio. Pedro José Pidal, “De la poesía
castellana en los siglos XIV y XV”, en De Baena, Juan Alfonso, El Cancionero, Leipzing, F. A. Brockhaus,
1860, pp. LXI, LXII, LXIV y LXXVll.
226 Solà, obra citada, p. 1.
227 Corominas, Joan, Diccionario crítico etimológico de la lengua castellana, Madrid, Gredos, 1954, pp.733-734.
228 Fundación Centro de Documentación Juan Alfonso de Baena, “Contenido del Cancionero de Baena,
http://www.juanalfonsodebaena.org/el-cancionero/contenido-del-cancionero-de-baena.
229 De Baena, Juan Alfonso, El Cancionero, Leipzing, F. A. Brockhaus, 1860, p. 122.
230 Ridruejo, obra citada, p, 312.
231 Diccionario histórico o biografía universal, Barcelona, Librería de los Editores Antonio y Francisco Oliva,
1833, Vol. 9, pp. 597-598. Resaltan entre sus obras los diccionarios latín-español y español-latín, publicados
entre 1942 y 1945. Si bien Nebrija elabora el primer estudio de la lengua castellana y sus reglas (Gramática de la
lengua castellana), también en el texto explica las asociaciones, relaciones, vinculaciones con el latín, su origen.
232 Lozano, Carmen, obra citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Al respecto, es importante señalar lo que se explica en el diccionario publicado en
1726, por la Real Academia Española:
“Es nuestra lengua hija legítima de la latina, (…) y esta filiación es muy conocida en muchas
voces idénticas con las latinas, como se ve en los femeninos (…) acabados en ia: como Audiencia,
Conciencia, Obediencia, Paciencia, Instancia, Infancia, Circunstancia, Constancia”.233
En esta misma línea se sitúa la idea de Nebrija, que mucho tiempo antes había
considerado al latín, como lengua superior a las otras, razón por la cual, “cuanto
más se acerca una lengua al latín, más perfecta es”.234 Parece que al final de cuentas, el
latín sirve para conservar la estabilidad en el significado de las palabras.
Es posible que la no asociación inicial de la palabra en español al latín gubernantia, que en
español sólo está asociada al latín gubernantio y gubernatio onis, es lo que hacia nuestros
días ha provocado confusiones sobre su origen y traducción en español. Gobernanza, junto
con muchas otras palabras que quedaron en desuso o que evolucionaron, aparece
antes de la construcción moderna del castellano, y asociada a la influencia del
provenzal.
Hay que recordar, de igual modo, que todo el conocimiento estaba en latín, y no
es sino hasta que el castellano se estabiliza, que dicho conocimiento se traduce a
éste en su versión moderna. Claro, sin dejar de lado el gran esfuerzo que realizó
Alfonso X el sabio en el siglo XIII. Al respecto es muy significativo que la palabra
no aparezca en los siglos XVI, XVII y XVIII, sino hasta el XIX como voz
anticuada, sinónimo de gobierno.
La traducción como gobernancia, que como se ha examinado es la forma culta,235
233
Real Academia Española, Diccionario de la lengua castellana, en que se explica el verdadero sentido de las voces,
Madrid, Imprenta de Francisco del Hierro, 1726, T. I, II, IV y V. p. LIII, 474 (T I), 483, 534 (T II), 261,
283 (T IV).
La Academia Española, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Imprenta Nacional, 1822, 6ta. Ed, p. 186.
Audiencia (del latino AUDIENTIA, 1726: 483 T I); conciencia (CONSCIENTIA, voz puramente latina 1726: 474
T II); obediencia, (OBTEMPERANTIA voz puramente latina, 1737: 2 T. V); Paciencia (PATIENTIA voz puramente
latina, 1726: 70 T V); Instancia (voz latina INSTANTIA, 1732: 283, T IV); Infancia (INFANTIA 1732: 261, T IV);
Circunstancia (CIRCUMSTANTIA 1822: 186), Constancia (CONSTANTIA voz puramente latina, 1726: 534 T II).
234 Enciclopedia de la Nación Española, “Elio Antonio de Nebrija”,
http://www.nacionespanola.net/index.php?title=Elio_Antonio_de_Nebrija.
235 La diferencia entre palabras cultas y vulgares (patrimoniales o populares), es que las primeras se aprenden
en libros o instituciones académicas, mientras que las segundas se aprenden oralmente de los padres, amigos
o en la calle, pues son de uso común.
Así, se señala que la forma culta comprende vocablos casi latinos, introducidos y mantenidos en el castellano
por usuarios cultos y letrados. Benito Mozas, Antonio, Gramática práctica, Madrid, Editorial Edaf, S. A. 1992,
pp. 32, 33 y 309.
http://books.google.com.mxbooks?id=OMjV4stoXs4C&pg=PA33&dq=nivel+culto&hl=es&sa=X&ei=v
rCUUKrDIab_ygG22oGwBw&ved=0CEUQ6AEwCA#v=onepage&q=nivel%20culto&f=false.
Las palabras patrimoniales se caracterizan por presentar una evolución según distintas normas fonéticas
que derivaron en que palabras del latín vulgar, o transmitidas por la lengua hablada, se convirtieran en
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
79
ha sido corroborada por conocedores de la lengua como Carlos Fuentes, que de
ese mismo modo la ha utilizado.236 Aunque, de hecho, la palabra se ha traducido
y empleado repetidamente de este mismo modo en Argentina, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, México y Uruguay.237 Esto obedece a que en la América
española, no tenemos que enfrentar los dilemas de los rodeos en la construcción
del idioma, ni sus resabios; aunque eso sí, gustamos mucho de las modas.
Como un elemento adicional de análisis, agregaremos un listado con palabras
que son ubicadas, junto con “gobernanza”, como voces o frases anticuadas,
en los diccionarios de los siglos XVII y XVIII en español, y que muestran esa
inicial evolución fonética patrimonial que se tornó improductiva: -nza- y que
se recompusieron en su versión culta; y que tal vez ayuden a tomar con mayor
discernimiento los argumentos de la nota de Alfonso Torrents dels Prats, “La
chanza [broma] de la gobernanza o el dragomán [Intérprete de lenguas] catalán”,
pues en este comentario se da testimonio de un estilo o uso antiguo y arcaico de
la palabra: “Se desempolvaron palimpsestos e incunables y nos encontramos con
esta bellísima antigualla. Lo malo es que en este caso nos falló un sentido que el
español tiene muy agudizado: el sentido del ridículo. «Gobernanza» es hoy día
una palabra totalmente ridícula”.238 Vid. Cuadro 4.
80
palabras castellanas. Ibíd., p. 309.
236 “no hay participación global sana que parte de gobernancia nacional sana, y la gobernancia local
necesita sectores públicos y privados fuertes y renovados”. Carlos Fuentes, discurso ofrecido en ocasión de
la entrega de la medalla Belisario Domínguez por el Senado de la República, octubre de 1999. Citado por
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Ciencias Políticas y Sociales, CEAP, 2006, p. 21.
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o%20el%20dragom%C3%A1n%20catal%C3%A1n&cp=0&gs_id=n&xhr=t&q=chanza+definicion&pf=
p&sclient=psy-ab&oq=chanza+&gs_l=&pbx=1&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.r_qf.&fp=dc55f7c11d327207&b
pcl=38093640&biw=1120&bih=599&bs=1.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Cuadro 4. Palabras “anticuadas” y su versión actual.
Cuadro 4. Palabras “anticuadas” y su versión actual.
Voz anticuada234 Voz actual acusanza acusación aleganza alegación alleganza allegación (1770)235* bienandanza bienandancia* confederanza confederación concordanza concordancia* comparanza (es voz vulgar) comparación continuanza continuación demostranza demostración discordanza discordancia* escusanza excusación estanza estancia* gobernanza gobernancia habitanza habitación recaudanza recaudación perserveranza perseverancia* recordanza recordación tribulanza tribulación * Se registran ambas * Se registran ambas
Fuente: elaboración propia con base en: Real Academia Española, Diccionario de la
Lengua Castellana, Madrid, Imprenta de Francisco del Hierro, 1729, Tomo segundo,
Fuente:495.
Elaboración
con base Española,
en: Real Academia
Española, Diccionario
Lengua Castellana,
pp. 445,
Real propia
Academia
Diccionario
de lade la
Lengua
Castellana,
Madrid,
Imprenta
de Francisco
del Hierro,
Tomo segundo,
pp. 445,
Real Academia
Madrid,
Joachin
Ibarra,
1770,
tomo 1729,
primero,
pp. 71,
88 495.
y 183.
La Academia
Española,
Diccionario
la Castellana,
lengua Madrid,
castellana,
Madrid,
Imprenta
Nacional,
Española,
Diccionario de lade
Lengua
Joachin Ibarra,
1770, Tomo
primero,
pp. 71, 88 y 1822,
6ta. Ed,
pp.
7,
14,
16,
36,
41,
51,
52,
61,
65,
95,
115,
155,
183,
199,
183. La Academia Española, Diccionario de la lengua castellana, Madrid, Imprenta Nacional, 1822,230,
6ta. 233,
413, 415, 150, 697. Gracia, M., Diccionario de la rima o consonantes de la lengua
Ed, pp. 7, 14, 16, 36, 41, 51, 52, 61, 65, 95, 115, 155, 183, 199, 230, 233, 413, 415, 150, 697. Gracia,
castellana, Barcelona, Imprenta de la Viuda e Hijos de D. Antonio Brusi, 1829,
M., Diccionario
de la 178.
rima o consonantes de la lengua castellana, Barcelona, Imprenta de la Viuda e Hijos de
pp. 167,
168, 177,
D. Antonio Brusi, 1829, pp. 167, 168, 177, 178.
Como se deduce de todo lo antes mencionado, nosotros, en el
Como se deduce de todo lo antes mencionado, nosotros, en el afán de buscar
afán lasde
buscar
las mínimas
contribuciones
al conocimiento,
mínimas
contribuciones
al conocimiento,
optamos por la composición
culta,
y no vulgar
patrimonial), de laculta,
palabra. Porque,
final de cuentas,
el
optamos
por (popular,
la composición
y no al vulgar
(popular,
latín es al idioma lo que el riel es al tren, pues no importa el tamaño, el diseño y
patrimonial),
palabra.
Porque,
al final
cuentas,
la complejidad de
o losla
cambios
a la forma,
siempre necesitan
de esade
base
estable y el
guía
latín
espara
almarchar.
idioma lo que el riel es al tren, pues no importa
el tamaño, el diseño y la complejidad o los cambios a la
forma, siempre necesitan de esa base estable y guía para
marchar.
239 Así lo marcan los diccionarios.
240
Indica, distancia
como cercanía.
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Castellana, 1770, obra
234
81
citada, p. 183.
Así lo marcan los diccionarios. El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Indica, distancia como cercanía. Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Castellana, 1770, obra citada, p. 183. 235
82 Parte II
Los diferentes enfoques
de gobernancia
82
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 5.
Formulaciones conceptuales primigenias y umbral de la neo
gobernancia.
Primeras expresiones conceptuales, décadas 1930 a 1960.
Como se ha constatado en la primera parte, la palabra gobernancia (gouvernance,
governance), desde el siglo XIV hasta el XX, por sí sola no parece tener precedentes
en cuanto a elaboraciones conceptuales mayores a un significado específico,
sea como equivalente de gobierno, régimen, regimiento (en tanto mando,
administración y gobierno), control, dirección, educación, y demás que ya hemos
tratado. Con excepción del trabajo de Joseph-Nicolas Guyot, compuesto por 36
páginas, en las que se explica el origen y atributos de la gouvernance (jurisdicción
real ordinaria) de Lille, Douai, d´Arras y Bèthune.241 Vid. Apéndice 2.
Incluso en las primeras cuatro décadas del siglo XX, esta situación se mantiene
sin mayores cambios, la palabra en francés aparece escasamente, en español
(como gobernanza) prácticamente no se encuentra, pero en inglés no deja de
tener un uso frecuente, e incluso para este momento se le puede ubicar en el título
de algunos textos.242
Además, este periodo testifica una interesante situación: que la palabra gobernancia
ahora se convierte en un concepto, bajo el cual se expresa un proceso o un hecho,
principalmente desde la ciencia política, la administración pública y el estudio de
las organizaciones. Aunque, hay que subrayarlo, hasta donde pudimos indagar
sólo es un fenómeno perceptible en el idioma inglés, no en francés ni en español.
Gobernancia en sistemas (Barnard) y organizaciones (Key).
En 1939, encontramos una formulación conceptual amplia, elaborada dentro
del texto de Chester Irving Barnard, titulado Problemas de liderazgo en el proceso
democrático. En este texto se expresa que la democracia política, se refiere a la
gobernancia de las organizaciones políticas (governance of political organizations),
corporaciones municipales, estados y naciones; pero además, dado que hay varios
tipos de organizaciones formales, también la democracia industrial se refiere a
organizaciones industriales, y la democracia religiosa a organizaciones religiosas.
Así pues, cada tipo de organización ejemplifica diferentes sistemas de gobernancia
241
242
Répertoire universel et raisonné de jurisprudence civile, criminelle, canonique et bénéficiale, obra citada, pp. 472-508.
Percy Arthur Baxter Silburm, The governance of empire (1910); Sir Sidney James Mark Low, The governance
of England (1921); George Laurence Gomme, The governance of London; Charles Edward Traquair, The problem
of empire governance (1907), Robert McDonald, The governance of Hawaii: a study of territorial administration,
Stanford University Press (1929). Resalta de modo particular el texto del año 1900, editado por el American
Law Institute, titulado Corporate governance, entre otros.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
83
(systems of governance), lo que lleva a Chester Barnard, a razonar que hay amplias
bases para entender los méritos y limitaciones de estos sistemas.243
Barnard, explica que la experiencia ha mostrado que la prueba final de cualquier
sistema de gobernancia, es la supervivencia de la organización en la cual es usado.
Esto es, que tal sistema es suficientemente bueno, en tanto al menos “funcione”.
Si una organización no sobrevive, su sistema de gobernancia perecerá con ella, y
no tiene mérito –el sistema de gobernancia- por esta organización.244 Asimismo
se señala que la supervivencia depende de dos factores generales. El primero, es
la efectividad del sistema de gobernancia, con respecto a las relaciones externas
de la organización, y el segundo, su eficiencia interna, o bien su capacidad de
asegurar la cohesión, coordinación y subordinación de actos concretos.245
En este sentido, el sistema que no pueda determinar qué acción será efectiva, no
consigue o mantiene los requisitos de cohesión, coordinación, y subordinación,
ya sea porque falla o porque cree que está fallando. Y a la inversa, un sistema que
no está seguro de la adherencia necesaria, de la subordinación y coordinación
de actividades, no puede dirigir efectivamente la acción. Entonces, la principal
pregunta sobre cada sistema de gobernancia es ¿determina adecuadamente su
acción adaptada a las condiciones externas? y ¿se asegura de que la subordinación
hace tal determinación efectiva?246
Barnard, afirma que en el sistema de gobernancia conocido como democracia,
el elemento común observable en todas las democracias, es el uso de ciertos
procesos, en la hechura de decisiones que afectan la totalidad de un cuerpo
cooperativo. Este proceso es el de asegurar el consentimiento formal de un
electorado, en una proposición formal de gobierno, -una política establecida, un
proyecto específico, la elección de una persona en particular para una posición
en específico- la decisión dependerá del recuento numérico de los que consienten
y los que disienten. Esta es una decisión por voto. “Yo no he sido siquiera capaz
de concebir un sistema de gobernancia, que pueda llamarse democrático sin este
tipo de decisión”.247
En 1942 también existe una formulación importante con relación al tema, en este
caso se trata del libro de O. Key, titulado Partidos políticos y grupos de presión, texto en
243
84
Barnard, Chester, “Dilemmas of leadership in the democratic process”, in Thompson, Kennet (Edit.),
The early sociology of management and organization, London, USA and Canada, Routledge, 2003, Reimpresión
(1948 -1936-), Vol. VII, p. 26. [http://books.google.com.mx/books?id=N_59K52FFBsC&pg=PA45&dq=
Barnard,+systems+of+governance+is&hl=es-419#v=onepage&q=governance&f=false]
244 Ibíd., p. 27.
245 Ibíd.
246 Ibíd.
247 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
el que, cuando se aborda lo que estudia la política, como relaciones de poder entre
el gobernante y los gobernados, se señala que sólo los anarquistas y comunistas
tienen suficiente imaginación para concebir una sociedad sin gobernancia.248
Este autor explica que todas las organizaciones: asociaciones de comercio,
organizaciones sindicales, iglesias, partidos políticos, poseen una rudimentaria
maquinaria de gobierno interno, y que el proceso de política y gobernancia en
estos grupos tiene una afinidad íntima con la política del Estado como un todo.249
También, hace alusión a que uno de los elementos más importantes del arte de
la gobernancia es la habilidad para predecir la reacción a una decisión.250 Y
finalmente, cabe agregar que en este texto se afirma que el sistema educacional
es un gran instrumento de gobernancia, un dispositivo político, probablemente
tan efectivo como la policía o las prisiones que funcionan como medios para
ayudar a que los elementos dominantes, de cualquier orden político, mantengan
su poder.251
Empero, un desarrollo más profundo con relación a la gobernancia lo encontramos
en una edición posterior de este mismo texto, la de 1966, aunque ya desde 1958,
este autor explicaba que el ejercicio del poder de gobernancia consiste en un
amplio grado en el avance de objetivos legitimados de grupo, en la reconciliación y
mediación de ambiciosos conflictos de grupo, y en el refrenamiento de tendencias
de grupo, juzgadas como socialmente destructivas.252
En la edición de 1966, O. Key, señala que los procesos y formas de gobernancia,
son tan diversos que pueden aparecer en los jefes tribales, tiranías, aristocracias
gobernantes y en los jefes ejecutivos; de las repúblicas modernas. Pero lo que todos
tienen en común, es que poseen autoridad y ejercen el poder.253 Esta concepción
nos resulta familiar, pues responde a una de las acepciones de gobernancia (como
régimen), que se identifican en el idioma inglés desde 1751.254
O. Key, afirma que el éxito de tales formas de gobernancia se atribuye a las
habilidades de los titulares del poder en el cumplimento de su papel. Pero también
manifiesta que las demandas a los titulares del poder, difieren ampliamente de
248
Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure groups, New York, Thomas Y. Crowell company, 1942,
pp. 2 y 230. “Only Anarchists and Communists are sufficiently endowed with imagination to envisage a
society without governance”, p. 2.
249 Ibíd, p. 96.
250 Ibíd., “…or the most important elements of the art of governance is the ability to forecast the reaction
to a decision”, p. 230.
251 Ibíd, p. 759
252 Key, Valdimer Orlando, Politics, parties and pressure groups, Crowell, cuarta edición, 1958, p. 23.
253 Key, V. O. Jr., Politics, parties, & pressure groups, New York, Vail-Ballou Press, Inc, 1966 (1942), p. 2.
254 Ainsworth, Robert, Thesaurus linguae latinae compendiarius or a compendious dictionary of the latin tongue, obra
citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
85
tiempo en tiempo y de cultura a cultura. Este autor señala también, que muchas
veces se equipara política (politics) con gobernancia, con el proceso y práctica de
la decisión.255
De modo más preciso, O. Key explicó que el ejercicio del poder de gobernancia
(governance), consiste en un amplio grado en el avance de la legitimación de
los objetivos del grupo, en la reconciliación y mediación de las ambiciones, que
ocasionan conflictos en el grupo, y en el refrenamiento de tendencias del grupo,
juzgadas como socialmente destructivas. Entonces, es el examen de los grupos
de presión, y los intereses de donde éstos surgen, lo que permite vislumbrar los
elementos y factores que los políticos deben manejar, lo mismo que los problemas
a los que deben hacer frente, para lograr la gobernancia.256 Vid. Apéndice 4 con
reproducción del documento original.
Gobernancia como autoridad suprema (Merriam) y administración (Gross).
En 1945, también encontramos un uso de gobernancia en la ciencia política,
que corresponde a Charles Merriam, quien entiende que la cohesión del Estado,
involucra las relaciones entre varios grupos, étnicos, religiosos, clases económicas,
regiones y una masa de grupos culturales de innumerables tipos. La reconciliación
de estos diversos grupos (y de los individuos que los integran), produce la
necesidad de que emerja la autoridad política ya sea en un grave peligro, como
un último recurso, o como un ajuste constructivo de tipo co-operativo. Así que
cuando se reconoce la necesidad o ventaja de la gobernancia (intervención de la
autoridad política), ya sea a través del consentimiento, la coacción, el prestigio u
otros elementos de cohesión, el poder gubernamental aparece, y su personal y sus
funciones eventualmente son regularizadas y aceptadas. Si bien la batalla entre
grupos puede continuar con vigor, lo hará en los límites del orden legal.257
En síntesis, gobernancia es la autoridad política, actuando como último recurso
para reconciliar a los grupos ante un peligro inminente, o como un ajuste
constructivo de tipo cooperativo.258
Cabe señalar que ya desde 1944, en su texto sobre Gobierno público y privado,
Merriam había expresado que obviamente hay gobernancia en todas partes, hay
“gobierno” en el cielo, en el infierno, dentro de la ley, fuera de la ley o en la
prisión.259 De hecho, esta expresión es retomada por Gross.260 Así que Merriam
86
255
256
257
258
259
260
Key, Politics, parties, & pressure groups, 1966, p. 2.
Ibíd, p. 17.
Merriam, Charles, Systematic Politics, Chicago, University of Chicago Press, 1966 (1945), p. 7
Ibíd.
Merriam, Charles, Public and private government, New Haven, Yale University Press, 1944, pp. 2-3.
Gross, Bertram, The managing of organizations. The administrative struggle, London, The Free Press of
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
observa que el hilo de la gobernancia, corre a través de toda la red de la vida
social, en sus formas variantes y en sus diversas unidades; pues en todas ubica
la presencia de problemas de sistemas de normas, consenso y liderazgo. Vid.
Apéndice 5 con reproducción del texto original.
En 1964, el texto de Bertram Gross, titulado El manejo de las organizaciones.
La lucha administrativa, incluye un capítulo titulado “la gobernancia de las
organizaciones” (the governance of organizations), mismo que contiene el
subtítulo “administración como gobernancia” (administration, or governance).
Después de explicar que en las organizaciones, hay actividades administrativas
y no administrativas (de difícil denominación), entre las que considera la
cooperación espontánea de las personas, la influencia de otros fuera del contexto
de una organización, o la guía de la operación de máquinas; Gross señala que
gobernancia “parece implicar”, que la administración es una actividad que
sólo se ubica en los más altos niveles de la organización.261 Vid. Apéndice 6 con
reproducción del documento referido.
Gross observa ventajas en el uso de gobernancia en la esfera pública, pues considera
que ayuda a enfocar la atención, en los aspectos políticos de la administración,
pues permite escapar a la restrictiva dicotomía, entre administración pública y
política.262
En particular, asimila gobernancia con administración (administration, or
governance), para entenderla como el complejo proceso a través del cual los
administradores tratan de guiar las actividades de personas, en una organización
hacia la formulación o logro de algunos patrones de propósitos aceptados.263
Cabe hacer notar también que desde el campo de los negocios privados, ubicamos
en 1969 un texto, (Conceptual foundations of business) en el que la palabra gobernancia,
se definió como el ejercicio de una autoridad que busca no solamente el derecho
de dirigir y conducir, sino controlar. En la página 182, se aclara que en los
negocios corporativos el arte de la gobernancia debe distinguirse de la “ciencia
del manejo”, pues el segundo se refiere a dirigir una organización eficientemente,
y no al funcionamiento exitoso de la empresa como un todo. Se distingue que
el manejo es un problema de táctica, mientras que la gobernancia corporativa
implica estrategia. Cabe resaltar que este texto se publicó originalmente en
1961.264
Glencoe, 1964, p. 240.
261 Gross, obra citada, pp. 239-240.
262 Ibíd, p. 240.
263 Ibíd, p. 244.
264 Fox Eells, Richard Sedric, Clarence Cyril Walton, Conceptual foundations of business, R.D. Irwin, 1969,
pp. 164 y 405. “In corporate affairs, the art of governance must be distinguished from the ‘science of
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
87
Usos misceláneos entre las décadas 1960-1980.
También, durante la década de 1960, en otros ámbitos como las universidades
–organización y funcionamiento–, podemos encontrar repetidamente la palabra
gobernancia,265 aunque nos pareció más llamativo exponer su uso en el caso
de lo que encontramos en un documento de la Asociación de Investigación de
Bibliotecas (ARL, siglas en inglés), referido a la “gobernancia de una biblioteca”,
asunto sobre el cual se señala lo siguiente: se presume que la junta de gobierno,
los oficiales administrativos, la biblioteca de la Facultad, y los representantes de
la Facultad en general, participarán en las determinaciones de las policies, que
afecten los intereses generales de la institución y de su programa educacional.
También que, en su gobernancia interna, la biblioteca operará como cualquier
otra unidad académica, con respecto a las decisiones relativas a mobiliario,
promociones, permanencia y condiciones de servicio.266
Entre los trabajos elaborados en la década de 1970 hemos encontrado el
tratamiento de la gobernancia, en un texto de Karl Lowenstein, titulado La
gobernancia de Roma, donde se explica que la curia constituyó la infraestructura
sociopolítica de la gobernancia de la civitas. Además de que Lowenstein hizo
énfasis en que un principio fundamental del control de la gobernancia de la
República Romana, era que en el Estado todos los órganos estaban vinculados
entre sí por la coordinación y cooperación. Pues, sólo si actuaban conjuntamente,
de acuerdo con los rígidos procedimientos establecidos, se podría crear la voluntad
del Estado.267
El texto de Frederick Wirt, sobre Poder en la Ciudad, es un documento donde se
trata el tema de la gobernancia local y urbana; de acuerdo con este autor, el
retrato de la forma de un gobierno demuestra su naturaleza, en parte por lo que
uno ve, pero también está la evidencia en documentos, como la Constitución y
88
management’. The latter term ordinarily refers to the business of running an organization efficiently and
not the running of the business as a whole successfully. Management is a problem of tactics; corporate
governance involves strategy”. http://books.google.com.mx/books?id=Uac9AAAAIAAJ&q=governance
&dq=governance&hl=en&sa=X&ei=B5h7T7e4A-S42QWQ4eydAw&redir_esc=y.
265 Hopmayer, Norman, University governance: an administrative case study of Seton Hall University, New York, New
York University, Graduate School of Arts and Science, 1964.
Bass, Jossey, The culture of the university: governance and education, Michigan, The University of Michigan, 1968.
AAHE Task Force on Faculty Representation and Academic Negotiations, Faculty participation in academic
governance: report of the AAHE Task Force on Faculty Representation and Academic Negotiations, Campus Governance
Program, American Association for Higher Education, National Education Association, Michigan, The
University of Michigan, 1967.
266 ARL, Joint Statement on Faculty Status of College and University Librarians. Newsletter No. 66,
Washington, 1973, p. 3. http://books.google.com.mx/books?id=s5DpAAAAMAAJ&pg=PA66-IA1&dq=
governance&hl=en&sa=X&ei=PbB7T-j7B6n02wXFoKiqAw&redir_esc=y#v=onepage&q=governance&
f=false.
267 Lowestein, Karl, The governance of Rome, Martinus Nijhoff, The Hague, Netherlands, 1973, pp. 11 y 42.
Hasta donde exploramos sólo encontramos la publicación de la obra en idioma inglés, no en alemán.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
un amplio conjunto de implementaciones de la misma, como son las ordenanzas,
decisiones de la corte, regulaciones administrativas, así como otros instrumentos
similares, provistos por el Estado y la ley federal. No obstante, la evidencia de
gobernancia también puede encontrarse en las características interacciones de las
autoridades políticas. Así que la imagen completa del gobierno se compone por la
vinculación entre la evidencia documental y la de las interacciones.268
Hay un texto de 1972 sobre Indonesia, en el que se utiliza la palabra gobernancia
para explicar que la batalla entre la autoridad nacional y local, ha sido común en
los nuevos Estados, o bien, que ha sido parte del desarrollo histórico de todos los
Estados, y que es inherente a la creación de los distintos instrumentos nacionales
de gobernancia, cuyo crecimiento inevitablemente amenaza el alcance de la
autoridad política local.269
Si bien, lo que realmente resalta, es que cuando trata las tendencias de las élites
gobernantes de Indonesia, expresa que ambas, tanto civiles como militares,
siempre han buscado el fortalecimiento de las concepciones burocráticas de
gobernancia que refuerzan, más que amenazar las relaciones de clases existentes.
Asimismo, se señala que un elemento implícito en la justificación de este patrón
de gobernancia, tiene que ver con prevenir el surgimiento de poderosos grupos
islámicos locales.270 Este autor, afirma que para ahondar en lo relativo a que la
concepción de gobernancia en Indonesia ha sido burocrática, se puede consultar
el artículo de Benda Harry, sobre los patrones de las reformas administrativas, en
los últimos años del gobierno holandés en Indonesia.271
En 1976, el libro de Mark Hulliung, titulado Montesquieu y el antiguo régimen, menciona
dentro de sus páginas que, siendo educado en los clásicos, Montesquieu estaba
al tanto de que Aristóteles había resaltado el espíritu del servilismo asiático. Con
este conocimiento, Hulliung deduce que Montesquieu pudo construir un tipoideal de miseria humana como un sistema de gobernancia y un estilo de vida.272
También se expresa que, después de examinar los sistemas políticos y sociales del
despotismo, se debe estar de acuerdo en que ya sea como medio de gobernancia
268 Wirt, Frederick, Power in the city. Decision making in San Francisco, California, The Institute of
Governmental
Studies, University of California, 1974, p. 104. http://books.google.com.mx/books?ei=12x8T5_7PIz2QWtosDtDA&ct=book-thumbnail&hl=es&id=bfaNJy8dxE4C&dq=governance&q=picture#v=snippet
&q=picture&f=false.
269 Lev, Daniel S., Islamic courts in Indonesia: a study in the political bases of legal institutions, California, University
of California Press, 1972, p. 56.
270 Ibíd, p. 256.
271 El texto referido es el siguiente: Harry J. Benda, “The pattern of administrative reform in the closing
years of dutch rule in Indonesia”, Journal of Asian Studies, 25, 1966, pp. 589-605.
272 Hulliung, Mark, Montesquieu and the old Regime, California, University of California Press, 1976, p. 39.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
89
o como estilo de vida, el poder arbitrario tiene consecuencias perniciosas.273 La
palabra se vuelve a utilizar, cuando se explica que con la caída del Estado en el
siglo XIX, un orden nuevo surgió, que multiplicó mil veces las desigualdades en la
sociedad. Así que el pánico fue general durante el intervalo de la anarquía, entre
la gobernancia pública de la monarquía franca, y la gobernancia privada de los
feudatarios.274
En el campo del Estado y la administración pública, en 1980, en el texto Desafío
a la gobernancia, Richard Rose entiende que los desafíos a la gobernancia, son los
retos que a finales de la década de 1970, están penetrando a la autoridad política
de los gobiernos europeos, particularmente los que tienen que ver con problemas
de efectividad gubernamental y consenso popular. Muchas características de
los desafíos a la gobernancia, explica Rose, son comunes en todas las naciones
europeas, por lo que se torna obligado el análisis de los científicos sociales, al que
pretende contribuir dicho texto.275
En cada capítulo del mismo, se aborda lo que se identifica como las características
generalizadas del desafío a la gobernancia, que son: “Recursos y coordinación
bajo presión”; “Planeación en una economía sobrecargada”; “Los límites de la
organización como respuesta a los problemas de precios y salarios”; “Asesoría y
reducción de la sobrecarga”; “Personas ordinarias en circunstancias económicas
extraordinarias”; “La crisis de autoridad: mito o realidad”; y “Liderazgo político:
la labor de Sísifo”.276
No está de más agregar que en 1983, hay un texto breve titulado Estudio de
la gobernancia de la selección judicial, y se explica que se entiende por ésta, la
forma en la que se lleva a cabo la función gubernamental de la selección de los
jueces de apelación, y las formas en que se podría mejorar.277
Antes de continuar, es menester hacer notar que todos los textos antes citados, son
documentos escritos en el idioma inglés.
273
274
275
90
Ibíd, p. 44.
Ibíd, p. 66.
Rose, Richard, Challenge to governance: studies in overloaded polities, Volume 1 of Sage research series in
European politics, Sage Publications, 1980, p. 2.
276 Ibíd.
277 Committee of Seventy, Judicial selection governance study, The Committee, 1983. http://books.google.com.
mx/books?ei=J7d_T4C0NqfA2gX0kfmZBw&id=tGdYAAAAYAAJ&dq=inauthor%3A%22Committee
+of+Seventy%22&q=governance#search_anchor “This is a study of judicial selection governance: the
manner in which the governmental function of appellate judicial selection is now performed and ways it
might be improved”.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Gobernancia: una nueva historia.
La forma en que continuaremos abordando el tema, será a manera de establecer
asociaciones analíticas de la utilización del término, y los significados que se le
han atribuido a finales del siglo XX y principios del siglo XXI, que con frecuencia
presentan muchas diferencias respecto a las acepciones que ya analizamos en su
origen y devenir en los idiomas francés, inglés y español.
También es pertinente poner acento, en que las nuevas concepciones y usos de
gobernancia, no las determinaron las culturas nacionales y sus peculiaridades, sino
que emanaron de propuestas y modelos ofrecidos por algunos sectores académicos
y sobre todo por organismos internacionales; como novedosas respuestas ante los
cambios mundiales y las nuevas necesidades.
En estos términos, no es difícil entender la inicial confusión sobre su significado
(nuevo) y más aún, sobre la traducción del término. Pues si bien no hay duda de
que se puede poner una etiqueta estándar, a un medicamento “no probado”, que
dice contener las “sustancias prescritas”, que afirman curar un padecimiento de
diagnóstico generalizado, ello no implica que sea útil, y que más que curar a los
diferentes enfermos los termine agravando.
Para continuar, examinaremos los componentes englobados en los enfoques
emanados de la economía neoinstitucional, en el de las principales organizaciones
internacionales y, finalmente, los asociados a la administración pública.
Es evidente que los puntos de partida, que los “estudios contemporáneos” han
tomado como referencia, para ubicar la palabra y el tema de la gobernancia, si
bien anotan la referencia de su antigüedad, dejaron de lado un desarrollo anterior
sumamente extenso, mismo que nosotros apenas intentamos esbozar, dada la
inmensa cantidad de publicaciones que se han producido, desde que el término
se ha usado, en sus diferentes acepciones.
Empero, también es inobjetable que desde mediados de la década de 1980, su uso
como gobierno, gobernación, gobernabilidad, gestión pública, administración,
ejercicio de poder, sistema de gobierno, régimen y política de buen gobierno
entre otros; más allá de tratar el término como un concepto o para describir un
fenómeno, ha intentado convertirse en una teoría diferente sobre el entendimiento
del gobierno como actividad, o efecto de gobernar, que dejará de estar realizada
“sólo” por el gobierno como sujeto (el conjunto de los ministros de un Estado),
para ser desarrollada “en colaboración” con otros (grupos) diferentes actores
políticos, económicos y sociales (sociedad civil), en una estructura en la que no se
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
91
concentraría el poder, y se verificarían cambios en la “forma” de gobernar.
Debate sobre el punto de arranque “moderno”.
Una referencia muy utilizada, para situar el uso nuevo de la palabra, es el trabajo
del traductor Amadeu Solá, quien considera que la génesis teórica de governance
se remonta a 1985, al texto de J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg, The governance
of the american economy: the role of the markets, clans, hierarchies and associative behavior.278
Antonio Natera, entre otros, también utiliza este punto de arranque.279 Sólo
recientemente se empezó a cuestionar si la sola referencia a la palabra en un
título, sin explicar el contenido, puede considerarse su génesis teórica.
Aunque de manera indirecta, Oliver Williamson, refiere que la palabra aparece
en el famoso artículo que Ronald Coase280 publicó en 1937, “La naturaleza de la
firma”, pero no es así, el término utilizado por Coase es organisation, governance
no está contemplado dentro del texto que sí es un punto de referencia obligado
de la teoría de los costos de transacción.281 También Charles Tournier, ubica la
reaparición de gouvernance en tal documento.282
Por su parte, el Banco Mundial (BM) en su texto World Bank, Development in:
practice Governance, The World Bank’s Experience de 1994, menciona que el uso de
governance se generalizó a partir de su utilización en el documento del BM,
Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, fechado
en 1989.283 En ese texto se entiende que gobernancia, es “el ejercicio del poder
político para manejar los asuntos de una nación”.284
Por su parte, Manuel de Oliveira, traductor de la Comisión Europea, expresó que
en la década de 1990, los economistas y los politólogos anglosajones, así como
organizaciones internacionales como el BM, el Fondo Monetario Internacional
(FMI), y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), utilizaron la palabra
gobernancia para designar el arte o la manera de gobernar pero destacando que,
278
279
92
Solá, Amadeu, obra citada, p. 1.
Natera, Antonio, “La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular”, Documentos
de trabajo, Política y Gestión 2/2004, Universidad Carlos III de Madrid, Departamento de Ciencia Política y
Sociología, Área de Ciencia Política y de la Administración. Nota 4, p. 4.
280 Coase, Ronald, “The nature of the firm”, Economica, Volume 4, Issue 16, November 1937, pp. 386–405.
281 Williamson, Oliver, The mechanisms of governance, New York, Oxford University Press, 1996, p. 7. “firms
and markets are alternative modes of governance (Coase, 1937)”.
En realidad Coase señala lo siguiente: these are alternative methods of ‘organisation’ -by the price
mechanism or by the entrepreneur-”. Coase, obra citada, p. 393.
282 Tournier, obra citada, pp. 67-68.
283 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth : a long-term perspective study, World Bank,
1989. http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1999/12/02/0
00178830_98101901364149/Rendered/PDF/multi0page.pdf.
284 Ibíd, p. 60.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
por una parte se distanciaba de gobierno en tanto que institución y, por otra, que
se refería a un modo de gestión de los asuntos públicos basada en la participación
de la sociedad civil en todos los niveles (nacional, local, regional e internacional).285
Aunque, como veremos más adelante, el uso que las organizaciones internacionales
referidas le han dado, no es del todo coincidente con esta apreciación.
En la misma década, Renata Mayntz (1998), que señaló tener más de 20 años
estudiando el tema, explicaba que por esa década gobernancia estaba presentando
un uso en acepciones nuevas y distintas, que no deberían ser confundidas con
la que ella identifica como “gobernancia política”, entendida como guía o
conducción política, que refiere a la actividad de la autoridad política desplegada
a fin de modelar las estructuras y procesos socioeconómicos; la autora afirma que
esta “versión”, fue desarrollada inicialmente como una teoría política que data de
tiempos de la posguerra.286
Evidencias de gobernancia adyacentes a la nueva gobernancia.
Frente a estos puntos de partida, sumado a lo expuesto en páginas anteriores,
nosotros encontramos que en el idioma inglés, la palabra aparece de manera
más frecuente desde finales de la década de 1970, y los primeros cinco años de la
década de 1980, tal como se puede notar en la siguiente lista:
1. Shriner, Robert D, “Governance problems in the world of the future”,
Public Administration Review, Vol. 33, No. 5, Sep.-Oct., 1973.
2. Slater, Joseph E., Governance, occasional paper, Aspen Institute for
Humanistic Studies, 1979.
3.Callan, James John, Persons and the governance of formal organizations: a
contractarian view, University of Wisconsin--Madison, 1979.
4.Abbott, Charles Cortez, Governance: a guide for trustees and directors, The
Cheswick Center, 1979.
5.Grant, Paul and Macdonald, Stuart, Innovation and the governance of
technological change in Australia: papers, Issue 3 of Occasional papers, Griffith
University Science Policy Research Centre, 1979.
6.Besanceney, Paul H., Evaluation of province governance: New England Province,
Society of Jesus, Center for Applied Research in the Apostolate (U.S.), 1979.
7.Cohen, Avery S. and Loeb, Ronald M., Corporate governance, Issue 292 of
Corporate law and practice course handbook series, Practising Law Institute,
1979.
285
286
Oliveira, obra citada
Mayntz, Renata, “Nuevos desafíos de la teoría de governance”, traducción supervisada por la autora,
http://latinamerica.dpi.org/documents/Mayntz_000.pdf. Versión original: Mayntz, Renata, “New
challenges to governance theory”, Jean Monet Chair Paper RSC No. 98/50, 1998, pp. 1-2.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
93
8.Shapiro, Irving S., Corporate governance, E.I. duPont de Nemours &
Company, Public Affairs Department, 1979.
9.Rose, Richard, Challenge to governance: studies in overloaded polities, Volume 1 of
Sage research series in European politics, Sage Publications, 1980.
10. Hallman, Howard W., Neighborhood governance, United States. Dept. of
Housing and Urban Development. Office of Policy Development and
Research, Civic Action Institute (Washington, D.C.), Civic Action Inst., 1982.
11. Committee of Seventy, Economic Development Governance Study, The
Committee, 1982.
12. Wittrock, Björn, Governance in crisis, Volume 15, Issue 3 of Policy Sciences,
Elsevier, 1983
13. Page, William, The Future of politics: governance, movements and world order, F.
Pinter, 1983.
14. Vaky,Viron P., Governance in the western hemisphere, Praeger, 1983.
15. Martin, Susan K., Governance issues for automated library networks: the impact of,
and implications for, large research libraries, University of California, Berkeley, 1983
16. Fitz Gerald, Paul A., The governance of Jesuit colleges in the United States,
1920-1970, University of Notre Dame Press, 1984.287
Como se puede apreciar, no es definitivo que el término se volviera popular
recientemente, o que su génesis “teórica”, como constatamos con Merriam, O
key o Gross, se sitúe en 1985.
A estas alturas el asunto que empieza a tornarse relevante es que, así como
existen diferentes puntos de partida sobre el origen de la “nueva gobernancia”,
también hay una gran variedad de enfoques y definiciones, de entre los cuales
nos limitaremos a los más representativos o aquellos que, dado su origen, han
tenido mayor eco, pero no quiere decir esto que no tengamos conocimiento de
autores que contribuyeron al boom de la neogobernancia como Kooiman o Kettl
y otros autores que sustentaron la perspectiva de la nueva forma de gobierno, del
estilo de gobernar en el que se borran las fronteras en tre los público y lo privado,
gobierno de terceros, o en el que la sociedad civil toma un papel protagónico.
Por lo anterior, como ya lo adelantamos, en esta parte del trabajo procederemos
a la identificación y caracterización, de los enfoques que se han desarrollado
desde el neoinstitucionalismo económico (NIE), –principalmente derechos
de propiedad y los costos de transacción–, los organismos (BM, ONU), y
organizaciones internacionales como la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), la Unión Europea (UE); y desde el estudio de la
administración pública, la política y la filosofía.
94
287
Empero, si se buscan textos que contengan el término entre 1978 y 1980, el buscador de libros google
da 11’500 resultados [consulta hecha en diciembre de 2011].
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 6.
El enfoque del neoinstitucionalismo económico.
Identificación y vinculación gobernancia-NIE.
Renata Mayntz, observó que la concepción “gobernancia política”,288 en la que
el Estado constituye el centro del control de la sociedad, perdió preeminencia
debido a que el Estado crecientemente fue puesto en cuestión, al popularizarse
ideas que abanderaron la incertidumbre sobre éste, como un centro eficaz de
control político; así que se propuso como remedio establecer formas alternativas
de gobernancia social, siguiendo dos vertientes: la auto-organización horizontal y
los principios de mercado como alternativas al control de tipo jerárquico.289
Entonces, ante el desmoronamiento de la creencia en el Estado como un centro
de dirección política efectiva de la sociedad, entraron en escena las nuevas
acepciones de gobernancia, la primera, popularizada como una alternativa al
control jerárquico, esto es, para indicar un “nuevo estilo de gobierno”, alejado
del –temible– control jerárquico. Entre los rasgos de esta nueva gobernancia,
se menciona la mayor cooperación e interacción entre el Estado y actores no
estatales, al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.290
La concepción de gobernancia vinculada con los principios de mercado, Mayntz
la asocia al nuevo institucionalismo económico, en el que juegan importantes
roles la teoría de los derechos de propiedad y costos de transacción, y la identifica
estrechamente con la gobernancia corporativa, (corporative governance) de las
empresas privadas, en lo que coincide Dufour.291 Esta concepción, como el public
choice, parte del supuesto de que las formas primarias de construcción del orden
social, son las acciones individuales, así que la gobernancia es visualizada como
una modalidad distinta de coordinación de éstas.292
George Frederickson observa que tales ideas están asociadas al neoliberalismo;
que basándose en teorías económicas de la organización, se enfocan en el papel
288
Lo que Renata Mayntz identifica como “gobernancia política”, podría acercarse a los planteamientos
expuestos por O. Key de 1942, pero sobre todo con los de Merriam de 1945, con relación a la actividad
de la autoridad política, el punto de partida de estos desarrollos data de antes de la guerra. Aunque para
completar el cuadro, habría que decir que con O Key y Merriam, en la gobernancia la autoridad política
actúa en cualquier ámbito, no sólo en el económico si se trata de atender un caso de grave peligro, o si hay
necesidad de realizar un ajuste constructivo de tipo cooperativo.
289 Maintz, obra citada, pp. 1 y 2. Mayntz, Renate, “From government to governance: political steering in
modern societies”, Summer Academy on IPP: Wuerzburg, September 7-11, 2003, p. 2.
290 Maintz, “New challenges to governance theory”, p. 2. Las comillas son nuestras.
291 Dufour, Dany-Robert, “Gobernanza versus gobierno” Cuadernos de Administración, Universidad del Valle (Cali,
Colombia), No. 41, ene-jun 2009, pp. 28-30.
292 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
95
de la información y los costos de transacción.293
En esta línea, Tournier ubica la gobernancia como una noción inspirada por
la teoría de los economistas neoinstitucionales, activos en las décadas de 1970 y
1980, entre los que menciona a Oliver Williamson.294 La definición que Tournier
identifica en el neoinstitucionalismo económico es: modos de coordinación
interna, para reducir los costos de transacción generados por los mercados. Y José
Vargas expresa que desde la economía de los costos de transacción, gobernancia
se ha utilizado para indicar formas de coordinación de acciones de los individuos
y las organizaciones.295
Empero, acercarnos a la concepción de gobernancia asociada al
neoinstitucionalismo económico, hace necesario examinar con más precisión, los
planteamientos de uno de sus principales exponentes Oliver Williamson.
Nueva Economía Institucional.
De acuerdo con Williamson, la nueva economía institucional (NEI) refiere que las
instituciones son importantes y susceptibles de análisis (que en este caso operan
en el nivel microanalítico). La economía neoinstitucional, se describe como una
combinación interdisciplinaria de derecho, economía y organización, pero la
economía se coloca como la primera “entre iguales”.296
Williamson, retoma a Furoboth y Richter, para afirmar que esta corriente se
enfoca en las instituciones de propiedad, y en el sistema de normas que gobiernan la
adquisición o transferencia de derechos de propiedad.297
En este sentido, el BM ha señalado que las instituciones, definidas desde el
neoinstitucionalismo como las reglas del juego, determinan el desempeño
de las economías, de modo que las instituciones eficientes surgen cuando son
incorporados los incentivos para crear y reforzar los derechos de propiedad.298
293
96
Frederickson, Frederickson H. George, “Whatever happened to public administration? Governance,
governance everywhere”, Institute of Governance Public Policy and Social Research, Working Paper QU/
GOV/3/2004, Belfast, 2004, pp. 22-23.
294 Tournier, obra citada, p. 64.
295 Vargas Hernández, José Guadalupe, “Crisis y transformación de formas, estructuras, procesos y
mecanismos de gobernabilidad económica global”, Revista Venezolana de análisis de coyuntura, enero-junio,
año/vol.XI, número 1, Universidad Central de Venezuela, p. 8.
296 Williamson, Oliver, The Mechanisms of Governance, Oxford University Press, New York, 1996, p. 3.
297 Ibíd, pp. 3-4. Al parecer para Williamson: gobernancia = sistema de normas. Las cursivas son nuestras.
298 World Bank, Managing development: the governance dimension, antes de Washington D.C., The World Bank,
1991, p. 4.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
También, en el glosario del texto de Williamson, se define la estructura de
gobernancia como la matriz institucional, en la cual se deciden la integridad de
las transacciones; y se agrega que hay tres estructuras alternativas de gobernancia:
el mercado clásico, la contratación híbrida y la jerarquía.299
Bajo este pensamiento se observan dos niveles en los que operan las instituciones,
uno es el ambiental, y el otro, microanalítico; el nivel en el que la economía
institucional funciona, es el nivel de las instituciones de gobernancia. Para
este autor, las instituciones de gobernancia son los mercados, los híbridos, las
jerarquías y las agencias de gobierno u oficinas de administración pública. Las
instituciones de gobernancia operan en el nivel de las transacciones individuales;
mientras que el ambiente institucional, (leyes, el Estado o las áreas geográficas
con su correspondiente gobierno), está más interesado por la composición de
los niveles de actividad. Las bases de este pensamiento reposan en los siguientes
supuestos:
a. Las explicaciones en las ciencias sociales deben organizarse alrededor
de mecanismos parciales, más que de teorías generales;
b. Los costos de transacción pueden ser pensados como los costos de
contratar;
c. Los costos de un modo de gobernancia (mercado, forma burocrática
o híbridos), son siempre examinados en relación con los posibles modos
alternativos.
De lo anterior, se deduce que el diferencial de los costos de transacción, entonces
se convierte en la vanguardia (o idea más avanzada). Entre los principales
costos están los de mal adaptación, que pueden obedecer a una turbulencia no
anticipada, así que el tema recurrente es prescribir estructuras de gobernancia,
para proveer alivio en el costo efectividad contra los riesgos de mal adaptación.
De aquí que el estudio de la gobernancia se refiere a la identificación, explicación
y mitigación de todas las formas de riesgos contractuales.300
Gobernancia y sus acepciones en el NIE.
Este autor afirma que en 1975 y 1985 utilizó el término, y expresa que la
gobernancia que desarrolla en su texto, tiene antecedentes que busca resaltar
especialmente. Al respecto, Williamson explica que la definición de Lon Fuller
(1954), de eunomics como la ciencia, teoría y estudio del buen orden y los arreglos
laborales, es muy similar a lo que él refiere como gobernancia. Esta es una primera
aproximación en este texto; pero enseguida se afirma que gobernancia es también
299
300
Williamson, obra citada, p. 378.
Ibíd., p. 5.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
97
Williamson
también
observa
antecedentes
en
John
Commons
(1932) cuando éste pone énfasis en que la última unidad de
actividad debe contener en sí misma los tres principios: de
conflicto,
mutualidad,
y de
orden.
Esta
unidad
es
un ejercicio en
la evaluación de la eficacia
modos (medios)
alternativos
de organización.
una
Una estructura de gobernancia es entonces una estructura institucional en la que
Además de que la economía de los costos de
la integridad de una transacción o un grupo de transacciones relacionadas, es
decidida.301(ECT) está de acuerdo en que la transacción es la
transacción
transacción.
unidadWilliamson,
básica,
también asume que la gobernancia es el medio
también observa antecedentes en John Commons (1932), cuando éste
énfasisel
en que
la última
de actividad
en sí misma
los cual
por elpone
cual
orden
es unidad
cumplido
en debe
unacontener
relación
en la
el
tres principios: de conflicto, mutualidad, y orden. Esta unidad es una transacción.
conflicto
amenaza
deshacer
perturbar
Además de que lapotencial
economía de los costos
de transacción
(ECT), está ode acuerdo
297
en que la transacción
la unidad básica,
también asume
que la gobernancia
oportunidades
para es
alcanzar
beneficios
mutuos.
Vid. esCuadro
5.
el medio por el cual el orden es cumplido, en una relación en la cual el conflicto
potencial, amenaza deshacer o perturbar oportunidades para alcanzar beneficios
mutuos.302 Vid. Cuadro 5.
Cuadro 5. Gobernancia y economía de costos de transacción.
Economía de costos de transacción.
Última unidad de actividad = unidad de transacción.
(conflicto, mutualidad, orden).
Transacción: Unidad Básica
de Análisis
(cómo organizar, cómo
gobernar las distintas
operaciones o
transacciones)*
Gobernancia: medio por el
cual el orden es cumplido,
en una relación en la cual
el conflicto potencial,
amenaza perturbar
oportunidades para alcanzar
beneficios mutuos.
*Más que cuántos pernos hacer o a qué precio.
Empero, a menos que economía de los costos de transacción sea igual a
gobernancia, el texto por una parte (p. 5) señala que el estudio de la gobernancia,
relacionado”
la identificación,
explicación y mitigación de todas las
*Más que“está
cuántos
pernos con
hacer
o a qué precio.
formas de riesgos contractuales, en la p. 12, señala que la economía de los costos
de transacción “es un esfuerzo”, por identificar, explicar y mitigar los riesgos
Empero,
a menosEntonces
que economía
derelaciona
los costos
de transacción
sea
contractuales.
gobernancia “se
con”, y la ECT
“es un esfuerzo
303
para”.
igual 301aIbíd.,
gobernancia,
el texto por una parte (p. 5) señala que
p. 11. Las cursivas son nuestras.
el
302
Ibíd., p. 12.
estudio
de tomar
la nota
gobernancia
“está
relacionado”
303 Aquí es oportuno,
de las consideraciones de
una estudiosa
de la teoría de los costos con
de
transacción, que señala que esta teoría es una aproximación que ve a las organizaciones como sistemas
la
identificación,
explicación
y lasmitigación
de todas
lasy deformas
de intercambio, con estructuras
determinadas por
transacciones en ambientes
de competidores,
compañeros de intercambio pero, que, aunque explica ciertas situaciones no es completa. Esta autora
de riesgos
contractuales,
en dela
p. 12
señalaadministrativos
que la ideados
economía
entiende, asimismo,
que las diferentes estructuras
gobernancia
son mecanismos
para controlar, coordinar o adaptar. Salgado, Elvira, “Teoría de costos de transacción: una breve reseña”,
98
Cuadernos de
administración, julio-diciembre,
año/vol 16, número 026, Facultad de Ciencias Económicas y
297
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Ibíd., p. 12. 109 Como es apreciable, bajo este enfoque la gobernancia tiene tres acepciones,
por una parte, se contempla como el sistema de normas (reglas de operación de
la organización económica) con que se forma la estructura institucional, en la
que se desarrollan las transacciones, esto es la “forma organizacional”, (mercado,
la jerarquía o forma burocrática y los híbridos); en segundo lugar es entendida
como un ejercicio en la evaluación de la eficacia de éstos modos (medios), alternativos
de organización, y finalmente, el medio por el cual el orden es cumplido, en una relación
en la cual el conflicto potencial amenaza deshacer o perturbar oportunidades,
para alcanzar beneficios [económicos] mutuos.304
Cabe hacer un paréntesis para resaltar que, en la teoría de los costos de transacción,
la idea central es ubicar la transacción en la estructura de gobernancia en que
ocasione el menor costo. Ronald Coase, en su texto: “La naturaleza de la empresa”
(1937), explica que utilizar el mecanismo de los precios como instrumento
coordinador, tiene costos como descubrir cuáles son los precios, los costos de
negociar y concluir un contrato separado para cada transacción en el mercado.
De modo que si se forma una organización, donde los recursos sean manejados
por una autoridad o empresario, se ahorran ciertos gastos de mercado. Asimismo,
que la incertidumbre es un factor que lleva a preferir a la empresa, en lugar del
mercado.305
Pero, por la otra parte, también señala que si se mantienen demasiadas
transacciones dentro de la empresa, que aumenten su volumen, el beneficio puede
tornarse decreciente hasta el grado en que se emparejen los costos, y resulte lo
mismo realizar las transacciones en el mercado abierto o por el empresario.306 En
síntesis, que ambos costos de transacción varían, ya sea porque se verifiquen con
el mecanismo de los precios, o porque las transacciones se organicen dentro de
la empresa.
Así, entonces se propone que dentro de la empresa se pueden organizar las áreas en
las que la gerencia de recursos no dependa del mecanismo de los precios; aunque
en realidad se ha encontrado que el hombre de negocios actúa combinando las
dos funciones, tanto reaccionando a la variación de los precios, como reajustando
los factores productivos que controla.307
Estos planteamientos, dirigidos a solucionar el problema de la pérdida de ganancia
en los negocios privados, se han insertado en el gobierno y la administración
Administrativas, Bogotá, Colombia. pp. 15 y 17.
304 Las cursivas y los corchetes son nuestros.
305 Coase, obra citada, pp. 390-391
306 Ibíd, pp. 394-395.
307 Ibíd, pp. 396 y 405.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
99
pública, como parte de los elementos ofrecidos a modo de alternativas, para
desempeñar las funciones y brindar los servicios: “El objetivo esencialmente
planteado es mejorar los resultados, exponiendo a las reglas del mercado servicios
públicos protegidos. Las reformas al uso, comprenden el desmantelamiento de
las facultades monopolísticas, y la utilización de los mecanismos de mercado”
(competencia, mecanismos de precios, incentivos monetarios).308
Williamson, afirma que la aplicación de estas ideas que se engloban dentro del
nuevo institucionalismo económico, se han observado con escepticismo, pero
que crecientemente han sido aplicadas en otros campos, como el derecho y otras
ciencias sociales. Y, asimismo, que su puesta en práctica es un gran desafío.309
Reflexiones sobre el enfoque.
Con relación a este enfoque, el francés Tournier ha explicado que el concepto de
gobernancia (governance), de los economistas estadounidenses, se edificó a partir
del supuesto de que la coordinación económica necesaria para empresa, descansa
sobre la base de las convenciones, normas y acuerdos específicos.
Este concepto, que Tournier considera está inspirado en el nuevo institucionalismo,
se trasladó también de la economía a la arena política, gracias al éxito del
paradigma económico monetarista y neo-liberal, teorías bajo las que, señala
Tournier, el Estado sólo existe para asegurar la autorregulación de mercado, del
mismo modo que las instituciones políticas, no tienen otra razón de ser que la
de permitir la libertad de las fuerzas económicas y de asegurar el cumplimiento
de las normas de competencia. Incluso, afirma que la evolución de esas teorías
económicas ha favorecido el advenimiento del concepto de gobernancia al que
se le atribuyen elementos de poder blando, en contraste con el poder duro del
implícito en el concepto de gobierno.310
308
100
OCDE, Las reformas en los países de la OCDE, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 1997, pp.
91-92.
309 Williamson, obra citada, pp. 4, 89.
310 Tournier, obra citada, p. 68.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 7.
Perspectiva de los organismos internacionales
a. El Banco Mundial.
Incursión del Banco en el tema de la gobernancia.
En 1994 el BM,311 expresó que el término se volvió popular a partir de que lo
utilizara en su Informe Berg, publicado en 1989,312 año en que el Banco definió
gobernancia como el uso del poder político para manejar los asuntos de una
nación.313 Posteriormente se realizaron pequeños cambios en el uso del término,
pero cabe puntualizar que, en los documentos del Banco que examinamos,
ninguna de las definiciones refiere redes, horizontalidad o coordinación.
El documento que el Banco publicó en 1991 “Manejando el desarrollo: la
dimensión de la gobernancia”, tiene como presentación una carta, en la que
se expresa que gobernancia es una palabra emotiva y más que eso, un tema
potencialmente polémico a nivel internacional, y dentro de muchos de sus países
miembros. Se resalta que no fue extraño que surgieran divergencias al respecto,
entre los directores ejecutivos del Banco; pero que al final, la aproximación que
asumió el Banco recibió amplio apoyo, pues se reconoció que los problemas de
gobernancia son universales, aunque cada país es diferente, así que para que el
Banco pudiese apoyar la respuesta a tales problemas, tendría que entender las
tradiciones históricas, sociales y culturales de cada país.314
En el documento encontramos una definición más amplia que la de 1989, e
incluso se aclaran las acepciones que el Banco encontró sobre el significado del
término. En el escrito se aclara que hay dos definiciones de gobernancia, la del
Webster’s Unabridged Dictionary: “la forma en que se ejerce el poder….” y
otra con tres distintos aspectos: (i) la forma del régimen político (parlamentario/
presidencial, militar/cívico, autoritario/democrático); (ii) el proceso por el cual
la autoridad es ejercida para manejar los recursos económicos y sociales de un
país; y (iii) la capacidad de los gobiernos para formular, implementar policies y
en general para descargar funciones del gobierno. Empero, no señala la fuente
de donde se retoman estas acepciones. El Banco aclara que el enfoque que utiliza
311
World Bank, Development in: practice Governance, The World Bank’s Experience, Washington, World Bank
Publication, 1994, p. xiv.
312 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, obra
citada p. 60.
World Bank, “Managing development: the governance dimension”, p. 23.
313 World Bank, Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth: a long-term perspective study, obra citada p. 60.
314 World Bank, “Managing development: the governance dimension”, A discussion paper 34899,
Washington, World Bank, 1991.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
101
es el descrito en los aspectos segundo y tercero, pues el primero está fuera del
mandato del Banco.315
En este documento se manifiesta que el interés del Banco en la gobernancia surge
de su preocupación por la efectividad de los esfuerzos de desarrollo que apoya. Así
que en el más amplio sentido de la palabra, la gobernancia es fundamental para
asegurar un rendimiento adecuado y la eficacia de los programas y proyectos que
financia el Banco y, por lo tanto, para lograr los objetivos subyacentes del Banco
como son: ayudar a los países a reducir la pobreza y aumentar el crecimiento
sostenible.316
Es de subrayar que el Banco mencione que los asuntos relacionados con
la gobernancia no son nuevos para el organismo, pues como institución de
desarrollo ha lidiado con éstos desde que fue creado, sólo que entre 1965 y 1980
los problemas de gobernancia permanecieron ocultos, pues había crecimiento
en los países en desarrollo, así que no se percibía que se estaba haciendo un uso
ineficiente de los recursos.317
De igual modo, el Banco señalaba que teniendo en cuenta que la gobernancia
necesita tomar en consideración las diferencias culturales, abrieron debates
al respecto, pues encontraron que los conceptos que el Banco discute en el
documento pueden significar diferentes cosas, para diferentes culturas, y porque
hay diferentes características en la gobernancia, que como concepto también
tiene una naturaleza multidimensional.318
En este documento se explica que la escasez de gobernancia se representa a
través de síntomas clave, como las fallas para hacer una clara separación de lo
público y privado; las fallas para establecer una estructura previsible de leyes,
y comportamiento del gobierno conducente al desarrollo (arbitrariedad en la
aplicación de las normas y leyes); la existencia de un exceso de normas, regulaciones
o requerimientos para obtener licencias, que bloquean el funcionamiento del
mercado y la búsqueda de la rentabilidad; establecer prioridades que no coinciden
con el desarrollo; una mala asignación de recursos; y falta de transparencia en la
hechura de decisiones.319 A lo anterior se agrega que los problemas de gobernancia,
se deben a falta de capacidad o voluntad o a ambos.
102
315
316
317
318
319
Ibíd., p. 23.
Ibíd., p. i.
Ibíd., p. 1.
Ibíd., p. 5.
Ibíd., pp. 5-6
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
En el texto también se señala que los ciudadanos (no la sociedad civil), necesitan
demandar buena gobernancia y, al respecto, su habilidad para hacerlo se refuerza
mediante la alfabetización, la educación y las oportunidades de trabajo.320
Las dimensiones de la gobernancia según el BM.
Finalmente, ese documento expresa que hay 4 dimensiones de la gobernancia,
relevantes para el Banco, y que son las siguientes:
* Mejoramiento del manejo del sector público
* Rendición de cuentas.
* Previsibilidad y estructura legal para el desarrollo
* Información y transparencia.
Cabe señalar que cuando se trata el tema de la privatización, se expresa que ésta
no tendrá éxito, no será políticamente sostenible a menos de que se establezcan
reglas claras, e instituciones que contengan los costos de transacción (es decir, el
costo de la organización, de la supervisión y de hacer cumplir los contratos).321
A partir de 1992,322 y en documentos sobresalientes como el de 1994 (Development
in: practice governance), el BM modificó su definición para referir: “la manera en
la cual se ejerce el poder en el manejo de los recursos económicos y sociales de
un país para el desarrollo”.323 Además de que se reforzaron los planteamientos
creados alrededor, como que la buena gobernancia se personifica por ser
previsible, abierta y con hechura de policies bien informada, con una burocracia
imbuida en un ethos profesional, y una sociedad civil fuerte, que participa en los
asuntos públicos, y todos actúan bajo el imperio de la ley (el Estado de derecho).324
Además, se afirma que la buena gobernancia se relaciona con la rendición de
cuentas, la transparencia y el imperio de la ley.325 En este documento el BM, designa
cuatro subtemas de gobernancia: a.Manejo en el Sector Público; b.Rendición de
Cuentas; c.Estructura Legal para el Desarrollo; y d.Transparencia e Información.
En este documento también es relevante que el Banco hace una breve pero
temprana exploración a los usos del término, concluyendo que el Banco
Interamericano de Desarrollo utiliza el término en el mismo modo que el BM,
320
321
322
Ibíd., p. 7.
Ibíd., p. i.
Moore Mick, “Declining to learn from the east? The World Bank on ‘Governance and Development’”,
IDS Bulletin 24.1, 1993, Institute of Development Studies 1993, p. 3. http://www.ids.ac.uk/files/dmfile/
moore24.1.pdf.
323 World Bank, Bank, Development in: practice governance, obra citada, p. 14.
324 Ibíd.
325 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
103
pero haciendo énfasis en la modernización de la administración pública; y que
el Comité de Asistencia para el Desarrollo (Development Assistance Committee) de
la OCDE también usa la definición del Banco, aunque vinculándola con el
desarrollo participativo, los derechos humanos y la democratización.326
En particular en el año 1997, el Banco publicó un importante documento, el
muy famoso Informe del Banco, titulado: El Estado en un mundo en transformación.
Del contraste entre las versiones del documento en inglés y español, resultó que
governance fue traducido por el Banco como “gobernabilidad”. La traducción
también se puede verificar en la información en español, sobre los Governance
indicators que al español se tradujeron como “indicadores de gobernabilidad”, que
trataremos enseguida,327 así como en otros documentos de los colaboradores del
Banco, como el que contiene el párrafo que citamos a continuación:328
“Equally, without clear-cut rules to impose restraints on different tiers of
government, and incentives to encourage local accountability, the crisis of
governance hat affects many central governments sill simply be passed down to
lower levels.”329
“Asimismo, si no se adoptan normas claras, para las limitaciones a los diversos
gobiernos y no se establecen incentivos, para el incremento de la responsabilidad a
nivel local, la crisis de gobernabilidad que aflige a muchos gobiernos centralizados,
se transmitirá a los otros niveles”.330
Los indicadores de gobernancia del BM.
En 1999, el Banco dio a conocer los denominados indicadores agregados de
gobernancia (Aggregating Governance Indicators) que se estuvieron elaborando en
1997 y 1998,331 a partir de una amplia base de datos, que agrupó los indicadores
producidos por trece diferentes organizaciones,332 sobre 178 países. El Banco
326
327
104
Ibíd., p. iv.
Noticias, “Banco Mundial presenta nuevos indicadores de gobernabilidad para 209 países”, http://
web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:2
0483194~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html.
328 Daniel Kaufmann y Aart Kraay, “Gobernabilidad y crecimiento en el largo plazo”, Revista Perspectiva, El
liberalismo en América Latina: mitos y realidades Julio, 2003, Bogotá, http://perspectiva.icpcolombia.org/
edicion_ant.php?Revista=2.
329 World Bank, World Development Report 1997. The State in a changing world, Washington, World Bank-Oxford
University Press, 1997, pp. 11 y 130.
330 Banco Mundial, El Estado en un mundo en transformación, Washington, Banco Mundial, 1997, p. 13.
331 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón (1999), “Aggregating governance indicators”,
Documento de trabajo del Departamento de Investigación de Políticas del Banco Mundial No. 2195,
Washington, D.C., p. 2, http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/agindicators.htm.
332 Business Environment Risk Intelligence, Wall Street Journal, Standard and Poor’s, European Bank
for Reconstruction and Development, Economist Intelligence Unit, Freedom House, Gallup International,
World Economic Forum, Heritage Foundation, Political Economic Risk Consultancy, Political Risk Services,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
realizó una compilación de indicadores de gobernancia, que se agruparon a partir
de lo que se identificó como tres importantes aspectos de la gobernancia: calidad
de la burocracia, Estado de derecho y corrupción.
Esos indicadores reflejan diferentes percepciones entre países, sobre un amplio
rango de asuntos relacionados con la gobernancia, que se extienden desde cómo
la corrupción en el sistema político afecta la inversión extranjera o la eficiencia de
la prestación de servicios públicos, hasta la probabilidad de que los ciudadanos de
un centro turístico acudan a una instancia extrajudicial para resolver sus disputas.
Esta enorme base de datos se destiló y compactó (agregación de indicadores),
de modo que el Banco elaboró una base más pequeña, pero abarcadora que
también proveería mediciones más exactas que los indicadores individuales.333
Este documento utiliza 31 indicadores agrupados alrededor de tres grupos, que
corresponden a las tres dimensiones de gobernancia consideradas inicialmente:
Estado de derecho, efectividad del gobierno y corrupción. Las conclusiones dan
cuenta de que a pesar del optimismo inicial, se encontró que la gobernancia no
puede ser medida de manera muy precisa a partir de la agregación de indicadores,
sobre todo porque hay diferencias significativas entre los países, en los extremos
opuestos de la distribución de gobernancia.334
Es así que los indicadores de gobernancia, elaborados a partir de la agrupación de
los indicadores producidos por las organizaciones señaladas, dan cuenta de que se
producen señales imperfectas, si se enfocan a un pequeño número de los aspectos
fundamentales de la gobernancia. Empero, se defiende que los indicadores
agregados de gobernancia, pueden ser útiles por varias razones: porque se
basan en una metodología, que provee una estructura para colocar datos en
unidades comunes, y porque los indicadores agregados son más confiables que
los indicadores individuales.335
Las conclusiones y experiencia del análisis antes señalado, se reajustaron en el
documento del mismo año titulado “Governance matters”, allí se abrió el abanico
para englobar no tres, sino seis dimensiones de gobernancia, que sería analizada
a partir de los 6 indicadores agregados, construidos alrededor de las dimensiones
de gobernancia que se consideraron las más importantes, pues se supuso que
proporcionarían nuevas evidencias de una fuerte relación causal, entre una mejor
gobernancia para lograr mejores resultados de desarrollo.
Institute Management Development, World Bank.
333 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón, “Governance matters”, Documento de
trabajo del Departamento de Investigación de Políticas del Banco Mundial No. 2196, Washington, D. C.,
1999, p. 2, http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters.htm.
334 Ibíd, pp. 5 y 27.
335 Ibíd., p. 27.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
105
En éste documento que contiene seis indicadores agregados, gobernancia se
define como: “las tradiciones e instituciones por las que la autoridad es ejercida
en un país”, lo que incluye el proceso por el cual los gobiernos son seleccionados,
monitoreados y reemplazados; la capacidad del gobierno para una efectiva
formulación e implementación, de policies sanas; el respeto de los ciudadanos
y el Estado, para las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y
sociales entre ellos.336
El primer grupo (cluster), de gobernancia es participación y rendición de cuentas,
(los indicadores agrupados miden aspectos del proceso político, las libertades
civiles y los derechos políticos; se mide la extensión en que los ciudadanos de
un país, son capaces de participar en la selección de sus gobiernos). El segundo
grupo, se etiqueta como “inestabilidad política y violencia”; el tercero, se refiere
al “gobierno efectivo”; el cuarto, a la “carga regulatoria”; el quinto, al “Estado de
derecho”; y el sexto, a la “corrupción”.337
Estos indicadores de gobernancia se continuaron actualizando para medir los
niveles de gobernancia entre los años 1999 y 2008, en los documentos titulados:
Governance Matters I a VIII. En ese lapso se amplió la cobertura de países analizados,
y se realizaron precisiones en la forma de medición.338
También en las conclusiones de los indicadores de 2008, se hace énfasis en las
limitaciones de las mediciones de gobernancia, que se presentan no sólo en
este caso, sino en todos los esfuerzos de medición de gobernancia, a través de
todos los países, lo que refleja las dificultades inherentes a la medición de algo
tan complicado y multifacético, englobado dentro de estos planteamientos de
gobernancia. Empero, de nueva cuenta se señala que son útiles para realizar
comparaciones, pero que se deben tomar en cuenta los márgenes de error
asociados con las estimaciones de gobernancia. Aconsejan usar estos indicadores
agregados e individuales, relacionándolos con fuentes más detalladas, que incluyan
datos a nivel de país, y de diagnóstico sobre la gobernancia en la formulación de
asesoramiento sobre políticas.339
336 Ibíd., p. 1.
337 Ibíd., p. 8.
338 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido-Lobatón, “Governance matters. Aggregate and individual
106
governance indicators 1996–2008”, documento de investigación del Departamento de Investigación de
Políticas del Banco Mundial No. 4978, Washington, D. C., 2009.
339 Ibíd, p. 24.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Comentarios a la concepción del BM y sus alcances.
Entre los autores que han analizado la concepción de gobernancia de las
instituciones financieras internacionales está Charles Tournier, quien considera
que la perspectiva del Banco tiene rasgos normativos, que la ubican bajo la
expresión de buena gobernancia, que prescribe establecer ciertas reglas de
gestión pública para los países que reciben préstamos. De igual modo, señaló que
mediante sus informes el Banco ha jugado un papel central en apuntalar la idea
de gobernancia como buen gobierno.340
Esta reflexión es compartida por Laurence Lynn, que también afirmó que tanto
para el BM, como para el FMI, gobernancia cada vez llegó a implicar más un
“buen gobierno”, es decir, gobierno que cumple con los criterios específicos para la
competencia, como la transparencia, la eficacia, la honestidad y la inclusividad.341
La definición del Banco es identificada por Tournier como una acepción
asociada al “arte de gobernar”, pero se trata de una forma de arte modelado por
el Banco, a partir de las directrices de su informe de 1992, donde se establecen las
características de la buena gobernancia.342
Entonces, la buena gobernancia desde estos nichos, es ubicada en sintonía con el
ideario neoliberal, dictado por el Banco, que promueve reglas de administración
en concordancia con la liberalización económica, que se refiere a la eliminación
de barreras aduaneras y la reducción del “tamaño” del Estado.343
Al respecto, recordemos que de acuerdo con el BM, la solución a la escasa
gobernancia está en descargar funciones del gobierno, en privatizar y reforzar
los derechos de propiedad, para dar seguridad a los inversionistas privados, lo
mismo que en el énfasis en los costos de transacción.344 Así, se prescribió que
los programas de privatización deberían combinar una reasignación política del
control de los derechos de propiedad, fuera de la burocracia central hacia los
accionistas privados, pues probablemente el control de los gerentes es mejor que
el control de los políticos.345
340
341
Tournier, obra citada, p. 70.
Lynn, Laurence, “Foundations of public administration. Governance”, Public Administration Review,
ASPA, 2010, p. 2. “such as the World Bank and the International Monetary Fund, governance increasingly
came to imply ‘good government’, that is, government that meets specific criteria for competence, such as
transparency, effectiveness, honesty, and inclusivity”.
342 Tournier, obra citada, pp. 70-71.
343 Ibíd.
344 World Bank, Managing development: the governance dimension, pp. i y 23.
345 World Bank, “Property rights matter”, Development Brief 38, The World Bank, August, 1994, pp. 1-2.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
107
b. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
La aproximación inicial.
La OCDE es otra gran difusora de la palabra gobernancia, aunque tal situación
no era usual. Los primeros documentos en que se usa el término, permiten
constatar que no hay definiciones, y se detecta una acepción asociada al
significado “antiguo” del término, esto es, como gobierno o como régimen. La
palabra ha sido usada en el lenguaje manejado por los diferentes comités, pero
el más relevante que ha estructurado un discurso, establecido una estructura y
elaborado una versión normativa, es el hoy Comité de Gobernancia Pública.
Hasta donde lo hemos rastreado, este Comité inicialmente fue el que la OCDE
estableció para encargarse de los asuntos relativos a la administración pública,
particularmente de la reforma. Su antecedente más remoto es el viejo Comité
de Co-operación Técnica, famoso por su documento La administración al servicio
del público como cliente (1987). Este Comité presenció su primer gran cambio en
1989, cuando el Consejo emitió la resolución [C(89)92/FINAL], por la cual se
modificó su nombre y mandato, para quedar como Comité de Gerencia Pública
(Public Management Committee, PUMA); cinco años más tarde, en 1994, el Consejo
publicó una nueva resolución por la cual se realizaron cambios a su mandato
[C(94)125/FINAL], es en este momento cuando encontramos el uso del término
gobernancia.
El marco de los cambios al mandato del PUMA, rezaba que para que éste pudiera
efectuar su trabajo, debería tomar en consideración la fase de transformación
global; presiones múltiples, que los sistemas de gobernancia están en proceso de
adaptación; y que la gerencia pública tiene gran importancia para asegurar la
efectividad, economía y eficiencia en las políticas.346
Por otra parte, se ponía de manifiesto el reconocimiento de la gran relevancia de la
gerencia pública para las políticas, prioritarias de la Organización; las cambiantes
aproximaciones de gobernancia en la OCDE; la creciente atención puesta en la
buena gobernancia del mundo en general; y la utilidad para la Organización de
tener disponible una perspectiva de gerencia pública. Esto llevó a la Organización
a decidir que el Comité de Gerencia Pública sería responsable de diseñar un
programa de cooperación para mejorar la calidad y costo efectividad de la
gerencia del sector público.347
346
108
OCDE, “Resolution of the Council, concerning the mandate of the Public Management Committee”,
Adopted by the Council at its 831 Session on 23 june 1994, [C(94)125/FINAL].
347 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Entre 1994 y 1999, se pueden encontrar documentos como el intitulado
Gobernancia en Transición (Governance in transition), fechado en 1995, en el
que el Comité de Gerencia Pública, utiliza el término para señalar que las
estructuras de gobernancia que no se han cambiado, son inapropiadas para
el intrincado ambiente de políticas públicas, desde que la maximización del
desempeño económico, así como la cohesión social, requieren gobiernos que se
ajusten rápidamente a circunstancias cambiantes, para crear y explotar nuevas
oportunidades.348
Esas estructuras “inadecuadas” de gobernancia, se describieron como
centralizadas e inflexibles, con el énfasis puesto en el proceso más que el resultado.
Así que se determinó que deberían cambiar por diversas razones, entre las que
se destacaron las deudas de los gobiernos, y los desbalances fiscales exacerbados
por la recesión. Estos argumentos conllevaron a poner límites al “tamaño del
Estado”, y a demandar que los gobiernos busquen un mayor costo-efectividad en
la asignación y gerencia de los recursos públicos.349
Entonces, el desafío para la gobernancia al final del siglo XX, sería la renovación
institucional, que se refiere a establecer una estructura apropiada para las
actividades del sector público y privado, bajo malas condiciones de creciente
interdependencia, incertidumbre y cambio acelerado. Y esto requiere una
reevaluación de lo racional de la intervención del gobierno y del costo-efectividad
de las instituciones del sector público.350
En este sentido, también se señala que las capacidades de gobernancia han sido
desafiadas por la necesidad del control del gasto público, por la creciente apertura
de la economía internacional, y por la mutua dependencia entre el sector público
y privado; cuestiones ante las cuales las estructuras de gobernancia tradicionales
y las respuestas gerenciales son crecientemente ineficaces; además de que se hace
énfasis en que en la era de la información, la gobernancia requiere una nueva
relación entre el gobierno, y una sociedad mejor educada e informada, así como
transparencia y participación. Dados estos desafíos, la renovación institucional
que propone el PUMA de la OCDE, debe realizarse a partir de la nueva gerencia
pública.351
En 1996, es relevante la celebración del simposio sobre el Futuro de los Servicios
Públicos, allí encontramos las primeras definiciones de gobernancia de la OCDE,
si bien se hace mención de la definición del BM y de la Comisión de Gobernancia
348
349
350
351
PUMA, Governance in transition: public management reforms in OECD Countries, OECD, 1995, p. 7.
Ibíd.
Ibíd.
Ibíd., p. 15.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
109
Global. En la OCDE se reconoce que gobernancia se usa mucho en inglés, y
también que no hay una palabra en francés que tenga la misma connotación,
aunque es cada vez más frecuente que aparezca en documentos en ese idioma.
Para la OCDE, se define en términos de relaciones e incluye más que la
administración pública, las instituciones, métodos e instrumentos para gobernar;
incluye el grupo de relaciones que se dan entre gobiernos y ciudadanos, actuando
como individuos y como parte de las instituciones, o a partir de éstas (partidos
políticos, empresa, grupos de interés y los medios).352
Hacia el establecimiento del Comité de Gobernancia
Un nuevo cambio al mandato del Comité, que presenta un acento particular en la
gobernancia, operaría en 1999 [C(99)175/FINAL], cuando el Consejo derogó la
resolución de 1994. Entonces se priorizó que en sus actividades el Comité tendría
en cuenta que en un periodo de globalización, cambio social y descentralización,
el papel del gobierno y la gobernancia están en transformación; y que la buena
gobernancia es esencial para fortalecer la democracia pluralista, promover el
desarrollo sustentable y mantener la confianza en el sector público.353
En respuesta a lo anterior, decidió que el Comité sería responsable de diseñar e
implementar un programa, que identificara y ayudara a enfrentar las fuerzas y
tendencias emergentes que constituyen los principales desafíos a la gobernancia.
El Comité tendría que enfocarse en los elementos claves de la buena gobernancia,
entre los que se menciona el desarrollo de capacidades, para producir políticas
más coherentes y globalizadas, el cumplimiento de compromisos de política en
un mundo cambiante, la institucionalización de la transparencia, la honestidad y
la rendición de cuentas en el gobierno.354
Para cumplir con esta empresa, el Comité dirigiría un “programa de gobernancia
y gerencia pública”, para contribuir a mejorar los objetivos económicos y sociales
de los países miembros, especialmente en lo que toca a la eficiencia, eficacia,
transparencia y rendición de cuentas de las instituciones públicas. También, entre
otras cosas, promoviendo una perspectiva de gobernancia y gerencia pública, así
como a partir del seguimiento, evaluación y elaboración de reportes sobre los
desarrollos clave, al respecto, tanto en países miembros como no miembros.355
352
110
OCDE, “Ministerial symposium on the future of public services”, Executive summary, Public
Management Committee, 1996, p. 5.
353 OCDE, “Resolution of the Council, concerning the mandate of the Public Management Committee”,
Adopted by the Council at its 964 Session on 9 december 1999, [C(99)175/FINAL].
354 Ibíd.
355 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
El periodo, que corre de 1999 a 2003, es en el que se puede identificar el boom
de la gobernancia en la OCDE. En 2001, aún sin un mandato formal, el Comité
PUMA fue denominado Comité de Gobernancia Pública y Gerencia (Public
Governance and Management Committee).356 También en ese año, dentro del Foro
sobre Modernización del Gobierno, se trató de modo central la gobernancia.357
De este modo, es perceptible que a diferencia de lo que sucedía hasta 1999, la
palabra se insertó de manera muy principal en todo tipo de documentos como
FOCUS, el Boletín de Gerencia Pública (Public Management Newsletter).358
La misma situación es observable en los Reportes Anuales de la OCDE, en el año
2000, no aparecía como un apartado principal, pero se menciona su importancia
y también se refiere a la buena gobernancia como necesaria para la democracia
pluralista. En adelante el Reporte contemplará un apartado específico en su
índice; en 2001 en particular se mencionan los principios de buena gobernancia
(respeto del Estado de Derecho, transparencia y rendición de cuentas en las
instituciones democráticas, justicia y equidad en el trato con los ciudadanos,
aplicación clara y transparente de de las leyes y regulaciones, consistencia y
coherencia en la formulación de policy, y altos estándares de comportamiento
ético);359 sucesivamente, el tema se ubicó como un apartado puntual de la
información plasmada en los Reportes.360
Entre los libros que es relevante conocer, está el intitulado Gobierno para
el Futuro (Government of the future), que como subtítulo tiene Gobernancia
(Governance). En ese texto se retoma la definición del Simposio de 1996,361 y se
complementa con el enfoque del PUMA, que la define como un término amplio e
inclusivo, que se refiere al papel y las capacidades del Estado, o de las autoridades
públicas para influir, facilitar o emprender la acción que promueva los propósitos
356
OCDE Directorates, About public governance and management, http://www.oecd.org/oecd/pages/
home/displaygeneral/0,3380,EN-about-11-nodirectorate-. [Consultada el 4 de octubre de 2012]. Entre sus
principales actividades se anotaban las siguientes: Buena gobernancia (good governance), Gobernancia y
Desarrollo (Governance and Development), Dialogo de gobernancia con países no-miembros (Governance
Dialogue with non-members), Desarrollo sustentable y gobernancia (Sustainable Development and
Governance), y Gobernancia territorial (Territorial Governance). Aunque para 2002 ya sólo aparecían
Dialogo de gobernancia con países no-miembros y Gobernancia territorial. http://webnet1.oecd.org/EN/
about/0,,EN-about-notheme-9-no-no-no-0,00.html. [Consultada el 4 de octubre de 2012].
357 Forum on Modernising Government, Château de la Muette, París, 6-7 November 2001, http://www.
oecd.org/gov/oecdglobalforumonpublicgovernance.htm. [Consultada el 4 de octubre de 2012]
358 En 1999 en Focus (sept-nov), se anuncia el Simposio sobre los Desafíos a la buena gobernancia, pero
todavía no aparecía la palabra con ninguna clase de contenido. OCDE Public Management Committee,
FOCUS, Public Management Newsletter, Sept-Nov. 1999, Number 14, Public Management Service
(PUMA), Web site: http://www.oecd.org/puma/focus. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].
359 OCDE, Annual Report 2001, OCDE, 2001, p. 57.
360 OCDE, Annual Report 2000, OCDE, 2000. OCDE, Annual Report 2007, OCDE, 2007. Disponibles
en: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-annual-report_19990006;jsessionid=dg9t1n613opna
.x-oecd-live-01.
361 OCDE, Government of the future, París, OCDE, 2000, p. 112.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
111
públicos, donde el mercado y la sociedad civil por sí solos no puedan dirigirlos
adecuadamente.362
También está el texto Gobernancia en el siglo XXI (Governance in the 21st
century), publicado en 2001, si bien el texto contiene la cuarta y última serie
de conferencias que se llevaron a cabo en el 2000 en Alemania, sobre el tema,
deben destacarse las consideraciones expresadas sobre nuestro objeto de estudio.
En primer lugar, se explica que las viejas formas de gobernancia, tanto del sector
público como privado, crecientemente se han vuelto inefectivas; que las nuevas
formas de gobernancia, involucran a un rango mucho más amplio de jugadores;
y lo que se visualiza como más importante es que la distribución del poder, está
situada en estructuras y constituciones de muchas organizaciones, además de que
ha cambiado la tendencia a conferir el derecho de iniciativa sólo a las posiciones
más altas de la jerarquía.363
Las nociones de gobernancia de la OCDE.
Entre las definiciones plasmadas en este documento, encontramos la de Kimon
Valaskakis, que explica que es el ejercicio de autoridad o la distribución del poder,
que su esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones; así que
lo opuesto a gobernancia es la anarquía. De aquí se sigue que entonces un mundo
ordenado es aquel en que hay reglas claras, relativas al legítimo y eficiente uso de
la autoridad.364
En el mismo documento, Tarchys explica que las discusiones recientes sobre
control democrático y administrativo, señalan que hay una gobernancia estrecha
y una gobernancia suelta. La primera estrecha, se describe como aquella en la
que se destacan métodos de dirección, que están basados en objetivos claramente
determinados, en instrucciones rigurosas y en el seguimiento meticuloso; que se
materializan en las organizaciones militares, los sistemas políticos totalitarios, o
las industrias organizadas bajo los principios del taylorismo, también se incluye
aquí a la nueva gerencia pública, pues se considera que en los elementos de “esta
estrategia”, está presente una tendencia a la imitación del sector privado.365
Por su parte, la gobernancia suelta, es referida como aquella construida
sobre una apreciación menos sospechosa del comportamiento humano, y
está vinculada a ideas agnósticas o empíricas sobre la elección de recursos y
112
362 Ibíd.
363 OECD, Governance in the 21st century, France, OCDE, 2001, p. 3.
364 Valaskakis, Kimon, “Long-term trends in global governance: from ’Westphalia’ to ’Seatle’”, en Ibíd, p. 46.
365 Tarchys, Daniel, “Wealth, values, institutions: trends in government and governance”, en Governance
in the 21st century, pp. 37-38.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
objetivos organizacionales. Se considera que la teoría gerencial de esta línea de
pensamiento, está representada por la escuela de las relaciones humanas, que
confía en la creatividad y crecimiento potencial de los empleados, así como en su
participación voluntaria en proyectos.
La base de la gobernancia suelta, se coloca en la confianza y en los ambientes
cooperativos, pues recurre a recomendaciones y leyes blandas, más que a
las órdenes y los regímenes estrictos. Sus conceptos clave son: innovación,
adaptabilidad y capacidad de aprendizaje. Esta gobernancia suelta, se observa
vinculada a la discusión de los límites del gobierno en su capacidad de control.366
Adicionalmente, Tarchys enuncia los prerrequisitos para lograr estándares de
gobernancia.
Cuadro 6.
Cuadro
6.Vid.Prerrequisitos
OCDE
para
lograr
estándares
razonables de gobernancia.361
Cuadro 6. Prerrequisitos OCDE, para lograr estándares razonables de
gobernancia.367
El papel desempeñado en la política
democrática por una posición que
está protegida legítimamente, que
mediante
escrutinios
críticos,
infunda cierta medida de prudencia
saludable
en
el
desempeño
del
gobierno.
Libertad
de
los
medios
de
comunicación, creando condiciones
económicas para que el uso de éstos
se cumpla.
Crear
instituciones
y
procedimientos de control como las
prácticas de auditoría establecidas
constitucionalmente, el ombudsman,
consultas
legislativas
y
solicitudes de información.
Capacidad de autocorrección
de
los
sistemas
de
gobernancia, democrática para
absorber nueva información y
ajustarse
a
circunstancias
cambiantes
Al final de cuentas, entre la gobernancia estrecha y la gobernancia suelta, se
concluye
que no
una tendencia
desde
primera hacia laestrecha
segunda, sino
un
Al final
de hay
cuentas,
entre
la lagobernancia
y la
patrón cíclico en la elección de modos de dirección, pues desde ambas surgen
gobernancia suelta se concluye que no hay una tendencia desde
descontentos;
de la primera por la sobreregulación, las fallas del gobierno
la
primera
hacia la y segunda,
sino
un patrón
la
y las grandes burocracias,
en la segunda
se alerta
sobre elcíclico
riesgo deen
tornar
en
simplicidad,
los arreglos
permitan elpues
relajamiento,
despilfarro
y la
elección
de y que
modos
de dirección,
desde elambas
surgen
corrupción.
Así que de
la corrección
de una upor
otra forma
de gobernancia mantiene,
descontentos;
la primera
la sobreregulación,
las
el ciclo en marcha.368 Esto suena a los modos alternativos de organización de
fallas del gobierno y las grandes burocracias, y en la
Coase, o de gobernancia de Williamson, abordados en el capítulo anterior.
segunda se alerta sobre el riesgo de tornar en simplicidad, y
366
que
Ibíd.,los
p. 38. arreglos permitan
367 Ibíd., pp. 35-36.
laIbíd.corrupción. Así que la
368
el relajamiento, el despilfarro y
corrección de una u otra forma de
362
gobernancia
mantienen
el ciclo
en marcha.
Esto
a los
El laberinto
de “governance”.
La gobernancia
de los antiguos
y lasuena
de los modernos.
modos alternativos de organización de Coase o de gobernancia
de Williamson abordados en el capítulo anterior.
113
Del Comité PUMA al Comité de Gobernancia.
El siguiente suceso relevante en la OCDE, fue la renovación al mandato del
PUMA de 2004, que incluyó la formalización del cambio de nombre al Comité,
otorgando un fuerte acento a la gobernancia. Este año el Consejo cambió el
nombre del PUMA, por Comité de Gobernancia Pública. En el documento que
avaló los cambios se explicó que el Comité gradualmente amplió su alcance,
incluyendo asuntos de gobernancia y abordado la nueva gerencia pública, desde
una perspectiva de gobernancia, lo que se reflejó precisamente en el cambio de
nombre que el Consejo decidió hacer al Comité. Asimismo, se señala que a lo
largo de 15 años este Comité ha contribuido al consenso emergente sobre lo que
constituye la buena gobernancia moderna.369
Se retoma que la buena gobernancia, es esencial para fortalecer la democracia
pluralista, promover el desarrollo sustentable y mantener la confianza en la
administración pública, aunque se reconoce que las reformas de gobernancia
deben ser específicas para los contextos concretos de los países y su sector
público. Dado que la gobernancia es visualizada como un agente para alcanzar
el ajuste estructural y la competitividad internacional, el Comité decidió diseñar
e implementar un programa, para ayudar a dar dirección a los desafíos que los
gobiernos, miembros y no miembros, enfrentan para modernizar la gobernancia
pública, en un mundo cambiante.370
En este documento, la gobernancia se define como los arreglos formales e
informales que determinan cómo son tomadas las decisiones públicas, y cómo
son llevadas a cabo las acciones, desde la perspectiva de salvaguardar los
valores constitucionales de los problemas, los actores y los tiempos de cambio.
La gobernancia pública tambien se refiere como la arquitectura del Estado, los
arreglos constitucionales y la separación de poderes.371
La última resolución sobre el mandato del Comité de Gobernancia Pública, data
de 2009 y su vigencia se extiende hasta el año 2014. En este mandato se refrendan
las consideraciones y definiciones previas, se agrega que los retos globales y el
cambio climático, han hecho más necesario mejorar la gobernancia en los niveles
supranacional, nacional y subnacional. En este mandato, el Comité asume como
su principal objetivo, asistir a los países para construir y fortalecer la capacidad
para diseñar, implementar y evaluar políticas públicas innovadoras y adaptativas,
centradas en los ciudadanos, las instituciones y los servicios.372
114
369 OCDE Renewal of the mandate of the Public Governance Committee, 2004, [C(2004)116], p. 2.
370 Ibíd., pp. 4-5.
371 Ibíd., p. 5.
372 OCDE, Resolution on the revision of the mandate of the Public Governance Committee [C/M(2009)23,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Apunte sobre los planteamientos de la OCDE.
Como reflexión de lo que hemos apuntado sobre gobernancia en la OCDE,
encontramos que tampoco hay un acuerdo sobre lo que refiere, pues se han
cambiado los significados o se han ampliado, aunque sí hay denominadores
comunes que prevalecen. Por ejemplo, cuando se usa para referir estructuras de
gobernancia, la palabra indica gobierno esto es: estructuras de gobierno, que
necesitan ser renovadas para hacer frente a los retos que la actividad de gobernar
está presentando. Lo mismo es observable en el Fondo Monetario Internacional
que denomina gobernancia a su estructura de gobierno.373 Esta forma de entender
la palabra prevalece como una suerte de estela hasta hoy.
En 1996, se amplia su alcance para referir que se define en términos de
relaciones, e incluye más que la administración pública, las instituciones,
métodos e instrumentos para gobernar; incluye el grupo de relaciones que se
dan entre gobiernos y ciudadanos, actuando como individuos y como parte de
las instituciones, o a partir de éstas (partidos políticos, empresa, grupos de interés
y los medios). Está definición es ampliada en el año 2000, agregando que es un
término amplio e inclusivo, que se refiere al papel y las capacidades del Estado,
o de las autoridades públicas para influir, facilitar o emprender la acción que
promueva los propósitos públicos, donde el mercado y la sociedad civil por si solos
no puedan dirigirlos adecuadamente.
Mientras que en 2001, se refiere como el ejercicio de autoridad o la distribución del
poder, que su esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones;
así que lo opuesto a gobernancia es la anarquía. Y se identifica una gobernancia
estrecha y una suelta. Ésta última se basa en la confianza y en los ambientes
cooperativos, recurre a recomendaciones y leyes blandas, más que a las órdenes y
los regímenes estrictos.
En 2004 y 2009, se define como los arreglos formales e informales que determinan
cómo son tomadas las decisiones públicas, y cómo son llevadas a cabo las
acciones públicas, a fin de preservar los valores constitucionales de un país ante
los problemas, los actores y los tiempos de cambio. Pero también se agrega que
la gobernancia pública se refiere como la arquitectura del Estado, los arreglos
constitucionales y la separación de poderes.
item 316 and C(2009)170].
373 IMF, About the IMF, “Governance Structure”, http://www.imf.org/external/about/govstruct.htm.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
115
Capítulo 8.
Visión de las organizaciones internacionales
a. Organización de las Naciones Unidas (ONU).
En la ONU que, al igual que otros organismos internacionales, elabora la mayoría
de los documentos y publica todo tipo de información en idioma inglés, el uso
inicial de la palabra governance se ha ubicado en 1990, momento en el que también
se presentó una situación de gran confusión sobre la traducción a utilizar para el
idioma español, lo que determinó que en ese año y los subsiguientes se tradujera
de múltiples formas, desde sistema de gobierno, administración, gobierno y
gobernación; o alternando en un mismo texto éstas diferentes traducciones para
governance.374
La perspectiva de la gobernancia en la ONU, en particular, es resaltable pues se ha
tratado en diferentes áreas, con variantes en la conceptualización y la clasificación
de la gobernancia; nos abocaremos a tratar principalmente los enfoques del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la CEPAL y la
División para la Administración Pública y el Desarrollo de la Gerencia, que
depende del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Las definiciones de la ONU pueden encontrarse en 1997, como parte de las
iniciativas englobadas dentro del PNUD. En este año los documentos que tratan
el concepto de gobernancia, explican que el desafío para las sociedades, es crear
un sistema de gobernancia que promueva y apoye el desarrollo humano, y se
señala que gobernancia puede verse como un ejercicio de autoridad económica,
política y administrativa para manejar los asuntos de un país en todos los niveles.
Comprende los mecanismos, procesos e instituciones, a través de los cuales los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, conocen
sus obligaciones y median sus diferencias.375 Empero, se señala que la búsqueda
de un concepto articulado de gobernancia, apenas ha empezado.
En ese mismo año, también encontramos esta definición en los documentos,
que se desprenden de la División de Desarrollo de Gerencia y Gobernancia
(Management Development and Governance Division, MDGD), establecida en
374
116
Deferrari, David, obra citada, p. 1. Decisión E/1990/79, denominada “Governance of the world
food program”, que como indica el autor se tradujo al español como “Sistema de gobierno del programa
mundial de alimentos”. El documento original es el siguiente: United Nations, “Governance of the World
Food Programme”, 1990, http://www.un.org/documents/ga/res/45/a45r218.htm.
375 United Nations Development Programme, Governance for sustainable human development, UNDP, sin número
de página, http://mirror.undp.org/magnet/policy/chapter1.htm#b.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
1995 en el PNUD, para responder a las demandas crecientes sobre el PNUD, así
como para brindar asistencia en gobernancia y desarrollo de gerencia.376
Esta división publicó en 1997, el documento intitulado “Gobernancia para
el desarrollo humano sustentable”, donde además de reafirmar la definición
planteada en el trabajo del PNUD arriba citado, se afirma que entre los atributos
de la gobernancia destaca la participación transparente y la rendición de cuentas;
el efectivo y equitativo uso de recursos; y la promoción del Estado de derecho.
Asimismo, se resalta que la gobernancia incluye al Estado, pero lo trasciende,
pues toma en cuenta al sector privado y a la sociedad civil.
El marco planteado en el enfoque de gobernancia del PNUD, dicta que el Estado
crea el conducente ambiente legal y político, el sector privado genera trabajo
e ingresos, y la sociedad civil facilita la interacción política y social, a partir de
la movilización de grupos para participar en actividades económicas políticas y
sociales. Así que se concluye que la gobernancia no puede volver a considerarse
un sistema cerrado.377
Otro documento sobresaliente, también de 1997, es el denominado
“reconceptualizando la gobernancia”, pues en éste se señala que la articulación
clara del concepto de gobernancia, en las economías de mercado, apenas ha
iniciado. En el documento se menciona que se han observado perspectivas
diferentes sobre la gobernancia, algunas que la asocian a la nueva gerencia pública,
y otras que la asumen como una posición de fuerte defensa de la democracia.378
Tras observar las diversidades de perspectivas que, se admite, han dificultado
un acuerdo; la postura PNUD se remite a lo que denominan una perspectiva
amplia, que reconoce la importancia de la gerencia del sector público; los
dominios de la gobernancia (la sociedad civil, el Estado y el sector privado)379 y
las organizaciones y estructuras institucionales que han establecido parámetros
376
Entre 1995 y 2006 aparecen datos sobre la División de Desarrollo de la Gerencia y Gobernancia.
En un documento que no tiene fecha, se señala que las actividades sobre el Programa de Desarrollo de
Gerencia inició en 1989, mientras que la División se estableció en 1995 para responder a las demandas
crecientes sobre el UNDP, para brindar asistencia en gobernancia y desarrollo de gerencia. Management
Development Governance Division, “Development Policy”, p. 2, http://www.pogar.org/publications/
other/undp/governance/mdgdbro-e.pdf.
377 Management Developmement and Governance Division, Governance for sustainable human development,
Bureau for Policy and Programme Support, New York, January 1997, p. 2. http://gis.emro.who.int/
HealthSystemObservatory/Workshops/WorkshopDocuments/Reference%20reading%20material/
Literature%20on%20Governance/GOVERN~2.PDF.
378 Management Development and Governance Division, “Reconceptualising Governance”, Discussion
paper 2, Bureau for Policy and Programme Support, United Nations Development Programme, New
York, January 1997, Prefacio, p. iii, http://www.pogar.org/publications/other/undp/governance/
reconceptualizing.pdf.
379 Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
117
de trabajo de gobernancia para ejecutar sus estrategias y policies.380
Entonces, en este documento gobernancia, se vuelve a definir como ya lo
anotamos arriba (the exercise of political, economic and administrative authority
to manage a nation’s affairs), pero se agrega que se refiere a los complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a partir de los cuales, los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones,
y concilian sus diferencias. A lo anterior se suma que gobernancia abarca todos
los métodos, tanto buenos como malos, que la sociedad utiliza para distribuir el
poder, manejar los recursos y problemas públicos.381
En este documento la “buena gobernancia”, es identificada como un subcampo
de la gobernancia, caracterizado porque los recursos y problemas públicos, se
manejan con eficacia, eficiencia y en respuesta a las necesidades de la sociedad;
todo ello enmarcado en formas de gobierno que se basan en la participación
pública, la rendición de cuentas y la transparencia.382
Desde esta conceptualización, se identifican cuatro tipos de gobernancia.
• Gobernancia económica: que se refiere a los procesos de hechura de decisiones,
que afectan directa o indirectamente las actividades económicas de un
país, lo mismo que sus relaciones con otras economías.
• Gobernancia política: se asocia a la hechura de decisiones y a la
implementación de policy, de un Estado que tiene autoridad y es legítimo.
• Gobernancia administrativa: entendida como un sistema de implementación
de policy, que se lleva a cabo a través de un eficiente, independiente y
responsable sector publico abierto.
• Gobernancia sistemática: comprende los procesos y estructuras de una
sociedad, que guían las relaciones sociales y económicas para proteger la
cultura, las creencias religiosas y los valores, y para crear y mantener un
ambiente de salud, libertad, seguridad y con la oportunidad de ejercer
capacidades personales, que permitan una mejor vida para todas las
personas.
Las tres primeras son observadas como los elementos que constituyen el sistema
de gobernancia, o bien la estructura institucional y organizacional formal,
autorizada para la hechura de decisiones en el Estado moderno.383
118
380
381
382
383
Ibíd., p. 9.
Ibíd.
Ibíd.
Ibíd., p. 10.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Entre los subprogramas que estuvieron a cargo de la MDGD estuvo el Programa
para la Rendición de Cuentas y la Transparencia (PACT- Programme for Accountability
& Transparency), que tenía como objetivo, promover talleres globales sobre rendición
de cuentas financiera y transparencia. Otro de sus objetivos, era promover un
foro de intercambio de experiencias para facilitar el aprendizaje mutuo, así como
desarrollar herramientas y pruebas piloto de enfoques innovadores.
El programa se proyectó como una iniciativa global, que mediante asistencia
técnica apoyaría a países seleccionados, para mejorar sus sistemas de gerencia y
rendición de cuentas financiera.
Asimismo, el programa incluyó apoyos en el área de gerencia de la deuda,
mejoramiento de la integridad de gobernancia (entendida como combate y
prevención de la corrupción), y coordinación de la ayuda.384
Al parecer esta división (MDGD), se convirtió en el área de trabajo del PNUD,
que a la fecha se denomina en inglés “Democratic Governance”, y en español
“Gobernabilidad Democrática”.385 En esta área de trabajo, se instaló en 2002,
el Centro de Gobernancia de Oslo (Oslo Governance Centre, OGC), para
coadyuvar a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, estableciendo
redes de conocimiento y trabajo de equipos multidisciplinarios, lo mismo que con
instituciones de investigación de diferentes partes del mundo.386
Aunque en el año 2000 Prats y Catalá, refiere que hubo un cambio en la definición
de gobernancia, plasmado en el informe Desarrollo Humano del PNUD de ese
año, no hay certeza pues el documento referido, no contiene ninguna definición
diferente o replanteamiento de la misma.387 Incluso cabe resaltar, que la palabra
384
United Nations Development Programme, Management Development and Governance Division, Global
Workshop, Financial Accountability and Transparency, New York, 24 - 25 July 1997, PACT-Programme
for Accountability & Transparency, http://google.undp.org/search?q=cache:uKSnCWQ0gp8J:www.
undp.org/governance/eventsites/PAR_Bergen_2002/aidemem.htm+Management+Development+Go
vernance+Division&access=p&output=xml_no_dtd&site=default_collection&ie=UTF-8&client=undp_
frontend&oe=UTF-8&proxystylesheet=undp_frontend. [Consultado el 8 de agosto de 2012]
385 UNDP. Gobernabilidad democrática, http://www.undp.org/content/undp/es/home/ourwork/
democraticgovernance/overview.html. UNDP, UNPD, Democratic governance, http://www.undp.org/
content/undp/en/home/ourwork/democraticgovernance/overview/. [Consultado el 8 de agosto de 2012]
386 UNDP, Oslo Governance Centre brochure, http://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/OGC/OGC-brochure.pdf. Oslo Governance Centre, http://www.undp.org/content/undp/en/home/ourwork/democraticgovernance/oslo_governance_centre/ [Consultado el 10 de
agosto de 2012]
387 Prats se refiere a las palabras de Elena Martínez, Directora del Buró del PNUD para América Latina:
“El PNUD hoy maneja un concepto de “governance” completamente diferente. En nuestro informe sobre
desarrollo humano del 2000, nuestro nuevo administrador; el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados,
ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que éstas -la “governance”- ya
no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales, porque enmarcan y entrelazan una serie
interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado,
y ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V)”. A esto Prats agrega “como vemos, en el
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
119
del documento en inglés (governance), se traduce al español como “el sistema de
gestión de los asuntos públicos”.388
También es relevante mencionar que en 2009, el PNUD incursionó en el tema de
los indicadores de gobernancia, y publicó el documento titulado “Fuentes para
indicadores de gobernancia democrática”. Allí se concentraron los indicadores
elaborados por diversos sectores. El documento está dirigido a aquellos que
trabajan los temas de gobernancia y desarrollo, en especial a los profesionales,
que colaboran en las sedes de los países participantes del PNUD. Se señala que su
objetivo es proveer una imagen clara del alcance, elementos clave y dimensiones
de gobernancia, cubiertos por las fuentes de indicadores que se compilan en
dicho trabajo.389
La elaboración de la guía de fuentes está basada en una correlación de indicadores
realizada en 2003, por el PNUD en el Centro de Gobernancia de Oslo, que
mostró la existencia de una gran cantidad de indicadores de gobernancia que
han desarrollado y usan organizaciones intergubernamentales, agencias de
desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.390 El trabajo
contiene comentarios descriptivos sobre la utilidad de cada indicador, contenido
en las diferentes fuentes, lo mismo que sobre los principales métodos usados para
el desarrollo de indicadores.
En resumen, éste documento constituye una compilación, que contiene los
indicadores que han desarrollado 59 diferentes grupos u organizaciones. Sin
embargo, la compilación abarca indicadores de múltiples temas como derechos
humanos, lo electoral, indicadores macro económicos, de sociedad civil, de
negocios, de cuotas de género, o derechos de los trabajadores, por ejemplo; sólo
unos cuantos como los de Gallup, el Instituto del BM, y la (USAID), se abocan a
gobernancia en específico.391
120
2000, el PNUD ya había establecido un concepto de gobernanza que lo aproximaba extraordinariamente
al concepto de marco institucional -formal e informal- que fija las constricciones e incentivos de los actores
en un determinado ámbito de la acción colectiva”. Prats y Catalá, Joan, “Modos de gobernación de las
sociedades globales”, en Cerrillo i Martínez Agustí, La gobernanza hoy: 10 textos de referencia, Instituto Nacional
de Administración Pública, Madrid, 2005, p. 164.
Vid. PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2000, Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 2000. http://hdr.
undp.org/en/media/HDR_2000_ES.pdf. [Consultado el 10 de agosto de 2012].
388 UNDP, Human Development Report 2000, United Nations Development Programme (UNDP), New York,
Oxford University Press 2000, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2000_EN.pdf, p. 10 (en ambos
documentos). [Consultado el 12 de agosto de 2012].
389 United Nations Development Programme, Sources for Democratic Governance Indicators, 2009, http://www.
pogar.org/publications/other/undp/governance/governance-indicators-sources-06e.pdf. [Consultado el
14 de agosto de 2012].
390 Ibíd.
391 Ibíd., pp. 12, 48, 59.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
División para la Administración Pública y el Desarrollo de la Gerencia.
Desde 1948, la ONU, ha estado vinculada a los temas de administración pública
a través de su Programa de Administración Pública (UNPAN). En 1968 la hasta
entonces Subdirección de Administración Pública, se elevó a División.392 Entre
1967 y 1996 se aprecia un acento en la administración pública, el desarrollo
y las finanzas, lo cual se modificó a finales de la década de 1990 cuando tomó
cierta fuerza la presencia del tema gobernancia, aunque los primeros documentos
que incluyen la palabra (governance) se publicaron por esta División entre 1991 y
1993.393
Ubicada en el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, que a su vez se
inserta en el Secretariado de la ONU, la División de Administración Pública, así
denominada desde 1968, en 1974 se convierte en la División de Administración
Pública y Finanzas; en 1982 se transforma en División de Administración
para el Desarrollo; y en 1997 registra el cambio a División de Gobernancia,
Administración Pública y Finanzas (DGPAF), que es cuando resalta el acento en
la gobernancia. Ésta denominación sólo duró un año, pues en 1998 se agregó
como tópico principal el aspecto económico, así que quedó como División
de Economía Pública y Administración Pública, nombre que en 2002 tuvo la
modificación que hasta hoy permanece, y que es: División de Administración
Pública y Desarrollo de la Gerencia.394
Entre 1991 y 2000, se destacó la reorientación de la administración pública,
para incorporar la nueva gerencia pública y los principios de gobernancia. En
este periodo, en particular, la undécima reunión de expertos en administración
pública, entendió gobernancia como una manera de examinar los asuntos y
cambios que enfrenta la administración pública.
Las recomendaciones, producto de la reunión, se enfocaron en buscar los
beneficios de la buena gobernancia a partir de dos vías: por un lado la provisión
de servicios de calidad, y por el otro, la devolución de actividades al sector
privado, por medio de la contratación por fuera o por medio de los contratos de
desempeño, o bien con la privatización de empresas públicas. En pocas palabras,
392 El Consejo Económico
y Social, “1199 Programa de las Naciones Unidas en materia de administración
pública”, 1967, p. 27, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan024621.pdf.
[Consultado el 20 de agosto de 2012]
393 Division for Public Economics and Public Administration, “Governance and structural transformation
in transitional economies”, Report of the meeting, Moscow, USSR, 23-26 September 1991, UN, 1992.
Division for Public Economics and Public Administration, “World conference on metropolitan governance:
city reports and technical papers”, UN/Tokyo, Metropolitan Government. Tokyo, Japan, 20-23, April 1993.
394 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development
Management, The Contribution of the United Nations to the Improvement of Public Administration. A 60-Year History,
United Nations New York, 2009, pp. 69-70.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
121
que la administración pública se dedicara a “dirigir más que a remar”. La buena
gobernancia también se vinculó, en términos más prácticos, con el trato justo y
equitativo de todos los ciudadanos bajo la ley.395
Entre los años 2000 y hasta 2009, la División estaba subdividida en tres ramos
de especializaciones: Gobernancia y Administración Pública, Gobernancia y
Gerencia Socio-económica, y Gerencia del Conocimiento. Esto da cuenta de que
dentro de la División de Administración Pública, del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales (DESA, siglas en inglés), existió el ramo de Gobernancia y
Administración Pública,396 que tenía como encargo cubrir los factores transversales
que facilitaran la gestión de los programas conducentes a lograr los Objetivos
de Desarrollo del Milenio.397 Empero, desde 2009, cesó de aparecer el ramo de
Gobernancia y Administración Pública.
Hoy día, en el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, del que también
depende el Comité de Expertos en Administración Pública,398 encontramos que
la División para la Administración Pública y Gerencia del Desarrollo, dentro de
su estructura cuenta con una rama sobre e-government, que a su vez contempla
una oficina denominada Proyecto de Oficina de las Naciones Unidas sobre
Gobernancia, (UNPOG, por sus siglas en inglés, que asesora a quien esté interesado
en la reinvención del gobierno), y la rama de desarrollo del Management, de la
que depende un Secretariado denominado Foro de Gobernancia de Internet.399
Las diferentes publicaciones de la División para la Administración Pública y el
Desarrollo de la Gerencia de la ONU, suman 820 documentos de 1999 a 2012;400
sólo referiremos un dato de la publicación “Reporte Mundial del Sector Público”
de 2008, titulado La gente importa: participación ciudadana en la gobernancia
pública (People matter: civic engagement in public governance), que señala que mientras la
gobernancia corporativa busca maximizar el beneficio monetario, la gobernancia
pública tiene como objetivo maximizar el bienestar público.401
395
396
122
Ibíd., pp. 24 y 25.
Kauzya John-Mary, Local governance capacity-building for full-range Participation: concepts, Frameworks and
experiences in African Countries, United Nations, 2003, p. iii. http://www.un.org/esa/desa/papers/2003/
esa03dp33.pdf. [Consultado el 17 de agosto de 2012].
397 Department of Economic and Social Affairs, obra citada, p. 73.
398 Committee of Experts on Public Administration (CEPA).
399 Division for Public Administration and Development Management, “Search our documents” http://
www.unpan.org/DPADM/AboutUs/Whoweare/DPADMOrganizationalChart/tabid/719/Default.aspx
[Consultado el 17 de agosto de 2012].
400 Division for Public Administration and Development Management, http://unpan.org/DPADM/
ProductsServices/DPADMPublications/SearchOurDocuments/tabid/637/language/en-US/Default.
aspx. [Consultado el 28 de agosto de 2012]
401 Department of Economic and Social Affairs, World Public Sector Report 2008: people matter civic engagement in
public governance, United Nations, New York, 2008, p. 9.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
No nos es posible la revisión de todos los documentos, pero después del examen
de algunos sobresalientes, encontramos que la esencia del uso de gobernancia
en esta División se puede obtener del glosario de definiciones que elaboró, y que
actualmente se puede consultar. De este glosario se desprende la gran variedad de
formas en que se entiende el término gobernancia.402
Gobernancia democrática: es el proceso de interacción entre tres grupos de
actores: el Estado, la sociedad civil y el sector privado; implica que la gobernancia
está basada en principios fundamental y universalmente aceptados, como son:
la participación, la rendición de cuentas, la transparencia, el Estado de derecho,
la separación de poderes, el acceso, la subsidiariedad, la equidad y la libertad de
prensa.
Gobernancia global: es el complejo de instituciones formales e informales,
mecanismos, relaciones y procesos entre Estados, mediante los cuales los
intereses colectivos son articulados en el nivel global, establecidos los derechos y
obligaciones, y conciliadas las diferencias.
Buena gobernancia: implica la buena gerencia del sector público (eficiencia,
efectividad y economía), rendición de cuentas, intercambio libre de flujos de
información (transparencia), y una estructura legal para el desarrollo (justicia,
respeto por los derechos y libertades humanos) (World Bank). En la definición
se enfocan cuatro componentes principales: legitimidad (un gobierno debe tener
el consenso de los gobernados); rendición de cuentas (asegurar la transparencia,
ser responsable por sus acciones y libertad de prensa); competencia (hechura de
políticas efectiva, implementación y prestar servicios); y respetar la ley y proteger
los derechos humanos.
Gobernancia local, se refiere al ejercicio de la autoridad, en el nivel local de la
comunidad.
Gobernancia participativa: es el derecho que cada ciudadano tiene para
participar en el proceso democrático de hechura de decisiones particularmente
en el nivel local de gobierno.
Gobernancia del sector público: se define como los regímenes de leyes, normas,
decisiones jurídicas y prácticas administrativas que obligan, prescriben y hacen posible
la provisión de bienes y servicios. En este caso, las instituciones constitucionales son
vinculadas a las realidades de hechura de policy y gerencia pública.
402
Division for Public Administration and Development Management, “UN Public Administration
Glossary”, http://www.unpan.org/DPADM/ProductsServices/Glossary/tabid/1395/language/en-US/
Default.aspx. [Consultado el 28 de agosto de 2012].
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
123
Gobernancia socio-económica, se refiere a las instituciones, arreglos institucionales;
procedimientos y procesos; herramientas y técnicas que promueven las preferencias
de los ciudadanos, relacionadas con la formulación e implementación de policies y
programas para disminuir la pobreza.
Comisión Económica para América Latina y El Caribe.
Entre las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas, en la Comisión
Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), también resalta el
tratamiento dado a la gobernancia que, dicho sea de paso, en muchos de los
documentos publicados en español, ha utilizado esta traducción, y repetidamente
se hace referencia a la gobernancia democrática. Entre las definiciones que se
desprenden de los documentos publicados por esta Comisión encontramos la
siguiente: “capacidad de autogobierno de la sociedad que la descentralización
debe viabilizar”,403 muy diferente de las definiciones que hemos revisado dentro
de la ONU.
Empero, una cuestión resaltable es que cuando se busca en la página web de
la CEPAL la palabra gobernancia, se obtienen 72 documentos,404 entre los
que destacan los que corresponden a la Revista de la CEPAL, y al Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES.
Mencionaremos sólo algunos ejemplos de definiciones y usos.
En 2001, en la Conferencia Regional Preparatoria de América Latina y El
Caribe, hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, se refirió que
la gobernancia, en el sentido más amplio, implica esa fusión entre el Estado y la
sociedad civil y esa nueva visión del mundo.405
También en ese año, el trabajo intitulado “Construcción regional y desarrollo
productivo en la economía de la globalidad”, utiliza repetidamente la palabra
gobernancia, que se define como el “régimen en el cual tanto la autoridad
como el poder se encuentran dispersos en una serie de actores y una trama
institucional, donde la regulación jerárquica (a pesar de la existencia de liderazgo)
403
124
Finot, Iván, Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social - ILPES, CEPAL, Santiago de Chile, mayo de 2001, p. 25.
404 Naciones Unidas, Búsqueda gobernancia, http://search.un.org/search?q=gobernancia&output=xml_
no_dtd&client=UN_Website_Spanish&num=10&proxystylesheet=UN_Website_es&oe=UTF8&ie=UTF-8&lr=lang_es&Submit=Buscar&sort=date%3AD%3AL%3Ad1&ud=1&exclude_
apps=1&site=un_org. [Consultada el 30 de agosto de 2012].
405 Cepal, América Latina y El Caribe hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Conferencia
Regional Preparatoria, Río de Janeiro, Brasil, 23 y 24 de octubre de 2001, Serie Seminarios y Conferencias
22, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2002, p. 39, http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/6/10896/
lcl1706e.pdf. [Consultada el 10 de septiembre de 2012].
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
es reemplazada por mecanismos de negociación de tipo horizontal”.406 Leandro
Sepúlveda, autor del documento recién mencionado, también en su presentación
sobre “Construcción regional y desarrollo productivo en la economía de la
globalidad”, define la gobernancia como el “régimen en el cual tanto la autoridad
como el poder se encuentran dispersos en una trama de actores e instituciones en
la cual la regulación jerárquica es reemplazada por mecanismos de negociación
de tipo horizontal”.407
Reflexiones sobre el enfoque de la ONU.
De la revisión de los documentos de estos tres organismos de la ONU, queda
como conclusión que las definiciones son amplias y diversas, algunas como las del
PNUD, están asociadas a la definición del BM; sin embargo, también podemos
agregar en la áreas de la ONU que hemos abordado, existe un enfoque sobre la
gobernancia que se asocia al logro del desarrollo mundial y de los objetivos del
Milenio; aunque también destaca su acento en el mejoramiento de la gestión
pública o bien, en la inclusión de diversos actores en la actividad de gobierno, que
por este hecho asume características más democráticas; más aún, desde la CEPAL
se retoma la versión de autogobierno, la dispersión del poder y la autoridad.
Tournier encuentra que la ONU, junto con otros organismos internacionales
han abogado por la buena gobernancia, además de que resalta que la Comisión
de Gobernancia Global, que trataremos a continuación, se creó con la ONU.408
Natera coincide al respecto, señalando que estas organizaciones internacionales
iniciaron una estrategia a gran escala para promover la buena gobernancia, como
objetivo de reforma para los países del tercer mundo.409 Finalmente, Manuel de
Oliveira agrega que estos organismos internacionales utilizaron la palabra para
designar un nuevo “arte o manera de gobernar, pero agregando dos elementos
adicionales: la distinción del gobierno como institución y un nuevo modo de
gobierno basado en la participación de la sociedad civil en todos los niveles,
nacional, regional, local e internacional.410 Aunque, esto último, como pudimos
apreciar, sólo se aplica a la CEPAL.
406 Sepúlveda Ramírez, Leandro, Construcción regional y desarrollo productivo en la economía de la globalidad, Oficina
de la CEPAL en Buenos Aires, Santiago de Chile, septiembre de 2001, p. 43.
407 Ibíd., p. 9.
408 Tournier, obra citada, pp. 67 y 75.
409 Natera, obra citada, p. 4.
410 Oliveira, obra citada, p. 1.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
125
Un cabo suelto: la Comisión de Gobernancia Global.
Antes de cerrar este apartado exploraremos la creación de uno de los organismos
sui generis y fugaces, producto de la fiebre de la gobernancia, nos referimos a la
Comisión sobre Gobernancia Global (1992), que fue establecida bajo la idea de
que los desarrollos internacionales habían creado una oportunidad única para
fortalecer la cooperación global, a fin de afrontar el reto de alcanzar la paz, el
desarrollo sustentable y la universalización de la democracia.
En 1990, a iniciativa de Willy Brant, se reunieron en Königswinter, Alemania, los
miembros de la Comisión de Desarrollo de Asuntos Internacionales de la ONU,
algunos ex miembros de la Comisión de Asuntos de Seguridad y Desarme; de la
Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo; y de la Comisión del Sur. De la
reunión de Königswinter se lograron consensos respecto a que, aunque la situación
mundial había mejorado, la década de los 90s planteaba importantes retos que
sólo podrían resolverse por la vía de la acción multilateral coordinada. Así que se
procedió a elaborar un reporte sobre las oportunidades de la cooperación global,
en asuntos que requerían acción multilateral.411
El reporte fue discutido en Estocolmo en 1991 (Stockholm Initiative on Global
Security and Governance), tras lo cual se propuso la integración de una Comisión
Internacional, para explorar las oportunidades que el fin de la guerra fría,
brindaba para construir un sistema más efectivo de seguridad y gobernancia
mundial. Willy Brandt invitó a Ingvar Carlsson y a Shridath Rampal para presidir
conjuntamente la Comisión propuesta (de gobernancia global); ellos se reunieron
en abril con el Secretario General de la ONU, Boutros-Ghali para explicarle
el propósito de la Comisión; Ghali elogio la iniciativa y le dio su apoyo. Así, en
septiembre de 1992 se estableció la Comisión de Gobernancia Global (CGG) con
29 miembros de todo el mundo que servirían a título personal, sin subordinarse a
ningún gobierno u organización.412
La vinculación entre la CGG y la ONU es extraña pero cercana. Esta Comisión
tuvo el apoyo de la ONU tanto para su creación como en las aportaciones para
su financiamiento, canalizado desde el Programa de Desarrollo de las Naciones
Unidas,413 si bien el Comité señaló que no estaba subordinado a ninguna
organización, hubo una fuerte asociación entre la CGG y la ONU, pues ésta última
también financió que la CGG elaborara el informe titulado “Nuestro vecindario
411
126
The Commission on Global Governance, “How the Commission was formed”, http://web.archive.
org/web/20020806115123/http://www.cgg.ch/TheCommission.htm. [Consultada el 14 de septiembre
de 2012].
412 Ibíd.
413 The Commission on Global Governance, Financial and other support, http://web.archive.org/
web/20020806125413/http://www.cgg.ch/finance.htm. [Consultada el 16 de septiembre de 2012].
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
global” (Our Global Neighborhood), publicado en 1995. El reporte, donde se define la
gobernancia global como “la suma de las muchas formas en las que los individuos
e instituciones, públicos y privados, gestionan sus asuntos comunes”,414 contiene
una gran cantidad de recomendaciones para la ONU, entre las que destaca la
relativa a que la Asamblea General de la ONU, acordara la verificación de una
Conferencia Mundial de Gobernancia para 1998, cuyas decisiones deberían ser
ratificadas y llevadas a cabo en el año 2000.415
De hecho, la misma Comisión de Gobernancia Global señala que jugó un papel
muy preponderante en el debate sobre el futuro de la ONU. En este sentido, es
resaltable la presencia del grupo de los 16, que en 1995 Ingvar Carlsson, Primer
Ministro de Suecia, Co-presidente del CGG, formó para promover la cooperación
multilateral; el grupo estuvo integrado con jefes de gobierno de todas las regiones
del mundo, y uno de sus primeros trabajos fue la promulgación de una declaración
en apoyo a la cooperación global. Este grupo apoyó las reformas propuestas por
Kofi Annan para la ONU.416 En 1997, de este grupo surgió la “Declaración de los
16”,417 con iniciativas de reforma para las Naciones Unidas, que fue presentada
al Secretario General.418
Esta CGG sólo reporta actividades hasta agosto de 2001, cuando se señala
que su oficina fue cerrada; pero se resalta que su labor contribuyó a poner a la
gobernancia dentro de la agenda intelectual, además de ayudar a ampliar los
grupos de ciudadanos que buscan mejorar la forma en que el mundo maneja sus
asuntos, y propugnar porque la sociedad civil tenga una mayor participación.419
b. La Unión Europea: nota sucinta sobre su perspectiva.
La gobernancia del Libro Blanco.
En el Libro Blanco de la Gobernanza Europea se expresa que “el concepto de
‘gobernanza’ designa las normas, procesos y comportamientos, que influyen en
414 Comisión for Global Governance, Our global neighbourhood (Oxford: OUP(1995)), http://www.actrav.
itcilo.org/actrav-english/telearn/global/ilo/globe/gove.htm#Chapter. [Consultada el 18 de septiembre
de 2012]. También referido por Closa, obra citada, p. 488.
415 Sovereignty International, Inc, Introduction to Global Governance, http://sovereignty.net/p/gov/ggtut.htm.
416 The Commission on Global Governance, Reforming the United Nations, http://web.archive.org/
web/20020811184006/http://www.cgg.ch/welcome2.html. [Consultada el 18 de septiembre de 2012].
417 Esta situación rememora, guardando las proporciones, lo que sucedió cuando, a partir del Plan Marshall
y la Conferencia de los dieciséis, se establece la Organización para la Cooperación Económica Europea
(OECE), que posteriormente se convertiría en la OCDE.
418 The Commission on Global Governance, Statement by sixteen heads of State and Government
on the Secretary-General’s Initiatives on reform of the United Nations, http://web.archive.org/
web/20020812191532/http://www.cgg.ch/groupof.htm. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].
419 The Commission on Global Governance, http://web.archive.org/web/20020807210339/http://www.
cgg.ch/. [Consultada el 20 de septiembre de 2012].
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
127
el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista
de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”,
que son presentados, a su vez, como los principios de una buena gobernancia.420
De allí se ha planteado, como deducción lógica, que la mejora de la gobernancia
(normas, procesos y comportamientos) resolverá los problemas de gobernabilidad
que se identifiquen en la UE.421
Aunque este es el concepto “preciso” y puntualizado por la Comisión Europea,
Antonio Bar identificó que en la UE se manejan diversos significados, pero que
ha primado el que se refiere al gobierno de redes, horizontal y coordinado, pues
dadas las estructuras de gobierno que se han instituido dentro de la propia UE,
ésta necesita encontrar formas de organización que no afecten la soberanía de
los estados miembros. Empero, también suscribe que la discusión en ese ámbito,
sobre la aclaración en el uso del término, y su significado, ha resultado en una
mayor indefinición.422
Por su parte, Carlos Montero ha identificado dos sentidos principales en el manejo
de la noción gobernancia, usados por la Comisión Europea, en el Libro Blanco.
El primero como “las normas, procesos y comportamientos que influyen en el
ejercicio de los poderes a nivel europeo”,423 y en el segundo como “la manera
en que las cosas podrían y deberían hacerse”. A partir de estas concepciones se
deduce que el mejoramiento de la gobernancia europea se traduciría en “abrir
el proceso de decisión política para dotarlo de mayores niveles de integración
y responsabilidad”, para que la UE hiciera un mejor uso de sus poderes a fin
de lograr una conexión más directa con sus ciudadanos, y que esto resultara en
políticas efectivas.424
Antonio Bar ha reflexionado que el concepto adoptado por la UE es de tipo
normativo, pues en éste se especifican los principios que la UE considera que
constituyen el fundamento de la buena gobernancia y que son la apertura,
participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, que a su vez reforzarían
otros principios como el de subsidiariedad y proporcionalidad. Y todos ellos
420 Comisión de las Comunidades Europeas, La gobernanza europea. Un libro blanco, Bruselas, 25.7.2001, COM
128
(2001) 428 final, pp. 8 y 10. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.
pdf.
421 “La Comisión define la gobernanza como las reglas, procesos y comportamientos que afectan la
forma en que esos poderes se ejercen”. Closa Montero, Carlos, “El libro blanco sobre la gobernanza”,
Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Núm. 119, Enero-marzo, 2003, p. 494. http://digital.csic.es/
bitstream/10261/10441/1/REPNE_119_495.pdf. [Consultada el 10 de marzo de 2011].
422 Bar Cendón, Antonio, “El libro blanco ‘la gobernanza europea’ y la reforma de la Unión”, Instituto
Europeo de Administración Pública, http://ec.europa.eu/governance/contrib_cendon_summary_es.pdf.
423 Ibíd.
“La Comisión define la gobernanza como las reglas, procesos y comportamientos que afectan la forma en
que esos poderes se ejercen”. Closa, obra citada, p. 494.
424 Comisión de las Comunidades Europeas, obra citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
estarían sometidos al de “eficacia”.425
Closa razona que el éxito del concepto gobernancia, entre los estudiosos de la
UE, ha obedecido a que no se encontró un concepto para describir la naturaleza
de la UE,426 diversa de las formaciones políticas usuales como Estado, federación
y demás. Entonces, como en la UE se observa un proceso de toma de decisiones
abierto en el que participan numerosos actores, muchos de ellos privados, las redes
se convierten en un “medio” de gran importancia para los procesos decisorios, que
se verifican entre varios niveles de gobierno o en una dinámica de multiniveles.
Gobernancia europea y multinivel
Tournier ha explicado que en las investigaciones de la UE se han identificado
dos usos de gobernancia, la multinivel, o modelo en el que las competencias
en materia de decisiones sobre políticas públicas son compartidas, sin que
predominen los Estados sobre los actores subnacionales o supranacionales; y la
gobernancia europea, que busca explicar la manera en que la Comisión Europea
diseña los programas en colaboración con las instituciones locales de los países
miembros, liberando a éstos de una parte de la tutela ejercida por los poderes
de los ejecutivos nacionales. Lo que se encuentra como denominador común en
ambos casos es el rechazo a la centralidad de los Estados, y a considerar que la
acción pública es el resultado de muchos actores.427
En el caso de la gobernancia multinivel se ha encontrado que se aplica poco, por
lo regular sólo cuando se trata de presionar sobre decisiones que tienen que ver
con la distribución de fondos, pero, dado que son los Estados los garantes ante
la UE de asegurar que sus regiones hagan una correcta utilización de los fondos
(sobre las que establecen una supervisión financiera obligatoria), esto saca a la luz
los límites de la gobernancia multinivel y sus “relaciones horizontales”.428
Por su parte, la gobernancia europea propone un enfoque más amplio, un
análisis en términos de redes de política pública que no se limite sólo a los actores
institucionales. Se cree que el principal papel de la UE está en la regulación, de
modo que la gobernancia europea debe abocarse a la misma, comprendiendo los
diferentes tipos de negociaciones que caracterizan a los sectores controlados por
las instituciones comunitarias. La gobernancia europea es, entonces, el resultado
de la coordinación entre la Comisión, el Consejo, los grupos de interés, los
comités especializados del Parlamento Europeo y los expertos independientes.
425
426
427
428
Bar, Antonio, obra citada.
Closa, Carlos, obra citada, p. 490.
Tournier, obra citada, p. 79.
Ibíd, p. 80.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
129
En particular, las políticas ambientales se han referido como ejemplos típicos de
gobernancia europea, o modos de gobernancia europea.429
Apreciaciones sobre los alcances de la gobernancia en la UE.
De los análisis sobre los nuevos métodos de gobernancia en la UE, resaltan las
críticas efectuadas a métodos como el cumplimiento voluntario de los acuerdos y
directrices, sin sanciones; igual que al método de heterogeneidad, en el que se da
cabida a la diversidad, pero no seguridad sobre su aplicabilidad, principalmente
cuando se trata de políticas de corte redistributivo que conlleven gasto.430
También, de modo muy principal se ha identificado que dentro de El Libro
Blanco, la sociedad civil aparece de modo central, como el medio a partir del
que se otorga presencia y voz a los problemas de los ciudadanos, y no sólo eso
sino que también aparece como proveedora de los servicios que responden a sus
necesidades. Pero, tras la irrupción y “redescubrimiento” de la sociedad civil,
también se ha identificado una “concepción de la democracia participativa” que
parte de procesos de consulta, pero que debe ser analizada cuidadosamente, pues
sólo se ha tratado lo relativo a los mecanismos de participación, mientras que
se ha dejado de lado el análisis tocante a los derechos políticos que se vinculan
a los objetos políticos de la UE, como el desarrollo del derecho de sufragio
transnacional o la participación en referendums.431
Al respecto, Antonio Bar identifica que si bien la Comisión busca una mayor
implicación y participación de todos los actores sociales en el proceso europeo, no
busca realmente la participación democrática del ciudadano individual, sino una
cooperación corporativa de organizaciones sociales de todo tipo, cuyo objetivo
no parece ser el incrementar la legitimidad democrática de la UE, ni aumentar
su dimensión política; sino que sólo es “un proceso de cooperación de carácter
administrativo, carente de toda connotación política”, lo que puede verificarse si
se razona que la Comisión no menciona a los partidos políticos como sujetos de
estas consultas con la sociedad, o a los gobiernos o parlamentos nacionales.432
Por lo anterior, Closa considera que hay que examinar a fondo esta “nueva noción
de democracia”, derivada de la “sociedad civil”, pues su punto de partida no son
los derechos políticos o la representación democrática. Así que hay que caer en
la cuenta de que si los actores de la sociedad civil se convierten en proveedores de
gobernancia, por su parte o en asociación con las instituciones políticas, también
130
429
430
431
432
Ibíd.
Closa Carlos, obra citada, p. 499.
Ibíd., pp. 501 y 502.
Bar, obra citada, p. 8.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
se torna necesaria la creación de una nueva normatividad gubernamental que ya
no haga distinciones entre lo público y lo privado.433
Como corolario se expresa que se ha hecho patente que son “artificios retóricos”
las ideas que exaltan el quitar a la política su naturaleza conflictiva, eliminando
la distinción público y privado, y cambiar la política por una gestión de consultas
y deliberaciones. Esto sólo equivale a “falsear la realidad”, pues es indudable
que en la UE se resuelven cuestiones objeto de conflictos políticos. De aquí que
siguiendo los análisis de Fritz Scharpf, se afirme que la política es consustancial
a cualquier sistema de organización, sin importar cual sea su denominación.434
De hecho, Antonio Bar concluye que la Comisión proyecta una forma de
gobernanza tecnocrática y corporativa, en la que se presumen ausentes los
elementos políticos. Se trata de una opción conscientemente realizada que busca
la mayor eficiencia y eficacia, de modo tal que la legitimidad por el resultado
sustituye a la legitimidad por la representación, que es única legitimidad
democrática.435
Este es un buen marco para adentrarnos en las concepciones que se han vinculado
a la administración pública y que, al mismo tiempo, han sido analizadas por
estudiosos del campo.
433
434
435
Closa, obra citada, p. 502.
Ibíd., pp. 502 y 503.
Bar, p. 11.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
131
132
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Parte III
Examen crítico de la nueva
gobernancia
133
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 9.
Apreciaciones desde la Administración Pública.
Siguiendo las corrientes en boga, en el campo de la administración pública se
han publicado una gran cantidad de trabajos, en los que se han abordado y
adoptado una o varias de las concepciones de gobernancia que hemos analizado.
En muchos casos, con gran entusiasmo se ha visualizado a la gobernancia como
esa novedosa solución a los nuevos desafíos que enfrenta el gobierno. Pero el
punto es que no hay acuerdo, y los diferentes trabajos asumen definiciones igual
de diversas, o elementos que corresponden a dos o más concepciones, o que
adoptan indicadores que corresponden a concepciones diferentes. Así que no se
logra tener claridad y coincidencia sobre lo que significa e implica y, sobre todo,
en cómo se cumplirá en la práctica.
Pero también desde una perspectiva más reflexiva y analítica, otros estudiosos
sobresalientes de la administración pública han analizado la producción que se
ha realizado al respecto, y han intentado establecer clasificaciones con el fin de
intentar dar orden y claridad al entendimiento de la gobernancia, a su por qué,
sus alcances y límites. Al respecto abordaremos las explicaciones de Mariano
Baena del Alcázar, George Frederickson, y Laurence Lynn.
Mariano Baena: la imprecisión de los usos teóricos.
En el año 2000 Mariano Baena resaltó los problemas de traducción, así como
la incertidumbre de las definiciones y los usos teóricos de la palabra, razones
que le llevaron a optar por no traducir el término governance.436 Baena ubicó dos
concepciones vinculadas, la primera, que identifica como más común, refiere lo
relativo a la configuración institucional e incluye estructuras y organismos; en este
caso lo que se destaca son los actores y las relaciones que establecen entre ellos y en
este sentido, agrega Baena, incluso se ha considerado que governance implica una
coordinación de actores, o bien, nuevas fórmulas para gestionar políticas públicas
en redes múltiples. En la segunda concepción, a lo antes mencionado se agrega
que es una cuestión de actitud para mantener la credibilidad del gobierno.437
Por otra parte, encuentra una aproximación en que governance observa la realidad
social como un conjunto de subsistemas sociales que se interrelacionan, así
que se necesita que la actividad pública consiga los objetivos perseguidos, pero
además que maneje ordenadamente las interacciones entre los subsistemas. Sin
embargo, Baena encuentra que esto implica múltiples dificultades, debido a que
436 En México también se ha optado en este sentido. Sánchez González, José Juan, Gestión pública y governance,
134
México, Instituto de Administración Pública del Estado de México, 2002.
437 Baena, Mariano, Curso de ciencia de la administración, Madrid, Tecnós, 2000, pp. 118-119.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
cada sistema tiene una dinámica sólo conocida para los que lo integran. También
observa que la governance se ha referido como el proceso de equilibrio entre las
capacidades del gobierno y la necesidad de actuar de ese modo en la sociedad.438
George Frederickson: la gobernancia como moda.
Frederickson encontró que la palabra gobernancia se ha utilizado para sustituir
administración pública en las revistas y programas de estudios; además de que
también se ha usado como su sinónimo. Al igual que Baena explica que el problema
con gobernancia es que tiene docenas de significados que pueden aludir tanto al
sector público como privado, o referir tanto acuerdos locales como globales, e
incluso a ciertas normas y entendimientos (raciocinios, discernimientos), formales
e informales.439
Para Frederickson, la reverberación del término se explica por su “fuerte atractivo
intuitivo”, que la mayoría de las veces obvia la necesidad de que aquellos que
utilizan el término lo definan con precisión. Dada esta situación, no es claro a qué
se refieren cuando la utilizan, no se sabe si se trata de la estructura organizativa, los
procesos administrativos, el criterio gerencial, los sistemas de reglas e incentivos,
filosofías administrativas, o una combinación de estos elementos.
Frederickson ve en governance una palabra poderosa, un descriptor dominante, cuyo
éxito reside en que está dentro de las preferencias de los creadores de tendencias
académicas, lo que explica que se produjera una carrera para colocarla junto a las
otras modas de la época.440 Hay que recordar que en 1991 el BM, la refirió como
una “palabra emotiva”.441
Este autor ubica múltiples definiciones, entre las que resaltan las siguientes:442
Es el cambio desde el Estado burocrático al Estado hueco o al gobierno de
terceros, esta es definición que asume el autor.
• Es una aproximación del gobierno basada en el mercado, según Kettle.
• Es el desarrollo de capital social, sociedad civil y altos niveles de
participación ciudadana, de acuerdo con Kooiman.
• Es el trabajo de empoderar, fortalecer, a los empresarios públicos que
asumen riesgos, destaca de Osborne y Gaebler.
438
439
440
441
442
Ibíd.
Frederickson H. George, obra citada, pp. 4-6.
Ibíd.
World Bank, “Managing development: the governance dimension”, obra citada, 1991.
Frederickson, obra citada, pp. 6-7.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
135
• Un paquete político de las últimas ideas de nueva gerencia pública,
formas expandidas de participación política e intentos de renovar a la
sociedad civil, siguiendo a Newman.
• Es la nueva gerencia pública o el gerencialismo, señala Kernaghan.
• Es el desempeño del sector público, como también la entiende Lynn.
• Es cooperación interjurisdiccional y red de gerencia, se interpreta desde
Frederickson y O’Toole.
• Finalmente, es globalización y racionalización, de acuerdo con Pierre.
Además, Frederickson encuentra diferentes aplicaciones de gobernancia a la
administración pública:443 en Kettl, que se proclama como un puente que emerge
entre gobierno y gobernancia, donde gobierno es la estructura y función de las
instituciones públicas, mientras que gobernancia es la forma en que el gobierno
hace su trabajo. Al respecto se distingue que “tradicionalmente” el gobierno
realizaba por sí mismo la prestación de la mayoría de los servicios, mientras que
para finales del siglo XX empezó a confiar crecientemente este trabajo a socios
no gubernamentales. Así que Frederickson reflexiona que aproximaciones como
la de Kettl, tienen que ver con la contratación externa y con subvenciones a
gobiernos locales.444
Pero lo más resaltable es que Frederickson expresa que la fórmula de gobernancia
de Lynn, Henrich y Hill, se refiere a todo aquello que ordinariamente tiene que
ver con administración pública (tratos, estructuras y manejo). Esto es, que la
novedad es simplemente que introducen las piezas centrales de la administración
pública en el contexto más amplio de la gobernancia.445
La concepción más sincrónica de gobernancia, como administración pública,
que Frederickson encuentra, la atribuye a Guy Peters (2001), incluso cuando
destaca que su interpretación de administración pública es muy limitada (religión
de tiempos ancestrales, modelada sobre un servicio civil institucionalizado y
apolítico, organización jerárquica y reglas; permanencia y estabilidad; y grandes
cantidades de regulaciones internas). Esta es la administración tradicional que
según Lynn fracasó debido a decepciones en el desempeño gubernamental,
producidos por gobiernos grandes, engorrosos y otros déficits.446
443
136
Cabe recordar que Bertram Gross realizó una relación inversa “administración como gobernancia”
donde, “administración, o gobernancia”, es el complejo proceso por el que los administradores guían las
actividades de las personas en una organización para la formulación o logro de propósitos aceptados. Gross,
obra citada, p. 244. Ver pp. 86-88 de éste documento.
444 Frederickson, pp. 7-8.
445 Ibíd.
446 Ibíd., p. 10.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Por cuanto a la utilidad o contribuciones de la perspectiva de gobernancia,
Frederickson encuentra que puede impugnarse por al menos 5 razones
fundamentales.447
1. Porque es una moda, el tema favorito de los académicos que popularizan las
nuevas modas, el sabor del mes, del año y de la década. A lo que se suma que
mucho de lo tratado en la literatura sobre gobernancia es un refrito de viejos
debates académicos, sólo que con un nuevo nombre, “un carnero disfrazado de
cordero”. Así que Frederickson encuentra que los nuevos profesores agresivos,
pueden tener los mismos viejos argumentos de sus predecesores, pero se lisonjean
de estar abriendo nuevos caminos por medio del uso de jerga nueva. Pero las
modas cambian dice Frederickson, que ubica a la gobernancia ya en la mitad de
su vida.
2. El concepto es impreciso, confuso y se aplica de modo tan amplio que
virtualmente se le puede adjuntar, unir o agregar cualquier significado.
3. El concepto está cargado de valores declarados que implican que ciertas
cosas están comprendidas y acordadas, cuando de hecho no es así. El “déficit
democrático”, por ejemplo, está asociado al uso de gobernancia.
4. La palabra se utiliza para afirmar que es un cambio, una reforma, un hacer las
cosas bien, en un marco en el que las instituciones prevalecientes, las ciudades, los
Estados y las naciones no funcionan y deben ser corregidas. En ese mismo sentido
se devalúa el orden, la estabilidad y la predictibilidad, para destacar el cambio
dinámico que se otorga a la gobernancia.
5. Finalmente, porque abanderando la tesis del estado vacio, parte de la
perspectiva de la gobernancia enfatiza la privatización, los contratos por fuera
y las asociaciones público-privadas; pero esto sólo deriva en que se disminuya la
capacidad del corazón del Estado para dirigir. De modo que se llega a imaginar
que hay gobernancia sin gobierno.448
Tras su análisis, este autor encuentra que la aproximación de la gobernancia al
estudio de la administración pública explica el cambio y la reforma, más que
el funcionamiento de las diferentes jurisdicciones: ciudades, estados, naciones
o instituciones locales o globales. Y encuentra que los estudiosos del enfoque
de la gobernancia no toman el cuenta el amplio mundo de no gobernancia
que se encuentra dentro de los pliegues de la jurisdicción, la organización y la
447
448
Ibíd., pp. 11-13.
Ibíd., p. 14.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
137
burocracia.449
Estas complejidades también han tenido la atención de Baena del Alcázar que, de
igual modo, ha señalado que los diferentes subsistemas tienen su propia dinámica,
un conocimiento que es impenetrable para los que son ajenos a éstos; lo mismo
que cuando, retomando a Mayntz, explica la gran complejidad que se manifiesta
cuando la actividad de gobierno tiene en cuenta a todos los actores, pues se da
una superposición de decisiones.450
También, en el enfoque de gobernancia como administración pública, el autor
ubica un viejo debate teórico del campo: la distinción de formulación de policy
por un lado, y la de implementación, por el otro; que se ha desdoblado para
referir que gobernancia es la dirección y administración pública el remo, cuando
en realidad hace mucho ha quedado claro que las líneas entre políticas públicas,
política y administración pública son borrosas y cambiantes. O bien, que no hay
dicotomía política-administración.451
Frederickson expresa que para que gobernancia sea más que una moda pasajera,
sus propulsores deben establecer acuerdos sobre una definición, lo suficiente
amplia que comprenda las fuerzas que presume incluir, pero sin pretender
explicarlo todo.452
En síntesis, propone que la gobernancia en administración pública podría
definirse como un grupo de principios, normas, roles y procesos de hechura de
decisiones, alrededor de los que los actores (manejadores), convergen en una
arena de política pública.453
Laurence Lynn y la tipología de la gobernancia.
Lynn considera que en el uso popular contemporáneo de la gobernancia se
refiere a cómo las entidades multinacionales, los gobiernos, las agencias públicas,
las corporaciones privadas, las comunidades, los grupos políticos o sociales,
las personas neutrales o la combinación de estos son gobernados, dirigidos o
guiados, en orden de cumplir propósitos sobre lo que acuerdan o lo que tienen
en común. Aunque, este sentido es tan genérico, anota Lynn, que se puede referir
a características descriptivas y cualidades como adaptabilidad; o puede significar
resolución de conflictos, estructuras para consulta, deliberación y hechura de
138
449
450
451
452
453
Ibíd., p. 15.
Baena, obra citada, p. 119.
Frederickson, obra citada, pp. 15-16.
Ibíd, pp. 17-18.
Ibíd, p. 18.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
decisiones; lo mismo que cómo la autoridad e influencia son distribuidas entre
los actores; o bien, aludir a mecanismos para reforzar las reglas y los acuerdos.454
Este autor visualiza que los fundamentos empíricos de los diferentes significados
son débiles, pues se refieren a ejemplos elegidos para respaldar afirmaciones
normativas, más que investigaciones basadas en hipótesis. En las definiciones
también identifica aseveraciones normativas, relativas a que la gobernancia se
entiende como el papel o criterio que implica que el sector público es efectivo, o
bien se enfoca sobre las cambiantes fronteras entre los Estados y las sociedades.455
Aunque hay diversas opiniones al respecto, Lynn encuentra que el interés de la
administración pública en la gobernancia se debe a que “engendró” narrativas
de transformación que postulan un nuevo paradigma de dirección societal. Lo
que se ha resumido en el célebre cambio de locus de la autoridad pública, a través
de la expansión de la sociedad civil en la provisión de servicios públicos, y en la
confianza sobre lo deliberativo, más allá de la representación, como forma de
participación democrática.456 Cuestión que revisaremos con mayor detalle en la
siguiente sección con los análisis de Dany Dufour.
Lynn distingue cinco tipos, significados o aplicaciones, tres identificados con los
“orígenes antiguos” de gobernancia, y otros dos asociados a la nueva gobernancia.
1. Sistema de autoridad ordenado u organizado, significado utilizado desde hace
mucho tiempo, y que se ha usado como un término para describir sistemas de
autoridad ordenados u organizados. Esta versión se refiere a cómo los actores están
organizados y son manejados para cumplir propósitos que se tienen en común, o
en los que hay acuerdo. Aquí se ubica cualquier grupo de actores que sea o pueda
ser sujeto de alguna forma de orden de normas, donde se necesita un esfuerzo
común para cumplir propósitos compartidos; comprende desde la gobernancia
de los diferentes niveles de gobierno, pasando por la iglesia y Al-Qaeda.457 Esto
nos recuerda a Merriam y Gross cuando señalan que hay gobernancia en el cielo
y en el infierno.
2. Gobernancia como sinónimo de gobierno, la ubica como formas
institucionalizadas de dirección.458 Esta idea la encuentra en 1944 en los Estados
454
Lynn, Laurence, “Governance”, Foundations of Public Administration, Public Administration Review,
Series 2010, p. 1.
455 Ibíd., pp. 2, 3.
456 Ibíd.
457 Ibíd., pp. 3-4.
458 Para brindar un ejemplo, Lynn cita el texto de John Fortescue, que está entre las fuentes que anotamos
en la primera parte del trabajo sobre el término en el idioma inglés.
http://www.bl.uk/reshelp/findhelprestype/manuscripts/ongoingcoll/ongoingcollections.
html#miscellaneous.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
139
Unidos, cuando el Comité de Investigación de la Asociación Americana de
Ciencia Política señaló que el campo de la ciencia política nunca había sido tan
importante, hasta que la gobernancia reunió una parte importante de la actividad
humana bajo su órbita. En 1945 ubica que Pendleton Herring afirma que el
estudio sistemático de la gobernancia, es el único deber del científico político
como tal.
Igual, en 1945 encuentra un artículo titulado “Administración pública y el arte de
la gobernancia” (Public Administration and the Art of Governance), de Donald Morrison,
donde se explica que debido a que en las sociedades modernas, el gobierno
se entrega en gran parte a los departamentos y agencias administrativas, la
gobernancia de la burocracia permitiría decir que el estudio de la administración,
visto de modo práctico, (la gobernancia por la burocracia) es el estudio del ejercicio
de la autoridad constitucional. Igual refiere la definición de Kenneth Meier, como
proceso de gobernar a la sociedad en un sentido genérico.459
3. Gobernancia como buen gobierno, esta acepción la ubica en los organismos
internacionales como el FMI y el BM; en la comunidad internacional es donde
adquiere un sentido positivo el gobierno, buen gobierno. Aquí se ubican
las concepciones del BM, que suponen que la asistencia para el desarrollo
probablemente será más efectiva cuando exista una “buena gobernancia”,
inspirada en policies y prácticas del mundo desarrollado. Se resalta que el
alcance de esta categoría puede variar, siendo muy amplio como el del BM, que
incluye ocho características, o acotado como el de la USAID, que lo entiende
como sinónimo de buena gerencia pública. También aquí se ubican las medidas
para el “buen gobierno”, comprendidas en el ajuste estructural del Consenso de
Washington.460
4. Como nueva gobernancia, se disocia de su tradicional vinculación con el Estado
soberano y su gobierno. Se observa el surgimiento de una “nueva gobernancia”,
que se traduce en la venta de las empresas estatales, la descentralización y la
transferencia de autoridad gubernamental, así como por fenómenos como la
hibridación y el gobierno conjunto; emergentes asociaciones entre instituciones
públicas y de la sociedad civil como las ONG, las fundaciones, redes locales y
asociaciones controladas por actores de la sociedad civil; y diversas formas de
autorregulación.
Se asume que se borran las fronteras y responsabilidades para hacer frente a los
asuntos sociales y económicos. Se identifica el “poder” de la dependencia en las
relaciones entre las instituciones implicadas en la acción colectiva. Entonces, la
140
459
460
Lynn, obra citada, pp. 5, 6.
Ibíd., p. 6.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
gobernancia se refiere al autogobierno autónomo de las redes de actores que se
“atribuyen” la capacidad de hacer cosas sin emplear la autoridad del gobierno,
o su poder para mandar, aunque también bajo este significado se señala que el
gobierno es capaz de utilizar nuevas herramientas y técnicas para dirigir.461
Bajo este enfoque, el valor de la gobernancia se atribuye a su capacidad para
proveer una estructura que permite entender los cambios en los procesos de
gobernar. Así, se sostiene que la gobernancia puede definirse universalmente
por la fragmentación de la autoridad política en siete dimensiones (geografía,
función, recursos, intereses, normas, hechura de decisiones e implementación de
policy); y es esta “estructura” precisamente, la que “distingue” gobernancia de
gobierno, como conceptos ideales de autoridad política, la primera centralizada
y la segunda fragmentada. Aquí se distinguen dos vertientes: la instrumental,
que refiere a gobernancia más gobierno;462 y la institucional de gobernancia, no
gobierno.463
5. Nueva gobernancia en Europa, refiere nuevos patrones de interacción entre
el gobierno y la sociedad, así como nuevas formas de gobernar y gobernancia
que se sintetizan en “la gobernancia socio-política”. Es la creciente complejidad,
dinamismo y diversidad de las sociedades, lo que ha propiciado sus continuas
interacciones y actuación en conjunto, y esto ha resultado en “nuevas formas
estructurales de dirección interactiva”.464
Este enfoque sintetiza gobernancia como el proceso que tiene lugar con redes
de gobernancia, redes de relaciones entre el gobierno, los negocios y los actores
de la sociedad civil, estas relaciones se basan en interdependencias, pero éstas no
necesariamente son equitativas.465
461
462
Ibíd., p. 8.
Supone una versión que identifica en las décadas de 1940 y 1970, va “más allá del gobierno”,
complementándolo. Se basa en los planteamientos de Harlan Cleveland: menos gobierno y más gobernancia,
entendida ésta como la participación de todas las organizaciones gubernamentales, cuasi-gubernamentales,
sin fines de lucro, contratantes, voluntarias, y otras organizaciones que participan en la dirección de los
asuntos públicos. Ibíd., p. 9.
Sin embargo, hay que señalar que las ideas de Cleveland son explicadas por Frederickson bajo un uso
alternativo de administración pública. Ver Frederickson, aunque lo que resalta éste de Cleveland, son las
ideas relativas a que las organizaciones nos sean jerárquicas sino horizontales, redes entrelazadas en las que el
poder está difuso y hay centros de decisión plurales. Frederickson, obra citada, pp. 3-4. Cleveland, Harland,
The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, New York: Harper & Row, citado por Frederickson y
Lynn.
463 Se describe como una caracterización audaz, que se ha acuñado para señalar que diversos cambios,
están transformando la naturaleza de la política, los instrumentos de acción colectiva y la práctica de la
administración, en los diferentes niveles de gobierno internacional, nacional y local. En este nuevo marco,
tanto los accionistas poderosos como los ciudadanos ordinarios, están demandando asumir papeles más
amplios en el ejercicio de la autoridad pública. Supone un rompimiento con los patrones tácitos de
pensamiento y estimulan a repensar el gobierno. Ibíd., p. 9.
464 Ibíd., p. 11.
465 Ibíd., p. 12.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
141
Tras explicar los tipos de gobernancia, Lynn realiza un análisis que consideramos
muy relevante, ya que hace énfasis en el discurso que sostiene que la nueva
gobernancia está reemplazando a siglos de expresiones institucionales de gobierno
democrático; ante lo cual Lynn se pregunta, por qué podría ser del interés de los
accionistas de la democracia representativa (ciudadanos, representantes electos
e instituciones legales), el prescindir de la burocracia y los tipos de rendición de
cuentas relacionadas a ésta, y más aún, por qué ahora.466
En este sentido, argumenta que los cambios que se visualizan en los retos y
modificaciones en las formas de gobernar, en la participación e integración de
nuevos actores, así como los cambios en el contexto deben analizarse más allá de
“meta relatos de transformación”, para dar paso a un análisis complejo de cómo
están evolucionando las instituciones supranacionales y los gobiernos nacionales.
Él sugiere que más allá de las modas intelectuales, hay preguntarse qué perdura,
cómo y por qué, y cómo y por qué las respuestas importan.467
Lynn, que habla de la tiranía semántica, concuerda con Pollitt, Bouckaert y
Closa, y como veremos más adelante con Robert Dufour y Vidal-Beneyto, en
que hay evidencia de que está creciendo una nueva comunidad de discurso. Esto
es, se cree que la transformación está ocurriendo porque un número creciente de
expertos dicen que así es, no porque la evidencia empírica permita concluirlo,
pues la evidencia alrededor de los principales temas incluidos en el discurso de la
gobernancia apenas se está acumulando, lentamente.468
Veamos con mayor detalle en el siguiente capítulo.
142
466
467
468
Ibíd., pp. 13 y 16.
Ibíd.
Ibíd., p. 16.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Capítulo 10.
Escudriñamiento político filosófico a la gobernancia.
Dany-Robert Dufour y los costos ocultos de la gobernancia.
Dany-Robert Dufour, encontró en la gobernancia (entendida como modalidad
horizontal de gestión del poder), implica un uso posmoderno utilizado para
desplazar al término moderno gobierno como autoridad del Estado bajo
concepciones centralistas, o de viejo poder jerárquico, así que estas nociones
tienden a oponerse. Hay coincidencia tanto con Frederickson como con Lynn y
otros autores, respecto a que la governancia se caracteriza por proponer que el
gobierno sea reducido a su mínima expresión, para que emerja una sociedad civil
con un papel relevante en la creación y seguimiento de las diferentes políticas.
Entonces, lo que se visualiza es un gobierno con una forma flexible de regulación,
que da paso a la “supuesta” autorregulación de los intereses privados. Pero, detrás
de este prometedor discurso, señala Dufour, no hay sino una nueva forma de
dominación, en la que se desvanece lo político y se abre el camino a la sociedad
civil que jugará contra el Estado.469 Aquí se da una coincidencia sincrónica con
José Vidal-Beneyto, que observa a la gobernancia como parte de las construcciones
ideológicas creadas para justificar y legitimar el lugar de una dominación.470
Además, Dufour identifica el surgimiento de una enorme contradicción, pues si
bien la gobernancia abandera la democracia como uno de sus objetivos a lograr
por la vía de la participación de la sociedad civil, la realidad es que “destruye a la
persona pública”, para dar cabida a la representación de los intereses particulares
que integran a la sociedad civil.471 En esto coincide con los planteamientos de
Closa, cuando explica que se sustituye la legitimidad de la representación por la
de resultados, y que el punto de partida de esta “nueva noción de democracia”,
derivada de la “sociedad civil”, no emana de los derechos políticos o la
representación democrática.472
Dufour ubica el origen de governance, en la expresión norteamericana “corporative
governance”, gobernancia de la empresa, en lo que coincide con Mayntz,473 donde
los accionistas asumen un nuevo estatus, que va de la mano con la reorganización
interna de las empresas y su gestión, lo que se traduce en la flexibilización de las
relaciones jerárquicas y la autoridad en la gestión, para mostrar aptitud ante los
469
470
Dufour, obra citada, p. 27.
Vidal-Beneyto, José, “Gobernabilidad y gobernanza. Nace el tribunal global”, La Opinión, El País,
22 de abril de 2002, pp. 1-4. http://elpais.com/diario/2002/04/12/opinion/1018562407_850215.html.
471 Dufour, obra citada, p. 28.
472 Closa, obra citada, pp. 502-503.
473 Maintz, “New challenges to governance theory”, p. 2.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
143
cambios incesantes; a esto se sumó la “fluidez y transparencia de objetivos” para
valorizar las acciones de la empresa y fomentar la tranquilidad y bienestar de los
accionistas.474
Esta reorganización y el nuevo modo de gestión, responde a la incorporación de
una gran cantidad de fuertes “inversionistas institucionales” (fondos de pensión,
aseguradoras, fondos de inversión colectivos); que exigen seguridad y rentabilidad.
Es así como el “nuevo espíritu del capitalismo” emerge, gracias a los cambios
en las relaciones de autoridad, y da cuenta de la superposición del capitalismo
financiero sobre el industrial.475
Dufour expresa que no hay que perder de vista que estamos ante un punto central
de las teorías liberales, que es su potencial para valorizar todo y por ende, de
comprar y de vender prácticamente todo, “en su valor exacto en el mercado,
independientemente de toda consideración moral en el sentido kantiano”. Así, la
gobernancia corporativa puede verse “como un universo prosaico donde todo se
vende y se compra” pero, sobre todo, en el que no existen compromisos sociales
con los asalariados pues lo que priva es dar satisfacción al apetito de los accionistas,
que exigen tasas de rentabilidad a corto plazo que van del 10 al 15%.476
Esa lógica de la administración de empresas, se convirtió en un modelo de gestión
pública, que fue promovido por los organismos internacionales, encabezados
por el FMI y el BM, que sumado al Consenso de Washington, resultó en una
extraordinaria concentración de la riqueza y un exorbitante aumento de la
pobreza. Sin que esto se vea como problema central, porque se supone que todos
han ganado con la buena gobernancia democrática, enmarcada en la teoría liberal
de la regulación social que se ha extendido a muchos ámbitos, local, territorial,
mundial y hasta global. Todas estas gobernancias enarbolan el estandarte de la
sociedad civil, compuesta por las asociaciones privadas y empresas del mercado
que se proclaman de interés público y sustituyen a los poderes públicos.477
Como lo señaló la ONU, la gobernancia corporativa “busca maximizar el beneficio
monetario”, la gobernancia pública “maximizar el bienestar público”.478
Dufour, agrega que para aquellos que la promueven, idealmente la gobernancia
debería conducir a la desaparición del Estado, y a la sustitución de normas legales
por formas flexibles de regulación. Pero, si la idea es “gobernar sin gobierno”;
144
474 Dufour, obra citada, p. 28.
475 Ibíd., p. 31.
476 Ibíd., p. 30.
477 Ibíd., p. 33.
478 Division for Public Administration and Development Management, UN Public Administration Glossary,
obra citada.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Dufour ubica aquí una trampa al gobierno, pues se presume que la sociedad
civil se puede gobernar sola. O bien, que es posible reemplazar el vejestorio de la
cosa pública, por el conjunto de los intereses privados que se supone, se pueden
autorregular.479
Si bien, dentro de la gobernancia, se postula que cada uno conserve su lugar o
defienda sus intereses, la realidad es, alerta Dufour, que siempre habrán unos que
pesen más que otros y tengan la posibilidad de obtener o imponer la decisión
que les conviene, y esto se puede observar entre intereses de empresarios y
trabajadores, o entre los de la burocracia universitaria y los académicos.
En pocas palabras, se está ante el desvanecimiento de lo político, en un marco
en el que “la sociedad civil juega contra el Estado”. Así que hay que indagar el
significado de la primera, que no es sino la esfera de los intereses particulares,
compuesta por “personas privadas que tienen como fin su interés propio”, y está
caracterizada por antagonismos irreductibles, sólo superados cuando se conjuga
el interés particular y el interés general, gracias al ente colectivo: el Estado.480
Es cuando se deja detrás a la persona particular y se asume la asociación como
pacto social, y cada uno se somete a la dirección de la suprema voluntad general,
cuando se accede a un todo superior a la suma de las partes: un cuerpo político,
en el que el sometimiento de todos a las leyes, evitará el sometimiento de unos a
otros. Si el pacto y la política fundada sobre éste desaparecen, “en beneficio de la
gobernanza sociedad civil”, también lo hace la ciudadanía que sólo existe como
producto de tal pacto.481
Así pues, la gobernancia pone una trampa también a la democracia, pues aunque
se presenta como una extensión de la misma, por la vía de la participación de la
sociedad civil, en realidad privatiza la decisión pública emanada de la democracia
representativa, -como también lo identificó Frederickson-. Esta gobernancia
liberal que favorece a la sociedad civil y despoja de su soberanía al pueblo,
conlleva a una dominación de “tiranía sin tirano”, en la que el mercado y los
intereses privados toman el lugar de lo político.482
Vidal-Beneyto: la gobernancia como instrumento doctrinal.
Finalmente, el análisis realizado por Vidal-Beneyto en 2002, ubica la gobernancia
como parte de las categorías político-intelectuales en que se ha corporizado la
479
480
481
482
Dufour, obra citada, pp. 32-33.
Hegel, citado por Dufour en Ibíd, pp. 34-35.
Ibíd., p. 35.
Ibíd.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
145
agenda político-ideológica y científico-política; que han sido elaboradas por
los tanques pensantes (think tanks) de propósito doctrinal para justificar la
dominación del mercado, -aunque el autor la asocia particularmente a los Estados
Unidos-, misma que se legitima por las organizaciones intergubernamentales más
importantes, que las canalizan hacia los gobiernos y administraciones públicas
para generalizar su uso, que se extendió a los estudios administrativos, las relaciones
internacionales, las políticas públicas y el urbanismo, principalmente.483
Este estudioso señala que en la década de los ochenta aparece gobernancia con
gran fuerza en ámbitos vinculados al desarrollo, particularmente en el BM,
pero con un significado nuevo que busca evitar consideraciones de tipo político,
de modo que la gobernancia servirá “para hacerlo sin que así lo parezca”,
refiriendo la fuerte presencia de actores no estatales, exaltando la coordinación
interactiva, así como la autoorganización; y prescribiendo que para que esto
funcione es necesario que las intervenciones del Estado y los poderes públicos
sean eliminadas.484
La gobernancia es observada por Vidal-Beneyto como “un instrumento intelectual
y político”, que tiene como objetivo suplir al poder político, para colocar al
mercado como instancia de regulación de todo tipo de ámbitos, incluyendo el
social.485
Como conclusiones preliminares de lo antes analizado, podemos anotar que
desde las percepciones de Frederickson, Lynn y Tournier,486 las construcciones
argumentativas alrededor de la noción gobernancia son o analíticas o normativas,
pues, o se han desarrollado como medio para entender los cambios que se
han generado en el arte de gobernar, o para estipular las condiciones que son
necesarias para que se gobierne bien. Empero, en ambos casos estas construcciones
contienen el sesgo de su origen y su connotación prescriptiva que, como lo han
identificado Dufour y Vidal-Beneyto, obedecen a legitimar la incorporación de
actores y órganos reguladores no gubernamentales, con la justificación de que
compensarán la falta de capacidad y recursos de los gobiernos.
En el caso de la noción normativa, la pregunta que tendría que hacerse es ¿ante
una mayor complejidad, mayores necesidades sociales y turbulencias, se puede
lograr gobernar bien replegando al gobierno y al Estado?, ¿no es que se necesita
más trabajo de gobierno y presencia del Estado y no menos?, y en el caso de
las normativas: ¿desde cuándo se dio por cierto que las configuraciones estatales
146
483
484
485
486
Vidal-Beneyto, obra citada, pp. 2-4.
Ibíd.
Ibíd.
Tournier, obra citada, p. 64.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
inherentemente complejas e históricamente condicionadas pueden obtener
soluciones a sus problemáticas y necesidades desde recetas que aplican modelos
uniformes no probados?; modelos inventados, o que imitan el funcionamiento de
la empresa privada y el mercado.
Los magros resultados de los intentos de llevar a la práctica los mega relatos
simplistas, como los denomina Lynn, aunados a los nuevos problemas que están
enfrentando los gobiernos, como es el caso de las crisis económicas y financieras
a las que mucho ha contribuido el mercado, y que se gestaron en pleno auge de
la moda de la gobernancia; han sacado a flote sus límites.
Como es palpable, las soluciones a problemas como los señalados no han residido
de ningún modo en la coordinación, o en los acuerdos con los sectores afectados,
ni mucho menos se han propuesto “como objetivo el logro de un desarrollo
económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre
el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.487
Las decisiones, como es patente, se negocian entre los gobiernos y las corporaciones
financieras privadas; y las sociedades asumen los costos de la falta de cálculo de
los gobiernos y de la rapacidad de los capitalistas financieros. Se restan derechos
a los ciudadanos, y si quieren participar externando su desacuerdo, se les reprime
porque protestan ante la falta de empleos.
Todo esto sucede mientras nos entretenemos en las ilusiones de una forma de
gobernar en la que no se concentrará el poder, pero se cede a los empresarios
y a los banqueros; con un gobierno flexible y desregulado, que ha trasladado
esta función a empresas o a organismos reguladores privados; con la idea de la
participación de los ciudadanos que al final de cuentas se ve limitada a simples
consultas ciudadanas, algo que hace mucho se promueve, basta revisar el Manual
de administración pública de la ONU, que en 1960 contemplaba esta actividad.488
Sin duda, como Lynn lo ha señalado, hay que volver al análisis complejo de cómo
están evolucionando las instituciones supranacionales y los gobiernos nacionales,
a auscultar qué perdura, cómo y por qué, para entender cómo afrontar las nuevas
complejidades, sin olvidar que el gobierno y la administración pública proveen
487
Diccionario de la Real Academia Española, 2001, http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_
BUS=3&LEMA=governanza.
488 “Los gobiernos recurren cada vez más al procedimiento de las consultas o audiencias antes de tomar
decisiones (…) “también son útiles las consultas y audiencia de orden menos técnico, especialmente si
se trata de adoptar una medida radical. (…) “suele ser aconsejable una audiencia pública para explicar
la situación a los ciudadanos, a quienes atañe la medida y que ellos puedan exponer su parecer. Estas
discusiones dan a los ciudadanos la sensación de que participan en la solución de un problema cívico, y así
comprenden mejor lo que se trata de hacer y el por qué”. Naciones Unidas, Manual de administración pública,
Nueva York, 1962, p. 124.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
147
de estabilidad y continuidad para el desarrollo; que éstos surgieron precisamente
porque es la forma menos mala de lograr la convivencia, de evitar que el hombre
sea el lobo del hombre.
Si bien hay que recriminar a los malos gobiernos, en el sentido de Pietro Lorenzetti,
que en nuestra época se han desviado y abandonado su labor como promotores del
progreso social, no podemos lanzarnos a los brazos de los espejismos que plantean
el ceder la autoridad a actores no gubernamentales, que no son responsables en
los términos en que sí lo son las instituciones y actores gubernamentales.
Hay que recordar que como Huntington lo explica, las diferencias entre la
dictadura y la democracia son pequeñas, comparadas con las que existen entre
aquellos gobiernos que tienen estabilidad, están bien organizados, son efectivos,
logran consensos, y aquellos otros donde, por el contrario, su política es deficiente
en todos esos sentidos.489 Lo que nos lleva a recordar lo que señaló Juan Bautista
Say: que se pueden encontrar monarquías boyantes o democracias arruinadas,
pues la riqueza y la prosperidad de una nación están esencialmente asociadas a
una buena administración.490
148
489 Huntington, Samuel, Political order in changing societies, New Haven and London, Yale University Press,
1968, p. 1.
490 Say, Juan Bautista, Tratado de economía política o simple exposición del modo con que se forman, distribruyen y
consumen las riquezas, Madrid, Imprenta de Collado, 1816, T. I, p. LXVII.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
CONCLUSIONES
El intento de jalar el hilo de la madeja de la gobernancia nos llevó a un largo
recorrido que, dado el laberinto, no puede ser tan exhaustivo, pues tampoco hay
gran beneficio en volver a repetir argumentos y supuestos de la nueva gobernancia
que en la realidad ha sobrepasado. Pero sí se puede decir que a lo largo de este
trabajo se ha dado un panorama general, pero más aterrizado, sobre la trayectoria
de la gobernancia, desde su origen y traducción al español.
En esa revisión y estudio de la palabra, su significado y uso, se pudo verificar que no
hay una asociación y desarrollo paralelo entre las palabras que hoy día se utilizan
para referir el mismo fenómeno. Esto es, gouvernance, governance y gobernancia (en
el respectivo francés, inglés y español), históricamente no son traducciones que se
correspondan sincrónicamente en significado, si bien su común determinador es
la alusión a alguna expresión de gobierno.
También pudimos constatar que en el idioma inglés ha sido una palabra usual, que
no generalizada, y que incluso en la primera mitad del siglo XX se desarrollaron
elaboraciones conceptuales que fueron más allá de una definición.
Una vez que se llega al año 1989, en general se encontró que la retórica utilizada
para demandar un gobierno menos autoritario y más eficaz, precedió el paso a
la gobernancia que, siendo originalmente un sinónimo de gobierno, o autoridad
política,491 se incorporó al lenguaje económico (coordinación económica necesaria
para empresa sobre la base de las convenciones, normas y acuerdos específicos), y
de allí se desplazo hacia otras disciplinas y campos de actividad.
A esta renovada gobernancia se le atribuyeron elementos de poder blando, en
contraste con el poder duro implícito en el concepto de gobierno, así como
la supuesta idea de una acción pública o interés general, que emerge de una
cooperación horizontal entre socios iguales, que como hemos analizado siguiendo
a Lynn, Frederickson, Dufour y Vidal-Beneyto, están alejados de lo que en
realidad sucede cuando se trata de defender intereses, pues siempre prevalece
el del más fuerte, aun cuando se le ponga el apellido de la interdependencia o
la democracia. Los ajustes mutuos no se dan ni en el mercado, como ya se ha
analizado bastante.
El paso del tiempo y los magros resultados de la aplicación de esos conceptos
y “formas novedosas de organización”, no han trascendido las problemáticas
políticas, económicas y sociales que siguen prevaleciendo, e incluso se han
491
Como lo explicó Charles Merriam en 1945. Merriam, obra citada, p. 17.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
149
agravado. Luego de más de tres décadas de neoliberalismo, contemplamos un
mundo que constantemente se ve sacudido por los efectos que se desprenden,
de la estructura y funcionamiento del sistema financiero internacional, regido
por empresas calificadoras y organismos internacionales, que para favorecer y
garantizar la rentabilidad del capital, pasan por encima de los Estados, deciden
sobre el alcance de sus capacidades, e inciden en el desarrollo futuro de las
sociedades, que más bien se ha tornado en retroceso.
Ante este marco, no cabe duda de la necesidad que existe de retomar la concepción
clásica del gobierno y del arte del gobierno, como ese escenario donde se
entrelazan las relaciones entre la política y la economía, y que permite entender
el por qué de la necesidad de la regulación de la economía por el Estado, para
evitar la dictadura del mercado y contribuir al desarrollo efectivo de las diferentes
sociedades.
Sin duda, las soluciones a los nuevos desafíos al Estado se encuentran en el
estudio de su naturaleza, características y fines, este conocimiento que se puede
encontrar en obras como las de Platón, Aristóteles, Altusio, Bodino, Hobbes,
Justi, Montesquieu, Hegel, y otro ciento de autores, no es parte del sustento de
la propuesta de la “nueva manera de gobernar” y más bien se apartan de éstos,
pues encarnan todo lo relacionado con el supuesto Estado centralista y represor,
que estorba que sean actores no estatales los que se sitúen como los protagonistas.
Sabemos hoy que aunque había problemas económicos y se acusó al Estado en
general de ser obeso, sobreextendido, autoritario, centralista, intervencionista
y demás; como resultado de la retracción del Estado y la desregulación no se
generaron mejores condiciones, pues la mayoría de los problemas prevalecen y en
lo que se ha desembocado es en la falta de control hacia el capital financiero, en
el surgimiento de organismos reguladores ajenos al Estado, o en el sugirmiento de
nuevas autoridades globales como las calificadoras de riesgo.
Estos posicionamientos son prueba fehaciente de dónde se ha ubicado el poder
que el Estado ha cedido, al tiempo que nos permite observar que la supuesta
capacidad estratégica del “centro de gobierno” no es suficiente para resolver
los problemas que hoy día se presentan. Las decisiones en escasas ocasiones
sirven para beneficiar a todos actores implicados, o para buscar el desarrollo
de la sociedad. Como lo hemos atestiguado, las soluciones y arreglos para las
problemáticas económicas actuales se resuelven entre el sector financiero y los
gobiernos; y los que no resultan beneficiados son los ciudadanos, no importa si
están de acuerdo o no.
150
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Lo anterior se ejemplifica claramente en la situación de crisis económica y
financiera que ultimamente han vivido países europeos como España y Grecia,
donde las medidas que se han tomado para solucionar la crisis sólo son convenientes
a los intereses del Estado y los grupos financieros, pero ¿qué hay de los intereses
de los ciudadanos? que se expresan manifestando su desacuerdo, y que no fueron
llamados dentro de esta nueva gobernancia a ser partícipes y beneficiarios de las
decisiones o medidas adoptadas, sino lo contrario. Dónde entonces está la nueva
gobernancia que nos llevaría a un orden ajustable, coordinado, participativo,
dirigido al desarrollo económico, social e institucional equilibrado.
Así pues, la idea que se tiene de que la nueva gobernancia es una forma de
gobernar menos autoritaria y jerárquica, descentralizada, de redes, acuerdos e
interdependencias; es una descripción que engloba una percepción sumamente
positiva, que deja de lado el conflicto y los intereses, desdibujando el aspecto
político de las diferentes relaciones; olvida que, como lo señaló Tomas Paine, la
sociedad es fruto de nuestras virtudes, mientras que el gobierno lo es de nuestros
defectos, que no desaparecen. Si bien este enfoque de la gobernancia es sólo una
de las múltiples formas en que se ha entendido, cuyo único común denominador
lo constituyen sus diferencias.
Esto es, que la única cosa en que todos los estudiosos de la gobernancia coinciden
es en que no hay acuerdo, casi todos los que han abordado el tema, llámese
académicos u organismos internacionales han expresado que hay una diversidad
de perspectivas e interpretaciones. No hay claridad ni avenencia en lo que significa
ni en lo que refiere, el BM cambió la definición en varias ocasiones, mientras que
en la ONU sus mismos organismos integrantes la entienden de diferente modo.
Como un dato adicional más, anotaremos que la solución que se ha dado en casos
de problemáticas como las que hoy nos hemos topado con la traducción y múltiples
interpretaciones de gobernancia, puede ser similar a la que Skinner tomó cuando
enfrentó una situación parecida en la elaboración de su texto, Los fundamentos del
pensamiento político moderno, el renacimiento. Dentro de los contenidos preliminares
de la obra explica, en primer lugar, que por cuanto a las formulaciones arcaicas
resolvió presentarlas en sus equivalentes modernos (edad moderna), que es lo que
nosotros también preferimos.
En segundo lugar, el caso de palabras que se traducen de diversos modos, y
cuyo uso se vuelve ampliamente vago, Skinner explica que “las autoridades”
resolvieron expulsarlas de todos los relatos futuros del pensamiento de la época
moderna. Aunque, desde su particular punto de vista, Skinner propone una
solución intermedia, no desaparecerlas sino limitar su uso “a su original sentido
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
151
renacentista”, que constituye su sentido más limitado y antiguo.492 Cuestión que
para la gobernancia será más consistente cuando, como señalan Frederickson y
Lynn, la moda de la gobernancia haya pasado.
Finalmente, nos resta mencionar que en esta tarea emprendida sobre la búsqueda,
clasificación y agrupación de las ideas más relevantes sobre la gobernancia prístina
y los planteamientos elaborados alrededor de la nueva gobernancia, confiamos
en que se hayan logrado algunos pequeños avances relativos al conocimiento
de la trayectoria histórica del término, así como a su traducción, su origen, su
naturaleza, características, objetivos y alcances.
Y, otro tanto, sobre la distinción de los enfoques sobresalientes como el del NIE,
los organismos y organizaciones internacionales; y desde luego, el examen que
han realizado intelectuales destacados, pertenecientes a disciplinas como la
administración pública, la ciencia política y la filosofía. Así que esperamos haber
logrado una modesta colaboración para coadyuvar a “gobernar la gobernancia”.
152
492
Skinner, Quentin, Los fundamentos del pensamiento político moderno. El renacimiento, México, Fondo de Cultura
Económica, 1985, Vol. 1. pp. iii-iv.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Epílogo
Contraste de las definiciones de gobernancia.
Vid. Anexo 3.
Aunque en el texto se mencionan los diferentes usos de la gobernancia y en la
primera parte se abordaron los detalles de la traducción, intentando avanzar en la
explicación del punto; hasta hoy seguimos encontrando el problema de confusión
en la traducción de gouvernance, governance al español, pues en los organismos
internacionales como el BM, el FMI y la ONU, la palabra se sigue trasladando
como gobernabilidad.
En cuanto a las diferentes concepciones, el otro dilema, ahora enunciaremos las
diversas definiciones a fin reafirmar sintéticamente la diversidad de puntos de
vista, acentos, características y contenidos que se han elaborado.
Banco Mundial.
1989, ejercicio del poder político para manejar los asuntos de una nación.
1991, “la forma en que se ejerce el poder….”; la forma del régimen político;
el proceso por el cual la autoridad es ejercida para manejar los recursos
económicos y sociales de un país; y la capacidad de los gobiernos para
formular, implementar policies y en general para descargar funciones del
gobierno.
1994, la manera en la cual se ejerce el poder en el manejo de los recursos
económicos y sociales de un país para el desarrollo.
Como se puede apreciar, la definición del BM, dice todo y no dice nada ya que el
ejercicio del poder se puede desempeñar o desplegar de múltiples maneras, con el
objetivo de manejar los recursos económicos y sociales para lograr el desarrollo;
lo mismo que pueden ser diversos los procesos para lograrlo.
Entendida como capacidad de los gobiernos para formular, implementar policies,
y en general para descargar funciones del gobierno, la reflexión es en el mismo
sentido pues esa capacidad para formular e implementar policies, no se da como
algo espontáneo ni se crea con sólo buenos deseos, requiere una masa crítica de
arte de gobierno, y conocimiento de ciencia de la administración que son, por
cierto, los grandes ausentes en nuestros días.
Lo que sí es muy significativo es que gobernancia se entienda como descargar
funciones de gobierno, aunque esto se contradice con la primera parte de la
definición, pues si se tiene capacidad de gobierno no hay necesidad de descargar
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
153
funciones. Como dato a tomar en cuenta, no se menciona la participación
ciudadana.
ONU/PNUD.
1997, un ejercicio de autoridad económica, política y administrativa para manejar
los asuntos de un país en todos los niveles.
1997, se agrega que se refiere a los complejos mecanismos, procesos, relaciones e
instituciones a partir de los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses,
ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias, refiere cuatro tipos
de gobernancia: económica, política, administrativa y sistemática.
La definición de la ONU/PNUD, tiene ecos de la del Banco, aunque se habla
de autoridad, -no de poder-, económica, política y administrativa para manejar
los asuntos de un país en todos los niveles. La segunda versión refiere complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a partir de los cuales los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y
concilian sus diferencias. Pero no es claro cuáles son esos complejos mecanismos,
procesos y relaciones (lo único más aterrizado son las instituciones), que pueden ser
tan variados, particulares y diversos por las múltiples combinaciones y situaciones
que pueden presentarse.
Lo que es palpable son los mecanismos procesos e instituciones relativos a la
forma en que ciudadanos y grupos ejercen sus derechos y obligaciones y concilian
sus diferencias; ya que todo ello está codificado en los diferentes reglamentos,
leyes y normas establecidos dentro del Estado y sus instituciones, y esto no es nada
nuevo.
ONU/CEPAL.
2001, Capacidad de autogobierno de la sociedad que la descentralización debe
viabilizar.
Régimen en el cual tanto la autoridad como el poder se encuentran dispersos en
una serie de actores y una trama institucional, donde la regulación jerárquica
(a pesar de la existencia de liderazgo), es reemplazada por mecanismos de
negociación de tipo horizontal.
Esta definición puede con facilidad asociarse a los planteamientos anarquistas,
que afirman que sin gobierno que oprima, las fuerzas individuales pueden hallar
la posibilidad de un completo desarrollo, asociándose entre sí para el mayor
beneficio de todos.493
154
493
Malatesta, Errico, “Anarquismo y gobierno”, pp. 98-99. En Horowitz, Irving, Los anarquistas. La teoría,
Madrid, Alianza Editorial, 1982.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
A lo anterior se agrega que es el régimen en el que la autoridad y el poder están
dispersos en una serie de actores, y una trama institucional, donde la regulación
jerárquica (aun existiendo liderazgo), es reemplazada por mecanismos de
negociación de tipo horizontal. Estos planteamientos son los que reflejan de
mejor manera el juego semántico que han develado Dufour, Lynn y otros, pues se
toca el asunto de la autoridad dispersa, obviamente en actores privados que han
adquirido una importante notabilidad e incremento en su capacidad de influir
en la toma de decisiones. Aunque lo más interesante es que esto se ubica en una
trama institucional, diferente a la asociada con la “regulación jerárquica”.
Empero, si algo es claro con las instituciones y su trama, es que son patrones
de comportamiento, recurrentes, estables y valorados, y que precisamente la
institucionalización, es un proceso por el que las organizaciones y procedimientos
adquieren valor y estabilidad.494 Así que las instituciones no tienen esa cualidad
de desaparición, aparición súbita o cambio revolucionario.
ONU/DAPDG.
Refiere varias definiciones: gobernancia democrática, global, buena gobernancia,
local, del sector público y socio-económica.
Por la naturaleza del organismo sólo abordaremos la gobernancia del sector
público, (y por razones de contraste la de gobernancia global) referida como
regímenes de leyes, normas, decisiones jurídicas y prácticas administrativas que
obligan, prescriben y hacen posible la provisión de bienes y servicios.
Esta idea supone que las instituciones constitucionales se vinculan a las realidades
de hechura de policy y gerencia pública. En concreto no señala nada, es muy
general pues la administración pública, desde que surge en su forma moderna
está sujeta al derecho, ha sido acompañada de estos aspectos, leyes, normas; tal
vez es que en este caso la palabra regímenes se expande para abarcar también
a los mercados y a los híbridos que se han incorporado como prestadores de
servicios.
De la DAPDG también retomaremos la concepción de gobernancia global,
para dar una muestra de que tampoco hay coincidencia cuando se trata del
mismo fenómeno, como veremos a continuación con la desaparecida Comisión
de Gobernancia Global. Para la DAPDG gobernancia global es el complejo de
instituciones formales e informales, mecanismos, relaciones y procesos entre Estados, mediante los
cuales los intereses colectivos son articulados en el nivel global, así como establecidos los derechos
y obligaciones y conciliadas las diferencias.
494
Huntington, obra citada, p. 12.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
155
La Comisión de Gobernancia Global (1995), por su parte, sólo se abocó a la
gobernancia global, referida como la suma de las muchas formas en las que los
individuos e instituciones, públicos y privados, gestionan sus asuntos. Esta idea
también contiene un marco muy amplio que se refiere en general a todo y en
concreto a nada, pues las formas de gestionar son tan variadas y múltiples que
incluso pueden mostrar sus diferencias en dos oficinas públicas, de un mismo país,
que cumplen una función igual o muy similar.
Como es perceptible la DAPDG de la ONU, refiere un complejo de instituciones
formales e informales, mecanismos, relaciones y procesos entre Estados por los
cuales articulan los intereses colectivos en el nivel global, mientras la CGG se
limita la suma de las muchas formas en que los diferentes actores gestionan sus
asuntos.
OCDE.
La OCDE muestra definiciones diversas, en 1996 el Consejo la refiere como
la administración pública más las instituciones, métodos e instrumentos para
gobernar que incluye el grupo de relaciones entre gobiernos y ciudadanos,
actuando como individuos y como parte de las instituciones, o a partir de éstas
(partidos políticos, empresas, grupo de interes, medios). Para el año 2000 el
Comité de Gerencia Pública la entiende como: un término amplio e inclusivo que
se refiere al papel y las capacidades del Estado, o de las autoridades públicas para
influir, facilitar o emprender la acción que promueva los propósitos públicos donde
el mercado y la sociedad civil por si solos no puedan dirigirlos adecuadamente.
Y para 2001, como ejercicio de autoridad o la distribución del poder, que en su
esencia se vincula a las nociones de orden y hechura de decisiones.
Pero todas las interpretaciones son diferentes, como es perceptible, y se repite
la misma generalización que promete mucho y no se compromete a nada; el
mismo léxico: instituciones, métodos, relaciones, capacidades, ejercicio de
autoridad, distribución del poder; al que se le da el lustre de los nuevos tiempos
para deslumbrar y que no se perciba, como señala Dufour, el ascenso de la nueva
tiranía sin tirano identificable.
Unión Europea.
156
Finalmente, la UE en 2001 designa como gobernancia a las normas, procesos
y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo,
especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la
responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Aunque como se destacó antes,
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
también se ubican diferentes definiciones, predominando la que refiere al
gobierno de redes, horizontal y coordinado. No hay acuerdo y, al mismo tiempo,
se ha encontrado que la gobernancia multinivel tiene muchos límites.
En síntesis esta diversidad, ya tan repetidamente señalada, que ha convertido al
tema en todo un laberinto, puede también identificarse en los planteamientos
de los estudiosos de la administración pública que la han referido tanto como
gobierno de terceros, aproximación del gobierno tomada del mercado, el
desarrollo de capital social y participación ciudadana –que es uno de los más
atractivos-, ideas de nueva gerencia pública, formas expandidas de participación
política, globalización y racionalización, entre otros.
157
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Anexos
158
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Anexo
Anexo 1. Gobernanza, evolución del significado
1803
1817
1822
1832
1837
1843
1852
1869
1884
1899
1914
1925
1927
1936
1939
1947
1956
1970
1984
1992
Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.
Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno.
Gobernanza. s.f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep.
Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro
de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economía.
2. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse.
Fuente: Diccionario de la Real Academia Española, ediciones 1803 a 1992.
159
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Gobernanza. f. ant. Gobierno. Gobernanza. f. ant. Gobierno. Gobernanza. f. ant. Gobierno. Gobernanza. f. ant. Gobierno. Gobernanza. f. ant. Gobierno. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. 1832 1837 1843 1852 1869 1884 1899 1914 1925 El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
1817 1822 Gobernanza. s.f. ant. Lo mismo que gobierno. Ibid Gobernanza. s.f. ant. Gobierno. 160
1803 Gobernación. f. (Del lat gubernatio, -­‐onis.) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de Gobernación. f. (Del lat gubernatio, onis.) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. f. (Del lat gubernatio.) f. Gobierno, 1a. acep. ||Ejercicio de gobierno. Gobernación. (Del lat gubernatio.) Gobernación. f. Gobierno. Gobernación. f. Gobierno. Gobernación. f. Gobierno. Gobernación. f. Gobierno. Gobernación. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice más comúnmente. Ibid Gobernación. s.f. Lo mismo que gobierno, que es como se dice más comúnmente. Gobernación. f. Gobierno. 206 Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna cosa. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna nación, provincia, plaza.||El conjunto de los ministros superiores de un Estado. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador, Praetoris munus, praetura. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. Praetoris ditio.||Ant. alimento y sustento. Gobierno. m. El orden de regir y gobernar alguna nación, provincia, plaza.||El conjunto de los ministros superiores de un Estado. Gubernatio.|| El empleo ministerio y dignidad de gobernador. ||El distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||El edificio en que tiene su despacho y oficinas.|| Hablando de una nave, el timón.||Ant. alimento y sustento.||Gobierno representativo. Se llama así aquel en que, bajo diversas formas, concurre la Nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes. Gobierno. m. Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad del gobernador.||Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene su despacho y oficinas||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||Representativo. Aquél en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes. Gobierno. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene su despacho y oficinas||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||Representativo. Aquél en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes. Gobierno. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||Representativo. Aquél en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de Ibid Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio. Gobierno. s.m. El orden de regir y gobernar una cosa. Gubernatio. Anexo 2.
Diccionario de la Real Academia Española: Gobernanza, gobernación, gobierno Anexo 2.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. 1936 1939 1947 1956 Gobernanza. f. ant. Gobierno, 1a acep. 1927 161
Gobernación. f. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. f. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. f. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. f. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Gobierno, 1a. acep. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. f. Gobierno, acción y efecto de gobernar. ||Ejercicio del gobierno.|| Ministerio de la Gobernación. gobierno. ||3 Ministerio de la Gobernación. 207 gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Gobierno representativo. Aquél en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. || Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||Conjunto de los ministros superiores de un estado.||Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario o representativo. Aquél en que concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. aplícase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón. ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. 1992 Gobernación. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 En algunos países, territorio que depende del gobierno nacional. ||Ministerio de la Gobernación. Gobernación. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. Gobernación. (Del lat gubernatĭo, -­‐ōnis) f. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Ejercicio de gobierno.||3 Ministerio de la Gobernación. El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Elaborado con base en los Diccionarios de la Real Academia Española, ediciones 1803-1992. 1. f. Arte o manera de gobernar que se (Del lat. gubernatĭo, -­‐ōnis). 1. f. Acción y propone como objetivo el logro de un efecto de gobernar o gobernarse. desarrollo económico, social e institucional 2. f. Ejercicio del gobierno. duradero, promoviendo un sano equilibrio 3. f. En algunos países, territorio que entre el Estado, la sociedad civil y el depende del Gobierno nacional. mercado de la economía. 4. f. Ministerio de la Gobernación.
2. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. 1984 Gobernanza. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. 1970 162
208 representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. Aplicase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. aplícase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o almenos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. Gobierno. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. ||2 Orden de regir y gobernar una nación, provincia, plaza, etc.||3 Conjunto de los ministros superiores de un estado.||4Empleo, ministerio y dignidad de gobernador.||5 Distrito o territorio en que tiene jurisdicción o autoridad el gobernador. ||6 Edificio en que tiene su despacho y oficinas.||Docilidad de la nave al timón.||V. mujer de gobierno ||Ant. Alimento y sustento.||absoluto. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en sólo una persona o cuerpo, sin limitación. aplícase más comúnmente al caso en que se hallan reunidos en el monarca.||parlamentario. Aquél en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la elegida por voto más popular y directo.||representativo. Aquel en que, bajo diversas formulas, concurre la nación, por medio de sus representantes, a la formación de las leyes.||para gobierno de alguien. loc. empleada para que alguien pueda ajustar sus planes, su conducta, etc., a lo ue se comunica.||Servir de gobierno. fr. fam. Servir de norma, de advertencia o aviso. 1. m. Acción y efecto de gobernar o gobernarse. 2. m. Conjunto de los ministros de un Estado. ORTOGR. Escr.
con may. inicial. 3. m. Empleo, ministerio y dignidad de gobernador. 4. m. Distrito o territorio en que tiene
jurisdicción o autoridad el gobernador. 5. m. Edificio en que tiene su despacho y oficinas. 6. m. Tiempo que
dura el mando o autoridad del gobernador. 7. m. gobernalle. 8. m. Docilidad de la nave al timón. 9. m. And.
Manta hecha de retazos de tela retorcidos y entretejidos con hilo fuerte. 10. m. ant. Alimento y sustento. 11. m.
germ. Freno de las caballerías.
~ absoluto. 1. m. Aquel en que todos los poderes se hallan reunidos en una sola persona o cuerpo, sin limitación,
especialmente en un monarca.
~ parlamentario. 1. m. Aquel en que los ministros necesitan la confianza de las Cámaras, o al menos de la
elegida por voto más popular y directo.
~ representativo. 1. m. Aquel en que, bajo diversas formas, concurre la nación, por medio de sus
representantes, a la formación de las leyes.
1. loc. adv. Para que pueda ajustar sus planes, su conducta, etc., a lo que se comunica.
servir de ~ algo.
1. loc. verb. coloq. Servir de norma, de advertencia o aviso. Anexo 3
Anexo 3. Conceptos de gobernancia Neoinstit.
económico Williamson Banco Mundial
ONU/PNUD ONU/DAPDG ONU/CEPAL Comisión de
Gobernancia
Global OCDE Sistema de normas que gobiernan la adquisición o
transferencia de derechos de propiedad (burocracia,
mercado, híbridos). Ejercicio en la evaluación de la
eficacia
de
modos
(medios)
alternativos
de
organización. 1989, ejercicio del poder político para manejar los
asuntos de una nación.
1991, “la forma en que se ejerce el poder….”; la forma
del régimen político; el proceso por el cual la
autoridad es ejercida para manejar los recursos
económicos y sociales de un país; y la capacidad de
los gobiernos para formular, implementar policies y en
general para descargar funciones del gobierno.
1994, la manera en la cual se ejerce el poder en el
manejo de los recursos económicos y sociales de un
país para el desarrollo. 1997, un ejercicio de autoridad económica, política y
administrativa para manejar los asuntos de un país en
todos los niveles.
1997, se agrega que se refiere a los complejos
mecanismos, procesos, relaciones e instituciones a
partir de los cuales los ciudadanos y grupos articulan
sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y
concilian
sus
diferencias,
refiere
4
tipos
de
Gobernancia
económica,
política,
administrativa
y
sistemática. Refiere varias definiciones: gobernancia democrática,
global, buena gobernancia, local, del sector público y
socio-económica. 2001, Capacidad de autogobierno de la sociedad que la
descentralización debe viabilizar.
régimen en el cual tanto la autoridad como el poder se
encuentran dispersos en una serie de actores y una
trama institucional, donde la regulación jerárquica (a
pesar de la existencia de liderazgo) es reemplazada
por mecanismos de negociación de tipo horizontal.
Gobernancia global “suma de las muchas formas en las
que
los
individuos
e
instituciones,
públicos
y
privados, gestionan sus asuntos” 1996, incluye más que la administración pública, las
instituciones, métodos e instrumentos para gobernar;
incluye el grupo de relaciones entre gobiernos y
ciudadanos, actuando como individuos y como parte de
las instituciones, o a partir de éstas (partidos
políticos, empresas, grupos de interés, medios).
2000 se complementa con el enfoque del PUMA: término
amplio e inclusivo que se refiere al papel y las
capacidades del Estado, o de las autoridades públicas
para influir, facilitar o emprender la acción que
promueva los propósitos públicos donde el mercado y la
sociedad civil por si solos no puedan dirigirlos
adecuadamente.
209 El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
163
Unión
Europea Frederickson Kettle Kooiman Osborne y
Gaebler Newman Kernaghan Frederickson,
O'Toole Pierre 2001, ejercicio de autoridad o la distribución del
poder, que su esencia se vincula a las nociones de
orden y hechura de decisiones. 2001, designa las normas, procesos y comportamientos
que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel
europeo, especialmente desde el punto de vista de la
apertura, la participación, la responsabilidad, la
eficacia y la coherencia” Cambio desde el Estado burocrático al Estado hueco o
al gobierno de terceros. Es una aproximación del gobierno basada en el mercado. Es el desarrollo de capital social, sociedad civil y
altos niveles de participación ciudadana. Es el trabajo de empoderar, fortalecer, a los
empresarios públicos que asumen riesgos. Un paquete político de las últimas ideas de nueva
gerencia pública, formas expandidas de participación
política e intentos de renovar a la sociedad civil Es la nueva gerencia pública o el gerencialismo Es cooperación interjurisdiccional y red de gerencia Es globalización y racionalización 164
El
laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
210 Apéndices
165
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Apéndice 1. Boiste, Pierre, Díctionnaire universel de la langue francaise avec le latin et
166
l’étymologie (palabras con terminación “ance”, como gouvernance, del francés). Recurso de la
Bibliothèque Numérique Gallica, de la Biblioteca Nacional de Francia,
http://www.bnf.fr/fr/collections_et_services/bibliotheques_numeriques gal_lica.html.
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
167
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Apéndice 2. Répertoire universel et raisonné de jurisprudence cimile, criminelle, canonique et
168
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207
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
Eruviel Ávila Villegas
Presidente Honorario
CONSEJO DIRECTIVO 2013-2016
Mauricio Valdés Rodríguez
Presidente
Jorge Olvera García
Vicepresidente
Mario Quezada Aranda
Tesorero
Martha Hilda González Calderón
Carlos Alberto Acra Alva
Alejandro Castro Hernández
Gilberto Cortés Bastida
Benjamín Fournier Espinosa
Marcelo Martínez Martínez
Apolinar Mena Vargas
Francisco Osorno Soberón
Pedro David Rodríguez Villegas
José Alejandro Vargas Castro
Consejeros
Roberto A. Rodríguez Reyes
Secretario Ejecutivo
208
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
COMITÉ DE ASOCIADOS
Roberto Padilla
Presidente
Soraya Pérez Munguía
Aurelio Robles Santos
Vocales
COMITÉ DE LEGISLACION
René Santín Villavicencio
Presidente
Reynaldo Robles Martínez
Joel Sierra Palacios
Vocales
COMITÉ EDITORIAL
Guillermina Baena Paz
Presidente
Julián Salazar Medina
Roberto Moreno Espinosa
Miguel Ángel Márquez
Vocales
COMITÉ DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Eduardo Gasca Pliego
Presidente
Roberto Gómez Collado
Diana Ayala Albarran
Laura Mitzi Barrientos
Vocales
PATRONATO DE LA EGAPMex
Senadora María Elena Barrera Tapia
209
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
CENTROS
Adriana E. Bazán Trousselle
POLÍTICAS DE GOBIERNO
Celia Martínez Paulín
PROSPECTIVA GUBERNAMENTAL
Contanza Márquez Aguilar
SECRETARIA GENERAL EGAPmex
Raiza Dayar Mora
COMUNICACIÓN SOCIAL Y VINCULACIÓN
Hortensia Zúñiga Bárcenas
CONTROL DE GESTIÓN
210
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.
El laberinto de “governance” La gobernancia de los
antiguos y la de los modernos de Diana Vicher, se
terminó de imprimir en enero de 2014, en Talleres
Gráficos Santa Bárbara, C.V., ubicado en Pedro
Cortés 402-1, colonia Santa Bárbara, Toluca,
Estado de México, C.P. 50050. El tiraje consta de
350 ejemplares.
211
El laberinto de “governance”. La gobernancia de los antiguos y la de los modernos.