MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO

MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
1
2
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
3
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO
CONGRESO ANUAL DE LA
FEDERACIÓN IBEROAMERICANA
DE OMBUDSMAN
MÉXICO, 2001
4
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Primera edición: agosto, 2001
ISBN: 970-644-224-3
© Comisión Nacional
de los Derechos Humanos
Periférico Sur 3469,
esquina Luis Cabrera,
col. San Jerónimo Lídice,
C. P. 10200, México, D. F.
Diseño de portada:
Flavio López Alcocer
Impreso en México
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
5
CONTENIDO
Presentación ..............................................................................................
9
CEREMONIA DE INAUGURACIÓN
Los Pinos, 21 de noviembre de 2000
Mensaje del doctor Leo Valladares Lanza, Presidente de la Federación
Iberoamericana de Ombudsman y Comisionado Nacional
de los Derechos Humanos de Honduras ...............................................
Mensaje del doctor Pedro Nikken, Presidente del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos .................................................
Mensaje del doctor José Luis Soberanes Fernández, Presidente
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México ..........
Mensaje del doctor Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos ..................................................................
15
19
23
29
TEMA I
MIGRANTES, DESPLAZADOS Y REFUGIADOS
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
Intervención de la señora Gabriela Rodríguez Pizarro,
Relatora Especial de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos de los Migrantes ................................................................... 35
Intervención del señor Roberto Rodríguez Casasbuenas,
Representante Regional del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) para México, Guatemala,
El Salvador, Honduras, Nicaragua, Belice y Cuba ............................... 43
[5]
6
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Migrantes, refugiados y desplazados. Un enfoque regional.
Documento de Trabajo (Secretaría Técnica de la FIO-IIDH) .............. 51
TEMA II
PREPARATIVOS PARA LA CONFERENCIA MUNDIAL CONTRA
EL RACISMO, LA DISCRIMINACIÓN RACIAL, LA XENOFOBIA
Y LAS FORMAS CONEXAS DE INTOLERANCIA
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
Intervención del señor Orest Nowosad, Oficial del Equipo
de Instituciones Nacionales del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos ..................................................... 75
El racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas
de intolerancia. Documento de Trabajo
(Secretaría Técnica de la FIO-IIDH) .................................................... 81
TEMA III
LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
Intervención del doctor Enrique Bernales Ballesteros,
Director Académico de la Comisión Andina de Juristas ...................... 115
Intervención del doctor José Luis Soberanes Fernández,
Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
de México ............................................................................................. 129
La Corte Penal Internacional. Documento de Trabajo
(Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México) ................ 133
Anexo I. Seminario “La Corte Penal Internacional” ......................... 140
Anexo II. La Corte Penal Internacional .............................................. 143
Anexo III. Análisis de la compatibilidad entre las disposiciones
del Estatuto de Roma y la legislación mexicana ................. 148
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
7
TEMA IV
DEBATE SOBRE LOS NUEVOS RETOS DE LA FIGURA
DEL OMBUDSMAN EN IBEROAMÉRICA
Ciudad de México, 23 de noviembre de 2000
Intervención del doctor Héctor Fix-Zamudio, Investigador Emérito
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México ............................................................ 159
Intervención del doctor Francisco Javier Acuña Llamas, Director
del Proyecto de Derechos Humanos de la Universidad
Anáhuac del Sur ................................................................................... 171
ADOPCIÓN DE RESULTADOS
Declaración de México ............................................................................. 185
Líneas de acción estratégica para el trabajo de las organizaciones
miembros de la Federación Iberoamericana de Ombudsman ............... 191
CEREMONIA DE CLAUSURA
Ciudad de México, 24 de noviembre de 2000
Palabras del doctor José Luis Soberanes Fernández, Presidente
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México .......... 199
Palabras del licenciado Vicente Fox Quesada, Presidente electo
de los Estados Unidos Mexicanos ........................................................ 201
ANEXOS
Anexo I. Listado de participantes al Quinto Congreso Anual
de la Federación Iberoamericana de Ombudsman................................ 209
8
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Anexo II. Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana
de Ombudsman en imágenes ................................................................ 219
Anexo III. Participación de los Ombudsman en el Sistema
Interamericano de Promoción de Derechos Humanos: reflexiones
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México .......... 221
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
9
PRESENTACIÓN
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México (CNDH) fue la
anfitriona del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), que se celebró en la ciudad de México, los días 21 al 24 de noviembre de 2000.
No fueron pocos los obstáculos, tanto de naturaleza económica como de
organización, que se debieron superar para la realización de este evento que la
CNDH ofreció llevar a cabo, al presentarse dificultades para encontrar una sede,
con muy escaso tiempo y sin previsiones presupuestales para su preparación.
En la organización de este Quinto Congreso la CNDH contó con el valioso
apoyo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y de la Federación Mexicana de Organismos Públicos de Protección y Defensa de los
Derechos Humanos, a los que agradece su entusiasta participación.
Es de recordar que fue el 5 de agosto de 1995, en Cartagena de Indias, Colombia, cuando se fundó la Federación Iberoamericana de Ombudsman. En esa
ocasión, el entonces Presidente de la CNDH fue electo primer Presidente de la
FIO y, unos meses más tarde, del 15 al 19 de abril de 1996, en Querétaro, México, esta Comisión auspició el Primer Congreso de la Federación.
El provecho de la citada reunión no tardó en mostrarse y, en consecuencia,
se llevaron a cabo, a partir del año siguiente, el Segundo Congreso en Toledo,
España (1997); el Tercer Congreso en Lima, Perú (1998); el Cuarto Congreso
en Tegucigalpa, Honduras (1999), y, finalmente, el Quinto Congreso en esta
capital mexicana, cuya inauguración estuvo a cargo del doctor Ernesto Zedillo
Ponce de León —todavía con la distinguida investidura de Presidente de la República— y correspondió la clausura del evento al entonces Presidente electo
de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Vicente Fox Quesada.
[9]
10
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Actualmente la FIO está integrada por más de 70 instituciones responsables
de la promoción y defensa no jurisdiccional de los Derechos Humanos en América Latina, España y Portugal. En atención al número significativo de participantes y con la finalidad de agilizar los debates y obtener el mayor beneficio posible del intercambio de experiencias entre las instituciones parte, así como la
de promover su participación en los foros internacionales, la CNDH aportó
algunas innovaciones relativas a la organización y realización del Congreso,
las cuales estuvieron encaminadas a promover una discusión de mayor fondo
y dinamismo entre los miembros de la Federación en lo concerniente a temas de
incidencia directa en su labor, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, identificando para tal efecto los siguientes tópicos: migrantes, refugiados
y desplazados; preparativos para la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia;
la Corte Penal Internacional, y los debates sobre los nuevos retos de la figura
del Ombudsman en Iberoamérica.
Para la preparación de los temas señalados en los dos primeros rubros se
procedió, en su momento, a la solicitud de información y comentarios de los
miembros de la Federación, cuyas aportaciones integraron valiosos documentos
de trabajo elaborados por el IIDH, en su carácter de Secretaría Técnica de la
FIO, con el apoyo de la Presidencia de la Federación y de la CNDH, esta última en calidad de institución anfitriona del Quinto Congreso Anual.
En esa misma línea y con el afán de contribuir al progreso de la promoción
y defensa de los Derechos Humanos, la CNDH elaboró sendos documentos de
trabajo con auténtico carácter de estudios, acompañados por una serie de propuestas de acción específica, con respecto a los temas de la Corte Penal Internacional y el proceso de reforma del Sistema Interamericano, incluyendo la
participación de las instituciones nacionales en el mismo.
Todos los documentos antes aludidos fueron sometidos a la consideración
de los integrantes de la FIO con la intención de que fueran ampliamente debatidos y analizados con ocasión del Quinto Congreso. Como resultado del fructífero intercambio de opiniones en el propio Congreso, finalmente se adoptaron
dos documentos de gran significado: el primero de ellos —de carácter enunciativo, así como político— la Declaración de México, que refleja la postura de
la Federación respecto de cada uno de los temas expuestos, y el segundo, un
Programa de Trabajo en el que han quedado expresadas las diversas tareas a
desarrollar por sus participantes, que serán realizadas en distintos ámbitos de acción (nacional, regional, bilateral y/o internacional).
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
11
El Quinto Congreso vio realizado su propósito debido a la asistencia de las
distinguidas personalidades que representaban a 51 instituciones promotoras y
defensoras de los Derechos Humanos de Iberoamérica, nacionales, provinciales, regionales, autonómicas y locales. Asimismo, contó con la asistencia de
Senadores y Diputados del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, altos funcionarios del Gobierno Federal, representantes de las ONG
nacionales y de prestigiosas instituciones académicas del país, entre otros. Fueron más de 150 personas las que se dieron cita en esa magna celebración iberoamericana.
Para concluir esta breve presentación, es de mencionar que la Memoria del
Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman
busca reflejar el diálogo enriquecedor y constructivo en el cual se desenvolvió
este evento, el profesionalismo de los ponentes, el valor analítico de las intervenciones, la trascendencia de los temas abordados, así como sus posibles vías de
solución. Además, en este documento se incluyen todos los trabajos que constituyen el fruto de esta ardua labor, con la finalidad de que el lector logre comprender la importancia de la comunicación en un mundo unido por la promoción y defensa de los Derechos Humanos.
Comisión Nacional
de los Derechos Humanos de México
12
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
CEREMONIA DE INAUGURACIÓN
Los Pinos, 21 de noviembre de 2000
13
14
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
15
MENSAJE DEL DOCTOR LEO VALLADARES LANZA,
PRESIDENTE DE LA FEDERACIÓN IBEROAMERICANA
DE OMBUDSMAN Y COMISIONADO NACIONAL DE
LOS DERECHOS HUMANOS DE HONDURAS
La Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO) se originó por una necesidad sentida por las instituciones defensoras de los Derechos Humanos que
surgieron en nuestra América a partir de la Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala, establecida en la Constitución de ese país en 1985.
Así nació un movimiento que se ha extendido rápidamente por todo nuestro
continente, reivindicando los Derechos Humanos y el correcto funcionamiento
de la administración pública desde la perspectiva del ciudadano, que no encontraba un apoyo eficaz en sus instituciones. La primera reunión, que dio
origen a esta Federación, se realizó bajo los auspicios del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en la ciudad de San José, Costa Rica, en junio
de 1994.
Con posterioridad, y bajo los auspicios del Defensor del Pueblo de España,
en aquella época don Fernando Álvarez de Miranda y Torres, en diciembre del
año citado se tuvo una reunión en la ciudad de Madrid, España. Finalmente,
el esfuerzo capitalizó en la reunión de Cartagena, Colombia, en 1995, en la que
se aprobaron los Estatutos de la Federación y se eligó como su primer Presidente al Ombudsman mexicano, licenciado Jorge Madrazo Cuéllar, y se estableció como Secretaría Técnica al Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
Ha sido tradicional, desde sus inicios, celebrar una conferencia anual, en la
que todos los Ombudsman iberoamericanos puedan compartir sus experiencias,
mostrar sus inquietudes y las perspectivas de sus tantas veces difícil trabajo en
defensa de los derechos fundamentales y del adecuado funcionamiento del
Estado de Derecho.
Estas conferencias coinciden con la celebración de la Asamblea Anual de
la Federación, y tienen como finalidad dar a la FIO una serie de ideas y actividades a desarrollar en el siguiente año. Aunque el Congreso es una reunión
[15]
16
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de Ombudsman, siempre se busca la participación de miembros de la sociedad
en general, de grupos de Derechos Humanos, de la academia y de organismos del Estado, porque no se concibe la actividad de un Ombudsman sin escuchar a quienes debe servir, es decir, a la población, y sin tener una adecuada
relación con las autoridades con quienes debe trabajar. De ahí que en nuestro
Congreso siempre hay representantes de la sociedad y de las autoridades.
Durante la década pasada el desarrollo de los Ombudsman en Iberoamérica
ha sido significativo, puesto que, superando el modelo original que fue el
Ombudsman escandinavo, y siguiendo la figura del Defensor del Pueblo de
España, se logró enriquecer a la institución, asumiendo la función tradicional
del Ombudsman de vigilar los actos de la administración pública, agregando
la defensa y promoción de los Derechos Humanos, papel que ha representado un fuerte apoyo a los procesos de consolidación democrática en toda nuestra
América.
La Federación también se ha solidarizado con sus afiliadas cuando, por
cumplir fielmente con su mandato, o debido a factores políticos, se ha hostigado a sus titulares y funcionarios, se han reducido drásticamente sus presupuestos o se ha atentado contra la independencia y la naturaleza misma de la
institución
Asimismo, ha promovido la figura del Ombudsman en los países que no
contaban con esa institución de control; basta señalar que desde su creación, en
1995, se han establecido Defensorías del Pueblo en Perú, Panamá, Nicaragua,
Bolivia, Ecuador y Venezuela. Recientemente, la Federación Iberoamericana
ha apoyado los esfuerzos por crear la institución en Chile y en República Dominicana.
Entre todos los países que han apoyado continuamente la consolidación de
esta Federación, que hoy representa un esfuerzo tan significativo, ya que la
Institución ha sido establecida en la mayor parte del continente, teniendo en
total entre Ombudsman nacionales, estatales o provinciales y municipales más
de 70 miembros, México ha dado una enorme contribución, no solamente porque es el país que tiene un mejor sistema de Ombudsman, contando en total
entre los Ombudsman a nivel estatal y nacional con 33 instituciones, sino que,
además, fue el país sede del Primer Congreso de la Federación, realizado en
la ciudad de Querétaro, México, en abril de 1996, y que el Presidente, don Ernesto Zedillo Ponce de León, tuvo la deferencia de inaugurarlo, y hoy, a cinco
años, y a pocos días de expirar su mandato presidencial, también tiene la deferencia de inaugurar este Quinto Congreso.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
17
Hemos de reconocer, señor Presidente, que durante estos años que median
entre el Primer Congreso en Querétaro y el Quinto Congreso que hoy se inaugura, en México ha habido un notable avance en la protección y promoción de
los Derechos Humanos y en la mejora institucional del Estado de Derecho, lo
cual lo consagra a usted como un verdadero estadista.
La temática que convoca este Quinto Congreso es de indiscutible importancia, no sólo a nivel regional, sino a nivel mundial. En efecto, bajo la guía de
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, presidida por el doctor José
Luis Soberanes, y en conjunción con la Federación Mexicana de Organismos
Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos, se han sabido
identificar temas de actualidad y trascendencia como corresponde a una institución de la altura de la FIO.
En ese sentido, la Federación ha fijado posiciones en temas de gran importancia para los Derechos Humanos en nuestras naciones, como lo ha reafirmado la reciente emisión de la Declaración de Barcelona, con propuestas sobre
la niñez y adolescencia a la Décima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, lo cual me consta que se ha hecho llegar por varios de los aquí
presentes a sus respectivos gobiernos.
Este Quinto Congreso abundará en tres temas específicos: el primero, migrantes, desplazados y refugiados, en el cual estamos involucrados todos los
países, unos como productores y otros como receptores de esos grupos humanos que van en busca de una mejor calidad de vida; el segundo tema, también
de importancia universal, es el fortalecimiento de una Corte Penal Internacional
para crear un marco jurídico común y sancionar el genocidio y evitar que se produzcan crímenes de lesa humanidad, y el tercero de los temas consiste en elaborar una propuesta iberoamericana conjunta para la conferencia mundial que se
realizará en 2001 para luchar contra el racismo, la xenofobia y las formas
conexas de discriminación que lesionan la dignidad de la persona humana;
asimismo, se analizarán otros temas colaterales a los anteriores, que en definitiva
se plasmarán en un plan de acción que habrá de adoptar la Asamblea General
de la Federación, que se celebrará a continuación del presente Congreso.
No dudamos que este Quinto Congreso tendrá un completo éxito, puesto que
ha sido muy bien preparado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México y por la Federación Mexicana de Organismos Públicos de Protección y Defensa de los Derechos Humanos, instituciones a las que desde
ahora reconocemos el excelente trabajo de preparación de este evento y agradecemos la generosa hospitalidad que es tradicional en el pueblo mexicano.
18
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Creemos que esta bella ciudad de México, conocida como la Ciudad de los
Palacios, en este mes conmemorativo de la Revolución mexicana, y casi al inicio de un nuevo gobierno, nos dan el necesario auspicio y calor para que todos los Ombudsman iberoamericanos continuemos con en el trabajo en pro de
los Derechos Humanos y del fortalecimiento del Estado de Derecho.
Muchas gracias.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
19
MENSAJE DEL DOCTOR PEDRO NIKKEN, PRESIDENTE
DEL INSTITUTO INTERAMERICANO
DE DERECHOS HUMANOS
Distinguido señor Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León;
Distinguidos integrantes del Presidium;
Distinguidos participantes;
Señoras y señores:
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) agradece profundamente al pueblo y al Gobierno de México esta nueva expresión de cálida acogida, que siempre han brindado a nuestra presencia en este querido país. El
Primer Congreso de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO) se celebró en la histórica ciudad de Querétaro, en 1996. El Presidente Zedillo, quien
todavía transitaba el comienzo de su gestión como Jefe del Estado mexicano,
honró aquel acto con su presencia. Hoy, a pocos días de la transmisión de mando, en un momento que se talla en la historia, nos ha invitado a la casa de los
Presidentes de México para marcar el inicio del Quinto Congreso. Nos honra
usted con creces, señor Presidente. Le renovamos cálidamente, y también con
creces, nuestro reconocimiento. Siempre apreciaremos su apoyo.
También nos complace saludar con todo afecto la presencia en este acto de
nuestro amigo Jorge Madrazo, Procurador General de la República, Presidente
fundador de la Federación Iberoamericana de Ombudsman e inspirador denodado de este proyecto.
Saludamos, igualmente, al doctor José Luis Soberanes, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México, y a los demás miembros
de la Comisión, al tiempo que les expresamos nuestro reconocimiento por su
[19]
20
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
trabajo y por la generosidad con la que han distinguido al Instituto Interamericano de Derechos Humanos en la preparación de este evento.
Apreciamos en todo su significado la oportunidad que se nos ofrece de intervenir en el acto de instalación este Quinto Congreso Anual de la Federación
Iberoamericana de Ombudsman. El Instituto Interamericano de Derechos Humanos vive un momento muy especial, pues hace pocas semanas alcanzó 20
años de existencia. Como Presidente de su Consejo Directivo es una singular
distinción, que también agradezco en lo personal, pronunciar estas palabras en
esta ocasión.
Desde su primera hora ha correspondido al IIDH desenvolverse en su tarea
académica en diversos momentos históricos y circunstancias regionales y locales muy diferentes respecto de la promoción y protección de los Derechos
Humanos de la región. Dentro de esa experiencia plural destaca haber sido
testigo del nacimiento y puesta en funcionamiento de una de las instituciones
más valiosas para la promoción y protección de los Derechos Humanos desde la trinchera del derecho interno: el Ombudsman. No importa el nombre con
que se le haya bautizado en cada país: Procuraduría, Defensoría o Comisionado, ya que en lo medular no tiene importancia la forma jurídica a través de la
cual han sido constituidos estos órganos; lo decisivo es la convergencia que se
observa en la esencia de sus propósitos y de su funcionamiento. Es precisamente en foros como éste donde se intercambian experiencias que abonan insumos
para cada Ombudsman, para que se reconozcan matriculados en una misma
causa, misión y visión.
La creación de la FIO coincidió con el florecimiento de la institución del
Ombudsman en Iberoamérica. Esto hizo que muy pronto la cooperación internacional se mostrara interesada en apoyar a las nacientes instituciones.
Desde que se fundó la FIO, en 1995, el IIDH tuvo una activa participación
en ese proceso. Esa contribución fue acogida con beneplácito por los fundadores de la FIO que nos confiaron la Secretaría Técnica de la red. Esa designación es un honor que rebasa todo límite, pues se nos ha abierto una posibilidad
para cooperar, en términos concretos, con una institución que forma parte del
aparato del Estado, para afirmar frente al mismo Estado la aspiración a vivir en
una sociedad donde el efectivo goce de todos los Derechos Humanos sea la base para lograr una mejor calidad de vida, cónsona con la dignidad de la persona.
La institución del Ombudsman es, en el ámbito de la organización del poder público, la más calificada para promover iniciativas de control y señalar a
los Estados las acciones u omisiones que obstaculizan el pleno respeto a los
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
21
Derechos Humanos. El intercambio de experiencias y el establecimiento de
formas de cooperación, desde la plataforma de esta Federación Iberoamericana,
son todavía un vivero para renovar progresiva y recíprocamente el vigor del
Ombudsman.
La agenda de este Quinto Congreso se inspira en la discusión de grandes
ejes temáticos de largo alcance, en búsqueda de objetivos tangibles para una
verdadera política de Estado, independientemente de la Administración en
turno, y dotada de continuidad, más allá del corto plazo de un ejercicio gubernamental.
Este Quinto Congreso se ha propuesto abordar temas medulares que trascienden la mera inquietud académica o la simple capacitación: migrantes, refugiados y desplazados; racismo, discriminación, xenofobia y otras formas de
intolerancia; el tema de la Corte Penal Internacional y el papel del Ombudsman
frente a la globalización. Aunque los abordaremos dentro del ámbito iberoamericano, son temas realmente universales, donde a menudo se observa una cadena de violaciones sistemáticas a los Derechos Humanos, cuya superación no
depende únicamente del Estado donde tal cadena se inició, ni de una sola de
las partes donde el fenómeno se verifica.
Los migrantes, en cualquiera de sus formas —refugiados, desplazados, asilados o indocumentados— no son culpables de su propio destino, como se ha
querido enfocar muchas veces por parte de gobiernos generadores de ese tipo
de población; tampoco pueden devenir en una categoría bochornosa de apátridas de hecho, como los perciben ciertos sectores sociales y gubernamentales de los Estados receptores, porque, desdichadamente, el desarraigo generado
por la migración va de la mano con formas de racismo, xenofobia, discriminación e intolerancia. De ese modo, se ignora que la migración es un fenómeno
que tiene lugar entre seres humanos y que, por lo tanto, su enfoque es indisociable de la dignidad inherente a éstos. El migrante normalmente desempeña
un papel útil dentro de una sociedad cuya fuerza de trabajo diversifica y robustece. Pero, aun si no fuera así, es inaceptable que se trate a la población migrante como si fuera una especie de escoria desprovista de derechos y sujeta
a criterios de oferta y demanda laboral donde, incluso, la vulnerabilidad del inmigrante ilegal lo trastoca en un insumo barato nada despreciable para “empresarios” inescrupulosos.
No por casualidad el otro tema a desarrollar en este Congreso es la Corte
Penal Internacional. Estados de la comunidad iberoamericana han sido escenario reciente donde se ha generado un régimen jurídico que, en los hechos, ha
22
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de aplicarse a delitos graves contra los Derechos Humanos, sometidos como
tales a la jurisdicción universal. La aspiración a que tales delitos no queden
impunes cuando son denunciados en estrados judiciales nacionales es buen
abono para que los Estados consideren con seriedad la ratificación del Estatuto
de Roma que instauró ese alto Tribunal.
Nosotros, quienes integramos el IIDH, sólo somos depositarios y facilitadores de estas iniciativas. Es nuestra modesta esperanza servir como instrumento coordinador, en nuestro carácter de Secretaría Técnica de la FIO, de estos
retos acuciantes. El IIDH ha estado y estará al servicio del fortalecimiento de
la Federación, con el invaluable apoyo de sus miembros y de la cooperación
internacional que nos ha acompañado en este trascendental proyecto, con nuestro
particular reconocimiento al estimulante apoyo del gobierno de Suecia y del Programa de Dinamarca de Derechos Humanos para Centroamérica (Prodeca).
Concluyo, entonces, expresando la más viva esperanza del Instituto Interamericano de Derechos Humanos de que en este Quinto Congreso se formalicen
acuerdos provechosos sobre los ejes temáticos de la agenda, y agradeciendo,
de nuevo, a este gran país anfitrión que es México, por recibirnos y respaldarnos de nuevo en la tarea común de fortalecer al Ombudsman en Iberoamérica,
en la ruta del afianzamiento de los valores democráticos y la fidelidad a los Derechos Humanos en nuestra cultura común.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
MENSAJE DEL DOCTOR JOSÉ LUIS SOBERANES
FERNÁNDEZ, PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS DE MÉXICO
Señor Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,
Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León;
Señor Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores,
Sen. Enrique Jackson Ramírez;
Señor Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados
del Honorable Congreso de la Unión,
Dip. Erick Villanueva;
Señor Presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos
de la Cámara de Diputados,
Dip. José Elías Romero Apis;
Señor Secretario de Gobernación,
Lic. Diódoro Carrasco Altamirano;
Señor Procurador General de la República,
Lic. Jorge Madrazo Cuéllar;
Señor Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo Federal,
Lic. Germán Fernández Aguirre;
Señor Presidente de la Federación Iberoamericana de Ombudsman,
Dr. Leo Valladares Lanza;
[23]
23
24
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Señora Embajadora Carmen Moreno,
Subsecretaria de Relaciones Exteriores;
Distinguidos Ombudsman de Iberoamérica;
Excelentísimos señores embajadores acreditados ante
el Gobierno de México;
Señoras y señores:
Las instituciones públicas de Derechos Humanos se perfilan como un mecanismo que contribuye a garantizar los procesos de transición democrática experimentada por varios de nuestros países. Esto es particularmente cierto cuando estas instituciones comienzan a actuar con plena autonomía para ejercer
funciones como órganos constitucionales independientes, capaces de fiscalizar la Administración Pública. Las instituciones de Derechos Humanos tienden a asegurar así la transparencia en el ejercicio del poder.
En un periodo en el cual lo político influye directamente en lo económico
también es posible advertir que por la vía de la tutela de los Derechos Humanos estas instituciones contribuyen al desarrollo económico de los Estados, ya
que, efectivamente, no es posible concebir el crecimiento económico antagónico al desarrollo social y sin los adecuados y efectivos instrumentos de protección a los derechos fundamentales.
Por otra parte, en el nivel internacional la preeminencia de la agenda mundial de los Derechos Humanos no solamente ha universalizado su tutela, sino
que también ha globalizado su protección. En este escenario, en donde las
soberanías parecen disolverse ante la posibilidad de que cualquier persona
puede exigir y hacer observar el respeto a los Derechos Humanos en cualquier
rincón del planeta, las instituciones públicas de Derechos Humanos son los
elementos importantes de conciliación entre el respeto al principio de soberanía
y la protección de los Derechos Humanos fundamentales. De hecho, su fortalecimiento se traduce directamente en la autodefinición del Estado mismo frente a la comunidad internacional. Por ello, indudablemente, las instituciones
públicas de Derechos Humanos comenzarán a jugar un papel como actores activos en el escenario mundial, consolidándose, día a día, como enlaces de paz
entre las autoridades y la sociedad.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
25
De estas tendencias es de donde emergen las instituciones públicas de Derechos Humanos como un punto de referencia en medio de constantes cambios
en los niveles nacional e internacional. De ahí la importancia de su fortalecimiento. Por ello, podemos decir que las instituciones de Derechos Humanos
son magistraturas para la paz.
Señor Presidente de la República:
Con estos planteamientos la Federación Iberoamericana de Ombudsman, cuyo
nacimiento usted pudo atestiguar hace algunos años, busca ahora consolidarse y revitalizar su función como útil interlocutor entre las tendencias nacionales
e internacionales. Durante los próximos días serán abordados temas cuya trascendencia refleja precisamente la intensidad del contacto entre lo interno y lo
externo en la comunidad mundial, la cual está cada vez más integrada.
El Quinto Congreso Anual de la FIO analizará el tema de la migración,
incluso desde su propia conceptuación. Actualmente es generalizado el enfoque de la migración como problema, lo cual ha traído como consecuencia la
búsqueda de soluciones erróneas, como intentar frenar los flujos migratorios;
también ha promovido, en el mejor de los casos, la inconsistencia en la adopción de políticas migratorias y políticas económicas llevadas a cabo por varios
países. Por un lado, se necesita y se busca la mano de obra del migrante, mientras
que, por el otro, se adoptan medidas para cerrar las fronteras; estas políticas llegan al extremo de penalizar al migrante. Debe reconocerse que el fenómeno
migratorio obedece al sistema económico predominante. Parecería, entonces,
que la migración es considerada un producto no deseado del proceso actual de
globalización. Al hacerlo, como decíamos antes, se penaliza al migrante, aumentándose y justificándose con ello su vulnerabilidad.
Por otro lado está la intolerancia, la cual hoy sabemos que existe como consecuencia de los desequilibrios jurídicos que han permeado la historia de la humanidad. Herencia de la desigualdad ante la ley son las manifestaciones de
discriminación, marginación, exclusión, racismo y xenofobia.
Estos comportamientos, que son inherentes al ser humano, serán estudiados
desde la perspectiva jurídica durante el Quinto Congreso. Es necesario que las
instituciones públicas de Derechos Humanos promuevan en sus países la
tipificación de los delitos de intolerancia. Pero eso no basta, ya que penalizar
las actitudes y comportamientos intolerantes conlleva a la revisión de los marcos
jurídicos propios porque, lamentablemente, escondidas en nuestras leyes se
26
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
encuentran otras formas de intolerancia, como la posibilidad de manipular la
información.
En ese sentido, las instituciones públicas de Derechos Humanos también
deben fungir como magistraturas de opinión, sobre todo porque tras el derecho a expresar libremente las ideas se cobijan abusos como la cultura de la violencia y no de la paz.
Entre los principales temas que los miembros de la FIO analizaremos destaca el establecimiento de la Corte Penal Internacional. Indubitadamente, el
Estatuto de Roma en debate señala la disyuntiva entre la necesidad de sancionar los delitos muy graves que atentan contra la paz y la seguridad internacionales y la importancia de salvaguardar el ejercicio de las soberanías nacionales.
Asimismo, es reflejo de la tradición polémica entre la eficacia del derecho
internacional como base de la convivencia mundial y el ejercicio del poder
político como única realidad en las relaciones entre Estados.
Sin embargo, es posible afirmar que, independientemente de su entrada en
vigor, el Estatuto de Roma influirá en los sistemas legales nacionales, ya que
si bien es un instrumento de naturaleza jurídica, el impacto de su adopción repercutirá en el ámbito político. Afirmo lo anterior porque los delitos que contempla fueron utilizados como armas para alcanzar el poder.
Respecto de todos estos temas la FIO no sólo adoptará una declaración
política, sino que, de manera innovadora, aprobará un programa de trabajo, el
cual contendrá acciones que se llevarán a cabo en diversos niveles para hacer
frente al reto de la promoción y la protección de los Derechos Humanos en
temas como los referidos.
Señor Presidente de la República;
Señoras y señores:
Las instituciones públicas de Derechos Humanos son instrumentos del nuevo
orden de la vida política nacional y también son reflejo del paradigma emergente en el ámbito de las relaciones internacionales.
La transición por la que atraviesa la gran mayoría de los países de esta región, así como el nuevo contexto internacional, ofrece oportunidades interesantes para las instituciones nacionales de Derechos Humanos.
Tanto lo interno como lo externo, finalmente, son parte de un mismo proceso de cambio y todo está dejando de ser lo que había venido siendo hasta
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
27
hace poco. Por ello, en el Congreso de Montreux, realizado en septiembre
pasado, 123 países y organismos internacionales, como la ONU, formalizaron
la inclusión del respeto a los Derechos Humanos como factor del desarrollo.
Los mecanismos de mediación correspondientes son un tema de reflexión
y futuros trabajos de la FIO. Hoy por hoy, la única certeza discernible es el
agotamiento de los esquemas de convivencia en cualquier nivel.
Ante este panorama las instituciones públicas de Derechos Humanos enfrentan el reto de consolidarse como instrumentos de paz, como eslabones que
concilian lo interno con lo externo. Su meta es la consecución de un sistema
internacional igualitario y democrático. Su fortalecimiento debe ser punto prioritario en la agenda de cualquier Estado, pues con estas instancias el propio
Estado refuerza su soberanía e independencia, ya que proveé uno de los elementos más importantes para el desarrollo social y el crecimiento económico:
el respeto a los Derechos Humanos.
El mayor reto de estas instituciones será, sin embargo, saber asumir su función como punto de referencia al cual puedan dirigirse los actores en este gran
proceso de cambio encaminado a alcanzar la igualdad real ante la ley.
Desde esta perspectiva se convertirán en Magistraturas de persuasión. Recordemos que el pensador italiano Norberto Bobbio considera que el grado de
igualdad entre las personas es el reflejo fiel del desarrollo de una nación.
Estoy cierto que en su nueva etapa la FIO apoyará la labor de cada uno de
sus miembros en la consecución de estos objetivo tan ambiciosos. Seguramente
en la búsqueda de lo aparentemente imposible habremos de lograr lo improbable. Seguramente la búsqueda de la igualdad ideal ante la ley nos hará alcanzar el respeto de todos a la diversidad.
Por lo anteriormente señalado, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México se honra en ser anfitriona de este Quinto Congreso Anual de
la Federación Iberoamericana de Ombudsman.
Muchas gracias.
28
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
29
MENSAJE DEL DOCTOR ERNESTO ZEDILLO
PONCE DE LEÓN, PRESIDENTE
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Señor Presidente del Senado de la República;
Señores Diputados representantes de la Honorable Cámara
de Diputados del Honorable Congreso de la Unión;
Excelentísimos señores Embajadores de naciones amigas de México;
Doctor José Luis Soberanes, Presidente de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos de nuestro país;
Doctor Leo Valladares Lanza, Presidente
de la Federación Iberoamericana de Ombudsman;
Doctor Pedro Nikken, Presidente del Instituto Interamericano
de Derechos Humanos;
Señoras y señores Defensores del Pueblo, Procuradores, Comisionados
y Presidentes de Comisiones públicas de Derechos Humanos;
Señoras y señores:
Es para mí motivo de honda satisfacción reunirme nuevamente con distinguidos integrantes de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, ahora para
inaugurar su Quinto Congreso.
En nombre del pueblo y del Gobierno de México me satisface dar la más
cálida y cordial bienvenida a nuestra patria a las delegaciones de los países
[29]
30
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
hermanos que nos visitan. A todos les deseo una muy grata estancia y el mayor de los éxitos en sus trabajos.
Los mexicanos nos sentimos muy honrados de que hayan elegido, por segunda ocasión, a nuestro país como sede de su reunión anual. Recordamos con
mucho gusto, como ya se ha mencionado aquí, que fue en la ciudad de Querétaro, en 1996, donde y cuando tuvo lugar el Primer Congreso de la Federación Iberoamericana de Ombudsman.
En aquella oportunidad comentábamos lo importante que es la promoción
de los Derechos Humanos en el marco de los esfuerzos nacionales por el fortalecimiento de la seguridad y la justicia.
La vigencia plena del Estado de Derecho es requisito para que el ejercicio
de las libertades sea efectivo, para la paz social, para el desenvolvimiento de
las actividades productivas y, en suma, para el progreso de nuestras sociedades.
En los últimos años los mexicanos hemos realizado un enorme esfuerzo para
fortalecer nuestro Estado de Derecho. La primera reforma constitucional que
propuse al Honorable Congreso de la Unión, en diciembre de 1994, le confirió al Poder Judicial de la Federación autonomía incuestionable, hecho sin
precedente en nuestra historia jurídica.
A partir de esa reforma el Poder Judicial tiene una autoridad renovada y
fortalecida, y los jueces y magistrados tienen bases más firmes para realizar sus
tareas con imparcialidad y sin injerencias externas.
Por otra parte, ahora existen leyes más severas para castigar los delitos más
graves y frecuentes, y la seguridad pública se desempeña de manera cada vez
más profesional y coordinada. Contamos, para ello, con un Sistema Nacional
de Seguridad Pública, en el que participan los tres órdenes de Gobierno, federal, estatal y municipal.
En este marco se han venido construyendo sistemas modernos de información y comunicación, así como de capacitación de agentes del Ministerio Público, policías y peritos.
Desde luego, la tarea no está concluida. Sin embargo, gracias al esfuerzo de
todos, ahora existe una plataforma jurídica e institucional más sólida para fijarle metas más elevadas a nuestro sistema de justicia y seguridad.
En el transcurso de todas estas reformas legales e institucionales este Gobierno tuvo como una de sus prioridades fortalecer el respeto a los Derechos
Humanos y su defensa. Ahora, ésta es una convicción bien arraigada en el pueblo de México y en sus autoridades, más aún desde que hace poco más de 10
años se constituyó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
31
Desde entonces en todas las Entidades de la República se establecieron organismos correspondientes, que ahora conforman uno de los sistemas de Ombudsman más grandes y mejor organizados del mundo.
Los mexicanos sabemos lo importante que es la libertad de acción y criterio de los organismos protectores de los Derechos Humanos para el eficaz
desempeño de su noble labor; por eso nos congratulamos de que nuestro Poder Legislativo haya aprobado una reforma constitucional que otorga plena autonomía de gestión y presupuestaria a la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos.
Adicionalmente, y a partir de la misma reforma, ahora son los legisladores
quienes designan al Presidente y a los Consejeros de la Comisión, lo cual fortalece su independencia de acción. Todo ello ha coadyuvado a impulsar una
nueva cultura de respeto a los Derechos Humanos en México, que ahora tiene bases más firmes para seguirse expandiendo.
Actualmente la tortura, práctica deleznable e inhumana que todos rechazamos, es en México algo excepcional, aunque no por ello menos vergonzoso
cuando lamentablemente llega a ocurrir.
Por otra parte, ahora también contamos con organismos para impedir abusos en la prestación de servicios médicos y para garantizar una atención digna a quienes viven con alguna discapacidad física.
Afortunadamente, entre los pueblos y los gobiernos del mundo es cada vez
más extendida la conciencia de que todo esfuerzo por la vigencia del Estado
de Derecho, para ser eficaz y éticamente responsable, debe darse con pleno
respeto a los derechos esenciales de cada persona.
Los países de Iberoamérica, desde luego, compartimos esta convicción que
se fortalece día con día en el marco de la democracia que empieza a consolidarse en la gran mayoría de nuestros países. La responsabilidad de respetar los
Derechos Humanos compete a los Estados.
Como bien lo señaló el Presidente de la Comisión mexicana, el doctor José
Luis Soberanes Fernández, la discriminación, la marginación y la intolerancia
son realidades que, tristemente, persisten en muchos países del mundo.
De ahí la importancia de discernir soluciones viables para el respeto a los
derechos de los migrantes, desplazados y refugiados.
De ahí la importancia de combatir la segregación racial, la xenofobia y abrir
espacios a la solución jurídica e internacionalmente concertada de controversias originadas en la afectación a los Derechos Humanos.
De ahí la pertinencia de dilucidar los retos de la protección no jurisdiccional de los Derechos Humanos en Iberoamérica.
32
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Todos estos son temas que, felizmente, forman parte de la agenda de esta
reunión.
Una prueba palpable de que en las naciones iberoamericanas crece y echa
raíces una auténtica cultura de protección y defensa de los Derechos Humanos
es la existencia de esta Federación.
Su organización ha sido posible porque en cada uno de nuestros países actúan grupos ciudadanos que están decididos a instaurar de una buena vez y para
siempre la garantía de que sus derechos básicos y los de otros ciudadanos serán
respetados.
Estoy seguro de que la experiencia de ustedes, su calidad profesional y su
ética harán que este encuentro signifique un gran paso adelante en la consolidación de una Iberoamérica y un mundo de respeto y consideración plenos a
los Derechos Humanos.
Para los mexicanos, insisto, es muy satisfactorio contribuir a esta noble tarea que a todos nos compromete.
Con la vista puesta en el futuro de justicia y equidad que todos anhelamos,
me es muy grato, hoy martes 21 de noviembre de 2000, declarar formalmente inaugurados los trabajos del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman.
Les deseo el mayor de los éxitos en sus trabajos.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
33
TEMA I
MIGRANTES, DESPLAZADOS Y REFUGIADOS
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
34
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
35
INTERVENCIÓN DE LA SEÑORA GABRIELA RODRÍGUEZ
PIZARRO, RELATORA ESPECIAL DE NACIONES
UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS
DE LOS MIGRANTES
La Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas decidió nombrar, en 1999, siguiendo las recomendaciones del Grupo de
Trabajo de Expertos Intergubernamentales sobre los Derechos Humanos de los
Migrantes y por un periodo de tres años, a un relator especial que examinara
los medios necesarios para superar los obstáculos a la protección plena y efectiva de los Derechos Humanos de este grupo vulnerable, incluso los obstáculos y las dificultades para el regreso de los migrantes que no poseen documentos o se encuentran en una situación irregular.
El 6 de agosto de 1999 la Comisión de Derechos Humanos me nombró
Relatora Especial para los Derechos Humanos de los Migrantes, animándome
a que desarrollara el mandato establecido en la resolución de la Comisión de
Derechos Humanos anteriormente citada. Posteriormente, la Comisión adoptó la
Resolución 2000/48, en la cual me alentaba a que continuara con las funciones establecidas en la Resolución 1999/44, al tiempo que desarrolló el marco
del mandato.
La Comisión me autoriza a recibir y pedir información de todas las fuentes
pertinentes, incluidos los propios migrantes, sobre las violaciones a los Derechos Humanos de los migrantes y de sus familiares. La Comisión solicita, en
ambos instrumentos, que tenga en cuenta una perspectiva de género en el desarrollo del mandato, que preste especial atención a los casos de múltiple discriminación y violencia contra las mujeres migrantes, y que me involucre en
los trabajos preparatorios de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia.
Es en el marco de dichas Resoluciones en el que estoy desarrollando el trabajo del mandato que me ha sido encargado. La Comisión me pide que tenga
en cuenta, en el desempeño del mandato, las negociaciones bilaterales y regiona[35]
36
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
les encaminadas a abordar, en especial, el regreso y la reinserción de los migrantes que no poseen documentos o que se encuentran en una situación irregular.
La Resolución 2000/48 de la Comisión condena enérgicamente todas las
formas de discriminación racial y xenofobia en el acceso al empleo, la formación profesional, la vivienda, la escolaridad, los servicios sanitarios y sociales
y los servicios destinados a uso público, y celebra el papel activo de las Organizaciones gubernamentales y No Gubernamentales en el combate contra el racismo y la xenofobia, en la prestación de asistencia a las víctimas de actos
racistas, en particular a los migrantes. En mi capacidad de Relatora Especial
para los Derechos Humanos de los Migrantes he participado en los seminarios
regionales preparatorios para la Conferencia Mundial, llevados a cabo en AddisAbeba, Etiopía, y en Santiago, Chile. En ambos seminarios he presentado mis
recomendaciones respecto de la relación directa que tienen ambas cuestiones
y que no podemos separar ni invisibilizar.
Por otro lado, la citada resolución hace referencia a la cuestión del tráfico
y reconoce los esfuerzos realizados por algunos Estados para penalizar el tráfico internacional de migrantes y proteger a las víctimas de esta actividad ilegal.
En ese sentido, quiero señalar que en el transcurso de este año he tenido la
posibilidad de entrevistar a migrantes y a Organismos No Gubernamentales
que trabajan con ellos, y observar de cerca las cuestiones relativas tanto al tráfico como al paso ilegal de fronteras, y a la realidad de desesperación, frustración y violación de los Derechos Humanos básicos en que se encuentran las
víctimas de estos tipos de actividad. En concreto, de acuerdo con mi capacidad
de doctora en Psicología, ha sido verdaderamente revelador observar las consecuencias psicológicas que conlleva la criminalización de las víctimas y las
condiciones laborales de abuso, desprotección y vulnerabilidad que se generan a partir de la situación de indocumentación e irregularidad de los migrantes.
Teniendo en cuenta la información recibida y el desarrollo del mandato, la
Comisión me pide que formule recomendaciones apropiadas para prevenir y
remediar violaciones a los Derechos Humanos de los migrantes, donde sea que
éstas ocurran; que promueva la aplicación efectiva de la normativa y estándares
mínimos internacionales pertinentes a la materia, y encomiende acciones y
medidas aplicables a escala nacional, regional e internacional para eliminar
violaciones a los Derechos Humanos de los migrantes.
Tal y como lo expresó la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, señora Mary Robinson, durante su participación en el Comité
Internacional de Coordinación de Instituciones Nacionales de Promoción y
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
37
Protección de los Derechos Humanos, llevado a cabo en Ginebra el 18 de abril
de 2000, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares es un instrumento de gran
importancia, ligado a la prevención de actos discriminatorios y violentos contra
grupos de migrantes y contra la cultura de paranoia que son tan comunes hoy
día. La Alta Comisionada, en la reunión del citado Comité, pidió a los representantes de las Instituciones Nacionales que hicieran lo posible para que, a
través de su experiencia y habilidad para informar, aseguraran la ratificación,
por parte de sus gobiernos, del citado instrumento. Hoy día son 16 los Estados
que han ratificado la Convención, falta que la ratifiquen otros cuatro para que
este instrumento, de gran valor, entre en vigor. En este sentido, me sumo al ánimo de la Alta Comisionada para pedirles que sigan haciendo lo posible para
ayudar a que pronto podamos contar con un instrumento que nos permita proteger, de forma directa, los Derechos Humanos de este colectivo.
Durante mi intervención en el Seminario de Expertos en Santiago, Chile,
preparatorio de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación
Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, hice referencia
a la situación de las Américas en relación con el racismo, la xenofobia y la
discriminación racial; la estrecha relación que tiene la temática con el fenómeno migratorio de millones de personas en el continente americano en la actualidad, así como con los movimientos migratorios regulares e irregulares. Hoy,
permítanme que me refiera concretamente al aumento de acciones xenófobas
que están ocurriendo en países de Iberoamérica.
No puedo aislar el tema de los Derechos Humanos de los migrantes, sin mencionar el círculo perverso: migración-racismo-xenofobia. La mayoría de los
abusos que se están generando cada vez más en los países receptores, con largas
tradiciones democráticas, no son leídos desde sus instituciones como actos de
alerta, frente a brotes xenófobos que se presentan cada vez más a menudo.
Ahora bien, el ajuste estructural, el neoliberalismo y las condiciones de mercado total que favorecen solamente a una pequeña cantidad de nacionales, y la
inequidad social y económica provocan la migración como salida en busca de
mejores oportunidades. No podemos decir, sin embargo, como adelantaba al
principio de mi análisis, que los factores económicos son la única causa de una
migración en busca de trabajo, estos factores se unen a factores sociales, educativos y de injusticia social que se combinan en la decisión de la salida.
Independientemente de que los países del norte, los más desarrollados económicamente, necesiten mano de obra calificada, barata o profesional, el tema
38
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que nos ocupa es hacer efectiva la protección de los Derechos Humanos de los
y las migrantes. El ideal en un proceso voluntario de salida es una migración
ordenada y formal, en donde se beneficia el país receptor y el migrante mismo; estas condiciones de trabajo en equidad y justicia son las que deberían
tener en cuenta, hoy día, los países que necesitan de la migración laboral. El
problema que se plantea se refiere a que las condiciones que rodean una migración laboral están cada vez más rodeadas de situaciones de abuso, no sólo
de las personas o empresas del crimen organizado, que venden documentos a
los migrantes potenciales, sino que también los patrones o empresarios, que
para no pagar el seguro social o los impuestos adecuados en sus países, contratan mano de obra indocumentada, llamada ilegal por las autoridades
migratorias, criminalizando o penalizando a la víctima, quedando impunes
tanto los agentes del “paso ilegal de fronteras” como los patronos que se benefician de la desprotección jurídica y la injusticia económica de los migrantes
indocumentados.
En el mundo actual cada vez son más los países que no pueden contener a
sus nacionales a causa de los factores económicos excluyentes de los y las ciudadanas. El tema del desempleo está estrechamente vinculado con lo anteriormente dicho, ya que existen muchos nacionales subempleados o desempleados
en sus países de origen. Partiendo de la base de que la causa económica no es
el único motivo de migración, la realidad nos lleva a considerar que, en muchos países está acompañada de conflictos armados internos (generadores de
demandantes de refugio) y violencia generalizada. La migración contemporánea no es, por tanto, una migración unicausal, la migración contemporánea, en
la mayoría de los casos, es una migración forzada.
Quisiera hacer una lectura de las situaciones que nos ocupan particularmente
en las Américas. Tras la firma de los Acuerdos de Paz en Centroamérica, un
gran número de refugiados, retornados, ex desplazados, así como ex guerrilleros que entregaron las armas retornaron a sus países y zonas con necesidades
concretas de trabajo y seguridad; sin embargo, hoy otros se encuentran en el
extranjero en situación de irregularidad e indocumentación en los Estados de
acogida; emigraron desde El Salvador, Honduras, Guatemala o Nicaragua; estas personas pasaron y continúan pasando por México como país de tránsito
hacia América del Norte. El fenómeno migratorio de nicaragüenses hacia Costa
Rica es un fenómeno que se acrecentó después de los Acuerdos de Paz en la
región centroamericana, a causa de la exclusión social y la pobreza en su país
de origen.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
39
La situación de la migración mexicana hacia Estados Unidos de Norteamérica es una situación que no se puede invisibilizar, ni dejar pasar, ya que las
condiciones en que las se encuentran los mexicanos que no han logrado la regularización de su situación migratoria en ese país hace que las condiciones de
vulnerabilidad en que viven permitan violaciones múltiples a sus derechos fundamentales en el país receptor.
Debemos enfrentarnos al desafío entre la tensión que genera la soberanía de
los Estados y el respeto pleno y efectivo a los derechos fundamentales.
Ha llegado el momento de trascender de la denuncia a propuestas concretas que nos sitúen en la corresponsabilidad de los Estados de origen, tránsito
y destino de la migración, para que ésta se dé con una visión de aporte a las sociedades y no como un fenómeno que genera nuevos espacios del mundo
moderno en donde se violan los Derechos Humanos, generando impunidad en
los verdaderos responsables.
Muchas legislaciones nacionales han optado por penalizar al migrante, sin
atender las circunstancias que han producido la situación de irregularidad.
Incluso hoy nos tenemos que enfrentar al resultado de una serie de políticas que
han finalizado por criminalizar a la víctima. Éste es el caso de las víctimas del
tráfico y de los agentes del paso ilegal de fronteras. Cada vez son más los
migrantes que, necesitando salir de sus países de origen debido a una infinidad
de factores que no les permiten una vida digna, caen en manos de agentes del
tráfico que les prometen un mundo irreal al otro lado, con el consecuente pago
de grandes sumas de dinero. En muchos casos el paso ilegal de fronteras también deja al migrante en situación de vulnerabilidad al caer en manos de los traficantes. La necesidad de pagar una deuda, la falta de posibilidades reales en
los países de origen y la criminalización del migrante hacen que muchas personas sean presa fácil de los agentes del tráfico. En especial, no podemos olvidar que esta situación afecta, cada vez en mayor medida, a las mujeres y a
las niñas que acaban siendo víctimas de trabajos degradantes o esclavizantes,
cuando en realidad salieron de sus países para poder brindar a los suyos una
esperanza de vida con el dinero ahorrado en el mundo libre.
En la Región Andina, ¿nos hemos puesto a reflexionar seriamente sobre la
situación de los ecuatorianos en Norteamérica o en Europa? ¿Realmente hemos
tomado conciencia de lo que está sucediendo con los colombianos que huyen
de las condiciones del conflicto interno? ¿Acaso todos están siendo recibidos
en los países receptores como refugiados? Por ejemplo, en el caso de los peruanos que salieron de su país debido a las actividades terroristas de Sendero
40
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Luminoso, no lo hicieron como refugiados, sino como migrantes, así vemos
que los peruanos que llegaron a Argentina y a Chile debieron enfrentar políticas restrictivas en donde no se les consideró como refugiados, sino como
migrantes económicos. Este ejemplo es aplicable a otros países de la región.
La realidad hace que estas personas hayan tenido que salir de sus países, de
manera regular o irregular, llegado a los países de acogida y, después de muchos años de encontrarse en condiciones de indocumentación, han ido resolviendo su situación con amnistías migratorias reguladoras y no recurriendo a
los instrumentos que se debieron aplicar en el momento de la salida.
No puedo dejar de señalar los aspectos positivos para las economías del país
de acogida que ha significado el aporte concreto y productivo de los migrantes.
¿No sería mejor tener una política clara de inmigración concertada con los
países de origen y destino para evitar este tipo de situaciones? Por otro lado,
no podemos olvidar el papel de los países de tránsito, los migrantes sin protección son más vulnerables a las manos de los traficantes.
En resumen, debemos admitir que no existe una conciencia, ni en los países de origen, tránsito y acogida, ni en la sociedad civil, de la magnitud de la
cuestión. Por ello, es importante que hablemos, que analicemos los mecanismos que ya no dan respuesta a una situación nueva, que se ofrezca el apoyo
necesario para proteger los Derechos Humanos de los migrantes respetando su
dignidad humana.
Ésta es una gran oportunidad para concretar planes de acción en la FIO,
incluyendo países como España y Portugal. Ambos fueron países de origen
de emigración, y hoy son parte de una época de bondad económica y estabilidad política que les hace ser atractivos a aquellos que necesitan una oportunidad. Permítanme hacer algunas recomendaciones como Relatora Especial de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de los Migrantes.
Recomendaciones
En el marco de la Resolución 2000/48 de la Comisión de los Derechos Humanos, en mi calidad de Relatora Especial para los Derechos Humanos de los
Migrantes, para hacer efectiva y plena la protección de esta población vulnerable, recomiendo:
1. Desde la figura de Ombudsman de Iberoamérica, fortalecer los foros,
mesas de concertación de trabajo para la protección de los Derechos Humanos
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
41
de los migrantes. Estos espacios deben ser intersectoriales, con la participación del
Gobierno, de instituciones autónomas, de universidades, de la sociedad civil,
de iglesias, de Organismos No Gubernamentales y organizaciones de los propios migrantes.
2. Acompañar a los Estados en la generación de espacios de formación desde la escuela, para evitar la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia hacia las personas migrantes.
3. Promover la protección y trabajo conjunto entre el Gobierno, la Defensoría del Pueblo y la sociedad civil en Colombia, con apoyo de la comunidad
internacional, dada la situación de vulnerabilidad y el alto riesgo en que se encuentran los colombianos que salen de su país, al no contar con un status que
los proteja. La mayoría de ellos están saliendo como migrantes económicos o
desplazados en tránsito, categorías que no dan la protección plena y efectiva
que estas personas necesitan. Promover el cumplimiento de los acuerdos previstos en la Convención de Viena de 1963, respecto de recibir asistencia consular del país de origen de los migrantes.
4. Apoyar las iniciativas de la Defensoría del Pueblo en Ecuador, en el marco de la protección, orientación y asistencia de sus nacionales en situación de
migración regular e irregular hacia Europa y Estados Unidos de Norteamérica, pasando en tránsito por Centroamérica y México. Considerar, también, la
situación de los colombianos que ingresan por la frontera colombo-ecuatoriana.
5. Fortalecer los espacios regionales y binacionales como el Proceso Puebla, que en su plan de acción incluye el tema “Migración y Derechos Humanos y Prevención del Tráfico de Personas Migrantes”. Este proceso cuenta con
la participación de los Estados de Norteamérica, el Caribe, Centroamérica y Panamá y se presenta como una experiencia en donde la FIO lograría dar seguimiento a acuerdos importantes entre los Estados con la participación de redes
de Organizaciones No Gubernamentales en toda esta región.
6. Desde este Congreso, apoyar la iniciativa de un proceso suramericano, en
donde se incorpore la temática de la Migración y los Derechos Humanos y Prevención del Tráfico de Personas Migrantes, creando mesas de concertación y foros
permanentes, desde la instancia del Ombudsman como convocante y facilitador.
7. Recomiendo especialmente a los Países Miembros de la FIO que ratifiquen
la Convención Internacional sobre los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990. Este instrumento es fundamental para tener
elementos concretos en el marco de la protección de los nacionales en el extranjero, la vulnerabilidad al abuso, los trabajos esclavizantes y el tráfico de personas.
42
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
8. Llevar a cabo la visita a México, por parte de la Relatora Especial de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos de los Migrantes, en el transcurso del primer trimestre de 2001, acudiendo a la invitación que amablemente le
cursara el Gobierno mexicano.
9. Promover una visita de la Relatora Especial para los Derechos Humanos
de los Migrantes a República Dominicana, Haití y Ecuador.
10. Realizar, en los países receptores de migrantes, dentro del marco de las
Defensorías del Pueblo o la figura del Ombusdman, iniciativas de campañas de
sensibilización y prevención del tráfico ilegal de personas, especialmente mujeres, niñas y niños no acompañados.
11. En el marco de las Defensorías del Pueblo y Ombusdman, promover
campañas de prevención y sensibilización en contra del racismo, la xenofobia
y las formas de discriminación hacia los extranjeros, migrantes y refugiados en
los países receptores.
12. Realizar campañas desde los Estados, particularmente desde el Ombusdman, convocando a las universidades, iglesias y Organismos No Gubernamentales, organizaciones concernidas de los propios migrantes, sobre la importancia de la ética en los medios de comunicación, para que no presenten noticias
que propicien actos xenófobos.
13. Desde los Ombudsman y las Defensorías del Pueblo, promover códigos
de conducta para el personal que vigila y dirige los centros de detención y
retención de los migrantes irregulares. Estos temas se deben propiciar a partir de los foros o mesas de trabajo que organizan las Defensorías del Pueblo en
cada localidad en donde exista presencia de migrantes regulares o irregulares.
Cada año la Relatora Especial para los Derechos Humanos de los Migrantes
presenta sus informes a la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social.
En 2001 la Relatora Especial también presentará su informe a la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
43
INTERVENCIÓN DEL SEÑOR ROBERTO RODRÍGUEZ
CASASBUENAS, REPRESENTANTE REGIONAL DEL ALTO
COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA
LOS REFUGIADOS (ACNUR) PARA MÉXICO, GUATEMALA,
EL SALVADOR, HONDURAS, NICARAGUA, BELICE Y CUBA
I. Introducción
Me siento muy honrado de poder dirigirme a tan importante audiencia, dignos
representantes de la Federación Iberoamericana de Ombudsman. Aún más,
quisiera resaltar la apropiada elección del tema de refugiados y desplazados que
se ha hecho para esta mañana, ocasión en la que otro panelista abordará la
cuestión de los migrantes. Sin duda alguna, esto no hace más que reflejar la trascendencia de dichos fenómenos en el mundo contemporáneo y la sensibilidad
y perspectiva con que los Ombudsman de Iberoamérica los consideran.
Me congratulo, igualmente, de que esta ocasión coincida con el homenaje
y reconocimiento de las víctimas del desarraigo forzoso que el ACNUR viene realizando en ocasión de su 50 aniversario, a cumplirse el próximo 14 de
diciembre. Esta celebración incluye, también, el quincuagésimo aniversario
de la Convención relativa al Estatuto de los Refugiados, aprobada en Ginebra
el 28 de julio de 1951.
Esta celebración busca conmemorar el drama sufrido por las personas desarraigadas a través de los tiempos. No se trata, entonces, de un ejercicio de
autocongratulación institucional por haber cumplido medio siglo de existencia, cuando al momento de su creación se pensó que el ACNUR y la solución
a los problemas de los refugiados sería un asunto de tres años apenas. Éste es un
momento propicio para reflexionar acerca de un proceso tan doloroso para el
ser humano, que ha impactado la conciencia civilizada de la humanidad. Además, la solidaridad con estas personas, arrancadas de su suelo, de su cultura y
de sus familias, es representativa del grado de avance de la responsabilidad
internacional y nacional de Estados y gobiernos y ahora también de la sociedad civil. Por eso mismo, este sano debate debe incluir la consecuente puesta
[43]
44
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
en marcha de todas aquellas medidas posibles de integración, convivencia y
sentido de pertenencia para los desarraigados.
Agradezco a la Federación Iberoamericana de Ombudsman que me haya
invitado a compartir con ustedes algunas ideas sobre este tema, así como acerca
de otros que están íntimamente relacionados. Hago votos para que los trabajos de este Congreso Anual logren sus objetivos y que ello permita, tal y como
está planteado, ayudar a definir su programa de trabajo e incluir este tema en
su agenda internacional.
II. Antecedentes y situación actual en materia de desarraigo
La tendencia histórica en estos últimos 50 años ha sido el crecimiento, casi
permanente, de los refugiados: cerca de un millón en los años cincuentas, cuatro millones en los sesentas, ocho millones en los ochentas y 17 millones en los
últimos 20 años. En la actualidad hay un poco menos de 12 millones de refugiados a lo largo y ancho del planeta. Sin embargo, el ACNUR no sólo trabaja
ahora con refugiados, sino también con repatriados o retornados que han sido
refugiados, con comunidades locales que reciben a refugiados o repatriados en
casos puntuales, con desplazados internos e igualmente con los apátridas. Es así
como el número total de personas bajo el amparo del ACNUR supera en la actualidad los 23 millones. De ellos, cerca de ocho millones son desplazados internos,
la mayoría surgidos como consecuencia de conflictos en los años noventas.
África, Europa y Asia continúan siendo los continentes que más refugiados
albergan, y Europa y África los que más los producen. En América Latina, durante las décadas de los años setentas y ochentas hubo unos 150 mil desarraigados como consecuencia de conflictos civiles. Hasta el momento presente, en
el que colombianos comienzan a buscar protección en países vecinos, la tendencia en América Latina había sido la disminución del número de desarraigados.
Los cambios de la acción humanitaria y de protección de estos 50 años han
sido notables. Los movimientos de refugiados están directamente asociados
a la dinámica social, económica, política, cultural y religiosa de los pueblos
y naciones. Más específicamente, los refugiados resultan de la violación de
los Derechos Humanos, la intolerancia, los conflictos civiles y militares y las
guerras.
La Sociedad de las Naciones nombró a su primer Alto Comisionado para los
Refugiados en 1921, para hacer frente a los problemas de refugiados surgi-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
45
dos como consecuencia de la gran guerra. Por su parte, las Naciones Unidas,
desde sus inicios, decidió tener un papel directo con los refugiados y comenzó a delinear lo que, el 14 de diciembre de 1950, sería la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados.
En el momento de la creación del ACNUR Europa estaba dividida por la
Cortina de Hierro y los países de occidente aceptaban, sin mayores problemas,
a aquellos que huían de los regímenes totalitarios. En aquel entonces lo humanitario coincidía con intereses y objetivos políticos. Ya en los años sesentas
empezó la descolonización y esto dio origen a miles de refugiados. Hubo
mucha solidaridad internacional con aquellos desarraigados provenientes de las
guerras de liberación en Argelia, Angola, Guinea-Bissau, Zaire y Zambia. Posteriormente se facilitó y apoyó la repatriación voluntaria cuando ello fue posible. A partir de la repatriación de argelinos, por decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el ACNUR comenzó a acompañar a los repatriados
al interior de su propio país. Además, para hacer frente a la situación de refugiados en África, la Organización de la Unidad Africana elaboró, en 1969, la
convención por la cual se regulan los aspectos específicos de los problemas de
los refugiados en ese continente.
Durante los setentas la polarización de la confrontación ideológica y política llevó a muchos países a conflictos internos de gran magnitud. En muchos
países africanos, así como en Afganistán y en ciertos países centroamericanos,
resultaron millones de refugiados y desplazados internos. Ahora bien, la mayoría
de los afectados por el desarraigo forzoso no lo fueron a causa de persecución
directa o individualizada, sino en función de violencia generalizada y violación masiva a los Derechos Humanos. Esto planteó desafíos a la protección internacional. Además, al cruzar las fronteras un gran número de los refugiados se
encontró con gobiernos hostiles. Así, millones de ellos se vieron confinados a
campamentos cerrados o alejados de las comunidades locales.
A mediados de los ochentas los países de América Latina elaboraron la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados y posteriormente iniciaron el proceso de la Conferencia sobre Refugiados Centroamericanos (Cirefca). Este
proceso permitió otorgar protección a miles de refugiados y encontrar soluciones duraderas a sus problemas. La experiencia de Cirefca ha sido seguida en otras
partes del mundo, por ejemplo en la Comunidad de Estados Independientes.
Hacia finales de la década de los años ochentas y comienzos de los noventas el fin de la Guerra Fría permitió procesos de negociación y pacificación que
desembocaron en grandes operaciones de repatriación voluntaria en Namibia,
46
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Camboya y América Central. Tales retornos acentuaron la reivindicación de
los desplazados internos, ya que se habían visto forzados al desarraigo por las
mismas razones que los refugiados, pero no cruzaron las fronteras internacionales. Vivían problemas de precariedad económica, prejuicios sociales e inseguridad y no aceptaban verse discriminados de las ayudas de reintegración
local y garantías políticas. Por estas razones, la ayuda que se brindaba a repatriados se extendió a los desplazados internos y a otros nacionales que vivían
en comunidades aledañas.
Pero como las guerras no desaparecieron con el fin de la Guerra Fría, surgieron otros conflictos sumamente violentos por razones étnicas y religiosas
en los Balcanes y en los Grandes Lagos de África. Más de cuatro millones de
refugiados de Bosnia, más de un millón de ruandeses que cruzaron al entonces Zaire en sólo cuatro días, y, más recientemente, los 850,000 albano-kosovares que regresaron, con la misma rapidez con la que salieron, después de
la retirada del ejército serbio. Con estas dramáticas experiencias la institución
del asilo quedó muy afectada tanto en Europa como en África. En efecto, el
ACNUR y las Organizaciones No Gubernamentales tuvieron que demandar,
vehementemente, a los países no cerrar sus puertas a las víctimas.
Estos conflictos étnico-políticos nos colocan en la presente situación de
grave complejidad y debilitamiento de la institución del asilo. Por un lado, se
trata de la reaparición y recrudecimiento de muchos conflictos que se suceden
en un espacio de tiempo más breve que antes. De acuerdo con ciertos analistas, en el año 2000 hay más de 50 conflictos en el mundo. Las características
de estos conflictos surgidos después de la Guerra Fría impiden las soluciones
tradicionales a los problemas de los refugiados. Además, estos exacerban el
sentimiento de seguridad nacional e identidad cultural nacional que conduce
al rechazo de extranjeros.
Adicionalmente, ahora vivimos una coyuntura especialmente agravante. La
rivalidad este-oeste ha sido remplazada por las disparidades entre norte y sur.
Estas disparidades llevan a muchos migrantes a abandonar sus países en busca de mejores perspectivas en zonas más favorables del planeta. El intento de
los países prósperos de cerrar sus fronteras a estas personas ha dado lugar a un
lucrativo tráfico de personas que no pueden migrar de manera legal. Esto se
traduce en un gran sufrimiento para muchas personas traficadas, y en un abuso
de la institución del asilo como último intento desesperado para poder permanecer en el país de destino.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
47
III. Consideraciones sobre el desarraigo forzado
A continuación realizaré un breve recuento del estado actual del desarraigo
forzoso. Consideraré la situación presente del asilo, la necesidad de contar con
estructuras jurídicas que permitan dar respuesta a la situación crecientemente
compleja de las personas desarraigadas y la necesidad de una cooperación efectiva de los gobiernos, las instituciones de los Estados y de la sociedad civil con
el ACNUR y las ONG especializadas en la materia.
III. 1. Tendencias en materia de asilo en el mundo industrializado
En los últimos años se ha puesto de manifiesto una tendencia cada vez más
restrictiva en materia de asilo. Esta política está motivada por la inquietud de
muchos países receptores ante los flujos migratorios provenientes de zonas
menos desarrolladas. Cabe notar que son, precisamente, estos países receptores los que tienen los sistemas jurídicos mejor elaborados para la aplicación de
los principios y normas de protección de refugiados, tanto por la vía administrativa como por la judicial. Resulta preocupante, por lo tanto, que sean ellos
los que ahora estén elaborando conceptos e implantando mecanismos lesivos al
derecho al asilo.
Más adelante me referiré a la posición del ACNUR respecto de las migraciones actuales. Por ahora diré que es comprensivo que los Estados busquen
controlar o regular las migraciones, pero en ese afán es importante que no olviden sus compromisos en materia de refugiados. Deben encontrar la manera
de conciliar su obvio interés en graduar la entrada de personas a sus territorios
con el legítimo derecho de los refugiados de buscar y disfrutar del asilo, ya que
las consecuencias del retorno no son las mismas para los migrantes que para los
refugiados. Para estos últimos puede estar en juego su vida y su integridad.
III. 2. Tendencias en materia de asilo en los países en vías de desarrollo
En no pocos países en vías de desarrollo, entre los que se puede incluir a muchos de América Latina, se presentan básicamente cuatro situaciones: la primera incluye a países que se han adherido a los instrumentos internacionales
relativos a refugiados, han promulgado leyes para su aplicación nacional, pero
48
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que, en la práctica, no aplican las disposiciones de dichos instrumentos; la
segunda se refiere a países que se han adherido a los instrumentos, pero que no
han adoptado la legislación para su aplicación nacional; la tercera incluye a los
países que no se han adherido a los instrumentos internacionales, pero que han
aplicado los principios y normas del derecho de los refugiados en sus territorios, y la cuarta se refiere a los pocos países que se han adherido a los instrumentos, han adoptado la legislación correspondiente y aplican las disposiciones
de la misma.
Tanto en cuestiones de refugiados como de Derechos Humanos se requiere la voluntad de los países de aplicar, a cabalidad, los principios y normas que
los regulan. Se nota, desafortunadamente, que todavía en algunos países las
cuestiones relativas a los refugiados y a sus Derechos Humanos se asumen
como problemas que hay que tratar de evitar porque se perciben como una
amenaza a la seguridad o a la economía nacional. En definitiva, se requiere de
una firme convicción para lograr la vigencia de los Derechos Humanos y la
aplicación efectiva del derecho de los refugiados para estar a tono con un mundo globalizado cuyas exigencias rebasan el ámbito económico.
En los países en vías de desarrollo se requiere, evidentemente, de estructuras jurídicas acordes con los principios internacionalmente reconocidos y su
aplicación efectiva. Es muy importante cerrar el abismo entre la ley escrita y
su aplicación cotidiana.
III. 3. Desarraigo forzado y refugiados
La comunidad internacional ha logrado un grado de interdependencia tan profunda que pocos temas pueden considerarse sujetos, exclusivamente, a la soberanía de los Estados. El desarraigo forzoso, trátese de refugiados, de desplazados internos o de migrantes, es una cuestión que justamente afecta a la
comunidad internacional. Existe un marco jurídico plenamente desarrollado respecto de los refugiados y se están elaborando otros complementarios para
tratar los problemas de desplazados internos y migrantes.
El problema de los desplazados al interior de sus propios países se ha venido
tratando de manera ad hoc a lo largo de los años. La decisión del Secretario
General de las Naciones Unidas de nombrar un representante especial para
estudiar este tema fue sumamente acertada. Éste ha elaborado lo que ahora se
conoce como los “principios rectores”, con sustento en el derecho internacional
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
49
de los Derechos Humanos, del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los refugiados. Esta convergencia de las tres vertientes del
derecho internacional para la protección de la persona en toda circunstancia es,
por demás, importante.
Ahora bien, estos principios rectores sobre desplazados internos todavía no
tienen carácter vinculante y es preciso hacer esfuerzos para que logren dicho
carácter. En todo caso, mientras las Naciones Unidas no designen una agencia que tenga un mandato permanente en cuestiones de desplazados internos
el problema seguirá tratándose de manera ad hoc. Finalmente, es muy relevante
subrayar que cualquier participación de la comunidad internacional, con desplazados internos, no debe limitar de manera alguna el derecho de asilo.
En relación con los migrantes ya he mencionado que toda medida encaminada a regular —más que a detener y controlar— las migraciones debe tener
debida cuenta de las obligaciones de los Estados en materia de refugiados. De
cualquier manera, el ACNUR viene sosteniendo en todos los foros y en sus
pláticas con los países involucrados, la imperiosa necesidad de tratar a los migrantes de manera digna y respetuosa, como titulares de Derechos Humanos.
Sostiene, asimismo, que llegó el momento de buscar soluciones creativamente
integrales al desarraigo forzado en su conjunto, pues la clásica concepción que
separaba tajantemente al refugiado del migrante económico está desapareciendo, por lo menos, para muchos de los países y regiones bajo conflicto.
III. 4. Cooperación efectiva con el ACNUR
Los instrumentos internacionales relativos a refugiados, a saber, la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, establecen el deber de cooperación de los
Estados con el ACNUR, así como el papel de supervisión que ha de tener el
ACNUR en la aplicación de las disposiciones de dichos instrumentos. El Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados también establece las mismas disposiciones. Pese a lo que dicen los instrumentos, la práctica, desafortunadamente, deja mucho que desear y se presentan casos en los
que las autoridades no respetan el principio de no devolución, el derecho de
petición y no permiten que el ACNUR tenga acceso a los solicitantes de asilo.
El establecimiento de procedimientos claros para la aplicación de los principios y normas del derecho de los refugiados también favorece el papel de
supervisión del ACNUR. Aun independientemente de la existencia de esos pro-
50
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cedimientos, el ACNUR debe tener acceso sin restricciones a los refugiados y
solicitantes de asilo, y los refugiados deben poder acudir al ACNUR en toda
circunstancia. De otra manera los Estados no cumplen, a cabalidad, con los
compromisos adquiridos en virtud del derecho de los refugiados, no permiten
que el ACNUR cumpla con su mandato de protección internacional y los solicitantes de asilo y los refugiados quedan desprovistos de protección y en un
limbo jurídico
IV. Conclusión
En mi experiencia profesional dentro del ACNUR y las Naciones Unidas cuento con felices resultados de un trabajo cercano y coordinado con los Ombudsman en favor de los refugiados y solicitantes de asilo, repatriados y desplazados. Procuradurías de Derechos Humanos y Defensorías del Pueblo están
mostrando su marcado impacto en el robustecimiento del Estado de Derecho
y en las expectativas de la población para combatir la impunidad en el contexto
latinoamericano. Este papel de apoyo a los derechos de desarraigados forzados y migrantes es decisivo para la aplicación efectiva de la legislación existente o de su formulación, según los casos. Más aún, incluso en contextos
donde ha habido una notable solución a los problemas de refugiados, el papel
de los Ombudsman dentro del mantenimiento y robustecimiento de una cultura
jurídica, de paz y de reconciliación es esencial. En efecto, las cuestiones de
Derechos Humanos sólo pueden avanzar si los gobiernos, las instituciones del
Estado, la sociedad civil organizada y los organismos internacionales trabajamos juntos para lograr la noble conquista de vivir en un ámbito de tolerancia
y plena solidaridad.
Muchas gracias.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
51
MIGRANTES, REFUGIADOS Y DESPLAZADOS.
UN ENFOQUE REGIONAL
Documento de Trabajo
(Secretaría Técnica de la FIO-IIDH)
El problema de las personas migrantes, en todas sus manifestaciones probables
(refugiados, desplazados, indocumentados, asilados, etcétera) no es una manifestación reciente ni exclusiva de nuestros tiempos y, mucho menos, de fácil solución
a corto o mediano plazos. Al contrario, si las proyecciones a futuro hechas por
los expertos suceden en la forma prevista, no hay duda de que será el desafío
mayor a enfrentar por todas las naciones del mundo, junto con otros problemas,
como el de la contaminación del medio ambiente, la marginación y la pobreza.
Como nos lo recuerda el informe presentado en este Quinto Congreso de la
FIO por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Población y Desarrollo (El Cairo, Egipto, 1994) y la V Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos (Estambul, Turquía, 1996) fueron, probablemente, las últimas ocasiones en las cuales la comunidad internacional abordó este tema, aun cuando
fuera en forma tangencial. En ambos foros se reconoció el valor de la migración, al tiempo que se reconoció el derecho de los Estados a formular e implantar sus propias políticas migratorias.
El tema reviste un interés prioritario a la luz del proceso de globalización,
que ha desnudado esa realidad que ya conocíamos, pero que quizá, convenientemente, muchos países la enfocaban como un problema de una vía, la supuesta
desventaja de los países receptores de migrantes (en adelante “países receptores”), a partir de premisas no necesariamente ciertas o atribuibles a ese fenómeno: desplazamiento de mano de obra local, congestionamiento y deterioro de
los servicios sociales, aumento de la delincuencia e inseguridad ciudadana, desmejoramiento de la educación y pérdida de valores, empeoramiento de la situación económica y saturación de la administración de justicia, sólo por citar
algunos ejemplos.
[51]
52
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Ya desde los años treintas el laureado novelista norteamericano John Steinbeck, en su obra Las uvas de la ira, retrataba el problema de los migrantes, pero
desde la visión de la vida de los migrantes mexicanos en los campos agrícolas en Estados Unidos de América. A 70 años de ello la situación no ha variado para mejorar, sino para empeorar; ahora no es exclusiva de mexicanos ni de
latinoamericanos.
El estigma del fenómeno migrante debe cambiar. Ya nadie puede negar que
el flujo migratorio es un fenómeno y hasta una opción necesaria, tanto para los
países desde donde procede la migración (en adelante “países originarios”)
como para los países receptores. Muchos países desarrollados europeos, así como Canadá, Estados Unidos de América y el país-continente Australia, pero
especialmente estos dos últimos, se perfilan como las regiones de mayor captación de población migrante, pero no por arte del destino, sino porque la requieren. El proceso de envejecimiento de la población de esos países ha activado la alarma de la sustentabilidad generacional frente a un notorio déficit de
población joven laboralmente activa. Esa población no es autosuficiente, entre otras cosas, para satisfacer los requerimientos de mano de obra para sostener
los niveles productivos en aumento constante, ni para mantener los regímenes
jubilatorios. Se requiere, entonces, del flujo migratorio para colmar ese faltante.
El problema para los países receptores será cómo obtener al migrante que
ellos requieren y qué perfil y grado de educación y especialización necesitan.
El fenómeno de los migrantes siempre ha estado acompañado de componentes
de intolerancia, racismo y xenofobia. Por lo demás, la demanda por el migrante de baja escolaridad para la realización de trabajos de poca especialización
y tareas de construcción, recolección de cosechas, oficios domésticos, etcétera, se mantendrá como una constante. Por ello, entre los ejes centrales de este
Congreso de la FIO están los migrantes, refugiados y desplazados, así como
el racismo, la xenofobia, la intolerancia y la tarea del Ombudsman en el tratamiento de estos asuntos.
El hecho de que esta actividad sea realizada ante un foro tan amplio como
el de las Defensorías, Comisiones, Comisionados o Procuradurías de Derechos
Humanos de Iberoamérica, cuya naturaleza y competencia es, por antonomasia, la promoción y protección de los Derechos Humanos desde la esfera interna de los Estados, nos llena de una gran satisfacción, en primer lugar porque
el tema debe ser incorporado con marcado interés en todas las agendas nacionales como política de Estado y no como política de gobierno. Sólo desde su
sustentabilidad dependerá una solución verdaderamente integral. En segundo
lugar porque desde las oficinas de los Ombudsman se puede ejercer mayor con-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
53
trol y mayor presión para que los gobiernos definan las líneas de política estatal sobre la temática de la migración en general y para la fiscalización de la
ejecución de dicha política.
Finalmente, se trata de un tema que debe ser analizado desde la perspectiva de los Derechos Humanos, porque si hay un grupo vulnerable desprovisto
incluso del derecho humano fundamental de petición o acceso a la justicia, pilar
necesario para reclamar violaciones de otros de sus Derechos Humanos, ése es
el de los migrantes, especialmente el de los indocumentados.
El retrato es grande, máxime cuando tomamos conciencia de que el fenómeno migrante ha sido aprovechado económicamente, tanto por los países
originarios que ven una incidencia directa en el aumento de sus balanzas comerciales por efectos de remesas del exterior, como por los países receptores
que se benefician de la mano de obra barata y especializada sin haber hecho
alguna inversión social previa para obtenerla, lo que implica un aumento de liquidez como consecuencia de más consumidores por capacidad de compra y,
por ende, ampliación de los mercados de producción interna, mejores precios
de productos de exportación por la mano de obra barata, al margen de cargas
sociales legales, etcétera.
Lo anterior demuestra que éste no es un fenómeno atinente sólo a los países originarios o sólo los países receptores. Como todo, dependerá de ese imponderable llamado voluntad política de la que todos los Estados se valen para
cumplir o no esos retos que trascienden los simples actos de gobierno.
Mientras sigan existiendo diferencias de mercado en razón de “ventajas”
comparativas en los factores de producción entre los países —situación que no
tiende a variar— siempre tendremos a la par, como fenómeno económico, social y cultural, la migración. Eso se mantendrá con la globalización o sin ella,
con tratados de libre comercio o sin ellos; por lo tanto, no queda otra salida que
generar propuestas eficaces de promoción y protección de los Derechos Humanos de ese sector poblacional, tanto desde el ámbito interno como del internacional. Respecto de los refugiados y desplazados las variables del conflicto
armado interno se han transferido de unas regiones a otras dentro del continente, lo que hace que el problema se mantenga con connotaciones y especificidades preocupantes.
Como quiera que se vea, corresponde hacer frente al desafío de la población
pobre de nuestra región que abandona o debe abandonar su país para, desafortunadamente, seguir siendo más pobre en otro. Y no sólo es más pobre, sino
desarraigada de su familia, de su cultura y de sus costumbres; discriminada racialmente, y víctima de flagelo de la xenofobia y la intolerancia. Como si eso
54
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
fuera poco, siempre está en riesgo de deportaciones forzadas con violación a
sus Derechos Humanos y no participa en las políticas de reinserción social en
su país de origen, donde vuelve a ser marginada por sus propios nacionales.
La situación migratoria en la región americana y los patrones migratorios
Dentro del mapa migratorio mundial el continente americano, especialmente
Latinoamérica, ha tenido un papel destacado. Ser parte de una región en desarrollo, con la salvedad de Estados Unidos y Canadá, ha implicado que haya
flujos migratorios entre los países de una subregión a otra, variando el destino
de los países receptores, según se vayan modificando circunstancias coyunturales relacionadas con conflictos armados internos o por condiciones de marginación y pobreza, lo que ha provocado, también, un fenómeno de desplazados internos dentro de los mismos países. La migración comporta un germen
de reacción en cadena.
La situación de que una persona tenga que verse obligada a abandonar su
lugar de residencia, así como su trabajo, ya sea para trasladarse fuera de las fronteras o internamente, a menudo desencadena una serie de violaciones a los Derechos Humanos, independientemente de que se ubique al migrante dentro de
cualquiera de las categorías: refugiado, asilado, desplazado o inmigrante ilegal. Además, si a ese desarraigo le agregamos la estigmatización de que son
objeto esas poblaciones por prácticas racistas y xenófobas en el país receptor,
el cuadro de proyecto de vida —si puede calificarse como tal— es verdaderamente patético. La exacerbación de hostilidad contra ese sector de la población, ya sea por sentimientos nacionalistas o por simple percepción de que ese
tipo de migrante resulta problemático, aumenta el panorama negativo y, prácticamente, lo convierten en apátrida.
Los principales focos del fenómeno migrante desde y en América Latina
podríamos clasificarlos de la siguiente manera:
1.
2.
3.
4.
Desplazados internos en cada uno de los países.
Refugiados.
Migración de países latinoamericanos hacia Canadá y Estados Unidos.
Migración de centroamericanos y suramericanos hacia Estados Unidos,
utilizando a México como puente o quedándose en este país.
5. Migración entre países centroamericanos.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
55
6. Migración entre países suramericanos.
7. Migración de personas latinoamericanas hacia países europeos, especialmente a España.
A partir de los años cincuentas del siglo XX fue generalizado el fenómeno
de la migración interna de las zonas rurales hacia las ciudades con miras a
obtener una mejor situación económica, lo cual tuvo un impacto económico y
social de magnitudes ya conocidas por todos. Ese tipo de migración, que podríamos llamar voluntaria en unos casos o impulsada por las circunstancias en
otros, debemos diferenciarla del fenómeno de desplazamiento interior, donde
un gran número de personas se ven desarraigadas forzosamente de su propio
medio, aun cuando se encuentren dentro de las mismas fronteras nacionales.
Lo anterior es consecuencia de que estos grupos de personas se encuentran,
de un momento a otro, en la línea de fuego entre las fuerzas de la guerrilla y
las fuerzas gubernamentales que se enfrentan por razones ideológicas, por posesión de tierras y recursos naturales o por problemas sumamente complejos
donde convergen, además, guerrilla, militares, paramilitares y grupos económicos vinculados con el narcotráfico.
Se trata, en suma, de personas que deben desplazarse por fuerza de la violencia. Como seres humanos, su situación se diferencia poco de la que da origen al
fenómeno del refugio, sólo que el refugiado traspasa una frontera. Sin embargo,
el sufrimiento del desplazado difiere poco del que padece el refugiado. Por ello,
pensamos que los desplazados deberían ser considerados como tales por motivos de carácter humanitario, en los términos de la Convención de 1951.
El fenómeno intrarregional
La heterogeneidad económica y social de los países latinoamericanos y del
Caribe, así como la vecindad geográfica y la proximidad cultural, hacen que
las corrientes migratorias dentro de la región busquen, preferentemente, aquellos países cuyas estructuras productivas sean más favorables en términos de
empleo. A ello hay que agregar la galopante crisis económica y las contingencias sociopolíticas.1
1 Cf. A. Pellegrino, Migrantes latinoamericanos: síntesis histórica y tendencias recientes. Montevideo, Universidad de la República, CEPAL, CELADE, 2000. Mimeografiado.
56
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Los orígenes y destinos durante 1990 indicaban que casi dos tercios de los
latinoamericanos que residían en países de la región, distintos al de nacimiento,
se concentraban en Argentina y Venezuela. Argentina ha sido el destino tradicional de numerosos contingentes de paraguayos, chilenos, bolivianos y
uruguayos, mientras que la bonanza petrolera venezolana atrajo, desde 1970,
a colombianos y otros nacionales de otros países del cono sur.2 Este flujo migratorio disminuyó en la década de los ochentas, pero aumentó el número de
personas procedentes de otros países latinoamericanos, mientras que se apreciaba un factor novedoso de retorno de paraguayos a su país, y Chile se convirtió en una importante nación receptora de migrantes de otros países latinoamericanos.3
Mientras tanto, la subregión centroamericana presentaba un panorama muy
particular debido a las consecuencias sociopolíticas agravadas por los conflictos armados internos, lo que generó una migración importante de salvadoreños
y nicaragüenses entre los años setentas y ochentas, periodo en el que México
se convertía en receptor fundamental de inmigrantes de todo el istmo, especialmente de guatemaltecos y salvadoreños.
Colombia merece un trato diferenciado, puesto que durante los noventas los
censos de otros países latinoamericanos mostraron que más de 600,000 colombianos estaban empadronados en esos territorios, la mayoría en Venezuela.4
Por su parte, los países del Caribe mantienen un flujo constante de migrantes
entre ellos mismos, producto del dinamismo del sector turístico, siendo la
población migrante predominantemente de Granada, Guyana y San Vicente
y las Ganadinas, y los países receptores Trinidad y Tobago, las Islas Vírgenes y
Barbados.5
2 Miguel Villa y Jorge Martínez Pizarro, “Tendencias y patrones de la migración internacional en
América Latina y el Caribe”, en Simposio sobre migración internacional en las Américas. San José,
Costa Rica, OIM, CEPAL, 2000, p. 1.1.7.
3 Ibidem.
4 Ibid., p. 1.1.8.
5 F. Mills, Population and housing census of the Commonwealth Caribbean. Regional monography, intrarregional and extrarregional mobility, the new caribbean migration. Trinidad y Tobago,
Caribbean Community, 1997.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
57
La migración extrarregional
A pesar de opciones alternas como Australia, algunos países europeos y asiáticos, el destino mayoritario de inmigrantes latinoamericanos y del Caribe sigue siendo Estados Unidos de América y, en menor medida, Canadá. Por ello,
se habla de migración sur-norte. Esta situación, que no es novedosa, sí refleja
un punto de preocupación en cuanto a la cantidad de ese flujo migratorio: alrededor de 43% del total de la población extranjera censada en Estados Unidos en 1990, más de la mitad, corresponde a personas procedentes de México;
una cuarta parte al Caribe (Cuba, Jamaica y República Dominicana, principalmente), y la otra cuarta parte se divide entre centroamericanos y suramericanos
por partes iguales.6
Según Miguel Villa y Jorge Martínez Pizarro, citando información de la Encuesta Continua de Población de Estados Unidos, el número de inmigrantes de
origen latinoamericano y caribeño ascendió a 13.1 millones de personas en
1997, es decir, más de la mitad del total de inmigrantes, lo que refleja que la
región estimula, en términos netos, la migración de población, especialmente
en los casos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua.7
El caso de la migración irregular
En los últimos tiempos se ha tratado de resaltar la importancia económica de
los aportes directos que tienen las remesas de las personas migrantes en los
países originarios, especialmente resaltan los casos de El Salvador y Nicaragua. A ello se suma una percepción de la opinión pública adversa y altamente xenófoba y discriminatoria en perjuicio de la población migrante.
Sin embargo, si hacemos un balance con cierto nivel de detenimiento, la
conclusión podría ser otra.
Dentro del cuadro general del mapa migratorio la migración irregular representa un fenómeno de especial atención, en primer lugar porque se da en contra
de la voluntad de los gobiernos y, en cierta forma, de los migrantes, pues son
6 D. Schmidley y C. Gibson, “Profile of the foreing-born population in the United States: 1997”,
en Current Population Report. Washington, D. C., U. S. Census Bureau, series, pp. 24-195. En
internet: www.census.gov.
7 M. Villa y J. Martínez Pizarro, op. cit., p. 1.1.10.
58
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
las condiciones de su país de origen las que impiden que su permanencia en él
sea viable, y en segundo lugar porque hay una demanda real en los países receptores, aun cuando se quiera negar la legalización de la situación del inmigrante irregular. Por ello, es necesario determinar el impacto real de las migraciones en la sociedad vis a vis la percepción social de las migraciones.
Por ejemplo, es discutible el supuesto impacto negativo de las migraciones
en los mercados de trabajo o en los mismos servicios sociales. En buena medida, por el contrario, se observa que en los países receptores hay una verdadera competencia entre el sector empleador que busca una mano de obra migrante
barata y aquellos empleadores que ven en la migración ilegal una competencia desleal.
Lo cierto es que la lógica de los Estados, en relación con la situación de
los migrantes ilegales, es tratar de manejar el problema desde una óptica policial administrativa inmediatista, a partir del derecho soberano que tienen los
Estados de controlar el flujo migratorio de su territorio.
El problema es bastante más complejo y la solución tiene que venir en doble vía, pues no sólo es asunto del país receptor. Como muy bien lo sostiene
Lelio Mármora, los países de origen se han desligado tradicionalmente del problema a partir de la consideración de que la emigración era una decisión individual, por lo que los riesgos los debe asumir el migrante, lo cual supone que
los efectos sólo son problema del receptor.8
Mientras tanto, el migrante ilegal se debate en una línea de penuria y de
desconocimiento de sus derechos fundamentales, ya que la política migratoria del Estado receptor es represiva, cuando debería responder a verdaderas relaciones internacionales entre los países.
La solución contra el tráfico ilegal está, en primera instancia, en el respeto
a los Derechos Humanos, en la regulación de la migración definitiva y temporal y en la participación de los países de origen, así como de los receptores. Siguiendo a Escaler, una política orientada a detener el creciente número de personas que buscan entrar a los potenciales países de recepción, confiando sólo
en la imposición coactiva de un régimen estricto de entradas, aparece como inadecuada e incluso miope.9
8 Lelio Mármora, “El fenómeno migratorio regional en América Central y del Norte. Políticas y
Gobernabilidad”, en Foro Regional sobre Derechos Humanos, Refugiados y Migraciones en América Central. San José, Costa Rica, octubre, 1996, p. 28.
9 Cit. por L. Mármora, en ibid., p. 29.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
59
Al respecto, es necesario avanzar sobre algunas propuestas de política de
Estado, como podrían ser:
—Reconocer la complejidad del fenómeno migratorio y regularizar, hasta
donde sea posible, los casos de migración ilegal, dentro del ejercicio soberano del Estado receptor.
—Ampliar programas de migraciones temporales, según estudios de demanda;
—Establecer y ampliar cuotas de trabajadores migrantes en sectores con demanda insatisfecha.
—Implantar programas de retorno asistido, concomitantes con medidas de
reintegración.
—Realizar campañas de información sobre peligros, riesgos y desventajas
de la migración ilegal en el país de origen.
—Diseñar campañas informativas sobre el impacto verdadero de las migraciones que ataquen los prejuicios y actitudes xenófobas en los países receptores.
—Controlar, de manera real, las condiciones laborales en las zonas francas
de maquila, situadas en zonas fronterizas.
—Realizar proyectos eficientes dirigidos a contribuir, productivamente, con
la canalización de remesas del exterior.
—Cooperar en la lucha contra el tráfico de migrantes.
Estas opciones tienen origen, en buena medida, en las recomendaciones de
la Comisión Asesora del Congreso de Estados Unidos, creada para examinar
los factores que impulsaban la migración indocumentada hacia ese país desde otros puntos del hemisferio occidental, y compuesta por miembros de los
Partidos Demócrata y Republicano, llamada Comisión para el Estudio de la
Migración Internacional y el Desarrollo Económico Cooperativo.10
El fenómeno migrante vis a vis la globalización
El factor generador del fenómeno migrante se ha visto afectado sensiblemente
como consecuencia de la globalización. En los últimos años se han desenca10 Congreso de Estados Unidos, La migración indocumentada a Estados Unidos: el desarrollo
económico como respuesta (Informe de la Comisión para el Estudio de la Migración Internacional
y el Desarrollo Económico Cooperativo. Resumen Ejecutivo). Washington, D. C., 1990.
60
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
denado muchas discusiones y propuestas sobre las condiciones que generan el
problema, así como las posibles soluciones.
Como lo señala el Defensor del Pueblo de la Nación Argentina, señor Eduardo R. Mondino, en su informe presentado ante este Foro, “el debate actual sobre el problema migratorio debe enmarcarse necesariamente en el análisis del
creciente proceso de globalización que experimenta la economía mundial. Este
proceso ha derivado en una profundización de los desequilibrios mundiales,
con diferencias entre los países cada vez más abismales”.
Para decirlo en palabras del actual Presidente de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Juez Antonio A. Cançado Trindade, el fenómeno contemporáneo del desarraigo es efecto de “un mundo globalizado... [en el que] se
abren las fronteras a los capitales, inversiones, bienes y servicios, pero no necesariamente a los seres humanos. Se concentran las riquezas cada vez más en
unos pocos, al mismo tiempo en que lamentablemente aumentan, de forma creciente (y estadísticamente comprobada), los marginados y excluidos. Las lecciones del pasado parecen olvidadas, los sufrimientos de generaciones anteriores
parecen haber sido en vano”.11
La globalización, que bien la deberíamos entender como una suerte de “mundialización” de la economía, ha desencadenado discursos y protestas de amplia
oposición en todo el mundo. Lo cierto es que al margen de ese debate, en lo que
al problema migratorio respecta, se ha dado una polarización de riqueza que incide directamente e influye en la decisión de las personas para abandonar su
país en cualquier forma posible, para buscar una supuesta mejor calidad de
vida, aún cuando el desarraigo y el desmembramiento familiar son constantes
generadores de problemas sociales de consecuencias irreversibles.
La globalización, se dice, permitirá la movilidad de los factores de producción
y especialización internacional, lo que acarrearía el despunte hacia el crecimiento, lo cual no podrá ser si no se eliminan las barreras arancelarias y no
arancelarias que permitan el libre flujo de bienes y servicios. Es aquí donde la
propuesta se vuelve inconsistente, puesto que no hay voluntad para liberar también el factor trabajo y, más bien, se rechaza la movilidad de trabajadores mediante la instauración de medidas antiinmigratorias de corto plazo.
11 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 18 de agosto de 2000. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de
República Dominicana. Voto concurrente del Juez Antonio A. Cançado Trindade, núm. 3.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
61
Siguiendo la línea discursiva del informe mexicano, las migraciones no son
un problema; responden al propio modelo económico impulsado internacionalmente: “Parecería, entonces, que se castiga al migrante no por incorporarse al
fenómeno de la globalización, sino en virtud de su vulnerabilidad. A partir de
este punto siguen una serie de inconsistencias: incongruencia entre las políticas económicas adoptadas por diversos Estados y sus propias leyes migratorias
(por un lado se necesita y se busca la mano de obra, pero al mismo tiempo se
rechaza formalmente al trabajador extranjero y se acaba por permitir, o incluso
estimular, veladamente, la contratación por medios no contemplados en la ley).
Pero aún más, no comienzan a adoptarse medidas policiacas, las cuales insisten en penalizar al migrante”.
Hay algunas propuestas que tratan de atender ese fenómeno, dentro de las
cuales sobresale la realizada por la Comisión para el Estudio de la Migración
Internacional y el Desarrollo Económico Cooperativo, compuesta por miembros
de los Partidos Demócrata y Republicano de Estados Unidos de América, para
examinar los factores que impulsaban la migración, especialmente la indocumentada, hacia ese país desde otros países del hemisferio occidental. Esa Comisión, tomando en consideración muchas consultas en el exterior y valiosas
investigaciones académicas, llegó a dos conclusiones fundamentales: una —nada novedosa, por cierto—, que la razón principal de ese tipo de migración es la
búsqueda de mejores oportunidades económicas, y la otra, que el desarrollo y
el acceso a nuevos y mejores empleos en los lugares de origen es la única forma
de reducir gradualmente las presiones migratorias.
Para ello, recomendó ciertas medidas con alcance a mediano y largo plazos,
y aun cuando muchas de ellas son cuestionables, lo cierto es que tienden a buscar cierto balance frente a una globalización rampante que siempre va a beneficiar a los países más desarrollados económica y tecnológicamente.
Algunas de las medidas de esa Comisión se plasmaron en la suscripción del
Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México (TLC) y
su aplicación y posibles efectos, se supone, incidirán directamente en la disminución de presiones migratorias,12 especialmente por la migración de mexicanos de zonas rurales a centros industriales más populosos.
Sin embargo, la puesta en marcha del TLC no ha conducido necesariamente
a esos resultados, ya que la brecha salarial entre los tres países no se podrá
12 Wayne Cornelious y P. Martin, The uncertain connection: Free Trade and rural mexican
migration to the United States. IR: vol. XXVII, núm. 3, 1999, p. 485.
62
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cerrar del todo a pesar de ese tratado. Pero quizá el punto más complejo es la
vinculación de las normas laborales con el comercio, especialmente por la falta
de implantación de controles para asegurar su cumplimiento efectivo. Mientras ello no ocurra no se podrán equiparar esas normas laborales entre los países
para permitir una disminución de los factores que promuevan la migración ilegal a partir de la explotación de mano de obra migrante. En otras palabras, esa
explotación laboral seguirá sirviendo como acicate para el éxodo de migrantes en el país originario y para el recibimiento de ilegales en el país receptor.
Principales Derechos Humanos que se violan
a los migrantes
En el entendido de que los Derechos Humanos son inherentes a todas las personas que se encuentran en un territorio bajo la jurisdicción de un Estado determinado, en un momento dado la población en tránsito temporal en un país
también debe estar cubierta con garantías suficientes y eficaces para que no sea
objeto de transgresiones por su especial condición de relativa vulnerabilidad
a causa de su desarraigo. En teoría, los extranjeros tienen los mismos derechos
establecidos en las constituciones políticas y otros instrumentos internacionales
ratificados por el Estado, con la salvedad de aquellos derechos que naturalmente le están vedados y que guardan relación con los derechos políticos. Pero la
realidad es otra.
Es parte de la función del Estado practicar actos vinculados con criterios de
discrecionalidad para decidir sobre el control migratorio. Esa potestad legítima de los Estados no puede ser abusiva, porque la discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad ni puede violentar los Derechos Humanos. Dentro de
un Estado de Derecho el ejercicio de potestades discrecionales por el poder
público está sujeto, por lo menos, a los límites que imponen los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Las normas, medidas y políticas migratorias,
desde la óptica de la doctrina de los Derechos Humanos, han de ser razonables,
es decir, deben ajustarse normas y principios, apegadas a la justicia y al bien
común. También deben ser proporcionadas, es decir, deben mantenerse fieles
a la razón, adecuándose siempre al sistema de valores que impone la dignidad
humana.
Sin embargo, es común que con esta práctica de determinación de criterios
de supuesta ilegalidad o indeseabilidad, los Estados optan muchas veces por
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
63
expulsar de su territorio a personas extranjeras sin que se les permita ejercer
su derecho de defensa mediante un proceso administrativo y dentro de un
periodo de tiempo que, generalmente, es fugaz. Es común la práctica de expulsiones masivas de extranjeros sin posibilidad de accionar mecanismos legales
de protección.
Es a partir de esa circunstancia que se inicia el camino hacia una concatenación de violaciones a los Derechos Humanos de las personas migrantes, pero
especialmente para los que se encuentran en ese rango de incertidumbre de la
indocumentación. Ese catálogo de derechos violentados incluye la violación
al principio fundamental de la no devolución, no aceptación de solicitudes de
asilo y refugio, no acceso al mercado laboral o acceso en términos discriminatorios, detenciones masivas crecientes, tráfico ilegal internacional de trabajadores migrantes, dificultad para acceder a la justicia, etcétera.
El acceso a la justicia
Debemos iniciar con ese derecho fundamental de petición, que es el derecho
humano más violentado. La situación de indocumentado produce un efecto
inmediato sobre la persona que padece esa involuntaria condición. Esas personas se saben candidatas a una expulsión inminente por parte de las autoridades administrativas si se determina su indocumentación, ya que los sistemas
de reclamo requieren algún documento de identificación.
Sabedores de ello, muchos empresarios inescrupulosos realizan contrataciones laborales al margen de la ley dentro del país receptor sin cubrir niveles de
salario mínimo ni cargas sociales obligatorias. Saben que no serán denunciados por la persona migrante porque el riesgo de hacerlo es mayor para esta
última. Eso se traduce en reducción de gastos operativos y en un precio final
más competitivo para sus productos. Las personas migrantes, por ende, ven
agravada su condición por el carácter de indivisibilidad que toma como población para evadir una probable deportación, lo cual la sume dentro de un conjunto de estereotipos que hacen que su permanencia en los países receptores
sea de completa marginalidad.
Adicionalmente, hay una transgresión al derecho a la información, el cual
es básico para ejercitar el reclamo por violaciones a otros Derechos Humanos,
ya que si las personas migrantes no tienen modo de saber qué medios y recursos tienen para defenderse de actos estatales arbitrarios, entonces no pueden
accionarlos. Ante esas circunstancias el Estado hace poco por incluir en su agen-
64
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
da un proceso informativo para hacer del conocimiento de los migrantes sus
derechos.
Libertad de tránsito
La situación descrita incide directamente en prácticas estatales de abuso de
autoridad en detenciones, en casos de deportación y prolongadas estadías en
centros de detención en condiciones impropias.
Derechos económicos, sociales y culturales
Sin mayor esfuerzo de análisis, los derechos económicos, sociales y culturales son la “cenicienta” de los Derechos Humanos para la población en general. Pero tratándose de la población migrante la marginación conduce a que los
ya de por sí insuficientes servicios de salud, educación, vivienda, etcétera, no
sean asequibles a ella, lo cual implica una violación adicional al derecho a la
igualdad y no discriminación.
En el caso de la salud, como ya se indicó, la negativa de los patrones y empresarios a asegurar a sus empleados y empleadas extranjeros, sobre todo si son
indocumentados, los inhibe de que sean atendidos por los sistemas de seguridad social.
Otra forma de marginación se produce cuando el Estado no participa al sector migrante de los programas de beneficios sociales relacionados con el acceso a préstamos preferenciales y bonos para la adquisición de vivienda o alimentos, ya que no califican por su condición migratoria.
En el campo laboral las manifestaciones de injusticia van desde jornadas
laborales excesivas hasta falta de pago de salarios o salarios inferiores al de ley.
Es común, además, que ese salario sea todavía más reducido en la contratación
de mujeres y menores. Colateralmente, no participan de otros beneficios como
cotizar para optar a sistemas de pensiones, riesgos de trabajo, pólizas de vida,
etcétera. Como corolario de lo anterior se produce una violación al derecho a
tener un salario digno y oportunidades de tener acceso a actividades culturales, deportivas y de distracción.
Aunado a lo anterior se produce complacencia estatal debido a la ausencia
total o parcial de inspección y control de los órganos competentes.
A nivel internacional la protección para los trabajadores migrantes es bastante débil. El único tratado internacional en esa materia, la Convención Inter-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
65
nacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, adoptada en 1990, no ha entrado en vigor por falta
de ratificaciones suficientes. Sin embargo, ello no es óbice para que a nivel interno no se vaya adecuando la legislación local a esos requerimientos mínimos.
Derecho a la propiedad
Cuando ocurre una deportación individual o masiva de extranjeros en forma
ilegal, sin abrir un proceso administrativo y sin posibilidades de ejercer el
derecho de defensa, suceden una serie de hechos que inciden en la violación
al derecho a la propiedad. La eficacia de la deportación no permite siquiera que
la persona a deportar pueda recoger sus pertenencias y sus bienes, mucho
menos poner en regla sus propiedades, lo cual resulta confiscatorio de su propiedad.
Derecho a la no devolución
En el caso de los refugiados se ha desarrollado el principio de la no devolución
y se busca alcanzar procesos de repatriación voluntaria. Sin embargo, ese principio es violentado en forma frecuente.
En una reciente resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre medidas provisionales en favor de varias personas migrantes haitianas ante una inminente deportación desde República Dominicana, se desarrolló
una jurisprudencia pionera dentro del Sistema Interamericano de Protección de
los Derechos Humanos. La Corte decretó la protección de esas personas, ordenando que República Dominicana se abstuviera de deportarlas o expulsarlas; requirió el permiso para que otras personas —ya expulsadas— pudieran retornar, y solicitó su colaboración para obtener información acerca de otras
personas desaparecidas y la realización de determinadas reunificaciones familiares; también pidió mayor información sobre la situación de los miembros de las
comunidades o “bayetes” que puedieran estar sujetos a expulsión y la efectiva
protección de las personas que habían actuado en el proceso como testigos.13
13 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de agosto de 2000. Medidas provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de
República Dominicana.
66
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En su voto concurrente a esa resolución, el Presidente de ese tribunal reforzó
esa tesis al señalar que se deben adoptar nuevas formas de protección para
erradicar la exclusión social y la pobreza extrema “aunque no estén literalmente
contempladas en los instrumentos internacionales de protección del ser humano
vigentes”, piedra angular de la protección de los refugiados, es un principio que
“puede invocarse inclusive en contextos distintos, como el de la expulsión colectiva de migrantes ilegales o de otros”.14
La situación de los migrantes según informes de algunos
países participantes en este Foro
Para la realización de esta actividad se recibieron informes nacionales de algunos Ombudsman de varios países. Dichos informes se encuentran en los
materiales adjuntos distribuidos a los participantes en este Quinto Congreso
Anual de la FIO. Por el interés que la información en ellos contenida reviste,
a continuación se detallan los aspectos medulares de los informes nacionales
respecto de características diferenciadoras entre todos los países. Los informes
enviados por algunos de los Estados Miembros de un Estado Federado se adjuntan en los anexos.
Argentina: su conformación nacional es eminentemente de identidad inmigratoria, por lo que se busca fortalecer el derecho al arraigo que tiene toda persona, entendido como el derecho a desarrollarse plenamente en su lugar de nacimiento. Hay consenso sobre la promulgación, por parte del Parlamento, de
una nueva ley de población y migraciones. Un punto medular es la necesidad
de promulgar una amnistía que favorezca a cientos de miles de extranjeros que
carecen de documentación y que se encuentran en forma ilegal y que, por ello,
están condenados a vivir en la marginación.
Colombia: en este momento el principal problema lo representa el desplazamiento forzado por la violencia, lo cual lo distingue del resto de los países
americanos. Se estima en dos millones los desplazados internos como consecuencia de la violencia, y las políticas de Estado no cubren a una porción mayor
a los 400,000, lo que evidencia un desbordamiento de su capacidad para atender ese fenómeno. Como característica propia de esa situación, además de
violarse Derechos Humanos generales, se da un quebrantamiento de las nor14
Ibid. Voto concurrente del Juez Antonio A. Cançado Trindade, núm. 7.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
67
mas del derecho internacional humanitario, especialmente los artículos 13 y 17
del Protocolo II a los Convenios de Ginebra Relativo a la Protección de las
Víctimas de los Conflictos Armados, sin Carácter Internacional. Dentro de ese
complejo conflicto se maneja una estrategia de dominio y control territorial por
parte de los distintos actores, lo que provoca un proceso de homogeneización
y aplastamiento del pluralismo de la población de esos territorios, mediante el
desalojo forzoso y la exclusión territorial de quienes se consideran adversarios
o enemigos del actor armado dominante. Si bien existe la Ley Número 387,
de 1997, que establece políticas para la prevención, la atención humanitaria de
emergencia y el retorno voluntario o reasentamiento de la población desplazada, la misma debe reglamentarse, porque el tratamiento del problema debe ser
regionalizado y no centralizado, ya que las características del desplazamiento
no son homogéneas. La Defensoría del Pueblo colombiana hace una serie de
recomendaciones valiosas para que la política de Estado tenga coherencia con
el proceso de paz y con los programas de inversión social.
Costa Rica: es el principal país receptor dentro de la región centroamericana,
especialmente de nicaragüenses (alrededor de 400,000). La Defensoría destaca,
con suma preocupación, que la temática migratoria aún no ha sido asumida con
el nivel de importancia y urgencia que se requiere, dentro del marco de respeto
a los Derechos Humanos de los habitantes a partir del buen funcionamiento del
sector público, especialmente por la falta de previsión y planificación de los
planes nacionales de desarrollo derivados en acciones a corto plazo, desarticuladas y a un alto costo social. A ese panorama se deben agregar, en algunos
casos, manifestaciones de actitudes de intolerancia, xenofobia y discriminación. Si bien, cabe destacar la política de legalización de personas indocumentadas por parte del Estado, mediante tres procesos de excepción migratoria
durante la última década, incluyendo la última fase a 150,000 personas, la Defensoría destaca que la respuesta no se ubica exclusivamente en el tema de la
legalización, sino en propiciar un proceso de integración que favorezca el desarrollo humano de todos los miembros de la sociedad, para lo cual se deben
definir políticas migratorias dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
El Salvador: presenta un problema marcado con población refugiada. Después de la firma de los Acuerdos de Paz, en 1992, el ACNUR implantó un programa de rehabilitación para facilitar la reintegración socioeconómica de los
refugiados, así como para la asistencia individual a los retornados y un proyecto de documentación para reconstruir los registros perdidos durante la guerra
y extender más de un millón de cédulas de identidad para que pudieran ejercer sus Derechos Humanos. A pesar de que la asistencia del ACNUR, al 30 de
68
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
junio de 1999, decayó a sólo 33 casos de refugiados por el cese de la guerra,
los problemas no resueltos están en el movimiento de personas que migran de
un lugar a otro buscando mejores condiciones de vida y, en muchos casos, tratando de salvaguardar sus vidas. A ello se debe agregar la difícil situación económica que atraviesa el país, el alto nivel de desempleo, la delincuencia y las
concurrentes deportaciones de sus nacionales desde Estados Unidos. En la
actualidad se tramita un proyecto de ley migratoria que está en proceso de revisión antes de ser enviado a la Asamblea Legislativa. Pero el mayor reto que
enfrenta El Salvador es con respecto a sus nacionales que se encuentran en
otros países, especialmente en Estados Unidos, donde son detenidos sin que se
les respete el debido proceso, o bien, son objeto de deportaciones masivas.
Honduras: el proceso migratorio se genera a partir de las guerras civiles ocurridas en los tres países fronterizos (Nicaragua, El Salvador y Guatemala),
principalmente en la década de los ochentas, lo que convirtió a ese país en el
principal receptor de refugiados de la región centroamericana y de millares de
desplazados externos que se sumaron a otros miles de desplazados hondureños. Actualmente, las altas tasas de desempleo y subempleo provocan problemas estructurales de pobreza e inducen a la migración de cientos de miles de
hondureños hacia otras regiones del istmo centroamericano, pero especialmente hacia países del norte (México y Estados Unidos). Igualmente, el territorio
hondureño es utilizado como corredor de población extranjera no centroamericana (asiáticos, africanos y suramericanos), que en su mayoría no se someten al control migratorio. Informes del Banco Central de Honduras indican que
en 1995 residían 400,000 hondureños en Estados Unidos, los cuales remitían
a su país de origen 120 millones de dólares. En 1997 las cifras indicaban que
las remesas del exterior de los 500,000 hondureños que residían fuera de su
país aportaban divisas por 400 millones de dólares. A partir de ese año la situación de los inmigrantes desmejoró sustancialmente debido al número de deportaciones masivas de indocumentados desde Estados Unidos, mediando además
violaciones a sus Derechos Humanos durante ese proceso. A través del Foro Nacional para las Migraciones en Honduras (Fonamih), creado en respuesta a los
acuerdos emanados de los Foros Regionales sobre Migraciones, se atienden
todos los aspectos relacionados con los orígenes, manifestaciones y efectos de
la migración.
México: la realidad mexicana presenta dos fenómenos distintos en sus fronteras norte y sur. En el norte la tónica es, quizá, el mayor desplazamiento de
trabajadores indocumentados a nivel mundial que buscan empleo en Estados
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
69
Unidos debido, principalmente, al desfase económico entre ambos países y a
la desigualdad de ingresos. Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta
1964 estos movimientos se formalizaron a través de acuerdos (“braceros”) para
suplir la escasez de mano de obra en el campo en Estados Unidos. Después de
la finalización de esos acuerdos los movimientos migratorios continuaron y se
diversificaron a otras áreas de servicios y de la industria. Los controles migratorios para “cerrar” fronteras han elevado el número de muertes. Tan sólo en
el año 2000 más de 400 inmigrantes sucumbieron en terrenos de alto riesgo.
El fenómeno no disminuye y muestra de ello son las redes de traficantes de
migrantes, así como las estadísticas estadounidenses de deportación de 900 a
1,000 mexicanos diariamente.
En el caso de la frontera sur se dan dos situaciones: la de los guatemaltecos
que se asientan y se integran en el territorio mexicano y los que utilizan a México como fenómeno de transmigración para seguir su camino hacia Estados
Unidos, lo cual ha aumentado en los últimos tiempos porque ahora se incluyen centroamericanos, suramericanos, europeos y asiáticos.
Independientemente del fenómeno del que se trate, tanto en el norte como
en el sur los migrantes y transmigrantes presentan las mismas características
de vulnerabilidad y son presa fácil de abusos de autoridad, robos, patrones discriminatorios, etcétera.
Nicaragua: miles de nicaragüenses abandonan su país por diversas razones,
y se dirigen principalmente hacia Costa Rica, Honduras y Estados Unidos. Debido a que ese flujo migratorio es, en buena medida, indocumentdo, su naturaleza es altamente vulnerable. Los principales motivos que generan ese flujo migratorio tiene que ver con la crisis político-económica vivida en la región
centroamericana durante las últimas dos décadas, en conjunto con los procesos de globalización para los cuales no se han desarrollado estrategias nacionales que permitan sacar mejor provecho para las personas nicaragüenses de
nivel promedio. Como si fuera poco, se deben sumar los efectos de catástrofes naturales, como el huracán Mitch. Además, la migración es descontrolada,
por lo que esa población es objeto de expulsiones masivas del país anfitrión,
lo que hace primordial crear condiciones de retorno dignas para su reinserción
en la sociedad nicaragüense, mediante atenciones transitorias de servicios de
salud, alimentación, transporte, orientación e información. Por ello, se han establecido los Centros de Atención al Migrante.
Perú: en el entendido de que la Defensoría del Pueblo peruana también vela
por la protección y no vulneración a los Derechos Humanos de peruanos en el
70
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
extranjero, se han documentado denuncias por actos discriminatorios contra
migrantes peruanos en Argentina, Bolivia y Chile, para lo cual se ha trabajado
en coordinación permanente con las Defensorías del Pueblo y consulados en
dichos países. Con la finalidad principal de proteger a las poblaciones afectadas
por la violencia, la Defensoría del Pueblo creó, como un órgano especializado
de la misma, el Programa de Protección a Poblaciones Afectadas por la Violencia Política. Su finalidad consiste en involucrar a instituciones públicas y
privadas en esa tarea para promover el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática y los Derechos Humanos y contribuir a la construcción de una paz
duradera. Uno de sus proyectos más destacados es el de los requisitoriados,
omisos al servicio militar e indocumentados, especialmente por la preocupación de la población involucrada ante la proximidad de las elecciones generales
de 2000, con la finalidad de alcanzar una regularización documental que permita la habilitación de miles de ciudadanos para el ejercicio de sus derechos.
Cómo insertar a la FIO en la problemática migratoria
En lo medular, la FIO debe mantener en su agenda la temática migratoria a
partir de un diseño de políticas institucionales, nacionales y regionales, que
permitan monitorear a los Estados en su obligación de definir políticas estatales
a largo plazo. Para ello, algunas recomendaciones regionales que podrían surgir
como insumo para esa discusión, generadas en buena medida por los informes
presentados ante este Quinto Congreso por algunos países, podrían ser las que
se señalan a continuación, sin que se pretenda dejar de reseñar otras. Estas recomendaciones pueden ser objeto de consideración como iniciativas nacionales
por parte de cada Ombudsman.
—Definir estrategias conjuntas para incidir en la obligación de los Estados
de diseñar políticas migratorias dentro de los planes nacionales de desarrollo para incorporarlas dentro de programas sociales y propiciar relaciones sociales integradoras y no discriminatorias.
—Promover e interesar a los Estados para la promulgación de leyes o políticas administrativas de amnistía para inmigrantes indocumentados para
lograr su inserción social.
—Mantener un seguimiento al Proceso de Puebla.
—Promover la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protec-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
71
ción de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y otros tratados internacionales existentes en materia de asilo,
apatridia y refugio, así como dar cumplimiento a los Principios Rectores de
los Desplazados Internos, emitidos por las Naciones Unidas.
—Buscar la participación de las Instituciones Nacionales en foros internacionales y regionales donde se aborde el tema migratorio, incluyendo el
proceso de reforma del Sistema Interamericano.
—Difundir y promover la aplicación del artículo 36 de la Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares, que obliga al Estado receptor a notificar a las autoridades consulares de los nacionales de otros países sobre
la detención y procesamiento de estos, incluyendo la interpretación hecha
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC.16/99.
—Establecer bases de datos para contactar redes de familiares y promover
el intercambio de información y de cooperación con instituciones nacionales y regionales.
—Establecer medios más eficaces para el manejo de estadísticas del flujo
migratorio en los niveles nacional y regional, tomando en cuenta categorías de acuerdo al sexo, la edad, la etnia, etcétera.
—Instar a las instituciones financieras internacionales y a organismos de
cooperación internacional para que patrocinen proyectos de desarrollo
que propicien el crecimiento de las regiones más pobres de Iberoamérica,
especialmente las que presenten focos de generación de migrantes.
—Plantear a los Estados el diseño de campañas nacionales de información
sobre las realidades de la migración, sus riesgos y sus desventajas.
—Instar a los Estados para que, por los canales e instituciones correspondientes, adecuen la legislación nacional en relación con tratados internacionales que contemplen protección general o parcial a las personas migrantes.
—Proteger los derechos de los trabajadores en las maquiladoras y otras
plantas de montaje.
—Promover que los Estados definan directrices para la utilización adecuada
de las remesas del exterior, complementándolas con otros recursos financieros destinados a programas de apoyo a la reinserción al país de origen
de migrantes deportados.
—Exigir una declaración del impacto ambiental en todos los proyectos financiados por agencias de desarrollo y mejorar la calidad de vida en las
zonas fronterizas.
72
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
—Pedir a los Estados que canalicen más recursos a través de las organizaciones internacionales que están relacionados con la migración y el desarrollo.
—Exhortar a los Estados receptores a ampliar y coordinar, con países originarios, programas de migraciones temporales, según los estudios de demanda.
—Fomentar la coordinación entre los Estados originarios y receptores de
migrantes para la realización de programas de retorno asistido, concomitantemente con medidas de reintegración.
—Exhortar a los Estados para que elaboren y difundan campañas publicitarias para mostrar la realidad de la situación migratoria y modificar la
percepción errónea del inconsciente colectivo respecto de la persona
migrante, a fin de erradicar la xenofobia, la discriminación y la intolerancia. Involucrar en esta labor a los medios de comunicación colectiva.
—Promover estrategias integrales para el combate al tráfico ilegal de migrantes.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
73
TEMA II
PREPARATIVOS PARA LA CONFERENCIA
MUNDIAL CONTRA EL RACISMO,
LA DISCRIMINACIÓN RACIAL, LA XENOFOBIA
Y LAS FORMAS CONEXAS DE INTOLERANCIA
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
74
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
75
INTERVENCIÓN DEL SEÑOR OREST NOWOSAD, OFICIAL
DEL EQUIPO DE INSTITUCIONES NACIONALES DEL ALTO
COMISIONADO DE NACIONES UNIDAS
PARA LOS DERECHOS HUMANOS
Estimados señoras y señores:
Es un honor para mí estar aquí con ustedes, en representación de la señora
Mary Robinson, Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Secretaria General de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia.
La Declaración Universal de Derechos Humanos afirma, de modo categórico, en su artículo 1o., que “todos los seres humanos nacen libres e iguales en
dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”. El artículo 2o. agrega que “toda
persona tiene los derechos y libertades” que esa declaración proclama, “sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición”.
Sin embargo, es un hecho que a pesar de tan solemnes y categóricas declaraciones, suscritas y proclamadas hace más de medio siglo por todas las naciones contemporáneas, tanto su lectura como su espíritu son contrariados, en
mayor o menor medida, en toda la faz de nuestro planeta. Desde tiempos
inmemoriales la humanidad practica múltiples formas de discriminación entre
las personas que la integran. Los progresos de la civilización y la cultura no
logran, hasta ahora, eliminarlas; una de ellas, que ha resultado de las más difíciles de erradicar, es la que se funda en las diferencias de raza que existen entre
los seres humanos. En vez de admitirlas como signos de variedad que enriquecen
la convivencia, dan origen a pugnas, desconfianzas, menosprecios, discriminaciones y conflictos que empequeñecen y agrian la convivencia humana, y
suelen llegar hasta amenazar la paz.
[75]
76
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En 1997 la Asamblea General decidió convocar a una tercera Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. Esa Conferencia Mundial, que se celebrará en
Durban, Sudáfrica, del 31 de agosto al 7 de septiembre del próximo año, constituirá un hito en la lucha para erradicar todas las formas de racismo. Esta decisión expresa la preocupación, cada vez mayor, en el plano internacional por
el aumento en el número de incidentes de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, y el reconocimiento de los retos y
posibilidades de luchar contra esos fenómenos en un mundo marcado por el
proceso de globalización.
El proceso preparatorio para la Conferencia Mundial y la Conferencia Mundial misma están abiertos a la participación de:
• Todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas;
• Todas las organizaciones y comisiones regionales que participen en la preparación de reuniones regionales;
• Representantes de las organizaciones que hayan recibido una invitación
permanente de la Asamblea General para participar en calidad de observadores;
• Organismos especializados, comisiones regionales, órganos y programas
de las Naciones Unidas;
• Instituciones Nacionales u órganos afines;
• Representantes de entidades de las Naciones Unidas dedicadas a los Derechos Humanos;
• Organizaciones No Gubernamentales interesadas, de conformidad con lo
establecido en la Resolución 1996/31 del Consejo Económico y Social de
las Naciones Unidas, y
• Otras organizaciones gubernamentales interesadas, que estarán representadas en calidad de observadoras.
La Asamblea General invitó a los Estados y a las organizaciones regionales a que establezcan, a nivel nacional o regional, una coordinación encargada
de promover los preparativos de la Conferencia y de despertar conciencia de
su importancia y sus objetivos en la opinión pública mundial.
Se están llevando a cabo una serie de reuniones preparatorias para la Conferencia Mundial, y, de hecho, las Instituciones Nacionales de diferentes países y organizaciones regionales han estado participando.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
77
Tomando en cuenta el tema de la educación, ya que estamos a pocos días
del 10 de diciembre, Día Internacional de los Derechos Humanos, los invitamos a planear actividades que estén relacionadas con la Conferencia Mundial.
El mandato de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, otorgado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, señala “promover y proteger el goce efectivo de todos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales”. Dicho mandato reafirma el
principio de que los derechos son indivisibles e interdependientes y que la violación de uno de ellos puede llevar a la violación de otro. En este sentido, la
Alta Comisionada de Naciones Unidas, en su calidad de Secretaria General, ha
solicitado que durante los preparativos de la Conferencia Mundial no nos enfoquemos solamente a los efectos que tiene el racismo en los derechos civiles
y políticos, sino también en el goce de los derechos sociales, económicos y
culturales.
Durante el Seminario de Expertos sobre los Recursos Disponibles para Ayudar a las Víctimas de Discriminación Racial, Xenofobia y Otras Formas de
Intolerancia, y sobre las prácticas nacionales empleadas en este campo, que se
llevó a cabo en Ginebra, en febrero del año 2000, los participantes apuntaron
que el goce de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles, y políticos debe estar garantizado, tanto legalmente como en la práctica, a las personas que pertenecen a grupos vulnerables.
De igual manera, los participantes señalaron que se le debe dar la importancia debida a las víctimas de discriminación racial de los grupos vulnerables,
como son las personas de nacionalidad diferente, los trabajadores migrantes, los
que buscan asilo, los refugiados, las minorías y las poblaciones indígenas, a
efecto de crear una clara conciencia de su situación.
Por ello, los temas a discutir durante los trabajos de este Congreso son de
gran actualidad.
La señora Mary Robinson ha reiterado la necesidad de implantar más acciones y menos palabras, por lo que ha centrado la discusión en temas tales como:
• Brindar atención prioritaria a las medidas establecidas para ayudar a las
víctimas de violación, pertenecientes a los grupos más vulnerables, tomando en cuenta las grandes dificultades que dichos grupos enfrentan.
• Establecer campañas de educación sobre Derechos Humanos tomando en
cuenta, en particular, que nos encontramos a medio camino de la Década
de las Naciones Unidas para la Educación en Derechos Humanos, lo que
78
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
abarca temas como el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las
formas conexas de intolerancia, y a los grupos vulnerables, incluida la
promoción de una cultura sobre Derechos Humanos.
• Revisar el cumplimiento de las legislaciones nacionales que prohíben la
discriminación racial e informar al Parlamento.
• Impartir cursos de capacitación a jueces y a oficiales encargados de hacer cumplir la ley sobre los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos vigentes, relacionados con el racismo, y que tengan un impacto en los aspectos prácticos de su trabajo diario.
• Promover la ratificación de convenios internacionales, en particular el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial, y la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, de 1990, por nombrar algunos. Todo ello representa un paso hacia el
establecimiento de mecanismos de protección.
Respecto de la última Convención, la Alta Comisionada solicitó a los miembros del Comité de Coordinación Internacional de Instituciones Nacionales de
Derechos Humanos, en abril del presente año, que debería hacerse un firme
llamado durante la Quinta Reunión Internacional de las Instituciones Nacionales para la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección
de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Señaló
que la importancia de esta Convención está intrínsecamente vinculada al combate a la discriminación y a los actos violentos llevados a cabo en contra de los
grupos migrantes y a las culturas de la paranoia y el aislamiento, las cuales son
muy comunes. “El país de donde yo vengo, señaló la señora Mary Robinson,
ha sido testigo de flujos importantes de migrantes, y con el advenimiento de
la prosperidad económica ahora está viviendo flujos internos, por lo que comparto y comprendo claramente el significado de los asuntos de los migrantes”.
Los invito urgentemente, reiteró la Alta Comisionada, a que a través de su
experiencia y habilidad para informar hagan su mejor esfuerzo para asegurar que sus respectivos gobiernos ratifiquen esta Convención de importancia
vital.
Hoy sólo he podido dialogar sobre muy pocos asuntos, pero no me cabe la
menor duda de que con la experiencia con que cuentan todos los aquí presentes
definirán estrategias prácticas relacionadas con el racismo, la discriminación
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
79
racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, las cuales podrán
ser expuestas no sólo en la próxima reunión regional preparatoria que se celebrará en Santiago, Chile, del 5 al 7 de diciembre, sino en otros eventos que
tengan que ver con la Conferencia Mundial misma.
Los preparativos para la Conferencia Mundial ofrecen la oportunidad para
valorar hasta dónde hemos logrado realizar las aspiraciones de los tres decenios
de las Naciones Unidas contra el racismo. Los horrores del racismo —desde
la esclavitud hasta el holocausto y del apartheid a la limpieza étnica— han
infligido profundas heridas en las víctimas y degradado al perpetrador. Estos
horrores aún permanecen entre nosotros bajo diversas formas. Es hora de
enfrentarlos y tomar las medidas adecuadas en contra de ellos.
Muchas gracias.
80
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
81
EL RACISMO, LA DISCRIMINACIÓN RACIAL,
LA XENOFOBIA Y LAS FORMAS CONEXAS
DE INTOLERANCIA
Documento de Trabajo
(Secretaría Técnica de la FIO-IIDH)*
I. Introducción
La convocatoria a la III Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (Sudáfrica,
septiembre, 2001) ha concitado en la región una rápida movilización de las organizaciones representativas de las comunidades afrodescendientes y de los
pueblos indígenas, así como de colectivos de refugiados y desplazados en varios países. Por supuesto, muchas Organizaciones No Gubernamentales que
trabajan la temática de los Derechos Humanos están laborando activamente en
estos temas, al igual que las oficinas gubernamentales que han recibido el encargo de preparar las participaciones nacionales en el evento.
En todo el mundo, y particularmente en América Latina, se están llevando
a cabo actividades preparatorias, entre las que destacan foros con la participación
de los interesados, las reuniones o seminarios de expertos y los Comités Preparatorios (Prep-Com) de cada continente. Como un resultado de estas dinámicas,
las temáticas que tienen que ver con el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y la intolerancia están siendo fuertemente discutidas en varios medios.
La amplia gama de percepciones y comprensiones sobre estos fenómenos
presenta aún cierto grado de dispersión, destacando formas de abordar el fenó* Este documento ha sido preparado por el IIDH para el Quinto Congreso Internacional de la FIO.
Recoge resultados preliminares de un ejercicio interno sobre la temática en curso de la preparación
y datos de los informes remitidos con oportunidad por los miembros de la FIO asistentes al Quinto
Congreso. Algunas secciones y párrafos han sido reproducidos de las ponencias presentadas recientemente por el Director Ejecutivo, Roberto Cuéllar, y el Coordinador de Investigaciones, Diego
Iturralde, en el Seminario de Expertos, preparatorio de la Conferencia Mundial, realizado en Santiago,
Chile, en octubre de 2000.
[81]
82
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
meno desde el punto de vista jurídico y sociológico, actitudes de los movimientos
sociales frente a la temática y un sinnúmero de recomendaciones para resolver
los problemas y modificar las situaciones que están siendo puestas en evidencia.
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha recibido el encargo,
por parte de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, de apoyar la participación de la sociedad civil en la Comisión Preparatoria de América Latina y el Caribe (Santiago, diciembre, 2000); ha fomentado y apoyado
reuniones preparatorias de representantes de comunidades afrodescendientes
y de pueblos indígenas; ha tomado a cargo la preparación de documentos conceptuales para la Prep-Com, y ha participado en varios eventos técnicos preparatorios. Una posición institucional sobre el tema está en progreso y el presente
documento es parte del mismo.
Si bien, al primer examen, el tema del racismo se asocia con las comunidades de afrodescendientes y el de la discriminación con los pueblos indígenas,
el debate se ha ocupado progresivamente de los grupos de población migrante
y/o desplazada en tanto colectividades identificadas por su comunidad de origen (nacional o regional) y caracterizadas por rasgos culturales comunes; la
emergencia de este sector ha orientado la atención hacia las problemáticas de
la xenofobia y la intolerancia. Con menos intensidad que los otros casos también se ha considerado la situación de algunas minorías étnicas, nacionales o
religiosas, de origen extraamericano.
Además, durante los debates que se han fomentado sobre estos temas también se ha asociado la cuestión de la discriminación de las mujeres, los niños
y las niñas, los adultos mayores, las personas con discapacidad y otros grupos
vulnerables, como los que sufren del VIH/Sida.
La inclusión de esta temática en la agenda del Quinto Congreso de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, como se verá más adelante, corresponde al interés que estas entidades han desarrollado por atender la situación de
sectores sociales bajo condiciones de vulnerabilidad, particularmente de los
pueblos indígenas, y de la atención prestada a las perspectivas de género, generación y situaciones de riesgo y discapacidad.
II. Racismo y discriminación
Las dinámicas sociales del último cuarto de siglo han contribuido a modificar,
significativamente, la comprensión de la diversidad social en la región, la mis-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
83
ma que estuvo enraizada en una perspectiva racista hasta bastante avanzada la
segunda mitad del siglo XX y en una suerte de darwinismo social en las décadas posteriores, dominadas por el paradigma del desarrollo. Posiciones más
recientes han empezado a comprender la diversidad étnica y cultural como un
asunto de fronteras de identidad y éstas como resultado de construcciones sociales contemporáneas ajenas a cualquier consideración de raza o de evolución.
Efectivamente, ninguna postura intelectual seria argumenta, hoy día, la
existencia de diferencias genéticas o raciales entre las comunidades humanas
y entre los pueblos, y los avances de la ciencia confirman, cada vez más claramente, la identidad genética de la especie humana. Por el contrario, son cada
día más claras las evidencias y más frecuentes las posturas favorables al reconocimiento de la diversidad social que se expresa como multietnicidad y multiculturalidad, como una característica de la humanidad y un potencial de nuestras sociedades.
La afirmación anterior debe ser matizada en tanto se refiere a las comunidades
y a las personas de ascendencia africana. En la mayor parte de las sociedades de
la región perviven prejuicios sobre estas poblaciones, con un alto contenido
racista, reforzados por la cercanía de las prácticas segregacionistas, apenas
abolidas legalmente en el último cuarto del siglo pasado. Los mismos movimientos sociales emergentes, protagonizados por líderes de comunidades afrolatinoamericanas, han utilizado el concepto raza como un medio para marcar su
identidad. Por el contrario, un amplio conjunto de factores históricos y contemporáneos, entre otros la percepción de sus propias identidades y la valoración de
sus lenguas y culturas, favorecieron una actitud diferente por parte de los indígenas, quienes han combatido activamente el uso del concepto para identificarlos.
A pesar del avance de las tendencias antes descritas, existen, y en muchos
casos se han recrudecido, actitudes y prácticas discriminatorias contra las comunidades afrodescendientes, los pueblos indígenas y otras sociedades diferentes; actitudes y prácticas que se manifiestan mediante prejuicios de carácter racial y estereotipos que minorizan (estigmatizan) a los diferentes. En la
práctica la frontera de la identidad (principalmente de la identidad étnica) es
reiteradamente dibujada como frontera racial, o por lo menos como un escalón inferior (anterior) de la evolución social.
La coexistencia de una comprensión formal (científica, legal e institucional)
progresivamente favorable al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, con la persistencia de actitudes racistas y prácticas discriminatorias en la
vida cotidiana, pone en evidencia algunas características de este fenómeno:
84
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
a) El racismo y la discriminación son fenómenos progresivamente independientes de las compresiones racionales y de las expresiones formales de la vida
social, tal como éstas se exhiben en el discurso público, en la legislación y en los
medios de comunicación. Se trata de actitudes y prácticas enraizadas socialmente que pueden permanecer (y de hecho permanecen) ocultas y son sistemáticamente negadas, lo cual hace que sean cada vez más difíciles de combatir.
b) Las actitudes racistas y las prácticas discriminatorias son progresivamente
funcionales al mantenimiento de la desigualdad económica y la inequidad
política, y contribuyen a profundizar la exclusión y a justificarla. Esta función
se hace más evidente en el contexto de la globalización y de las transformaciones que la constituyen, sobre manera ante la importancia de los procesos
mediáticos; en esa medida, racismo y discriminación pueden llegar a reinstalarse como políticas tendentes a forzar la homogeneización de la sociedad y de
los mercados.
c) Estas actitudes y prácticas en contra de los indígenas y los afrodescendientes se exacerban en una coyuntura de fortalecimiento de los pueblos y de
reemergencia (y reconstrucción) de sus identidades; precisamente cuando los
movimientos sociales indígenas están presionando por un mayor reconocimiento de sus derechos y una participación más profunda en la democracia,
después de un periodo —breve pero significativo— en el que habían conseguido legitimarse socialmente, así como ante el surgimiento reciente de movimientos afrolatinomericanos.
d) Bajo las condiciones actuales la discriminación racial y étnica es parte
de una nueva trama económica y política, diferente a la que las hizo necesarias en anteriores momentos de la historia. Hoy día opera como un mecanismo para negar la diversidad étnica y cultural y conculcar los derechos que de
ella se desprenden. Entre otros, es negación del derecho a participar del proyecto nacional (su construcción y sus beneficios) desde las particularidades de
cada pueblo, ejerciendo un grado razonable de autonomía y reteniendo el control de los recursos y de los procesos sociales y culturales enraizados en sus territorios.
III. Xenofobia e intolerancia
La xenofobia puede ser entendida de una manera semejante al racismo, en tanto
entraña una actitud adversa a las colectividades y personas de un origen nacional distinto al del país de residencia.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
85
La diferencia entre nacionales y extranjeros es fundamentalmente de orden
legal, pero se manifiesta en rasgos culturales a veces tan sutiles como el estilo de vida o el acento del habla y, en algunos casos, puede estar asociada a
ciertas identidades étnicas; da pie, en determinadas circunstancias, al desarrollo
de prejuicios que atribuyen a los extranjeros características de un estereotipo
que los desvaloriza o los presenta como una amenaza potencial a la sociedad
nacional.
En la base de este tipo de actitud se encuentran sentimientos como el nacionalismo y la necesidad de desarrollar y fortalecer (por contraste) una identidad
nacional; también inciden hechos muy variados, muchos de ellos de carácter
histórico, a veces asociados a conflictos de fronteras. En el fondo —sobre todo
ahora que el mercado, la cultura y las comunicaciones se están globalizando rápidamente— existen mecanismos de defensa de recursos económicos, como las
tierras y el empleo o, de espacios culturales y simbólicos, como las tradiciones
y la religión.
Los extranjeros en general —y en algunos casos sus descendientes— son legalmente excluidos del ejercicio de algunos derechos ciudadanos, principalmente políticos, y del acceso a ciertos servicios públicos, y son regularmente
sometidos a procedimientos de autorización para ingresar, permanecer, adquirir
bienes o trabajar en el país de acogida. Dentro de ciertos límites razonables estas medidas no son consideradas discriminatorias, sin embargo, crean condiciones —más administrativas que legales— bajo las cuales la discriminación
puede aflorar, y de hecho aflora, muy fácilmente.
La xenofobia se corresponde muy directamente con la intolerancia, práctica que estigmatiza a los diferentes, los hace víctimas de escarnio y exclusión
y, en sus manifestaciones extremas, conduce al ejercicio de la violencia en contra
de aquellos que son diferentes. En este sentido, la intolerancia no pretende solamente limitar el acceso de los diferentes a determinados bienes y servicios
—como en la discriminación—, sino que busca desarraigarlos o extirparlos materialmente de la sociedad.
La intolerancia se ejerce de muy diversas maneras, algunas muy sutiles. Es
notable y grave cuando se dirige a colectividades enteras en situación de vulnerabilidad, debido a su fragilidad económica, a su precariedad legal y a su indefensión, las cuales son, a su vez, proclives a desarrollar medios de autodefensa
y/o de contestación, que potencian las tensiones y escalan los conflictos.
Lo brevemente señalado para las colectividades de extranjeros también
ocurre —y cada vez con mayor frecuencia— respecto de grupos que exhiben preferencias sexuales diferentes o adolecen de síndromes como el VIH/Sida.
86
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Por lo expuesto, cabe señalar que el combate al racismo y a la xenofobia,
como actitudes sociales —particularmente cuando están instaladas entre quienes ejercen la autoridad y toman decisiones—, y la superación de la discriminación y la intolerancia como las prácticas correspondientes deben asumirse
desde la necesidad de proteger y fortalecer la diversidad social y cultural, en
el más amplio sentido de esta expresión, en el entendido de que tal diversidad
y sus portadores son el bien actualmente amenazado por la exclusión. Su erradicación requiere, entre las medidas más importantes e inmediatas, del desarrollo de una política de Estado que, a la vez, combata la discriminación y la
intolerancia y promueva la diversidad como una condición del desarrollo con
equidad y de la plena vigencia de los Derechos Humanos.
IV. Los grupos más vulnerables
Si ponemos atención en las víctimas de discriminación en la región encontramos
que en su mayoría se trata de colectividades (y miembros de colectividades)
portadoras de identidades particulares, que variablemente se desarrollan a partir
de un eje como la etnicidad, la cultura, la nacionalidad, la lengua o el territorio, pero que tienen en común el hecho de presentarse y ser percibidos como
diferentes respecto de otra identidad dominante, entendida como nacional.
Quienes persisten en ser diferentes y reclaman ser tratados como tales son
estigmatizados de muy diversas maneras, entre las cuales la atribución de una
raza o de una nacionalidad como estereotipo y de un conjunto de prejuicios que
la desvalorizan es un recurso todavía presente. En esta condición la discriminación y la intolerancia se basan en la negación del derecho a la diferencia y,
por tanto, del carácter diverso (multiétnico, multicultural, supranacional) del
conjunto de la sociedad humana y de la igual dignidad de los pueblos y las colectividades particulares.
1. Las comunidades afrolatinoamericanas
Según se puede apreciar en los informes remitidos por algunos miembros de
la FIO, en las contribuciones técnicas y en las opiniones de los participantes
en los eventos preparatorios para la Conferencia Mundial el tema de la discriminación racial en la región está principalmente asociado a las comunidades
afrodescendientes.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
87
Los primeros cálculos demográficos sobre población afrodescendiente,
tomando en cuenta únicamente las cifras establecidas en aquellos censos que
incluyen algún indicador sobre origen racial (africano) y tomando en cuenta un
amplio abanico de mestizaje, arrojan para América Latina y el Caribe una cifra
cercana a los 150 millones de personas. Debe entenderse que esta cifra refleja muchas variaciones en cuanto a las formas de expresar la identidad, y para
Brasil y los países de el Caribe hace referencia a categorías históricamente establecidas.
En el cuadro 1 (página siguiente), tomado de un documento preliminar de
CEPAL, algunos países aparecen sin cifras de población negra+mestiza. Este
hecho fue constatado por los participantes en el Seminario de Expertos que
tuvo lugar en Santiago, Chile, en octubre de 2000, en el cual representantes de
movimientos afrolatinoamericanos subrayaron que la manera correcta de ser
nombrados es por su ascendencia africana y no por el color de su piel, rechazaron el uso del concepto mestizaje, indicaron que existen importantes poblaciones en dichos países y denunciaron las prácticas censales como un medio
para invisibilizarlos.
En años recientes algunas organizaciones nacionales han realizado esfuerzos para establecer, con mayor precisión, la dimensión de estas comunidades,
sus características y situación, así como para formular propuestas para su propio desarrollo. Estas iniciativas son parte de un proceso de emergencia de
movimientos sociales representativos de la población afrodescendiente que está
contribuyendo a su visibilización, a la definición de una plataforma de reivindicaciones, a la reasunción de las identidades y a la formación de una corriente
regional.
Al leer este cuadro no hay que perder de vista que, no obstante compartir un
origen remoto común, se trata de una constelación muy amplia de comunidades, que no tienen la misma trayectoria histórica, ni una situación política,
económica y social semejantes. Estas condiciones están estrechamente vinculadas al desarrollo particular de cada país y a la proporción que tales comunidades significan respecto del conjunto de cada sociedad.
Es preciso reconocer que, más allá de la diversidad indicada para el tema que
nos ocupa, las comunidades afrodescendientes (y los individuos que pertenecen a ellas) son los sujetos más proclives a sufrir la discriminación y a ser estigmatizados en razón de su origen racial.
88
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Cuadro 1
América Latina y el Caribe. Estimaciones de población
negra y mestiza según el país. 1998
País
01. Antigua y Barbuda
02. Antillas Holandesas
03. Argentina
04. Bahamas
05. Barbados
06. Belice
07. Bolivia
08. Brasil
09. Chile
10. Colombia
11. Costa Rica
12. Cuba
13. Dominica
14. Ecuador
15. El Salvador
16. Granada
17. Guadalupe
18. Guatemala
19. Guyana
20. Haití
21. Honduras
22. Jamaica
23. México
24. Nicaragua
25. Panamá
26. Paraguay
27. Perú
28. Rep. Dominicana
29. St. Kitts y Nevis
30. Santa Lucía
31. S.Vicente y Granadinas
32. Suriname
33. Trinidad y Tobago
34. Uruguay
35. Venezuela
Total
Años
Negros
(%)
Mestizos
(%)
1970
81.4
8.6
1980
1991
91.9
6.6
2.6
43.7
1995
4.9
40.1
1991
5.0
71.0
1981
1981
12.0
91.2
21.8
6.0
1980
82.2
13.3
1980
1999
30.5
95.0
11.0
1970
90.9
5.8
1991
1980
1980
1980
73.0
3.3
9.3
13.9
1980
110
94.3
86.8
82.0
**15.0
40.8
16.3
1991
10.0
65.0
Población
1998
67 000
213 000
36 125 000
300 000
268 000
230 000
7 957 000
166 296 000
14 822 000
40 804 000
3 840 000
11 116 000
71 000
12 175 000
6 031 000
93 000
443 000
10 802 000
856 000
8 056 000
6 148 000
2 539 000
95 830 000
4 807 000
2 767 000
5 223 000
24 801 000
8 232 000
41 000
148 000
115 000
416 000
1 284 000
3 289 000
23 242 000
499 447 000
Población
negra+mestiza
60 300
*
253 260
115 690
*
74 833 200
*
31 011 040
*
3 757 208
69 012
*
*
88 815
*
355 240
7 653 200
*
2 455 213
*
*
*
*
*
6 914 880
40 016
142 228
110 285
62 400
733 164
*
17 431 500
146 840 651
Fuentes: Para los porcentajes de población negra y mestiza: U. S. Bureau of the Census,
International. Data base (www.census.gov) excepto Brasil (www.ibge.gov), Haití (www.odci.
gov), Colombia, República Dominicana y Venezuela (Larousse Moderno, 1991); para la población: Anuario Estadístico (CEPAL, 1998)
* El censo no pregunta sobre origen racial (africana).
** Price, 1995.
Reproducido de A. Bello y M. Rangel, “Etnicidad, raza y equidad en América Latina y el Caribe”. Santiago, CEPAL, agosto, 2000 (Doc. LC/R.196/Rev1).
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
89
Ninguno de los siete informes de las Defensorías de Derechos Humanos que
fueron examinados da cuenta de la existencia de instituciones gubernamentales
especializadas para atender a estas poblaciones. Los informes de Costa Rica y
Perú muestran preocupaciones específicas al respecto. De otras fuentes se
conoce la existencia de políticas o programas sobre población afrodescendiente, en curso de desarrollo, en Brasil, Colombia, Ecuador y Honduras.
2. Los pueblos indígenas
Se estima que en las Américas y el Caribe actualmente se identifican 409 pueblos
originarios, que hablan sus propias lenguas, mantienen formas de organización
social y vida cultural particular y ocupan territorios definidos. Por lo menos cinco
pueblos son tan pequeños (unas pocas personas o familias) que pueden ser
considerados extintos; 45% (186 pueblos) tienen menos de 1,000 habitantes;
26% (107 pueblos) menos de 5,000, y 11% (46 pueblos) menos de 15,000.
Cincuenta y nueve pueblos están entre los 15,000 y el medio millón de habitantes, y seis superan esta cifra: dos entre medio millón y un millón, tres entre uno
y dos millones y uno sobre los dos millones (cifras para 1988, citados por Iturralde y Nahmad, sobre datos de CADAL, 1991), (Revista del IIDH, 15, 1992).
Las concentraciones más altas de esta población se encuentran en Mesoamérica (18.73 millones, 47.15% de los indígenas) y en Los Andes (17.32 millones, 43.60%). La mayor dispersión territorial y el mayor número de pueblos
están en la Amazonia (2.15 millones, 5.42%), y algunos pueblos en el Cono
Sur y en el Caribe (1.51 millones, 3.83%).
Un alto porcentaje de esta población está formada por campesinos agricultores y criadores de ganado en los altiplanos y por horticultores-cazadores en
las selvas tropicales; los primeros tienen una larga tradición de contacto con las
sociedades nacionales y de inserción en las economías de mercado; los segundos han permanecido relativamente aislados hasta mediados del siglo pasado
y están, actualmente, sujetos a intensas presiones por la ocupación creciente y
agresiva de los territorios en los que viven. Un porcentaje importante se ha incorporado al sector terciario y vive en centros urbanos, varios pueblos muestran tendencias migratorias muy agudas.
Todavía resulta muy difícil establecer con claridad cifras más detalladas y
precisas sobre la población indígena. Son pocos los censos (1990) que incluyeron indicadores sobre la lengua hablada y algunos de los que se están realizando en esta década han incluido preguntas sobre autoidentificación y otros
datos relevantes. Hay una falta de precisión en las definiciones y de claridad
90
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
en los criterios y medios de medición censal. La autoadscripción a la categoría étnica o la declaración de pertenencia ha aumentado notablemente en la
última década y los datos que exhiben las organizaciones indígenas son siempre más altos que los reconocidos por las entidades gubernamentales.
El cuadro siguiente, preparado recientemente por CEPAL, ilustra las proporciones que significan las poblaciones indígenas en relación con la población
tal de cada país.
Cuadro 2
América Latina: población indígena censada y estimaciones
por países, década de 1990
País
Bolivia
Brasil
Colombia
Chile
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Venezuela
Censos y estimaciones
Censo
Estimación
Estimación
Censo
Censo
Estimación
Censo
Estimación
Censo
Censo
Estimación
Censo
Censo
Censo
Estimación
Censo
Año
1992
1992
1992
1993
1992
1992
1994
1992
1988
1990
1992
1995
1990
1992
1992
1992
Población
3 058 208
5 600 000
1 500 000
744 048
998 385
3 800 000
3 476 684
4 600 000
48 789
5 282 347
10 900 000
67 010
194 269
29 482
9 000 000
314 772
%
(a)
59.0
81.2
1.0
2.2
(b)
10.3
35.3
42.8
49.9
(c)
1.3
(c) ** 7.4
12.6
(c)
1.8
8.3
0.7
40.2
(d)
0.9
Fuente: Adaptado de Alexia Peyser y Juan Chackiel, “La identificación de poblaciones indígenas en los censos”, en Aspectos conceptuales de los censos del 2000. Santiago, CEPAL,
CELADE, 1999, p. 361.
(a) Población de seis años y más; (b) población de 14 años y más; (c) población de cinco años y
más, y (d) Censo indígena. ** El Censo de 2000 arroja una cifra preliminar 2.5 millones más alta.
Reproducido de A. Bello y M. Rangel, “Etnicidad, raza y equidad en América Latina y el Caribe”. Santiago, CEPAL, agosto, 2000 (Doc. LC/R.196/Rev1).
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
91
En el último cuarto del siglo ha ocurrido una importante reemergencia de
las identidades indígenas de la región, el fortalecimiento de los pueblos en tanto
sujetos sociales y la rápida conversión de sus organizaciones en actores políticos dentro de las sociedades nacionales y en el escenario internacional.
Esta reemergencia se funda y se expresa en una serie de dinámicas que pueden ser sintetizadas en los siguientes aspectos:
a) Una creciente presencia territorial de los pueblos que resulta de su expansión geográfica y demográfica, que tiene que ver con el desarrollo
nacional (comunicaciones, urbanización, dotación de servicios), la ruptura de viejos encapsulamientos locales y regionales, y la dinamización
del mercado interno.
b) Una dinámica organizativa de base territorial y étnica, que logra tejer
una amplia red de solidaridades y de acción concertada, sin eliminar las
formas comunales de base, ni establecer una pirámide jerarquizada, pero
que es eficiente para procesar sus reclamos, organizar su participación
y formar un amplio frente panétnico con plataformas compartidas.
c) El desarrollo de una plataforma cada vez más sintética de demandas,
que lleva los reclamos específicos a su expresión más alta en el orden
jurídico y político: la reforma constitucional del Estado.
d) La inserción creciente de economías indígenas en el mercado interno
bajo modalidades que tienden a conservar, reproducir y fortalecer maneras culturales particulares que permiten construir estrategias de sobrevivencia en las cuales el ejercicio de la identidad resulta fundamental.
e) La creciente transformación e intensificación de las relaciones entre los
pueblos y las comunidades indígenas y los Estados, por las cuales éstas se tornan más complejas y directas, se politizan y llegan a desbordar la normativa y la institucionalidad que las contenía, al mismo tiempo
que se amplían hacia otros sectores sociales y se diversifican.
Las dinámicas antes señaladas encuentran su correlativo en las reformas
constitucionales y legales y en las modificaciones de la institucionalidad de los
Estados, que se han producido en los últimos 20 años y que, en general, tienden, en diferentes grados, a reconocer la diversidad étnica y cultural, a proclamar la obligación del Estado de protegerla y promoverla, y a establecer derechos específicos de los pueblos indígenas. También corresponden con cambios
en las políticas y las estrategias de cooperación internacionales.
92
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En los mismos años en los que ocurrieron las transformaciones antes indicadas surgieron las entidades de procuración de los Derechos Humanos (v. gr.
Defensorías, Comisiones, Procuradurías). De conformidad con los informes
remitidos con motivo del Quinto Congreso Anual de la FIO se puede apreciar
que la mayoría de estas entidades desarrollan tempranamente dependencias,
programas y proyectos destinados a ocuparse de los derechos de los pueblos
indígenas. Variablemente estas dependencias atienden reclamos, ofrecen asistencia legal, promueven acciones de capacitación y divulgación de los derechos
de los pueblos indígenas y, en algunos casos, han jugado roles muy importantes
en la preparación y promoción de reformas legales.
La vigilancia que los Ombudsman ejercen sobre el respeto de los derechos
específicos reconocidos a los indígenas, y de los derechos de los indígenas en
tanto ciudadanos en situación de vulnerabilidad, viene adquiriendo relevancia
progresivamente, tanto para el desarrollo de los movimientos indígenas como
para la instalación de políticas públicas en las entidades gubernamentales.
En los informes analizados se aprecia, por una parte, una avanzada comprensión de la problemática de los pueblos indígenas y de su desarrollo, y, por la
otra, una actitud crítica y propositiva respecto del bajo cumplimiento de los
compromisos (internos e internacionales) por parte de los gobiernos. La carencia de legislación que desarrolle los derechos constitucionalmente establecidos
y los compromisos adquiridos por la adhesión a instrumentos internacionales
limita las posibilidades del Ombudsman en este campo, y en varios países la
debilidad de las instituciones a cargo de los asuntos indígenas y/o de los programas sectoriales dirigidos hacia estas poblaciones disminuye la efectividad
de sus Recomendaciones.
Toda vez que se trata de derechos programáticos, cuyo cumplimiento difícilmente puede ser reclamado ante la justicia, y que los pueblos indígenas, por diversas razones, no pueden gozar de una personalidad jurídica suficiente (en este
sentido son considerados grupos de intereses difusos), el Ombudsman, junto
con los tribunales de justicia constitucional, tienden a ser la jurisdicción privilegiada para perseguir el cumplimiento de estos derechos. Existen interesantes
muestras de jurisprudencia constitucional al respecto, especialmente en Colombia, Costa Rica y Guatemala; sería deseable conocer y coleccionar la experiencia de los Ombudsman en ese sentido.
Finalmente, sobre el tema de la discriminación racial y étnica debe anotarse que si bien 19 países de la región han ratificado la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, y la
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
93
mayoría de ellos han incorporado normas equivalentes en su Constitución, en
general no existen normas que la tipifiquen como delito, ni procedimientos para
reclamarla. Lo mismo ocurre con el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ratificado por 10 países de la región y que contiene normas muy pertinentes al derecho a la participación de
los pueblos en la gestión de su propio desarrollo y en el desarrollo nacional.
Este campo de los derechos de los pueblos indígenas, y en particular de la
vigilancia sobre las prácticas discriminatorias, constituye un reto y una oportunidad para los Ombudsman, la mayoría de los cuales cuenta con experiencias
iniciales y con la institucionalidad adecuada, según se indica en el cuadro 6.
3. Migrantes, desplazados y otros grupos
En otro documento preparado por la Secretaría Técnica de la FIO (el IIDH),
se analiza la problemática de los migrantes y desplazados a la luz de informaciones provistas por los miembros de la Federación.
En lo que se refiere a la discriminación y a la intolerancia vale la pena subrayar que estas problemáticas adquieren características especialmente graves
en relación con los regímenes regulatorios de las migraciones (proclives a
generar situaciones de ilegalidad), con el desplazamiento forzoso (interno e
internacional) causado por situaciones de violencia política y militar y, lo que
es un fenómeno creciente en el continente, por la violencia económica.
Las situaciones anteriores afectan particularmente a los sectores más pobres
de la población, quienes en la práctica sufren una doble exclusión, en el origen
y en el destino migratorio, y se agudizan en la medida que, como lo señalan varios informes, coinciden además con la población indígena y afrodescendiente.
Las experiencias de los Ombudsman de Colombia y Perú son particularmente importantes en lo que se refiere al desplazamiento causado por la violencia
y las medidas para atenderlo, y las de Costa Rica, El Salvador y México respecto de la migración laboral internacional y su tratamiento. Los casos de migración de trabajadores bolivianos a los países fronterizos, particularmente a
Argentina, de los ecuatorianos a varios destinos en la región y fuera de ella y,
en general, las migraciones desde la región hacia Estados Unidos, ameritan una
atención especial. El tráfico masivo de migrantes es un fenómeno creciente, cuyo
tratamiento jurídico es incipiente y que, como en otros casos, encontrará en el
Ombudsman una “jurisdicción” alternativa. La Federación es el espacio adecuado para fomentar el intercambio de experiencias en este campo.
94
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
V . Indicadores de una política de Estado que combata la discriminación
En América Latina el racismo es un factor oculto y la discriminación (racial,
étnica y cultural) es principalmente una actitud de instituciones y personas, que
se expresa en prácticas cotidianas —más que en la legislación o en las políticas públicas— y tiene efectos en la exclusión social. Sobre la xenofobia como
actitud y la intolerancia respecto de los extranjeros (y otros) como práctica, se
puede decir lo mismo. Por eso, la discriminación y la intolerancia se tornan
difíciles de medir y fáciles de negar. Para combatirlos sería necesario establecer
claramente en qué grado, dónde y en qué formas la discriminación está presente.
Ahora bien, ya que la discriminación es negación de la diversidad y estigmatización de las diferencias, cabe, también de manera complementaria, medir el
grado en el cual las políticas públicas reconocen la diversidad y respetan las
diferencias y por esta vía establecer cuáles son los principales déficit e identificar las medidas que los gobiernos deberían tomar.
Utilizando como punto de partida una sugerencia de A. Bello y M. Rangel
en el texto preparado para CEPAL con oportunidad de la Conferencia sobre
Racismo (Etnicidad, Raza y Equidad en América Latina y el Caribe, CEPAL,
Santiago, marzo, 2000) proponemos construir un sistema de indicadores que
permitan medir el progreso y monitorear periódicamente los avances de las políticas públicas para promover la diversidad y combatir la discriminación.
El sistema podría incluir los campos y elementos que, a manera de un ejemplo, se indican en el cuadro siguiente:
Cuadro 3
Campos y elementos para construir un sistema de indicadores
de progreso y monitoreo de políticas públicas
que combatan la discriminación y la intolerancia
Campos
Declaraciones oficiales
Elementos para construir sistemas de indicadores
Informes al Comité de Prevención de la Discriminación
de la ONU, a la OIT y a otros organismos internacionales; adhesión a declaraciones multilaterales; discurso gubernamental; propaganda pública.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
95
Normas internacionales Adhesión y ratificación a tratados, convenios y protocolos pertinentes; participación en órganos de monitoreo y
control; cumplimiento de compromisos y recomendaciones, y aceptación de la jurisdicción internacional e
interamericana en materia de Derechos Humanos, trabajo, educación, patrimonio cultural, medio ambiente, salud,
etcétera.
Normas constitucionales Inclusión de normas que condenen la discriminación y el
racismo; reconocimiento constitucional de la diversidad
étnica, cultural y lingüística y del carácter plural del Estado; regímenes especiales de derechos de los pueblos indígenas y afroamericanos, y normas sobre migrantes, desplazados y otros grupos vulnerables.
Legislación
Desarrollo de la legislación a partir de normas constitucionales e internacionales en los campos pertinentes, como
tierras y territorios, educación, salud, ciudadanía, participación política, autoridades locales, acceso a la justicia,
derechos laborales, etcétera.
Jurisprudencia
Sentencias que evidencien la utilización de las normas internacionales, constitucionales y legales para prevenir y
sancionar la discriminación y las violaciones a los Derechos Humanos.
Instituciones
Existencia de instituciones de promoción y procuración
de Derechos Humanos (Comisiones, Defensorías, Procuradurías, Ombudsman), y, dentro de éstas, de oficinas
especializadas para atender a grupos potencialmente discriminados o vulnerables. Establecimiento de sistemas de
control de las actividades de la fuerza pública.
Medidas administrativas Planes de gobierno; programas de desarrollo; atención a la
y de gobierno
salud, educación, bienestar de sectores indígenas, afroamericanos y otros; convenios y acuerdos de coparticipación; campañas de información sobre la multiculturalidad,
y uso y promoción de las lenguas indígenas.
Acciones afirmativas
Condiciones de excepción para favorecer a sectores discriminados y vulnerables; intensificación de la inversión
pública; equidad en medidas de reparación y compensación; subsidios, etcétera.
96
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VI. Reconociendo algunos progresos y pendientes
A pesar de la persistencia de muchos problemas en la región y de que la inequidad parece profundizarse con la internacionalización de la economía, la
unipolaridad y la globalización de las comunicaciones, es conveniente reconocer algunos progresos en el campo de los Derechos Humanos, que alientan la
esperanza de que será posible modificar las políticas públicas en el sentido de
reconocer y promover la multiculturalidad, perfeccionar la democracia, mejorar la distribución y consolidar el Estado de Derecho, condiciones que permitirán derrotar al racismo y las múltiples formas de discriminación y exclusión.
En contraste con décadas anteriores no podemos negar la superioridad de un
momento en el cual podemos elegir a quien nos gobernará; las violaciones masivas y sistemáticas ya no son la característica más saliente y más trágica de
nuestra realidad; los conflictos armados han sido reemplazados, en la mayoría
de los países, por procesos de paz, inciertos e insatisfactorios pero apreciables,
y el contexto internacional es más favorable a la promoción de la democracia y
a su profundización.
Lo anterior también ha resultado en una mayor y mejor aceptación del derecho internacional de los Derechos Humanos en nuestros países, no sólo en el
plano formal sino también en la legitimidad de su aplicación cotidiana; en la ampliación de las libertades fundamentales; en la implantación del tema de los Derechos Humanos en las agendas políticas de los gobiernos y los partidos; en las
plataformas de los movimientos sociales, así como en el involucramiento progresivo de la sociedad civil en este campo.
Cuadro 4
Países de América Latina que han firmado la Convención Internacional
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ratificación, accesión (a), sucesión (d)
13 de julio de 1967, 2 de octubre de 1968
7 de junio de 1966, 22 de septiembre de 1970
7 de marzo de 1966, 27 de marzo de 1968
3 de octubre de 1966, 20 de octubre de 1971
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
Colombia
Costa Rica
Cuba
República Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Guyana
Haití
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela
97
23 de marzo de 1967, 2 de septiembre de 1981
14 de marzo de 1966, enero de 1967
7 de junio de 1966, 15 de febrero de 1972
25 de mayo de 1983 (a)
22 de septiembre de 1966 (a)
30 de noviembre de 1979 (a)
8 de septiembre de 1967, 18 de enero de 1983
11 de diciembre de 1968, 15 de febrero de 1977
30 de octubre de 1972, 19 de diciembre de 1972
1 de noviembre de 1966, 20 de febrero de 1975
15 de febrero de 1978 (a)
8 de diciembre de 1966, 16 de agosto de 1967
22 de julio de 1966, 29 de septiembre de 1971
21 de febrero de 1967, 30 de agosto de 1968
21 de abril de 1967, 10 de octubre de 1967
Fuente: Adaptado de: http://www.onu.org/depts/treaty/.
Reproducido de A. Bello y M. Rangel, “Etnicidad, raza y equidad en América Latina y el
Caribe”. Santiago, CEPAL, agosto, 2000 (Doc. LC/R.196/Rev1).
También asistimos a la madurez de los movimientos de los pueblos indígenas
y de las mujeres, a la emergencia de movimientos afroamericanos y a una cada
vez más clara intervención de la ciudadanía en la auditoría de la democracia.
La adhesión y ratificación, por parte de los países de la región, de instrumentos
internacionales de Derechos Humanos, y en especial de aquellos que previenen la discriminación y el racismo, es amplia, sin ser satisfactoria. Hay algunos Estados que permanecen sin reconocer la jurisdicción de la Corte Interamericana. La adopción del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas
y Tribales en Países Independientes marca un hito muy importante para la
promoción de la multiculturalidad; lamentablemente el proceso de ratificación
es aún muy lento. La creación del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y su funcionamiento son muy alentadores, aunque el cumplimiento del
compromiso de los Estados Miembros para capitalizarlo se cumple con mucho
rezago.
98
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Cuadro 5
Países de América Latina y el Caribe que han ratificado
el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes
(agosto 1999)
País
Ratificaciones registradas en la OIT
Argentina
Depositada en 2000
Bolivia
11.12.91 (Ley aprobada por el Congreso en 1992)
Colombia
07.08.91
Costa Rica
02.04.93
Ecuador
15.05.98 (Ley aprobada por el Congreso el 14.04.98)
Guatemala
05.06.96
Honduras
28.03.95 (Ley aprobada por el Congreso el 12.05.94)
México
05.09.90
Paraguay
10.08.91
Perú
02.02.94 (Resolución Legislativa Núm. 26253, 05.12.93).
Fuente: http://www.oit.or.cr/mdtsanjo/indig/lista169.htm.
Catorce países introdujeron, en los últimos 12 años, normas constitucionales
que reconocen la diversidad étnica y cultural y prometen protegerla y promoverla; son menos los que establecen derechos específicos de los pueblos indígenas y afroamericanos y muy pocos los que han aceptado el carácter multicultural del Estado. El desarrollo de legislación de aplicación de esta nueva
normativa está muy rezagado, sin embargo, ya existen algunas experiencias de
reforma penal y de procedimientos judiciales que están marcando pautas favorables.
La educación intercultural y bilingüe es un hecho que se abre camino en
algunos países; en otros se han despenalizado las prácticas médicas tradicionales y en algunos la descentralización favorece explícitamente el empoderamiento de las comunidades locales. La participación directa de los interesados en la definición y ejecución de proyectos de desarrollo y la consulta
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
99
—sobre medidas de gobierno y otras— a las comunidades que pudieran ser
afectadas ha empezado a practicarse en algunas partes. Donde esto se está llevando a cabo las condiciones de gobernabilidad mejoran, los esfuerzos y las
inversiones resultan más eficaces y los mismos Estados se fortalecen.
La creación de Comisiones, Defensorías y Procuradurías de Derechos Humanos viene aumentado en los últimos años. En algunas de ellas se han establecido oficinas o programas especializados para atender a mujeres, menores,
indígenas y migrantes.
El cuadro siguiente es un primer intento por sintetizar estos avances institucionales, que deberá ser completado con la información detallada que pudieran proveer los miembros de la FIO a la Secretaría Técnica.
Cuadro 6
América Latina. Países en los cuales se ha establecido la institución
del Ombudsman (o equivalente) y dependencias especializadas
País
Entidad nacional
Entidades estatales o
provinciales
Dependencias o
programas
especializados relativos
a grupos vulnerables a
la discriminación
Argentina
Defensoría del Pueblo 23 Entidades provinciales
de la Nación Argentina y municipales
Belice
Ombudsman
Defensoría de la Mujer; Dirección de Protección Especial; Dirección de Niñez
y Adolescencia
Bolivia
Defensoría del Pueblo
de Bolivia
Defensora de las Mujeres
Programa Nacional de los
Derechos Humanos del
Campesinado y Pueblos
Indígenas
Brasil
Ouvidora General do Estado Governo de Paraná
100
Colombia
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Defensor del Pueblo Personerías municipales o
de la República de Co- distritales con funciones
lombia
en la protección de los Derechos Humanos
Defensoría Delegada para
los Derechos de los Pueblos
Indígenas y Minorías Étnicas; Defensoría Delegada
para los Derechos de la Niñez, la Juventud, la Mujer y
los Ancianos
Costa Rica Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica
Proyecto de Protección y
Defensa de los Pueblos Indígenas; Defensoría de la
Mujer
Ecuador
Defensoría del Pueblo de
la República del Ecuador
Defensora Adjunta de la Mujer y la Niñez
El Salvador Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos
Procuradora Adjunta para
la Defensa de los Derechos
de la Mujer, de la Niñez y de
la Tercera Edad
España
Defensoría del Pueblo Ocho Entidades de las Autonomías Regionales
de España
Guatemala Procurador de los Derechos Humanos de
Guatemala
De la Mujer; de las Personas con Retos Especiales y
Adulto Mayor; del Debido
Proceso y del Recluso; de
los Desarraigados y Migrantes; Defensoría Indígena;
Defensoría de la Niñez;
Defensorías Móviles
Honduras
Comisionado Nacional
de Protección de los
Derechos Humanos
Procuradora de la Mujer
México
Comisión Nacional de 32 entidades estatales y el Cuatro Visitadurías
Programas: de Asuntos Inlos Derechos Humanos Distrito Federal
dígenas; Coordinación General para Los Altos y Selva de Chiapas; Migrantes;
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
101
Personas con Discapacidad, de la Tercera Edad y
con VIH/Sida, y Asuntos de
la Mujer, la Niñez y la Familia
Nicaragua
Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos
Procuraduría de la Niñez y
la Adolescencia; Procuraduría Especial de la Mujer;
Procuraduría Especial de
Pueblos Indígenas
Panamá
Defensoría del Pueblo
Dirección de Quejas, incluye familia y mujer; Dirección de Asuntos Ecológicos; Dirección de Asuntos
Penitenciarios
Defensora Vecinal de la
Ciudad de Asunción
Paraguay
Perú
Defensor del Pueblo de
Perú
Portugal
Proveedora de Justicia
Programa Especial de Comunidades Nativas; Defensoría Especializada en
Derechos de la Mujer; Programa de Protección a las
Poblaciones Afectadas por
la Violencia Política; Adjuntía Discapacitados
Puerto Rico Defensor del Pueblo
Venezuela
Defensoría del Pueblo
Oficina Especializada para
Asuntos Indígenas
Principado Raondor del Ciutada
de Andorra
Fuentes: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, informes para el Quinto Congreso
Anual de la FIO.
102
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Finalmente, un acuerdo de paz con verificación internacional incluyó, explícitamente, el tema de la identidad y los derechos de los pueblos indígenas,
y cada vez son más frecuentes las mesas de negociación y diálogo como mecanismos de atención de las demandas de los sectores más vulnerables tradicionalmente discriminados de la vida pública.
Este rápido recuento de progresos no quiere ocultar los déficit, sino ponerlos en evidencia; también quiere mostrar que las soluciones son posibles y que
hay condiciones para impulsarlas.
VII. Algunas medidas para combatir la discriminación
y la intolerancia
En 20 años de operaciones el Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha
consolidado una estrategia de promoción activa de los Derechos Humanos basada en la priorización de tres ejes temáticos y tres enfoques transversales. Los
tres ejes temáticos son: educación en Derechos Humanos, acceso a la justicia
y participación política. Los tres enfoques transversales son: la perspectiva de
género, el reconocimiento de la diversidad étnica y la necesidad de la participación de la sociedad civil.
El énfasis de la estrategia respecto de los derechos a la educación en Derechos Humanos, el acceso a la justicia y la participación política está basado en
la necesidad de subsanar las insuficiencias de la democracia en la región, sin
abandonar la concepción sobre la integralidad de los derechos fundamentales
y la necesidad de trabajar con un enfoque multidisciplinario.
La aplicación de los tres enfoques transversales significa el reconocimiento de la realidad regional y la oficialización de una postura que desde hace
varios años permea las diferentes iniciativas surgidas en el seno del IIDH, a
partir del principio rector de fortalecer la universalidad desde la especificidad
y promover la igualdad desde la diversidad.
A partir de la estrategia indicada el IIDH está desarrollando un sistema de
medición de progresos en los tres campos temáticos y desde las tres perspectivas antes señaladas. De los primeros hallazgos podemos anticipar algunas
medidas que podrían tomar los gobiernos para promover el reconocimiento y
el respeto de la diversidad étnica y cultural, como un modo positivo de prevenir
y combatir la discriminación. No pretendemos que los tres campos aludidos
sean los más importantes ni que las medidas sugeridas sean las únicas que se
pueden tomar. Sin embargo, el monitoreo sistemático de la problemática de los
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
103
Derechos Humanos en la región nos hacen pensar que se trata de campos críticos y de medidas posibles.
Estas recomendaciones deben entenderse en el contexto de un esfuerzo sistemático en favor del desarrollo con equidad y del perfeccionamiento de la
democracia, dos factores clave para corregir la desigualdad.
1. Educar en Derechos Humanos y para la tolerancia
La persistencia de la discriminación como una actitud y una práctica arraigadas en las sociedades —independiente del estatuto legal de la cuestión y del
nivel de desarrollo democrático del país— plantea la necesidad de priorizar la
educación como una herramienta clave para erradicar los prejuicios y estereotipos que constituyen la base de la discriminación y la intolerancia.
La educación, a pesar de sus debilidades y deficiencias, continúa siendo el
campo más general de intervención en la vida social y, aun frente a las tendencias emergentes en favor de la descentralización y privatización de la prestación
de servicios, seguirá siendo un medio de realización de las políticas públicas
en los países de la región. Este amplio alcance de la educación, por supuesto,
es el mismo que ha servido, a lo largo del tiempo, para construir los estereotipos y alimentar los prejuicios, se trata ahora de usarlo para desmontarlos.
Ahora bien, una política educativa útil para combatir la discriminación debe
fundarse en la transmisión de valores positivos capaces de reemplazar los prejuicios que la constituyen. Creemos que tales valores son fundamentalmente
la equidad y la tolerancia ante las diferencias (étnicas, culturales, económicas,
de género, sexuales, etcétera), y que una educación que promueva la equidad
y la tolerancia en nuestras sociedades debe incluir el desarrollo de dos ejes fundamentales, poco atendidos hasta ahora en la educación formal: los Derechos
Humanos y la multiculturalidad.
A continuación se proponen un conjunto de medidas prácticas que los gobiernos pueden poner en marcha de inmediato, aprovechando los programas de
modernización y mejoramiento de la educación que se están ejecutando. El diseño e implantación de estas medidas deberá contar, por supuesto, con el concurso de las organizaciones de la sociedad civil, los educandos y sus familias
y, sobre todo, con los mismos maestros.
a) En cuanto al sistema educativo formal en su conjunto:
Investigar en qué medida el sistema educativo formal brinda igualdad de
cobertura y de calidad en la educación sistemática a las poblaciones racial o
étnicamente diversas del país —en América Latina, por ejemplo, a las pobla-
104
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ciones indígenas y afrocaribeñas. Esto supone analizar las condiciones reales
de equidad en el acceso de estas poblaciones a la escuela pública, su permanencia en el sistema y su egreso exitoso.
Si el anterior no fuera el caso, que se introduzcan los correctivos necesarios
para avanzar hacia la democratización y equidad del sistema educativo en relación con tales poblaciones.
b) En cuanto al currículo explícito de la educación formal:
Incorporar o reforzar los contenidos concretos que presenten y valoren el
rasgo de multiculturalidad propio de las sociedades contemporáneas y desnuden las prácticas de discriminación y sus nefastas consecuencias para la democracia y el respeto a los Derechos Humanos.
Tal incorporación debería hacerse con un enfoque multifacético y multidisciplinario, incluyendo las siguientes visiones:
• Visión filosófica. El concepto diversidad en la especie humana: visión dialéctica que integre la igualdad y las diferencias. Riqueza que aporta a la
especie la interacción entre lo homogéneo (la dignidad y derechos comunes a todos los seres humanos por ser tales) y lo diverso (las múltiples diferencias entre los seres humanos). Concepto “persona”.
• Visión histórico-cultural. Descripción y análisis de las manifestaciones
concretas de diversidad en la historia y realidad actual del continente y
del país: de distintos grupos étnicos/raciales, religiosos, de origen nacional
—migrantes e inmigrantes—, etcétera; su historia, sus aportes (económicos, sociopolíticos, científicos, lingüísticos, culturales, etcétera); su lengua, sus figuras y tradiciones más representativas, etcétera.
• Visión de las prácticas sociales. Explicitación y análisis de la discriminación, sus manifestaciones concretas y sus consecuencias. Análisis del prejuicio, los estereotipos, las fobias, los usos discriminatorios y peyorativos
del lenguaje. Identificación y desmontaje de estas manifestaciones en la
historia universal, continental y nacional. Estudio de ejemplos más dramáticos, por ejemplo: nazismo, apartheid, limpieza étnica, etcétera.
Para ello, resulta necesario impartir orientaciones y lineamientos explícitos
para el desarrollo metodológico de estos contenidos curriculares en las aulas
escolares, en todos los grados del sistema.
c) En cuanto al currículo oculto de la educación formal:
Investigar y monitorear los valores, actitudes y conductas de interrelación
cotidiana que se ponen en práctica en la vida diaria de las instituciones educativas.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
105
Que se impartan orientaciones claras a docentes, directores, estudiantes y
personal de servicio de las instituciones escolares para prevenir o corregir manifestaciones discriminatorias en la vida diaria de la escuela (en aulas, en actividades extracurriculares, en los espacios de recreación, etcétera).
d) En cuanto a la formación de educadores:
Incorporar esta temática (en sus aspectos de contenido y también de formación en valores y actitudes) en la capacitación regular para los educadores en
servicio y directores de instituciones escolares que imparten o promueven los
Ministerios de Educación.
Promover activamente que esta temática se incorpore en los programas de
formación de educadores; es decir, en los programas académicos universitarios
o parauniversitarios que forman maestros y profesores de cualquier nivel (primarios, medios o secundarios).
Dialogar con las asociaciones gremiales de educadores para que, en y desde su acción sindical, promuevan el reconocimiento y valorización de la multiculturalidad y la prevención de prácticas educativas racistas o discriminatorias.
Promover la creación de especializaciones universitarias en educación
multicultural.
e) En cuanto a los materiales educativos:
Examinar y monitorear constantemente los contenidos de los textos escolares y otros materiales didácticos para detectar elementos, explícita o sutilmente racistas o discriminatorios hacia algunos grupos raciales, étnicos o nacionales del país o continente, contemplando, por ejemplo, tanto lo dicho como
lo no dicho, el lenguaje y las ilustraciones y los ejemplos y la proporcionalidad de la información que se brinda sobre cada grupo poblacional.
Si se detectan los elementos antes citados, que se corrijan inmediatamente
cuando los textos y materiales sean de responsabilidad oficial, y se denuncien
públicamente cuando sean de responsabilidad privada.
Si hay ausencia o limitaciones de la visión multicultural en los textos escolares y otros materiales didácticos, que se encare con prontitud la elaboración
de nuevos textos o materiales complementarios oficiales que incorporen la temática no tratada o insuficientemente desarrollada.
f) En cuanto a diversificar los programas educativos para atender a poblaciones étnica y culturalmente diferentes:
Fortalecer la educación bilingüe y bicultural (o multilingüe y multicultural,
si es el caso) en el país o las regiones del país donde se habla más de una lengua, cualquiera que sea el “status o prestigio social” que se le reconoce a la fecha.
106
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Promover la formación de educadores bilingües y biculturales para esas
regiones, favoreciendo, especialmente, la formación de educadores originarios
de las propias razas o etnias que habitan esas regiones (por ejemplo afrocaribeños e indígenas en el caso de América Latina).
Desarrollar una política explícita de contratación y estímulos laborales para
los educadores bilingües y biculturales, con énfasis en quienes provienen de las
poblaciones destinatarias (afrocaribeños e indígenas).
Que se promueva la edición de textos bilingües (o multilingües, si es el caso)
para el país o las regiones bilingües/multilingües. Entre estos textos incluir no
solamente materiales didácticos sino también obras literarias de las poblaciones en cuestión.
2. Asegurar el acceso a la justicia para todos
Al igual que la educación, la administración de justicia ha sido un instrumento reproductor de la discriminación, consagratorio de prejuicios y estereotipos.
También es una función del Estado que, pese a su profunda crisis (del Estado
y de la justicia) permanecerá por mucho tiempo y constituye otro escenario
privilegiado para el establecimiento de políticas públicas que contribuyan a
combatir la discriminación y promover los Derechos Humanos.
Una política que contribuya a combatir la discriminación en esta materia y
promover los Derechos Humanos será la que garantice el acceso a la justicia para
todos sin distinción, y que contribuya con la autoridad de la jurisprudencia a
depurar y enriquecer la legislación y con la severidad de la pena a reparar el
daño y restablecer el equilibrio social.
Desde nuestro punto de vista el acceso a la justicia es un derecho humano
fundamental que al mismo tiempo vincula un conjunto de derechos específicos
(como el debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia) y asegura
la custodia y el reclamo de los demás derechos, así como la reparación de las
violaciones. En el marco de la universalidad de los Derechos Humanos, y teniendo en cuenta la conveniencia de establecer estándares generales y principios procesales básicos, es preciso reconocer que el carácter diverso de nuestras
sociedades y nuestras culturas requiere sistemas permeables a las necesidades
y modos de vida de importantes segmentos de la población, que son tradicionalmente excluidos del acceso a la justicia y sobre quienes recaen las consecuencias de sus limitaciones y defectos.
Una investigación reciente sobre el acceso a la justicia, conducida por el
IIDH en varios países de la región, ha puesto en evidencia la variedad y com-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
107
plejidad de los factores que conspiran contra el acceso equitativo a la justicia.1
Uno de estos factores es la persistencia de patrones discriminatorios en el funcionamiento de los sistemas de administración de justicia, que terminan marginando a determinados segmentos de la población (o a sus miembros) en razón de diferencias étnicas y culturales, del nivel económico, del género, de la
posición ocupacional, de la nacionalidad y otras razones semejantes. Esta discriminación se traduce en multitud de obstáculos e inequidades para el ejercicio
del derecho a la justicia, a tal punto que representantes de estos pueblos y sectores de la población han señalado que el sistema mismo —tal como está organizado— es discriminatorio y agrava las debilidades y deficiencias más estructurales que afectan esta función fundamental de la sociedad y del Estado.
Si bien las debilidades y deficiencias estructurales de la administración de
justicia son muchas y muy graves y el sistema en su conjunto requiere modificaciones muy profundas, hay algunas medidas encaminadas a combatir la
discriminación que afecta a los pueblos indígenas y afroamericanos, a otros
sectores culturalmente diferentes y a aquellos en situaciones vulnerables como
los migrantes y los desplazados. Estas medidas podrían implantarse al mismo
tiempo que se impulsan programas de modernización y mejoramiento de la justicia en general y modificaciones de la legislación orgánica y procesal.
a) En relación con la justiciabilidad de la discriminación misma:
Adoptar las medidas legales y los procedimientos que penalicen claramente
la discriminación y hagan efectivamente reclamables las transgresiones, tanto
de las personas o entidades directa o mayormente responsables, como de aquellas
con mejor capacidad para efectuar los cambios requeridos, como los gobiernos,
por ejemplo.2
Proveer la infraestructura adecuada para manejar casos de discriminación,
incluidos tribunales apropiados, servicios legales suficientes y bien capacitados, mecanismos para recopilar pruebas admisibles y otras medidas.3
Promover el uso de la justicia interamericana e internacional para ejercer
derechos asegurados por instrumentos internacionales.
b) En cuanto a los sistemas de administración de justicia:
Incorporar efectivamente el uso de las lenguas de los pueblos indígenas en
los procedimientos judiciales, en aquellas regiones donde éstas son habladas
por una mayoría de la población, y que se asegure el concurso de traductores
1
J. Thompson, coord., Acceso a la justicia y equidad. San José, IIDH y BID, 2000.
International Human Rigths Law Group, La Consulta de Bellagio, 2000.
3 Ibid.
2
108
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
especializados cuando alguna de las partes lo requiera para una participación
en condiciones de equidad. Esta medida debe acompañarse de una adecuada
capacitación de los jueces y otros agentes que intervienen en los procesos, incluyendo los servicios de defensa y procuración de justicia.
Establecer y facilitar la participación de las autoridades comunitarias y/o de
especialistas como peritos cuando las causas envuelvan personas y prácticas
culturales particulares que deben ser tomadas en cuenta. Esto también se debe
considerar para la aplicación de las penas.
Crear y fortalecer instancias locales de administración de justicia que puedan
actuar con un mejor conocimiento de las tradiciones y costumbres de las comunidades étnica y culturalmente diferenciadas, incluyendo la capacidad de tales
instancias para resolver conflictos por mediación y establecer sanciones y reparaciones de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos de los que se trate.
c) En cuanto a las prácticas procesales:
Privilegiar formas procedimentales, como el juicio oral y la presencia de jurados que respondan de mejor manera a las prácticas sociales y culturales prevalecientes en sociedades multiculturales.
Promover la recuperación y puesta en práctica de sistemas tradicionales de
resolución de conflictos y adoptar procedimientos que faciliten la incorporación de normas consuetudinarias, tanto sustantivas como procesales.
d) En cuanto a la procuración de justicia y los servicios legales:
Crear, donde aún no existen, y fortalecer a las Defensorías, Procuradurías
y Comisiones de Derechos Humanos; que se establezcan en su interior oficinas
especializadas para atender a poblaciones particularmente vulnerables, y monitorear y prevenir la discriminación en el acceso a la justicia.
Promover el establecimiento de servicios de asistencia legal especializados
para estos sectores.
Promover la formación de jueces, abogados y otros agentes capacitados para
comprender la multiculturalidad.
Considerar la incorporación de profesionales originarios de los pueblos indígenas y afroamericanos y de otras minorías, así como de un mayor número
de mujeres, a la administración de justicia y los servicios legales en general.
3. Promover una democracia intercultural
El mapa de la discriminación en América Latina y el Caribe también es el mapa
de la desigualdad económica y la inequidad política, porque la discriminación
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
109
es una cuestión ligada a la distribución de la riqueza y al ejercicio del poder,
cuya práctica contribuye al mantenimiento de la exclusión social y la justifica.
Con algunas excepciones históricas y actuales en las que la discriminación
racial y étnica funciona como un instrumento en las competencias por el control económico y político, en la mayoría de los casos, y singularmente en los
países de la región, funciona como un mecanismo de exclusión y subordinación de los sectores más pobres, lo cual, a su vez, la fortalece y la enraíza en
intereses particulares y de grupo. Desde esta perspectiva podemos afirmar que
la superación de la discriminación es una función de la conquista de la equidad, en el sentido de que mientras mejores sean los índices de equidistribución
(económica y política) menor será la incidencia de la discriminación.
Lo anterior implica una afirmación que es importante explicitar: la discriminación no es un signo de falta de desarrollo, es un signo de falta de equidad;
dicho de otro modo, un desarrollo inequitativo no contribuye a erradicar la discriminación, sino que la agrava en la misma medida en que hace más profundas
las brechas de la desigualdad.
Tal como lo ha propuesto recientemente la CEPAL al formular la estrategia de Transformación Productiva con Equidad, el desarrollo es un asunto ligado al crecimiento, pero también a la distribución y a “la integración social
del sistema a través de una “ciudadanía moderna” y activa, que dé cuenta, por
un lado, de la diversidad y la multiculturalidad, y, por el otro, del pleno disfrute
del derecho a desarrollar sus identidades propias a los distintos grupos sociales que componen el tejido social de la región”.4 Tal “ciudadanía moderna”
implica:
[...] la existencia de actores sociales con posibilidades de autodeterminación,
capacidad de representación de intereses y demandas, y el pleno ejercicio de sus
derechos individuales y colectivos jurídicamente reconocidos. Sin ello, resulta vano hablar de construcción de consenso, de sociedad integrada o de sistemas democráticos estables.5
Como lo señala el IIDH en una reflexión institucional, en las pasadas dos
décadas las sociedades de la región han dado pasos muy importantes para derrotar el autoritarismo y recuperar el Estado de Derecho. 6 Los logros más im4
A. Bello y M. Rangel, “Etnicidad, raza y equidad en América Latina y el Caribe”.
Ottone, cit. en ibid.
6 Visión sobre los Derechos Humanos y la democracia y sobre su misión. San José, IIDH, 1998.
5
110
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
portantes son, evidentemente, el establecimiento de mecanismos electorales
técnicamente adecuados y la emergencia de una cultura que condena el
golpismo y la corrupción. Sin embargo, estamos frente a una democracia que
todavía es insuficiente porque, entre otras razones, es poco inclusiva de la diversidad social y cultural y no consigue evitar que se agraven cada día más la
exclusión y la marginación social.
En nuestras sociedades, signadas por la diversidad étnica y cultural, con una
movilidad territorial (interna e internacional) crecientes y con graves fenómenos
de desplazamiento en algunos países y regiones, hace falta una democracia más
inclusiva que garantice el derecho a la participación de los diferentes y que
combata la discriminación y contribuya a reducir la desigualdad; una democracia que se enriquezca con las perspectivas de la diversidad cultural.
Se trata, entonces, de desarrollar un modelo de democracia que efectivamente proteja los Derechos Humanos y promueva la participación de la sociedad
como una poliarquía; esto es, un sistema en el cual el poder esté distribuido y
tal distribución tiene significado para todos los ciudadanos y ciudadanas en
tanto les permita ejercer los derechos a tomar parte en las decisiones que afectan a la colectividad, exigir la debida atención de sus demandas, participar en
el control de la legalidad y del ejercicio de la autoridad (la rendición de cuentas), y organizarse y actuar autónomamente en tanto sociedad civil.7 Una democracia intercultural, basada en una política de Estado que contemple la perspectiva de género, de los pueblos indígenas y otras identidades culturales
particulares, como la de los niños y de otros sectores vulnerables o relegados;
más aún, dada la acumulación histórica de esta marginación una política democrática debería contener acciones afirmativas para contrarrestarla.
Se proponen, seguidamente, algunas medidas que se pueden tomar progresivamente para mejorar la democracia en sociedades multiculturales:
a) En el campo de los regímenes electorales:
Perfeccionar los mecanismos de sufragio para asegurar que un mayor número de ciudadanos y ciudadanas puedan ejercitar el derecho al voto, con especial
atención a los sectores que por razones culturales, lingüísticas y geográficas
experimentan mayores dificultades para hacerlo. Esto debe incluir soluciones
adecuadas para los procesos de empadronamiento y credencialización.
Establecer y promover mecanismos electorales transparentes y medidas de
control por parte de la sociedad civil, incluyendo la participación de los ciu7
Ibid.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
111
dadanos y los grupos locales y las organizaciones sociales representativas en
actividades de control y seguimiento, así como una mayor presencia de representantes indígenas, afroamericanos y mujeres en los organismos electorales
nacionales y locales, y en las casillas electorales.
Rediseñar las circunscripciones electorales con miras a responder, de mejor manera, a la realidad étnica y cultural, medida que facilitará, además, la realización de acciones especializadas de promoción del voto y capacitación ciudadana, como por ejemplo mediante el uso de las lenguas indígenas de cada
región.
Estudiar la pertinencia de habilitar sistemas de elección de autoridades locales según sus usos y costumbres.
b) En los partidos y movimientos políticos:
Promover una mayor participación de indígenas, afroamericanos, mujeres
y otros sectores tradicionalmente marginados, en los partidos políticos, y que
se incluyan sus perspectivas políticas y culturales y sus iniciativas sectoriales
en las plataformas de los institutos políticos.
Estudiar la pertinencia de establecer mínimos de participación en las candidaturas a puestos de elección popular de los sectores antes indicados, auspiciadas por los partidos.
Fomentar y respaldar legalmente el desarrollo y participación de expresiones políticas locales y regionales, así como de organizaciones y movimientos
sociales.
c) En los programas y políticas de descentralización, gobernabilidad y desarrollo:
Identificar modelos de descentralización y autonomía que contribuyan a establecer unidades de gestión coincidentes con los territorios de los pueblos
indígenas, las áreas de concentración de la población afroamericana y las expresiones locales de culturas y tradiciones particulares.
Fortalecer los gobiernos locales y promover una democracia más directa y
participativa.
Establecer mecanismos institucionales de consulta sobre las medidas (legales, administrativas y políticas) que puedan afectar directamente a los pueblos
indígenas y afroamericanos, a los territorios que éstos ocupan y a los recursos
naturales que les conciernen.
Asegurar que los programas y proyectos que involucran a pueblos o sectores étnica y culturalmente diferenciados sean formulados, ejecutados y evaluados con el concurso de sus organizaciones.
112
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
TEMA III
LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
Ciudad de México, 22 de noviembre de 2000
113
114
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
115
INTERVENCIÓN DEL DOCTOR ENRIQUE BERNALES
BALLESTEROS, DIRECTOR ACADÉMICO DE LA COMISIÓN
ANDINA DE JURISTAS
I. Antecedentes
El principio de la responsabilidad penal individual fue reconocido en el ámbito
internacional, por primera vez, en los juicios de Nuremberg y Tokio tras la
Segunda Guerra Mundial. Como consecuencia de las experiencias adquiridas
en estos juicios y de los graves crímenes cometidos durante la guerra se inició un
trabajo con miras a establecer un Tribunal Penal Internacional. En la primera
mitad de la década de los años cincuentas se elaboraron dos borradores de estatutos para la formación de un tribunal. Sin embargo, con el advenimiento de la
Guerra Fría el intento fracasó.
Después de la caída del muro de Berlín el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adquirió mayor capacidad de actuación y la comunidad internacional retomó el interés en un Tribunal Penal Internacional. Las recientes tragedias
en la ex Yugoslavia y en Ruanda, así como las experiencias de los tribunales ad
hoc para dichos países, mostraron la necesidad de un Tribunal Penal Internacional permanente que pudiera responder rápidamente ante crímenes contra los
Derechos Humanos sin depender de la voluntad política del Consejo de Seguridad.
En este contexto los representantes de los diversos Estados se reunieron en
Roma el 15 de junio de 1998 para la Conferencia Internacional de Plenipotenciarios. Después de más de un mes de negociaciones el Estatuto de la Corte Penal Internacional, también llamado el Estatuto de Roma, fue aprobado por 120
votos a favor y siete votos en contra el 17 de julio de 1998. Algunos de los países
que votaron contra el estatuto son Estados Unidos, China e Israel.
[115]
116
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
II. La competencia de la Corte Penal Internacional
La Corte Penal Internacional tendrá competencia para juzgar los crímenes más
graves contra los Derechos Humanos y el derecho internacional humanitario;
por lo tanto, es un paso importante en la lucha contra la impunidad y una manera de prevenir y evitar futuros conflictos. En principio, la Corte podrá conocer un caso cuando el delito se cometa en el territorio de un Estado Parte, o
cuando el autor del delito sea ciudadano de un Estado Parte.
Conforme a lo establecido por el artículo 5o. del Estatuto de Roma, los crímenes que la Corte juzgará serán los de genocidio,1 crímenes de lesa humanidad,2 crímenes de guerra3 y el crimen de agresión,4 los cuales están claramente
desarrollados y explicados en el Estatuto de Roma. Así, los crímenes abordados
por la Corte incluyen tanto crímenes graves contra los Derechos Humanos como crímenes graves contra el derecho internacional humanitario, aplicable en
conflictos armados internacionales o internos.
Es importante señalar que el artículo 29 del Estatuto de Roma establece
que los crímenes competencia de la Corte Penal Internacional serán imprescriptibles.
III. Condiciones de admisibilidad
Cuando un Estado pasa a ser parte del Estatuto de Roma acepta la competencia
de la Corte en relación con los crímenes anteriormente mencionados. Como he
1 Artículo 6o. del Estatuto de Roma. Se entiende por genocidio: a) matanza de miembros de un
grupo nacional, racial, étnico o religioso; b) lesión grave a la integridad física o mental de los miembros de un grupo; c) sometimiento de un grupo a condiciones de existencia que puedan acarrear su
destrucción física total o parcialmente; d) medidas destinadas a impedir nacimientos en el grupo, y
e) traslado por la fuerza de niños de un grupo a otro grupo.
2 Artículo 7o. del Estatuto de Roma. Se consideran crímenes de lesa humanidad, entre otros, el
asesinato, el exterminio, la esclavitud, la deportación forzosa de una población, la tortura, etcétera.
3 Artículo 8o. del Estatuto de Roma. Se entiende por crímenes de guerra las infracciones graves
de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 (someter a personas a experimentos biológicos, destrucción y apropiación de bienes no justificados por necesidades militares, toma de rehenes,
etcétera), así como otras violaciones graves de las leyes y usos aplicables en los conflictos armados
internacionales en el marco del derecho internacional (ataques contra la población civil no beligerante,
ataques contra objetivos civiles, ataques contra misiones de mantenimiento de paz o de asistencia
humanitaria, etcétera).
4 El numeral 2 del artículo 5o. del Estatuto de Roma, establece que “la Corte ejercerá competencia respecto del crimen de agresión una vez que se apruebe una disposición de conformidad con los
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
117
dicho, la Corte será competente para tratar un caso cuando el delito se cometa en el territorio de un Estado Parte, o el autor del mismo sea ciudadano de un
Estado Parte. Sin embargo, un Estado que no es parte puede consentir la competencia de la Corte en un caso concreto.5 Asimismo, si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas presenta el caso, la Corte tendrá competencia automática para tratarlo, sin que se requiera que el Estado involucrado sea parte del
Estatuto.6
La Corte Penal Internacional complementará el trabajo de los tribunales
nacionales y, por lo tanto, la competencia de la Corte estará limitada a aquellos casos que los tribunales nacionales no quieran o no puedan tratar. Un asunto será inadmisible cuando sea o haya sido objeto de una investigación o enjuiciamiento por parte del Estado que tenga la jurisdicción en el asunto. Esto
será válido también si el Estado, después de haber investigado el caso, decide no llevar a cabo una acción penal.
La decisión de la admisibilidad de un asunto se basa en el examen que hace la
Corte respecto de si el Estado está dispuesto a actuar en el caso, tomando en cuenta
las garantías judiciales reconocidas por el derecho internacional. Los siguientes
casos son mencionados en el Estatuto como muestras de que el Estado no tiene dicha disposición: a) si el Estado que invoca la inadmisibilidad de la Corte
ha puesto en marcha el juicio con el propósito de sustraer a la persona de la competencia de la Corte; b) si ha habido demora injustificada en el juicio, o c) si el
juicio no ha sido desarrollado de una manera independiente e imparcial, sino de
una forma que sea incompatible con la intención de hacer comparecer a la persona ante la justicia.7
Por lo tanto, la competencia de la Corte no entrará en conflicto con la competencia de los tribunales nacionales, puesto que el objetivo de ésta es complementar la justicia nacional.
Por otro lado, queda claramente establecido que la Corte podrá tratar únicamente hechos ocurridos después de la entrada en vigor del Estatuto de Roma.
Asimismo, si un Estado se hace parte del Estatuto tras su entrada en vigencia, la
Corte sólo podrá ejercer su competencia con respecto a los crímenes cometidos después de la entrada en vigencia del Estatuto en relación con ese Estado,
artículos 121 y 123 en que se defina el crimen y se enuncien las condiciones en las cuales se hará.
Esa disposición será compatible con las disposiciones pertinentes de la Carta de las Naciones Unidas”.
5 Artículo 12, numeral 3, del Estatuto de Roma.
6 Artículo 13, inciso b), del Estatuto de Roma, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 12.
7 Artículo 17, numeral 2, del Estatuto de Roma.
118
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
salvo que éste haya hecho una declaración, de conformidad con el numeral 3
del artículo 12 (aceptación voluntaria de la competencia de la Corte).8
IV. Procedimiento
Un Estado Parte del Estatuto de Roma puede remitir un caso al Fiscal, quien,
además, puede abrir una investigación por iniciativa propia, basada en información de cualquier tipo de fuente. Por su parte, el Consejo de Seguridad también puede remitir un caso al Fiscal.
Si el Fiscal llega a la conclusión de que existe algún fundamento suficiente para abrir una investigación en el caso, enviará una petición a la Sala de
Cuestiones Preliminares de la Corte junto con la documentación. Esta sala podrá autorizar o negar la petición; si la autoriza, el Fiscal abrirá una investigación,
pero si es negada, el Fiscal tendrá la posibilidad de volver a hacer otra petición
a partir de nuevos datos o pruebas en el mismo caso.
Una vez que sea abierta una investigación el Fiscal notificará al Estado bajo
cuya jurisdicción ha sucedido el hecho. Entonces el Estado tiene la posibilidad,
durante un mes, de informar a la Corte las acciones que está llevando o ha llevado a cabo en relación con los hechos. Pese a ello, es la Corte la que finalmente decide sobre la admisibilidad.
V. El cumplimiento de las sentencias de la Corte Penal Internacional
El cumplimiento de las sentencias de un órgano jurisdiccional es un elemento
intrínseco al cumplimiento de los tratados que regulan las funciones y competencias de estas instituciones. Aceptar su jurisdicción pero desconocer o incumplir sus resoluciones sería una incongruencia.
Será necesario reforzar este aspecto en el futuro, así como asegurar, simultáneamente, el desarrollo de una conciencia supranacional que permita a todos
los Estados una práctica homogénea y efectivamente obligatoria en lo que se
refiere al acatamiento y cumplimiento de los fallos de los tribunales internacionales de Derechos Humanos.
8
Artículo 11 del Estatuto de Roma.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
119
Esto significaría, entre otros aspectos, trabajar muy especialmente sobre el
tema de los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las decisiones internacionales, lo cual puede plantearse tanto respecto de las decisiones de los tribunales en materia de Derechos Humanos como respecto de tribunales sobre
otras materias.
El cumplimiento de las sentencias de un tribunal internacional es un tema
regulado a nivel de las normas procesales en materia penal. A nivel de la región
andina la única referencia constitucional que se vincula con este tema se encuentra en la Constitución de Venezuela de 1999,9 en cuyo artículo 31 se establece que:
Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por los tratados, pactos
y convenciones sobre Derechos Humanos ratificados por la República, a dirigir
peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines,
con objeto de solicitar el amparo a sus Derechos Humanos.
El Estado adoptará, conforme a procedimientos establecidos en esta Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este artículo.
Debido a su particularidad, la mención de esta disposición resulta interesante, puesto que se refiere a la obligación constitucional del Estado de establecer
los mecanismos adecuados para asegurar el cumplimiento de los órganos internacionales de protección de los Derechos Humanos de origen convencional.
VI. Penalidades establecidas por la Corte
De acuerdo con el artículo 77 del Estatuto de Roma la Corte puede establecer las
siguientes sanciones respecto de las personas declaradas culpables de los crímenes que ha conocido:
a) La reclusión (privación de la libertad) por un número determinado de
años que no exceda de 30, o
9 Otras Constituciones, como la peruana de 1993, reconocen el derecho de los ciudadanos a recurrir a los tribunales internacionales constituidos según los tratados de los que el Estado es parte, pero
no mencionan nada en relación con el compromiso del Estado de tomar las medidas que sean necesarias a fin de dar efectivo cumplimiento a las sentencias emanadas por los tribunales internacionales.
120
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
b) La reclusión (privación de la libertad) a perpetuidad cuando lo justifiquen la extrema gravedad del crimen y las circunstancias personales del
condenado.10
Corresponde a la Corte designar al Estado en donde se cumplirá la sanción de
reclusión o privación de libertad que ha decretado en relación con una persona. Esta designación no puede recaer sobre cualquier Estado que ha suscrito el
Estatuto, sino sólo respecto de aquellos “que hayan manifestado a la Corte que
están dispuestos a recibir condenados”.11
La precisión del Estatuto en relación con este tema es importante, puesto que
ningún Estado se encuentra obligado a ejecutar las sentencias de la Corte si no
ha manifestado su disposición para tal efecto. Resulta obvio, en consecuencia,
que si un Estado no permite en su derecho interno la cadena perpetua, manifestará a la Corte su intención de que una sanción de ese tipo no sea cumplida
en su territorio. Esto evita la posible colisión que pueda existir entre la normativa del Estatuto y el derecho interno.
Situación distinta se presenta si un Estado manifiesta su disposición a recibir
personas condenadas por la Corte y es elegida para tal efecto, pero luego se niega a cumplir con la sanción. En estos casos el Estatuto señala, en su artículo
104, inciso 1, que “la Corte podrá, en todo momento, decidir el traslado del condenado a una prisión de un Estado distinto del Estado de ejecución”.
Es importante señalar la flexibilidad del Estatuto en relación con el tema de
la ejecución de la pena, puesto que no impone ningún tipo de conductas, sino
que facilita la actuación de los Estados respecto de este tema.
VII. La Corte Penal Internacional en el sistema internacional
La Corte Penal Internacional es, con sus características, única en el sistema internacional. Siendo uno de los pocos organismos internacionales que ejerce un
10
El inciso 2 del artículo 77 establece: “Además de la reclusión, la Corte podrá imponer:
a) Una multa con arreglo a los criterios enunciados en las Reglas de Procedimiento y Prueba;
b) El decomiso del producto, los bienes y los haberes procedentes directa o indirectamente
de dicho crimen, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe”.
11 Artículo 103, inciso 1-a.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
121
control efectivo y el único órgano internacional con competencia generalizada
para juzgar individuos, su papel para el cumplimiento del desarrollo del derecho internacional es fundamental.
La competencia de la Corte Penal Internacional no entra en conflicto con otras
cortes internacionales. Cada una de éstas tiene sus competencias y responsabilidades bien definidas. Así, en el sistema internacional la Corte Internacional de Justicia de la Haya es competente para conocer cuestiones relacionadas
con controversias entre Estados cuando, por ejemplo, existen discrepancias respecto de la interpretación de un tratado. Además, a diferencia de la Corte Penal Internacional, la Corte Internacional de Justicia de la Haya es un órgano de las
Naciones Unidas y la aceptación de su competencia es esencialmente voluntaria, es decir, que se puede aceptar su competencia sin que medie para ello una
obligación convencional.
En el sistema regional la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede
llegar a tratar los mismos temas que la Corte Penal Internacional. Sin embargo,
hay diferencias fundamentales entre las dos cortes.
La competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se
basa en la Convención Interamericana de Derechos Humanos y otras convenciones dentro del sistema interamericano. Su tarea es juzgar si los Estados Parte
de la Convención han cumplido con sus obligaciones. Los individuos no pueden
ser responsables, sólo los Estados. La Corte Interamericana está limitada tanto por la aceptación de los Estados de la competencia contenciosa de la Corte
como por la materia, en cuanto que la Corte únicamente puede tratar las obligaciones convencionales de los Estados Miembros. En consecuencia, el resultado de un proceso ante la Corte Interamericana es la conclusión de si un Estado
ha cumplido o no con sus obligaciones convencionales. La misma diferencia existe
entre la Corte Penal Internacional y la Corte Europea de Derechos Humanos.
Por su parte, la Corte Penal Internacional, como su nombre lo indica, evalúa las
responsabilidades penales de los crímenes, esto es, referidas al individuo responsable de la comisión de un delito. Si estuviéramos, por ejemplo, frente a un caso
de tortura, lo que sería investigado por la Corte es la responsabilidad de las personas que han realizado u ordenado la tortura. Por consiguiente, el resultado de
un juicio ante la Corte Penal Internacional será la sentencia penal de individuos
por sus hechos concretos.
Si bien la Corte sólo es competente para conocer los crímenes establecidos en
el artículo 5o. del Estatuto de Roma, es evidente que, como toda corte de justicia, tiene cierto margen para la interpretación. Además, es importante señalar
122
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que los supuestos recogidos en el Estatuto como crímenes de guerra no constituyen una lista excluyente sino abierta.
Los dos tribunales ad hoc de la ex Yugoslavia y Ruanda son, sin duda, los
tribunales más parecidos a la Corte Penal Internacional, tanto en sus funciones
como en su competencia. Estos tribunales penales evalúan la responsabilidad
penal de crímenes cometidos durante épocas concretas de conflictos. La principal diferencia en relación con la Corte Penal Internacional estriba en que ésta,
teniendo un carácter permanente, podrá reaccionar de manera más rápida y
directa ante los crímenes graves contra los Derechos Humanos y el derecho internacional humanitario, independientemente del lugar en donde hayan sido cometidos.
Una vez que la Corte esté funcionando no será dependiente de la voluntad
política del Consejo de Seguridad, sino que tendrá capacidad de actuar inmediatamente. El trabajo de los tribunales penales ad hoc será de gran importancia
para la Corte en relación con interpretaciones de los crímenes, pues la competencia de la materia será muy parecida. Tanto las sentencias emitidas por los tribunales penales ad hoc como las experiencias prácticas de los mismos serán
consideradas por la Corte.
VIII. La situación actual y la viabilidad del Estatuto de Roma
En las negociaciones del Estatuto de Roma participaron 160 países. De éstos, solamente seis votaron en contra de la aprobación del Estatuto en la votación final.
Tres de estos países expresaron las razones por las que votaron en contra: 1)
porque el poder que se daba a la Sala de Cuestiones Preliminares para bloquear
la iniciativa del Fiscal no era suficiente y porque la adopción del Estatuto debería haberse hecho por consenso y no por votación (China); 2) por el concepto
de jurisdicción adoptado, la aplicación a los Estados no partes y la falta de importancia dada por el Estatuto al Consejo de Seguridad en cuanto a la determinación de un acto de agresión (Estados Unidos), y 3) porque el acto de trasladar habitantes a un territorio ocupado se incluía en la lista de crímenes de guerra
(Israel).
Sin embargo, las críticas hacia el Estatuto de Roma no han llegado solamente de
parte de algunos Estados, también importantes Organismos No Gubernamentales de promoción y defensa de los Derechos Humanos (ONG) han plantea-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
123
do ciertas objeciones y reparos a lo establecido por el citado instrumento internacional.
Así, por ejemplo, se sostienen los siguientes cuestionamientos:
• Que el derecho internacional ya reconoce la competencia universal sobre
el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad; en
consecuencia, el Estatuto de la Corte Penal Internacional debe respetar
este principio. Por lo tanto, no debe ser necesario el consentimiento del Estado donde el acusado reside o ha cometido los crímenes, ya que en la
práctica esto podría impedir que la Corte cumpla con sus funciones.
• Que el poder del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para suspender un procedimiento ante la Corte sólo se debe ejercer cuando existe un
genuino conflicto entre la paz internacional y la continuación del mismo.12
• Que ninguna entidad política, incluyendo al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o los Estados, deben tener facultades para interferir en una
investigación o procesamiento, en cualquier circunstancia.13
• Que la Corte pueda prevalecer sobre las cortes nacionales, por consiguiente, la Corte podrá intervenir, en cualquier momento, en un caso que viene
siendo procesado ante cualquier Estado.
• Que el financiamiento de la Corte debe provenir del presupuesto de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a fin de garantizar su independencia.14
Si bien, lo establecido en el Estatuto de Roma no deja a todos satisfechos,
y pese a que algunas de las críticas vertidas desde las ONG pueden parecer razonables, el hecho es que la creación de la Corte Penal Internacional resulta un
paso trascendental en el objetivo de lograr una justicia internacional que no
deje de castigar las violaciones a los Derechos Humanos, sin importar el lugar del
mundo en que éstas puedan ocurrir.
12 El artículo 16 del Estatuto de Roma dispone que la Corte procederá a suspender la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, en caso de que el Consejo de Seguridad lo solicite de
conformidad con una resolución aprobada con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta
de las Naciones Unidas. Dicha suspensión no podrá exceder de 12 meses. Tal petición podrá ser renovada por el Consejo de Seguridad en las mismas condiciones.
13 Idem.
14 El aspecto del financiamiento de la Corte Penal Internacional aún no se encuentra definido. Dicho aspecto será tratado en la próxima Comisión Preparatoria de la CPI, a celebrarse en la ciudad de
Nueva York del 27 de noviembre al 8 de diciembre de 2000.
124
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
El número de Estados que han firmado el Estatuto de Roma ha aumentado
notablemente y llega actualmente a 115 firmas, sin embargo, hasta la fecha solamente 22 Estados lo han ratificado.15 Para que la Corte entre en funcionamiento
se requiere la ratificación de 60 Estados. Entre los países de la región andina
todos los Estados han firmado el Estatuto menos Perú, pero solamente Venezuela
lo ha ratificado.
¿Cuáles son entonces las críticas que se han presentado en contra del Estatuto y el establecimiento de la Corte? Las críticas contra la Corte, como ya se
ha mencionado en líneas anteriores, han sido de varios tipos. Estados Unidos,
que al principio apoyó su formación, ha llegado a ser uno de los críticos más
importantes, pues considera que el Consejo de Seguridad de la ONU, donde Estados Unidos es uno de los miembros permanentes con derecho de veto, debería tener un papel más importante en la definición de un acto de agresión y, por
lo tanto, de competencia de la Corte.
El tema de la determinación del derecho de agresión preocupa sobremanera a Estados Unidos, toda vez que en las últimas décadas el gobierno norteamericano ordenó intervenciones militares en países como Granada, Panamá, Libia,
Irak, Sudán y Yugoslavia. Sin embargo, la preocupación más importante para
Estados Unidos continúa siendo la posibilidad de que la Corte Penal Internacional emprenda actuaciones respecto de ciudadanos estadounidenses, incluso si
ese país se mantiene fuera del Estatuto de Roma.
Sobre el particular, el senador republicano Jesse Helms, Presidente de la muy
influyente Comisión de Asuntos Exteriores del Senado norteamericano, ha
declarado que su país tiene que “oponerse agresivamente” a la Corte Penal
Internacional, puesto que considera que, incluso si Estados Unidos no se adhiere al Estatuto de Roma, éste “acarreará graves consecuencias para la política
exterior estadounidense”.16 Helms añade que “mientras siga respirando... Estados Unidos nunca permitirá que sus decisiones sobre seguridad nacional sean
juzgadas por un tribunal internacional”.17
Por otra parte, varios Estados en vía de desarrollo han expresado su preocupación de que la Corte podría ser usada como una herramienta del Consejo de
Seguridad para imponer la voluntad de los Estados allí representados a otros
15
España se ha convertido en el vigésimo segundo país.
Cit. por Prudencio García en su artículo “EE. UU. versus Tribunal Penal Internacional”. Madrid, El País, 31 de octubre de 2000.
17 Idem.
16
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
125
países. Existe una seria preocupación de que la Corte sea usada para justificar
intervenciones en asuntos internos de estos países.
Al ratificar el Estatuto, los Estados trasladan a la Corte la competencia para
juzgar a sus propios ciudadanos o a ciudadanos extranjeros acusados de haber
cometido delitos en el territorio de dichos Estados. Sin embargo, el hecho de
aceptar la competencia de un tribunal internacional y, en este sentido, ceder parte
de su soberanía no resulta algo novedoso. Como es sabido, desde hace varios
años, tanto en Europa como en América, los Estados han aceptado la competencia de tribunales internacionales superiores en relación con ciertos hechos
ocurridos bajo la competencia de la jurisdicción nacional. Aunque las competencias y las funciones de la Corte Penal Internacional se diferencian claramente
de las de estos tribunales por las razones antes mencionadas, hay que reconocer
que éste es un desarrollo por etapas, progresivo, y que la creación de la CPI es un
paso más en el camino sin retorno hacia la consecución de una justicia universal.
Podemos concluir, entonces, que el propio desarrollo del derecho internacional y, especialmente el de los Derechos Humanos y del derecho internacional
humanitario, ha llegado al punto en el cual resulta más importante que establecer nuevas obligaciones convencionales, el encontrar formas efectivas de controlar el cumplimiento de las obligaciones ya contraídas. Los Derechos Humanos han pasado de ser un asunto de responsabilidad interno de los Estados a ser
un asunto de responsabilidad internacional, tanto en el nivel de los Estados como de los propios individuos.
IX. La Corte Penal Internacional y los países de la región andina
Como lo hemos señalado, a excepción de Perú, todos los países andinos han firmado el Estatuto de la Corte Penal Internacional e iniciado el proceso de ratificación.
País
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Fecha de firma
17 de julio de 1998
11 de septiembre de 1998
10 de diciembre de 1998
07 de octubre de 1998
——
14 de octubre de 1998
Fecha de ratificación
——
——
——
——
——
7 de junio de 2000
126
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Este proceso está avanzando con relativa velocidad, dependiendo de la situación legislativa y la voluntad política en cada uno de los países.
En Bolivia la ratificación del Estatuto ha sido aprobada por los Comités de
Derechos Humanos de cada una de las dos Cámaras del Congreso. La Comisión
de Relaciones Exteriores ha pedido la opinión del Ministerio de Relaciones
Exteriores antes de aprobar la ratificación. La respuesta del Ministerio apoyó
la ratificación del Estatuto tras la realización de un estudio técnico de éste, por
parte del Ministerio. También ha declarado que prefiere esperar hasta la finalización de las sesiones de la Comisión Preparatoria y la presentación de los
documentos borradores de los elementos de los crímenes y de las Reglas de Procedimiento y Prueba antes de tomar una decisión formal.
En Chile la Ministra de Relaciones Exteriores, Soledad Alvear, ha declarado que uno de los objetivos más importantes de la política exterior del país
es la pronta creación de una Corte Penal Internacional. En diciembre 1999 el
Estatuto fue puesto a consideración de la Comisión de Relaciones Exteriores
de la Cámara de Diputados, que se expresó positivamente y lo sometió a la Comisión de Constitución. Actualmente la ratificación ha quedado suspendida,
en espera de la consideración final de la Cámara de Diputados. La Corte Suprema, tras una consulta hecha por la Presidencia de la República, se declaró
en favor de la constitucionalidad del Estatuto.
En Colombia el Presidente Andrés Pastrana se declaró en favor de la ratificación, pero consideró que ésta debe ser realizada tras una evaluación de los
resultados de las sesiones de la Comisión Preparatoria y la promulgación de
otra legislación importante en el área de Derechos Humanos. Bajo la iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio Justicia y del Derecho se ha creado una Comisión que estudiará la compatibilidad del Estatuto de Roma y la legislación colombiana.
En Ecuador la ratificación del Estatuto de Roma goza de un respaldo amplio, tanto en el Congreso como en el Poder Judicial. El Ministro de Relaciones Exteriores sometió el Estatuto de Roma a la aprobación del Congreso
Nacional junto con la recomendación de ratificar el mismo. La Comisión Especial Permanente de Asuntos Internacionales y Defensa Nacional solicitó, en
un informe del 1 de marzo de 2000, que previo a la aprobación del Estatuto se
consultase al Tribunal Constitucional respecto de la compatibilidad del mismo con la Constitución.
En Perú el Presidente Alberto Fujimori había aprobado, inicialmente, la firma del Estatuto en octubre de 1998, pero retiró la aprobación en el último mo-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
127
mento. Sin embargo, representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores
han declarado que tienen confianza en que relativamente pronto se firmará el
Estatuto. Es muy probable que ello se difiera hasta después de la instalación
del próximo gobierno el 28 de julio de 2001.
Venezuela es el único país de la región que, hasta el momento, ha ratificado
el Estatuto de Roma. La Comisión Permanente de Política Exterior del Senado de la República emitió, en noviembre de 1999, un informe al Senado recomendando la aprobación de la ley aprobatoria. Siguiendo esta recomendación, el
Senado y la Cámara de Diputados aprobaron dicha ley, y el 2 de junio de 2000
el Ministro de Relaciones Exteriores firmó el instrumento de ratificación del
Estatuto. La fecha definitiva de la ratificación de Venezuela fue el 7 de junio
de 2000.
X. Reflexiones finales
En el umbral del siglo XXI, y ante las recurrentes violaciones a los Derechos Humanos en diversas latitudes del planeta, queda claro que resulta apremiante la
necesidad de contar con una expresión efectiva de justicia internacional. La Corte Penal Internacional está llamada a desempeñar tan delicada e importante labor. Sin embargo, la operatividad del citado tribunal internacional está supeditada a la ratificación del Estatuto de Roma por no menos de 60 Estados. Por
ello, se requiere un gran esfuerzo por parte de la comunidad internacional de
los Derechos Humanos —mayor aún que el realizado hasta la fecha— para convencer a los Estados firmantes sobre la imperiosa necesidad de ratificar el Estatuto al más breve plazo. No hacerlo supone, de algún modo, facilitar a los violadores de los derechos fundamentales ciertos márgenes para la impunidad y el
encubrimiento.
En este contexto pensamos que corresponde a instituciones como las Defensorías del Pueblo, cuya misión principal consiste en proteger los Derechos Humanos de las personas y las comunidades, liderar en sus respectivos países las
iniciativas destinadas a vencer cualquier síntoma de reticencia existente en
cuanto a la ratificación del Estatuto de Roma. Para ello será necesario desarrollar una paciente pero constante labor de pedagogía entre los agentes estatales
involucrados, en relación con la naturaleza y los alcances de la Corte Penal Internacional.
128
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Sabemos que la tarea planteada puede resultar ardua, difícil y, en algunos casos,
titánica, pero el logro de una justicia internacional efectiva que garantice que
la vulneración de los Derechos Humanos no va a quedar bajo el oscuro manto de la impunidad, bien vale el esfuerzo. Al fin y al cabo se trata de un compromiso con el futuro y con la vida.
Muchas gracias.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
129
INTERVENCIÓN DEL DOCTOR JOSÉ LUIS SOBERANES
FERNÁNDEZ, PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS DE MÉXICO
Estimados colegas:
La adopción del Estatuto de Roma, en 1998, el cual establece a la Corte Penal
Internacional (CPI), generó grandes expectativas entre los miembros de la comunidad internacional. Ante el registro de más de 250 conflictos armados, tanto internacionales como de orden interno, durante los últimos 50 años del siglo XX, con un saldo trágico de 170 millones de pérdidas humanas, finalmente
se lograba cristalizar la vieja idea de crear un órgano jurisdiccional internacional competente para juzgar los crímenes cometidos contra la paz y seguridad internacionales.
Indudablemente, este hecho habrá de marcar un hito en la historia de no menor trascendencia al de la Paz de Westfalia o al del establecimiento de las Naciones Unidas. Por ello, más allá del fin explícito consagrado en este importante instrumento internacional, conviene destacar aquellos rubros por los cuales
se perfila como un verdadero parteaguas.
Al hablar de la Corte Penal Internacional es necesario abordar tres temas implícitos: Derechos Humanos, justicia internacional y soberanía nacional.
Aun cuando el Estatuto de Roma, como tal, desarrolla más aspectos de derecho humanitario, no puede obviarse que en su concepción está presente reforzar la tutela de los derechos fundamentales de los individuos. De hecho, el Estatuto encarna la transición actual de la universalización a la globalización de la
protección y promoción de los Derechos Humanos.
El Estatuto de Roma incorpora varias de las tendencias cuyo ritmo ha ido
delineando el nuevo perfil de las relaciones internacionales. El más importante
a destacar es, sin duda, la aproximación a un mecanismo de justicia global.
[129]
130
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Derivado de lo anterior se desprende su caracterización como un medio para
democratizar a la sociedad mundial.
Como corolario de este aspecto se encuentra la necesidad de reconocer la
importancia de promover la integración mundial basada en el derecho.
Estimados colegas:
Una vez adoptado el Estatuto de Roma se aprecia una gran oportunidad para
que las instituciones promotoras y protectoras de los Derechos Humanos aquí
reunidas puedan contribuir al establecimiento de un sistema de justicia global.
En la consecución de este objetivo la colaboración que podamos generar con
otros actores, como son las Organizaciones No Gubernamentales, será de suma utilidad.
Ante la conclusión de la segunda etapa en los trabajos del Comité Preparatorio encargado de elaborar el Estatuto de Roma, nuestras instituciones podrán
comenzar a hacer aportaciones útiles al proceso de implantación de esta convención. Con ello también se lograría empezar a abrir un campo de acción por nuestras instituciones en los foros internacionales.
Con estas ideas de trasfondo desearía proponer a ustedes una estrategia a
incluir en el programa de trabajo de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, la cual se encuentra entre los documentos a la consideración de este Congreso. Con objeto de promover la firma y ratificación del Estatuto de Roma,
las Instituciones Nacionales promotoras y protectoras de Derechos Humanos de
Iberoamérica podrían adoptar un programa de trabajo, el cual podría contener
los siguientes elementos:
1. Acciones de promoción y de difusión a nivel nacional sobre el contenido y los alcances de las disposiciones del Estatuto de Roma.
2. Identificación de ajustes al marco legal nacional.
3. Elaboración de mecanismos de cooperación con la CPI.
El análisis de estos rubros podría abordarse a través de la celebración de reuniones regionales de expertos. El resultado de este ejercicio no sólo aportaría
valiosos elementos a nuestros gobiernos para formar parte del establecimiento de un sistema de justicia global, también nos brindaría la oportunidad para
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
131
presentar estos resultados a la consideración de otros gobiernos en el marco de
las reuniones de la Asamblea de las Partes del Estatuto.
Un objetivo adicional de realizar reuniones en el marco de las Instituciones
Nacionales es ofrecer a los estatutos un canal a través del cual pueda darse el
intercambio de experiencias en la implantación del Estatuto de Roma. Este tipo
de ejercicio tiene el potencial de contribuir, también, al fortalecimiento de la
cooperación mundial en otras áreas del derecho penal internacional; aun cuando puede ser un aspecto tangencial, no deja de ser importante, especialmente
a la luz de una nueva generación de conductas delictivas surgidas como consecuencia del fenómeno globalizador y que exigirán una tutela respetuosa de
los Derechos Humanos.
Estimados colegas:
Aun cuando la adopción del Estatuto de Roma puede marcar un hito en la
evolución del derecho internacional, sería poco realista definir su resultado
como un éxito absoluto. El mecanismo no es perfecto y habrá de ser mejorado.
Sin embargo, independientemente del futuro de este instrumento, es posible
afirmar que su influencia se hará sentir en varias áreas de la convivencia internacional; no sólo influirá en la futura evolución del derecho humanitario o del
derecho internacional de los Derechos Humanos, también habrá de tener impacto en el desarrollo del derecho internacional de los tratados y del derecho internacional de las organizaciones. Convendría estar atentos a esta tendencia para
poder incidir activamente en ella.
Muchas gracias.
LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
Documento de Trabajo
(Comisión Nacional de los Derechos
Humanos de México)
SUMARIO: Introducción. 1. Antecedentes e importancia de la Corte
Penal Internacional. 2. Proceso de firma y ratificación del Estatuto
de Roma. 3. Participación de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el establecimiento de la Corte Penal Internacional. 4. Propuesta de un programa
de trabajo.
Anexos: I. Seminario “La Corte Penal Internacional”. II. La Corte
Penal Internacional. III. Análisis de la compatibilidad entre las disposiciones del Estatuto de Roma y la legislación mexicana.
Introducción
El 17 de julio de 1998 la comunidad internacional, reunida en una conferencia de plenipotenciarios, adoptó el Estatuto de Roma, instrumento con el cual
se establece la Corte Penal Internacional (CPI). Esta instancia se creó a través
del derecho convencional, después de más de cinco décadas de deliberaciones
respecto de la conveniencia de crear un órgano jurídico competente para juzgar las violaciones más graves contra el derecho internacional humanitario.
Las disposiciones del Estatuto de Roma no sólo codifican parte del derecho
consuetudinario internacional e incorporan principios fundamentales de derecho, también desarrollan el contenido de normas incluidas previamente en diversos instrumentos del derecho penal internacional.
Una vez funcionando, la Corte Penal Internacional tendrá la capacidad de
elaborar su propia jurisprudencia, con lo cual también contribuirá al desarrollo progresivo del derecho internacional en varias de sus ramas. Más aún, es
[133]
134
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
posible afirmar que, independientemente de su entrada en vigor, el Estatuto de
Roma influirá en los sistemas legales a nivel nacional. Si bien es un instrumento de naturaleza jurídica, el impacto de su adopción repercutirá en el ámbito
político.
Ciertamente, el Estatuto de Roma no es perfecto. Es producto de un arduo
y complejo proceso de negociación cuyas posiciones extremas fueron representadas, por un lado, por el ánimo de crear un órgano jurisdiccional internacional totalmente independiente y revestido de una jurisdicción universal, y, por
el otro, en el extremo opuesto, se encontraba la idea de no crear dicho órgano,
o bien, crearlo subordinado a instancias políticas (como el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas) y reduciendo el ámbito de su jurisdicción. Las discusiones se registraron en un contexto en el cual diplomáticos, penalistas, internacionalistas y constitucionalistas buscaban conciliar siete sistemas jurídicos
diferentes.
Desde una perspectiva política el Estatuto de Roma puede ser considerado
una herramienta susceptible de ser utilizada en la democratización de una sociedad internacional cada vez más integrada.
En suma, el Estatuto de Roma encarna el debate y la disyuntiva entre la necesidad de sancionar los delitos más graves que atentan contra la paz y la seguridad internacionales y la importancia de salvaguardar el ejercicio de las
soberanías nacionales. Asimismo, es reflejo de la tradicional polémica entre
la eficacia del derecho internacional como base de la convivencia mundial y
el ejercicio del poder político como única realidad en las relaciones entre Estados.
1. Antecedentes e importancia de la Corte Penal Internacional
Los orígenes más actuales para el establecimiento de una Corte Penal Internacional con carácter permanente datan de principios del siglo pasado. Desde
la conclusión de la Primera Guerra Mundial se buscó la forma de juzgar y sancionar las atrocidades cometidas durante el conflicto armado. De esta forma, el
Tratado de Versalles preveía el establecimiento de tribunales ad hoc para juzgar
al káiser Guillermo II “por la suprema ofensa en contra de la moral internacional y la santidad de los tratados”. Sin embargo, nunca se establecieron dichos
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
135
tribunales. En su lugar, se realizaron procesos judiciales a locales en Alemania con la anuencia política de los Aliados.1
En 1919 también se estableció una Comisión sobre Responsabilidades de los
Autores de la Guerra y la Ejecución de Sanciones. En su informe la Comisión
concluía que: “Todas las personas [...] que hayan sido culpables de crímenes
contra las leyes y las costumbres de guerra o las leyes de humanidad son sujetos de proceso penal”. Sin embargo, la oposición de Estados Unidos impidió
que los delitos señalados por la Comisión en su informe fueran incluidos entre aquellos a ser contemplados por un tribunal penal internacional.2
Como consecuencia de la derrota de los Países del Eje, al término de la Segunda Guerra Mundial se establecieron el Tribunal Militar Internacional de Nuremberg y el Tribunal Militar Internacional para el Lejano Oriente, en Tokio.
También puede recordarse que a raíz de la Declaración Interaliada, del 13 de
enero de 1942, se estableció, en 1943, la que se conoció como Comisión de las
Naciones Unidas sobre Crímenes de Guerra. Su objetivo fue investigar los crímenes de guerra cometidos por Alemania durante la Segunda Guerra Mundial.3
El conflicto interno armado que condujo a la disolución de la República Federativa de Yugoslavia orilló al Consejo de Seguridad a establecer una comisión
de investigación y, posteriormente, el tribunal ad hoc para conocer de las atrocidades y de los crímenes perpetrados en ese territorio.4 De igual modo reaccionó el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ante el conflicto en Ruanda.
Así, mediante sus Resoluciones 935 y 955, de 1994, el Consejo estableció una
comisión de investigación y, después, el Tribunal Penal para Ruanda.
1 M. Cherif Bassiouni, “Hitorical Survey: 1919-1998”, en M. C. Bassiouni, ed., International Criminal Law. Enforcement (Section IV: The Establishment of a Permanent International Criminal
Court). Nueva York, Transnational Publishers, Ardsley, 1999, p. 603.
2 Ver Christopher L. Blakesley, “Obstacles to the Creation of a Permanent War Crimes Tribunal”,
en Charlotte Ku y Paul F.Diehl, eds., International Law. Classic and Contemporary Readings. Londres, Lynne Rienes, Publishers, Boulder-London 1998, p. 285.
3 M. C. Bassiouni comenta sobre las aportaciones de estos dos tribunales al derecho penal
internacional: “The International Military Tribunal at Nuremberg, the International Military Tribunal in the Far East and subsequent prosecutions by the Allies were significant precedents in the efforts to establish an effective system of international criminal justice. These historical precedents have
developed new legal norms and standards of responsibility which have advanced the international rule
of law, for example the elimination of the defense of ‘obedience to superior orders’, and the accountability of heads of state”. Ver M. C. Bassiouni, ed., op. cit.
4 Mediante sus Resoluciones S/RES/808 y S/RES/827, el Consejo de Seguridad estableció en
1993 el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia.
136
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
De esta forma, antes de llegar a la adopción del Estatuto de Roma, la comunidad internacional registró la existencia previa de cinco comisiones de investigación y cuatro tribunales internacionales.
En 1947 la Asamblea General encargó al Comité de Codificación de Derecho Internacional (predecesora de la Comisión de Derecho Internacional) la
formulación de principios de derecho internacional reconocidos en la Carta del
Tribunal de Nuremberg y en la decisión del Tribunal. Asimismo, le solicitó preparar un proyecto de código sobre ofensas en contra de la paz y la seguridad
de la humanidad, indicando, claramente, el lugar que les correspondería entre
los principios reconocidos por el Tribunal de Nuremberg.
El Comité inició sus trabajos sobre la codificación de estos principios en
1949. Al mismo tiempo, la Asamblea General designó a un Relator Especial
para elaborar un Proyecto de Estatuto para Establecer una Corte Penal Internacional. El relator entregó su primer informe en 1950. En su informe, el Relator
Especial refería la necesidad de que tanto el Proyecto de Estatuto como el Proyecto de Código sobre Ofensas se complementaran mutuamente. En 1950 fue
designado un segundo relator, quien sostendría una posición totalmente contraria.
Las opiniones de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad respecto del establecimiento de una Corte Penal Internacional eran las siguientes: la
URSS consideraba que su soberanía sería afectada; Estados Unidos no estaba
preparado para aceptar un órgano como éste, a mitad de la Guerra Fría; Francia
apoyaba la idea pero no la promovía, y el Reino Unido la consideraba como
una iniciativa prematura políticamente.
No obstante, la Asamblea General estableció un Comité Especial para elaborar una Convención sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional. En las discusiones quedaba clara la falta de voluntad política de las grandes
potencias para llevar a cabo esta iniciativa. Se extendió el mandato del Comité
Especial, el cual produjo un texto revisado en 1953.
La versión de 1951 daba a la Corte mayores atribuciones en tanto que el texto
de 1953 las restringía. Por ejemplo, en esta versión los Estados podían retirar
su reconocimiento de la jurisdicción de la Corte en cualquier momento.
En el año mencionado, 1953, se presentó el texto a la consideración de la
Asamblea General. Dicha instancia no estimó conveniente revisar este proyecto sino hasta que fue concluido el análisis del proyecto del Código sobre Ofensas, encargado a la Comisión de Derecho Internacional. Sin embargo, dicho proyecto aún no había sido concluido. De tal modo, el proyecto de estatuto fue
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
137
presentado hasta 1954, una vez terminado el proyecto de código. El proyecto
de código no fue sometido a la consideración de la Asamblea General sino hasta que fuera definido el término “agresión”. Al Comité le tomaría 20 años realizar esta labor.
En 1974 logró definirse el concepto “agresión”, a través de la adopción de
la Resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General. Entre 1974 y 1978 la
Asamblea General no abordó el tema del Proyecto de Código de Ofensas. En
1980 el tema regresó a la agenda de la Asamblea General y en 1982 se designó
a un nuevo relator de la Comisión de Derecho Internacional, quien abordó la
cuestión con un enfoque ab initio. En 1991 el relator presentó su versión final
del proyecto. Esta propuesta recibió varias observaciones por parte de los Estados. En 1996 la Comisión de Derecho Internacional adoptó el proyecto revisado del Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz.
Todo este ejercicio demuestra, en la opinión de expertos, la falta de voluntad política entre la comunidad internacional para establecer una Corte Penal
Internacional. Haber encargado a diferentes órganos proyectos complementarios no fue fortuito, sino deliberado.
2. Proceso de firma y ratificación del Estatuto de Roma
A la fecha, 100 países han firmado el Estatuto de Roma y 23 ya lo han ratificado. De acuerdo con su artículo 126, el Estatuto entrará en vigor 60 días después de depositado el sexagésimo instrumento de ratificación.
La importancia que reviste ratificar el Estatuto de Roma antes de la celebración de la primera reunión de la Asamblea de los Estados Parte es la posibilidad
de participar en dicha reunión activamente y no sólo en carácter de observador.
El proceso de firma y ratificación entre los países de Iberoamérica presenta la siguiente situación:
Firmas [...]: Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, México, Panamá, Paraguay,
Portugal, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela.
Ratificaciones, 3: Trinidad y Tobago, Belice y Venezuela.
El proceso de firma y ratificación debe ser gradual. Si bien se desea la pronta
entrada en vigor del Estatuto de Roma (y con ello el funcionamiento de la Corte
138
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Penal Internacional), también es fundamental que los Estados logren realizar los ajustes necesarios en los diversos niveles de sus ordenamientos jurídicos para asegurar el pleno funcionamiento de la Corte. En atención al carácter complementario de esta instancia jurisdiccional, su eficacia dependerá, en
gran medida, de que las disposiciones del Estatuto de Roma a nivel doméstico se realicen de manera efectiva.
3. Participación de las Instituciones Nacionales de Promoción
y Protección de los Derechos Humanos en el establecimiento
de la Corte Penal Internacional
¿Cuál es o cuál debe ser el papel que deben jugar las Instituciones Nacionales de
Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el ámbito del derecho
penal internacional? ¿Cuál debe ser el papel de este tipo de instituciones, particularmente si se tienen en cuenta los dos aspectos siguientes?:
a) Que el Estatuto de Roma es, en términos generales, un instrumento del derecho internacional humanitario.
b) Que la referencia genérica a los Derechos Humanos fue introducida en
forma tardía en el texto del Estatuto de Roma (de hecho, no hay mucho
material en los travaux preparatoires que puedan servir de base a la interpretación de las disposiciones del Estatuto).
Como se comentó anteriormente, es un hecho que el Estatuto de Roma no
sólo desarrollará el derecho internacional humanitario. Este instrumento internacional tendrá un impacto en diversas áreas del derecho internacional aún
antes de su entrada en vigor. Entre algunas de estas áreas se encuentran el derecho de los tratados, el derecho de las organizaciones internacionales y el derecho internacional de los Derechos Humanos.
Una breve referencia a algunos casos podrán ejemplificar estas aseveraciones. En el ámbito del derecho de los tratados y del derecho internacional de los
Derechos Humanos destaca la disposición contenida en el artículo 21, párrafo 3, del Estatuto, en el cual se indica que la aplicación e interpretación del
derecho a ser aplicado por la Corte “deberá ser compatible con los Derechos
Humanos internacionalmente reconocidos”. Llama la atención que esta redacción no haga alusión al derecho convencional o a la costumbre y/o los principios del derecho. Su formulación es amplia y dará lugar, sin duda, a trabajos
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
139
de interpretación en el ámbito del derecho internacional de los tratados. Por lo
pronto, esta referencia general incidirá en la interpretación del derecho por
parte de la Corte Penal Internacional, lo cual podrá marcar un precedente para
otras áreas del derecho. Al interior del propio funcionamiento de la Corte es
dable esperar situaciones en las cuales esa instancia deba analizar la contraposición de valores (como ya sucedió con el caso Akayesu en el Tribunal para
Ruanda, en el cual se contrapuso el derecho a la libertad de expresión y la proscripción del delito de genocidio).
Una de las funciones de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos (en el contexto de integración actual) es
fomentar el fortalecimiento del derecho internacional como base de una sociedad mundial más democrática.
Las Instituciones Nacionales pueden participar en este tema desde la perspectiva de mejorar los sistemas de administración de justicia a nivel local.
4. Propuesta de un programa de trabajo
Con objeto de promover la firma y la ratificación del Estatuto de Roma, las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de
Iberoamérica podrían adoptar un programa de trabajo con los siguientes elementos:
1. Acciones de promoción y de difusión, a nivel nacional, sobre el contenido y los alcances de las disposiciones del Estatuto de Roma.
2. Identificación de ajustes al marco legal nacional.
3. Elaboración de mecanismos de cooperación con la CPI.
Un objetivo adicional de realizar reuniones en el marco de las Instituciones
Nacionales es ofrecer a los Estados un canal alternativo, a través del cual pueda
darse el intercambio de experiencias en la implantación del Estatuto de Roma.
Este tipo de ejercicio también tiene el potencial de contribuir al fortalecimiento de
la cooperación internacional en otras áreas del derecho penal internacional.
Aun cuando puede ser un aspecto tangencial no deja de ser importante, especialmente a la luz de una nueva generación de conductas delictivas surgidas como
consecuencia del fenómeno globalizador, que exigirán una tutela escrupulosa
de los Derechos Humanos.
140
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ANEXO I
Seminario “La Corte Penal Internacional”*
Con el objetivo de difundir entre los miembros de la sociedad mexicana las disposiciones y los alcances del Estatuto de Roma, la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos de México, en colaboración con la Academia Mexicana
de Derechos Humanos, Amnistía Internacional y las organizaciones representadas en la Red “Todos los Derechos para Todos”, organizó el Seminario “La
Corte Penal Internacional” los días 28 y 29 de agosto del presente año.
Con la participación de funcionarios gubernamentales, expertos y litigantes,
se analizaron diversos aspectos del Estatuto de Roma bajo la óptica de cuatro
rubros, abordados en igual número de mesas: “El funcionamiento de la Corte
Penal Internacional”, “Las víctimas en el Estatuto de Roma”, “La viabilidad
de la Corte Penal Internacional” y “La instrumentación del Estatuto de Roma”.
Las exposiciones fueron de gran calidad y presentaron un panorama amplio
y claro sobre el Estatuto de Roma y el futuro de la Corte Penal Internacional.
En la primera mesa se hizo referencia a los antecedentes históricos de la
Corte Penal Internacional y al tipo de disposiciones contenidas en el Estatuto,
y se aludió a algunos aspectos operativos de este instrumento. En la segunda
mesa se hizo un análisis de este instrumento internacional desde la perspectiva de las víctimas.
En las dos primeras mesas se comenzó a perfilar el tipo de aspectos jurídicos a considerar para lograr la implantación del Estatuto en México.
La tercera mesa procedió a una minuciosa disección de las disposiciones del
Estatuto de Roma, confrontándolas con varias de las normas establecidas en
el sistema jurídico mexicano. De igual forma, se definió el contexto internacional actual, en el cual se redactó este instrumento internacional, y se hizo un
análisis histórico sobre las nociones de Estado y soberanía, particularmente centradas en el caso de México.
Finalmente, en la cuarta mesa se realizaron observaciones más puntuales
respecto del tipo de cambios necesarios para hacer operativas las disposiciones del Estatuto de Roma en el sistema jurídico mexicano.
* Relatoría a cargo del licenciado Ulises Canchola Gutiérrez, Director General de Asuntos Internacionales de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México, presentada en México, D. F., el 29 de agosto de 2000.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
141
Las sesiones de preguntas y respuestas fueron realmente indicativas del interés generado entre la sociedad mexicana respecto del tema en estudio, no sólo
por el número de asistentes al evento, sino también por la calidad de las preguntas formuladas.
Los resultados más relevantes de estos dos días de discusión y reflexión pueden agruparse en dos grandes categorías: consideraciones de fondo y consideraciones de procedimiento.
En el primer rubro se identifican los siguientes elementos:
• Se percibió un consenso en torno a la idea de establecer una Corte Penal
Internacional.
• Se distinguió el tipo de violaciones graves a la dignidad humana, sujetas a
la competencia de la Corte Penal Internacional (crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, genocidio y agresión), y también se reconoció
el carácter complementario de la Corte Penal Internacional.
• Se reconoció la existencia de varias normas en el Estatuto de Roma cuyas
disposiciones no son del todo compatibles con el texto actual de la Constitución mexicana y las leyes secundarias.
Asimismo, a lo largo de estas reflexiones trascendieron tres aspectos fundamentales: la defensa y la promoción de los Derechos Humanos, el establecimiento y la consolidación de un sistema internacional de justicia y la soberanía nacional.
En cuanto al primer aspecto se reconoció la vocación y la tradición de México en la tutela de los derechos fundamentales a lo largo de su historia y de su
práctica internacional. Por ello, se destacó el también histórico apoyo de nuestro país al establecimiento de una Corte Penal Internacional, como un medio
para terminar con los tribunales ad hoc, es decir, con la justicia hecha ex post
facto a la medida del acusado. Entre otras de las ventajas referidas durante el
Seminario se aludió a la certidumbre otorgada por un sistema de normas acordadas entre los miembros de la comunidad internacional.
El tema de la soberanía nacional fue el hilo conductor de los dos aspectos anteriores. En el contexto actual no se trata de renunciar o reinventar la soberanía nacional, sino solamente de aplicarla. Para ello, es importante tener presente
no sólo el ámbito externo de integración y “globalización” (y cuyo avance no
espera verse mermado, al menos en el corto plazo), sino también el contexto
interno: la evolución histórica del Estado mexicano.
142
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En este sentido resultó muy pertinente la idea respecto de la “atemporalidad
de los conceptos”; éstos evolucionan, como lo hace nuestro sistema jurídico.
Como concluyó uno de los distinguidos ponentes: “nuestra Constitución no es
pétrea”. A la luz de instrumentos como el Estatuto de Roma queda claro que
la soberanía habrá de ejercerse de acuerdo con la protección y promoción de los
Derechos Humanos en el contexto actual de integración.
Finalmente, las reflexiones expresadas a lo largo de estos dos días confirman
que, independientemente de que el Estatuto de Roma entre en vigor o no, éste,
ya ha comenzado a influir en varias áreas de la convivencia internacional y
nacional. El hecho mismo de estar aquí reunidos discutiendo sus disposiciones
y su alcance es clara prueba de ello.
En los aspectos procedimentales se puntualizó con claridad la diferencia
entre las implicaciones de la firma del Estatuto y su ratificación, así como las
implicaciones de la adhesión. También se advirtieron distintas posiciones respecto de la forma y el tiempo para que México suscriba este instrumento internacional.
En este sentido se conformaron dos posturas. Por una parte, algunos de los
ponentes se pronunciaron en favor de firmar el Estatuto ad referendum y después realizar las modificaciones constitucionales y legales correspondientes a
efecto de ratificarlo. La firma implicaría solamente la obligación por parte de
nuestro país de no realizar actos que vayan directamente en contra del fin del
Estatuto de Roma, tal como lo establece el derecho internacional de los tratados. De igual modo, varios de los asistentes expresaron su deseo por que el Presidente, doctor Ernesto Zedillo, firme el Estatuto de Roma durante su próxima
visita a Nueva York, con motivo de su participación en la Cumbre del Milenio.
Por otra parte, algunos ponentes parecieron inclinarse por realizar primero
los ajustes constitucionales necesarios antes de proceder a suscribir el Estatuto.
Ello implicaría, necesariamente, ubicarnos en el escenario de una adhesión.
En suma, como corolario, puede decirse que para hacer viable a la Corte Penal
Internacional se requiere de la difusión y promoción de una cultura de respeto a los Derechos Humanos. Ésta ha sido, precisamente, la finalidad de este Seminario.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
143
ANEXO II
La Corte Penal Internacional *
A. Información general
• El Estatuto de Roma fue adoptado el 17 de julio de 1998 en Roma, Italia.
• Fue adoptado por votación (120 países en favor, 21 abstenciones y siete
países en contra).
• Países como Estados Unidos e Israel votaron en contra.
• A la fecha, 114 países han firmado el Estatuto y 21 lo han ratificado.
• Cinco países han hecho declaraciones interpretativas al momento de ratificarlo (Bélgica, Belice, Francia, Nueva Zelanda y Noruega).
• A este ritmo, podría esperarse que el Estatuto entre en vigor en dos o tres
años.
• A lo largo de las negociaciones se distinguieron tres grupos:
Grupo de países con interés común (“like-minded countries”). 42 países,
encabezados por Canadá y Alemania, buscaban una Corte totalmente autónoma e independiente con una jurisdicción universal.
Grupo de países en favor de una Corte limitada. Países como Estados
Unidos y Francia buscaban una Corte dependiente del Consejo de Seguridad y con una competencia más limitada.
Grupo de países en contra de la Corte. Libia, Irán, Irak e Indonesia, entre otros.
• La sede de la Corte se encuentra en La Haya, Países Bajos.
• Después de adoptado el Estatuto de Roma, el Comité Preparatorio se dedicó a la elaboración de las “Reglas de Procedimiento y Prueba” y de los
“Elementos de los Crímenes”.
• Ambos documentos fueron adoptados por el Comité Preparatorio en julio de 2000.
* Documento preparado por la Dirección General de Asuntos Internacionales de la Secretaría
Ejecutiva de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México.
144
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
• Actualmente, el Comité Preparatorio está negociando aspectos administrativos de la CPI, tales como el Acuerdo de Relación entre la Corte y las
Naciones Unidas y las Reglas de Procedimiento de la Asamblea de los Estados Parte.
• Se espera que estos documentos sean adoptados durante el próximo periodo de sesiones del Comité Preparatorio (diciembre de 2000).
B. Antecedentes de la CPI
• La idea de juzgar y castigar crímenes cometidos durante un conflicto armado datan de finales de la Primera Guerra Mundial.
• En 1948 las Naciones Unidas comenzaron a elaborar un código de crímenes contra la paz.
• En 1950 se iniciaron las discusiones para establecer una Corte Penal Internacional.
• El tema estuvo fuera de la agenda de la Asamblea General hasta inicios
de la década de 1980.
• En 1996 la Comisión de Derecho Internacional de la ONU presentó un
proyecto de Estatuto.
• En el año mencionado se estableció el Comité Preparatorio encargado de
negociar el Estatuto de Roma.
La Corte Penal Internacional tiene como predecesores a cuatro comisiones
de investigación y cuatro tribunales internacionales.
Comisiones de investigación:
• Comisión sobre Responsabilidades de los Autores de la Guerra y la Ejecución de Sanciones (1919).
• Comisión de las Naciones Unidas sobre Crímenes de Guerra (1943).
• Comisión de Investigación para Ruanda.
• Comisión de Investigación para la ex Yugoslavia.
Tribunales internacionales:
• Tribunal Militar Internacional de Nuremberg (1945).
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
145
• Tribunal Militar Internacional para el Lejano Oriente (Tokio, 1945).
• Tribunal Penal Internacional ad hoc para Ruanda.
• Tribunal Penal Internacional ad hoc para la ex Yugoslavia.
A diferencia de sus predecesoras, la Corte Penal Internacional es un órgano
permanente, preexistente a la Comisión de Crímenes Graves de Trascendencia Internacional y de carácter complementario a las jurisdicciones penales
nacionales.
A diferencia de la Corte Internacional de Justicia, la CPI ejerce jurisdicción
sobre personas y no sobre Estados.
C. Contenido del Estatuto de Roma
El Estatuto está integrado por 128 artículos, divididos en 13 partes. No acepta
reservas. Sus disposiciones podrán ser revisadas y enmendadas siete años después de que entre en vigor.
Parte I. Del establecimiento de la Corte.
Parte II. De la competencia, la admisibilidad y el derecho aplicable.
Parte III. De los principios generales de derecho penal.
Parte IV. De la composición y administración de la Corte.
Parte V. De la investigación y el enjuiciamiento.
Parte VI. Del juicio.
Parte VII. De las penas.
Parte VIII. De la apelación y la revisión.
Parte IX. De la cooperación internacional y la asistencia judicial.
Parte X. De la ejecución de la pena.
Parte XI. De la Asamblea de los Estados Parte.
Parte XII. De la financiación.
Parte XIII. Cláusulas finales.
D. Crímenes objeto de la jurisdicción de la Corte
La CPI tendrá competencia respecto de dos categorías de crímenes (crímenes de
guerra y crímenes de lesa humanidad) y los crímenes de genocidio y de agresión.
146
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
• Artículo 6. Genocidio (crimen).
(Matanza de miembros del grupo; lesión grave, física o mental, de los
miembros del grupo; impedir nacimientos en el seno del grupo; traslado
forzoso de niños del grupo a otro grupo.)
• Artículo 7. Crímenes de lesa humanidad (categoría).
(Asesinato, exterminio, esclavitud, deportación o traslado forzoso, encarcelación, tortura, violación, esclavitud sexual, prostitución forzada,
embarazo forzado, esterilización forzada, desaparición forzada de personas y apartheid, entre otros.)
• Artículo 8. Crímenes de guerra (categoría).
a) Actos contra personas o bienes protegidos por las disposiciones de los
Convenios de Ginebra (12 de agosto de 1949).
b) Violaciones graves de las leyes y usos aplicables en los conflictos armados internacionales dentro del marco del derecho internacional.
c) Caso de conflicto armado que no sea de índole internacional.
• Artículo 5.2. Agresión (crimen).
La Corte ejercerá competencia respecto de este crimen una vez que la
Asamblea de Estados Parte apruebe una disposición que defina el crimen
y se enuncien las condiciones en las cuales lo hará.
Competencia temporal (artículo 11).
La Corte tendrá competencia, únicamente, respecto de crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto.
E. Principios contenidos en el Estatuto
La parte III del Estatuto describe los “Principios generales de derecho penal”.
Artículo 22. Nullum crimen sine lege.
Artículo 23. Nulla poena sine lege.
Artículo 24. Irretroactividad ratione personae.
Artículo 25. Responsabilidad penal individual.
Artículo 26. Exclusión de menores de 18 años de la competencia de la Corte.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
147
Artículo 27. Improcedencia del cargo oficial.
Artículo 29. Imprescriptibilidad.
Artículo 30. Intencionalidad en la comisión del crimen.
Artículo 33. Las órdenes superiores y disposiciones legales no eximen de
responsabilidad al inculpado, salvo en tres excepciones: que estuviere obligado
por ley; no supiera que la orden era ilícita o la orden no fuera manifiestamente ilícita. Las órdenes de cometer genocidio o crímenes de lesa humanidad son
manifiestamente ilícitas.
148
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ANEXO III
Análisis de la compatibilidad entre las disposiciones
del Estatuto de Roma y la legislación mexicana
A. Objeciones de la Delegación de México para votar
en favor del Estatuto
1. Relación entre la Corte y el Consejo de Seguridad
De acuerdo con el artículo 16 del Estatuto, el Consejo de Seguridad podrá suspender, por un plazo de 12 meses, los procedimientos ante la Corte. Esta petición de suspensión podrá renovarse indefinidamente. Para proceder a la suspensión, el Consejo de Seguridad debe adoptar una resolución conforme al
capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas (“Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión”).
2. No tipificación de las armas de destrucción masiva
como crímenes de guerra
El texto final del Estatuto no contempla, en forma específica, las armas nucleares, químicas o bacteriológicas.
3. Limitantes al alcance del capítulo relativo a los
“crímenes de guerra” (artículo 8)
Algunos comentaristas han interpretado la redacción del artículo 8.1 como
limitativa al ámbito de competencia de la Corte:
Artículo 8.1. La Corte tendrá competencia respecto de los crímenes de guerra
en particular cuando se cometan como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes.
Argumentan que esta calificación deja fuera casos típicos de crímenes de
guerra sólo por el hecho de no ser parte de un plan o una política.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
149
4. No reconocimiento de la competencia
de la Corte por siete años
El artículo 124 establece la posibilidad de que los Estados expresen su no aceptación de la competencia de la Corte durante siete años respecto de la categoría de crímenes listada en el artículo 8 (crímenes de guerra). Esto es conocido
como la “disposición de transición”, la cual fue una más de las concesiones hechas para incluir a países como Estados Unidos, China e India en el acuerdo.
La inclusión de esta disposición será considerada en la revisión del Estatuto,
a celebrarse siete años después de su entrada en vigor (artículo 123).
5. Disposiciones consideradas por algunos como
incompatibles con la Constitución mexicana
La siguiente es una lista de aquellas disposiciones del Estatuto de Roma cuyo
contenido puede ser contrario a lo establecido en nuestra Constitución. El listado fue elaborado con base en las distintas opiniones expresadas por varias
dependencias gubernamentales.
a) Non bis in idem. Artículo 20 del Estatuto
(contraria al artículo 23 constitucional)
El párrafo 3 del artículo 20 establece la posibilidad de que la CPI juzgue a un
individuo que ya haya sido procesado por un tribunal nacional cuando dicho
proceso obedeciera al propósito de sustraer al inculpado de su responsabilidad
ante la CPI, o cuando dicho proceso no hubiere sido instruido en forma independiente o imparcial, de conformidad con las debidas garantías procesales
reconocidas por el derecho internacional.
Algunos estudiosos han visto en esta disposición una forma de intromisión de
la CPI en los sistemas legales nacionales. Argumentan que el artículo 20 sugiere la posibilidad de que la Corte realice una evaluación de la eficacia del sistema judicial de cualquier Estado. Por lo mismo, aducen, el carácter complementario de la CPI es meramente formal.
En todo caso, sería necesario reformar el artículo 23 constitucional para que
se haga una excepción expresa de los asuntos competencia de la CPI.
150
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
b) Improcedencia del cargo oficial. Artículo 27 del Estatuto
(contraria al título IV de la Constitución, relativo
a las responsabilidades de los servidores públicos)
Este artículo dispone la aplicación del Estatuto respecto de cualquier individuo,
sin distinción alguna basada en el cargo oficial (Jefe de Estado o de Gobierno, parlamentario, funcionario público, etcétera). Más aún, las inmunidades y
las normas de procedimiento especiales conferidas a dichos sujetos de acuerdo con el derecho interno no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ellos.
Esta disposición requeriría la enmienda al artículo 111 de nuestra Constitución para adecuar la declaración de procedencia al Estatuto de Roma.
c) Imprescriptibilidad de los delitos. Artículo 29 del Estatuto
Contrario a nuestra legislación penal, el Estatuto no establece la prescripción
de los crímenes objeto de su competencia.
Se requerirá la enmienda a nuestra legislación penal, exceptuando expresamente del beneficio de la prescripción a los crímenes objeto de la competencia
de la CPI. La gravedad y trascendencia de dichos crímenes serían argumento
suficiente para proceder con dicha enmienda.
d) Funciones y atribuciones del Fiscal. Artículo 54 del Estatuto
El artículo 54, párrafo 2, del Estatuto permite al Fiscal realizar investigaciones en el territorio de un Estado.
El Fiscal podrá hacer investigaciones en el territorio de un Estado:
a) De conformidad con las disposiciones de la parte IX, o
b) Según lo autorice la Sala de Cuestiones Preliminares, de conformidad conel párrafo 3 d) del artículo 57.
De acuerdo con algunos, este precepto es inconsistente con el texto actual
del artículo 21 de la Constitución: “La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una Policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato...”
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
151
Ciertamente, de acuerdo con el artículo 102 constitucional, compete al Ministerio Público de la Federación “la persecución, ante los tribunales, de todos
los delitos del orden federal...” Sin embargo, debe considerarse el carácter complementario de la CPI.
Por otra parte, el artículo 57.3 d) del Estatuto contempla la autorización de
la Sala de Cuestiones Preliminares al Fiscal para realizar investigaciones en
aquel Estado Parte que “manifiestamente no está en condiciones de cumplir
una solicitud de cooperación debido a que no existe autoridad u órgano alguno de
su sistema judicial competente para cumplir una solicitud de cooperación con
arreglo a la parte IX”.
e) Cadena perpetua. Artículo 77 del Estatuto
(contrario al artículo 22 constitucional)
En el derecho mexicano existen tesis aisladas que consideran la cadena perpetua como una pena inusitada, contraria al contenido del artículo 22 constitucional.
La prohibición de la cadena perpetua no se desprende directamente de la Constitución sino, más bien, de la interpretación judicial. Es decir, esta interpretación
no obstaría para ratificar el Estatuto de Roma, particularmente si se considera la magnitud y la gravedad del tipo de crímenes sancionados por dicho instrumento.
f ) Entrega de personas a la Corte. Artículo 89 del Estatuto
(contrario al artículo 119 de la Constitución)
El problema de inconsistencia entre el texto constitucional y el del Estatuto
radica en la ausencia de una referencia expresa en el artículo 119 del primero
al término “entrega”. A efecto de proceder a la entrega de un detenido, nuestras leyes establecen el mecanismo de la extradición de la persona a otro Estado. El Estatuto habla de entrega a la Corte. El artículo 119 constitucional requerirá ser enmendado para establecer el procedimiento prescrito en el Estatuto de
Roma.
g) Juicio en ausencia. Artículo 61 del Estatuto
El artículo 61 del Estatuto contempla la posibilidad de que la Sala de Cuestiones
Preliminares, a solicitud del Fiscal, realice una audiencia en ausencia del acu-
152
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sado para confirmar los cargos en los cuales el Fiscal se basa para pedir el enjuiciamiento del acusado.
Aun cuando algunas instancias gubernamentales han considerado este artículo del Estatuto contrario a las disposiciones de las leyes mexicanas, es necesario considerar el procedimiento establecido en el artículo 15 del Estatuto. Por
virtud de éste, el Fiscal debe reunir información suficiente para justificar el
inicio del procedimiento en contra de una persona. Corresponde a la Sala de
Cuestiones Preliminares calificar las evidencias y determinar si el juicio procede o no.
Leyendo juntos los artículos 15 y 61 se desprende que se preserva el derecho del acusado, ya que el procedimiento en la Sala de Cuestiones Preliminares es previo al inicio del proceso. El acusado puede hacer valer sus derechos
al inicio del juicio ante la Sala de Primera Instancia, el cual debe llevarse a cabo
en presencia del acusado (artículo 63.1 del Estatuto).
h) Firma y ratificación del Estatuto
(artículo 15 constitucional)
El artículo 15 constitucional establece: “No se autoriza la celebración de tratados... en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por
esta Constitución para el hombre y el ciudadano”.
A la luz de las consideraciones hechas en los numerales anteriores, algunas
dependencias del Ejecutivo han considerado incompatible la firma. Al respecto
existen dos corrientes de opinión:
— Una corriente sostiene que la celebración de un tratado (facultad exclusiva del Presidente de la República) puede ser señalada inconstitucional
a la luz del artículo 133 constitucional.
— Otra corriente concilia la facultad exclusiva del Ejecutivo de conducir la
política exterior del país al firmar un instrumento ad referendum, con las
disposiciones del artículo 133.
Bajo este esquema, el acto de celebración de un tratado se consuma con el
depósito del instrumento de ratificación, lo cual da la oportunidad para hacer
las enmiendas legales pertinentes.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
153
B. Otras objeciones
Se han detectado otras objeciones o cuestionamientos sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Estatuto, las cuales tienen que ver, por ejemplo, con la imprecisión con la cual se refieren los crímenes. No obstante, es pertinente recordar que el Comité Preparatorio ya adoptó los Elementos de los
Crímenes.
Otras objeciones, tales como la relativa al artículo 72 del Estatuto (“Protección de la información que afecta la seguridad nacional”: acciones que puede
realizar el Estado en cooperación con el Fiscal y la Corte para resguardar información de esa naturaleza), giran en torno a la afectación de los derechos del
procesado. Sin embargo, el argumento esgrimido respecto del supuesto “juicio
en ausencia” es válido también ante esta inconsistencia.
C. Elementos de los crímenes
Gran parte de las objeciones o inconsistencias identificadas originalmente han
quedado subsanadas a través de los Elementos de los Crímenes. Este documento fue adoptado por el Comité Preparatorio durante su última sesión en Nueva York (julio de 2000).
D. Conclusión
De este análisis puede concluirse, preliminarmente, la necesidad de enmendar los
siguientes artículos de nuestra Constitución:
• Artículo 23, a fin de exceptuar expresamente los asuntos de la competencia de la CPI de la aplicación del principio non bis in idem.
• Artículo 119, ajustando el proceso de declaración de procedencia al mecanismo del Estatuto.
El resto de las objeciones o cuestionamientos a la compatibilidad entre la
Constitución y el Estatuto se derivan, en gran parte, de la interpretación formulada respecto de ambos textos. En último caso, esas objeciones no tienen como
154
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
base una prohibición expresa en la Constitución (como, por ejemplo, la cadena perpetua, ya que su carácter de pena inusitada deriva de una interpretación).
La CNDH puede continuar con el análisis del Estatuto y realizar consultas
con expertos en la materia para ofrecer propuestas de enmienda al texto constitucional. Asimismo, la Secretaría Ejecutiva ya ha iniciado trabajos con miras
a presentar un esquema de legislación modelo para implantar el Estatuto en sistemas jurídicos civilistas. El tratamiento del tema durante el próximo Congreso
de la FIO dará la oportunidad para trabajar en ese sentido.
E. Resumen
1. Importancia de la Corte Penal Internacional
Desde el punto de vista jurídico, el establecimiento de un órgano jurisdiccional
internacional de carácter permanente garantiza el enjuiciamiento de el crimen
de genocidio, los crímenes de lesa humanidad, los crímenes de guerra y el crimen de agresión, conforme a reglas preestablecidas. Puede convertirse en un
disuasivo para quienes pretendan realizar este tipo de crímenes. Por otra parte, dada su naturaleza complementaria respecto de los sistemas jurídicos nacionales, el Estatuto de Roma deberá promover el fortalecimiento del sistema de
administración de justicia a nivel nacional, particularmente en lo relativo al ámbito penal. En este mismo sentido también es posible sostener que la influencia jurídica del Estatuto de Roma se hará sentir en varias ramas del derecho internacional público, independientemente de su entrada en vigor.
Desde el punto de vista político, este tratado podría convertirse en una herramienta útil en la democratización de la comunidad internacional.
2. Papel de las Instituciones Nacionales promoviendo la firma,
ratificación e implantación del Estatuto de Roma
3. Acciones para lograr este objetivo
Para promover la firma, ratificación e implantación del Estatuto de Roma podrían tomarse acciones en tres distintos ámbitos:
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
155
a) Difusión del Estatuto de Roma.
b) Enmiendas y ajustes legales.
c) Mecanismos de cooperación.
Estas acciones pueden ser desplegadas tanto a nivel nacional como a nivel
internacional.
a) Difusión del Estatuto de Roma
Gran parte de las reticencias para firmar o ratificar el Estatuto de Roma provienen del desconocimiento del contenido y del alcance de sus disposiciones. En
ese sentido es necesario seguir realizando campañas de información destacando
la importancia y la utilidad de este instrumento. La elaboración de paquetes informativos o la implantación de estrategias de medios (prensa escrita) también
pueden ser útiles.
La realización de reuniones internacionales abiertas al público pueden propiciar la oportunidad para difundir el Estatuto, al tiempo que se intercambian puntos de vista y experiencias entre los expertos o las instituciones procedentes de
distintos países. De igual modo, en dichas reuniones pueden acordarse estrategias conjuntas de promoción.
b) Enmiendas y ajustes legales
La adopción del Estatuto de Roma plantea la necesidad de realizar enmiendas
y/o ajustes al orden jurídico nacional. Como primer paso se requiere la identificación de las áreas o disposiciones sujetas a la necesidad de dichos cambios.
En países con un sistema jurídico civilista, como los congregados en la FIO,
sería factible pronosticar ajustes en el ámbito de la legislación secundaria con
la salvedad, en algunos casos, de aspectos referidos a la relación entre el derecho interno y los tratados internacionales.
Quizá los más de 120 países congregados en la Conferencia de Plenipotenciarios que adoptó el Estatuto de Roma reflejaron en el mecanismo de la Corte Penal Internacional un estándar muy alto. Cabría considerar formas provisionales para lograr el objetivo de este instrumento internacional. El fortalecimiento
de los sistemas legales nacionales mediante el establecimiento de la jurisdicción internacional en sus ordenamientos penales podría ser una tendencia que
156
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
parece comenzar a dibujarse. Probablemente éste sea un paso antes de lograr
el pleno funcionamiento de la Corte Penal Internacional.
c) Mecanismos de cooperación
Los canales y las formas de colaboración con la Corte Penal Internacional requerirán, sin duda alguna, de la creación de nuevos mecanismos y la adopción de
medidas legislativas en los ordenamientos internos de los Estados.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
TEMA IV
DEBATE SOBRE LOS NUEVOS RETOS
DE LA FIGURA DEL OMBUDSMAN
EN IBEROAMÉRICA
Ciudad de México, 23 de noviembre de 2000
157
158
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
159
INTERVENCIÓN DEL DOCTOR HÉCTOR FIX-ZAMUDIO,
INVESTIGADOR EMÉRITO DEL INSTITUTO
DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA UNIVERSIDAD
NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
En primer lugar, quiero expresar mi agradecimiento a la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos por darme la oportunidad de hacer algunas reflexiones
sobre un tema que no ha sido, a mi modo de ver, suficientemente explorado,
aun cuando la bibliografía sobre el Ombudsman es impresionante, a saber: la
naturaleza jurídica de las Recomendaciones de los organismos no jurisdiccionales de Derechos Humanos.
En Latinoamérica la noción de Ombudsman es relativamente reciente, lo que
conlleva que, por una parte, no ha habido una precisión de la naturaleza y los
efectos de las Recomendaciones y, por la otra, que existe una fuerte corriente, sobre todo en los Organismos No Gubernamentales de Protección de Derechos Humanos, relacionada con la idea de que dichas Recomendaciones se
transformen en decisiones imperativas y obligatorias, lo cual implica, precisamente, creo yo, un desconocimiento de lo que significan estos organismos y de
su papel en la protección y promoción de los Derechos Humanos.
Indudablemente, en cada país existen varios instrumentos jurídicos para proteger los Derechos Humanos, y los Ombudsman, o como nosotros los llamamos, organismos no jurisdiccionales de protección y promoción de Derechos
Humanos, no pueden sustituirlos; son un complemento, un apoyo, un auxilio
a esos otros instrumentos que se han desarrollado en cada uno de los ordenamientos en los distintos países.
En cuanto a la generalización de la idea de que las resoluciones de estos organismos deben transformarse en decisiones obligatorias, recuerdo cuando la
señora Mary Robinson, Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, visitó la Comisión Nacional de México y sostuvo una reunión
importante con todos los Presidentes de las Comisiones Locales, donde seña[159]
160
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ló que los titulares de las Organizaciones No Gubernamentales le habían mencionado que las Recomendaciones debían tener carácter obligatorio.
En primer lugar considero importante precisar que han habido tres modelos
de institución de Ombudsman, todos ellos inspirados en el paradigma escandinavo, y que esta palabra ha adquirido un carácter universal, al igual que otros términos jurídicos como el hábeas corpus; tan es así que, por ejemplo, ordenamientos de este tipo de organismos en Australia y Nueva Zelanda adoptan el nombre
no británico de Ombudsman.
Podemos afirmar que la “institución clásica” es un organismo general o mayoritariamente dependiente, aunque no de manera jerárquica, del Parlamento;
es un Comisionado parlamentario para la fiscalización de la administración en
relación con la legalidad de la conducta de las autoridades administrativas. Ése
fue su origen y en la mayoría de los países que adoptaron este modelo después
de la Segunda Guerra Mundial ésta ha sido su función, entre ellos encontramos
a Australia y Nueva Zelanda, el Mediateur francés o la Abogacía Popular en
Austria, en los que, sin importar los nombres que se les han dado, han sido creados
para vigilar la legalidad administrativa en una forma mucho más amplia, es
decir, no sólo el principio de la legalidad en sentido estricto, sino la justicia,
la equidad, la razonabilidad en la resoluciones o en los actos de la autoridad
administrativa.
Yo creo que existe otro matiz importante: el que surgió en Portugal y en
España, al cual podemos llamar el Ombudsman ibérico. Después de superar
dictaduras de muchos años, que naturalmente tenían una conducta muy restrictiva y en ocasiones violatoria de los derechos de las personas, se tomó la
idea del Ombudsman de origen escandinavo, pero se le adicionó, fundamentalmente, la función de fiscalizar la legalidad de las conductas de carácter administrativo, creándose así como un órgano para proteger los derechos fundamentales. Además de la legalidad aparecen los derechos fundamentales como la
preocupación esencial. La Comisión española de 1978 considera al Comisionado Parlamentario, el Defensor del Pueblo, como un órgano o una garantía de
los derechos fundamentales enumerados en la Constitución española y, además, de los que derivan de los instrumentos de carácter internacional.
En Latinoamérica, debido a su especial situación, al contexto del continente
y a que la institución del Ombudsman es de reciente creación, en comparación
con otros países, el modelo a seguir fue el ibérico, como lo demuestra el hecho
de que el nombre Defensor del Pueblo es el que tiene una mayor recepción
entre las designaciones de esta figura en la región, aunque existen otras deno-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
161
minaciones, como Procurador de Protección de Derechos Humanos o Comisiones
de Derechos Humanos, adoptadas en México, lo cual corrobora la influencia
española en la creación de esta figura. ¿Pero qué distingue a la figura latinoamericana? Además de dedicarse fundamentalmente a la protección de los Derechos Humanos sin olvidar la legalidad administrativa, este paradigma, este
modelo, este matiz, tiene grandes tareas adicionales, consistentes en la promoción, difusión y enseñanza de los Derechos Humanos. ¿Por qué? Porque en
nuestro continente, desgraciadamente, durante la época en que predominaron
las dictaduras militares, a lo largo de las cuales, por supuesto, el término Derechos Humanos ni siquiera se aceptaba, pues les parecía muy subversivo, no
se contribuyó a que se creara una cultura de los Derechos Humanos en nuestros países. En México, aunque no ha habido un régimen de esa naturaleza, tampoco había una preocupación por esa defensa de una manera adecuada. En tal
virtud, además de las funciones de un Ombudsman basado en los modelos escandinavo e ibérico, el Ombudsman latinoamericano tiene funciones de promoción, difusión, enseñanza y estudio de los Derechos Humanos, tarea reciente, pero tan intensa, que ha ido creando en esta región, en nuestra región, una
verdadera cultura de los Derechos Humanos.
A veces se dice, cuando menos aquí en México, que las violaciones a los
Derechos Humanos, no obstante la evolución política que hemos vivido, han
aumentado. A mi modo de ver, lo que ha ocurrido es que ahora las personas conocen más sus derechos e indudablemente tienden a reclamarlos con mayor
vigor y con mayor frecuencia que como lo hacían tradicionalmente, cuando la
conducta de las autoridades no se divulgaba, no era conocida y la víctima de
una violación no tenía conciencia de la misma, razón por la cual no la denunciaba ni reclamaba, y cuando quería hacerlo, dado que no había un organismo
que la atendiera de una manera directa, tenía que recurrir a los tribunales. Claro, eso podía hacerlo, pero no resultaba una vía inmediata ni adecuada para la
defensa de esta situación.
Jorge Madrazo, quien fue un brillante Presidente de la Comisión, acuñó una
frase que parece afortunada, al Ombudsman iberoamericano le llamó el Ombudsman criollo, para destacar este matiz, esta peculiaridad consistente en que
además de las funciones de defender la legalidad y los Derechos Humanos,
también tiene la funciones de promoción, difusión, enseñanza y estudio de esos
derechos.
En este sentido, la Comisión Nacional es un ejemplo que se refleja en sus
numerosas publicaciones, el gran número de cursos que ha impartido en diver-
162
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sas partes del país, precisamente con objeto de desarrollar esa cultura que es
tan importante, más aún que los instrumentos jurídicos en sí, para la protección
de esos derechos. Si no hay una cultura, si no hay una conciencia de los Derechos Humanos no se aprovechan debidamente los instrumentos que se han
ido creando para su defensa.
No les voy a describir cuál es la función esencial del Ombudsman, porque ustedes la conocen perfectamente, pero existen algunas imprecisiones a las cuales
quiero referirme. El Ombudsman, fundamentalmente, desde su modelo escandinavo, fue creado para tutelar a las personas frente a la conducta de las autoridades administrativas, ya sea de la administración pública o de otros organismos
del poder, como el legislativo o el judicial, en materia, exclusivamente, administrativa. Sin embargo, existe la idea de que esa competencia, de que ese objetivo
se deba extender a todos los campos.
Cuando se institucionalizaron o constitucionalizaron las Comisiones de Derechos Humanos en México, en el artículo 102, apartado B, de la Constitución
Política, en enero de 1992, se estableció que no procedía o no se podían reclamar actos en materia laboral, electoral y jurisdiccional ante la Comisión, prohibición que todavía subsiste y que a mi modo de ver no era indispensable pero
que había que asentar porque el organismo era nuevo. Normalmente esto no era
necesario ni lo es todavía, pero también hay una corriente en el sentido de que
la competencia de ésta debe ampliarse a todas estas materias. Desde mi punto
de vista esto sería un error, porque abarcaría todas las materias que cuentan con
distintos instrumentos de protección: la materia laboral tiene una Procuraduría de
la Defensa del Trabajo y tribunales (las Juntas de Conciliación y Arbitraje),
donde se resuelve este tipo de problemas; el Ombudsman sólo puede conocer de
violaciones de carácter administrativo. Por su parte, la materia electoral, que indudablemente se ha desarrollado y judicializado en muchos países, tiene tribunales electorales o jueces que intervienen en ella. Un ejemplo de esto lo tenemos
en las recientes elecciones de Estados Unidos, donde vemos la gran influencia
que tienen los tribunales en esta situación tan peculiar que se ha presentado, de
prácticamente empate entre los dos candidatos a la Presidencia, pues la solución
dependerá de lo que decidan la Suprema Corte de Florida y los otros tribunales,
como el Tribunal Supremo Federal. Entonces, no debemos meter a los Ombudsman en materia electoral.
¿Por qué la materia administrativa? Porque la administración pública, que
en el Estado moderno ha crecido de forma extraordinaria, al intervenir continuamente en la esfera de los particulares, produce el mayor número de viola-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
163
ciones, aunque no sean las únicas, por supuesto. Ejemplo de estas últimas son
las que se dan en materia legislativa, pues cuando las leyes violan los Derechos
Humanos se puede acudir a los tribunales para que declaren su inconstitucionalidad, y en cuanto a los tribunales, si violan los Derechos Humanos, existen
también los recursos y las impugnaciones, que pueden determinar la anulación
de sus resoluciones. Por eso, el ámbito de actividad del Ombudsman son los actos
y resoluciones u omisiones de carácter administrativo; ésa es su materia y no nos
debemos apartar de ella, porque para otras existen remedios distintos, y tampoco vamos a darle la función de diferentes instancias a los Ombudsman, que ya
tienen bastante trabajo como para que todavía se les acumulen más y los hagan.
Ahora, ¿por qué las Recomendaciones tienen esa ambigüedad en la práctica? Desde que se creó la figura del Ombudsman en los países escandinavos, sus
decisiones o resoluciones no son imperativas, por eso se ha adoptado, en castellano, el nombre de Recomendación, que significa una petición, una instancia, pero no ordenar ni mandar, sino pedir, proponer, solicitar la realización de
una conducta que repare las violaciones a los Derechos Humanos.
Entonces, ¿por qué no se emiten resoluciones obligatorias? Porque si estas
instituciones se convirtieran en organismos que pudieran emitir decisiones
obligatorias, serían tribunales, un tribunal más; pero el mérito de esta institución
no es sustituir a los tribunales, que tienen sus problemas de lentitud, de costo, y
que, naturalmente, son un foro importante de protección de los derechos, sino
la protección cotidiana de los derechos de las personas en forma rápida, la cual
sólo puede encomendarse a estos organismos que tienen un procedimiento muy
sencillo, muy breve, con un acceso muy amplio, que prácticamente no requiere
una legitimación procesal para acudir a ellos, y que, además, pueden iniciar de
oficio una investigación, algo inconcebible en los tribunales, pues hacerlo desvirtuaría su función. Recordemos que siempre tiene que haber la petición de la
parte para que los tribunales intervengan y decidan. De ahí que, indudablemente, si se convirtieran en tribunales serían un tribunal de Derechos Humanos.
Suena muy bien, mas en la práctica no funcionarían, excepto en el ámbito internacional, que es complementario de los organismos nacionales, pero no en el
nacional, donde tenemos una serie de instrumentos para proteger los derechos
de manera judicial.
Pero, ¿qué naturaleza tienen las Recomendaciones? Desde luego no podemos
considerar que sean una simple súplica o un ruego, una exhortación a las autoridades para que realicen determinadas conductas. ¿Por qué? Porque han emanado de un procedimiento parajudicial, podríamos decir, no contradictorio, en
164
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
el cual se rinden pruebas y cada una de ellas se comprueba y fundamenta. No
son simplemente peticiones o sugerencias, una súplica para que la autoridad actúe de determinada manera; indudablemente no tienen carácter imperativo,
pero sí, digamos, un efecto jurídico en las autoridades que las reciben. No las
obliga. No se les puede exigir coactivamente su cumplimiento ni por estos organismos ni por otros del sistema judicial, pero, sin duda, no son simplemente
un exhorto; son un requerimiento público que tiene esa ventaja. No como sucede en otro tipo de quejas administrativas, en las que se le llama la atención
a la autoridad en forma jerárquica, sino que tienen el carácter de requerimiento
público, pues se dan a conocer a todos los medios de comunicación, a la sociedad, etcétera, y en ese requerimiento público se establecen las medidas concretas procedentes para la efectiva reparación o restitución de los afectados en sus
derechos fundamentales. Entonces, no se trata de una simple petición, exhortación o un ruego.
Por otra parte, ¿qué sucede si la Recomendación es aceptada por la autoridad?, lo que afortunadamente es cada vez más frecuente. Recordemos que en
México, cuando se fundó la Comisión como un organismo administrativo en 1990,
había una extrañeza de la autoridad, pues no estaba acostumbrada a que se le
fiscalizara, a que se diera a conocer su conducta y se le pidiera la reparación
de las violaciones que realizaba; entonces, había una resistencia a aceptar y
cumplir las Recomendaciones. Mas si la autoridad las acepta se transforman
en obligatorias, aunque esa obligatoriedad no puede ser exigida directamente por
este tipo de Organismos, sino que tiene que dirigirse a otros organismos del Estado, administrativos o judiciales, a fin de que tomen las medidas coactivas necesarias para obligar a la autoridad a realizar esa conducta. Pero, indudablemente, esa Recomendación, una vez que la autoridad la ha aceptado, se convierte
en un mandato imperativo, aunque no sean estos organismos los que puedan exigirlo de manera directa, es decir, es un mandato imperativo pero no ejecutivo.
Pero cuando la autoridad no la acepta expresamente, los Ombudsman no pueden
imponer su cumplimiento; no obstante, resulta evidente que si la autoridad no
está conforme debe expresar las razones de su oposición, es decir, no puede
recibir una Recomendación, meterla en un cajón y olvidarse de ella.
La autoridad tiene que señalar, porque es un requerimiento público, las razones fundadas para oponerse a esa Recomendación. En otras palabras, la Recomendación no es obligatoria pero sí tiene el efecto jurídico de que la autoridad
no puede desentenderse de ella; al contrario, debe atenderla y esto significa darle una respuesta. Por eso, en las leyes reglamentarias se da un plazo a la auto-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
165
ridad para que manifieste si la acepta o no. Si no la acepta no puede simplemente decir: “Bueno, no acepto; no me parece bien la Recomendación”, sino
que debe explicar las razones por las cuales no la acepta.
Al respecto, puedo mencionar que ya hubo un pronunciamiento sobre cómo
se debe interpretar una Recomendación. Me refiero a la situación dada entre
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, porque la Comisión, además de muchos otros cometidos, también tiene funciones de promoción y de investigación de los Derechos Humanos en nuestra región. Sus Recomendaciones tampoco son obligatorias. Entonces, en algunos casos que sometió al conocimiento de la Corte
Interamericana, la Comisión sostuvo que, de acuerdo con el principio de pacta
sunt servanda, las Recomendaciones que hacían a los Estados debían cumplirse
obligatoriamente. No obstante, la Corte, después de algunos ensayos, decidió
cómo la Recomendación debía interpretarse. A manera de recuerdo, no necesito decirle al doctor Leo Valladares, que fue un magnífico Comisionado por
ocho años, la situación de esa Comisión. Él sabe que cuando ésta recibe quejas
individuales las acepta e integra, pero no llega a un acuerdo amistoso, al cual
aquí le llamaríamos conciliación, al haber concluido que un Estado ha violado
los derechos de la persona, sino que formula un informe, denominado Recomendación, de acuerdo con el artículo 50 de la Convención Americana, con carácter provisional. El Estado en cuestión no puede publicarlo y se le pide que realice una serie de actividades para reparar esas violaciones. Si éste no lo acepta
o no lo cumple satisfactoriamente, se vuelve obligatorio, y la Comisión tiene
una alternativa: dentro de los tres meses siguientes al momento en que llegó a
la conclusión de incumplimiento, después de terminado el plazo que se da al Estado, puede someter el caso a la Corte, siempre y cuando aquél se encuentre
sometido a la jurisdicción obligatoria de ésta.
Puedo decir que, en la actualidad, todos los Estados latinoamericanos se han
sometido a la competencia obligatoria de la Corte y que espero que el problema con Perú quede resuelto pronto, pues había pretendido retirarse de ella, a
lo cual la Corte dijo: “No se puede, porque la Convención no lo acepta. Es necesario, como lo hizo Trinidad y Tobago, en su tiempo, denunciar la Convención
y pasar un año para que pueda retirarse, tiempo en el cual sigue conociendo los
casos respectivos”. Esperemos que el nuevo gobierno de Perú retire esa renuncia a someterse a la jurisdicción de la Corte.
Pero, continuando, si el Estado no está bajo la jurisdicción de la Corte o,
simplemente, la Comisión no le hizo llegar el caso a ésta —no todos los asun-
166
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
tos que la Comisión resuelve van a la Corte, sería imposible— rinde un segundo informe definitivo fijando la posición de la Comisión, es decir, la Recomendación se hace definitiva y señala la conducta que debe realizar el Estado. Pero ¿qué decidió la Corte cuando la Comisión le pidió que estableciera la
responsabilidad del Estado por la violación de los artículos 50 y 51 de la Convención? La Corte señaló que, de acuerdo con el artículo 31, inciso 1, de la Convención sobre los Tratados debía entenderse el término Recomendación en su sentido corriente, de acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados. No obstante, consideró que en ese mismo artículo hay otro principio
que le da efectos jurídicos a las Recomendaciones de la Comisión, el de buena fe, y entonces, cuando un Estado firma y ratifica un tratado, especialmente
si se trata de Derechos Humanos, debe realizar sus mejores esfuerzos para cumplir las Recomendaciones de la Comisión, máxime que, al ratificar la Convención Americana, los Estados se comprometen a atender la Recomendación que
la Comisión apruebe en sus informes.
Esto quiere decir que el efecto jurídico de las Recomendaciones, claro que
nos estamos refiriendo a las de la Comisión, son muy parecidas a las de los organismos nacionales, es el de la obligación de los Estados de atenderlas, no de
cumplirlas obligatoriamente porque ésta no es la función de la Comisión, sino
de la Corte, y la Convención sí señala, expresamente, que los Estados se comprometen a acatar las sentencias de la Corte Interamericana, o sea, cuando la
reciben, hacer todos los esfuerzos para cumplimentarlas, y si no están de acuerdo o consideran que la Recomendación no es correcta, entonces tienen que dar
las razones por las cuales no la aceptan o no la cumplen.
Ahora, ¿qué sanción significaría esta obligación jurídica? La Convención
sólo tiene la posibilidad de que la Comisión, cuando llega a la conclusión de
que el Estado no ha aceptado o no quiere cumplir las Recomendaciones que
figuran en su informe definitivo, determine si existe esa negativa o incumplimiento y si publica o no esa Recomendación en el Informe Anual. Yo admiro
a la Comisión por ese trabajo. En 1999 dicho informe constó de tres volúmenes, no sólo de las Recomendaciones, sino de todas las actividades que realizó
durante ese año. Después lo publica y lo envía a la Asamblea General; teóricamente, esta Asamblea podría llamar la atención a los Estados o pedirles explicaciones, lo cual es, realmente, muy difícil que ocurra, pues ésta sólo se reúne durante una semana cada año, en distintos lugares del continente. No obstante, el
Sistema Interamericano se tomó del modelo europeo, una Comisión y una Corte, aunque desde que se aprobó el Protocolo Número 11, el 1 de noviembre de
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
167
1998, la Comisión fue suprimida y la Corte quedó permanente y con un acceso
directo.
Pero, ¿qué ocurría cuando la Comisión sólo formulaba un informe y no llevaba el caso a la Corte? Pues lo mandaba al Consejo de Ministros del Consejo
de Europa, el cual se encargaba de negociar, de convencer a los Estados reacios
a que cumplieran las Recomendaciones. Desgraciadamente, no hay un órgano de ese tipo en el Sistema Interamericano.
Entonces, ¿qué perspectivas tienen los organismos no jurisdiccionales para
el futuro en relación con esta materia? Creo que si ahora es importante, lo van
a ser todavía más en un futuro. ¿Qué se puede hacer para ello? En primer lugar
se está observando, en la realidad, una constante disminución del número de
Recomendaciones. Esto, a veces, llama la atención y algunas personas dicen: “Es
que las Comisiones están teniendo cada vez menos actividad”. No. ¿Por qué?
Porque al crear esa cultura de Derechos Humanos y transmitirla a los que nosotros llamamos servidores públicos (aunque no se han enterado muchos de que
son servidores públicos, pues es la terminología que utilizamos aquí) los empleados y funcionarios, a través de los cursos, de las publicaciones, etcétera,
van teniendo más conciencia de esta situación y los asuntos se deciden, en su
mayor parte, mediante un arreglo en el campo internacional, amistoso, por conciliación. En el momento en que llega un organismo de éstos y los visitadores
o quienes se encargan de esta actividad se comunican con la autoridad, es frecuente que el problema se resuelva de esa manera, sobre todo en materia administrativa, pues saben que el burocratismo paraliza las actividades de la administración, razón por la cual no es necesario llegar a la Recomendación.
Ahora bien, ¿cómo darle mayor fuerza a las Recomendaciones? Bueno, yo
considero que a través de una serie de presiones paulatinas, presiones no de imperatividad jurídica, a saber: publicitándolas directamente en los medios de comunicación, ya que el peso de la opinión pública es muy importante para hacer
que las autoridades no las desatiendan ni sean inmunes a esta publicidad, de
modo que traten de quedar bien, de no ser criticadas, o a través de los informes
anuales. A ninguna autoridad, creo, le conviene quedar como una de las que
más se distingue por no cumplir las Recomendaciones o por ser la que cuente
con más reclamaciones.
Si esto no da resultado lo importante será la coordinación de las Comisiones con los órganos legislativos, pues muy frecuentemente éstos designan a los
Presidentes y a los funcionarios de la Comisión. Pero si no dependen jerárquicamente de los órganos legislativos, es usual que tengan Comisiones especia-
168
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
lizadas en Derechos Humanos, a las cuales se puede acudir para que realicen
las investigaciones necesarias, llamen a los funcionarios, etcétera. Esta práctica
apenas se empieza a realizar a fin de que expliquen el porqué no cumplen y,
naturalmente, se les hacen requerimientos, para que si la Comisión considera
que las Recomendaciones son racionales, éstas se cumplan. De hecho, es el papel que hace o hacía, en Europa, el Consejo de Ministros, razón por la cual considero que es ahí donde deben reforzarse las relaciones entre los organismos
no jurisdiccionales y los órganos legislativos, sobre todo cuando existen Comisiones especializadas en Derechos Humanos. Esta solución la vemos clara en la
legislación de Guatemala, porque la ley que regula la institución, establecida
constitucionalmente, el Procurador de Defensa de los Derechos Humanos, regula
también la actividad de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso. Entonces, creo que introducir en la legislación las relaciones que deben existir
entre estos organismos y los órganos legislativos, no de dependencia sino de
colaboración, daría mayor posibilidad de fuerza a las Recomendaciones, pues
tendrían una apoyo en las Comisiones de Derechos Humanos. Esto ya está ocurriendo en nuestro país, indudablemente.
Otra medida a tomar, que no tiene que ver directamente con las Recomendaciones, es la autonomía de las Comisiones. En la mayoría de los países éstas
tienen una autonomía funcional y administrativa, pero existe la tendencia, y en
México se vio muy claro en las reformas al artículo 102, apartado B, de la Constitución mexicana, que establecieron como organismo constitucional autónomo
al Ombudsman nacional, de que no dependan, no estén adscritas a ninguno de
los órganos del poder, sino que tengan un carácter autónomo, desde el punto
de vista constitucional.
Ustedes saben que en las Constituciones modernas se está desarrollando, en
una forma muy clara, una serie de organismos que algunos llaman extrapoder,
pero que en realidad no lo son, pues son parte del poder del Estado pero no
están adscritos a ninguno de los organismos clásicos del poder. Esto les da una
fuerza muy importante, naturalmente, sin desvincularse de los otros organismos del Estado, al contrario colaborando con ellos.
Otros aspectos que también ya se están observando —en México todavía
no— son las facultades que tienen estos organismos de interponer algunos instrumentos de protección de Derechos Humanos ante los organismos especializados
(los tribunales constitucionales, las cortes constitucionales, las salas constitucionales en América Latina), el amparo y el recurso de inconstitucionalidad,
sobre todo este último que ha sido importante en España, pues, cuando hay una
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
169
ley que puede, según el criterio y las denuncias que se hacen, afectar en forma
general a los Derechos Humanos, este organismo tiene legitimación expresa
para interponer un amparo, lo que es algo menos frecuente porque se trata de
una situación individual; en cambio, el recurso de inconstitucionalidad significa una situación de tipo general. Entonces, esto refuerza la función de dichos
organismos cuando no logran que sus Recomendaciones sean aceptadas, en una
forma expresa, o cumplidas, pueden acudir a estos medios de protección judicial para reforzar su actividad.
También es importante utilizar las Recomendaciones de tipo general, no sólo
las que se hacen en los informes periódicos ante los organismos del poder, donde
se sugieren reformas de procedimientos, de prácticas, de reglamentos de leyes, sino
también informes generales pero particularizados, parece contradicción, ¿no?
Es un tema fundamental que requiere una reforma, una modificación para corregir un fenómeno que se advierte y, claro, por el número de reclamaciones los
organismos de esta naturaleza tienen la posibilidad de hacerlo.
Ya no quiero prolongarme más en esta situación, simplemente me resta decir
que estos mecanismos, indudablemente, son muy superiores a la idea de convertir a estos organismos en tribunales especializados en Derechos Humanos. No
es su función y no creo que por ahí esté el futuro de la institución. Hay que reforzarla, darle mayor autonomía, tener mayor interacción con otros órganos del
Estado y seguir, sobre todo en Latinoamérica, realizando esas funciones tan
importantes, como son la promoción, la difusión, el estudio y la enseñanza de
los Derechos Humanos.
Muchas gracias.
INTERVENCIÓN DEL DOCTOR FRANCISCO JAVIER ACUÑA
LLAMAS, DIRECTOR DEL PROYECTO DE DERECHOS
HUMANOS DE LA UNIVERSIDAD ANÁHUAC DEL SUR
Debo hacer patente mi agradecimiento al doctor José Luis Soberanes Fernández, titular de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y anfitrión
del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman,
por invitarme a participar en el módulo dedicado a los retos del Ombudsman hacia
el futuro, y, muy especialmente, por haberme concedido la memorable ocasión
de compartir el panel con el entrañable profesor don Héctor Fix-Zamudio,
pionero determinante del Ombudsman en México.
Introducción
Hacia un nuevo discurso
Resulta complejo abordar el fenómeno Ombudsman, sobre el que se reciben
noticias desde cualquier parte del mundo y se escriben cada día reflexiones de
todo género. Es preciso articular un discurso que evite la tendencia apologética
que la nueva era del Ombudsman ha dejado de precisar, sino más bien se funde en la contemplación crítica de sus procesos de desarrollo en proyección de
futuro.
A la fecha, por sabido asentamos que desde la segunda posguerra del siglo
que concluye el Ombudsman como Instituto universal ha conquistado carta de
naturaleza universal al haber sido adaptado a todos los sistemas jurídicos existentes, sin embargo, también se debiera decir que el trance de la universalización del Ombudsman no ha sido gratuito a las cualidades y competencias con
que se ha interpretado la fórmula Ombudsman en muchos países.
[171]
172
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
El precio de la adaptación a contextos no plenamente democráticos ha significado una verdadera aventura para la institución y una fuente de valiosas enseñanzas para los países que, como lo aconseja la mejor doctrina,1 debieran haber
preparado antes las condiciones políticas propicias para edificar un Ombudsman y asegurar su cabal ejercicio.
Es decir, más importante que resaltar la expansión vertiginosa del Ombudsman en apenas 50 años, es reconocer hoy día que la figura del Ombudsman en
cualquier sitio requiere mínimos democráticos para funcionar, y que la noción
fundamental del Ombudsman consiste en ser ésta una fórmula avanzada para
controlar el acto de autoridad ordinario y para desterrar (o, por lo menos, disminuir el injusto administrativo).
Más útil que repetir la sugerente información de que más y más países en foros
internacionales —a través de sus representantes— digan poseer un Ombudsman, como tener en casa un artefacto de moda, es establecer los parámetros
universales para verificar que dichas instituciones funcionen y, con su actuación,
potencien un diálogo digno y reforzado entre el individuo y la autoridad, contribuyendo, evidentemente, a la consecución de la vida democrática nacional.
Me parece pertinente reconocer que es más significativo, por encima de la
estadística in creccendo de Ombudsman, el dato incontrovertible de que se ha
venido cimentando “un vigoroso campo teórico de comprensión a su alrededor”, que penetra a las más variadas disciplinas científicas y que obliga a sus
observadores el trazo de una labor de registro imparable, en la que se camina
contra el tiempo.2
Cada día se suma al acervo teórico del campo de comprensión del Ombudsman contemporáneo lo mismo un artículo en publicaciones especializadas que
frescos estudios comparados sobre sus características en cada país que se jacta de haber instituido un Ombudsman, o en los resultados de paneles y encuentros sobre los últimos informes especiales o anuales, o en relación con las más polé1 Cf. Álvaro Gil-Robles, en la sumatoria de su obra publicada al respecto, por citar algunas: El
control parlamentario de la administración (el Ombudsman). 2a. ed. Madrid, INAP, 1981; “El Defensor del Pueblo y su impacto en España y en América Latina”, en Revista de la Asociación Iberoamericana del Ombudsman, núm. 3. Santa Fe de Bogotá, D. C., 1994; “El Defensor del Pueblo y el
Tribunal Constitucional”, en Homenaje al profesor Eduardo Ortiz. Universidad Autónoma de Centroamérica, Colegio de Santo Tomás de Aquino, 1993.
2 En ese sentido, véase Víctor Fairen Guillén, en la introducción de un juicioso estudio dedicado al Ombudsman en México, denominado “El Ombudsman en México. La Comisión Nacional de
Derechos Humanos, con recuerdos comparatistas”, en Revista de Estudios Políticos, núm. 87. Madrid, 1995.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
173
micas Recomendaciones que se hayan emitido, así como también en las críticas
a los efectos de las reformas constitucionales o legales al estatuto jurídico de cada
institución estilo Ombudsman, y ahí es donde cobra sentido la exigencia de criterios universalmente admitidos para enjuiciar cada aspecto dentro del todo, en
beneficio de la causa que desde el humanismo responsable une a expertos con activistas en el perfeccionamiento de una técnica garantista como es el Ombudsman
en beneficio de la calidad de vida de los pueblos, de la humanidad entera.
En la prensa frecuentemente aparecen declaraciones y pronunciamientos de
los Ombudsman, así como de académicos y de ONG que reconocen los alcances de su quehacer concreto y que, a su vez, fustigan sus omisiones y silencios;
dichas voces, todas, resuenan en un mundo disminuido en sus distancias por
el efecto de la comunicación electrónica. En esa tendencia del debate permanente al que están sujetas todas las instituciones universales es en la que imaginamos el devenir de sus alcances futuros.
Por citar un recuerdo, en 1993 se llevó a cabo en México un congreso internacional al que asistieron los Ombudsman de diversos países y también reconocidos juristas de talla internacional; dicho congreso, denominado “El Ombudsman Judicial. Perspectivas Internacionales”, fue planeado para hacer sentir la
necesidad y conveniencia de que los países de América Latina tenían que incorporar un Ombudsman y además para dar un mensaje esclarecedor a las
dudas y las serias resistencias de los miembros de la judicatura (acompañados
por los sectores de la abogacía más tradicionalista) de aceptar sin cortapisas la
complementariedad del Ombudsman y el amparo, y, yendo más lejos, para enfatizar la pertinencia del Ombudsman como un medio para fortalecer la administración de la justicia (tomo casi textualmente el título de la ponencia del
doctor Jorge Luis Maiorano).3
A pesar de haber fracasado en parte tan ambicioso proyecto, pues la postura
del judicialismo escéptico al Ombudsman persiste y, lo más grave, ha contestado en la voz de algunos de los ministros de la Suprema Corte de Justicia4 la
rotunda negativa a que sea modificada esa absurda limitación constitucional a
la CNDH de conocer de los actos de naturaleza administrativa de los jueces y
tribunales federales, y esa objeción perdura y ha triunfado, pues hace un año
3 Cf. Jorge Luis Maiorano, “¿Es el Ombudsman judicial un medio para fortalecer la administración
de justicia?”, en El Ombudsman judicial: perspectivas internacionales. México, CNDH, 1993, p. 7.
4 Cf. José de Jesús Gudiño Pelayo, El Estado contra sí mismo. Las comisiones gubernamentales
de Derechos Humanos y la deslegitimación de lo estatal. México, Noriega, 1998; el trabajo mencio-
174
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
la reforma constitucional que transformara a la CNDH en un órgano constitucional autónomo no se aprovechó para rectificar tal cuestión, y hasta se ha generado una nueva tendencia amenazante al principio de reserva e inviolabilidad
del expediente de cada caso que atiende el Ombudsman, a la fecha se acumulan dos sentencias de tribunales federales en las que se resuelve —como mandato a la CNDH— entregar el expediente completo a la autoridad judicial.
No es que no haya sido útil el congreso aludido, es que también por parte de
la misma CNDH, y a pesar de tener una misión de permanente difusión de su labor, se haya descuidado el debate permanente al respecto, y eso es lo que no
debe ocurrir en adelante; ojalá que de este Congreso emanen pronunciamientos que le den continuidad y perseverancia a esos temas que además han sido
tratados en otros congresos y que se mantienen como exigencias pendientes.
Ombudsman y globalización
Si anticipábamos que era de suyo un reto el tratar de hilvanar ideas sobre el
fenómeno Ombudsman, más cara todavía podría volverse la osadía de hacer
especulaciones sobre cómo afecta al Ombudsman el fenómeno de la globalización, si es que de entrada no podríamos descartar que son fenómenos que
han surcado y anidado en paralelo en la realidad de numerosos países del orbe.
Volviendo al concepto globalización, ese término de nuestros días, aplaudido y repudiado a la vez, es un fenómeno que no ha sido del todo explorado y
mucho menos asimilado desde el iuspublicismo, sino acaso —hasta ahora—
exclusivamente focalizado desde el análisis de las ciencias económicas y de
las comunicaciones; sin duda, el efectismo del término globalización en poco
más de una década se ha convertido en parte del discurso cotidiano, alguien dice
que nadie sabe de donde surgió para colocarse inevitablemente en nuestras
bocas, pero lo más cierto es que también dice que surgió de ningún lugar para
presidir nuestras vidas.5
La globalización ha hecho del tema de los Derechos Humanos, de su estudio y, lo más importante, de su respeto y protección, un asunto ineludible del
nado sin duda está influido por uno anterior al que su autor añadiera, en 1995, una adenda especialmente crítica a las comisiones de Derechos Humanos, de Juventino Castro V., “El Ombudsman escandinavo y el sistema constitucional mexicano”, en Ensayos constitucionales. 2a. ed. México,
Manuel Porrúa, 1995.
5 Anthony Giddens, Un mundo desbocado. Los efectos de la globalización en nuestras vidas.
Madrid, Taurus, 2000, pp. 24 y ss.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
175
mundo en el que nos ha tocado vivir; de hecho, este Quinto Congreso Anual
de la Federación Iberoamericana de Ombudsman es un testimonio fehaciente de
la tendencia descrita e inscrita en el epicentro de la globalización, en este caso
circunscrita a esta región sentimentalmente vinculada, la iberoamericana.
La globalización no es un proceso único, sino que abarca una serie de procesos disímbolos entre sí: si bien infiere que desde la localidad se traspasa
poder o influencia hacia la arena mundial, también refiere que desde la arena mundial se ejerce presión hacia la realidad local y nacional, son los hábitos
y las tradiciones sociales las que están variando en función de estas presiones
inversas.
Y como lo sostiene el reconocido sociólogo norteamericano Daniel Bell,6
dicho fenómeno se advierte porque la nación no sólo se hace demasiado pequeña para solucionar los grandes problemas (pienso en el narcotráfico, las
migraciones furtivas, la expansión de las nuevas pandemias, la contaminación
ambiental, etcétera) sino también demasiado grande para arreglar los problemas pequeños (que bajo la apariencia de pequeños problemas se reiteran y reproducen al nivel individual sin que haya estadísticas confiables que los reflejen, y menos aún políticas públicas adecuadas para atenderlos).
Los impactos de la globalización en el Ombudsman pudieran ser en principio indirectos; en la medida en que la globalización afecta al Estado-nación, se
dice que una de las instituciones en crisis pudiera ser el Estado-nación, toda vez
que la premonición de MacLuhan respecto de “la aldea global” ha llevado en
pocos años al museo la concepción de soberanía que nos legaran los clásicos y
al mismo tiempo la relativización de los efectos del carisma o inducción de los
políticos y los líderes en el Estado moderno, y no obstante que sea una democracia constitucional, los líderes políticos han perdido la influencia que llegaron
a tener e incluso aumentan las tasas de desinterés ciudadano sobre lo que digan o piensen (esto porque en dichos contextos existe la certidumbre de lo
básico y lo invariable del estado de bienestar, también amenazado).
Al ser la globalización un intercambio de influencias de abajo hacia arriba
y viceversa (de la aldea a la atmósfera internacional y a la inversa), que hace
variar lo mismo el modo de vestir que el consumo de bienes y servicios y el
lenguaje, algo también podrá estar cambiando en las reglas y cánones para la
elaboración de las políticas públicas y en el comportamiento de los agentes públicos frente a una población que también ha ido modificando sus conductas.
6
Cit. por A. Giddens, op. cit., p. 25.
176
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Y ahí el Ombudsman debiera estar analizando, en un esfuerzo adicional, esos
comportamientos sociológicos nuevos que percibe no sólo cuando recibe, estático, como un buzón de reclamaciones ciudadanas, las quejas que le allegan
los particulares, sino haciendo uso preciso de su facultad dinámica de ir, motu
proprio, a detectar el dolor social de quienes no saben o no pueden, por temor
fundado o ignorancia, ir a tocar sus puertas en solicitud de auxilio.
Es una tendencia preocupante que en muy pocos informes anuales del Ombudsman contemporáneo se refleja qué porcentaje de asuntos fueron resultado de una intervención de oficio; el Ombudsman es un instrumento dinámico
y de ese dinamismo se requiere hoy día.
Y no sólo en nuestros países en desarrollo, en donde existe un nivel de información social reducido y unos estándares de capacidad (condiciones objetivas
reales mínimas) para ir a denunciar atropellos y violaciones graves a la dignidad y a la integridad física y psicológica de las personas; sino que además se dificulta en extremo vencer la densa tradición de ese sentimiento de impotencia
cívica disfrazado de conformismo habitual, de esa acrítica actitud de sectores
importantes de nuestros pueblos hipnotizados por el clientelismo, la desnutrición y los resabios de esa cultura mendicante y pedigüeña que nos ha enseñado
a callar lo que no debemos callar, a olvidar que se dificulta olvidar y, lo que es
peor, a agradecer lo que no es resultante de la generosidad estatal, sino la siempre digna actitud ciudadana de ejercitar los derechos preexistentes y exigibles.
Y no sólo entre nosotros, sino también allá en las democracias consolidadas
y de economía pujante, en las que si bien se respeta en lo ordinario el capítulo de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los nativos, empero se retrocede a épocas distantes —con ánimo premoderno— tratándose de
los migrantes y de los miembros de colectivos racialmente considerados indeseables, en medio de una xenofobia y una inclemencia descomunal.
En ambas latitudes descritas, en las que existe el Ombudsman, éste debe generar esa capacidad de multiplicar la eficacia de sus facultades de inspección
ordinaria y de intervención de oficio en los hospitales, en los que con frecuencia
la negligencia médica vulnera a indefensos pacientes; en los psiquiátricos, verdaderos limbos en que gravitan seres desconectados de la realidad, no pocas
veces agraviadas sus disfunciones mentales por dosis inadecuadas de sedante
o electroshock, ante una cómoda y pasiva indiferencia social; en los reclusorios, en los que se vive la pesadilla de la opresión despiadada; en los cuarteles militares y en las academias policiacas, donde el ciudadano en filas y el ciudadano policía experimenta toda suerte de vejaciones y abusos de superiores,
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
177
basados en una filosofía de la rudeza como forja del espíritu castrense y/o
policial, y de las más despóticas tradiciones de sujeción al mando y obediencia
jerárquica, que no pocas veces raya en la postración al orden vertical, mucho más que una razonable disciplina que garantice orden, eficacia y destreza
en los objetivos de seguridad nacional y seguridad pública, respectivamente, etcétera.
En el ámbito de los países desarrollados el Ombudsman debe ocuparse, además, de frecuentes casos de discriminación por motivos diversos, de dictar al
gobierno y a sus agentes medidas cautelares ante advertencias científicas sobre el uso y consumo de productos al acceso del pueblo; la labor preventiva del
Ombudsman consiste en ir a verificar y acreditar por sí mismo, o solicitando
que lo hagan las instancias especializadas, la calidad de los elementos naturales
de mayor contacto y que pudieran por degradación volverse riesgosos para la
salud.
En el mundo moderno al Ombudsman le toca revisar, de rutina, los procesos
burocráticos mediante los cuales el Estado efectúa los servicios públicos, y en
esta materia encuentra gran ocupación, pues la mala administración, la administración defectuosa, es la fuente más importante de irritación ciudadana. En
esta hazaña el Estado moderno compacta su tamaño, sus dimensiones se reducen, y en ese trance traslada, mediante la autorización y/o la concesión (acto
habilitante), cada vez más procesos a manos de particulares, y aumenta el riesgo de eludir, por esta vía, los controles públicos normales, incluido el del Ombudsman, si la afectación al particular en sus derechos esenciales proviene de
esas extensiones públicas operadas por particulares; la sustancia pública de la
concesión o autorización justifican y obligan la decidida intervención del
Ombudsman, exigiendo al Estado que revise tal concesión, que responda por
las consecuencias de haberla expedido a quienes no reúnen las condiciones
para brindar un servicio público y/o que solicite retirar o cancelar dichas autorizaciones y concesiones.
En Europa el antecedente del Ombudsman, instituido en varios de los Países Miembros, logró asentar la necesidad de crear un Ombudsman comunitario, el primer Ombudsman supranacional, que encuentra su misión velando por
los derechos de la ciudadanía europea y se coloca así en una instancia dotada
de la mayoría de las características del Ombudsman contemporáneo.
En la región iberoamericana el Ombudsman se abre camino en medio de grandes tensiones y esfuerzos; bajo el influjo de grandes juristas, titulares de los Ombudsman en sus países han construido las bases de una especie de Ombudsman
178
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
regional, mediante la Federación Iberoamericana de Ombudsman, que hoy se
da cita aquí.7
En estos agitados y turbulentos días, más que la paz mundial, parece peligrar
la paz regional, y ante situaciones de emergencia como las de Kosovo y BosniaHerzegovina, se reclama la intervención mediadora de un Ombudsman para situaciones de esa naturaleza. Álvaro Gil Robles, al frente del cargo de Comisario
de Derechos Humanos del Consejo de Europa, ha tenido que actuar y propone
que se le dé un espacio en la reflexión de estos congresos al papel que se puede
conceder al Ombudsman en las situaciones de emergencia, en el que las potencias mediadoras que puede tener una instancia neutral, como el Comisario del
Consejo de Europa, ha tenido para distender un conflicto en lo sustantivo y/o
para asegurar mecanismos de salvaguarda para la población civil.
Vale la pena recordar que el Ombudsman es un órgano técnico-jurídico de
control y nada más; entre nosotros no faltan quienes equivocadamente han querido hacer del Ombudsman una especie de agencia de beneficencia pública, una
instancia filantrópica, poniendo en quiebra la neutralidad técnica con la que
siempre debe actuar, como tampoco puede ser el Ombudsman, nos dice Víctor
Fairen Guillén, “ni una marioneta ni un dragón persecutorio” que con ira malgaste su autoridad moral en medio de un escandaloso despliegue de sus facultades al librar altercados infecundos con autoridades renuentes a sus Recomendaciones. El Ombudsman ha sido diseñado para convencer, no para vencer, no
olvidemos que su desempeño se considera un medio externo para fortalecer la
Administración Pública, e incluso se le ha llamado un “colaborador externo” de
aquélla, y menos aún podrá evidenciar la frustración que le genere la inobservancia en rebeldía de una Recomendación por parte de un funcionario público en medio de guerras mediáticas para exhibir su malestar.
En tales supuestos, el Ombudsman debe saber convocar a las ONG y a los
académicos para que sean éstos los que, convencidos de que la razón justifica
la Recomendación refutada, hagan de los medios de comunicación un vehículo
de presión directa al Poder Legislativo, instancia que puede ejercitar la consabida presión política sobre el funcionario rebelde para que la acate por ser lo
conducente en un Estado de Derecho.
Y es que si se comprende el carácter declarativo de las Recomendaciones
de un Ombudsman, tendrá que admitirse que para que sean respaldadas con la
7 Observación ésta que muy generosamente me hizo don Leo Valladares, Ombudsman de Honduras, quien me instó a reconocer durante la lectura del presente texto la omisión de ignorar el esfuerzo iberoamericano.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
179
Magistratura de Opinión, que se presume poseen las declaraciones y opiniones
de los Ombudsman, el titular deberá cuidar con escrúpulo de diamantista la formulación de sus Recomendaciones y pronunciamientos. Por tanto, aunque la
doctrina sugiere que es automática la observación de las Recomendaciones (bien
fundadas), es conveniente reconocer que siempre estará condicionada a que
éstas sean irrefutables desde el punto de vista técnico-jurídico.
La fuente de esa Magistratura de Opinión consiste, precisamente, en la pulcritud de sus Recomendaciones e informes; la veracidad de sus opiniones y
sugerencias se desprende de la presunción fundada en su prestigio institucional
y en el hecho de que sus Recomendaciones han de ser fruto patente de su neutralidad y reflejo de su profesionalismo; el Ombudsman siempre debe emitir
Recomendaciones jurídicamente impecables, de modo que sus receptores se
vean obligados a acatarlas; de no ser así, la publicidad de las mismas someterá
a los funcionarios rebeldes a enfrentar las duras reacciones de una prensa, de
las ONG y hasta del mismo parlamento.
Por eso se ha dicho que las Recomendaciones en realidad sólo vinculan al
propio Ombudsman que las emite, toda vez que las elabora como Institución
de buena fe, atendiendo a la verdad, y en cada Recomendación el Ombudsman
se juega la constante de su capital de auctoritas, por tanto, al llegar el momento
de su informe al parlamento, tendrá que responder por qué las ha emitido, en
un auténtico aspecto de la rendición de cuentas del Ombudsman contemporáneo; pues no es ni puede ser un cargo libérrimo; de igual modo, deberá ser
auditado por parte del Legislativo que es el Poder que lo autoriza en el ejercicio de su presupuesto.
Los retos del Ombudsman con miras de futuro
Quizá el primero sea hacer perdurar en la constancia del día a día las notas esenciales del Ombudsman contemporáneo, que básicamente son:
• La solidez del estatuto jurídico (de una adecuada previsión constitucional), por ejemplo, al Mediateur francés le costó casi 20 años obtener
su previsión constitucional, alcanzada en 1992; en México se logró una
mejor inscripción constitucional, en 1999, de la previsión genérica e indirecta que se efectuara en 1992. En este punto hay que decir que cada cierto
tiempo conviene a la misma Institución convocar a la academia a calibrar
las cualidades y defectos del estatuto normativo existente, ejercicio que
180
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
siempre reporta benéficas advertencias teóricas en favor del perfeccionamiento de la Institución.
• Una mayor relación con el Legislativo, para, precisamente, marcar distancia del cargo Ombudsman respecto del gravitante ámbito de influencia
del Ejecutivo, responsable de la principal administración pública a supervisar. En una saludable tendencia el executive Ombudsman se va difuminando en el tiempo, reemplazado por la concreción progresiva del Ombudsman como un órgano estatal superior y auxiliar de la Constitución, dotado
de un estatuto de independencia orgánico, funcional y de criterio, ligado al
Legislativo o manteniendo con él una vigorosa y permanente relación, influjo del modelo de Defensor del Pueblo español, acuñado magistralmente
en Argentina y Perú.
• Debe celar la calidad (jurídica) y con ello la pulcritud de sus resoluciones, fuente de su credibilidad y prestigio institucional; celar sin transigir
las condiciones de reserva e inviolabilidad con que debe contar el Ombudsman para asegurar la confianza del ciudadano que le confía su tragedia ante la autoridad y los datos más íntimos que acompañan su reclamación, como testimonios o pruebas, que, integrados al expediente, hacen
exigible un principio del Ombudsman contemporáneo: la confidencialidad
de los datos que detenta y que se une al de no recibir instrucciones de
ninguna autoridad, a efecto de defender la integridad del expediente frente
a cualquier autoridad.
• Debe hacer visibles los rasgos de instrumento flexible que caracterizan
al Ombudsman contemporáneo, una gratuidad que vaya unida a la agilidad; los principios rectores del Ombudsman lo constriñen a hacer efectivo el hecho de ser la suya una intervención expedita, en una era en la que
la rapidez es la constante tanto en la multiplicación de las situaciones de
afectación ciudadana como frente a la añeja inercia de las dilaciones procedimentales de cualquier índole. El Ombudsman surgió en el tiempo como un remedio ágil e informal, para, precisamente, servir como técnica
complementaria de la jurisdiccional, que por la rigidez del proceso y las
formalidades esenciales del procedimiento, más el principio de la definitividad, hacen entendible que la administración de la justicia normalmente se demore, o al menos que en rigor consuma cabalmente sus fases
como parte del principio de la igualdad procesal de las partes en un debido
proceso.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
181
De ahí que la coherencia en el servicio de atención a los peticionarios ante
el Ombudsman exigen de éste una actitud institucional capaz de dinamizar su
actuación mediante la intervención de oficio (cuanto necesario sea) y el ejercicio suficiente de medidas cautelares para evitar la consumación de violaciones a los Derechos Humanos.
Lo anterior habla de hacer valer una filosofía de prevención efectiva a la consumación irreparable de hechos conculcatorios, haciendo uso de sus amplias
facultades de investigación sin cometer el error de basarse complacientemente
en el informe justificatorio de la autoridad presuntamente responsable de la
afectación ciudadana. Si el Ombudsman descansa en la respuesta de la autoridad, entonces se convierte, automáticamente, en una especie de heterocontrol
(como el contencioso administrativo), y siempre debe recordar que su labor es
de fiscalización ordinaria, una suerte de control externo de la Administración Pública, lo que algunos llaman un “colaborador externo” de aquélla.
En el entorno de Iberoamérica es común que las legislaciones (estatuto normativo) de los Ombudsman ostenten el influjo de un procesalismo civil y penal, lo que seguido encorseta la tramitación de las quejas y hasta potencia dilaciones en el curso de las investigaciones, que finalmente pudieran llegar a
convertirse en la fuente de una Recomendación.8
• Vigorizar su capacidad mediadora para resolver las situaciones de que
conoce, a lo que se dificulta llamar “amigable composición”; difícilmente
la violación a los derechos fundamentales y libertades públicas puede
saldarse a través de esa vía, que más se aproxima a los convenios entre particulares, empero, quizá podría, en dichas situaciones, hablarse de reconciliación ciudadana. No olvidemos que la discusión alrededor del nombre
del Ombudsman francés llegó a ser el de reconciliador, finalmente resuelto
por el de Mediateur.
• Evitar la burocratización de su servicio, a veces provocada por un crecimiento de la plantilla, que siempre debe contener el mínimo, el idóneo y
el suficiente, nadie más, y qué mejor que incorporando el servicio civil de
carrera del personal adscrito a la institución a efecto de asegurar la ido8 Prueba plena de ello son diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que debió haber sido reformada en paralelo al artículo 102, apartado B, de la Constitución, y que hasta la fecha los anteproyectos existentes esperan el turno de la deliberación legislativa correspondiente.
182
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
neidad de aquellos que tienen en una época el privilegio y la cara responsabilidad de integrar al Ombudsman; evitar reproducir los vicios de las administraciones que supervisan y corrigen y evitar que haya dudas sobre
el pulcro manejo de sus medios económicos, procurando ser auditada para
evitar suspicacias que le restan crédito y confianza.
• Dejar constancia, en cada momento, de su carácter apartidista, evitando a toda costa la posibilidad de convertirse en un ariete de intereses de
partido político alguno, ya que, de ocurrir, tal tendencia sería un signo
ominoso que le reduciría la categoría de ser un alto cargo público, fuente de una neutralidad técnica que se debe demostrar como el movimiento,
andando.
Al procurar cumplir los anteriores, el siguiente reto será procurar su aggiornamento, frente a los nuevos hábitos, comportamientos públicos y sociales en
el afán de asegurar su permanencia en el elenco institucional como una técnica, además de otras, que el Estado moderno ha confeccionado para intentar el
difícil “bien común”.
El Ombudsman es, ante todo, un mecanismo que con su actuación debe lograr la reconciliación del individuo con el Estado; su labor ofrece el servicio de
un “diálogo reforzado” entre ambos, en beneficio de una comunicación rectificadora y reparadora de los efectos de los actos de autoridad indebidos e incorrectos que hacen al ciudadano perder la fe en el Estado; ésa es una gran misión que se demuestra día a día y que cada día asegura su permanencia hacia
el ilimitado futuro.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
ADOPCIÓN DE RESULTADOS
183
184
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
185
DECLARACIÓN DE MÉXICO
Las y los Defensores del Pueblo, Procuradores, Proveedores, Comisionados y Presidentes de Comisiones Públicas de Derechos Humanos, reunidos en el Quinto
Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), en la
ciudad de México, del 21 al 24 de noviembre de 2000, en el marco de los preparativos de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación
Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, reafirman su compromiso de promover y proteger los Derechos Humanos de todas las personas,
sin distinción alguna por motivos de raza, etnia, lengua, religión, género o cualquier otro, y reiteran que su función contribuye para el fortalecimiento de la
democracia representativa, la justicia y la gobernabilidad de la región iberoamericana.
Teniendo en consideración los anteriores enunciados, los Ombudsman de
Iberoamérica:
01. Exhortan a los Estados a promover y consolidar la figura del Ombudsman en el marco constitucional y legal de sus ordenamientos jurídicos,
garantizando su autonomía e independencia plenas.
02. Apoyan con entusiasmo el proyecto de reforma constitucional presentado al Congreso Nacional recientemente por el Presidente de la República de Chile, para establecer el “Defensor del Ciudadano” en ese país,
y se ponen a disposición del Capítulo Chileno de Ombudsman, y de las
entidades de Derechos Humanos que así lo soliciten, a fin de brindarles el apoyo técnico que requieren para que la sociedad civil participe
activamente en este histórico momento del acontecer político chileno.
03. Felicitan al Senado de República Dominicana por la aprobación del
proyecto de ley para establecer el Ombudsman dominicano y se com[185]
186
04.
05.
06.
07.
08.
09.
10.
11.
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
placen por la participación de miembros de la Cámara de Diputados
dominicana en esta actividad de la FIO, como clara señal de que también en ese cuerpo deliberante se está pronto a la adopción definitiva de
la ley.
Exhortan, de modo especial, a los congresistas paraguayos para que culminen el proceso de designación del primer Defensor o Defensora del
Pueblo de esa Nación.
Exhortan al pueblo y a las autoridades de la República Federativa del
Brasil y de la República Oriental del Uruguay a unirse a la corriente iberoamericana del Ombudsman, como aspiración legítima de todas las
personas de la región y como elemento esencial de la democracia y del
desarrollo de una cultura de Derechos Humanos.
Exhortan a los Estados a que, en colaboración con los Ombudsman,
fomenten una cultura de paz que facilite el desarrollo y la seguridad de
la sociedad, en un marco en el que la dignidad de la persona se convierta
en el valor supremo de la sociedad y del Estado.
Condenan los atentados terroristas de la ETA y se solidarizan con las
víctimas y el pueblo de España en la defensa de los Derechos Humanos,
la libertad y la democracia.
Reconocen la labor desplegada por la Defensoría del Pueblo del Perú en
defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la recuperación de la institucionalidad democrática en ese país, especialmente
mediante su trabajo de supervisión electoral en los comicios celebrados
durante el presente año y mediante su participación en la mesa de diálogo promovida por la Organización de los Estados Americanos.
Respaldan decididamente a la Defensoría del Pueblo de Colombia, en
su tarea trascendental de defensa de los derechos fundamentales de los
ciudadanos colombianos, su labor humanitaria y su trabajo de mediación y búsqueda de la paz en el complejo contexto del conflicto colombiano.
Exhortan al Presidente de Estados Unidos de América para que ordene el cese total y permanente de las prácticas bélicas en la isla-Municipio de Vieques, Puerto Rico, según han solicitado, por consenso de todos los partidos políticos, autoridades eclesiásticas, organizaciones
laborales, cívicas y sociales de Puerto Rico.
Reiteran su preocupación por los problemas crónicos que obstaculizan
el desarrollo integral de sus sociedades e impiden el derecho de los pue-
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
12.
13.
14.
15.
16.
187
blos a una vida digna que comprenda la erradicación de la pobreza, exclusión, corrupción, impunidad, inseguridad, denegación de justicia y
discriminación.
Expresan que la diversidad humana en Iberoamérica es una de sus principales riquezas, por lo que consideran que la construcción de un ambiente de tolerancia y aceptación a lo diferente es indispensable para
erradicar las formas de racismo, discriminación racial, xenofobia e intolerancia. En este sentido, reafirman que una de las funciones más
importantes y complejas del Ombudsman iberoamericano es la lucha
contra todas las formas de discriminación, por lo que manifiestan que
la participación de pleno derecho de los Ombudsman en la Conferencia
Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y
las Formas Conexas de Intolerancia es de vital importancia y trascendencia para el tratamiento y resolución de esta problemática.
Manifiestan la vigencia de los principios de igualdad y no discriminación entre los seres humanos con base en cuestiones de género, y se
comprometen a promover y proteger los Derechos Humanos de las
mujeres desde una perspectiva integral de su situación, incluso al interior
de sus propias instituciones, y recomiendan a los Ombudsman que todavía no hayan creado una oficina especializada sobre este tema a que
tomen las medidas necesarias para tal efecto.
Manifiestan que la violencia y todas las formas de acoso y explotación
sexuales, en particular de las mujeres, niñas y niños, son incompatibles
con la dignidad de la persona humana. En este sentido, se comprometen a colaborar estrechamente con las instituciones pertinentes para
detectar y erradicar estas prácticas.
Saludan con beneplácito la Declaración de Panamá: “Unidos por la
Niñez y la Adolescencia, Base de la Justicia y la Equidad en el Nuevo
Milenio”, adoptada en la X Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
de Iberoamérica, celebrada en la ciudad de Panamá el 18 de noviembre de
2000, en la cual se consideró la Declaración de Barcelona aprobada por
la FIO en junio del presente año, y exhortan a los miembros de la Federación a darle seguimiento a los compromisos asumidos por los mandatarios.
Repudian todo acto discriminatorio, intolerante y xenófobo en contra de
aquellas personas que, por causas diversas, se ven en la necesidad de desplazarse internamente o migrar hacia otros países. Solicitan a los Esta-
188
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
dos originarios y receptores de migrantes que analicen, comprendan y
aborden el fenómeno migratorio desde la perspectiva de los Derechos
Humanos, ya que la protección de los derechos fundamentales no obstruye o impide, en ningún momento, el control de la migración no documentada. En este sentido, los Ombudsman de Iberoamérica hacen un
llamado urgente al gobierno de Estados Unidos de América para que
sea erradicada toda política de control fronterizo y de criminalización
que atente contra la vida y los derechos de los migrantes y para que
vigile, controle y castigue la “caza de indocumentados” por grupos privados en la Frontera Sur de su territorio, y apoyan la labor emprendida
por los Ombudsman mexicanos para combatir estos actos denigrantes
de la dignidad humana.
17. Repudian la aplicación de la pena de muerte en cualquier parte del
mundo y se suman a lo establecido en la Opinión Consultiva OC/16 de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual establece que la
omisión del aviso consular de detención de todo extranjero en un tercer
Estado implica una violación del debido proceso y que, por lo tanto, si
se impone y ejecuta la pena de muerte existirá una privación arbitraria
de la vida, que acarreará consecuencias en materia de responsabilidad
internacional del Estado y de reparación del daño.
18. Reafirman como una de las funciones más importantes del Ombudsman
la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas y
afrodescendientes. Se manifiestan por el respeto y difusión de los usos
y costumbres de los pueblos indígenas, siempre y cuando éstos no contravengan los Derechos Humanos, y exhortan a los Estados, a las Organizaciones No Gubernamentales y a las instancias internacionales correspondientes a que agilicen las negociaciones de las Declaraciones relativas
a los pueblos indígenas de la ONU y de la OEA. En este sentido, los
Ombudsman de Iberoamérica se comprometen a solicitar a los Estados
que todavía no lo han hecho a ratificar o retirar las reservas, según sea
el caso, al Convenio 169 de la OIT, sobre los derechos de los pueblos
indígenas y tribales, y a promover las medidas necesarias en el ámbito
interno para darle plena vigencia.
19. Se comprometen a reforzar la labor de estudio y difusión del derecho
internacional de los Derechos Humanos y del derecho internacional
humanitario, y exhortan a los Estados a ratificar o adherirse a los instrumentos internacionales y regionales en materia de estos dos cuerpos
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
20.
21.
22.
23.
24.
189
del derecho internacional. Manifiestan que es labor fundamental de los
Ombudsman influir al interior de sus países para lograr este objetivo.
Reiteran su solicitud ante la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para que se resuelva la petición
de los Ombudsman de contar con un estatuto propio en las deliberaciones
sobre Derechos Humanos en el marco de las Naciones Unidas. Acogen
con beneplácito lo establecido por la Asamblea General de la OEA, en
el sentido de que los Ombudsman participen en el diálogo sobre el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y se
comprometen a participar con ánimo propositivo.
Reiteran que el establecimiento de la Corte Penal Internacional de carácter permanente es fundamental en la lucha contra la impunidad, y, dada
su naturaleza complementaria respecto de los sistemas jurídicos internos, es factor determinante en la reforma de estos sistemas. Manifiestan su preocupación por el número reducido de países que han ratificado
el Estatuto de la Corte Penal Internacional, y, para tal efecto, reconocen el papel fundamental de los Ombudsman para analizar las enmiendas y ajustes legales internos necesarios a fin de promover la firma, ratificación y operación del Estatuto de Roma.
Reconocen la importancia del trabajo coordinado entre sus instituciones y la sociedad civil organizada y se pronuncian por el respeto del
derecho y del deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los Derechos Humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos. Expresan su repudio en contra de
cualquier acto que atente contra el trabajo o la integridad física y mental de los defensores de los Derechos Humanos y se comprometen a continuar trabajando de manera conjunta con ellos en el cumplimiento de
esta misión.
Reconocen la labor que desempeña el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Secretaría Técnica de la FIO, en la promoción de la figura
del Ombudsman en la región y agradecen su apoyo para la realización de
este Quinto Congreso Anual de la FIO. Exhortan a las instituciones financieras y de cooperación internacional a prestar su colaboración para
la realización de estos esfuerzos en coordinación con el Instituto.
Felicitan al Comité Directivo, presidido por el doctor Leo Valladares
Lanza, por la excelente conducción de la Federación Iberoamericana de
Ombudsman.
190
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
25. Expresan su agradecimiento al doctor José Luis Soberanes, Ombudsman mexicano, por la exitosa organización del Quinto Congreso Anual
de la FIO, así como a su Comité Organizador y al pueblo por la hospitalidad y atención que brindaron a los participantes de este evento, y manifiestan su complacencia de que estos acuerdos sean conocidos como
la Declaración de México.
En la ciudad de México, a los 24 días del mes de noviembre de 2000.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
191
LÍNEAS DE ACCIÓN ESTRATÉGICA PARA EL TRABAJO
DE LAS ORGANIZACIONES MIEMBROS DE LA FEDERACIÓN
IBEROAMERICANA DE OMBUDSMAN
Las y los Defensores del Pueblo, Procuradores, Proveedores, Comisionados y
Presidentes de Comisiones Públicas de Derechos Humanos, reunidos en el
marco del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), en la ciudad de México, del 21 al 24 de noviembre de 2000,
desarrollando los compromisos adquiridos en la Declaración de México, convienen en adoptar las siguientes líneas de acción estratégica para el trabajo de
las organizaciones miembros de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, las
cuales se enumeran a continuación:
I. Migrantes
Las y los Ombudsman de Iberoamérica abordarán el fenómeno migratorio
desde una perspectiva comprensiva que tenga en cuenta sus distintos aspectos
y considere al migrante como sujeto y no como objeto. Al hacerlo, deberán
adoptar medidas a nivel nacional, subregional e internacional, a fin de intercambiar constantemente información y unificar criterios en relación con las causas
y consecuencias de las violaciones a los Derechos Humanos de la población
migrante. Asimismo, darán a conocer a sus respectivos gobiernos y a la comunidad internacional la postura, propuestas y compromisos de la FIO sobre este tema.
En este sentido, y de acuerdo con las particulares circunstancias de cada institución, adoptarán como punto de partida las siguientes acciones concretas:
• Difundir y promover la aplicación de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, particularmente en su artículo 36, el cual fue objeto
de la emisión de la Opinión Consultiva OC/16 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[191]
192
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
• Buscar un acercamiento con la Relatora Especial de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos de los Migrantes dentro del marco de la Resolución 2000/48 de la Comisión de Derechos Humanos (ONU), con miras a que la FIO, o sus miembros, de manera individualizada, proporcionen sus comentarios, observaciones y datos en relación con el tema de los
migrantes, para su integración en el informe de la Relatora.
• Celebrar convenios de colaboración, de manera bilateral o multilateral,
entre los Ombudsman de la región, con miras a proteger y promover los
derechos de los migrantes.
• Estudiar y analizar la conveniencia de proponer el inicio de las negociaciones sobre una Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios.
• Promover al interior de los países la ratificación y/o el retiro de reservas sometidas a la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, adoptada
por las Naciones Unidas en 1990, así como promover los cambios legislativos necesarios en el ordenamiento jurídico interno a fin de que éste sea
acorde con los compromisos internacionales.
• Realizar campañas de promoción de los derechos del migrante y contra las
prácticas xenófobas.
II. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial,
la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia
Las y los Ombudsman de Iberoamérica contribuirán al proceso preparatorio de
la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, a celebrarse en la ciudad de Durban, Sudáfrica, en agosto-septiembre de 2001, y participarán activamente en
la misma.
Las acciones para los preparativos de la participación de los Ombudsman en
esta Conferencia Mundial serán las siguientes:
• Presentar los documentos necesarios con la posición y las propuestas de los
Ombudsman de Iberoamérica en relación con los demás que son de nuestra preocupación, a fin de dar a conocer la postura de nuestras instituciones (Reunión Regional Preparatoria de Santiago, Chile, próxima reunión
del Comité Preparatorio de esta Conferencia).
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
193
• Presentar las propuestas de la Federación Iberoamericana de Ombudsman
sobre los temas de migrantes, pueblos indígenas y afrodescendientes,
mujeres y demás sectores expuestos a las conductas a debatirse en la
Conferencia Mundial sobre el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, a celebrarse en la ciudad
de Durban, Sudáfrica, en agosto-septiembre de 2001.
• Promover los cambios legislativos necesarios en el ordenamiento jurídico interno, a fin de que éste sea acorde con los compromisos internacionales para la eliminación del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y demás formas conexas de intolerancia.
• Iniciar y mantener contacto con las Organizaciones No Gubernamentales
que trabajan contra la discriminación racial, la xenofobia y demás formas
conexas de intolerancia.
• Abordar el tema de los Derechos Humanos de las mujeres desde una visión integral, tomando en consideración las diferentes formas de violaciones a sus derechos, así como comprender el fenómeno de la discriminación y de la violencia como formas conexas de intolerancia.
• Buscar un acercamiento con la Relatora Especial de las Naciones Unidas
sobre Intolerancia contra las Mujeres, así como con la Relatora Especial sobre la Explotación Sexual, Prostitución y Pornografía Infantil, con miras
a que la FIO, o sus miembros de manera individualizada, proporcionen sus
comentarios, observaciones y datos en relación con el tema de los derechos de las mujeres y las niñas.
• Promover al interior de los países la ratificación de la adhesión o ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará), de la OEA,
y la ratificación o suscripción del Protocolo Facultativo de la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, de las Naciones Unidas.
• Fomentar la equidad de género a través de medidas específicas desde y
dentro de nuestras propias estructuras orgánicas, como instituciones de
promoción y defensa de los Derechos Humanos.
• Integrar un concepto transversal de análisis acerca de las mujeres en nuestros programas de mujeres, niñas y niños, donde existan, de forma que se
comprenda a las mujeres bajo sus diversas condiciones, como mujeres indígenas, migrantes, refugiadas, desplazadas, discapacitadas, que viven con
el VIH y demás situaciones que las ponen en riesgo de discriminación y
formas conexas de intolerancia.
194
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
• Abordar el fenómeno de los pueblos indígenas desde la visión de los Derechos Humanos de la tercera generación, escuchando sus propuestas comunitarias sobre sus necesidades y dándoles cabida a sus demandas políticas y sociales.
• Buscar un acercamiento con la Relatora Especial de las Naciones Unidas
para Pueblos Indígenas, con miras a que la FIO, o sus miembros, proporcionen sus comentarios, observaciones y datos en relación con el tema de los
pueblos indígenas.
• Difundir y promover la aplicación del Convenio 169 de la OIT.
• Celebrar convenios de colaboración, de manera bilateral o multilateral,
entre los Ombudsman de la región, con miras a proteger y promover los
derechos de los pueblos indígenas.
• Promover la conclusión del Proyecto de Declaración Americana de los
Derechos de las Poblaciones Indígenas.
III. Corte Penal Internacional
Las y los Ombudsman de Iberoamérica promoverán la firma, ratificación e
implantación de las disposiciones del Estatuto de la Corte Penal Internacional.
Asimismo, difundirán el contenido y el alcance de las disposiciones del Estatuto de Roma.
En este sentido, promoverán acciones en tres niveles:
• Acciones de promoción y de difusión a nivel nacional sobre el contenido y los alcances de las disposiciones del Estatuto de Roma.
• Identificación de ajustes al marco legal nacional.
• Elaboración de mecanismos de cooperación con la Corte Penal Internacional.
IV. Quejas e informática
Las instituciones iberoamericanas de Ombudsman buscarán identificar el mejor
uso de los avances informáticos y tecnológicos para la gestión de quejas y
analizarán los retos de las defensorías frente a los avances informáticos.
Para ese fin promoverán las siguientes acciones:
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
195
• Constituir los elementos que integren, en una gran base de datos, las
interconexiones por vías electrónicas para hacer eficientes los mecanismos
de comunicación entre los integrantes de la FIO.
• Elaborar un catálogo de clasificación de quejas, con miras a integrarlo a
un sistema electrónico de red.
V. Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos (SIPDH)
Las y los Ombudsman iberoamericanos se insertarán en las discusiones y negociaciones sobre la reestructuración del Sistema Interamericano de Protección
de Derechos Humanos, en términos de absoluto respeto a su propia autonomía
y a las de la Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos. Asimismo, presentarán al Consejo Permanente de la OEA la postura oficial de los
Ombudsman de la región en relación con la posible participación de estos organismos en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos.
Los Ombudsman estatales, provinciales y regionales-autonómicos realizarán las consultas internas necesarias sobre el tema y las harán del conocimiento
de la Presidencia y la Secretaría Técnica de la FIO.
El Consejo Rector de la Federación Iberoamericana de Ombudsman dará
seguimiento a los acuerdos establecidos en la Declaración de México y en las
presentes Líneas de Acción Estratégica y evaluará en el plazo de seis meses
las medidas tomadas por las instituciones miembros, rindiendo sobre todo ello
un informe ante la próxima Asamblea General Anual ordinaria de la FIO.
196
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
CEREMONIA DE CLAUSURA
Ciudad de México, 24 de noviembre de 2000
197
198
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
199
PALABRAS DEL DOCTOR JOSÉ LUIS SOBERANES
FERNÁNDEZ, PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS DE MÉXICO
Señor licenciado Vicente Fox Quesada, Presidente electo
de los Estados Unidos Mexicanos,
Compañeros Ombudsman de América Latina, España y Portugal:
Para la Federación Iberoamericana de Ombudsman resulta muy satisfactorio
recibir, en esta oportunidad, a nuestro Presidente electo, quien el próximo viernes,
dentro de ocho días, estará tomando posesión de la primera magistratura de este
país. Como ustedes saben, para México la llegada del Presidente electo Vicente
Fox representa muchas cosas. Representa la culminación de varios años de esfuerzos de muchos mexicanos por implantar en nuestro país una democracia real.
El hecho de que haya sido una persona como Vicente Fox la electa no fue
un volado, como decimos en México; fue una decisión consciente del pueblo
de México, que ahora ha logrado el consenso de toda la nación; todo nuestro
país está muy esperanzado en el gobierno de Vicente Fox, porque sabe que la
democracia trae consigo el respeto a los Derechos Humanos, y así lo ha hecho
saber nuestro Presidente electo, quien hizo un compromiso muy serio con la
democracia y con el respeto a los Derechos Humanos en este país. Por eso, el
hecho de que esta tarde él nos acompañe en la clausura de nuestro Congreso
tiene esta doble significación.
Los Ombudsman de América Latina, de España y de Portugal se sienten
en familia con nuestro Presidente electo, y, por lo tanto, después de darle la
bienvenida a esta reunión, yo quisiera rogarle que nos dé un mensaje, que seguramente reflejará el sentir del pueblo mexicano y el compromiso de todos nosotros hacia la democracia y los Derechos Humanos, y sea tan amable de clausurar este evento.
[199]
200
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
201
PALABRAS DEL LICENCIADO VICENTE FOX QUESADA,
PRESIDENTE ELECTO DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS
Muy buenas tardes, gracias a todos ustedes, defensores de los Derechos Humanos.
Bienvenidos y bienvenidas, todos y todas, quienes vienen de otros países a
visitarnos acá en México. Nos enorgullece que sea en México, precisamente,
esta reunión sobre el tema de Derechos Humanos. Estamos seguros de que
habrán tenido una gran reunión, muchas deliberaciones y saldrán de aquí con
mucha convicción de la tarea tan estratégica, tan humana, tan clave, tan cariñosa, tan amorosa que tienen todos y todas ustedes que hacer por los ciudadanos
y ciudadanas de nuestros países. Y si me permiten, distinguidas y distinguidos
Ombudsman de México, de América Latina, de España y de Portugal, amigos y
amigas:
Es un orgullo ver, a través de ustedes, la unión de Iberoamérica, siempre
comprometida con una causa moral como es la defensa de los Derechos Humanos.
Los felicito por haber llevado a cabo, con tanto éxito, este Congreso, y por
el esfuerzo que realizan y que todos los gobiernos del mundo están obligados
a respaldar por el bien de nuestros pueblos, por su dignidad, por su seguridad
y por su tranquilidad.
Mientras en nuestros países y en cualquier parte de la tierra existan la tortura, la discriminación, el maltrato a migrantes, la explotación de las personas,
la corrupción, la impunidad y cualquier otra forma de violación a las garantías
individuales, los gobiernos democráticos no podemos permanecer indiferentes, se los digo con toda convicción. Sin Derechos Humanos no hay democracia; éste es un pendiente sumamente oneroso que tenemos que saldar con nuestros pueblos.
En México hemos logrado transitar, en forma pacífica y ordenada, de un
régimen autoritario a otro de incuestionable legitimidad democrática. El nivel
[201]
202
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de participación de la sociedad, en éste, como en todos los procesos políticos
en nuestro país, es alentador. La sociedad ha tomado la decisión de no aceptar la imposición y, mucho menos, la falta de respeto a su dignidad, a su libertad y a cualquiera de sus derechos, pero no es suficiente un cambio de gobierno, un cambio de régimen, para asegurar su pleno respeto. El problema es más
profundo. La falta de educación, de salud, de vivienda, de empleo, de acceso
a oportunidades, de agua potable, de electrificación, de drenaje, de comunicación telefónica y de comunicación por internet, además de generar desigualdad e injusticia, corrompe las normas de convivencia.
En un Estado de Derecho la gobernabilidad debe estar sustentada en normas
de convivencia y, fundamentalmente, en condiciones de vida que satisfagan las
necesidades básicas de todas las personas con equidad. En todos los ámbitos
de las relaciones humanas, por desgracia, aún subsisten prácticas que ignoran
la trascendencia de estos principios como esenciales a la naturaleza del hombre.
Su violación sistemática ocurre día a día y, por desgracia, a la vista de todos.
El esfuerzo que ustedes realizan para evitarlo es de la mayor trascendencia,
pero no puede fructificar aisladamente. Los gobiernos estamos obligados a
actuar con eficacia y oportunidad para ser los primeros en respetarlos y alentar una cultura dirigida a crear hábitos, actitudes y comportamientos que hagan de la vida en sociedad un espacio de concordia y entendimiento.
Ciertamente, se necesita sinceridad y voluntad política de los gobiernos para
suprimir esta lacerante realidad que a todos nos afecta y que nos puede colocar en una crisis de convivencia.
Es intolerable la simulación y la indolencia de las autoridades, porque dañan, profundamente, la relación entre gobernantes y gobernados.
Mi compromiso, y lo ratifico aquí con todos ustedes, es respaldar la tarea
de los organismos públicos y de las Organizaciones No Gubernamentales para
que cumplan su noble misión. Me refiero, precisamente, a las Comisiones de
Derechos Humanos y a los y las Ombudsman. Lo haremos respetando sus funciones y, ante todo, acatando sus Recomendaciones.
Desde ahora lo digo: no solaparemos a ningún funcionario público que viole
los Derechos Humanos, que incumpla las Recomendaciones de estas instancias
o que entorpezca sus acciones.
Quiero afirmar ante ustedes que el gobierno de México, que presidiré a partir
del 1 de diciembre próximo, tendrá como uno de sus ejes fundamentales el reconocimiento de la dignidad de la persona y, por consiguiente, la promoción
de los Derechos Humanos de todas y todos los mexicanos.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
203
Estoy convencido de que respetarlos constituye la justificación misma del
Estado y, por lo tanto, de toda actividad pública.
También quiero expresarles mi convencimiento de que su protección es una
de las principales funciones del Estado. En este sentido, adoptaré una política en la que se refuercen todos los mecanismos, tanto de carácter interno como
internacional, para la protección de las libertades fundamentales. Hacia el interior de mi gobierno impulsaré el fortalecimiento de los organismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales de protección encargados de tutelarlos y asegurarlos.
El nuevo marco jurídico de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, además de fortalecer sus funciones, consolida su autonomía del poder
público, otorgándole, así, mayor capacidad de promoción y defensa.
Pueden estar seguros de que durante mi gobierno habrá comprensión y respeto a su trabajo para que puedan desarrollar, de una forma eficaz, la agenda
pendiente que tiene nuestro país en esta materia.
Me comprometo a colaborar, desde el Ejecutivo Federal, con la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos a fin de que enfrente, adecuadamente, las
preocupaciones, las situaciones violatorias de nuestras garantías fundamentales.
En el ámbito internacional mi gobierno revisará las reservas que el Estado
mexicano ha hecho a los tratados internacionales para suscribir todo aquello
que no lesione la soberanía nacional.
El objetivo es poner al día nuestra legislación para garantizar un marco de
absoluto respeto a este orden normativo.
Tengo conocimiento de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se ha pronunciado en favor de que México ratifique el Estatuto de la Corte
Penal Internacional, opinión que comparto plenamente, y ahora corresponde
al Senado de la República, en el ámbito de su competencia, debatir sobre su
ratificación. Por mi parte, adelante con la participación de México.
También me he enterado del resultado de algunas de las conclusiones de sus
trabajos en estos días intensos. Coincido plenamente con ustedes en que en un
mundo cada vez más integrado debe entenderse y reconocerse que la migración es un fenómeno y no un problema. Respecto de la protección de los migrantes indocumentados siempre tendrán en mí a un aliado dispuesto a defenderlos.
La creación, por nuestra parte, de los Comisionados para Asuntos de la
Frontera Norte y de la Frontera Sur, que iniciarán sus funciones a partir del 1 de
diciembre, tiene como finalidad dar una atención integral, precisamente, a este
204
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
fenómeno de la migración, y a tener cuidado de cualquier violación a los Derechos Humanos.
Lo que queremos y exigimos respecto del trato en la Frontera Norte, con
nuestros vecinos de Estados Unidos, es algo de lo que habremos de dar ejemplo en nuestra Frontera Sur, con las decenas de miles de migrantes que vienen
de Centroamérica hacia México o hacia Estados Unidos. El respeto que exigimos para nuestros migrantes, que se desplazan hacia el norte, será el mismo
que daremos a quienes cruzan nuestro país por el sur.
Como próximo Presidente de México rechazaré la implantación de estrategias que penalicen al migrante, y me pronunciaré en favor de políticas comprensivas que no sólo lo reconozcan como sujeto, sino también como las redes
familiares a las que pertenecen.
Mi gobierno no sólo defenderá los derechos fundamentales de los indígenas; de las mujeres; de las niñas, los niños y los adolescentes; de los adultos
mayores, y de las personas con alguna discapacidad, sino que establecerá programas específicos de atención y nos ocuparemos de establecer políticas que
aseguren su pleno respeto.
Hoy por la mañana anunciamos la creación de oficinas encargadas, de manera precisa, para atender a todos estos grupos en desventaja, o grupos vulnerables. Dichas oficinas están al lado de la propia oficina del Presidente de la
República, con picaporte para contar con la autoridad presidencial en lograr llevar a fondo su tarea.
Para concluir, quiero dar especial énfasis al problema de la tortura. Si bien
se han logrado avances para evitarla, me comprometo a dar la batalla definitiva para erradicarla en nuestro país. Les pido que se mantengan firmes en este
compromiso para que juntos logremos suprimirla lo antes posible.
Nuestra sociedad demanda de sus autoridades un comportamiento honesto
y profundamente respetuoso que restaure la confianza en sus instituciones.
Me siento muy satisfecho de estar con ustedes y ver los avances que se han
logrado y los retos que nos esperan para hacer realidad la vigencia plena de
todas nuestras libertades y el respeto a los Derechos Humanos.
Con esto termino, y si me permiten y se ponen de pie para clausurar: es
altamente satisfactorio, en mi calidad de Presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos, declarar, hoy viernes 24 de noviembre del año 2000, formalmente clausurado este Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, en el marco preparativo a la Conferencia Mundial contra
el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
205
Intolerancia. Estoy plenamente convencido de que los temas que aquí fueron
tratados servirán para reafirmar el compromiso de promover y proteger los Derechos Humanos de todos los individuos, sin distinción de raza, etnia, lengua,
religión o género, y reiterar el fortalecimiento de la democracia, la justicia y
la gobernabilidad de la región iberoamericana. No tengo la menor duda de que
el siglo XXI es el siglo de Iberoamérica, de Latinoamérica y de nuestro querido
México. Vamos a ser ganadores en este siglo XXI.
Muchas gracias.
206
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
ANEXOS
207
208
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
209
ANEXO I
Listado de participantes al Quinto Congreso Anual de la Federación
Iberoamericana de Ombudsman
Instituciones Nacionales
1.
2.
3.
4.
Defensor del Pueblo de la Nación Argentina
• En representación del Defensor Dr.
Eduardo René Mondino, el Sr. Jorge
Cermesoni, Defensor Adjunto I.
• Sr. Raúl Omar Giménez, Jefe de
Relaciones Institucionales
Montevideo 1244, Capital Federal, 1018,
Argentina.
Tel. (5411) 48 19 15 00, 48 19 16 31
Fax: 48 19 16 38
E-mail: [email protected]
[email protected]
Defensor del Pueblo de Córdoba, Argentina
• Sra. Jessica Raquel Valentini, Secretaria
de Relaciones Institucionales
Tucumán 25, 4o. piso, (500), Córdoba,
Argentina.
Tel. (54351) 423 98 16, 434 20 60/61
Fax: 425 74 24
E-mail: [email protected]
Defensor del Pueblo de la Ciudad de
Neuquén, Argentina
• Sra. Blanca C. Tirachini, Defensora
Diagonal 9 de Julio 253, 8300, Neuquén,
Argentina.
Tel. (54299) 44 22 251
Fax: 44 83 747
E-mail: [email protected]
Defensoría del Pueblo de Rosario, Argentina
• Sr. Ricardo Ciccariels, Defensor
• Sra. Martha Mercedes Gamuza, Secretaria
5.
6.
7.
[209]
Alvear 1585, Rosario, Provincia de Santa
Fé, Argentina
Defensor del Pueblo de Vicente López,
Argentina
• Sr. Carlos Rosendo Constela, Defensor
Pelliza 1401, Olivos, (1636), Vicente
López, Buenos Aires, Argentina.
Tel. (5411) 47 99 51 19, 47 99 51 27
Fax: 47 99 51 46
E-mail: [email protected]
Procurador de la Ciudad de Villa María,
Argentina
• Sr. Alberto Orlando José Lattanzi, Auditor
General
25 de mayo 151, 5900, Villa María,
Córdoba, Argentina.
Tel. (54353) 452 79 13
Fax: 452 79 13
E-mail: [email protected]
Defensor del Pueblo de Bolivia
• Sra. Ana María Romero de Campero,
Defensora
• Sra. Nardy Suxo Iturry, Adjunta en
Derechos Humanos
• Sr. Donato Ayma Rojas, Facilitador del
COC
Heriberto Gutiérrez 2374, La Paz,
Bolivia
Tel. (5912) 44 42 65, 44 38 38
Fax: (591) 811 35 38
E-mail: [email protected]
210
8.
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Comisión Canadiense de Derechos Humanos
• Sra. Michelle Falardeau-Ramsay,
Comisionada en Jefe
• Sra. Mary Walsh, Vicesecretaria
General
• Sra. Jeanne Corriveau, Asesora de la
Comisionada en Jefe
Place de Ville, Tower A 320, Queen
Street, Ottawa, K1A IEI, Canadá.
Tel. (613) 943 91 44
Fax: 941 68 10
E-mail: [email protected]
9. Defensor del Pueblo de Colombia
• Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,
Defensor
Calle 5, 10-32, Santa Fe de Bogotá,
Colombia.
Tel (571) 346 38 23
Fax: 701 54 55
E-mail: [email protected]
10. Defensoría de los Habitantes de Costa Rica
• Lic. Sandra Piszk, Defensora
• Sr. Juan Cordero González, Asesor
150 m. al este del ICE Sabana,
A. P. 1240-1007, San José, Costa Rica.
Tel. (506) 2 20 26 58
Fax 2 73 76 55
E-mail: [email protected]
11. Defensor del Pueblo de Ecuador
• Dr. Claudio Mueckay Arcos, Defensor
Av. 12 de Octubre 16-114, entre Pasaje
Jiménez y Traqui, Edificio del
Tribunal Constitucional, Quito,
Ecuador.
Tel (5932) 56 20 60
Fax: 55 56 93
E-mail: [email protected]
12. Procurador para la Defensa de los Derechos
Humanos de El Salvador
• Dr. Marcos Alfredo Valladares Melgar,
Procurador
9a. Avenida Norte y 5a. Calle Pte. Edificio
AMSA 535,
San Salvador, El Salvador.
Tel. (503) 2 22 16 04
Fax: 2 22 19 57
E-mail: [email protected]
13. Defensor del Pueblo de España
• Sr. Enrique Mújica Herzog, Defensor
• Sra. María Lisa Cava de Llano y Carrió,
Adjunta Primera
• Sr. Manuel Aznar López, Secretario General
Eduardo Dato 31, 28071, Madrid, España.
Tel. (3491) 432 79 00
Fax: 305 11 58
Http://www.defensordelpueblo.org
14. Síndic de Greuges de Catalunya, España
• Sr. Antón Cañellas, Síndico
Anselmo Clave 21, C. P. 08002,
Barcelona, España.
Tel. (3493) 301 44 98
Fax: 3 01 31 87
Http://www.sindicdegreugescat.org
E-mail: [email protected]
15. El Justicia de Aragón, España
• Fernando García Vicente, El Justicia
Don Juan de Aragón 7, 50001, Zaragoza,
España.
Tel. (34976) 41 60 40
Fax 39 46 32
E-mail: [email protected]
16. Valedor do Pobo, Galicia, España
• En representación del Valedor José Cora
Rodríguez, don Jacobo Varela SuanzesCarpegna, Asesor
• Sr. Francisco Abades Álvarez, Asesor
Rua de Horreo 65, Santiago de
Compostela
15700, Galicia, España.
Tel. (34981) 57 19 00
Fax 57 23 35
E-mail: [email protected]
17. Ararteko del País Vasco, España
• Sra. Mercedes Agúndez Basterra,
Ombudsman
Prado núm. 9, Vitoria Gastiez, España.
Tel. (34945) 13 51 18
Fax: 13 51 02
E-mail: [email protected]
18. Defensor del Pueblo Andaluz, España
• Sr. José Chamizo de la Rubia
Reyes Católicos núm. 21, C. P. 41001
Sevilla, España.
Tel. (3495) 4 21 21 21
Fax: 4 21 44 97
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
19. Procuraduría de Derechos Humanos de
Guatemala
• En representación del Procurador, Dr.
Julio Eduardo Arango Escobar,
el Lic. Luis Gonzalo Vargas Bocanegra,
Procurador Adjunto I
12 Avenida 12-72, Zona 1, C.A 01001,
Guatemala.
Tel. (502) 230 08 74 al 76
Fax: 238 17 34
20. Comisionado Nacional de Protección de
Derechos Humanos de Honduras
• Dr. Leo Valladares Lanza, Comisionado
• Sr. Andrés Pérez Munguía, Secretario
Privado
• Sr. Miguel A. Cálix Martínez, Delegado
Regional Norte
• Sra. Carlota C. García Frías, Delegada
Regional Centro
• Sra. Sonia Dubón, Adjunta Primera
• Sra. María del Socorro de Ramírez,
Secretaria Administrativa
Avenida la Paz, contiguo a Galerías, A. P.,
2986,
Tegucigalpa, Honduras.
Tel. (504) 2 21 05 16
Fax: 2 21 05 36
21. Defensor del Pueblo del Perú
• Sr. Walter Albán Peralta, Defensor
Adjunto I
• Sra. Carla Chipoco, Jefa de Gabinete
Jiron Ucayali 388, Lima 1, Perú.
211
Tel. (511) 426 78 00
Fax: 426 66 57
E-mail: [email protected]
E-mail: [email protected]
22. Provedor de Justicia de Portugal
• Sr. Henrique Nascimento Rodrigues,
Provedor
• Joao Portugal, Adjunto de Gabinete
Rua do pau de Bandeira 9, 1200, Lisboa,
Portugal
Tel. (35121) 3926600
Fax: 3961243
23. Procurador del Ciudadano de Puerto Rico
• Sr. Carlos J. López Nieves, Procurador
Minillas Station 787, PO Box 41088
00940-1088, San Juan, Puerto Rico
Tel. (787) 7 25 18 86
Fax: 7 21 44 90
24. Comisionado de Derechos Humanos de
Venezuela
• En representación de la Comisionada, Sra.
Dilia Parra, la Sra. Mirna Yépez, Directora
General de la Secretaría
• Sra. Geraldine López, Directora General
de Servicios Jurídicos
• Sr. Federico Gasiba, Director Técnico,
Científico y Jurídico
• Sra. Clemencia Lugo, Directora de Evaluación
Av. México Plaza Morelos, Edificio
Defensoría del Pueblo,
Caracas, Venezuela.
Tel. (582) 575 47 55
México
Comisiones Estatales
25. Procuraduría de Protección Ciudadana del
Estado de Aguascalientes
• Lic. José Luis Reynoso Chequi, Procurador
Zaragoza núm. 204, Col. Centro
C. P. 20000, Aguascalientes,
Aguascalientes, México.
Tel. (01-49) 15 15 32
Fax: 16-87-78, 15 23 80
26. Procuraduría de Derechos Humanos y
Protección Ciudadana del Estado de Baja
California
• Lic. Raúl Ramírez Baena, Procurador
Boulevard Agua Caliente núm. 10440-7,
Edif. Barranquita, Col. Aviación,
C. P. 22400, Tijuana, Baja California,
México.
Tel. (01-66) 81-74-40
Fax: 81-74-41
27. Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Baja California Sur
• Lic. Rogelio Armando M. Riveramutio,
Presidente
212
28.
29.
30.
31.
32.
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Av. 5 de Mayo núm. 715, esq. Valentín
Gómez Farías, Col. Centro, C. P. 23000,
La Paz, Baja California Sur, México.
Tel. (01- 112) 2 33 39, 3 14 04, 5 29 33
Fax: 3 23 32
E-mail: [email protected]
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Campeche
• Lic. María Eugenia Ávila López, Presidenta
Calle 8, núm. 209, Col. Centro,
C. P. 24000,
Campeche, Campeche, México.
Tel. (01-981) 145-71
Fax: 145-63
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Coahuila
• Lic. María Elena Rebollozo Márquez,
Presidenta
• Sra. Ana Urdaibay García, Asesora
Jesús Acuña Narro núm. 113, 5o. piso,
Col. República Oriente, C. P. 25280,
Saltillo, Coahuila, México.
Tel. (01-84) 16 21 10, 16 61 96
Fax: 16 20 50
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Colima
• Lic. Rosa María Vadillo Yáñez, Jefa del
Departamento de Orientación
Calle Díaz Mirón núm. 571, Col. Centro,
C. P. 28000, Colima, Colima, México.
Tel. (01- 331) 477-95
Fax: 471-86
Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Chihuahua
• Lic. Óscar Francisco Yáñez Franco, Presidente
Calle Mina y 10a. núm. 1000,
Col. Pacífico, C. P. 31000, Chihuahua,
Chihuahua, México.
Tel. (01- 14) 10-98-49, 10 08 33, 10 60 99
Fax: 10 08 28, ext. 12
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Durango
• Lic. Norma Beatriz Pulido Corral,
Presidenta
Independencia núm. 220 Sur, Col. Centro,
C. P. 34000, Durango, Durango, México.
Tel. (01-181) 375-41
Fax: 374-81
33. Procuraduría de los Derechos Humanos para
el Estado de Guanajuato
• Dr. Manuel Vidaurri Aréchiga, Procurador
Av. Blvd. Mariano Escobedo núm. 2601
Ote., Col. León Moderno, C. P. 37480,
León, Guanajuato, México.
Tel. y Fax: (01-47) 70-14-36
E-mail: [email protected]
Http://www.prodigy.web.netmxhumanos
34. Comisión de Defensa de los Derechos
Humanos del Estado de Guerrero
• Lic. Juan Alarcón Hernández, Presidente
Calle Juárez esq. Galo Soberón y Parra,
Col. Centro, C. P. 39000, Chilpancingo,
Guerrero.
Tel. (01-747) 121 90 Presidencia
Fax: 121 90, 103-78, ext. 110
35. Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Hidalgo
• Lic. Mario Pfeiffer Cruz, Presidente
Av. Juárez, esq. Iglesia, Col. Centro,
C. P. 42000, Pachuca, Hidalgo.
Tel. (01-771) 871-44, 816-96
Fax: 817-19
36. Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Jalisco
• Lic. María Guadalupe Morfín Otero, Presidenta
• Sr. Juan Diego Castillo Ramírez,
Secretario Técnico
• Sr. Fernando Coronado Franco, Secretario
Ejecutivo
Pedro Moreno núm. 1616, Col. Americana,
entre Gral. San Martín y Marcela,
C. P. 44160, Guadalajara, Jalisco, México.
Tel. y Fax (01-36) 30 34 22, exts. 112, 117
y 155
37. Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Michoacán
• Lic. Jesús Magaña Torres, Presidente
Calle 15 de Octubre núm 74, Col. Lomas
Hidalgo, C. P. 58240, Morelia,
Michoacán, México.
Tel. (01-43) 15-74-28, 15-80-31, 15-73-92
Fax: 15-73-71, 15-78-94
38. Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Morelos
• Dr. José Francisco Coronato Rodríguez,
Presidente
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
39.
40.
41.
42.
43.
Av. Madero núm. 210, Col. Miraval,
C. P. 62270, Cuernavaca, Morelos, México.
Tel. (01-73) 12-49-42
Fax: 12-66-75
Comisión de Defensa de los Derechos
Humanos del Estado de Nayarit
• Lic. Luz María Parra Cabeza de Vaca,
Presidenta
• Lic. Sandra Aideé Rojas Gómez,
Secretaria Ejecutiva
Av. Prisciliano Sánchez núm. 8 Sur, Zona
Centro, C. P. 63000, Tepic, Nayarit,
México.
Tel. (01-321) 257-66
Fax: 389-86
Comisión de Derechos Humanos del Estado
Libre y Soberano de Oaxaca
• Dr. Evencio Nicolás Martínez Ramírez,
Presidente
• Lic. Salvador Robles Cruz, Contador
Calle de los Derechos Humanos núm. 210,
Col. América, C. P. 68050, Oaxaca,
Oaxaca, México.
Tel. y Fax: (01-951) 351-91, 351-85, 351-97,
394-11 directo
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Puebla
• Lic. Jaime Juárez Hernández, Presidente
Av. 15 de Mayo núm. 2929-A,
Fraccionamiento Las Hadas,
C. P. 72070, Puebla, Puebla, México.
Tel. (01-22) 48-53-19, 48-50-22
Fax: 48 54 51
Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Querétaro
• Lic. Adolfo Ortega Zarazúa, Presidente
Calle Colón núm. 14, Col. Centro,
C. P. 76000, Querétaro, Qro., México.
Tel. ( 01-42) 12-00-42
Fax: 14-08-37, 12-15-89
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Quintana Roo
• Lic. Celia Pérez Gordillo, Presidenta
• Sr. Pedro Alvarado Molina, Secretario
Ejecutivo
Av. Adolfo López Mateos núm. 424,
Col. Campestre, C. P. 77030, Chetumal,
Quintana Roo, México.
44.
45.
46.
47.
48.
213
Tel. (01-983) 270-90, 299-65
Fax: 283 00
Comisión Estatal de Derechos Humanos de
San Luis Potosí
• Dr. Sergio Azúa Reyes, Presidente
Mariano Otero núm. 685, Col.
Tequisquiapan, C. P. 78000, San Luis
Potosí, S. L.P., México.
Tel. (01- 48 ) 11-51-15
Fax: 11-47-10
Comisión Estatal de Derechos Humanos del
Estado de Sinaloa
• Lic. Jaime Cinco Soto, Presidente
Calle Epitacio Osuna núm. 1181-A Pte.,
Col. Centro, C. P. 80200, Culiacán,
Sinaloa, México.
Tel. (01-67) 14-64-47
Fax: 14-64-59
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Tamaulipas
• Lic. Rafael Torres Hinojosa, Presidente
• Lic. Jesús Lavín Santos del Prado,
Consejero
Calle 14 núm. 355 Sur, Col. Centro, entre
Zaragoza y Ocampo, C. P. 87000, Ciudad
Victoria, Tamaulipas, México.
Tel. y Fax: (01-131) 245-65, 246-12,
208-30
Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Tlaxcala
• Lic. Victoria Morales Cortés, Presidenta
• Sra. María Angélica Zárate Flores
Arquitectos núm. 27, Col. Loma Bonita,
C. P. 90090, Tlaxcala, Tlaxcala, México.
Tel. (01-246) 291-60
Fax: 216-30
Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Veracruz
• Mtra. Margarita Herrera Ortiz,
Presidenta
• Sr. Adalberto Fox Rivera, Secretario
Ejecutivo
Calle Justino Sarmiento núm. 3, Col.
Aguacatal, C. P. 91130,
Jalapa, Veracruz, México.
Tel. (01-281) 4 03 21, 4 02 68, 4 12 53,
4 97 57
Fax: 4 54 86
214
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
49. Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Yucatán
• Lic. Rafael Cebada Sosa, Presidente
Calle 61 núm. 444, entre 50 y 52, Col.
Centro, C. P. 97000,
Mérida, Yucatán, México.
Tel. y Fax: (01-99) 28-56-15
50. Comisión de Derechos Humanos del Estado
de Zacatecas
• Dr. Eladio Navarro Bañuelos, Presidente
Av. Jesús Reyes Heroles núm. 204, Col.
Barros Sierra, C. P. 98090, Zacatecas,
Zacatecas, México.
Tel. (01-492) 414-37, 426-83
Fax: 403-69, 406-18
Invitados especiales
51. Parliamentary Commissioner of Santa Lucia
• Mrs. Lawrence M. P. Laurent,
Comisionada
Government Building
Laborie St. Castries, Santa Lucía, W.I.
Tel. (758) 4 52 38 56
Fax: 4 52 39 96
52. Instituto Interamericano de Derechos
Humanos
• Sr. Pedro Nikken, Presidente
• Sr. Roberto Cuéllar, Director Ejecutivo
• Sra. Lorena González Volio, Oficial de
Programa
• Sr. Gonzalo Elizondo Breedy, Director del
Departamento de Instituciones Públicas
• Sr. Diego Iturralde, Coordinador de la
Unidad de Investigaciones
Apartado 10-081-1000, San José, Costa Rica
Tels. (506) 234 04 04
Fax: 234 09 55
Http://www.iidh.ed.cr
53. Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos
• Sr. Brian Burdekin, Asesor Especial sobre
Instituciones Nacionales
• Sr. Orest Nowosad, Funcionario de
Instituciones Nacionales
Palais Wilson, Ginebra, Suiza.
Tel. (4122) 917 91 26/ 93 14
Fax: 917 90 21
E-mail: [email protected]
E-mail: [email protected]
Http://www.unhchr.ch
54. Relator Especial para los Derechos Humanos
de los Migrantes
• Sra. Gabriela Rodríguez Pizarro, Relatora
55.
56.
57.
58.
Palais Wilson, Ginebra, Suiza.
Tel. (4122) 917 91 77
Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados para México, Guatemala,
El Salvador, Honduras, Nicaragua, Belice y
Cuba
• Sr. Roberto Rodríguez Casasbuenas,
Representante
Séneca 129, Col. Polanco, Delegación
Miguel Hidalgo, México, D. F.,
C. P. 11540
Tel. (52) 52 80 13 83
Comisión Andina de Juristas
• Sr. Enrique Bernales Ballesteros, Director
Académico
• Sr. Renzo Chiri Márquez, Investigador del
Área de Derechos Humanos
Los Sauces 285, San Isidro, Lima, Perú.
Tel. (511) 422 39 89, 442 80 94
Fax: 442 64 68
E-mail: [email protected]
[email protected]
Comité Internacional de la Cruz Roja
• Sr. Thierry Meyrat, Jefe de la Delegación
en México
• Sra. Cristina Pellandini, Asesora Jurídica
• Sr. Reto Meister, Jefe de Operación en
América Latina
Couvier 15, Col. Anzures, Delegación
Cuauhtémoc, México, D. F., C. P. 06600
Tel. (52) 52 55 31 50
Fax: 57 26 75 58
Centro de Iniciativas de Cooperación al
Desarrollo (Cicode), Universidad de Alcalá
de Henares, España
• Sr. Manuel Guedán
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
59.
60.
61.
62.
63.
64.
Trinidad, 1 28801, Alcalá de Henares,
Madrid, España
Tel. (3491) 885 44 68
Fax: 885 51 61
E-mail: [email protected]
Cámara de Diputados de República
Dominicana
• Diputado Rafael A. Carvajal Martínez
• Diputado Julio César Valentín Jiminián
Calle 8 núm. 17, Urbanización Zona II,
Santiago, República Dominicana.
Tel. (809) 582 76 22
Fax: (809) 583 45 38
Capítulo Chileno de Ombudsman
• Sr. Juan Domingo Milos Hurtado, Presidente
Santa Lucía 162, Santiago, Chile
Tel. (562) 633 30 41
Privado 670 51 82
Fax: 269 72 90
E-mail: [email protected]
Consejo Consultivo de Derechos Humanos
del Reino de Marruecos
• Profesor Albert Sasson, Miembro del
Consejo Consultivo
51 Rue D’alleray, 75015, París, Francia.
Tel. (331) 45 32 15 21
Fax: 55 38 21 01
E-mail: [email protected]
Ombudsman de Suecia
• Sr. Claes Eklundh, Ombudsman
Stockholm 16, S 10326, P.O. Box 16328,
Riksdagens, Estocolmo, Suecia.
Tel . ( ) 46 87 86 46 / 40 00
Fax: 46 82 16 55
Defensoría de la Comunidad Universitaria de la
Universidad Nacional de Córdoba, Argentina
• Sra. Alicia Malanca, Defensora
• Sr. Marcelo Saint Avit, Asesor
Antonio Olmos 570, Nueva Córdoba,
Córdoba, Argentina.
Tel. (54351) 33 10 55, 43 511 21, 42 24 801
Fax: 46 84 666
E-mail: [email protected]
E-mail: [email protected]
Secretaría de Relaciones Exteriores,
Dirección General de Derechos Humanos
• Embajador Eleazar Benjamín Ruiz y
Ávila, Director
65.
66.
67.
68.
69.
70.
215
Ricardo Flores Magón núm. 1,
Delegación Cuauhtémoc,
México, D. F., C. P. 06990
Tel. (52) 53 27 31 97
Fax: 53 27 31 87
E-mail: [email protected]
Instituto Nacional Indigenista
• Sr. Juan Vidal Sánchez Velasco,
Coordinador de Profesionales
• Sr. Juan José Bárcenas Mejía
Boulevar Adolfo López Mateos 101,
Col. Tizapán San Ángel, C. P. 01000
Tel. (52) 55 95 56 98 ext 2305 y 2306
Fax: 55 95 96 03
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
• Dr. Héctor Fix-Zamudio, Investigador
Emérito
Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/n,
Ciudad Universitaria
Delegación Coyoacán, C. P. 04510
Tel. (52) 56 65 24 44
Procuraduría Agraria
• Sr. Raymundo López López,
Subdelegado Jurídico
Av. Revolución núm. 3, Tlaxcala,
Tlaxcala.
Tel. (012) 46 276 03 /04
Fax: 46 276 04
Senado de la República, Comisión de
Derechos Humanos
• Sra. Yuridia Álvarez Madrid, Asesora de
la Senadora Micaela Aguilar
Reforma núm. 10, Col. Tabacalera,
México, D. F.
Tel. (52) 53 45 30 00 ext. 3434
Fax: 53 45 34 34
E-mail: [email protected]
Universidad Anáhuac del Sur
• Sr. Francisco Javier Acuña Llamas,
Director de Proyectos de Derechos
Humanos
Av. Las Torres núm. 131, México, D. F.
Tel. (52)56 23 88 00 ext. 104
E-mail: [email protected]
Dirección General de Quejas y Orientación,
CNDH
• Lic. Andrés Calero Aguilar, Director
Av. Periférico Sur 3469, Col. San
216
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Jerónimo Lídice, Delegación Magdalena
Contreras, C. P. 10200, México, D. F.
Tel. (52) 56 81 81 25 ext. 114
Fax: 56 81 84 90
E-mail: [email protected]
71. Dirección General de Información
Automatizada, CNDH
• Dr. Juan José Ríos Estavillo, Director
Carretera Picacho-Ajusco, núm. 238,
Edificio Torre 2, Col. Jardines de la
Montaña, Delegación Tlalpan,
C. P. 14210, México, D. F.
Tel. (52) 56 31 00 40, ext. 2308
Fax: 56 31 29 55
72. Secretaría Ejecutiva, CNDH
• Lic. Francisco Olguín Uribe, Secretario
Ejecutivo
Periférico Sur 4118, Torre Zafiro 2,
2o. piso, Col. Jardines del Pedregal,
Delegación Álvaro Obregón, C. P. 01900,
México, D. F.
Tel. (52) 51 35 06 00
Fax: 51 35 05 95
E-mail: [email protected]
73. Dirección General de Asuntos
Internacionales, Secretaría Ejecutiva, CNDH
• Lic. Ulises Canchola Gutiérrez,
Director General
Periférico Sur 4118, Torre Zafiro 2,
2o. piso, Col. Jardines del Pedregal,
Delegación Álvaro Obregón, C. P. 01900,
México, D. F.
Tel. (52) 51 35 06 0
Fax: 51 35 05 95
ONG
74. Comisión Pastoral de Migrantes,
Arquidiócesis de México
• Hna. Arlino Borral, Directora
Durango núm. 40, Col. Roma
Tel. (52) 52 08 32 00 ext. 1908
Fax: 52 08 24 94
E-mail: [email protected]
75. Comité de Derechos Humanos
de Tabasco, A. C.
• Sr. Francisco Goitia Prieto S. J.
Sánchez Magallanes 844, Altos, C. P.
86000, Villahermosa, Tabasco, México.
Tel. (01-93) 14 08 80
Fax: 12 83 62
E-mail: [email protected]
76. Centro de Estudios Fronterizos y de
Promoción de los Derechos Humanos, A. C.
• Lic. Omeheira López Reyna, Directora
• Sra. Eva Reyes González, Secretaria
Técnica
Zaragoza 650, 3er. piso, despacho 13,
Col. Centro, Reynosa,
Tamaulipas, México.
Tel. (01-89) 22 49 22
Fax: 22 24 41
E-mail: [email protected]
77. Centro de Derechos Humanos Agustín Pro
Juárez
• Sr. Edgar Cortéz, Director
Serapio Rendón 57-B, Col. San Rafael,
México, D. F.
Tel. (52) 55 66 78 54
78. Sin Fronteras, I. A. P.
• Sra. Fabienne Venet, Directora
Ortega 27-1, Delegación Coyoacán,
C. P. 04000, México, D. F.
Tel. (52) 55 54 63 34 /64 80
Fax: 55 54 71 80
E-mail: [email protected]
79. Comisión Mexicana de Defensa y Promoción
de los Derechos Humanos
• Sra. Sylvia Aguilera García, Directora
Tehuantepec 140, Col. Roma Sur,
C. P. 06760, México, D. F.
Tel. (52) 55 64 25 82
Fax: 55 64 25 92
E-mail: [email protected]
80. Asociación de Cristianos para la Abolición de
la Tortura (ACAT)
• Sr. Raúl Marroquín Rosales, Coordinador
del Área Jurídica
Huatusco 21-502, Col. Roma Sur, México, D. F.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
Tel. (52) 52 64 65 15, 52 64 73 32
E-mail: [email protected]
81. Comisión de Justicia y Paz
• Sr. José Luis Aguilar García, Coordinador
de Capacitación
Durango 90, 9o. piso, Col. Roma,
C. P. 06700, México, D. F.
Tel. (52) 52 08 32 00, 52 08 56 56 ext. 1906
82. Conflict Resolution, Research and Resource
Institute
• Dianna Moyer, Latin American Manager
1a. de Cedros núm. 711, Col. Jurica, C. P.
76100, Querétaro, Querétaro, México.
Tel. (52-4) 218 60 39
Http://www.cri.cc
E-mail: [email protected]
217
83. Academia Mexicana de Derechos
Humanos
• Lic. Óscar González, Presidente
Filosofía y Letras núm. 88, Col. CopilcoUniversidad, C. P. 04360,
México, D. F.
Tel. (52) 56 59 49 80/4
Fax: 56 88 72 29
E-mail: [email protected]
84. Amnistía Internacional, Sección México
• Sr. Christian Rojas, en representación de la
Presidenta Rocío Culebro
Patricio Sáenz núm. 90, 2o. piso,
Col. Roma, C. P. 06470, México, D. F.
Tel. (52) 55 75 91 35
Fax: 55 59 84 13
ANEXO II
Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana
de Ombudsman en imágenes
El Presidente de México, doctor Ernesto Zedillo Ponce de León, durante la ceremonia de inauguración del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman.
[219]
220
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
El doctor Leo Valladares Lanza, Presidente de la Federación Iberoamericana de Ombudsman
y Comisionado Nacional de Honduras durante la conferencia de prensa.
El Presidente electo de México, licenciado Vicente Fox Quesada, clausuró los trabajos del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, lo acompaña el doctor José
Luis Soberanes Fernández, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de
México.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
221
ANEXO III
Participación de los Ombudsman en el Sistema Interamericano de
Promoción de Derechos Humanos: reflexiones de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos de México
El presente trabajo tiene como objetivo compartir algunas reflexiones sobre la
participación de nuestras instituciones en la reestructuración o fortalecimiento del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos.
La reestructuración del sistema interamericano
de protección de Derechos Humanos
Desde hace aproximadamente 10 años el mundo académico e institucional de
América ha centrado sus discusiones sobre la reestructuración o fortalecimiento del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, debido,
entre otras cosas, al hecho de que algunas de sus características ya no corresponden a la realidad actual americana, o bien no contemplan nuevos factores
o elementos del derecho internacional de los Derechos Humanos.
Diversos seminarios y documentos se han elaborado en relación con su funcionamiento, efectividad y perspectiva dentro de un continente que resulta ambivalente, porque si bien los gobiernos totalitarios dejaron el escenario en la década
de los noventas y hoy por hoy prevalecen los gobiernos electos democráticamente,
las violaciones a los Derechos Humanos siguen estando estrechamente vinculadas con prácticas denigrantes como la tortura, la desaparición forzada, las ejecuciones sumarias, las detenciones arbitrarias y los procesos judiciales parciales.
Cabe señalar que diversas instancias encargadas de promover y proteger los
Derechos Humanos han evolucionado o nacido desde 1948, año en que se adoptó
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Por ejemplo, en lo concerniente a los Ombudsman, en 1959, año en el que se creó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, existían en el mundo solamente los
Ombudsman de Suecia, Finlandia, Noruega, Dinamarca y el Militar de la Re[221]
222
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
pública Federal Alemana. Hoy día existen, tan solo en América, más de 50
instituciones protectoras de los Derechos Humanos, ya sea a nivel nacional, local, provincial o estatal, lo que evidencia un avance considerable en el establecimiento y fortalecimiento de esta institución en la región.
Con base en este esquema, la CNDH considera que la reestructuración o
fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos no puede
soslayar la importante función y participación de los Ombudsman en la protección de los Derechos Humanos, cuyo trabajo es indispensable para “el fortalecimiento de la democracia representativa, la justicia, los Derechos Humanos
y la gobernabilidad en la región”,1 tal y como fue asentado en la Resolución
1670 (XXIX-O/99) de la Asamblea General de la Organización de los Estados
Americanos, adoptada el 7 de junio de 1999.
Hacia dónde va la reestructuración del sistema interamericano
La discusión se ha centrado básicamente en tres ámbitos: el primero, según el
Secretario General de la OEA, tiene que ver con el fortalecimiento de las normas
interamericanas, la extensión del ámbito de aplicación de las ya existentes, la
elaboración de disposiciones que permitan abarcar nuevas situaciones y, por
otra parte, aquellas que tengan por objetivo mejorar los mecanismos nacionales
de aplicación de la normativa interna e internacional de protección de los Derechos Humanos”,2 en donde bien puede insertarse el trabajo de los Ombudsman.
En el segundo aspecto la reforma pretende fortalecer el trabajo tanto de la
Comisión como de la Corte Interamericanas, con el objetivo de que la observancia y protección de los Derechos Humanos, esta última a través del sistema
de peticiones individuales, sea más efectiva y responda fielmente a los requerimientos de la población americana.3
Como tercera vertiente se encuentra la parte estructural de las funciones de
la Comisión y Corte Interamericanas. Se discute si se debe aumentar el número
1 AG/RES 1670 (XXIX-O/99), 7 de junio de 1999, titulada “Apoyo a la labor de los Defensores
del Pueblo, Defensores de los Habitantes, Procuradores o Comisionados de Derechos Humanos
(Ombudsman) en el marco del fortalecimiento democrático en el hemisferio”.
2 OEA, El derecho en un nuevo orden interamericano. 2a. ed. Washington, D. C., Oficina del
Secretario General, 1996.
3 Juan N. Méndez y Francisco Cox, “Seminario sobre el Sistema Interamericano de Promoción
y Protección de los Derechos Humanos”, en El futuro del Sistema Interamericano de Protección de
los Derechos Humanos. San José, Costa Rica, IIIDH, 1998, p. 78.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
223
de miembros de cada una, de sesiones o del propio presupuesto, así como trasladarlas al mismo lugar de trabajo, con el fin de que se garantice una eficacia
plena en su quehacer cotidiano. Se ha hecho énfasis en el hecho de que si la
Corte debe ser permanente y dividirse en salas, con objeto de estar en facultad de tramitar más casos simultáneamente.
Estos puntos de discusión provienen principalmente de los gobiernos, las
ONG, la Comisión y Corte Interamericanas, el Consejo Permanente de la OEA
y de académicos con amplia trayectoria en el tema. En relación con los primeros, algunos han sostenido que el fortalecimiento del Sistema Interamericano no
tiene razón de ser, debido a que los procesos democráticos han tenido como
resultado la creación de sistemas internos que se rigen por el Estado de Derecho y en donde las violaciones a los Derechos Humanos comienzan a ser esporádicas. Para otros Estados el fortalecimiento del Sistema Interamericano
es consecuencia lógica del robustecimiento del sistema judicial interno, cuyo
objetivo, al igual que el primero, es proteger a la víctima de una violación. Existe
un tercer grupo de Estados que están de acuerdo con ciertas reformas, siempre
y cuando éstas no atenten contra los procesos internos o sobrepasen los límites de la soberanía nacional.
Para los representantes de las instituciones del sistema interamericano, el
asunto principal es fortalecer y ampliar sus competencias con el objetivo de que
las violaciones a los Derechos Humanos, ya sea que se presenten en su fase individual o colectiva, se atiendan pronta y eficazmente. Por su parte, consideran que la prevención temprana de futuras violaciones a los Derechos Humanos se vuelve prioritaria para asegurar que los problemas no atenten en contra
de la democracia, pues el respeto a los Derechos Humanos constituye una garantía para la paz y aleja las tentaciones autoritarias.
Para las ONG resulta fundamental definir con exactitud las reglas de procedimiento de la CIDH; que la persona, la víctima, pueda interactuar de manera directa sobre su caso ante la Corte, y que la Comisión defina cuáles son los asuntos que ameritan tratarse ante el órgano jurisdiccional. Además, las ONG han
expresado que ciertas posturas de los Estados hacen peligrar, según ellas, el
propio sistema de protección, ya que limitan su funcionalidad en relación con
el sistema de peticiones individuales, tal es el caso de que también otras instancias puedan presentar quejas y no solamente la víctima o una Organización
No Gubernamental que legalmente lo represente, etcétera.4
4 Ver el documento presentado por la doctora Holly Bartling, titulado “Las reformas ponen en peligro el Sistema Interamericano”, en Enlace, Política y DDHH en las Américas, vol. 5, núm. 4. Was-
224
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
La Asamblea General de la OEA, mediante su resolución AG/RES.1701
(XXX-O/00), del 5 de junio del presente año, resolvió que la CIDH considere la posibilidad de:
• Definir los criterios que aplica para la apertura de los casos.
• Resolver las cuestiones de admisibilidad de las peticiones individuales mediante la apertura de una etapa procesal independiente, emitiendo el pronunciamiento correspondiente a través de resoluciones en las que, de
manera sucinta, manifieste su determinación, sin que ello prejuzgue la responsabilidad de los Estados sobre la cuestión del fondo.
• Que la tramitación de los casos sea de manera más expedita y que los plazos respondan a criterios de razonabilidad.
• Continuar promoviendo la vía de la solución amistosa.
• Establecer los criterios mínimos necesarios que deberían ser acreditados
por un peticionario, a efecto de que la CIDH solicite a un Estado la adopción de medidas cautelares.
• Definir los criterios para determinar el envío de casos a la Corte Interamericana.
Por su parte, con base en esta misma Resolución, la Asamblea General recomendó a la Corte Interamericana que considere la posibilidad de:
• Permitir la participación directa de la víctima, en calidad de parte, en los
procedimientos seguidos, a partir del momento en que el caso le es sometido. Lo anterior tendría que redefinir el papel de la CIDH en dichos casos (locus standi).
• Que desarrolle disposiciones reglamentarias que prevengan la duplicación
de procedimientos en los casos que le son sometidos, en particular la producción de la prueba, teniendo en cuenta las diferencias de naturaleza entre la Corte y la Comisión.
Cabe recordar que durante el seminario que la CIDH organizó en 1996, en
Washington, D. C., en relación con la reforma del Sistema Interamericano, el
hington, D. C., Washington Office of Latin America, enero de 1997. Ver también Ariel E. Dulitzky,
Viviana Krsticevic y Alejandro Valencia Villa, Una visión no gubernamental del proceso de reforma del sistema interamericano. En internet: http://www.derechos.org/cejil/doc/reforma.html.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
225
Secretario General de la OEA, doctor César Gaviria, manifestó que “más allá
de los casos, una premisa central de los cambios estructurales que proponemos
es la necesidad de revincular los sistemas regionales y los nacionales. Proponemos la creación de enlaces operacionales especiales con magistraturas nacionales, fiscalías y oficinas de los Ombudsman”.5
Más aún, la Asamblea General de la OEA, en la mencionada Resolución de
junio de 2000, encomendó al Consejo Permanente de la organización que, “en
el marco del diálogo sobre el sistema interamericano, promueva la participación
de aquellas instituciones nacionales involucradas en la promoción de los Derechos Humanos, tales como los Defensores del Pueblo, Defensores de los Habitantes, Procuradores o Comisionados de Derechos Humanos (Ombudsman) u
otras figuras equivalentes”.
Propuestas de la CNDH en relación con la reestructuración
del Sistema Interamericano
En el marco de estas ideas y consideraciones sobre la reestructuración del Sistema Interamericano cabe cuestionarse ¿qué pueden aportar los Ombudsman
de América? ¿Es viable su participación en el Sistema Interamericano? ¿Sus
estructuras normativas permiten insertarse en el sistema de peticiones individuales? ¿De qué manera pueden cooperar con la Comisión y la Corte Interamericanas? ¿Es posible que participen en un sistema en donde ni siquiera los
Ombudsman cuentan con un status propio ante la OEA?
Para que lo anterior pueda tener efecto, primero resulta necesario que los Ombudsman de América cuenten con un status autónomo e independiente en el
seno de la OEA, que regule el derecho de estas instituciones a expresarse durante la celebración de todas aquellas reuniones en donde se aborde el tema de
los Derechos Humanos o cualquier tópico afín a su competencia. Esta propuesta no debe ser interpretada en el sentido de que los Ombudsman solicitan estar
facultados para asistir a los periodos de sesiones tanto de la CIDH como de la
Corte, ya que eso sería transgredir la propia Convención Americana de Derechos Humanos, y ése no es el objetivo. Lo importante de la participación de los
5 “Intervención del Secretario General de la OEA, César Gaviria, en el Seminario sobre el Sistema Interamericano para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos”, en J. N. Méndez
y F. Cox, op. cit., p. 18.
226
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Ombudsman en los debates de la OEA es dar una opinión adicional sobre la
situación de los Derechos Humanos a nivel regional y nacional, en donde los
parámetros de discusión no solamente se centren en lo expuesto por los gobiernos,
las instituciones interamericanas y las ONG. Lo anterior, además, podría permitir
a los Ombudsman de la región dar a conocer a la OEA, a sus instituciones y a
los Estados que la integran una situación que sea de su particular interés o preocupación.
En relación con las propuestas específicas sobre el sistema de peticiones individuales de la OEA, la CNDH, entusiasmada por este proceso de reforma y
con la visión de la importancia que el trabajo de los Ombudsman pudiera tener
en el sistema interamericano, ha elaborado, desde 1996, una serie de propuestas
que en ningún momento plantean reformar la Convención Americana de Derechos Humanos, pero sí adicionar ciertas consideraciones a los Reglamentos
Internos que rigen a la Comisión y Corte Interamericanas.
Las primeras propuestas planteadas por la CNDH fueron presentadas durante el seminario celebrado en 1996, en donde esta institución expuso las siguientes reflexiones:
• Hasta el momento, el derecho internacional público no reconoce a los Ombudsman como recursos agotables en el ámbito interno en caso de violación a los Derechos Humanos, menos aún porque las Recomendaciones
que emiten nuestras instituciones no tienen carácter obligatorio y ejecutable. Sin embargo, debido a la proliferación de esta figura en el continente
americano, sí es factible que se tomen en cuenta no tanto sus Recomendaciones sino, más bien, la disposición gubernamental de llevarlas a cabo,
el grado de efectividad en su aplicación, así como el de su cumplimiento.
Es decir, de la misma manera en que los Ombudsman determinan que no
hubo responsabilidad por parte de la autoridad en un hecho presuntamente
violatorio a los Derechos Humanos, y esto, a su vez, ha sido considerado como
factor importante para rechazar alguna petición, bien podría la CIDH establecer, prima facie, cuando los Ombudsman emitan una Recomendación
y la autoridad no la cumpla, que la violación a los Derechos Humanos efectivamente tuvo lugar. Lo anterior podría agilizar, gracias a las investigaciones
que hacen los Ombudsman, el trámite de admisibilidad de las quejas.
• En segundo lugar se planteó la idea de que la CIDH pueda solicitar, cuando
los peticionarios no lo hayan hecho anteriormente, que el caso, como última acción a nivel interno, se ventile ante los Ombudsman, con el fin de
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
227
que se investigue si la violación a los Derechos Humanos tuvo lugar, en qué
grado, cuál fue el comportamiento del gobierno durante la tramitación de la
misma, si se llegó a una solución amistosa o la institución se declaró incompetente para conocer del mismo.
• Finalmente, en el mencionado seminario se propuso que, antes de admitir
un caso, y en el supuesto de haber alguna Recomendación de los Ombudsman sobre el mismo asunto, la CIDH solicite a los gobiernos el cumplimiento de dicha Recomendación y a los Ombudsman su seguimiento. En
este caso existiría una especie de evaluación interamericana sobre el comportamiento del gobierno para atenerse y ejecutar las Recomendaciones del
Ombudsman; en caso de negativa por parte del gobierno a cumplir pronta,
eficaz y totalmente la Recomendación, la CIDH continuaría con el procedimiento de admisibilidad y, de así proceder el caso, admitiría la petición.
También, en el marco de ese seminario de 1996, resulta importante recordar
las consideraciones que planteó el Comisionado para los Derechos Humanos de
Honduras, doctor Leo Valladares Lanza, en el sentido de:
• Que los Ombudsman y los sistemas de Derechos Humanos deben trabajar juntos, prestándose asistencia mutua para la investigación de casos
donde se alegan violaciones a dichos derechos.
• Que la institución del Ombudsman también podría supervisar la aplicación
de las medidas cautelares que ordene la CIDH y trabajar con objeto de asegurar que las leyes internas se ajusten a las exigencias del derecho internacional.
• Que la participación de los Ombudsman en el procedimiento de la Corte
podría contribuir a la agilización del mismo. Sin embargo, lo anterior significaría una reforma de la Convención Americana de Derechos Humanos.6
Frente a estas reflexiones, y a manera de actualización del documento que
la CNDH presentó en 1996, esta Comisión Nacional pone a consideración de
los Ombudsman de América las siguientes inquietudes, cuyo objetivo, además
6 Intervención del doctor Leo Valladares Lanza en el panel I “La estructura del Sistema Interamericano de Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Evaluación y desafíos”, parte III,
“Preguntas y comentarios”, en J. N. Méndez y F. Cox, op. cit., p. 97.
228
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de fortalecer al Sistema No Jurisdiccional de Derechos Humanos de la región,
es, también, aportar ideas viables para la reestructuración del sistema de protección regional del cual nuestros países son parte.
• En el caso de la CNDH, esta Institución ha participado, a petición de parte,
en la tramitación y ejecución de las soluciones amistosas que se gestan en el
seno de la CIDH. Al respecto, cabría preguntarse si los Ombudsman podrían, a petición de la Comisión Interamericana, elaborar proyectos sobre
soluciones amistosas de casos que anteriormente fueron investigados en
la propia Institución o en aquellos asuntos en donde las partes, por cuestiones de forma o de fondo, se ven imposibilitadas para llegar a un acuerdo.
• En segundo lugar, los Ombudsman podrían estar facultados para presentarse, tanto en la Comisión como en la Corte, como amicus curie de un caso
que previamente había sido investigado por ellos mismos, otorgando un
punto de vista objetivo y adicional al de las partes involucradas. Lo anterior resultaría útil para esclarecer los hechos y coadyuvaría en la solución pronta del caso.
• Los Ombudsman, a petición de la CIDH o de la Corte Interamericana, podrían realizar los peritajes médicos o forenses necesarios para esclarecer
los hechos de un caso de tortura o ejecuciones extrajudiciales, sumarias o
arbitrarias. Podrían, a su vez, practicar las pruebas correspondientes que
la Comisión o la Corte les soliciten, o bien aportar los medios probatorios
que posean sobre un caso en particular.
También cabría preguntarse sobre la viabilidad de que la CIDH, al mismo
tiempo que notifica al gobierno sobre la recepción de una petición haga lo
correspondiente con el Ombudsman Nacional, a fin de que este último formule
las observaciones o aporte la información que estime conveniente. Estas dos
últimas ideas también han sido propuestas por la ONG Centro por la Justicia
y el Derecho Internacional.7
• Por último, podría resultar benéfico el hecho de que los Ombudsman, a
petición de la Comisión o de la Corte Interamericanas, elaboraran propuestas sobre el monto y la forma de la reparación del daño a la víctima,
7 Una visión no gubernamental del proceso de reforma del sistema interamericano. En internet:
http//www.derechos.org/cejil/doc/reforma.html.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
229
ateniéndose siempre a las peculiaridades de cada país y de cada caso. Lo
anterior equivaldría a tener otro punto de vista, además del presentado por
los peticionarios y el gobierno, en relación con la reparación pecuniaria.
Por ejemplo, en el caso de la CNDH, y al igual que en otras instituciones análogas, cuando se constata que hubo una violación a los Derechos Humanos y
que es preciso repararla, siempre se busca la “justa indemnización”, tal y como
lo estipula la Convención Americana de Derechos Humanos, cuidando en todo
momento que la reparación sea adecuada a la proporción del daño causado.
Además, existen casos en los que las autoridades no satisfacen adecuadamente las Recomendaciones de la CIDH en lo que concierne a la reparación pecuniaria, porque la consideran excesiva, injusta o mal fundada. Al respecto, la
participación de los Ombudsman bien podría dirimir esta situación y contribuir
a que los Estados se apeguen a las Recomendaciones de la CIDH.
Conclusiones
Las negociaciones y discusiones sobre la reforma del Sistema Interamericano
han arrojado importantes resultados y enseñanzas. Sin duda alguna, la reestructuración formal de este sistema tendrá que pasar por un largo proceso de
negociación entre las instituciones involucradas, es decir, la CIDH y la Corte, así como los Estados que conforman la OEA. La CNDH considera que para
hacer realidad esta reestructuración sería conveniente reformar exclusivamente
los reglamentos que rigen la actuación de la Comisión y de la Corte Interamericanas, toda vez que un cambio en la Convención Americana sería, en un primer término, más difícil de negociar y, en segundo lugar, de ratificar por parte
de los Estados.
Como se observó a lo largo de este documento, la participación de los Ombudsman en el sistema de peticiones individuales podría tener efectos positivos en la tramitación de las quejas, tanto en la CIDH como en la Corte, principalmente en lo que concierne a la agilización de las distintas etapas que
comprende el procedimiento en estas instancias. Es importante destacar que la
información y las observaciones que pudieran brindar este tipo de Instituciones
coadyuvaría al esclarecimiento de los casos y contribuiría a la eficaz protección
de los Derechos Humanos de los individuos, plasmados en la Convención Americana.
230
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Finalmente, la CNDH considera necesario que los Ombudsman de América comencemos a plantear oficialmente nuestra participación en el Sistema
Interamericano ante las instancias correspondientes. Para ello, requerimos del
análisis conjunto de una serie de consideraciones para lograr conformar una postura común y consolidada sobre tan importante tema. En este sentido, la CNDH
invita abiertamente a las instituciones hermanas a que se unan a este esfuerzo,
a fin de que se analicen las diferentes propuestas, como las que se presentan
en este documento.
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
231
232
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
Memoria del Quinto Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, editada por
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se
terminó de imprimir en agosto de 2001 en los talleres de G. V. G. GRUPO GRÁFICO, S. A. DE C. V.,
Leandro Valle núm. 14, letra C, col. Centro, C. P.
06010, México, D. F. El cuidado de la edición estuvo a cargo de la Dirección de Publicaciones de esta
Comisión Nacional. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.
233
234
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MEMORIA DEL QUINTO CONGRESO ANUAL DE LA FIO
235
236
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS