Capitulo IX.pmd - Supremo Tribunal de Justicia del Estado de

IX
JUSTICIA PENAL
D
entro de la amplia gama de temas que integran la agenda de la reforma judicial,
la justicia penal ocupa un lugar destacado, tanto en el debate como en el estado
de la cuestión. En cuanto al debate, se advierte una presencia prominente del tema, no
sólo en el debate académico y social, sino también en el legislativo; muestra de ello son
las diversas iniciativas presentadas durante los últimos años, en particular la presentada
por el Presidente de la República en 2003. Vale la pena señalar también que durante las
campañas presidenciales de 2006, éste fue un tema presente en todas ellas. Una gran
parte del debate público y político se ha concentrado en dos temas. El primero, la
autonomía del ministerio público, y el segundo, los denominados “juicios orales”. Sin
duda, ambos forman parte de la agenda de la reforma del sistema de impartición de
justicia penal, sin embargo, como resulta evidente de la Consulta, el problema es mucho
más amplio y una solución de fondo, no meramente cosmética, implica considerar las
diversas variables que inciden en la justicia penal.
Por lo anterior, no es de sorprender que el sistema de justicia penal es el tema que
suscitó el mayor número de participaciones en la Consulta. En términos generales, los
planteamientos fueron críticos respecto de su funcionamiento y se coincidió sobre la
impostergable necesidad de reformarlo. Las propuestas para modificarlo integran un
abanico muy amplio de alternativas y van desde aspectos puntuales hasta enfoques que
se inclinan por replantear el sistema en lo general.
La visibilidad de la justicia penal se manifiesta también en su impacto sobre todo
el funcionamiento del sistema de justicia. Si bien desde una perspectiva estrictamente
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LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
cuantitativa, los asuntos penales no son necesariamente los que se presentan con más
frecuencia, es necesario reconocer que su número y los requerimientos para la tramitación
de los procesos inciden claramente sobre la conducción de la justicia.
Por las anteriores razones, se estima pertinente ubicar la discusión sobre la justicia
penal en el país como uno de los aspectos más delicados para la debida articulación del
sistema de justicia en México. En consecuencia, se ha optado por separar el tratamiento
de la justicia penal del resto de los temas de la Consulta y tratarlo como un capítulo
independiente.
Antes de entrar en materia, vale la pena hacer una reflexión sobre los alcances
de la reforma de la justicia penal. Con mucha frecuencia se suele relacionar la reforma de
la justicia penal como un elemento útil para reducir la criminalidad. El análisis que aquí
se presenta no comparte la existencia de un vínculo causal necesario entre la reducción de la criminalidad y una mejor operación de la justicia penal. La aproximación que
presenta este Libro Blanco concibe la función del sistema de justicia penal como una
obligación de un Estado democrático de derecho consistente en contribuir a la protección de los derechos de las víctimas de los delitos y en garantizar que los derechos y
las libertades de los indiciados sean debidamente respetados. Para ello, el Estado tiene
la obligación de dar una respuesta institucional a través de acciones encaminadas a
prevenir el delito, investigar su existencia, ubicar a los responsables, presentarlos ante
un juez y proteger los intereses de las víctimas de los delitos. La obligación del Estado
también se traduce en garantizar que los jueces resuelvan los asuntos que se les presentan
con imparcialidad y respetando el principio de la presunción de inocencia.
Si el análisis se circunscribe exclusivamente a la función jurisdiccional, el enfoque
necesariamente se haría más estrecho. Sin embargo, dada la naturaleza del procedimiento
penal mexicano, un análisis centrado exclusivamente en el funcionamiento jurisdiccional
puede resultar parcial y dejar a un lado problemas estructurales que necesariamente
afectan cualquier intento de reforma. Si bien el análisis que aquí se presenta aborda
principalmente cuestiones relacionadas con la impartición de justicia penal, durante la
Consulta también se presentaron temas que corresponden a una perspectiva más
amplia del procedimiento penal y que se exponen, por su importancia, como parte de
sus resultados.
IX. JUSTICIA PENAL
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La reforma de la justicia penal
Las discusiones alrededor del marco normativo que rige a los procesos penales en
México se caracterizan por contar con diversas propuestas, en las cuales se hace referencia al tránsito de un sistema escrito a un sistema oral. Sin embargo, en muchos
casos esas propuestas no consiguen establecer una vinculación clara entre la problemática existente en el sistema de justicia penal y el potencial de la oralidad para resolverla.
Por ejemplo, suele subrayarse exclusivamente el potencial de la oralidad para acelerar
la tramitación de los procesos, sin considerar otros factores.
Asimismo, no hay claridad respecto de la conveniencia del tránsito hacia la oralidad en cuanto a los alcances de la transformación. Las posiciones van desde la incorporación de la oralidad en asuntos menores, hasta una transformación integral de la
justicia penal. En este último caso resulta obvio que la oralidad es sólo una técnica que
no puede por sí misma convertirse en el eje rector de una reforma integral. Tal reforma
implica necesariamente la articulación de un proceso penal acusatorio. Por otro lado, la
mayor parte de las propuestas se centran exclusivamente en el diseño normativo de
la oralidad, dejando de lado los problemas de su implementación, los cuales no pueden
considerarse triviales.
Otras propuestas contienen críticas al desempeño del conjunto del sistema de justicia
penal. Los planteamientos analizan desde la averiguación previa hasta la fase de ejecución de las sentencias. También se consideran a todos los actores del sistema –jueces,
agentes del ministerio público, abogados, defensores y policías–. El común denominador
de este tipo de posturas es un enfoque integral de la problemática de la justicia penal.
El enfoque aboga por favorecer la construcción de un procedimiento penal que permita
garantizar un debido proceso, tanto para víctimas como para inculpados y que, al mismo
tiempo, genere los incentivos necesarios para que los operadores del sistema mejoren
su desempeño.
Precisamente, a propósito de las posturas que revisan al sistema de manera integral,
es posible encontrar posiciones que privilegian el fortalecimiento de principios como el
de publicidad, el de concentración o el de inmediación. Incluso se habla de la necesidad de articular efectivamente el proceso penal acusatorio. En forma general, también
se destaca la necesidad de consolidar el principio de presunción de inocencia y de
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LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
encontrar vías que permitan formalizar y fortalecer la participación de las víctimas en los
procedimientos. Este tipo de propuestas de reforma tiene generalmente puntos de contacto con el derecho comparado. No obstante, el referente fundamental es el espacio de
consenso sobre la definición del debido proceso penal en las normas y en la jurisprudencia internacional.
Dentro del debate también es muy importante destacar la existencia de posturas
que si bien son críticas respecto al funcionamiento del sistema, se inclinan por la cautela
en lo tocante a su reforma. Esta línea de pensamiento se caracteriza por considerar que
acciones precipitadas, sin la debida evaluación y recursos, pueden resultar contraproducentes agravando, y no solucionando, algunos de los problemas existentes. Por ello
recomiendan prudencia y mesura en el diseño e implementación de ella.
El análisis de los ejercicios presentados tanto en el marco de la Consulta como en
otros espacios de la vida pública nacional conduce necesariamente a una reflexión
sobre el futuro inmediato de la justicia penal. En principio, parece que existe un consenso
generalizado sobre las dificultades por las que atraviesa el sistema y las deficiencias que acusa. En cuanto a las alternativas de solución el escenario es más variado.
No obstante, parece también advertirse un consenso sobre la necesidad de introducir
cambios. Bajo esta perspectiva, la revisión del funcionamiento de la justicia penal a la
luz de los estándares reconocidos tanto por el derecho como por la jurisprudencia
internacionales parece una ruta adecuada. El ejercicio puede contribuir a esclarecer no
sólo las alternativas más viables para el cambio sino también puede mostrar mecanismos cuya implementación no requiere necesariamente de la introducción de reformas
legislativas.
En todo caso, los cambios a la justicia penal deben empezar a discutirse inmediatamente y su ejecución tampoco debe demorar. La reforma de la justicia penal representa una
oportunidad para replantear y fortalecer la imagen del sistema de justicia en México.
Los poderes judiciales deben ser especialmente activos en la discusión.
La Consulta reconoció que existen ya diversas iniciativas de reformas, algunas
constitucionales y otras de carácter legislativo. A pesar de sus diferencias, todas coinciden
en la reorientación del sistema de justicia penal. Por ello se antoja necesario discutir de
la manera más amplia y rápida posible la viabilidad y alcance de las reformas para
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lograr un consenso mínimo sobre la dirección de los cambios y los mecanismos, tiempos
y recursos para su implementación. Lo que resulta obvio es la urgencia de avanzar en la
reforma del sistema de justicia penal.
Propuesta: Revisar el procedimiento penal mexicano a la luz de los estándares del derecho
y la jurisprudencia internacional. Para ello conviene considerar las iniciativas ya presentadas en esta materia.
Nivel de acción: Nacional.
Relación: VII.C.3
Normativa
No normativa
Constitucional: Reformar el sistema de
justicia penal.
Legislativa: Hacer los cambios consecuentes con la reforma constitucional, o alternativamente existen proyectos que pueden
desarrollarse sin necesidad de cambios
constitucionales.
Gestión: Los poderes judiciales deben integrar grupos de trabajo encargados de analizar el funcionamiento de la justicia penal
y definir si se satisfacen los estándares
del derecho y la jurisprudencia internacional.
Los grupos deben proponer acciones que
permitan mejorar el funcionamiento del
sistema.
Gestión: Los poderes judiciales deben revisar las iniciativas y propuestas existentes
para reformar a la justicia penal. Al efecto,
se debe discutir la viabilidad de las propuestas y los mecanismos para su implementación. Los poderes judiciales deben
sensibilizar a los legisladores sobre los
alcances y las consecuencias de las propuestas de reforma. En cualquier caso
asegurar la existencia de los recursos necesarios para implementar los cambios.
A. PRISIÓN PREVENTIVA
Durante la Consulta se cuestionó tanto el diseño como el uso de la prisión preventiva.
En estos casos, los comentarios se centran en discutir las condiciones en las que
ésta debe ser empleada. Las críticas se enfocan en que la legislación penal sustantiva
ha extendido indiscriminadamente el uso de la prisión preventiva de manera que ésta
se ha convertido en la regla y no en la excepción, como corresponde a un diseño
respetuoso de las garantías de los procesados. Asimismo, se argumenta que la cuestión
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
364
no solamente afecta la libertad de los indiciados sino que el abuso en el empleo de la
medida se traduce en altos costos para el Estado y tiene otros efectos indeseables.
Por otro lado, el debate también incluye una discusión sobre la naturaleza de las
reglas que norman la prisión preventiva. Al efecto se sostiene su posible incompatibilidad con el derecho internacional.
Propuesta: Revisar los supuestos en los que procede la prisión preventiva.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
No normativa
Normativa
Constitucional: Revisar si los requisitos
de procedencia de la prisión preventiva se
ajustan a los criterios de derecho internacional reconocidos por el Estado mexicano.
Legislativa: Revisar los delitos considerados graves por la legislación y determinar
la conveniencia de mantener dicha clasificación para cada uno de ellos.
B. LOS PROCESOS PENALES
El análisis del funcionamiento de los procesos penales realizado por los participantes
en la Consulta revela la existencia de diversas dilaciones en el desarrollo de las causas.
Asimismo, las ponencias presentadas cuestionan diversas instituciones procesales en
función de su impacto negativo sobre el debido proceso.
En primer lugar, debe mencionarse que la Consulta retomó un largo debate entre
los penalistas. Se trata del tema de la acreditación del cuerpo del delito o de los elementos
del tipo penal para el otorgamiento de órdenes de aprehensión y el dictado de autos de
formal prisión. La diversidad de las posturas en la materia indica que el debate no está
cerrado. La participación en la Consulta no permite encontrar con claridad una dirección
en el debate.
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365
Sin embargo, a propósito de dicho debate fue posible encontrar posicionamientos
muy interesantes en relación con la llamada fase de preinstrucción. En particular, se
trata de posiciones que cuestionan dicha fase como un espacio que puede resultar
excesivamente breve para las partes. Tanto los agentes del ministerio público pueden
encontrar dificultades para acreditar debidamente los requisitos constitucionales, como
los indiciados pueden tener problemas para articular una defensa efectiva. Hay temas
que necesariamente se encuentran relacionados con la estructura actual de la preinstrucción. La figura del arraigo destaca claramente en ese sentido.
No obstante, también hay posturas que defienden la existencia del plazo reducido
de 72 horas, argumentando que la preinstrucción únicamente debe servir para establecer si hay méritos para iniciar un proceso y no es un juicio en sí mismo. Pero,
incluso bajo esta perspectiva, es necesario revisar la forma en la que operan los actores
y sus requerimientos.
Si bien hay propuestas muy concretas para ampliar los plazos de la preinstrucción,
la relevancia del tema obliga necesariamente a un estudio cuidadoso.
Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud del inculpado hasta por 30 días.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Establecer la posibilidad de
que los indiciados puedan solicitar la ampliación del término de la preinstrucción hasta
por un plazo de 30 días.
Propuesta: Ampliar el plazo de 72 horas de la preinstrucción.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
366
Normativa
No normativa
Constitucional: Ampliar la preinstrucción
para conceder un plazo razonable a las partes para preparar tanto la acusación como
la defensa.
Propuesta: Ampliar el plazo de la preinstrucción a solicitud de las partes previo acuerdo
del juez.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Mantener el término de 72
horas con posibilidad de prórroga en función de las necesidades de las partes. Los
jueces estarán facultados para decidir sobre
la prórroga y sus alcances.
Propuesta: Mantener el esquema actual de la preinstrucción.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: No modificar el texto actual
de la Constitución en materia de preinstrucción.
El tema de la duración de los procesos penales también suscitó diversos comentarios. En varias ponencias se señaló la existencia de demoras injustificadas en la
tramitación de los procesos. Asimismo, se mencionaron dificultades para el desahogo
de las pruebas y la celebración de múltiples audiencias durante la instrucción. Sobre
este particular, las propuestas incluyen acciones orientadas a limitar el número de
audiencias, reducir términos procesales e incluso quienes optan por la incorporación
de juicios orales como medio para abreviar el procedimiento.
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367
No obstante, en varias ponencias se previene sobre la necesidad de revisar con
cuidado y proceder con cautela hacia las modificaciones propuestas. En primer lugar,
se reconoce que la celeridad de los procesos no es un fin por sí mismo, sino que hay
que verlo siempre en consonancia con la garantía de un efectivo derecho a la defensa.
Bajo estas circunstancias, el énfasis en la celeridad puede afectar la posibilidad de una
defensa adecuada. Asimismo, se previene sobre los desequilibrios procesales que pueden
originarse con motivo de reducciones arbitrarias de los términos procesales.
Se recogieron también advertencias sobre los riesgos que entraña el establecer
términos y plazos ambiciosos, pero de difícil cumplimiento.
Una tercera línea de planteamientos identifica las demoras con la gestión de los
procesos en los juzgados así como con la duración de las instancias posteriores.
Propuesta: Revisar la regulación de los procesos penales a fin de reducir su duración.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
Normativa
No normativa
Legislativa: Revisar los códigos de procedimientos penales para incorporar mecanismos que permitan agilizar la tramitación
de los procesos.
Propuesta: Revisar la gestión en los juzgados con el objeto de agilizar la tramitación de
los procesos.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: VI.B.2
Normativa
No normativa
Gestión: Plantear nuevos modelos de gestión que permitan reducir trámites y agilizar
el desarrollo de los procesos.
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
368
En cuanto a las condiciones en las que se desarrolla el proceso, hay propuestas en
el sentido de fortalecer principios como el de la inmediación y la publicidad. Por lo que
respecta al primero, se trata de una cuestión fundamental consistente en la presencia
del juez en el juicio. La naturaleza fundamentalmente escrita de los procesos penales
permite que las actuaciones queden registradas. Asimismo, permite que las pruebas se
vayan acumulando en el expediente paulatinamente. De esta manera, la dinámica de los
procesos se torna pausada y permite que los jueces no se encuentren siempre presentes
en el momento en que se desahogan las pruebas. Estas circunstancias hacen que se
reconozca que el juez “preside” las audiencias mientras se encuentre en el local del
juzgado, aunque no lo haga de manera efectiva. En consecuencia, el fortalecimiento
del principio de inmediación no aparece como una medida aislada. Su consolidación
requiere de una profunda transformación de las dinámicas que rigen la instrucción de
los procesos en la que también se consoliden otros principios como el de concentración.
Algo muy semejante ocurre con el principio de publicidad. Dicho principio pretende
garantizar la transparencia del proceso. No obstante, la naturaleza escrita de los procesos y el espacio que media en la integración del material probatorio ocasionan que los
espacios de visibilidad del juicio sean muy reducidos. De esta manera, la realización
efectiva del principio de publicidad presenta dos opciones. Por una parte se puede
considerar el establecer reglas que permitan el acceso a los expedientes mientras éstos
se encuentran en trámite. Esta posibilidad fue establecida en el Estado de Nuevo León y
ha sido cuestionada por la Procuraduría General de la República a través de la acción de
inconstitucionalidad 25/2004. Por otra parte, se puede pensar en modificar la dinámica
procesal de tal forma que no sólo se garantice la publicidad sino también la inmediación
y la concentración.
Propuesta: Revisar los procesos con el objeto de garantizar los principios de inmediación,
concentración y publicidad.
Nivel de acción: Nacional, federal y local.
Relación: VI.B.2
Normativa
Legislativa: Revisar los códigos de procedimientos penales para garantizar la aplicación de los principios de inmediación, concentración y publicidad en los procesos.
No normativa
IX. JUSTICIA PENAL
369
Propuesta: Regular el acceso de terceros a la información que se genera durante la
tramitación de los procesos.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: V.A.9, VIII.A.1
No normativa
Normativa
Legislativa: Regular en los códigos de procedimientos penales el acceso de terceros
a los expedientes.
Jurisprudencial: La Suprema Corte de Justicia debe establecer la manera en la que se
puede considerar viable el acceso de terceros a la información que se genera en los
procesos y los tiempos en los que dicho
acceso puede realizarse.
C. SALIDAS ALTERNATIVAS
La Consulta muestra una corriente muy generalizada que se inclina por favorecer la
incorporación de salidas alternativas en el procedimiento penal. La mediación (entre
ofendido e indiciado en delitos menores), la suspensión de proceso a prueba y la aplicación del principio de oportunidad a cargo del ministerio público, entre otros, son
mecanismos que permiten salidas alternativas al proceso penal. Entre sus ventajas destaca
la posibilidad de confeccionar soluciones más adecuadas para las víctimas, la reducción
del número de asuntos que llegan a juicio, y en general reducir los costos de la operación del sistema de justicia penal.
Bajo esta perspectiva se presentaron propuestas en donde se coloca a instituciones
como la mediación como el eje de una política de salidas alternativas. En otros casos, la
mediación aparece como un elemento adicional en modelos que incorporan el principio
de oportunidad para el ministerio público o la suspensión del proceso a prueba, entre
otras instituciones. Si bien la discusión es todavía incipiente, no puede ignorarse que la
legislación de varios Estados de la República ya contempla este tipo de instituciones.
En todo caso, la discusión sobre las salidas alternativas y sus beneficios como una
opción ágil para resolver mejor los problemas de los usuarios de la justicia y para
descongestionar al sistema penal, aparece como una necesidad apremiante.
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
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Propuesta: Promover la incorporación de salidas alternativas a los procedimientos
penales.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: VII.C.4
Normativa
No normativa
Constitucional: Algunos consideran necesaria la reforma de la Constitución para
incorporar el principio de oportunidad;
otros estiman que la redacción actual permitiría su empleo mediante reformas
legislativas.
Legislativa: Incorporar en los códigos de
procedimientos penales instituciones que
generen salidas alternativas en los procedimientos penales.
D. EL OFENDIDO COMO PARTE ACTIVA EN EL PROCEDIMIENTO PENAL
La discusión sobre la situación de los ofendidos durante el procedimiento penal se
abordó en diversas ponencias. En términos generales hay muchas coincidencias en
señalar la precaria situación de los ofendidos tanto en la averiguación previa como
durante el proceso. De esta manera, se habla de problemas derivados de una mala
integración de la averiguación previa, presentación de consignaciones con deficiencias
o dificultades en el seguimiento de los procesos.
Entre las propuestas se plantea la posibilidad de contemplar una mayor participación de los ofendidos mediante el otorgamiento de mayores facultades en la averiguación
previa y en los procesos. Hay posturas que incluso se inclinan por acabar con el
monopolio de la acción penal a cargo del ministerio público. En este último caso, hay
dos corrientes. Una primera que opta por acabar completamente con el monopolio y una
segunda que propone reconocer una serie de delitos en donde se considere viable la
acción a cargo de los particulares.
IX. JUSTICIA PENAL
371
Propuesta: Fortalecer la posición de los ofendidos en el procedimiento penal.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
Normativa
No normativa
Legislativa: Revisar las fases del procedimiento penal y permitir que los ofendidos
tengan una mayor intervención en su desarrollo. Reconocer el derecho de los ofendidos a coadyuvar efectivamente con el
ministerio público.
Propuesta: Reconocer la acción penal a cargo de particulares.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Modificar la Constitución para acabar con el monopolio de la
acción penal a cargo del ministerio público
y permitir que los particulares puedan iniciar procesos penales.
Propuesta: Reconocer el ejercicio de la acción penal a cargo de particulares en ciertos
delitos.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
Constitucional: Modificar la Constitución con el objeto de reconocer el derecho
de los particulares a ejercitar la acción penal
respecto de algunos delitos.
Legislativa: Establecer en la legislación los
casos en los que se autorizará el ejercicio
de la acción penal a los particulares, sin intervención del ministerio público.
No normativa
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
372
E. LA DESPENALIZACIÓN
Los temas de política criminal también fueron tratados en la Consulta. En especial cabe
destacar el contenido de algunas ponencias en donde se cuestiona el incremento en el
número de conductas que se consideran delictivas. Se argumentó que es necesario definir
claramente el objeto de la justicia penal y limitar su aplicación únicamente a aquellos
casos en que exista una verdadera necesidad social de punición. Igualmente se expusieron
diversos argumentos para señalar que la mera tipificación de delitos o el incremento de
sanciones sin una política criminal bien estructurada no contribuye a reducir la comisión de delitos y si crea otros efectos indeseables, tales como las sobrecargas de trabajo
a las policías, la sobrepoblación carcelaria y, sobre todo, un incremento en las tasas de
impunidad. Lo anterior sin considerar los altos costos sociales que implica el empleo
desmesurado de la justicia penal.
Propuesta: Revisar los delitos contemplados en la legislación penal, así como la tendencia
indiscriminada a incrementar las penas.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
Normativa
No normativa
Legislativa: Revaluar la política criminal y
eliminar los delitos contemplados en la
legislación que no se ajusten a los lineamientos de la misma. Asimismo revisar los esquemas de sanciones y limitar el empleo
indiscriminado de la pena de prisión.
Gestión: Los poderes judiciales deben contribuir en el diseño de la política criminal
del Estado.
F. LA AVERIGUACIÓN PREVIA
La Consulta contiene diversas propuestas en relación con la reforma de la averiguación
previa. En términos generales, las posturas son críticas en relación con la función del
ministerio público durante la averiguación previa. Al efecto se expresa que existe poco
control sobre la manera en la que se conducen las investigaciones, lo cual se traduce
en deficiencias en la integración de la averiguación previa y en violaciones a los derechos de víctimas e indiciados. Asimismo, hay expresiones que identifican a la averigua-
IX. JUSTICIA PENAL
373
ción previa como un verdadero juicio de instrucción en donde existe una limitada
capacidad para hacer efectivo el derecho a la defensa de los indiciados.
Las propuestas relacionadas con el tema se pueden inscribir en tres vertientes.
Una primera vertiente se inclina por retomar el modelo de juez de instrucción. Una
segunda vertiente plantea la existencia de jueces de garantías encargados de tutelar
los derechos de los particulares involucrados en los procedimientos iniciados por los
agentes del ministerio público. Una tercera vertiente se inclina por la reforma en el
funcionamiento de las procuradurías de justicia.
El primer tipo de propuesta implica una profunda modificación en la estructura del
proceso. Se trata de regresar la función de la instrucción a cargo de un juez. La función
de investigación del ministerio público se puede mantener, pero la dirección de la investigación y la eventual formulación de una acusación quedan en manos del juez de instrucción. Esta propuesta exige la reforma de la Constitución, de la legislación procesal
penal y la dotación de recursos que permitan cubrir los costos de la transformación.
Las propuestas del segundo grupo plantean establecer un control judicial efectivo
sobre las actuaciones del ministerio público durante la averiguación previa. El modelo
se orienta hacia la defensa de víctimas frente a actuaciones violatorias de sus derechos.
Al mismo, tiempo, conserva el diseño actual del ministerio público. Este diseño plantea
una función semejante a la que realizan los jueces de distrito a través del amparo.
Aunque se argumenta que la diferencia radica en que los jueces locales pueden prestar
un servicio más expedito, mediante una mejor distribución y un procedimiento sumario.
Esta propuesta puede realizarse sin necesidad de modificar la Constitución. En este
caso, las reformas pueden hacerse en la legislación procesal y en las leyes orgánicas de
los poderes judiciales. También será necesario revisar la manera en la que el control
judicial se realizará y si ello implica un incremento en el número de jueces.
La tercera postura sostiene que los problemas pueden resolverse mediante una
reforma en la organización de las procuradurías de justicia. El objetivo principal de
dicha reforma es establecer nuevos controles y afinar los existentes de tal manera que
los agentes del ministerio público mejoren la calidad de su trabajo y se reduzcan las
irregularidades en contra de víctimas e indiciados. La propuesta no requiere de reformas a la legislación. No obstante, se requiere de liderazgo y capacidad en las procuradurías para ejecutar los cambios y mantenerlos.
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
374
Propuesta: Establecer la figura del juez de instrucción.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Modificar la Constitución para incorporar la figura del juez de
instrucción.
Legislativa: Expedir la legislación procesal
penal que regule el nuevo sistema de
justicia penal.
Propuesta: Establecer jueces de garantías encargados de tutelar derechos durante la
averiguación previa.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
Normativa
No normativa
Legislativa: Modificar la legislación procesal penal para incorporar la figura del juez
de garantías en la averiguación previa.
Diseño institucional: Los poderes judiciales deben definir la manera en la que prestará el servicio de tutela de garantías
durante la averiguación previa.
Propuesta: Mejorar el funcionamiento de las procuradurías de justicia durante la
averiguación previa.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación:
Normativa
No normativa
Diseño institucional: Las procuradurías de
justicia deben crear los controles necesarios para mejorar la calidad de las averiguaciones previas y evitar que se violen derechos de los particulares.
IX. JUSTICIA PENAL
375
G. LA DEFENSA DE LOS INDICIADOS
La situación de los indiciados durante el procedimiento penal es una cuestión que
genera especial atención. Los problemas para asegurar el efectivo derecho a la defensa
se han externado tanto en la Consulta como en muchos otros foros que analizan el
sistema de justicia penal. Entre los aspectos más destacados hay que señalar la limitada capacidad de los indiciados para defenderse durante la averiguación previa. Las
irregularidades que se presentan en la designación de la defensa de los detenidos.
El tiempo para la preparación de la defensa en la preinstrucción. De manera general, se
menciona la limitada vigencia del principio de presunción de inocencia.
Tanto la situación de la defensa en la averiguación previa, como el tema de los
tiempos en la preinstrucción ya fueron abordados en los apartados anteriores. Por lo que
respecta al tema de la designación del defensor, las propuestas giran en torno a la profesionalización de la defensa penal. Ello implica la reforma de la Constitución con el
objeto de eliminar la posibilidad de que los indiciados puedan ser defendidos por quienes
no tienen una preparación de abogado. Bajo esa misma tendencia se ubica una corriente
que propone la necesidad de certificar a los abogados que pretendan ofrecer sus servicios
como defensores. Sin embargo, en este último caso, no hay propuestas claras sobre la
forma en la que la certificación puede realizarse ni sobre el órgano encargado de hacerlo.
Una cuestión adicional en relación con la defensa, tiene que ver con las condiciones
en las que se desempeñan quienes realizan dicha función. Al margen de su capacidad
para asumir la defensa, es necesario considerar las dificultades que se presentan para
comunicarse con los procesados y en general para preparar el caso. Esta situación
puede resolverse con modificaciones legislativas que esclarezcan los alcances del derecho
a la defensa y con jurisprudencia que desarrolle dicho principio constitucional.
Finalmente, en lo que hace al principio de presunción de inocencia, la discusión
parte del reconocimiento de dicho principio hecho por la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia.1 No obstante, se estima necesario seguir desarrollando los alcances
de dicho principio tanto en la legislación como en la jurisprudencia. El tema fue abordado
brevemente a propósito de la prisión preventiva. Sin embargo, existen muchos otros
aspectos en donde es necesario fortalecerlo.
1
Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implícita en la Constitución federal.
Amparo en revisión 1293/2000, Jurisprudencia P.XXXV/2002.
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
376
Propuesta: Garantizar que la defensa en el proceso penal se encuentre a cargo de un
abogado.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Modificar el artículo 20
fracción IX para establecer que la defensa
debe estar a cargo de un abogado.
Propuesta: Garantizar una defensa de calidad en el procedimiento penal.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Constitucional: Modificar la Constitución
para exigir que los defensores penales se
encuentren certificados
Legislativa: Elaborar la legislación necesaria para regular el proceso de certificación de los defensores penales. Definir si
la certificación tiene alcances nacionales.
Diseño institucional: Establecer el organismo encargado de certificar a los abogados que se dediquen a la defensa de los
indiciados.
Propuesta: Fortalecer el derecho a la defensa.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
Legislativa: Adicionar la legislación procesal con el objeto de garantizar un efectivo
derecho a la defensa.
Jurisprudencial: Desarrollar el derecho a la
defensa. Modificar la jurisprudencia que
afecta a dicho principio.
No normativa
IX. JUSTICIA PENAL
377
Propuesta: Fortalecer el principio de presunción de inocencia.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
No normativa
Normativa
Legislativa: Desarrollar el principio de presunción de inocencia en la legislación.
Jurisprudencial: Modificar la jurisprudencia que afecta a dicho principio.
H. LOS DEFENSORES DE OFICIO
En relación con los defensores de oficio, la Consulta muestra una serie de propuestas
orientadas al fortalecimiento de esta institución. Las alternativas incluyen desde modificaciones orientadas a la consolidación del servicio civil de carrera hasta la creación
de defensorías dotadas de autonomía constitucional.
En el primer caso, se plantean alternativas como el aumento en las percepciones
de los defensores y el establecimiento de sistemas que permitan su desarrollo institucional, así como su profesionalización. En el segundo caso, se habla de la creación de
defensorías con autonomía constitucional. En todo caso, es necesario revisar con cuidado
el modelo de autonomía propuesto con el fin de establecer qué tan conveniente es su
adopción.
Por otro lado, existen planteamientos que abogan por la diversificación de los
servicios de las defensorías. De esta manera, se habla de la creación de áreas especializadas para la atención de indígenas, entre otros temas.
Propuesta: Establecer la autonomía de las defensorías de oficio.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: V.C.7
Normativa
Constitucional: Establecer la autonomía de
las defensorías de oficio.
No normativa
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
378
Propuesta: Consolidar el servicio civil de carrera en las defensorías.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: V.C.7
Normativa
No normativa
Legislativa: Desarrollar el servicio civil de
carrera en la legislación que regula el funcionamiento de las defensorías.
Diseño institucional. Establecer el servicio
civil de carrera en las defensorías.
Propuesta: Diversificar los servicios de las defensorías de oficio.
Nivel de acción: Federal y local.
Relación: V.C.7
Normativa
No normativa
Gestión: Revisar los servicios ofrecidos por
las defensorías y analizar la posibilidad de
incorporar servicios adicionales.
I. MEDIDAS DE SEGURIDAD EN LOS PROCESOS
Un tema estrechamente relacionado con la autonomía de los jueces es el relativo a las
condiciones de seguridad de sus unidades jurisdiccionales y en general a la seguridad
de los juzgadores. En general deben reconsiderarse las medidas de seguridad en los
juzgados y eventualmente considerar medidas de seguridad personal para los jueces
cuya actividad lo justifique.
Propuesta: Establecer mecanismos que permitan reforzar la seguridad tanto de las
instalaciones judiciales como de los juzgadores.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
IX. JUSTICIA PENAL
379
Normativa
No normativa
Diseño institucional: Crear áreas responsables de resolver los problemas de seguridad generados con motivo del desempeño
de la función jurisdiccional.
J. LOS SERVICIOS PERICIALES
Los servicios periciales fueron tratados mediante el análisis de los problemas que se
suscitan alrededor de su empleo. Una primera cuestión fue la necesidad de establecer
padrones de peritos en donde no solamente se contengan nombres sino que se establezca
información adicional sobre el tipo de servicios que el perito ofrece y los resultados de
su trabajo en procesos jurisdiccionales. Siguiendo una línea semejante, hay propuestas
que abogan por establecer mayores controles para los peritos en el ejercicio de su labor.
Adicionalmente, existen dos temas en donde se plantean los problemas pero no se
apunta con claridad hacia las propuestas de solución. Se trata del acceso de la defensa
al empleo de servicios periciales y del pago de los servicios. En el primer caso, el
problema gira en torno a los desequilibrios que se presentan en los procesos debido a
la capacidad de las procuradurías para contar con áreas periciales especializadas. En el
segundo, se argumenta que el costo de los servicios impide su empleo.
La propuesta en el sentido de enriquecer la información contenida en los registros
de peritos puede ser una buena alternativa para resolver varios problemas relacionados con los peritos. Un registro al que se pueda acceder con facilidad permite que los
servicios periciales ofrecidos en una entidad puedan ser empleados en procesos en
otras entidades. La información contenida en los registros puede aportar datos valiosos a
los usuarios que les permitan saber con mayor claridad qué esperar de los servicios del
perito. El registro también puede orientar sobre la calidad de los servicios ofrecidos.
Propuesta: Establecer, depurar y enriquecer el padrón de servicios periciales en los
poderes judiciales.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
380
Normativa
No normativa
Gestión: Los listados de peritos publicados
por los poderes judiciales deben contener
información adicional sobre la capacidad
y la experiencia de los peritos, así como
los resultados de su participación en los
procesos.
K. SOCIEDAD Y JUSTICIA PENAL
Bajo el rubro sociedad y justicia penal destaca una cuestión relacionada con el papel de
los impartidores de justicia en el proceso penal. Por lo general las opiniones que se
formulan en relación con los impartidores de justicia penal suelen considerarlos
como parte del aparato del Estado que se ocupa de combatir al crimen. Dicha concepción parece presentar a los jueces más como encargados de condenar a quienes se
juzga que en funcionarios encargados de proteger sus derechos.
Los efectos pueden observarse tanto al interior de los poderes judiciales como en
la sociedad. En el primer caso, en ocasiones se advierte una actitud en los jueces que
parece inclinarse en favor de la acusación. Los jueces parecen asumirse como responsables de colaborar en la represión de los delitos. Evidentemente, ello afecta principios como el de presunción de inocencia y, en general, la protección de los derechos de
los acusados.
En el segundo caso, los efectos se traducen en una imagen del juez como el
encargado de evitar que los detenidos salgan a la calle. Esto se traduce en presiones a
los juzgadores para obtener sentencias condenatorias al margen de las condiciones en
las que el procedimiento penal se haya desarrollado.
En general, los poderes judiciales hacen poco por difundir en la sociedad cuál es
la naturaleza de la función jurisdiccional en la materia penal. Este ejercicio puede
contribuir a crear una imagen del juez como un servidor público que tiene como función
fundamental vigilar y proteger los derechos de los ciudadanos. El reto fundamental es
incidir sobre la concepción que se tiene de la función del juez penal. Sin embargo,
el reto no sólo se encuentra en el exterior de las instituciones judiciales. En el interior
de los poderes judiciales también parece necesario discutir en todos los niveles el
IX. JUSTICIA PENAL
381
papel de los jueces penales. El objetivo principal es establecer consensos sobre cuál
es el papel de la justicia penal en un Estado democrático de derecho y definir las vías
por las que dicha función puede hacerse efectiva.
Propuesta: Crear campañas de difusión que contribuyan a legitimar la función jurisdiccional en materia penal como un servicio comprometido con la protección de los
derechos de la ciudadanía.
Nivel de acción: Nacional.
Relación: VIII.A.2
Normativa
No normativa
Gestión: Formular planes de difusión en
donde se transmita a la sociedad que los
juicios penales tienen como objeto fundamental la protección de los derechos de los
ciudadanos.
Propuesta: Establecer programas institucionales diseñados para discutir el contenido
de las resoluciones penales a la luz de las funciones que cumple un Poder Judicial en un
Estado democrático de derecho.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
No normativa
Capacitación: Organizar grupos de discusión en donde se analicen tanto resoluciones como actitudes de los distintos sectores
sociales sobre el impacto de la función
jurisdiccional en materia penal. Generar
documentos que contribuyan en la formación de los juzgadores penales.
L. LA AUTONOMÍA DE LA PROCURACIÓN DE JUSTICIA
La discusión sobre la autonomía de las procuradurías se divide en dos grandes posturas.
Por una parte, están aquellas que se inclinan por un modelo de autonomía constitu-
LIBRO BLANCO DE LA REFORMA JUDICIAL
382
cional. Por otra parte, se presentan las posturas que no consideran necesaria la adopción
de un modelo autónomo.
Las propuestas que se inclinan por la autonomía se basan en un modelo de
autonomía constitucional. La justificación del modelo se basa en una concepción técnica
del servicio de procuración de justicia en donde las decisiones deben tomarse en función de los méritos de cada caso. Las propuestas son variadas en cuanto al diseño de la
autonomía y las competencias. En particular, llaman la atención dos temas. En primer
lugar, el de la autonomía de los agentes del ministerio público en lo particular y los
mecanismos institucionales para hacerla efectiva. En segundo lugar, se encuentra
el tema de la policía ministerial. Sobre esta cuestión la discusión trata de resolver si la
policía debe permanecer bajo el control institucional de las procuradurías o si debe
quedar en manos del Poder Ejecutivo en un modelo de policía unificada.
Las posiciones que se oponen a la autonomía contienen argumentos en donde se
enfatiza que los problemas en las procuradurías no necesariamente serán resueltos
al dotarlas de autonomía constitucional. Al efecto, sostienen que el tema fundamental es el
de la rendición de cuentas y un efectivo sistema de responsabilidad para los funcionarios.
Las alternativas incluyen la creación de mayores controles a cargo de los congresos. Asimismo, se considera la posibilidad de comisionar a fiscales independientes
para que investiguen cuestiones en donde se requieran garantías especiales de imparcialidad. En este caso, no hay definiciones claras sobre la ubicación institucional de la
policía ministerial.
Propuesta: Dar autonomía constitucional a las procuradurías de justicia.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
Constitucional: Establecer un modelo de
autonomía para las procuradurías de justicia.
Legislativa: Expedir la legislación necesaria
para regular la organización de las procuradurías autónomas.
No normativa
IX. JUSTICIA PENAL
383
Propuesta: Perfeccionar los modelos de rendición de cuentas y responsabilidad de los
funcionarios de las procuradurías de justicia.
Nivel de acción: Nacional.
Relación:
Normativa
Constitucional: Establecer nuevas atribuciones para los congresos y otros órganos
autónomos que permitan exigir a las procuradurías rendir cuentas por su actuación.
Legislativa: Revisar la regulación sobre
rendición de cuentas y responsabilidad de
los funcionarios de las procuradurías.
No normativa