Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
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ESTUDIOS Y NOTAS MEDIDAS DE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DIRIGIDAS A MEJORAR LA EFICIENCIA DE LA PLANTA MUNICIPAL ESPAÑOLA: EL NIVEL ÓPTIMO DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS LOCALES OSCAR ROMERA JIMéNEZ Universidad CEU San Pablo JESÚS RODRíGUEZ MáRqUEZ Instituto de Estudios Fiscales SUMARIO www.ief.es INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Crónica Presupuestaria 2/2014 1. Presentación: coste de los servicios públicos y el tamaño del municipio.–2. Medidas dirigidas a incrementar el tamaño de los municipios. 2.1. Fundamento constitucional. 2.2. Límite mínimo de población para la constitución de nuevos municipal. 2.3. Fusión de municipios. 2.3.1. Régimen y efectos de las fusiones. 2.3.2. Incentivos a la fusión.–3. La coordinación de los servicios obligatorios por parte de las Diputaciones.–4. Gestión integrada o coordinada de servicios.–5. Entidades de ámbito territorial inferior al municipio.–6. La obligación de publicar el coste efectivo de los servicios municipal. RESUMEN. El principal problema de los municipios españoles, desde el punto de vista de la eficiencia del gasto público, es, sin duda, su tamaño. España cuenta con un número muy elevado de municipios de pequeña población. Ello determina que los servicios públicos prestados por tales municipios registren unos costes unitarios muy superiores a lo que debería ser su óptimo. Por ello, la LRSAL contiene un conjunto de medidas dirigidas a fomentar la fusión de municipios y la integración o coordinación en la prestación de los servicios municipales. Palabras clave: Administración local, eficiencia, servicios municipales. ABSTRACT. The main problem of Spanish municipalities, from the point of view of efficiency of public spending, is its size. Spain has a very large number of small municipalities. This determines that the public services provided by such municipalities recorded unit costs well above what should be optimal. Therefore, the LRSAL contains a set of measures to promote the merger of municipalities and their integration or coordination in the provision of municipal services. Key words. Municipalities, efficiency, municipal services. 194 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS 1. PRESENTACIÓN: COSTE DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL TAMAÑO DEL MUNICIPIO Buena parte de las medidas introducidas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL) pretenden aumentar o el tamaño de los municipios o, al menos, el de las «unidades prestadoras de los servicios municipales». Ello parte de la constatación de que la excesiva fragmentación y atomización de la planta municipal española impide aprovechar las economías de escala que, en otro caso, se producirían, constituyendo una fuente de ineficiencia en el gasto público. Las líneas que siguen tienen por objeto prioritario exponer cuáles son las reformas que persiguen atajar el problema señalado. No obstante y con carácter previo, queremos ofrecer, muy brevemente, la evidencia empírica de que, efectivamente, el tamaño es un claro factor explicativo del coste de los servicios municipales. Así, como ya expusimos en otro trabajo1, la comparación del coste de los servicios comunes a todos los municipios –esto es, los servicios obligatorios para los de población de hasta 5.000 habitantes2-, nos permite obtener las siguientes conclusiones: a) El coste per cápita en el tramo de hasta 5.000 habitantes es de 382 euros, mucho más elevado que para los de mayor tamaño, que resultan ser 229 euros por habitante en el segundo tramo –entre 5.001 y 20.000-, 214 en el tercero –entre 20.001 y 50.000– y 220 en el cuarto (más de 50.000). b) Si a estos costes le imputamos la parte proporcional de servicios de administración, los resultados se elevan a 438 euros por habitante en los municipios del primer tramo, 264 en el segundo, 246 en el tercero y 252 en el cuarto. Estos datos, por sí solos y sin necesidad de mayor análisis demuestran, muy claramente, cómo el tamaño poblacional es un factor clave en el coste de los servicios municipales. En particular, los municipios de hasta 5.000 habitantes, los más numerosos en España, presentan unos costes per cápita que llegan casi a duplicar los que se registran el resto de municipios. Por ello, parece muy lógico que la LRSAL haya optado, con buen criterio, por incrementar el nivel de prestación de los servicios locales, a través de diferentes vías que pasamos a examinar. 1 Junto a BADENES PLá, N.: «El nivel óptimo de prestación de los servicios locales. La eficiencia de la planta municipal española», Aspectos financieros de la reforma local, Valencia, 2014, Tirant lo Blanch, pp. 55-62. 2 Los datos y la normativa empleados son de 2010, posteriormente confirmados con los correspondientes a la liquidación de los presupuestos de 2012. 195 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS 2. MEDIDAS DIRIgIDAS A INCREMENTAR EL TAMAÑO DE LOS MUNICIPIOS En este apartado nos vamos a referir a la exigencia de un tamaño mínimo para la creación de nuevos municipios y a la fusión. Pero existen otras medidas adicionales que veremos a continuación y que pretenden un objetivo similar, señaladamente la coordinación de servicios por las Diputaciones o la gestión integrada o coordinada de servicios entre municipios. Debe resaltarse que el legislador, en este punto, ha optado, con la excepción del tamaño mínimo para la creación de nuevos municipios, por la política de fomento, estableciendo fórmulas voluntarias de fusión. Esto es, se ha efectuado una ponderación entre los principios de economía, eficacia y eficiencia del gasto público –art. 31.2 de la CE-, estabilidad presupuestaria –art. 135- y autonomía local (art. 142). Como resultado, en lugar de optar por formas coactivas de incremento de los municipios, se ha confiado en que sean los propios ayuntamientos quienes, con respeto a su autonomía, adopten tales decisiones, previendo determinados incentivos. Buena parte del éxito, en términos de ahorro y de eficiencia, de la normativa que analizamos dependerá de la acogida de tales incentivos entre los municipios. No queremos dejar pasar este momento sin aclarar que, frente a lo que pueda parecer, la fusión no se impone como obligatoria en virtud del art. 116.bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) para los municipios que incurran en déficit. Es cierto que, en dicha situación, los municipios pueden incluir una propuesta de fusión con municipio colindante en su plan económico-financiero. Pero, de un lado, no es la única medida posible que contempla el precepto y, de otro, aunque así lo fuera, una mera propuesta de fusión no tendría por qué ser aceptada por el otro municipio en cuestión. Por tanto, en ningún caso, la previsión del art. 116.bis debe tomarse como una fusión impuesta, ya que no es apta para producir dicho efecto. A continuación, vamos a examinar cada una de las medidas dirigidas a incrementar el tamaño de los municipios españoles como centros prestadores de servicios, así como los instrumentos de fomento empleados. Pero, con carácter previo, debemos analizar cuál es el fundamento constitucional que permite al Estado incidir, a través de la legislación básica, en este ámbito. 2.1. Fundamento constitucional La coincidencia ha determinado que, frente a lo que suele suceder, contemos, en esta materia, con una doctrina constitucional reciente y suficientemente clara. Así, la STC 103/2013, de 25 de abril, se ha ocupado, precisamente, de enjuiciar la constitucionalidad de diversas medidas introducidas en la Ley 57/2003 que, entre otros, modificó el art. 13.3 de la LBRL, relativo a la fusión de municipios. Así, el precepto señala que «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, 196 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos locales». Pues bien, el Parlamento de Cataluña entendía que esta disposición vulneraba la competencia autonómica para fijar los términos municipales, ex art. 13.1. Así, aunque reconoce que el Estado puede, legítimamente, buscar fórmulas de mejora de la gestión pública, entiende que no lo puede hacer mediante el fomento de la fusión de municipios, ya que implica la alteración de términos municipales y colisiona con la competencia autonómica antes señalada. Ante esta situación, el Tribunal recuerda y confirma la doctrina sentada en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, en el sentido de que la política de fomento que venimos comentando, «no limita la competencia autonómica para la alteración de términos municipales que pueden acordar conforme a lo establecido en su legislación y con los únicos límites impuestos por los apartados primero y segundo del mismo artículo 13 LBRL, siendo así que esta actividad de fomento está dirigida no solo a los municipios sino también a las Comunidades Autónomas que son quienes tienen la competencia para materializar estas alteraciones territoriales». Pero, más allá de esta afirmación, el Tribunal analiza cuál es el papel del Estado en la configuración de la planta local española, lo que nos sirve para enjuiciar no sólo las medidas de fomento, sino también la nueva restricción impuesta por el art. 13.2 a las Comunidades para la creación de nuevos municipios y que seguidamente analizaremos. En este sentido, el Tribunal comienza afirmado que la Constitución no ha predeterminado el contenido concreto de la autonomía local, de donde se deduce que «corresponde al legislador estatal, con carácter general, fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales, organizativos y funcionales y a las competencias de las entidades locales constitucionalmente garantizadas (STC 240/2006, 20 de julio FJ 8). En consecuencia, el Estado debe regular, en el ámbito del art. 149.1.18 CE, los elementos que permiten definir el modelo municipal común entre los que se encuentran el territorio, la población y la organización, como recoge el art. 11.2 LBRL». Por tanto, no cabe duda de que la fijación del modelo municipal español constituye parte de la competencia básica que atribuye al Estado el art. 149.1.18 de la CE, tal y como reconoce expresamente el Tribunal. En uso de esa competencia, la LBRL optó, en su primera versión, por configurar un modelo que dejaba amplio margen de decisión a las Comunidades, ya que, por ejemplo, la creación de nuevos municipios sólo exigía la existencia de un núcleo de población diferenciado y que se contara con los recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias. Pero, como recuerda el Tribunal, ésa no es la única opción posible, ya que, insistimos, «corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determinado modelo municipal». Por ello, «el Estado podía haberse inclinado por un modelo minifundista, basado en la existencia de núcleos de población sin exigencia alguna de un mínimo territorial, o por un modelo basado en mayores exigencias de población y territorio, si es que 197 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS lo hubiera considerado necesario para garantizar la viabilidad del ejercicio de las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía, o por una combinación de ambos en función de la realidad existente o, finalmente, por un modelo que dejase un amplio margen de decisión a las Comunidades Autónomas para configurar el elemento territorial de los municipios». Por tanto, es el Estado quien puede fijar las condiciones económicas, de territorio y población necesarias para la existencia de municipios, de donde se deduce que podría, incluso, haber impuesto la fusión obligatoria de los que no alcanzaran determinado tamaño. Así las cosas, parece que no cabe duda acerca de la legitimidad constitucional de la opción escogida por la LRSAL, que pasa por el fomento de la fusión, imponiendo tan solo un límite mínimo de población para la creación de nuevos municipios. 2.2. Límite mínimo de población para la constitución de nuevos municipios La mayor parte de las medidas arbitradas por la LRSAL van dirigidas a modificar, por la vía del fomento, la situación actual de minifundismo municipal español. No obstante, también se ha preocupado de evitar que, en el futuro, puedan seguir proliferando municipios de muy reducido tamaño y que no son viables desde el punto de vista financiero. Por ello, el nuevo art. 13.2 de la LBRL añade, a los dos requisitos antes existentes para la creación de nuevos municipios –núcleo de población diferenciado y suficiencia de recursos para ejercer sus competencias-, dos nuevas exigencias. De un lado, que el núcleo de población tenga, al menos, 5.000 habitantes. De otro lado, que sean sostenibles financieramente. Por lo que se refiere al primero de los requisitos y si tenemos en cuenta la evidencia que se desprende del análisis contenido en el epígrafe anterior, parece claro que no se trata de una cifra arbitraria y discrecional. El legislador pretende impedir que, en el futuro, puedan crearse nuevos municipios que se sitúen en el tramo de hasta 5.000 habitantes, donde, como vimos, el coste medio per cápita de prestación de los servicios es mucho más elevado. En relación al segundo de los nuevos requisitos, la sostenibilidad financiera debe ser interpretada en los términos de los arts. 4 y 13 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEP), esto es, como «la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública». La forma concreta de realizar una evaluación previa para verificar la sostenibilidad financiera corresponde a la legislación autonómica, de conformidad con el art. 13.1 de la LBRL. 198 Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS 2.3. Fusión de municipios Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez 2.3.1. Régimen y efectos de las fusiones De conformidad con el nuevo art. 13.4 de la LBRL, podrán fusionarse los municipios colindantes dentro de una misma provincia, con independencia de su población. El proceso para llevar a cabo esta reorganización municipal se regula en términos muy simples, mediante el instrumento del denominado convenio de fusión. Dicho convenio, de conformidad con el nuevo art. 13.6 de la LBRL se aprueba por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados. A pesar de la relevancia de la decisión, el legislador renuncia a exigir una mayoría cualificada, como medio de facilitar la fusión de municipios y, sobre todo, de evitar el funcionamiento de minorías de bloqueo. Además, añade que la adopción de los acuerdos previstos en el artículo 47.2 –para los que, en principio, se exige mayoría absoluta-, siempre que traigan causa de una fusión, será por mayoría simple de los miembros de la corporación3. El art. 13.4 de la LBRL se ocupa de los efectos de la fusión, que serán los siguientes: 3 Dichos acuerdos son los siguientes: Creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales. Creación, modificación y supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 de esta Ley. Aprobación de la delimitación del término municipal. Alteración del nombre y de la capitalidad del municipio. Adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. Aprobación y modificación del Reglamento Orgánico propio de la corporación. Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la aprobación y modificación de sus estatutos. h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por Ley se impongan obligatoriamente. i) Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales. j) Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto. k) Municipalización o provincialización de actividades en régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio correspondiente. l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el artículo 158.5de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales. ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística. m) Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto. n) Alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales. ñ) Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas. a) b) c) d) e) f) g) 199 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS En primer lugar y como es lógico, la fusión supone la integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, del municipio fusionado. A estos efectos, el Pleno de cada Corporación aprobará las medidas de redimensionamiento para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de su nueva situación. De la ejecución de las citadas medidas no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en los municipios afectados. Por su parte, el nuevo art. 13.5 de la LBRL prevé que las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinen y supervisen la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión. En segundo lugar, el órgano del gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. En tercer lugar y si así se acordara en el convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el art. 24 bis. Dicho precepto señala que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados. Su denominación será la tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. La norma que comentamos supone una restricción de la libertad de configuración del legislador autonómico, ya que, sean cuales sean las condiciones previstas por éste para la creación de entidades inferiores al municipio, siempre van a poder acceder los municipios fusionados cuando así lo prevean en el convenio de fusión. Se trata de una medida que pretende que las fusiones resulten, desde un punto de vista sociológico, lo menos traumáticas posibles, ya que, de esta manera, los municipios que desaparecen podrían conservar, como nos recuerda el Preámbulo de la LRSAL, «la identidad territorial y denominación (…) aunque pierdan su personalidad jurídica». Ahora bien, debe resaltarse que el art. 13.4 de la LBRL admite esta posibilidad «de conformidad con lo previsto en el artículo 24.bis», lo que supone, a nuestro juicio, el cumplimiento de los requisitos previstos en tal precepto. Y, de conformidad con su apartado tercero, la creación de estas entidades sólo es posible «si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». Requisito que, en nuestra opinión, también debe cumplirse en los supuestos de fusión, por dos razones. De un lado, por la propia literalidad de la norma, que contiene una remisión a lo previsto en el art. 24.bis, como ya hemos señalado. De otro lado, por una interpretación finalista, ya que carecería de sentido fomentar la fusión de municipios y permitir, a la vez, que funcionen como entidades desconcentradas poco eficientes. 200 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS En cuarto lugar, la Ley señala que el nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los anteriores municipios. No obstante, si uno de los municipios fusionados estuviera en situación de déficit se podrán integrar, por acuerdo de los municipios fusionados, las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo de liquidación, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo municipio. Como puede observarse, la Ley facilita que se aproveche el proceso de fusión para, mediante un proceso de liquidación, hacer frente a las obligaciones pendientes de municipios deficitarios con aquellos bienes y derechos que se consideren de fácil realización. Las tareas de liquidación se realizarán por un liquidador designado al efecto, que deberá ejecutar el proceso durante los cinco años siguientes desde la adopción del convenio de fusión. Finalmente, el nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión. 2.3.2. Incentivos a la fusión Son tres los tipos de incentivos que regula el art. 13.4 de la LBRL para promover los convenios de fusión: mejoras en el sistema de financiación local, dispensa de la prestación de nuevos servicios mínimos y preferencia para la asignación de planes de cooperación y otras subvenciones. Veamos cada uno de ellos: 2.3.2.1. Mejoras en el sistema de financiación local Para examinar estos incentivos vinculados al sistema de financiación local es necesario que, con carácter previo, hagamos una sucinta exposición del funcionamiento de dicho sistema. Al menos en lo relativo a los pequeños municipios, que son los que se verán beneficiados de las medidas de fomento que vamos a examinar, no así los grandes. Ello es lógico, toda vez que el objetivo confeso de la medida es incrementar el tamaño de la planta municipal española, por lo que tiene todo su sentido que los incentivos se dirijan a los municipios pequeños. El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TR-LRHL) contempla dos modelos distintos de participación de los municipios en los tributos del Estado4, según les corresponda a no la cesión de recaudación de impuestos. 4 Vid., con carácter general, MELGUIZO SáNCHEZ, A.: «Haciendas locales y participación en tributos del Estado. Notas para una valoración del caso español», HPE, núm. 75, 1982; Las participaciones en los ingresos del Estado como medio de financiación de las Corporaciones Locales, IEF, Madrid, 201 Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS Existe dicha cesión en los municipios en que concurra alguna de las siguientes condiciones (art. 111 del TR-LRHL): Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez – que sean capitales de Provincia, o de CA, o – que tengan población de derecho, igual o superior, a 75.000 habitantes. Con carácter cuatrienal ha de revisarse el conjunto de Municipios que han de incluirse en este modelo de cesión, teniendo en cuenta, en dicho momento, el cumplimiento de los anteriores requisitos (art. 114 del TR-LRHL). El resto de municipios, esto es, los de menor tamaño y que son los que ahora nos interesan, se rigen por un sistema diferente, sin cesión, regulado en los arts. 122 a 125 del TR-LRHL. Los pasos a seguir para calcular el importe de la Participación en los Ingresos del Estado (en adelante, PIE) de cada uno de estos municipios son los siguientes: a) Determinación del importe global de la participación en cada ejercicio. Es el resultado de evolucionar en los Ingresos Tributarios del Estado (en adelante, ITE) correspondiente, la PIE del año base 2004. Para entender este procedimiento es necesario tener en cuenta que el actual modelo de financiación local se realizó bajo el principio de neutralidad financiera en el año 2004, primero de aplicación del nuevo sistema, a la vez que año base del mismo. De esta forma, cada una de las Entidades Locales debía percibir en el mismo, por los nuevos mecanismos financieros, igual importe que por su PIE 2003, una vez actualizada al año 2004 por el incremento experimentado por los ITE en igual período. Al importe resultante de la PIE 2004 hay que añadir el montante que resulte de sumar las compensaciones individuales por la reforma del IAE (núm. 3 de la disposición adicional décima de la Ley 51/2002). Así, la reforma introducida en el IAE bajo el nuevo modelo, al establecer la exención aplicable a las personas físicas, supuso una merma de ingresos para las Haciendas Locales. Por ello, la Ley 51/2002, para evitar dicha merma financiera, estableció que el Estado debía abonar una compensación en el año 2003. Ahora bien, si únicamente se compensara a las Entidades Locales en el primer año de aplicación de la reforma (año 2003) supondría que, a partir de entonces, aquéllas dejarían de percibir un ingreso que afectaría a su suficiencia financiera. Por ello, la propia Ley contempla la consolidación de esta compensación en la financiación a percibir vía transferencia del Estado. b) Distribución individual de este montante global de la participación global entre cada uno de estos Municipios. La participación total ha de distribuirse con arreglo a los siguientes criterios (art. 124.1): 1985; MIÑANA SIMÓ, J. S.: Un Sistema alternativo de participación incondicional Municipal en los tributos propios del gobierno superior, HPE, núm. 137, 1996; SáNCHEZ SáNCHEZ, A.: «La participación municipal en los tributos del Estado», Tributos locales, núm. 11, 2001 y SUAREZ PANDIELLO, J.: «Diez años de transferencia para financiar a los municipios», PGP, núm. 8, 1992. 202 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS a) El 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, según las cifras de población aprobadas por el Gobierno, que figuren en el último Padrón municipal vigente, ponderadas por los siguientes coeficientes multiplicadores: Estrato Número de habitantes Coeficientes 1 De más de 50.000 1,40 2 De 20.001 a 50.000 1,30 3 De 5.001 a 20.000 1,17 4 Hasta 5.000 1,00 La aplicación de este coeficiente provoca importantes desigualdades entre los Municipios e impiden que la PIE cumpla la necesaria función niveladora, por lo que debe crearse un Fondo de Solidaridad que impulse la convergencia entre Municipios pequeños y grandes en términos de participación per cápita en tales ingresos. b) El 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio5 de cada Municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho. Por esfuerzo fiscal medio de cada Municipio se entiende el que, para cada ejercicio, determinen tales Leyes en función de la aplicación que se haga por los Municipios de los tributos contenidos en el TR-LRHL. c) El 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. En ningún caso, la financiación de ningún Municipio puede ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la PIE del año 2003. Ahora bien, ello no puede determinar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de aplicar las reglas para determinar la participación y que ya hemos analizado (art. 124.2). Pues bien, conociendo este esquema previsto para los pequeños municipios, en particular los criterios de distribución de la PIE, estamos en condiciones de examinar los incentivos recogidos en el art. 13.4 de la LBRL. Todos afectan al cálculo de los mencionados criterios de distribución, lo que determinará que los municipios fusionados accedan a una porción superior de financiación que la les correspondería en otro caso. Todo ello, claro está, sin que suponga incremento alguno en la 5 Según la disposición adicional novena del TR-LRHL, las «bases imponibles del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a considerar en el cálculo del esfuerzo fiscal, a efectos de distribuir la financiación por porcentaje de participación en los tributos del Estado a favor de los ayuntamientos, se corresponderán con el importe de los valores catastrales minorados en la cuantía de la reducción establecida en esta ley que, en su caso, corresponda a los inmuebles del municipio en cada ejercicio económico». 203 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS cantidad global de PIE prevista para el conjunto de estos municipios de reducido tamaño (art. 13.4.d) de la LBRL). Son los siguientes: a) El coeficiente de ponderación que se usa para la aplicación del criterio de la población de derecho –que determina el reparto del 75 por ciento de la PIE-, se incrementará en 0,10. A título de ejemplo, un municipio resultante de una fusión que se encuentre en el tramo de población comprendido entre 5.001 a 20.000 habitantes aplicará un coeficiente de ponderación de 1,27 y no de 1,17 que es el que, en principio, le correspondería. b) El esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria en ningún caso podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuviera cada municipio por separado antes de la fusión. Como se ve, esta disposición afecta a los otros dos criterios de distribución de la PIE, que sirven para el reparto del 25 por ciento restante. En apariencia, estamos ante una medida dirigida a evitar un perjuicio como consecuencia de la fusión. Así, se tomará, de un lado, el índice de esfuerzo fiscal que tuviera el municipio previo a la fusión que lo tuviera más elevado y, de otro, el inverso de la capacidad tributaria que registrara el municipio que también lo tuviera más elevado. Pero ello puede provocar la aplicación de coeficientes superiores a los que, en principio, correspondería. Así puede suceder que, en cada índice, el valor más elevado se registre en municipio diferente, con lo que se tomaría «lo mejor» de cada uno de ellos. c) La financiación mínima del nuevo municipio será la suma de las financiaciones mínimas de los previos a la fusión. Así, para determinar la financiación mínima del municipio resultante de la fusión se tomará la suma de las financiaciones de los municipios implicados, según resulten, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la PIE del año 2003. Todas las reglas anteriores, como ya dijimos, no pueden suponer un incremento en la cantidad global de la PIE objeto de distribución. d) Finalmente, también se suman las compensaciones derivadas de la reforma del IAE a las que ya nos referimos, correspondientes a los municipios existentes con carácter previo a la fusión. 2.3.2.2. Dispensa de la prestación de nuevos servicios De conformidad con el nuevo art. 13.4 de la LBRL, en los casos de fusión voluntaria, el nuevo municipio queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el art. 26 de la misma Ley derivados de su aumento poblacional. A 204 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS título de ejemplo, si se fusionan dos municipios de 4.000 habitantes, el resultante de la fusión, de 8.000, no se verá obligado a prestar los servicios adicionales previstos para el tramo de entre 5.001 y 20.000 habitantes –parque público, biblioteca pública y recogida de residuos-, sino que mantendrá su nivel competencial previo. La previsión tiene toda su lógica, ya que toma, como punto de partida, que los municipios fusionados no eran eficientes para prestar los servicios previstos para los municipios de su tramo, en el ejemplo, de hasta 5.000 habitantes. Y lo que se persigue es que, como consecuencia de la fusión y las economías de escala que ello genera, logren dicha eficiencia, que puede verse frustrada si se le añaden nuevos servicios obligatorios. Debe aclararse que, a nuestro juicio, la exención de la prestación de nuevos servicios sólo opera en el momento de la fusión y tomando en cuenta, exclusivamente, el aumento poblacional que supone dicho proceso. De donde se deduce que si, con posterioridad a la fusión, sigue aumentando la población del municipio como consecuencia de otros factores, sí se verá obligado a prestar los nuevos servicios mínimos que le correspondan. 2.3.2.3. Preferencia para la asignación de planes de cooperación y subvenciones Para finalizar, como último incentivo, no menor, el art. 13.4 de la LBRL señala que, durante los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, el nuevo municipio tendrá preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia. Dicho plazo quinquenal, además, puede ser prorrogado por Ley de Presupuestos, cuestión que dependerá, suponemos, del ritmo al que se vayan produciendo las fusiones. 3. LA COORDINACIÓN DE LOS SERVICIOS OBLIgATORIOS POR PARTE DE LAS DIPUTACIONES El art. 26.2 de la LBRL trata de abordar también el problema del tamaño de los municipios, previendo, en los de menos de 20.000 habitantes, una coordinación provincial de determinados servicios. Como puede comprobarse esta fórmula constituye, de nuevo, una expresión –y vía de solución– del problema que apuntábamos en el primer epígrafe: la excesiva atomización de la planta municipal española y los incrementos de coste que supone el reducido tamaño poblacional de nuestros ayuntamientos. 205 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS Así, el citado precepto señala que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente –esto es, la Comunidad Autónoma en las uniprovinciales- la que coordinará la prestación de los siguientes servicios: – Recogida y tratamiento de residuos. – Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales. – Limpieza viaria. – Acceso a los núcleos de población. – Pavimentación de vías urbanas. – Alumbrado público. Para coordinar la citada prestación de servicios, añade el precepto, «la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Mi-nisterio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada, que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera». De la lectura de la norma, pueden obtenerse las siguientes conclusiones: – En primer lugar, el precepto va dirigido, como se indica expresamente, a reducir los costes efectivos de los servicios, aprovechando las economías de escala derivadas de una prestación conjunta. – Por otra parte, afecta a servicios mínimos obligatorios cuya competencia corresponde a los municipios de hasta 20.000 habitantes. – Como consecuencia de ello, el precepto prevé, más adelante, que la Diputación repercuta a los municipios el coste efectivo del servicio. Si tales servicios estuviesen siendo financiados mediante tasas, será la Diputación la que reciba el producto de este recurso financiero. – La fórmula de colaboración es voluntaria –con el matiz que luego veremos-, ya que exige la conformidad de los municipios afectados. – La Ley no prejuzga el contenido concreto de la fórmula de colaboración, que puede consistir en la prestación directa por parte de la Diputación o en otras fórmulas de gestión compartida, como son los consorcios o las mancomunidades. – Finalmente, la coordinación de la prestación de servicios debe ser aprobada por el Ministerio de Hacienda y Administración Públicas, contando con informe preceptivo de las Comunidades Autónomas que hayan asumido la tutela financiera de los municipios. 206 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS Para terminar, debemos hacer una referencia final al carácter voluntario, para los municipios, de estos acuerdos de prestación coordinada de los servicios. Hemos señalado que, efectivamente, la fórmula de colaboración es voluntaria, puesto que exige la conformidad de los municipios afectados. Sin embargo, el precepto regula lo que se ha denominado como «cláusula de descuelgue»6, cuya interpretación nos obliga a tamizar dicha voluntariedad. Así, señala que, «cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado». Esta norma debe interpretarse, a nuestro juicio, como la expresión de la vinculación que produce el consentimiento originario dado por el municipio a la fórmula de colaboración. Así, la aceptación de la colaboración supone la imposibilidad de abandonarla luego sin una causa que la justifique. Y el único motivo que se admite para tal fin es la acreditación, ante la Diputación, de la prestación del servicio a un coste efectivo menor. Dicha acreditación no resultará complicada, ya que, como veremos en el último apartado del presente trabajo, la LRSAL obliga a los municipios a calcular y publicar el coste efectivo de sus servicios. 4. gESTIÓN INTEgRADA O COORDINADA DE SERVICIOS El art. 116.bis de la LBRL prevé contenidos adicionales a los regulados en el art. 21 de la LOEP para el plan económico-financiero que deben elaborar los municipios que incumplan el objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto. Se trata de un conjunto de medidas a adoptar que se consideran aptas por el legislador para atajar las situaciones que motivan la necesidad de elaborar el referido plan. Entre las mismas, se contempla la gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la Entidad local para reducir sus costes. Como puede observarse, nos encontramos, de nuevo, ante el problema del tamaño de los municipios, que el legislador sitúa como posible causa del incumplimiento de las obligaciones impuestas por la LOEP. Por ello, prevé, como posible salida a incluir en el plan económico-financiero, que varios municipios en la misma situación decidan prestar sus servicios obligatorios de manera integrada o coordinada, confiando en que se obtengan las economías de escala suficientes como para revertir la situación de déficit o de endeudamiento excesivo. Debe resaltarse que la gestión integrada o coordinada a que se refiere el art. 116.bis, tal y como sucede con las fusiones, no es una medida obligada en caso de incumplimiento de la LOEP. Entre otras cosas, ya que requiere el concurso de otro 6 ROMERO SáNCHEZ, J. I.: «El nuevo marco competencial de los Municipios: no duplicidad, estabilidad, sostenibilidad y eficiencia», Aspectos financieros de la reforma local, op. cit., p. 104. 207 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS u otros municipios con los que proceder a la integración o coordinación de servicios. Se trata de una medida posible, pero el municipio siempre tiene el resto de opciones reguladas en el art. 116.bis.2, con el único requisito de que sean aptas para revertir el déficit o endeudamiento excesivo o el incumplimiento de la regla de gasto. Por otra parte, se trata de una gestión integrada o coordinada que afecta, únicamente, según el tenor literal del art. 116.bis, a los servicios obligatorios del art. 26 de la LBRL. Nada impide, sin embargo, que, de manera voluntaria, dicha gestión se pueda extender a servicios diferentes, siempre que se presten en ejecución de competencias propias, ya que el incumplimiento de la LOEP impide que asuman otras distintas (esto es, las antes denominada «impropias»).Así se desprende de los arts. 116.bis y 7.4 de la LBRL. Fuera de las situaciones de incumplimiento, cabe, por supuesto, el acuerdo para la gestión integrada o coordinada en todos los servicios. Incluso, la disposición adicional decimoquinta de la LBRL introduce un incentivo para el caso de que así se efectúe y se haga de manera exitosa, obteniendo ahorros. En este sentido, señala que si dos o más municipios llegan a un acuerdo para la gestión integrada o coordinada de todos los servicios municipales coincidentes y la Diputación o entidad equivalente acreditaque dicho acuerdo conlleva un ahorro de al menos el 10% respecto del coste efectivo total en el que incurría cada municipio por separado, el coeficiente de ponderación por población utilizado para la distribución del 75 por ciento de la PIE se incrementará, para cada municipio, en 0,04. 5. ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO Con arreglo a la anterior redacción de la LBRL, podían crearse entidades de ámbito territorial inferior al municipio de acuerdo con lo previsto en la normativa autonómica, sin que la Ley estatal formulara ninguna indicación como requisito para su constitución7. Ello ha determinado la proliferación de estas entidades, dotadas de 7 El art. 45, hoy derogado, se limitaba a señalar lo siguiente: «1. Las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos o aquella que establezcan las Leyes. 2. En todo caso se respetarán las siguientes reglas: a) La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso. b) La Entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento. 208 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS personalidad jurídica propia y con la consideración de Entidad local –anterior art. 3.2 de la LBRL–, que constituyen centros aún más pequeños para la prestación de los servicios y, en la mayor parte de los casos, con una estructura tan reducida que ni siquiera le permite hacer frente a sus obligaciones de información y rendición de cuentas. Esto es, sobre una situación ya suficientemente fragmentada y atomizada, la Ley permitía realizar un nuevo proceso de mayor descentralización, agravándose, con ello, el problema de ineficiencia que venimos señalando. La LRSAL ha abordado el problema desde diferentes ángulos. En primer lugar y sobre todo, el nuevo art. 24.bis de la LBRL altera, para el futuro, la configuración de estas entidades y establece requisitos para su válida constitución. De ahora en adelante, dichas entidades no tendrán personalidad jurídica propia ni la consideración de Entidad local, sino que, como ya vimos, constituyen una forma de organización desconcentrada del municipio. Además y lo que es más relevante, su creación, en el marco de la legislación autonómica, sólo es posible «si resulta una opción más eficiente para la administración desconcentrada de núcleos de población separados de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera» (art. 24.bis.3). Puede afirmarse, por tanto, que la Ley detiene el proceso de creación de entidades inferiores al municipio cuando ello tiene como único fundamento el atender a reivindicaciones localistas, exigiendo, como requisito ineludible, mejoras en la eficiencia. Esta circunstancia puede darse cuando se trate de núcleos de población de relativa importancia y alejados del núcleo principal del municipio. En todo caso, deberá ser acreditado mediante una evaluación previa de eficiencia. En la práctica, sin embargo, habrá que aguardar al desarrollo de la legislación autonómica sobre la materia, que será la deba concretar el modo en que deba realizarse dicha evaluación. A nuestro juicio, hubiese sido preferible que la propia LBRL, directamente y a través de una remisión a su desarrollo reglamentario en sus aspectos más técnicos, hubiese previsto una metodología común para la práctica de éstas y otras evaluaciones previstas en su articulado. De lo contrario, el éxito de la reforma dependerá de la colaboración y el acierto de cada Comunidad Autónoma, en materias que, como es el caso, se encuentran dentro del ámbito competencial propio del Estado. Así, se trata de hacer efectivos los principios constitucionales del gasto público –art. 31.2 de la CE- y la estabilidad preLa designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal. No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29. c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento». 209 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS supuestaria –art. 135 de la CE– y, por tanto, parte integrante de la competencia exclusiva en materia de Hacienda general8. En segundo lugar, la LRSAL impide la creación, bajo el anterior régimen jurídico, de aquellas entidades cuyo proceso se hubiese iniciado con posterioridad al 31 de diciembre de 2012 y no estuviese concluido a su entrada en vigor. De esta manera, se dota a la nueva regulación de un cierto carácter retroactivo, que se justifica por la preocupación del legislador por la contención del gasto público local. En sentido contrario y tal y como afirma expresamente la disposición transitoria quinta de la LRSAL, La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal. No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29. c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento». 8 Debemos recordar que la disposición final quinta de la LRSAL cita conjuntamente los títulos contenidos en los apartados 14 y 18 del art. 149.1 de la CE, lo que se explica en su Preámbulo en los siguientes términos: «Por otra parte, existe una estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales. En un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera. Precisamente esta estrecha vinculación determina que resulte justificada, de acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, STC 233/99, la cita conjunta de los títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1.14.ª, sobre Hacienda general y Deuda del Estado, y en el artículo 149.1.18.ª, sobre Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha justificado no solo la cita conjunta de ambos títulos, sino con carácter limitado la prevalencia del referido a la Hacienda general en supuestos determinados. Así, ha precisado que dado que frecuentemente la regulación de la Hacienda local estará llamada a incidir sobre dicho régimen jurídico, solo de manera puntual podrá el Estado regular con carácter exclusivo tal materia haciendo prevalecer el otro título competencial a que hace referencia en la actualidad, el artículo 1.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Esto es, el de la Hacienda general del artículo 149.1.14.ª de la Constitución. Así ocurrirá, en efecto, en aquellos casos en los que la normativa estatal tenga por objeto la regulación de instituciones comunes a las distintas Haciendas o de medidas de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas de las Corporaciones Locales. O también cuando su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el artículo 142 de la Constitución, en cuanto presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución. Así, la política presupuestaria de todos los poderes públicos, incluidos los locales, deberá adecuarse a los principios rectores de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dictada en desarrollo del artículo 135 de la Constitución». 210 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS «el núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y con la condición de Entidad Local y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente». Finalmente, la disposición transitoria cuarta de la LRSAL respeta la configuración de las entidades ya existentes, pero les impone la obligación de presentar sus cuentas con fecha 31 de diciembre de 2014. Dicha obligación formal constituye un auténtico test de viabilidad de las entidades, de manera que aquéllas que ni siquiera sean capaces de cumplir con la normativa de contabilidad y presupuesto están abocadas a su disolución, que será acordada por Decreto del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma. No obstante, la Ley prevé la posibilidad de que la Comunidad mantenga a la entidad como forma de organización desconcentrada del municipio. Esto es, se trata de que la mantenga pero con a nueva configuración prevista en el art. 24.bis de la LBRL, sin personalidad jurídica propia y como mera forma de desconcentración. La disolución provoca dos consecuencias previstas en la citada disposición transitoria cuarta. De un lado, que el personal que estuviera al servicio de la entidad disuelta quede incorporado en el Ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada. De otro lado, dicho Ayuntamiento se subrogará en todos los derechos y obligaciones de la entidad disuelta. 6. LA OBLIgACIÓN DE PUBLICAR EL COSTE EFECTIVO DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES Uno de los aspectos más polémicos que se han suscitado durante la elaboración del proyecto de Ley que nos ocupa, ha sido el intento de establecer un coste estándar para los servicios municipales. Se trataba de un parámetro cuya superación por los municipios de hasta 20.000 habitantes, determinaba la pérdida del servicio a favor de la Diputación. A través de esta vía se trataba de solventar el problema de la ineficiencia derivada del reducido tamaño de los municipios españoles. Así, el coste estándar se formaba tomando la media –o la mediana– del coste per cápita registrado en los municipios de mayor tamaño –de más de 20.000 habitantes–, para aplicarlo luego a los pequeños municipios. Esto es, se les venía a fijar un objetivo de coste máximo coincidente con el registrado en los municipios de mayor población. Esta iniciativa fue abandonada antes de la aprobación del propio Proyecto de Ley, dada la oposición que suscitó en el mundo local9. En su lugar, se ha optado por una 9 No debe subestimarse tampoco el efecto que produjeron las críticas vertidas por el Consejo de Estado en su Dictamen 567/2013, de 26 de junio. No obstante, lo cierto es que se trataba de críticas que podían haberse superado, ya que la que era más de fondo se limitaba a señalar la ausencia de un concepto legal de «coste estándar», que lo remitía en bloque a la norma reglamentaria. 211 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS vía menos coactiva, consistente en establecer la obligación de publicar, anualmente, el coste efectivo de los servicios municipales (art. 116.ter de la LBRL). La justificación de la medida se realiza en el Preámbulo de la propia Ley, en términos de transparencia y eficiencia. Así, se señala que «como medida de transparencia, se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales, de acuerdo con criterios comunes, y se dispone su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Esta medida se considera un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia. En este sentido, con la publicación agregada de la información de todos los costes efectivos de los servicios prestados por todas las Entidades Locales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contribuye a garantizar el cumplimiento del principio de eficiencia de conformidad con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». Como puede observarse, se pretende que cada ente local muestre ante sus ciudadanos el coste de sus servicios, lo que permitirá que éstos realicen la comparación con el de otras entidades. Este mejor conocimiento por parte de la ciudadanía acerca de dónde y cómo se gastan los recursos públicos supone un incentivo para responsables políticos y gestores públicos a conseguir mejoras de la eficiencia. Por tanto, la transparencia, aunque también, no es solo un fin es sí misma, sino un medio e incentivo para mejorar la eficiencia en el gasto público. Como puede comprobarse, de nuevo, estamos ante una medida que trata de corregir los problemas de ineficiencia ocasionados, principalmente, por el reducido tamaño de los municipios españoles. Sin embargo, la medida presenta también algún efecto jurídico directo que luego analizaremos, relativos a la posibilidad de prestar servicios al margen de la coordinación provincial, o vinculados al acceso de mejora en la financiación. Entrando ya a examinar los términos concretos en que se regula esta nueva obligación, el art. 116.ter.1 de la LBRL dispone que todas las entidades locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año y referido al ejercicio anterior, el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos de sus liquidaciones presupuestarias y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas por las entidades vinculadas o dependientes. Varias observaciones nos suscita este apartado. En primer lugar, la amplitud con la que se configura la nueva obligación, en un doble sentido. De un lado, afecta a la totalidad de Entidades Locales, por tanto no sólo a municipios, sino a la totalidad de entes regulados en el art. 3 de la LBRL, señaladamente, las provincias. De otro lado, la obligación no se circunscribe a los entes de menor tamaño, que, como hemos dicho repetidamente, son los que plantean mayores problemas en lo relativo a los costes de sus servicios. Esto constituye un acierto, ya que permitirá conocer, de manera oficial, la disparidad de costes que existen en nuestro país para un 212 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS mismo servicio. En este sentido, entendemos que este cálculo de los costes deberá ser siempre unitario, per cápita, única forma en que se pueden hacer comparables los de un municipio respecto de los restantes. En segundo lugar, se trata de una obligación de carácter periódico, de cumplimiento anual, lo que permitirá examinar cuál es la evolución de los referidos costes, no sólo en cada municipio, sino en términos agregados. Este elemento dinámico constituye una herramienta muy relevante para evaluar los resultados derivados de la reforma y, en su caso, detectar problemas persistentes o nuevas anomalías. Por último, este primer apartado del art. 116.ter alude, como fuente de información –obviando ahora a las entidades dependientes o vinculadas–, las liquidaciones presupuestarias, lo que nos parece un acierto. Otras alternativas tienen mayor costes indirectos y son de muy difícil cumplimiento por parte de los ayuntamientos pequeños, que son, además, los más afectados. Nos estamos refiriendo a la llevanza de una contabilidad de costes o al establecimiento de nuevas obligaciones de información extracontable, relativas al coste de los servicios. Por tanto, parece mucho más prudente acudir a la información ya disponible, contenida en las liquidaciones presupuestarias, acudiendo a la clasificación por programas, que es la que nos indica el destino del gasto a cada uno de los servicios locales. Ahora bien, la implantación de la nueva obligación exige que se disponga, al menos, de una información presupuestaria más detallada y con una mejor y más exacta correspondencia con los servicios definidos en la LBRL. Por todo ello, se hace necesario reformar la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, en su estructura programática, en un doble sentido. De un lado, definiendo los programas de manera más ajustada a lo dispuesto en la LBRL. De otro, imponiendo, para todos los municipios, el deber de presupuestar con el grado de desarrollo suficiente –en unos casos, grupos de programas–; en otros, programas- para que se disponga información acerca del coste de cada uno de los servicios previstos en la LBRL. Por su parte, el apartado segundo del citado art. 116.ter contiene alguna delimitación del concepto de coste efectivo, remitiendo su concreción al desarrollo reglamentario que deba hacerse a través de Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas10. Las indicaciones en cuanto al concepto y forma de cálculo del coste son dos. De un lado, la fuente de información deben ser los datos de ejecución, obtenidos de las liquidaciones presupuestarias, según vimos. De otro lado, debe tener en cuenta los costes reales directos e indirectos. Por lo que se refiere a los costes directos, no parece que resulten difíciles de obtener, una vez que se consiga, como propugnábamos más arriba, una correspondencia perfecta entre programas o grupos de programas –normativa presupuestaria– y servicios de com10 En el País Vasco esta competencia corresponde a las Diputaciones Forales –disposición adicional segunda de la LBRL-, mientras que en Navarra a la Comunidad Foral (disposición adicional segunda de la LRSAL). 213 Medidas de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local dirigidas a mejorar la eficiencia de la... Óscar Romera Jiménez y Jesús Rodríguez Márquez Crónica Presupuestaria 2/2014 ESTUDIOS Y NOTAS petencia municipal (régimen local). La incorporación de los costes indirectos exige realizar un prorrateo de dos tipos de partidas presentes en la clasificación por programas, en concreto, los grupos de programa dedicados a gastos de administración y los servicios de carácter general. Estas cuestiones serán las que deban ser objeto de aclaración por parte de la norma reglamentaria a la que se remite el precepto. Para finalizar con el análisis del art. 116.ter, su apartado tercero establece la obligación de comunicar los costes al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que será el encargado de su publicación. Antes señalábamos que la obligación de calcular, remitir y publicar los costes efectivos no sólo tenía eficacia en términos de transparencia y eficiencia, sino que puede dar lugar a consecuencias jurídicas concretas. No queremos extendernos ahora en su análisis, ya que son objeto de estudio en otros capítulos de la presente obra. Pero, al menos, sí queremos dejar constancia de tales efectos jurídicos, que son los siguientes: – Una de las medidas a incluir en los planes económico-financieros de los municipios que incumplan la normativa de estabilidad es la gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios para reducir sus costes. – El hecho de tener un menor coste efectivo que el de la Diputación permite a los municipios de población inferior a 20.000 habitantes asumir, en lugar de aquélla, la prestación y coordinación de los servicios previstos en el art. 26.2 de la LBRL. – De conformidad con el art. 36.1.h) de la LBRL, si la Diputación detecta que los costes de los servicios municipales de su provincia –cuyo seguimiento es competencia provincial- son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por aquella institución, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente. También deberá incluir en el plan provincial de cooperación fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir esos costes efectivos (art. 36.2.a) de la LBRL). – Entre los criterios de distribución de los planes provinciales de cooperación debe estar, necesariamente, el análisis de los costes efectivos de los servicios municipales. Dicho criterio también debe tenerse en cuenta para las subvenciones estatales y autonómicas (art. 36.2.a) de la LBRL). – Finalmente y como ya vimos, los municipios que acudan voluntariamente a fórmulas de gestión integrada o coordinada, consiguiendo con ello ahorros de al menos el 10 por ciento respecto de los costes anteriores, acceden a una mayor financiación local. 214
