Descargable - Escuela Andaluza de Salud Pública

¿Por qué debe importarnos la UE?:
iniciativas comunitarias
relacionadas con salud
.
¿Por qué debe importarnos la UE?:
iniciativas comunitarias
relacionadas con salud
Observatorio de Salud en Europa (OSE)
Escuela Andaluza de Salud Pública
Inés García-Sánchez, Editora
¿Por qué debe importarnos la UE?:
iniciativas comunitarias relacionadas con salud
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Prohibida su venta
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mecánico o electrónico, incluidos fotocopia y grabación, o mediante sistemas de almacenamiento y
recuperación de información, siempre y cuando se cite de forma completa y explícita su procedencia.
Forma de citar esta publicación:
¿Por qué debe importarnos la UE?: iniciativas comunitarias relacionadas con salud. Granada: Observatorio de
Salud en Europa de la Escuela Andaluza de Salud Pública; García-Sánchez I. Editora. Julio 2010.
ADVERTENCIA
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que se representan los datos que contiene
no implican juicio alguno, por parte de la Escuela Andaluza de Salud Pública, sobre las autoridades, la
condición jurídica y la delimitación de fronteras de los países, territorios, ciudades o zonas citadas.
La mención de determinadas instituciones o sociedades, no implica que la Escuela Andaluza de Salud Pública
los apruebe o recomiende con preferencia a otras análogas.
Las opiniones expresadas en la presente publicación responden a las de los autores y editora. En ningún
modo debe entenderse que representan las opiniones de las instituciones en las que los profesionales
desarrollan su actividad.
DATOS DE LA PUBLICACIÓN
Primera edición: julio 2010
Edita el Observatorio de Salud en Europa de la
ESCUELA ANDALUZA DE SALUD PÚBLICA
Campus Universitario de Cartuja
Cuesta del Observatorio, 4
18080 Granada, España
www.easp.es
ISBN: 978-84-693-4958-8
Depósito legal: GR 3362-2010
Diseño cubierta: José Abela García
Maquetación: Mª Ángeles Cantón
Imprime: Copartgraf
NOTA DE LA EDITORA:
En este documento se emplea el masculino como genérico porque el uso de “lenguaje no sexista” hacía muy
complicada su lectura; además, gran parte de la normativa comunitaria está enunciada en masculino, por tanto
las referencias debían respetar ese estilo.
Siglas y acrónimos
Prólogo
La UE y las políticas socio sanitarias
Introducción al derecho europeo y a las instituciones de la UE
Iniciativas comunitarias relacionadas con salud
1.
Estrategia en materia de salud en la UE 2008-2013
2.
Programa de salud 2008-2013
3.
Séptimo Programa Marco de investigación
4.
Determinantes sociales de las desigualdades en salud
5.
La asistencia sanitaria a los ciudadanos comunitarios
6.
El reto de las enfermedades raras
7.
La seguridad de pacientes
8.
Evaluación del impacto en salud
9.
Gobernanza, transparencia y participación ciudadana
10.
El Tratado de Lisboa y la salud
Normativa comunitaria relacionada con los temas tratados
Bibliografía
Glosario
Índice de contenidos
Índice de contenidos
Siglas y acrónimos
Siglas y acrónimos
AELC
BCE
BEI
CC.AA.
CCI
CE
CECA
CEE
CESE
COEPER
DG SANCO
DOUE
EAHC
ECDC
EEE
EEI
EE.MM.
EIS
EMEA
EPSCO
ER
EURATOM
FEDER
FSE
IDT
ITE
INSS
MPE
MSPS
OCDE
OMS
ONG
OSE
PAC
PE
PESC
PNC
RER
SNS
TCE
TFUE
TG
TIC
TJCE
TJUE
TPI
TSE
TUE
UE
Asociación europea de libre comercio
Banco Central Europeo
Banco Europeo de Inversiones
Comunidades autónomas
Centro Común de Investigación
Comisión europea
Comunidad Europea del Carbón y del Acero
Comunidad Económica Europea
Comité Económico y Social Europeo
Comité de Representantes Permanentes del Consejo
Dirección General de Sanidad y Consumo de la CE
Diario Oficial de la Unión Europea, antes DOCE
Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo, antes PHEA
Centro europeo para la prevención y el control de enfermedades
Espacio económico europeo
Espacio europeo de investigación
Estados miembro
Evaluación de impacto en salud
Agencia Europea de Medicamentos
Consejo de empleo, política social, sanidad y consumo de la Unión Europea
Enfermedades raras
Comunidad Europea de la Energía Atómica
Fondo Europeo de Desarrollo Regional
Fondo Sccial Europeo
Investigación y Desarrollo Tecnológico
Iniciativa de transparencia europea
Instituto Nacional de la Seguridad Social
Miembro del Parlamento Europeo
Ministerio de Sanidad y Política Social, antes MSC
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Organización Mundial de la Salud
Organizaciones no gubernamentales
Observatorio de Salud en Europa
Política Agrícola Común
Parlamento Europeo
Política Exterior y de Seguridad Común
Punto nacional de contacto
Redes europeas de referencia
Sistema nacional de salud
Tratado de la Comunidad Europea
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Tribunal General
Tecnologías de la información y la comunicación
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Tribunal de Justicia de la Unión Europea
Tribunal de Primera Instancia
Tarjeta sanitaria europea
Tratado de la Unión Europea
Unión Europea
Prólogo
Desde su creación, y en un proceso continuo de ampliación durante cincuenta años, la UE ha
pasado de seis EE.MM. a los 27 actuales. Con casi 500 millones de habitantes, la Unión es la
tercera potencia demográfica y la primera potencia comercial del mundo, generadora de la cuarta
parte de la riqueza mundial. Es también el primer donante de ayuda a los países pobres.
La UE trabaja por la construcción de un mundo más justo y solidario fundamentado en los ideales
democráticos de libertad, igualdad y soberanía ciudadana. En consonancia con esas aspiraciones
y por su dimensión geográfica y su prosperidad económica, tiene responsabilidades con la
sociedad europea y con otros países. Contribuye a consolidar la estabilidad y el bienestar de su
ciudadanía y defiende valores democráticos en todo el mundo, al tiempo que mantiene una política
exterior y de seguridad con capacidad para llevar a cabo misiones de gestión de crisis y
mantenimiento de la paz, dentro y fuera de sus fronteras.
Las políticas comunitarias de cualquier índole influyen en gran medida en lo que ocurre u ocurrirá
en los EE.MM.. En lo que respecta al desarrollo de sus políticas sanitarias, comparten los valores
de universalidad, accesibilidad, equidad y solidaridad pero cada Estado miembro tiene libertad
para escoger su propio sistema organizativo y financiero. En este ámbito, la UE se limita a
desarrollar iniciativas útiles para fomentar la cooperación entre los países, desempeñar un papel
de apoyo mediante el intercambio de las mejores prácticas y haciendo recomendaciones a los
gobiernos. No obstante, este principio se ve condicionado por las estrategias de otras políticas
comunitarias, por los debates sobre la aplicación de normas de mercado interior al acceso a la
asistencia sanitaria y por diferentes cambios que van teniendo lugar en la política y economía
mundiales.
El Observatorio de Salud en Europa (OSE) de la Escuela Andaluza de Salud Pública nace en el
año 2002 para prepararse frente a las consecuencias relacionadas con la salud y los servicios
sanitarios que se plantean por pertenecer a la UE, así como para conocer y optimizar cualquier
medida que pueda contribuir a mejorar la calidad y eficiencia del Sistema Sanitario Público de
Andalucía.
En la actualidad y tras ocho años de trabajo, el OSE se ha convertido en un centro de gestión del
conocimiento en materia de políticas de salud pública y servicios sanitarios en la UE orientado a
formar un estado de opinión sobre los retos y oportunidades que nos brinda el ser europeos y
sobre las consecuencias que tiene en la planificación, gestión y financiación sanitaria.
Prólogo
Para lograrlo, el OSE gestiona un sistema de información que difunde mediante la organización
de foros , el desarrollo de proyectos y la edición de publicaciones y de productos específicos como
los “informes estratégicos”, “el boletín del OSE” o la serie de entrevistas “Hablemos de Europa”.
La presente publicación es su ultimo producto.
El libro “¿Por qué debe importarnos la UE?: iniciativas comunitarias relacionadas con salud” plantea
una puesta al día en temas de la agenda política de las instituciones europeas con trascendencia
para los sistemas sanitarios y la seguridad social de los países comunitarios. Hemos utilizado de
base algunos de los informes estratégicos y cuadernos del OSE de años previos pero actualizando
en gran medida sus contenidos y hemos añadido nuevos temas.Va dirigido a cargos directivos y de
gestión y profesionales del Sistema Nacional de Salud (SNS) para ayudarles a reflexionar y formarse
una opinión sobre cómo se está construyendo Europa y a entender qué repercusiones tiene para el
mundo sanitario.
Se trata de “aproximar Europa” a ese publico sanitario, revisando las siguientes cuestiones:
•
Empieza dando una visión general y analizando en el primer capitulo qué ha supuesto la UE
y qué retos se nos plantean en cuestiones relacionadas con la salud y los servicios sanitarios.
•
Como miembro de la UE, todo lo que se legisla en el ámbito comunitario es de aplicación
directa en nuestro país y, llegado el caso de que existiera colisión entre las normas de la Unión
y las de España o las CC.AA., la norma aplicable sería el Derecho comunitario. Por ello se dedica
el segundo capitulo a exponer unas nociones básicas sobre el derecho europeo y sobre las
instituciones de la Unión.
•
Como el interés principal y las responsabilidades diarias del publico diana son clínicas,
docentes, investigadoras, de planificación o de gestión, el tercer capitulo se dedica a presentar
iniciativas comunitarias, que directa o indirectamente, tienen relación con esos aspectos de los
servicios sanitarios y la salud pública.
•
Un glosario de términos y conceptos fundamentales y una puesta al día de la normativa
europea sobre los temas analizados completan sus contenidos y lo convierten en un manual de
consulta muy actualizado.
El buen hacer profesional y la efectividad y sostenibilidad de nuestro SNS tienen ahora una
dimensión europea que merece la pena conocer. Esperamos que la consulta de este libro sea de
interés y utilidad para los profesionales que trabajan en él y también que su lectura ayude a políticos,
gestores y profesionales a sensibilizarse e informarse sobre la UE en su vertiente socio-sanitaria.
Esta publicación no habría sido posible sin la inestimable colaboración de otros profesionales que
han ayudado a lo largo del proceso de elaboración y a los que públicamente deseo expresar mi
agradecimiento. A Natxo Oleaga por facilitar que este proyecto se haya llevado a cabo. A Antonio
López Peña y Ángela Mª García por escribir los capítulos de introducción que enmarcan y
contextualizan el análisis. A Patxi Cuberta y José Manuel Freire por la lectura crítica del último
borrador y por sus útiles comentarios y sugerencias. A Mª Ángeles Cantón por su exhaustiva consulta
de sitios de información, imprescindibles para ofrecer una revisión actualizada y por las muchas
horas de trabajo compartidas.
Inés García-Sánchez
Directora del Observatorio de Salud en Europa
Escuela Andaluza de Salud Pública
Granada, julio 2010.
Antonio López Peña
SITUACIÓN DE PARTIDA
Para el ciudadano español, Bruselas puede aparecer muy lejana. Teniendo el sistema de salud que
tiene, ¿para qué necesita a Europa? Pero de lo que se trata es de saber si “más Europa” es mejor,
en particular cuando hablamos de salud. Pues bien, que haya servicios de salud que cubran las
necesidades del ciudadano en todo momento es, sin duda, uno de los pilares fundamentales del
estado del bienestar. Ya sean sistemas de seguridad social o sistemas tipo servicio nacional de
salud —según se financien mediante cotizaciones o por impuestos— el ciudadano europeo desea
que los Estados mantengan servicios universales y solidarios.
Mientras que uno de los países más desarrollados del mundo, los Estados Unidos, ha tenido que
esperar al siglo XXI para dotarse —probablemente— de un verdadero sistema de salud, los
Estados miembros (EE.MM.) de la Unión Europea (UE), y en particular España, están
acostumbrados desde hace largo tiempo a disfrutar de las ventajas de este aspecto esencial de
su bienestar.
Garantizar que todos tengan acceso a una atención de salud de buena calidad cuando y donde
se necesite es un elemento esencial del modelo social europeo. Sin embargo, a pesar de un mayor
gasto y del aumento de la cobertura de la población, las desigualdades de acceso siguen siendo
significativas. Por otra parte, cada vez se hace más necesario desarrollar sistemas de atención a
largo plazo que satisfagan una demanda que no deja de crecer, en la que influye en buena medida
el envejecimiento progresivo de la población. Los sistemas actuales, y el español no escapa a ello,
producen unos costes elevados y largos tiempos de espera.
Para comprender el impacto de la Unión en el sector salud en general y en el de los EE.MM. en
particular, es imprescindible una visión de conjunto de las instituciones, actores, competencias y
mecanismos de funcionamiento y del principio europeo de subsidiariedad, según el cual la
intervención de la UE en ámbitos que no correspondan a su competencia se justifica cuando los
EE.MM. no puedan alcanzar los objetivos previstos o cuando la acción se pueda cumplir mejor en
el ámbito de la Unión. Las Directivas europeas repercuten en la sanidad de los EE.MM. de una
forma directa y obligatoria en los temas de protección de la salud y, de forma más indirecta, por
medio de las políticas derivadas del mercado interior1 .
.
1
La UE y las políticas socio sanitarias
La Unión Europea y las
políticas socio sanitarias
EL SISTEMA DE SALUD ESPAÑOL
Bueno será recordar qué sistema de salud tiene España y cuál ha sido su trayectoria hasta
constituirse en uno de los mejores sistemas de salud de Europa.
La Constitución española de 1978 define el modelo organizativo y político del país y cambia la
dinámica en materia de salud, al reconocer en su artículo 43 el derecho a la protección de la salud
y la obligación de los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública mediante las medidas
preventivas y las prestaciones y servicios sanitarios.
La base legal del Sistema Nacional de Salud (SNS) español actual es la Ley General de Sanidad
14/1986, de 25 de abril, que posibilitó el tránsito del antiguo modelo de Seguridad Social al actual
modelo de SNS, financiado con impuestos y de cobertura prácticamente universal. La Ley inicia el
proceso de reforma sanitaria español y establece los criterios básicos de aplicación en todo el
territorio, que habían de ser desarrollados por las Comunidades Autónomas (CC.AA.), y la creación
de un SNS concebido como el conjunto de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas
convenientemente coordinados. El SNS español se inscribe en el modelo Beveridge, es decir,
reconoce el derecho de todo ciudadano a la protección de la salud y se financia por los presupuestos
generales del Estado. Este modelo es seguido también en Dinamarca, Finlandia, Grecia, Italia,
Portugal y Reino Unido.
LA DIMENSIÓN EUROPEA
Al igual que en muchos otros ámbitos, el ciudadano puede preguntarse qué importancia tiene que
España pertenezca a la UE y cuál es el valor añadido de introducir una dimensión europea en el
contexto de su sistema de salud.
La salud no fue, desde luego, una de las preocupaciones iniciales de la Comunidad Económica
Europea (CEE). Existían competencias en áreas relacionadas con la salud, pero se trataban en su
aspecto de mercado interior y no como promoción de la salud de los ciudadanos europeos.
Posteriormente emergió la cuestión del impacto económico de la salud y, con muchos matices, se
fue introduciendo en los nuevos Tratados el aspecto de salud pública.
La primera ocasión en que los EE.MM. decidieron actuar conjuntamente fue en el Consejo Europeo
celebrado en Milán los días 28 y 29 de junio de 1985, en el que, por iniciativa de los presidentes Craxi
(de Italia) y Mitterrand (de Francia), se manifiesta el interés por lanzar un programa europeo de lucha
contra el cáncer.
El impacto del proceso de integración europea en los sistemas sanitarios de los EE.MM. es una
realidad que afecta a todos los países y sistemas. El mercado interior ha tenido importantes
repercusiones tanto en la salud pública como en los servicios sanitarios. Estas repercusiones se
manifiestan, entre otros aspectos, en la obligada transposición de la normativa europea a los
derechos individuales de los consumidores en relación con la protección de la salud pública, en los
estándares comunes de seguridad alimentaria y de medio ambiente, en la realidad de la movilidad
de profesionales sanitarios, en la regulación de equipos médicos y medicamentos y en las garantías
de prestación sanitaria a turistas y trabajadores comunitarios.
2
ENFOQUES COMUNES PARA RETOS COMUNES
Aunque la organización y la prestación de servicios de salud son responsabilidad de los EE.MM.,
muchos de los retos actuales de los diferentes sistemas de salud son comunes a toda la Unión.
La UE ayuda a los diferentes sistemas nacionales favoreciendo la colaboración entre ellos y el
acceso a una atención de salud que traspase las fronteras. De modo que, mediante su estrategia
de salud, aporta un valor añadido a las medidas que toman los EE.MM., con unos objetivos que
consisten esencialmente en reforzar la coordinación y la cooperación, fomentar el intercambio de
conocimientos y de información y ayudar a la toma de decisiones a nivel nacional.
El mercado interior, con el reconocimiento mutuo de títulos académicos, ha suprimido de hecho
las fronteras internas para los profesionales europeos, incluidas todas las profesiones sanitarias.
Por otra parte, la UE contribuye a mejorar las capacidades de reacción rápida a las amenazas para
la salud, mediante la vigilancia epidemiológica y el control de las enfermedades infecciosas, vela
por la seguridad de los pacientes y la calidad de la asistencia y facilita la movilidad de pacientes
y profesionales, así como las prestaciones transfronterizas.
También en otros campos tiene la dimensión UE una ventaja comparativa a la hora de garantizar
un nivel elevado de la protección de la salud. Recordemos las políticas de salud y seguridad en
el trabajo, las de medio ambiente y salud o los programas que aplican al sector de la salud los
adelantos de la tecnología y de la sociedad de la información, sin olvidar los Fondos estructurales
que dan la oportunidad de invertir en salud, la evaluación y autorización de medicamentos o los
programas específicos dedicados a la investigación. De todo ello hablaremos más adelante.
España, como la mayoría de los otros EE.MM., ha avanzado enormemente en materia de
vigilancia epidemiológica y control de enfermedades, así como en otras materias que afectan a
la salud pública debido, en primer lugar, a su propio esfuerzo, pero, además, al entramado tanto
legislativo como estructural y organizativo que la UE ha ido construyendo a lo largo de bastantes
años y del que España ha podido aprovecharse debido a su pertenencia a la misma; y lo ha hecho
con la Red de Vigilancia Epidemiológica, los Programas de Salud y el Centro de Prevención y
Control de Enfermedades principalmente, pero también con otras herramientas fundamentales
como son las Agencias comunitarias que se ocupan de asuntos relacionados con la salud3.
3
La UE y las políticas socio sanitarias
A partir del Tratado de Lisboa, el término “Comunidad Europea” se sustituye por “Unión Europea”
y “comunitario” se sustituye por “de la Unión”. Este cambio no es sólo semántico, sino fundamental.
Hasta ahora la utilización de ambos términos podía dar lugar a largas discusiones, ya que iba
ligado a si la competencia era comunitaria o no. En el campo sanitario esta situación dificultaba
las negociaciones en organismos internacionales con ellos mismos o con terceros países2.
LEGISLACIÓN EUROPEA
Un vistazo sucinto a la legislación comunitaria en este ámbito nos recuerda que el Tratado de
Ámsterdam, firmado hace tan sólo diez años, define en su artículo 152 el primer bosquejo de una
política de salud para Europa. Después de su entrada en vigor en 1999, se formuló en 2000 la
primera Estrategia de Salud y en 2003 se puso en marcha un primer Programa europeo de Salud
Pública. Esta progresión es el resultado de los esfuerzos realizados en este campo gracias a la
creciente cooperación entre las autoridades nacionales y regionales, asociaciones representativas
e instituciones europeas4. Además de una legislación farmacéutica, sanitaria y de lucha contra el
tabaco, la UE ha establecido el Centro para la Prevención y Control de Enfermedades, así como
importantes recursos para la investigación pública en este ámbito.
La transposición de reglamentos europeos al ordenamiento interno fue particularmente intensa entre
1992 y 1994, en lo referente a la libre circulación de bienes sanitarios (medicamentos y aparatos
médicos) y no sanitarios (fundamentalmente alimentos), así como de profesionales y ciudadanos
comunitarios. Es importante resaltar que el mayor impacto sanitario de la integración de España en
la UE ha tenido lugar en los temas directa o indirectamente relacionados con la protección de la
salud y la seguridad de los consumidores. Es en los temas de salud pública donde la UE ha tenido
un mayor desarrollo normativo y es la coordinación de estas políticas la que ha requerido un mayor
esfuerzo por parte del Ministerio de Sanidad y Consumo5(. (Actual Ministerio de Sanidad y Política
Social)
En 2004 se codificó el derecho farmacéutico europeo y se ampliaron las competencias de la Agencia
Europea de Medicamentos (EMEA)6, establecida en Londres desde 1995.
En octubre de 2007, la Comisión Europea publicó el Libro Blanco “Juntos por la salud” con el fin de
desarrollar una estrategia de salud renovada para el período 2008-20137.
LA SALUD EN EL TRATADO DE LISBOA
El fundamento jurídico de primer orden es actualmente el Tratado de Lisboa, que, en su artículo
168, título XIV, dedicado a la salud pública, sustituye y completa al antiguo artículo 152 del Tratado
de la Comunidad Europea. Vale la pena detenerse con cierto detalle en los últimos aportes a sus
distintos apartados:
“1. Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un alto nivel
de protección de la salud humana. La acción de la Unión, que complementará las políticas
nacionales, se encaminará a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y
evitar las fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Dicha acción abarcará la lucha contra
las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, […] así como la información y la
educación sanitarias, la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta
en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas. La Unión complementará la acción de los
Estados miembros dirigida a reducir los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la
información y la prevención.
4
3. La Unión y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros países y las
organizaciones internacionales competentes en materia de salud pública.
4. […] el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario
y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, contribuirán a la
consecución de los objetivos del presente artículo adoptando, para hacer frente a los
problemas comunes de seguridad: a) medidas que establezcan altos niveles de calidad y
seguridad de los órganos y sustancias de origen humano […]; b) medidas en los ámbitos
veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública; c)
medidas que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y
productos sanitarios.
5. El Parlamento Europeo y el Consejo […] podrán adoptar también medidas de fomento
destinadas a proteger y mejorar la salud humana y, en particular, a luchar contra las pandemias
transfronterizas, así como medidas que tengan directamente como objetivo la protección de la
salud pública en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de alcohol, con exclusión
de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
7. La acción de la Unión en el ámbito de la salud pública respetará las responsabilidades de
los Estados miembros por lo que respecta a la definición de su política de salud, así como a
la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica”.
Las modificaciones que incluye el Tratado ponen también de relieve la importancia que se concede
a la salud mental y legitiman las considerables inversiones realizadas en la lucha contra
enfermedades transmisibles, como la creación en 2005, en Estocolmo, del Centro para la
Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC)8. El nuevo artículo 168 define aún con
mayor claridad los límites de la acción de la UE en materia de salud, al insistir en la autonomía
de los EE.MM. Esta subsidiariedad no excluye, sin embargo, la cooperación en la atención de
salud transfronteriza y la circulación de pacientes dentro de la UE.
5
La UE y las políticas socio sanitarias
2. La Unión fomentará […] en particular, la cooperación entre los Estados miembros destinada
a mejorar la complementariedad de sus servicios de salud en las regiones fronterizas. Los
Estados miembros, en colaboración con la Comisión, coordinarán entre sí sus políticas y
programas respectivos [...]. La Comisión, en estrecho contacto con los Estados miembros,
podrá adoptar cualquier iniciativa útil para fomentar dicha coordinación, en particular iniciativas
tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores
prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos. Se
informará cumplidamente al Parlamento Europeo.
ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA PERSPECTIVA EUROPEA
El derecho a la asistencia en salud se reconoce también en el artículo 35 de la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE9. Es, pues, importante pensar los servicios de salud bajo una perspectiva
europea. Nunca han estado tan estrechamente relacionados los sistemas de salud y las políticas de
salud de los diferentes EE.MM. Entre las muchas razones para esto se deben incluir, entre otras
cosas, la circulación de pacientes y profesionales (facilitada por la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia), las expectativas del público en toda Europa, la difusión de nuevas prácticas y técnicas
médicas mediante las tecnologías de la información y la ampliación de la Unión. Esta creciente
interconexión plantea muchas cuestiones en la política sanitaria, ya se trate de la calidad y
accesibilidad de la atención sanitaria transfronteriza, de los requisitos sobre información al paciente,
de los profesionales sanitarios y los responsables políticos, del volumen de la cooperación en materia
de salud o de la forma de conciliar las políticas nacionales con las obligaciones europeas. De
cualquier modo, para los ciudadanos europeos, disponer de una atención sanitaria de calidad sigue
siendo una prioridad.
En 2003, considerando que era conveniente lanzar una iniciativa específica en el ámbito de la salud,
la Comisión instó a los ministros de los EE.MM. y a los representantes de la sociedad civil a participar
en un proceso de reflexión sobre la movilidad de pacientes y la asistencia sanitaria en la Unión. El
informe final, de 8 de diciembre de 2003, marcó un hito político al reconocer el valor de la
cooperación europea para ayudar a los EE.MM. a cumplir sus objetivos de salud. En respuesta a este
proceso de reflexión, la Comisión adoptó una Comunicación sobre la movilidad de los pacientes y
la asistencia sanitaria en la UE10 y estableció el Grupo de alto nivel sobre servicios sanitarios y
asistencia sanitaria, encargado de estudiar los aspectos prácticos de la colaboración entre los
sistemas sanitarios nacionales y la UE.
Veamos cómo actúa este organismo. Este Grupo de alto nivel comenzó a trabajar en julio de 2004,
reúne a expertos de todos los EE.MM. y se ocupa de siete áreas principales. Una es la de prestación
de asistencia sanitaria transfronteriza11, en la que analiza la viabilidad y las consecuencias
financieras de los sistemas de atención sanitaria transfronteriza, desarrolla un marco para conseguir
asistencia sanitaria en las fronteras, estudia las causas de la movilidad y de la necesidad de comprar
atención de salud en el extranjero y pone a disposición de los pacientes información sobre la calidad,
seguridad y continuidad de la atención, así como de sus derechos y responsabilidades
Otra área importante es la que se refiere al intercambio de información sobre desarrollo continuo de
los profesionales de la salud para garantizar servicios de calidad, a partir de los datos sobre la
migración de profesionales de la salud que proporcionan todos los EE.MM. Los criterios que definen
los Centros de Referencia europeos, su papel en el tratamiento de enfermedades raras o de otras
enfermedades que requieren atención especializada también forman parte de las tareas del Grupo.
La utilidad de establecer una red europea sostenible de evaluación de tecnologías para la salud es
algo reconocido universalmente. El Grupo estudia cómo esta red podría explorar métodos para crear
un fondo común de información al respecto. Otra de las áreas a las que se dedica es la de la
información y salud en línea, ya que los pacientes y los profesionales necesitan una amplia
información sobre los sistemas de salud en el contexto europeo.
6
Continuando en la construcción de un marco jurídico, la Comisión, en su estrategia política anual
para 2007, empezó a elaborar un marco comunitario con el fin de alcanzar unos servicios de salud
seguros, eficaces y de calidad, fortaleciendo la cooperación entre los EE.MM. y proporcionando
garantías en la aplicación del Derecho comunitario a los servicios y la atención de salud. La
estrategia básica tiene un doble objetivo: garantizar la seguridad jurídica y apoyar la cooperación
entre los sistemas nacionales de salud.
EUROPA, UN ESPACIO ABIERTO
Tomemos como ejemplo el asunto de la movilidad de los pacientes entre los diferentes EE.MM.
El ingreso en la Unión ha tenido también repercusiones en la demanda por servicios sanitarios por
parte de ciudadanos comunitarios. Normalmente, los pacientes buscan la calidad asistencial lo
más cercana a casa y lo más rápidamente posible. A veces, sin embargo, es en otro Estado
miembro donde pueden encontrar la mejor atención y esto resulta especialmente importante en
el caso español.
El debate sobre la movilidad de los pacientes a nivel europeo se inició en 1998 como resultado
de determinadas sentencias del Tribunal de Justicia, que desarrollaron los principios aplicables a
la atención de salud, tanto hospitalaria como no hospitalaria. En su informe de 2005 sobre la
movilidad de los pacientes y la asistencia sanitaria, el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que
actuase en una amplia gama de cuestiones relacionadas con la movilidad de los pacientes. En el
Consejo de Salud de 1 de junio de 2006, los ministros adoptaron una Declaración sobre los
principios y valores comunes de los sistemas de salud en la UE que subraya la importancia de
“proteger los valores y principios que sustentan los sistemas de salud en la UE” y, en particular,
que “cualquier iniciativa útil en el ámbito de los servicios de salud que garantice a los ciudadanos
europeos una información clara sobre sus derechos cuando se trasladan de un Estado miembro
a otro sería especialmente interesante, así como la inclusión de estos valores y principios en un
marco jurídico que garantice la seguridad jurídica”14.
Pero la acción comunitaria europea debe necesariamente tratar otros temas que también tienen
un impacto amplio y representan retos para los sistemas de salud, más allá del problema
específico de la asistencia sanitaria transfronteriza. El coste de los sistemas de salud para las
finanzas públicas, por ejemplo, ha crecido mucho más rápido que la inflación en los últimos años
debido, entre otras cosas, al envejecimiento de la población. La clave para la sostenibilidad de los
sistemas de salud es, por lo tanto, el control de los costes y la mejora de la eficiencia tecnológica,
poniendo en marcha medidas de prevención y promoción de la salud que aumenten el número de
años de vida en buen estado de salud (medidos por el indicador “años de vida saludable”).
7
La UE y las políticas socio sanitarias
El Grupo trabaja igualmente para garantizar un enfoque coherente de la evaluación del impacto
sobre la salud y los sistemas de salud de otras políticas comunitarias que no están
específicamente relacionadas con la salud pública y ha desarrollado una metodología y un
instrumento práctico para este fin12. Por último, en colaboración con otras organizaciones
internacionales, apoya una red o un foro europeo que podría ayudar a mejorar la seguridad de la
atención al paciente en todos los EE.MM. de la UE, mediante el intercambio de información y de
experiencias. De todas estas actividades en las diferentes áreas, el Grupo de alto nivel informa
anualmente al Consejo EPSCO (Empleo, Política social, Sanidad y Consumo)13.
COOPERACIÓN ENTRE LOS SISTEMAS DE SALUD
¿Cómo se podría reforzar la cooperación entre los sistemas de salud? Pues, por ejemplo, el proceso
de reflexión sobre la movilidad de los pacientes ya puso de relieve una serie de áreas específicas
en las que las economías de escala derivadas de la acción coordinada de todos los EE.MM. pueden
aportar un valor añadido a los sistemas nacionales de salud. Hemos visto más arriba cómo el Grupo
de Alto Nivel ha hecho ya importantes adelantos en áreas como las redes de centros de referencia,
la realización del potencial de innovación en el sector de la salud, la puesta en común de datos para
apoyar el desarrollo de políticas o el análisis de impacto en los sistemas de salud.
Para ayudar a la reflexión sobre los retos que la integración europea representan para la salud se
creó el Comité de Salud de Alto Nivel, un comité consultivo informal que asesora a la Comisión y
permite a los EE.MM. ejercer influencia en las políticas y estar informados y al día en todos los temas
de salud. Entre sus tareas se encuentra la de proporcionar a la Comisión asesoramiento estratégico
sobre formulación de políticas, nuevas iniciativas y actividades en el ámbito de la salud pública.
Asimismo, el Comité asesora sobre los vínculos entre la política de salud pública y las políticas de
otras áreas relacionadas con la salud, sirve también de foro, desempeña un papel especial en la
difusión de información en los EE.MM. y ayuda a crear y fortalecer las redes necesarias para abordar
las cuestiones de políticas estratégicas.
PERSONAL SANITARIO EUROPEO
Si los pacientes y sus derechos son objeto de la atención comunitaria, no lo son menos los
profesionales de la salud. El Libro Verde sobre personal sanitario europeo15 describe con precisión
los retos a que se enfrenta el personal sanitario de la UE y que son comunes a todos los EE.MM.:
el fenómeno demográfico, que implica una insuficiencia de jóvenes para sustituir a quienes se jubilan;
la diversidad del personal sanitario; el escaso atractivo de los muy diversos empleos del sector
sanitario y de la salud pública para las nuevas generaciones; la migración de los profesionales de la
salud dentro y fuera de la UE; la movilidad desigual y, en particular, el desplazamiento de
profesionales sanitarios de países más pobres a otros más ricos dentro de la UE, así como la fuga
de cerebros desde terceros países. Proporciona asimismo el marco jurídico y el fundamento para
actuaciones en el nivel de la UE.
La libre circulación de las personas es una de las libertades fundamentales inscritas en el Derecho
comunitario, consagrada en el artículo 39 del Tratado CE y desarrollada en el Reglamento (CEE) nº
1612/68 en el que se establece el derecho de los ciudadanos de la UE a trabajar en otro Estado
miembro como empleados o funcionarios. Pero el ejercicio de este derecho a la movilidad puede
afectar —positiva o negativamente— a las disparidades en los países y entre éstos. Hay EE.MM. que
estarían poco inclinados a arriesgarse a invertir en la formación de más profesionales sanitarios si
la permanencia del personal y el rendimiento de esa inversión son deficientes. Lo que ha de hacerse
en respuesta a los efectos de la creciente movilidad es abordar estos efectos mediante políticas
apropiadas y de forma coordinada con las autoridades de la UE y los otros EE.MM.
8
El desarrollo del personal sanitario de la UE está también ligado a la política de cohesión. Con
arreglo al marco jurídico vigente, para desarrollar el personal sanitario se pueden utilizar los
Fondos Estructurales. El Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) de julio de 200616 destaca
entre las áreas prioritarias para su actuación la prolongación de la vida laboral y la mejora de la
salud. En este contexto, varios EE.MM. (sobre todo los nuevos) prevén una importante inversión
en la educación y formación de profesionales de la salud con la ayuda del FSE.
PROGRAMA COMUNITARIO DE SALUD
Las actuaciones comunitarias en el campo de la salud se deben realizar, y de hecho se realizan,
de forma programada. El Programa de Acción Comunitaria en el ámbito de la Salud Pública 20032008, primer programa integrado en este ámbito, ya contribuyó a introducir mejoras esenciales en
materia de salud. El segundo Programa comunitario en el campo de la salud 2008-201317,
completado por sus Programas anuales de trabajo, persigue tres grandes objetivos: mejorar la
seguridad sanitaria de los ciudadanos, promover la salud, incluida la reducción de las
desigualdades en materia de salud y generar y difundir información y conocimientos sobre la
salud. Para estos fines destina 321,5 millones de euros.
¿Cuáles serían las actividades que se pueden proponer en este contexto? El Programa de trabajo
2010 contempla muy diversas opciones, siguiendo sus tres objetivos antes mencionados. Dado
el enorme abanico de posibilidades, sólo daremos algunos ejemplos. Así, en el caso del primer
objetivo, se abre la posibilidad de uniformar la supervisión y el control de la seguridad de tejidos
y células en toda la UE y aumentar los conocimientos de los profesionales al respecto, de forma
que haya una mejor cooperación y más coordinación en las donaciones de órganos y en los
trasplantes, con el fin de reforzar la accesibilidad y la eficiencia de los sistemas nacionales de
trasplantes.
En relación con el segundo objetivo, y entre otras muchas actividades, se contempla el refuerzo
de las capacidades en materia de salud pública, con la elaboración de planes de acción y
estrategias a escala nacional, regional o local para mejorar la capacidad de los sistemas y
organizaciones de salud pública europeos, incluidos los sistemas de salud pública, la sociedad
civil, las ONG y las universidades. La salud sexual y reproductiva, la salud mental, la lucha contra
el alcohol o el tabaco, el cáncer o las enfermedades raras son otros ejemplos en los que la
creación de mecanismos de intercambio de conocimientos y buenas prácticas entre los EE.MM.
y las autoridades comunitarias tiene un gran valor añadido.
9
La UE y las políticas socio sanitarias
En este campo hay una multitud de áreas en las que se puede actuar a escala europea, como el
fomento de acuerdos bilaterales entre los EE.MM. para aprovechar los posibles excedentes de
personal médico y de enfermería, la inversión para formar y contratar a personal sanitario de
modo que se consiga la autosuficiencia a nivel de la UE, el estímulo de acuerdos transfronterizos
sobre formación e intercambios de personal, que pueden ayudar a gestionar el flujo de salida de
los profesionales de la salud, al tiempo que se respeta la legislación comunitaria o promover la
movilidad “circular” del personal, es decir, la de quienes se desplazan a otro país para formarse
o adquirir experiencia y más tarde regresan a sus países de origen con nuevos conocimientos y
aptitudes.
Entre los temas tratados en el tercer objetivo se podría citar el desarrollo de un Sistema de
Información Europeo sobre la Salud y la Esperanza de Vida y el diseño de un indicador estructural
de la esperanza de vida con buena salud, son otras de las posibilidades que se abren a la
cooperación en salud a un nivel europeo junto con la elaboración de buenas prácticas en la
implicación de los profesionales de la sanidad y de los pacientes en la concepción, validación y
aplicación de herramientas sanitarias en línea (e-Health) con el fin de promover el flujo de
información médica pertinente.
INVESTIGACIÓN Y SALUD
La salud es también un tema prioritario dentro del Séptimo Programa Marco de Investigación y
desarrollo tecnológico 2007-2013, adoptado por el Consejo de la UE el 18 de diciembre de 2006,
como lo demuestra el que dentro de uno de sus programas específicos se dediquen 6,1 millardos
de euros al Programa de investigación en salud.
La investigación en el campo de la salud financiada por la CE tiene tres pilares fundamentales: la
biotecnología y las tecnologías médicas para la salud humana, la aplicación de los logros de la
investigación a la salud humana y conseguir que la provisión de servicios de salud a los ciudadanos
europeos sea la mejor posible. Para ello, el programa trabaja, entre otros temas, en procedimientos
diagnósticos mínimamente invasivos, intervenciones y terapias innovadoras, como la terapia génica,
la medicina regenerativa o las vacunas y apoya la Iniciativa de Medicamentos Innovadores18, que
asocia al sector público y al privado a nivel europeo en la investigación farmacéutica. Otros campos
son la integración de datos y procesos biológicos, la investigación sobre el cerebro y sus patologías,
las enfermedades infecciosas y las enfermedades raras o las grandes patologías, como el cáncer,
la diabetes o las enfermedades cardiovasculares. Por último, la investigación europea se centra
también en el mejor uso de los fármacos, la calidad, eficiencia y solidaridad de los sistemas de salud
o la mayor y mejor prevención de enfermedades.
OTROS ÁMBITOS CON VALOR AÑADIDO EUROPEO
Otro de los campos en que solamente la coordinación de los distintos sistemas en toda Europa
puede dar una verdadera eficiencia y seguridad es el de los trasplantes, órganos y tejidos. La nueva
Directiva europea de trasplantes suma experiencias y aplica lo mejor de cada modelo nacional.
Intenta asimismo acortar distancias entre los modelos de donación de los países del norte y los del
sur19.
En cuanto a los medicamentos y productos sanitarios, ha sido muy importante establecer a escala
europea medidas de alta calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios, es decir,
legislación que armonice estos temas. Esto supone, por primera vez, que los medicamentos y
productos sanitarios, que hasta ahora tenían que acogerse a las disposiciones del mercado interior
(artículo 95), van a poder hacerlo basándose en un artículo sobre salud. Los medicamentos se ven
no sólo como un bien de consumo y una forma de incentivar el crecimiento de la industria europea
frente a otras, sino como algo que está en relación con el tratamiento o prevención de las
enfermedades y afecta a pacientes y ciudadanos.
10
Por último, es evidente el valor que añade la dimensión europea a un sistema de información
sanitaria que produce así estadísticas más fiables y permite la creación de registros más
completos de los determinantes de la salud, la planificación de los servicios o los datos sobre
determinadas patologías y hace posible igualmente la armonización de los indicadores y de la
información que éstos proporcionan a nivel europeo.
11
La UE y las políticas socio sanitarias
A partir de mayo de 2011, los EE.MM. de la UE estarán obligados a utilizar una base de datos
europea sobre productos sanitarios (Eudamed) que permitirá a las autoridades de vigilancia del
mercado un acceso rápido a datos esenciales sobre la seguridad de estos productos y responder
así a posibles riesgos, por ejemplo ordenando la retirada de un producto. Asimismo, el recurso a
esta base de datos eliminará los obstáculos administrativos y facilitará el proceso de registro.
12
Ángela Mª Gárcía Sánchez
APROXIMACIÓN AL DERECHO COMUNITARIO
TÉRMINOS UTILIZADOS AL HABLAR DE LA UE
Europa ha estado siempre en constante evolución y continúa estándolo; sirva de ejemplo el Tratado
de Lisboa recientemente aprobado (entró en vigor el 1 de diciembre de 2009), que apenas está
empezando a desarrollar sus contenidos y cuyos resultados veremos en los próximos años.
Para comenzar, es preciso hacer algunas precisiones sobre los términos con los que habitualmente
se hace referencia a la Unión Europea (UE), ya que, según el tipo de texto (prensa, artículo
científico o texto legal) se emplean distintos nombres para referirse al mismo concepto, que
además ha ido incorporando matices acordes con cada momento histórico.
El término “Europa” se usa fundamentalmente con un sentido geográfico y con sentido político.
Geográficamente, Europa es la península más occidental de Eurasia con unos límites claros y
universalmente aceptados. Políticamente, Europa se utiliza en ocasiones para referirse a los
EE.MM. de la UE, si bien no todos los países europeos pertenecen a esta organización. También
se utiliza para aludir a una serie de naciones que comparten una identidad cultural común a la
cual se califica de “europea”. En este sentido es como lo utiliza el Consejo de Europa, de cuyos
47 países miembros sólo 27 pertenecen a la UE.
En los años sesenta se hablaba de “Mercado Común” porque el objetivo del Tratado de Roma era
crear una unión aduanera y, precisamente, un mercado común. En la década de los setenta ese
término se comenzó a sustituir por la expresión “Comunidad Europea” (CE), en singular, o en plural
“Comunidades Europeas” (CC.EE.). La utilización del plural deriva de que se trataba de tres
organizaciones:
•
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
•
Comunidad Económica Europea (CEE), y llamada Comunidad Europea desde el Tratado
de Maastricht de 1992.
•
Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom)
13
Introducción al derecho europeo
Introducción al derecho
europeo y a las
instituciones de la UE
Ahora, con frecuencia oímos hablar de Comunidad Europea o de la Unión Europea, siendo la
expresión actual y más habitual esta última o simplemente “Europa”.
GÉNESIS DE LA UE
El funcionalismo, desarrollado por Jean Monnet, perseguía la unión europea por la vía de los hechos
concretos y de los intereses comunes. Una vez que la solidaridad de hecho fuera progresando, la
unión política sería posible.
Según Guy Isaac el proceso de la integración europea se ha desarrollado bajo la presión constante
de una revisión periódica de sus normas constitutivas.
La génesis de la Unión podemos sintetizarla en los siguientes puntos:
1. Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial, el objetivo era consolidar la paz entre las naciones
victoriosas y vencidas de Europa y asociarlas en un marco de instituciones compartidas regidas
por el principio de igualdad. El 9 de mayo de 1950, la Declaración de Schuman propuso la
creación de una Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que se hizo realidad con
el Tratado de París de 18 de abril de 1951. Este hecho marcaba la apertura de un mercado común
del carbón y el acero entre los seis países fundadores (la República Federal de Alemania, Bélgica,
Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos), conocidos como “los seis”.
2. Los Seis decidieron, con el Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957, construir una
Comunidad Económica Europea (CEE) basada en un mercado común más amplio que abarcara
toda una gama de bienes y servicios. El 1 de julio de 1968, se suprimieron completamente los
derechos de aduana entre los seis países y, a lo largo de la década de los sesenta, se implantaron
las políticas comunes, especialmente la agrícola y la comercial.
3. El éxito de los Seis impulsó a Dinamarca, a Irlanda y al Reino Unido a unirse a la Comunidad.
Esta primera ampliación, de seis a nueve miembros, se produjo en 1973, coincidiendo con la
puesta en marcha de nuevas políticas sociales y medioambientales y la creación del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en 1975.
4. En junio de 1979, se produjo un avance decisivo para la Comunidad Europea con la celebración
de las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. Estas elecciones
se celebran cada cinco años.
5. Las adhesiones de Grecia en 1981 y de España y Portugal en 1986 reforzaron la presencia de
la Comunidad en el flanco sur de Europa, haciendo al mismo tiempo más necesaria la ampliación
de sus programas de ayuda regional.
6. La recesión económica mundial sufrida a comienzos de los años ochenta trajo consigo una
oleada de “europesimismo”. No obstante, la esperanza de relanzamiento de la dinámica europea
surgió de nuevo en 1985 cuando la Comisión Europea, presidida por Jacques Delors, decide
publicar un libro blanco que establecía el calendario para la construcción del Mercado Único
14
7. La estructura política de Europa sufrió una profunda transformación con la caída del muro de
Berlín en 1989; ésta dio lugar a la unificación de Alemania en octubre de 1990 y a la llegada de
la democracia a los países de Europa Central y Oriental, que se liberaban así del control
soviético. La propia Unión Soviética dejó de existir en diciembre de 1991.
Mientras tanto, los EE.MM. negociaban el nuevo Tratado de la Unión Europea (TUE), que fue
adoptado por el Consejo Europeo, compuesto por los jefes de Estado o de gobierno, reunido en
Maastricht en diciembre de 1991. El Tratado entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Al añadir
a las estructuras comunitarias integradas un sistema de cooperación intergubernamental en
algunos ámbitos, el Tratado creaba la Unión Europea.
8. Tres nuevos países (Austria, Finlandia y Suecia) se adhieren a la Unión el 1 de enero de 1995
(Europa de los quince).
9. En 1999 se introdujo el euro para las transacciones financieras (no monetarias), y tres años
más tarde se emitían billetes y monedas en los doce países del espacio del euro (también
denominado comúnmente “zona euro”). Actualmente compoenen dicha zona 16 de los EE.MM.
(Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, España, Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia, Francia, Grecia,
Irlanda, Italia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y Portugal)
El Tratado establece cuatro criterios de convergencia que cada Estado miembro debe respetar
para poder participar en la tercera fase de la Unión Europea Monetaria (UEM) y poder introducir
el euro. El examen del cumplimiento de dichos criterios de convergencia se realiza sobre la
base de los informes de la Comisión y del Banco Central Europeo. Esos criterios son los
siguientes:
•
La proporción entre el déficit público y el producto interior bruto no debe sobrepasar el 3 %,
y la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto no debe rebasar el 60 %.
•
Una estabilidad de precios sostenible y una tasa promedio de inflación (observada durante
un período de un año antes del examen) que no exceda en más del 1,5 % la de los tres Estados
miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios.
•
Un tipo promedio de interés nominal a largo plazo que no exceda en más de un 2 % el de
los tres Estados miembros con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios.
•
Los márgenes normales de fluctuación dispuestos por el mecanismo del tipo de cambio
deben observarse, sin tensiones graves, durante por lo menos los dos años anteriores al
examen.
El objetivo de los criterios de convergencia es garantizar que el desarrollo económico en el
marco de la UEM sea equilibrado y no provoque tensiones entre los Estados miembros. Hay que
señalar que los criterios relativos al déficit público y a la deuda pública deben seguir
respetándose después de la entrada en vigor de la tercera fase de la UEM (1 de enero de 1999).
A tal efecto, en el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997 se adoptó un Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, un instrumento que permite a los países miembros de la zona del
euro coordinar sus políticas presupuestarias nacionales y evitar déficits públicos excesivos.
15
Introducción al derecho europeo
europeo, cuya finalización debía producirse antes del 1 de enero de 1993. Este ambicioso
objetivo quedó consagrado en el Acta Única Europea, que se firmó en febrero de 1986 y entró
en vigor el 1 de julio de 1987.
Las nuevas tecnologías y el uso creciente de Internet están transformando las economías, pero
entrañan también desafíos de orden social y cultural. En marzo de 2000, la UE adoptó la
“Estrategia de Lisboa” con vistas a modernizar la economía europea para que pudiese competir
con los principales actores del mercado mundial, como los Estados Unidos y los países
recientemente industrializados. La Estrategia de Lisboa fomenta la inversión en innovación y
empresa, así como la adaptación de los sistemas educativos europeos para que puedan
responder a las necesidades de la sociedad de la información.
Las reformas son tanto más necesarias cuanto que los retos del desempleo y del coste creciente
del sistema de pensiones presionan sobre las economías de los EE.MM.
10. Recién constituida la Europa de los quince, se iniciaron los preparativos para una nueva
ampliación sin precedentes. Las negociaciones de adhesión se iniciaron en diciembre de 1997.
La ampliación de la UE a 25 países tuvo lugar el 1 de mayo de 2004, con la adhesión de diez de
los doce candidatos: Bulgaria, la República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Rumanía). La adhesión de Bulgaria y Rumanía se
produjo el 1 de enero de 2007, constituyéndose ya la actual “Europa de los veintisiete”.
11. La UE está abierta a todos los países europeos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
49 del Tratado de la UE (TUE), que constituye el fundamento jurídico de toda adhesión. No
obstante, para ingresar en la UE, el país europeo solicitante debe respetar los principios
enunciados en el artículo 6, apartado 1, del TUE, comunes a todos los Estados miembros y sobre
los que se basa la UE: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales y el Estado de Derecho.
Con arreglo al artículo 49 del TUE, cualquier Estado europeo que desee solicitar el ingreso como
miembro en la Unión debe dirigir su solicitud al Consejo. Este último, antes de tomar su decisión,
debe consultar a la Comisión y pedir un dictamen conforme al Parlamento Europeo, el cual se
pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen. El Consejo se pronunciará
entonces por unanimidad.
Las condiciones de la adhesión, y las adaptaciones de los Tratados y de las instituciones que
dicha adhesión entrañe, son objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el país
solicitante. Dicho acuerdo, o tratado de adhesión, está sujeto a la ratificación de todos los Estados
contratantes.
Toda solicitud de adhesión es objeto de un dictamen de la Comisión y de una decisión del
Consejo. Todo país que desee ingresar en la UE debe respetar los criterios de adhesión, o criterios
de Copenhague, en los que se basa la Comisión para emitir su dictamen relativo a las solicitudes
de adhesión. Estos criterios fueron definidos en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y
completados en el Consejo Europeo de Madrid de 1995. Se trata de:
•
Criterios políticos: la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado
de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías.
•
Criterios económicos: la existencia de una economía de mercado viable, la capacidad para
hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE.
•
La capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las
políticas de la UE (acervo), incluida la adhesión a los objetivos de la Unión política, económica y
monetaria.
16
ESTADO Y ÓRGANOS DE PODER EN ESPAÑA Y EN LA UE
Generalmente se admite que los elementos que constituyen un Estado son:
•
Territorio: porción de la superficie terrestre perteneciente al país.
•
Población: conjunto de personas que lo habitan.
•
Legislación: conjunto o cuerpo de leyes por las cuales se gobierna el Estado o una materia
determinada.
A su vez, cuando se habla de un Estado se diferencia entre los siguientes poderes:
•
Poder ejecutivo, el que tiene a su cargo gobernar el Estado observando el cumplimiento
de las leyes.
•
Poder legislativo, aquel en que reside la potestad de hacer y reformar las leyes.
•
Poder judicial, el que ejerce la administración de justicia, interpretando y aplicando la Ley.
Esta estructura la tenemos tanto en España, como Estado miembro de la UE, como en la propia
Unión, pero representados en cada caso por distintos órganos. Ver cuadro 1.
Cuadro 1: ÓRGANOS DE PODER EN ESPAÑA Y EN LA UNIÓN EUROPEA
ÓRGANO
ESPAÑA
UNIÓN EUROPEA
Poder Ejecutivo
El Gobierno, dirigido por su
Presidente
La Comisión
Poder Legislativo
Las Cortes Generales, compuestas
por el Congreso y el Senado
El Parlamento Europeo y
el Consejo
Los Tribunales (Constitucional,
Supremo, Audiencia Nacional,
Tribunal Superior de Justicia,
Juzgados…)
Tribunal de Justicia, Tribunal
General (antes de Primera
Instancia) y Tribunales
Especializados
Poder Judicial
Sin embargo, hemos de tener en cuenta que este sencillo esquema, aun siendo válido, se
complica por varias razones :
•
En primer lugar, por la estructura territorial de España —Comunidades Autónomas
(CC.AA.), Provincias y Municipios—.
•
En segundo lugar, por la constante evolución en que se encuentra Europa, respecto de la
cual y con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se producirán importantes cambios.
17
Introducción al derecho europeo
•
Haber creado las condiciones para su integración mediante la adaptación de sus
estructuras administrativas.
•
Tercero, por la existencia de otras “uniones”, como el Espacio Económico Europeo y los
países o zona Schengen.
De tal manera que, en lo que respecta a España, el poder del gobierno se corresponde con diferentes
órganos según el territorio al que nos estemos refiriendo: Estado, CC.AA. o municipios. En el cuadro
2 se sintetiza dicha situación.
Cuadro 2: ÓRGANOS DE PODER EN ESPAÑA SEGÚN LA DIVISIÓN TERRITORIAL
ÓRGANO
ESTADO
COMUNIDAD AUTÓNOMA
Poder Ejecutivo
El Gobierno
El Gobierno autonómico
Poder Legislativo
Las Cortes Generales
compuestas por el
Congreso y el Senado
Poder Judicial
MUNICIPÌO
Junta de Gobierno
(formada por los
Concejales) y presidida por
el Alcalde
Cámara, Asamblea o
Pleno del Ayuntamiento,
Parlamento Autonómico, (aprueba Ordenanzas, de
(dicta leyes de la respectiva aplicación en ese término
Comunidad Autónoma y de
municipal)
aplicación sólo en esa
Comunidad)
Jurisdicción única ejercida por los Juzgados y Tribunales según competencia
territorial y orden (civil, penal, contencioso-administrativo, social)
LAS FUENTES DEL DERECHO
Las fuentes del Derecho, en su sentido más propio de fundamento u origen del mismo, son los
medios de producción de las normas jurídicas. Determinar cuáles son éstas es esencial: por un lado,
debido a razones estrictamente jurídicas, ya que quien aplica el Derecho tiene que saber dónde
encontrar solución al supuesto de hecho examinado; por otro lado, debido a que la estructura del
sistema jurídico depende de cuáles sean los fundamentos del Derecho. Es una cuestión
primordialmente política, puesto que supone establecer quién tiene el poder de creación jurídica, es
decir de determinar las reglas de funcionamiento de la sociedad.
18
Fuentes del derecho español
1. La Constitución
La Constitución Española es la ley fundamental, cúspide del sistema jurídico, con un procedimiento
de reforma específico y riguroso. “Norma normarum” del ordenamiento vigente, entró en vigor el
29 de diciembre de 1978, y fue reformada por Ley Orgánica de 27 de agosto de 1992.
2. La ley
Es decir, la norma con tal valor elaborada por el poder legislativo, que en España corresponde a
las Cortes Generales.
3. Disposiciones del Ejecutivo con valor de Ley
En ciertos casos muy específicos se permite que las disposiciones emanadas del Gobierno tengan
rango de ley. Son las siguientes:
a. Los decretos legislativos (arts. 82 a 85 de la Constitución), que son los que el Gobierno dicta
en uso de la delegación legislativa que las Cortes Generales le hayan conferido. La delegación
debe ser expresa para materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio y se agota por
el uso que de ella se haga.
b. Los Decretos Leyes (art. 86 de la Constitución) que son disposiciones legislativas urgentes
dictadas por el gobierno con las limitaciones de que sólo pueden dictarse en casos de
extraordinaria y urgente necesidad.
4. Leyes de las Comunidades Autónomas
Estas leyes pueden versar sobre:
•
Materias propias de las CC.AA.
•
Materias compartidas con el Estado.
•
Materias estatales en virtud de una ley marco.
Habrá que estar a la distribución de competencias que establecen los arts. 148 y 149 de la
Constitución.
En cierto modo, aunque sea con bastantes matizaciones, puede considerarse que las CC.AA. son
como pequeños Estados dentro del Estado, y cuyas constituciónes serían sus correspondientes
estatutos de autonomía. Eso sí, vinculados a la Constitución General del Estado y aprobados por
ley orgánica de las Cortes Generales.
5. Los tratados internacionales
Conforme al artículo 96 de la Constitución: “Los tratados internacionales válidamente celebrados,
una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.
El artículo 94 de la Constitución establece que es preceptiva “la previa autorización de las Cortes
Generales” siempre que los tratados o convenios “supongan modificación o derogación de alguna
ley o exijan medidas legislativas para su ejecución”.
Los suscribe la autoridad nacional con otros países. Su contenido y por tanto su eficacia jurídica
19
Introducción al derecho europeo
ORDENAMIENTO JURÍDICO EN ESPAŃA
puede variar según la materia sobre la que verse. Por ejemplo son tratados internacionales el Tratado
de adhesión a la UE; el Tratado de pesca con Marruecos; los tratados de doble nacionalidad con
países latino americanos.
6. Reglamentos
Son disposiciones normativas emanadas de los órganos del poder ejecutivo, del Gobierno, al que
corresponde la potestad reglamentaria (art. 97 de la Constitución). Si emanan del Gobierno
propiamente dicho, se dictan con la forma de “decretos”, y si lo hacen de un determinado ministerio,
con la de “órdenes ministeriales”. Tienen importantes limitaciones, desarrollan leyes por lo que no
pueden modificarlas y su rango es siempre inferior a ellas.
7. Ordenanzas de las entidades locales
Verdaderos reglamentos locales, de gran importancia práctica en algunos casos.
Relaciones entre las distintas normas
Las relaciones entre las diferentes normas se resuelven por criterios de:
•
Jerarquía: de tal modo que la normas de inferior rango no puede contradecir una de rango
superior (así un reglamento puede desarrollar una ley, pero nunca contradecirla).
•
Competencia: de tal modo que sólo es válida la norma emanada por quien tiene atribuida la
facultad de dictar normas en esa materia. Así, hay competencias atribuidas a las CC.AA., como
por ejemplo en Sanidad, de tal modo que sólo sería válida una norma en esa materia si ha
emanado del Parlamento de cada CC.AA., pero no podría dictarla el Estado ya que no tiene la
competencia).
La relación entre las normas del Estado y las de las CC.AA. no es jerárquica sino competencial, en
función del esquema de reparto de competencias previsto en los artículos 148 y 149 de la
Constitución y desarrollado por los diversos estatutos de autonomía.
Desde la entrada de España como Estado miembro de la UE, por encima de toda la pirámide se
encuentra el Derecho europeo (el llamado “acervo comunitario”).
En la figura 1 se representa la pirámide del ordenamiento jurídico en España.
20
ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO
El ordenamiento jurídico comunitario posee sus propias fuentes, y está dotado de órganos y
procedimientos aptos para producir tales normas, interpretarlas y sancionar su incumplimiento.
Fuentes del derecho europeo
Derecho primario
Es el conjunto de normas convencionales pactadas entre los EE.MM. destinadas al
establecimiento de la estructura y posterior funcionamiento de las Comunidades. Este tipo de
normas tiene una naturaleza claramente convencional. Son verdaderos tratados internacionales
cuya novedad estriba en que suponen una renuncia consensuada de soberanía por parte de los
Estados contratantes.
21
Introducción al derecho europeo
Figura 1: Pirámide del ordenamiento jurídico en España
Hay varios tipos de tratados:
Tratados originarios o básicos
Son tres, constitutivos de cada una de las tres Comunidades:
•
Tratado de París de 18 de abril de 1.951 constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón
y del Acero (CECA)
•
Tratado de Roma de 25 de marzo de 1.957, constitutivo de la Comunidad Económica Europea
(CEE).
•
Tratado de Roma de 25 de marzo de 1.957, constitutivo de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica (EURATOM).
Modificaciones de los Tratados básicos
Dentro de este grupo de tratados básicos parece obligado incluir el Acta Única Europea, el Acta
Final de Helsinki y, especialmente, el Tratado de Maastricht de 1992 y el Tratado de Ámsterdam
de 1997. Más recientemente debemos citar:
•
El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero del 2001, ratificado por España, que entró en
vigor el 1 de febrero de 2003. Sobre todo, reformó las instituciones para que la Unión pudiera
funcionar eficazmente tras su ampliación a 25 EE.MM. en 2004 y a 27 EE.MM en 2007. El Tratado
de Niza, el antiguo Tratado de la UE y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE) quedan
fusionados en una versión consolidada.
•
El “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” fue firmado en Roma el
29 de octubre de 2004, pero nunca llegó a ratificarse, si bien en España se ratificó por Ley
Orgánica 1/2005, de 20 de mayo, tras el Referéndum celebrado el 20 de febrero de aquel año con
resultado afirmativo.
•
El Tratado de Lisboa se firmó el 13 de diciembre de 2007. Antes de entrar en vigor, debió ser
ratificado por cada uno de los 27 EE.MM. Sus principales objetivos son aumentar la democracia
en la UE —como respuesta a las elevadas expectativas de los ciudadanos europeos en materia
de responsabilidad, apertura, transparencia y participación—, e incrementar la eficacia de la
actuación de la UE y su capacidad para enfrentarse a los actuales desafíos globales, como el
cambio climático, la seguridad y el desarrollo sostenible.
•
Finalmente, tenemos que aludir a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, tal como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, que tiene, desde que
se ha ratificado el Tratado de Lisboa, el mismo valor jurídico que los Tratados.
Tratados de adhesión de nuevos EE.MM.
Como es el caso del Acta de Adhesión de España y Portugal de 12 de junio de 1985, ratificada
por España mediante Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, y que entró en vigor el 1 de enero
de 1986.
22
Se trata del conjunto de normas estrictamente comunitarias, que desarrollan el Derecho primario
y que han sido creadas, con fuerza normativa propia, por las instituciones comunitarias. Se
clasifican en:
Reglamento
El Reglamento tiene un alcance general y se aplica a todos los ciudadanos y EE.MM., o bien
a categorías abstractas y globales de ellos. (como por ejemplo el relativo a la coordinación de
regimenes de seguridad social para personas qeu se deplazan dentro de la Comunidad)
Es obligatorio en todos sus elementos y para todos sus destinatarios. Es directamente aplicable
en cada Estado miembro, en sus ordenamientos nacionales desde la publicación y entrada en
vigor, sin necesidad de desarrollo ulterior.
Directiva
La Directiva establece los objetivos que deben lograr los EE.MM. dejándoles elegir los medios
para hacerlo. Su alcance es particular: los destinatarios son los EE.MM; uno, varios o todos.
Se utilizan para armonizar las legislaciones nacionales, por ejemplo en temas relacionados
con el mercado único como son lasnormativas sobre seguridad de los productos.
La Directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba seguirse,
dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la libertad de elección de forma y medios.
Por tanto no son aplicables directamente; para que los principios en ellas establecidos surtan
efecto para los ciudadanos, el legislador nacional debe adoptar una norma interna de desarrollo
que conforme el ordenamiento jurídico nacional a los objetivos de la Directiva. embargo, el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha considerado contrario a la
seguridad jurídica que la transposición se realice a través de prácticas administrativas.
La Directiva fija una fecha límite para la transposición al Derecho nacional. Los EE.MM. cuentan
con un margen de maniobra que permite tener en cuenta sus peculiaridades nacionales.
Decisiones
Se trata de actos cuasi-normativos obligatorios de alcance particular, que pueden afectar a
uno o varios EE.MM., o a una o varias personas físicas o jurídicas. Las decisiones deben
notificarse a sus destinatarios para su eficacia y se publican en el Diario Oficial de la Unión
Europea (DOUE, antes DOCE).
Es la norma que adopta el Consejo de la Unión Europea, solo o en colaboración con el
Parlamento Europeo o la Comisión Europea.para legislar sobre casos particulares. Mediante
una Decisión, las instituciones pueden exigir a un Estado miembro o a un ciudadano de la
Unión que actúe o deje de hacerlo, otorgarle derechos o imponerle obligaciones.
Por ejemplo, Decisión del Consejo sobre el uso de ilustraciones como advertencias sanitarias
en los envases de tabaco.
Recomendaciones
No son vinculantes. Contienen básicamente una invitación a actuar sobre cuestiones concretas.
Por ejemplo sobre la tasa máxima de alcoholemia para conductores.
Dictámenes
No son vinculantes. Se limitan a expresar una opinión.
23
Introducción al derecho europeo
Derecho derivado
Caracteres del Derecho Comunitario
Autonomía
El Derecho comunitario no es un Derecho extranjero, ni un Derecho exterior; es el Derecho propio
de cada uno de los EE.MM, como su Derecho nacional. En este sentido la sentencia del Tribunal
de Justicia comunitario de 5 de febrero de 1963 lo configura como Derecho autónomo, distinto del
Derecho internacional y del Derecho interno de los EE.MM.
Unidad
No se trata de un conglomerado de normas dispersas en cuerpos distintos, sino que se perfila
como una unidad económica y orgánica. Así la Sentencia de 15 de julio de 1960 lo configura con
unidad funcional orientada a la realización de los fines de los Tratados con carácter progresivo y
dinámico.
Complejidad
Es complejo por la diversidad de fuentes de donde brota, y porque en él se distinguen una serie
de “Derechos”, primario, derivado y complementario.
Aplicación del Derecho comunitario
Para la aplicación judicial del Derecho comunitario, el sistema instaurado desde el comienzo de las
Comunidades ha sido un sistema de compromiso basado en un tribunal europeo, el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), actualmente Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(TJUE), y en los órganos judiciales de los EE.MM. que han de conocer y aplicar el Derecho
comunitario. Esto no implica una relación de jerarquía entre ambos órganos, sino de especialidad
competencial.
El TJUE, de jurisdicción obligatoria, tiene como misión garantizar el respeto del Derecho en la
interpretación y aplicación del Tratado. Y, sin entrar a valorar la eterna discusión doctrinal sobre la
jurisprudencia como fuente del Derecho, es necesario destacar la fundamental aportación del TJCE
en la construcción del ordenamiento comunitario. Muchos de los grandes principios que inspiran
este proceso integrador (supremacía, efecto directo, aplicabilidad directa) han sido creación del
TJCE y del TJUE.
La relación del Derecho comunitario con el Derecho interno de cada estado viene determinada
por los siguientes caracteres:
“Efecto directo o de aplicabilidad inmediata”
Característica que aplicó el Tribunal de Luxemburgo a partir de la conocida sentencia Van Gend
en Loos de 5 de febrero de 1963, en cuya virtud el Derecho comunitario puede invocarse y
aplicarse directamente en el interior de los Estados. En consecuencia, el Derecho comunitario no
sólo se integra en cada ordenamiento interno de manera automática, sino que tiene fuerza
suficiente para generar efectos inmediatos en la esfera de los particulares (derechos y
obligaciones), tanto en sus relaciones con otros particulares como en las que mantengan con las
Administraciones públicas de los distintos Estados comunitarios.
24
“Colaboración”
El Derecho comunitario es aplicado conjuntamente por los órganos comunitarios de los EE.MM.
y es ejecutado solamente por los órganos de cada Estado miembro.
APROXIMACIÓN A LAS INSTITUCIONES DE LA
UNIÓN
EL PARLAMENTO EUROPEO
Está integrado por los representantes de los ciudadanos de la Unión, elegidos por sufragio
universal y directo por un mandato de 5 años. De entre los miembros se elige a su Presidente y
a la Mesa. Tras las elecciones de 2009, está integrado por 736 miembros. Sus funciones
principales son:
•
Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa, (como veremos más adelante).
•
Aprueba los presupuestos.
•
Ejerce funciones de control político.
•
Ejerce funciones consultivas en diversas cuestiones, por ejemplo, sobre la autorización
para la cooperación reforzada en el Consejo.
•
Aprueba el nombramiento de Presidente de la Comisión.
El sistema de votaciones previsto como regla general es el de mayoría absoluta, aunque existen
supuestos de mayoría cualificada.
EL CONSEJO DE MINISTROS
Encarna la representación de los Estados integrados en la Unión. Está compuesto por un
representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al
Gobierno de dicho Estado miembro. La presidencia se ejerce, de forma sucesiva, por cada Estado
durante un período de 6 meses. En el seno del Consejo cabe distinguir, por su importancia, la
Secretaría General, que cumple funciones de asistencia técnica y jurídica, y el Comité de
Representantes Permanentes (COREPER), cuya función es preparar los trabajos del Consejo y
realizar las tareas que éste le confíe.
El Consejo tiene los siguientes poderes:
•
De decisión, tanto política, como poder normativo general de naturaleza legislativa.
(aunque la Comisión participa tanto de la decisión política, como en la elaboración legislativa,
25
Introducción al derecho europeo
“Primacía”
Término recogido por la sentencia Costa/ENEL de 15 de julio de 1964, y que implica la
prevalencia del Derecho comunitario sobre el Derecho de los EE.MM.
y en materia presupuestaria comparte su autoridad con el Parlamento).
•
De coordinación y supervisión de las políticas económicas de los EE.MM.
•
En materia de relaciones económicas exteriores.
•
En materia de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de Cooperación policial y
judicial. Define posiciones y acciones comunes y las ejecuta.
Los Tratados prevén tres sistemas de votación en el Consejo:
•
Mayoría simple: Se establece en pocas ocasiones; p. ej.: aprobación del reglamento interno
del Consejo, petición de propuestas a la Comisión, presentación de recursos ante el TJUE.
•
Mayoría cualificada: Es el procedimiento generalizado. El Tratado de Niza estableció un nuevo
sistema de ponderación de voto, que entró en vigor el 1 de noviembre de 2004, exigiéndose un
número mínimo de votos (231), de población (62%) y de Estados (13), para tomar una decisión.
•
Unanimidad: Se prevé para decisiones de especial importancia, relativas a la ciudadanía de
la Unión, seguridad social, ayudas de Estado, cultura, industria.
LA COMISIÓN EUROPEA
Encarna el interés de la UE. Está compuesta por tantos comisarios como EE.MM., que son elegidos
por un mandato renovable de 5 años, en razón de su competencia general y ofreciendo garantías
plenas de independencia. El Consejo designa al presidente de la Comisión, que debe ser aprobado
por el Parlamento. El presidente nominado elige a los restantes miembros de la Comisión en
consultas con los EE.MM. La Comisión en su conjunto debe ser aprobada por el Parlamento y
posteriormente el Consejo efectuará el nombramiento definitivo.
Una Comisión con demasiados miembros sería inoperante. El número de comisarios lo fijó el
Consejo por unanimidad, en el mandato 2010-2014 siguen siendo 27, si bien se prevé que su número
deberá reducirse y que la cifra final se tomará por Decisión del Consejo, siendo determinados los
comisarios por rotación de tal manera que se garantice una representación equitativa de los países
y que se refleje el abanico demográfico y geográfico de todos los EEMM. Actualmente hay 27; un
comisario por cada país de la UE. Este número lo fijó el Consejo por unanimidad. Pero, a partir de
la Comisión que suceda a la actual (en principio en noviembre de 2009), y después de la adhesión
del vigésimo séptimo Estado miembro, el número de comisarios deberá reducirse. La cifra final se
determinará mediante Decisión del Consejo. Los comisarios serán designados por rotación, de tal
manera que se garantice una representación equitativa de los países y que se refleje el abanico
demográfico y geográfico de todos los EE.MM.
Sus funciones son:
•
Velar por el cumplimiento de los Tratados.
•
Formular recomendaciones o emitir dictámenes en los ámbitos de los Tratados.
•
Adoptar decisiones en las condiciones previstas en los Tratados.
•
Participar en la formación de los actos del Consejo y del Parlamento, en los términos
previstos en los Tratados.
•
Ejercer las competencias de ejecución que el Consejo le atribuya.
26
El Tribunal de Cuentas, con sede en Luxemburgo, fue creado por el tratado de Bruselas de 1975
y elevado al rango de institución comunitaria por el TUE (art. 5). No ejerce ninguna función
jurisdiccional, siendo sus atribuciones meramente consultivas y de control.
Sus miembros (un nacional por cada Estado miembro) son nombrados por el Consejo, previa
consulta al Parlamento, por un plazo de seis años renovable.
Sus funciones son básicamente de dos tipos:
•
Competencias de control, en cuya virtud el Tribunal examina la totalidad de los ingresos y
gastos de la Comunidad y de los organismos por ella creados. Este control cubre los aspectos
de legalidad y oportunidad, presentando un informe anual sobre el conjunto de actividades
financieras de la Comunidad, así como informes especiales sobre aspectos particulares de
control.
•
Competencias consultivas, que se ejercen a través de los dictámenes que remite a las
instituciones comunitarias antes de que éstas adopten decisiones con implicaciones
financieras. También asiste al PE en el ejercicio de su función de control presupuestario.
EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) aparece en el TCE como un órgano de asistencia
al Consejo y a la Comisión, con funciones consultivas, que constituye el cauce de representación
de las diferentes categorías de la vida económica y social de la Comunidad (empresarios,
trabajadores, comerciantes, transportistas, agricultores, artesanos y profesiones liberales). Se
divide en secciones especializadas de acuerdo con los principales campos de actividad de la
Comunidad.
Cada Estado miembro tiene derecho a un determinado número de representantes que propone
al Consejo, para su designación por un período de cuatro años y que puede renovarse. El CESE
será preceptivamente consultado por el Consejo o por la Comisión en los casos previstos en el
Tratado; estas instituciones podrán asimismo consultarle siempre que lo consideren oportuno;
además el Comité podrá emitir dictámenes por propia iniciativa.
El Tratado de Ámsterdam amplió sus competencias al permitir que el Parlamento Europeo pueda
consultarle siempre que lo estime necesario, en el marco de cualquiera de sus deliberaciones
legislativas.
Para una clara comprensión de la materia, hay que tener en cuenta la diferencia de concepto y
de sentido que existe entre informe preceptivo y facultativo, así como entre informe vinculante y
no vinculante.
27
Introducción al derecho europeo
EL TRIBUNAL DE CUENTAS
EL COMITÉ DE LAS REGIONES
Órgano de asistencia al Consejo y a la Comisión (aunque también puede ser consultado por el
Parlamento Europeo). Este Comité fue introducido por el Tratado de Maastrich como medio de
representación de los entes regionales y locales de los EE.MM. con estructura y organización común
con el Comité Económico y Social.
Está compuesto por representantes de las entidades regionales y locales nombrados por el Consejo
a propuesta de los EE.MM. por un período de cuatro años. Si bien sus competencias son meramente
consultivas, hemos de tener en cuenta lo siguiente:
•
El Consejo y la Comisión tienen la obligación de consultarle en ciertas materias, pudiendo
fijarse un plazo para que el Comité emita dictamen, que no podrá ser inferior a un mes.
•
La Comisión, el Consejo y el Parlamento pueden consultarle siempre que lo consideren
oportuno.
•
El Comité podrá emitir dictámenes espontáneamente por propia iniciativa.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
Dependiendo del momento histórico, al tribunal de justicia que opera en la UE se le ha denominado
de diferente manera: antes se le llamaba Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE)
y actualmente Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Además, en ocasiones se habla sólo
de Tribunal de Justicia, haciendo alusión a uno de los dos órganos de que se compone —el otro es
el Tribunal General (TG), originariamente llamado Tribunal de Primera Instancia—.
En cualquier caso, y simplificando la cuestión, podemos decir que se trata del mismo organismo, que
ha ido cambiando su nombre según la evolución de la propia Unión, pero conservando en lo
fundamental su composición, su sede y su cometido.
La función del Tribunal de Justicia es garantizar el respeto de la legislación de la UE y la correcta
interpretación y aplicación de los Tratados. Resuelve sobre la aplicación del Derecho comunitario,
sobre causas como la no transposición de una Directiva por un Estado miembro, sobre litigios entre
EE.MM., sobre una sanción impuesta a una empresa aludiendo a Derecho europeo, etc.
El Tribunal de Justicia , con sede en Luxemburgo, está compuesto por un juez por Estado miembro
y asistido por ocho abogados generales. Estos miembros son designados de común acuerdo por los
gobiernos de los EE.MM. por un período renovable de seis años. Su independencia está garantizada.
A partir del Acta Única Europea, en 1997 se crea una doble instancia, para mejorar los derechos de
defensa de los justiciables y para reducir el volumen de trabajo del TJUE. Se crea el Tribunal de
Primera Instancia (TPI), que se ocupa de asuntos menores y con posibilidad de ser recurridos ante
el TJUE, dejando al TJUE que se concentre en la labor de interpretación del Derecho comunitario.
Es el que actualmente se denomina Tribunal General (TG), al que antes nos hemos referido.
El Tratado de Niza consolidó esta estructura; dejando al TPI como instancia del TJUE con
competencia general para el conocimiento de todos los recursos, salvo los atribuidos expresamente
al TJUE y los pertenecientes a contenciosos específicos que se atribuyan a las futuras “Salas
28
EL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES
El Banco Europeo de Inversiones (BEI), con sede en Luxemburgo, concede préstamos y garantías
para ayudar a las regiones menos desarrolladas de la UE y contribuir a que las empresas sean
más competitivas.
EL BANCO CENTRAL EUROPEO
El Banco Central Europeo (BCE), con sede en Frankfurt, es responsable de la gestión del euro
y la política monetaria de la UE.
LA TOMA DE DECISIONES DE LA UE
En la toma de decisiones de la UE participan diversas instituciones, en especial:
•
•
•
La Comisión Europea
El Parlamento Europeo
El Consejo de la Unión Europea.
En general, la Comisión propone la nueva legislación, pero son el Consejo y el Parlamento los que
aprueban las normas. En determinados casos, el Consejo puede actuar solo. Otras instituciones
y organismos también desempeñan sus respectivos papeles. Ver figura 2.
Introducción al derecho europeo
Jurisdiccionales”, que son tribunales de primera y única instancia. Hasta ahora sólo se ha
recurrido a esta posibilidad para crear el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea, en
marcha desde febrero de 2005.
Figura 2: Toma de decisiones de la UE
El Derecho de la UE consiste principalmente en Directivas y Reglamentos. Las normas y
procedimientos de toma de decisiones de la UE se fijan en los Tratados. Cada propuesta para una
nueva norma europea se basa en un artículo específico del Tratado, que es la 'base jurídica' de la
propuesta.
Esto determina qué procedimiento legislativo debe seguirse. Los tres procedimientos principales
son la codecisión, el dictamen conforme y la consulta.
Codecisión
Es el procedimiento que se utiliza ahora para la mayoría de la legislación de la UE. Con él, el
Parlamento no se limita a dar su opinión, sino que comparte el poder legislativo en plano de
igualdad con el Consejo.
Si el Consejo y el Parlamento no están de acuerdo con una propuesta de acto legislativo, la
propuesta se presenta ante un “comité de conciliación”, integrado por números iguales de
representantes del Consejo y del Parlamento. Una vez que este Comité ha alcanzado un acuerdo,
el texto se envía de nuevo al Parlamento y al Consejo de modo que puedan finalmente adoptarlo
como ley.
30
El procedimiento es igual al de consulta, salvo que el Parlamento no puede modificar una
propuesta: debe aceptarla o rechazarla. La aceptación (“dictamen conforme”) requiere una
mayoría absoluta de los votos emitidos.
Este procedimiento se emplea sobre todo para los acuerdos con otros Estados, como aquellos
que permiten el ingreso de nuevos países en la UE.
Consulta
El procedimiento de consulta se utiliza en ámbitos como la agricultura, la fiscalidad y la
competencia. A partir de una propuesta de la Comisión, el Consejo consulta al Parlamento, así
como al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
El Parlamento puede:
•
Aprobar la propuesta de la Comisión.
•
Rechazarla.
•
Solicitar enmiendas.
Si el Parlamento solicita enmiendas, la Comisión tiene en cuenta todos los cambios sugeridos
por el Parlamento y, si acepta alguno de ellos, envía al Consejo una propuesta modificada.
El Consejo examina la propuesta modificada, y bien la adopta como tal, o bien la modifica. En
este procedimiento, como en todos los demás, si el Consejo modifica una propuesta de la
Comisión, debe hacerlo por unanimidad.
ASÍ CUANDO HABLAMOS DE QUE EL INFORME ES...
PRECEPTIVO
Quiere decir que hay obligación de conocer cual es la opinión del comité, por
lo que la consecuencia de que no se le pida informe sería la nulidad del
procedimiento
FACULTATIVO
Quiere decir que hay la posibilidad si se quiere de pedir su opinión al Comité.
Pero que si no se le pide en absoluto se enturbia el procedimiento
VINCULANTE
Quiere decir que hay que acatar la opinión del comité
NO VINCULANTE
Supone que basta con que se haya pedido opinión al comité pero que se
puede adoptar la norma de la que se trate en contra de su opinión
31
Introducción al derecho europeo
Dictamen conforme
Este procedimiento significa que el Consejo tiene que obtener la aprobación del Parlamento
antes de tomar ciertas decisiones muy importantes.
32
Iniciativas comunitarias
relacionadas con salud
Inés García-Sánchez
Nacida con vocación económica y comercial como proyecto de unificación europea tras la II Guerra
mundial, a la UE le interesaban en principio sólo ciertos aspectos relacionados con la salud, y
sólo en tanto que tuviesen repercusiones económicas. Con el paso del tiempo y, a medida que la
Unión se ha ampliado y su situación política, económica y social ha cambiado, su enfoque y
competencias también se han transformado; la Unión es ahora una potencia económica con casi
total libertad para la circulación de personas, servicios, mercancías y capitales en su territorio.
Además defiende valores como la libertad, el respeto de los derechos humanos, la cohesión y
justicia social o la universalidad en el acceso a la asistencia sanitaria. Esta realidad orienta y
condiciona sus políticas y estrategias (exterior, económica, social, medio ambiente etc) y la
“sanidad”, en sus acepciones de asistencia sanitaria, de salud pública o de salud propiamente
dicha, no es una excepción.
La salud es una cuestión esencial para los ciudadanos y es responsabilidad de los EE.MM el
proporcionársela (son éstos los principales responsables de legislar sobre política sanitaria y de
prestar asistencia sanitaria). En el desarrollo de sus políticas sanitarias los EE.MM comparten los
valores de universalidad, accesibilidad, equidad y solidaridad pero cada Estado miembro tiene
independencia para escoger su propio sistema organizativo y financiero. El papel de la UE en esta
materia se limita a hacer recomendaciones a los gobiernos nacionales, desarrollar iniciativas útiles
para fomentar la cooperación entre países y apoyar un desarrollo armónico de la Unión mediante
la difusión e intercambio de buenas prácticas.
Sin embargo, la aplicación de las normas comunitarias de mercado interior a situaciones como la
libre circulación de profesionales, de mercancías o de personas tienen a la fuerza repercusiones
en campos claramente relacionados con los servicios de salud como por ejemplo, la asistencia
sanitaria transfronteriza, la investigación, producción, comercialización y uso de fármacos o la
homologación de títulos de personal sanitario.
Por otra parte, hay ámbitos en los que la labor de la UE aporta valor añadido al papel que juegan
los EE.MM como la vigilancia epidemiológica, la prevención de enfermedades, la seguridad
alimentaria, la calidad y seguridad de la sangre y hemoderivados, la protección de datos
personales etc.
Igualmente, existen retos para la salud de la población que requieren un planteamiento estratégico
común para afrontarlos con éxito; por ejemplo el envejecimiento de la población – con el cambio
33
Iniciativas comunitarias
INTRODUCCIÓN
de patrón de enfermedades que conlleva y la sobrecarga económica de los sistemas sanitarios, la
introducción de nuevas tecnologías, la investigación de calidad o las redes de centros de referencia
europeos.
Ante esta situación son muchos los ámbitos relacionados con la sanidad en los que la UE ha tomado
iniciativas de mayor o menor envergadura y con distintos grados de repercusión para los EE.MM.
En este capítulo se presentan diez temas de indudable trascendencia para los servicios sanitarios
(jurídica, económica, organizativa, etc) y por tanto de previsible interés para las autoridades
sanitarias, los gestores y los profesionales de nuestro SNS. Todos ellos forman parte de las
prioridades en la agenda de las instituciones europeas y algunos además también han sido áreas
de interés durante la Presidencia española de la UE.
1.- La Estrategia en materia de salud en la UE 2008-2013. Se concibe como un marco
coherente que orienta las actividades esenciales de la CE en esta materia. Persigue obtener
resultados concretos en la mejora de la salud de los ciudadanos comunitarios. Resalta la
importancia de aumentar la cooperación entre EE.MM.. Explica el desarrollo a lo largo de los
años y los informes y conclusiones generadas.
2.- El Programa de salud 2008-2013. Plantea los retos de cómo mantener los sistemas sanitarios
actuales, de la atención transfronteriza, de la ampliación europea y del riesgo de desigualdades.
3.- El 7º Programa Marco de investigación 2007-2013. Incorpora la salud entre los temas del
área de cooperación, junto a otros que también tienen trascendencia para la misma (alimentación,
agricultura y pesca, biotecnología, energía, medioambiente, trasporte y tecnologías de la
información y la comunicación).
4.- Los determinantes sociales de las desigualdades en salud. Es uno de los apartados más
trascendentales para la toma de decisiones políticas y el trabajo de profesionales y gestores
sanitarios. Desde la evidencia de que las desigualdades en salud provienen en gran medida de
las desigualdades sociales, reducir aquellas es una cuestión de justicia social por la que luchar
desde el mundo sanitario.
5.- La asistencia sanitaria a los ciudadanos comunitarios. La libre circulación de las personas
es un derecho de los ciudadanos de la Unión, pero también una realidad con consecuencias
sociales y económicas importantes y en la que la provisión de esos servicios se ha convertido en
un asunto complejo que necesita ser encaminado bajo nuevas directrices.
6.- El reto de las enfermedades raras. Es un problema de salud pública importante que
claramente se favorece de un abordaje comunitario con el que los EE.MM compartan
conocimientos, investigación y centros de referencia para investigación, diagnóstico y tratamiento
en beneficio de los enfermos y sus familias.
7.- La seguridad del paciente. Ha sido motivo de una recomendación de la Comisión. La falta
de seguridad constituye un problema de salud pública evitable; gran parte de los efectos adversos
lo son y en muchas ocasiones no se hubieran producido con medidas sencillas y no muy
costosas.
34
8.- La evaluación del impacto en salud. Constituye un instrumento de trabajo útil para la
toma de decisiones sanitarias, avalada por la OMS y la CE. Una vez reconocida la influencia
en la salud de determinantes sociales, económicos y culturales se pone en evidencia la
necesidad de enfocar su protección desde ámbitos no exclusivamente sanitarios y tener en
cuenta las consecuencias inesperadas y los efectos colaterales de todas las políticas que
influyen en la salud.
10.- El Tratado de Lisboa. Reconoce el derecho a la salud de toda la ciudadanía y recoge
como anexo la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, que adquiere carácter
vinculante. Hace mención a temas diversos como reducir daños causados por las drogas o a
los sistemas de alerta precoz. No define una política de salud pública europea ni aborda
específicamente los aspectos de mayor impacto para la asistencia sanitaria relacionados con
el mercado interior.
Cada tema se expone haciendo referencia a su contexto y, tomando de base para analizarlo una
normativa comunitaria concreta, (estrategia, programa, directiva, recomendación, etc.), se
establece qué implicaciones tiene ésta para España como Estado miembro. El análisis se centra
en las consecuencias que la intervención comunitaria puede tener para el SNS y se proponen
líneas de acción para las autoridades sanitarias y los profesionales y gestores relacionados con
salud.
El capítulo se complementa con el apartado “Normativa comunitaria relacionada” donde se
especifica la legislación de la Unión relacionada con los diez temas analizados.
35
Iniciativas comunitarias
9.- Gobernanza, trasparencia y participación ciudadana. Son conceptos ligados al conjunto
de procedimientos y prácticas relativos a cómo se ejercen los poderes de la UE. Estas
cuestiones constituyen un reto importante para la Unión para legitimar sus instituciones ante
los ciudadanos.
Estrategia en materia de salud en la UE
2008-2013
SITUACIÓN DE PARTIDA
Según el informe del Eurobarómetro sobre salud en la Unión Europea (UE), publicado en septiembre
de 2007, un 73 % de los encuestados disfrutaba de buena o muy buena salud y, alrededor de un 7
% manifestó tener una salud precaria. En el informe estándar del Eurobarómetro publicado en febrero
de 2010, para el 18 % de las personas europeas encuestadas el sistema sanitario es el primer
motivo de preocupación en su país (los extremos son España, con un 2%, y Finlandia, con un 35%).
Los EE.MM. son los principales responsables de la política sanitaria y la prestación de servicios
sanitarios a sus ciudadanos. Sin embargo, la UE tiene la responsabilidad de complementar sus
acciones políticas para mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades y evitar las fuentes de
peligro para la salud humana. Esta competencia se ejerce cada vez más en un marco general en el
que intervienen numerosas políticas comunitarias (investigación, salud pública, libre circulación de
personas y servicios, sostenibilidad económica). La Comisión ha propuesto ampliar el “método
abierto de coordinación” al sector de la salud y de la asistencia de larga duración, lo cual permitirá
establecer un marco que fomente el intercambio de experiencias y de buenas prácticas. De esa
forma, se apoyará a los EE.MM. en sus esfuerzos de reforma de la asistencia sanitaria y de la
asistencia de larga duración.
A lo largo de los años de construcción europea se han producido importantes cambios en el marco
legislativo de la UE y, en relación con ellos, del tema “salud”. El Tratado de la Comunidad Europea,
firmado en Roma en 1957 no hacía mención alguna de la salud; en 1992 el Tratado de Maastricht
incorpora el artículo 152, específico sobre salud pública. En 1997 por el Tratado de Ámsterdam, se
responsabiliza a la UE de complementar el trabajo realizado por los EE.MM. dirigiendo sus esfuerzos
hacia la mejora de la salud pública y la prevención de enfermedades, y eliminando las fuentes de
peligro para la salud humana. El Tratado de Niza de 2001, que entró en vigor el 1 febrero de 2003,
mantiene prácticamente sin cambios el artículo 152, que especifica que la UE complementará las
políticas nacionales y se encaminará a: mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades, evitar
las fuentes de peligro para la salud humana y reducir los daños a la salud causados por las drogas,
incluyendo actividades de información y prevención.
Más recientemente, las novedades en materia de salud se reflejan en:
•
El Documento sobre los valores y principios comunes de los sistemas sanitarios de la UE,
adoptados por el Consejo de Ministros de Sanidad en junio de 2006.
•
La Carta de Derechos Fundamentales de la UE, adoptada en Estrasburgo el 12 de diciembre
de 2007, (que adquiere el mismo carácter jurídico y vinculante de los Tratados, convirtiéndose en
Derecho primario). La Carta contiene numerosos artículos con importantes implicaciones en la
formulación de políticas de salud.
•
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, denominado desde su firma Tratado de
Lisboa, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. En especial, su artículo 168 se dedica
íntegramente a la salud pública.
36
La Estrategia comunitaria en materia de salud se viene fraguando a lo largo de bastantes años en
los que la CE, en colaboración con los EE.MM., ha ido desarrollando y aprobando informes,
estrategias y disposiciones normativas que abordan temas muy relacionados con la salud pública.
Es en función de los valores y retos comunes sobre salud y servicios sanitarios como la Unión
plantea sus compromisos y asigna partidas presupuestarias. Entre los temas abordados destacan:
•
•
•
•
•
•
Reducir las desigualdades sanitarias.
Tener en cuenta el impacto sobre la salud de las políticas comunitarias.
Considerar que los factores socioeconómicos influyen en la salud.
Combatir las diferencias socioeconómicas.
Prevenir las enfermedades.
Recopilar datos compatibles y que puedan compartirse.
De algún modo, los debates y la normativa sobre estos asuntos han trazado el camino hasta llegar
a la actual Estrategia en salud. Un paso fundamental se dio con la Decisión, aprobada por el
Consejo de Ministros en septiembre de 2002, que establece un Programa de Acción de Salud
Pública para el período 2003-2008. Sus objetivos son: contribuir a garantizar un nivel elevado de
protección de la salud humana en la definición y ejecución de todas las políticas y acciones
comunitarias; reducir las desigualdades en materia de salud; y fomentar la cooperación entre los
EE.MM. en los ámbitos regulados por el artículo 152 del Tratado.
En octubre de 2007, la Comisión presenta el Libro Blanco sobre la Estrategia en materia de salud
(2008-2013). Se concibe como un marco coherente que oriente las actividades esenciales de la
CE en materia de salud. Da cabida a otras acciones en salud que realizan los EE.MM., a otros
programas de la Dirección General de Sanidad y Consumo de la Unión Europea (DG SANCO) y
a las acciones en salud relacionadas con otras políticas de la UE. En definitiva persigue obtener
resultados concretos en la mejora de la salud de la ciudadanía comunitaria.
1
Previa a su aprobación, se realizó un análisis del impacto en salud de las opciones de desarrollar
o no una nueva estrategia global. La decisión final fue que existen unos retos para la salud de la
población en la UE que requieren un planteamiento estratégico para afrontarlos con éxito. Por otra
parte, se destacó la conveniencia de potenciar las acciones coordinadas de salud en todas las
políticas y establecer un marco global que centrase objetivos específicos y resaltase el valor
añadido del trabajo comunitario en la labor de prevención de enfermedades, seguridad de los
alimentos, lucha contra el tabaquismo, calidad y seguridad de la sangre y los hemoderivados,
calidad del agua y el aire, y un largo etcétera.
37
LIBRO
BLANCO JUNTOS POR LA SALUD: UN
PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO PARA LA UE
¿POR QUÉ UNA ESTRATEGIA EN SALUD PARA LA UE?
La salud, cuestión primordial en la vida de los ciudadanos, ha de ser objeto de políticas y acciones
efectivas en los EE.MM., en la Comunidad Europea y a escala mundial. Los EE.MM. son los
principales responsables de la política sanitaria y la prestación de servicios sanitarios a su
ciudadanía. Pero, hay ámbitos en los que la labor comunitaria aporta valor añadido a la realizada por
los EE.MM., ya que la acción individual de los países no resulta eficaz y es indispensable la
cooperación. Se benefician de la acción comunitaria cuestiones como la prevención de
enfermedades, la lucha contra el tabaquismo, la calidad y seguridad de la sangre y los
hemoderivados, la seguridad alimentaria, la calidad del agua y el aire, etc.
Además, existen unos retos para la salud de la población que requieren un planteamiento estratégico
para afrontarlos con éxito:
•
El envejecimiento de la población, que lleva aparejado un cambio en el patrón de patologías
y supone una sobrecarga para la sostenibilidad financiera de los sistemas sanitarios. El fomento
de un envejecimiento saludable significa promover la salud a lo largo del ciclo vital y luchar contra
las desigualdades de salud asociadas a factores sociales, económicos y medioambientales. Estos
aspectos están relacionados con el Objetivo de solidaridad de la Estrategia.
•
Las pandemias, los incidentes biológicos graves y el bioterrorismo son amenazas potenciales
para la salud. El cambio climático es origen de nuevos patrones de enfermedades. Estos aspectos
se relacionan con el Objetivo de seguridad de la Estrategia.
•
La introducción y el desarrollo de las nuevas tecnologías en los sistemas sanitarios han
supuesto una revolución en la manera en que predecimos, diagnosticamos y tratamos las
enfermedades. Estos aspectos están relacionados con el Objetivo general de prosperidad.
El Libro Blanco juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013) se concibe
como un marco coherente que oriente las actividades esenciales de la CE en materia de salud. Su
propósito es ayudar al desempeño de esta labor comunitaria que requiere una acción intersectorial
y un planteamiento estratégico y que concierne a la salud en todos los sectores (mercado interior,
medio ambiente, protección de los consumidores, asuntos sociales, políticas de desarrollo e
investigación). Lo que se persigue es obtener resultados concretos en la mejora de la salud de la
ciudadanía comunitaria.
La Estrategia complementará y apoyará las políticas de los EE.MM., les dará valor añadido y
contribuirá a proteger y promover la salud y la seguridad humanas y a mejorar la salud pública. Su
propósito es contribuir a la acción intersectorial, para que se logre un nivel elevado de salud física y
mental y una mayor igualdad en materia de salud en toda la Comunidad.
38
PLAZO DE DESARROLLO
La Estrategia, aprobada el 23 de octubre de 2007, entró en vigor el 1 de enero de 2008 y estará
vigente hasta el 31 de diciembre de 2013. Entonces tendrá lugar una revisión para definir nuevas
acciones.
ESTRUCTURA
La Estrategia propone cuatro principios fundamentales:
1. “Se basa en principios y valores sanitarios”. Parte de las Conclusiones del Consejo sobre
los valores y principios comunes de los sistemas sanitarios de la UE adoptadas por el Consejo de
Ministros de Sanidad en junio de 2006. En ellas se aceptan como dichos valores y principios
comunes: la universalidad, el acceso a una atención sanitaria de calidad, la equidad y la
solidaridad.
2. “La salud es un tesoro”. El segundo principio pone en relación la salud con el bienestar de los
individuos y de la sociedad como requisito para la prosperidad económica, tal como lo contempla
la “Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo”. Es decir, la mejora de la salud pública
beneficia a la economía en su conjunto.
3. “La salud en todas las políticas”. El tercer principio establece que la salud esté presente en
todas las políticas comunitarias, incluida la política exterior de la Unión
4. “La UE ayuda y coordina para aumentar la salud mundial”. Por medio del cuarto principio
la Comunidad europea quiere obtener mejores resultados en el ámbito de la salud para la
ciudadanía de la UE y de terceros países, asumiendo un liderazgo colectivo permanente a nivel
mundial. Lo justifica en que en el mundo globalizado es difícil separar las acciones nacionales o
comunitarias de la política mundial, pues las cuestiones sanitarias que afectan al mundo tienen
repercusiones en la política interior comunitaria en el ámbito de la salud y viceversa.
Y fija tres objetivos estratégicos:
•
•
•
Aumentar la salud en una Europa que envejece.
Proteger frente a las amenazas contra la salud.
Fomentar sistemas sanitarios dinámicos y que usen nuevas tecnologías.
1
Para mayor información al respecto, véase los cuadros resumen a continuación. En el cuadro 1 los
principios fundamentales de la estrategia y en el cuadro 2 los objetivos de la misma.
39
Cuadro 1: Principios fundamentales de la estrategia
Principio Nº 1: Una Estrategia basada en valores sanitarios compartidos
Universalidad, acceso a una atención sanitaria de calidad, equidad y solidaridad.
Inclusión de las Conclusiones del Consejo sobre salud de la mujer e integración de la dimensión de género.
Potenciación del papel de los ciudadanos. El paciente deja de ser objeto de atención y se convierte en sujeto activo.
Debe participar y tener capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones.
Reducción de desigualdades sanitarias.
La política sanitaria debe basarse en los mejores conocimientos científicos disponibles, obtenidos de una investigación
rigurosa y pertinente.
Principio Nº 2: La salud es el tesoro más preciado
La salud proporciona bienestar individual pero además es requisito imprescindible para la productividad y la
prosperidad económica. El número de años de vida saludable es un indicador estructural de la Estrategia de Lisboa.
El gasto en atención sanitaria debería ir acompañado de inversión en prevención, protección y mejora de la salud
física y psíquica de la población.
El sector sanitario de la UE es un gran proveedor de empleo y formación en el sector servicios. Además, es importante
fuente y usuario de tecnologías innovadoras.
Principio Nº 3: La salud en todas las políticas (HIAP = Health in all policies)
La salud de la población no es sólo asunto de política sanitaria sino que otras políticas comunitarias son también
determinantes. Por ejemplo la medio ambiental, la fiscalidad del tabaco, la reglamentación de los productos
farmacéuticos y alimentarios, la salud animal, la investigación e innovación, la coordinación de los regímenes de la
seguridad social, las TIC, la seguridad en el trabajo, la regulación de las importaciones, la política agraria.
Por tanto, el desarrollo de sinergias entre éstos y otros sectores es crucial para lograr una política comunitaria sólida
en el ámbito de la salud.
La iniciativa HIAP implica también nuevos socios en la política sanitaria: la CE establecerá alianzas con ONG, la
industria, los medios de comunicación y el mundo académico.
Principio Nº 4: Reforzar la voz de la UE en el ámbito de la salud a nivel mundial
La CE puede contribuir a la salud en el mundo compartiendo sus valores, su experiencia y su saber hacer y
tomando medidas concretas de promoción de salud.
La Estrategia puede respaldar los esfuerzos para asegurar la coherencia de la política exterior, considerar la salud
como un elemento importante de la lucha contra la pobreza, responder a amenazas sanitarias en terceros países y
fomentar la aplicación de acuerdos internacionales.
La contribución de la UE a la salud mundial requiere la interacción de ámbitos de acción como salud, cooperación al
desarrollo, acción exterior, investigación y comercio.
40
Cuadro 2: Objetivos de la estrategia
Objetivo Nº 1: Promover la buena salud en una Europa que envejece
La población europea envejece, como resultado de bajas tasas de natalidad y una creciente longevidad. Esta situación
se traducirá en una mayor demanda de atención y una disminución de la población activa.
El envejecimiento saludable debe fomentarse con acciones de promoción de salud y de prevención de la enfermedad
a lo largo de toda la vida, abordando factores clave como la alimentación, la actividad física, el consumo de drogas,
alcohol y tabaco, los riesgos medioambientales, los accidentes de tráfico, laborales y domésticos.
Asimismo, se fomenta tomando medidas para promover estilos de vida sanos, reducir comportamientos nocivos y
prevenir y tratar enfermedades específicas también desarrollando los cuidados paliativos y mejorando los
conocimientos de enfermedades degenerativas, de la sangre y los tejidos.
Debe incrementarse las investigaciones en apoyo de las medidas mencionadas y reforzar el papel y las estructuras
de salud pública.
Objetivo Nº 2: Proteger a la ciudadanía frente a las amenazas para la salud
La protección de la salud es una obligación en virtud del artículo 152 del Tratado de la CE.
La acción comunitaria en este ámbito comprende, hasta ahora, la evaluación científica del riesgo, la preparación y
respuesta ante epidemias y bioterrorismo, la mejora de la seguridad de los trabajadores, la seguridad alimentaria y
protección de los consumidores.
La CE seguirá con las acciones anteriores pero además contempla acciones ante nuevas amenazas relacionadas
con el cambio climático, con la propagación de enfermedades derivadas de los desplazamientos, y de la seguridad
de los pacientes.
Objetivo Nº 3: Fomentar sistemas sanitarios dinámicos y nuevas tecnologías
1
Los sistemas sanitarios de la UE afrontan cada vez mayores desafíos relacionados con el envejecimiento de la
población, las crecientes expectativas de los ciudadanos, los flujos migratorios y la movilidad de pacientes y
profesionales.
Para impulsar la inversión en los sistemas sanitarios se ha integrado la sanidad en una serie de instrumentos
destinados a potenciar el crecimiento, el empleo y la innovación en la UE (por ejemplo: Programa Marco de
Investigación, Estrategia de Lisboa, Programa de competitividad e innovación)
Se respaldará a los EE.MM. para la gestión de la innovación en los sistemas sanitarios y en la aplicación de dispositivos
de salud electrónica.
41
PUESTA EN PRÁCTICA
Lo que persigue la Estrategia es obtener resultados concretos en la mejora de la salud. Por una
parte, (como se establece en el Tratado de la UE), la CE tiene responsabilidad específica y debe
respetar el principio de subsidiaridad pero, por otra parte los EE.MM. deben participar activamente
en su puesta en práctica. Son responsables de la prestación de servicios sanitarios y de protección
y fomento de la salud en el nivel local, regional y nacional.
Para facilitar su desarrollo, la CE creará un nuevo mecanismo de cooperación estructurada
comunitaria que tendrá la misión de asesorar a la Comisión y promover la cooperación entre los
EE.MM. Esto supondrá la sustitución de algunos comités ahora en vigor por la nueva estructura.
La nueva estructura asistirá a la CE en la identificación de prioridades, definición de objetivos,
elaboración de recomendaciones, intercambio de buenas prácticas y evaluación de progreso.
Ofrecerá también oportunidades para la participación local y regional.
PRESUPUESTO
No hay dotación presupuestaria adicional; la consecución de los objetivos deberá apoyarse en los
presupuestos de otros programas y estrategias comunitarias ya aprobadas. Por ejemplo, el Segundo
Programa de Acción Comunitaria en el ámbito de la Salud o el Séptimo Programa Marco de
Investigación.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
La Estrategia en materia de salud es un Libro Blanco de la CE que supone la apuesta de la
Comunidad por un enfoque más definido de la actuación comunitaria en materia de salud en todos
los sectores. En ella juegan un papel importante los servicios sanitarios, los riesgos sanitarios y la
“salud en todas las políticas” como concepto. Las Consejerías de Salud de las distintas Comunidades
Autónomas (CC.AA.) y el Sistema Nacional de Salud (SNS) encontrarán en ella un marco para
encuadrar la política de salud que viene desarrollándose y para orientar nuevas acciones acordes
con las propuestas de la Comisión.
La Estrategia supone una serie de retos para adaptar las políticas y actividades de salud pública del
Ministerio de Sanidad y Política Social (MSPS) y de las Consejerías de Salud a los objetivos
propuestos y las acciones que se derivarán de los mismos.
42
Ofrece al SNS y al Ministerio oportunidades para la participación en la elaboración de políticas
sanitarias y el desarrollo de la salud pública en la UE. De los temas que aborda, son numerosos
los que interesan al SNS y en los que hace trabajo de calidad; entre otros: vigilancia
epidemiológica, emergencias sanitarias, envejecimiento de la población, desigualdades en salud,
hábitos saludables, participación ciudadana.
Las Consejerías de Salud de las CC.AA y el Ministerio se encuentran, por tanto, en buenas
condiciones para participar en y/o liderar proyectos y grupos de trabajo europeos en estos temas.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Difundir la Estrategia entre los profesionales responsables de gestión y profesionales de las
CC.AA. y del SNS.
Sensibilizar a responsables de gestión y profesionales de las Consejerías de Salud y del SNS de
la importancia de esta Estrategia y de las oportunidades que ofrece para contribuir al desarrollo
de la salud pública tanto en España como en Europa.
Establecer líneas de actividades para las Consejerías de Salud y del SNS en consonancia con los
principios y objetivos propuestos en la Estrategia.
Promover la presentación de propuestas de proyectos por parte de los equipos de profesionales
de las Consejerías y del SNS en las convocatorias anuales de los Programas de Salud Pública y
el Programa Marco de Investigación asociadas a la Estrategia.
Participar activamente en la recogida de datos de calidad que permita la comparación en distintos
niveles (local, comunicad, país).
Promover programas de educación sanitaria que favorezcan la participación ciudadana en la toma
de decisiones informada causa sobre cuestiones de salud.
Potenciar la realización de estudios analíticos sobre las conexiones económicas entre atención
sanitaria, inversión en salud y crecimiento económico y desarrollo.
Reforzar la integración de consideraciones sanitarias en todas las políticas recurriendo a
herramientas de determinación y evaluación del impacto en salud (EIS). Incorporación del análisis
y estrategia EIS, a la toma de decisiones políticas y a la gestión sanitaria.
1
Potenciar las alianzas con nuevos socios que tienen un papel en acciones y sectores relacionados
con salud: las ONG, la industria, los medios de comunicación, etc.
43
Programa de Salud
2008-2013
SITUACIÓN DE PARTIDA
El segundo Programa de Acción Comunitaria en el Ámbito de la Salud (2008-2013), forma parte de
la extensa Estrategia de salud que la CE presentó en 2007.
El Programa da continuidad al impulso en este ámbito que supuso el Primer Programa de Acción
Comunitaria 2003-2008, que perseguía contribuir al logro de un nivel elevado de salud física y mental
y una mayor igualdad en materia de salud en toda la Comunidad. Tras la ejecución y evaluación de
ese primer Programa, la Comunidad se propuso dar un paso más, considerando la salud desde una
perspectiva integral, que contemple el garantizar la protección de la salud desde todas las políticas
y acciones que se lleven a cabo.
El Programa 2008-2013, cuyo propósito principal es contribuir a aumentar la solidaridad y la
prosperidad en la UE mediante la protección y promoción de la salud y la seguridad humanas y la
mejora de la salud pública, persigue tres objetivos:
1) Mejorar la seguridad sanitaria de la ciudadanía.
2) Promover la salud, incluida la reducción de las desigualdades en materia de salud.
3) Generar y difundir información y conocimientos sobre la salud.
Entre los principales retos que se destacan para este período están cómo mantener los sistemas
sanitarios, las amenazas transfronterizas para la salud, las consecuencias de la ampliación europea
con relación a las desigualdades de salud, y la movilidad de pacientes y profesionales. Además
centra su atención en aspectos como el envejecimiento de la población, la resistencia microbiana a
los antibióticos, las enfermedades nosocomiales y la salud infanto-juvenil.
Se resalta la importancia de aumentar la cooperación entre los EE.MM. y complementar sus acciones
a nivel comunitario respetando en todo momento su competencia en materia de organización y
prestación de servicios sanitarios y asistencia médica. En este sentido se propone aumentar la
colaboración para la elaboración de indicadores comunes, la puesta en común de conocimientos y
buenas prácticas, la creación de redes y las actividades conjuntas de vigilancia ante amenazas para
la salud.
LA DECISIÓN Nº 1350/2007/CE DEL PARLAMENTO
EUROPEO Y DEL CONSEJO
44
INTRODUCCIÓN
El Segundo Programa de Acción Comunitaria en el Ámbito de la Salud (2008-2013) se establece
por la Decisión Nº 1350/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Es el principal
instrumento de la CE para implementar la Estrategia comunitaria en salud. A través de los
programas y acciones específicas que financia, trata de mejorar la salud mental y física de la
ciudadanía europea y reducir las desigualdades en la Unión. Complementa y apoya las políticas
de los EE.MM., les otorga valor añadido y contribuye a proteger y promover la salud y la seguridad
humanas y a mejorar la salud pública.
El Programa, aprobado en octubre de 2007, estará vigente desde el 1 de enero de 2008 hasta el
31 de diciembre de 2013.
PAÍSES Y ORGANISMOS PARTICIPANTES
Puede participar en el Programa cualquier empresa, universidad, centro de investigación,
organización o individuo que cumpla las condiciones exigidas por programas específicos o por los
programas de trabajo.
El domicilio legal de la entidad solicitante puede estar ubicado en cualquier país, clasificados en
las siguientes categorías:
•
Los 27 EE.MM. de la UE.
•
Los países de la Asociación Europea de libre comercio y del Espacio Económico Europeo
(AELC/EEE).
•
Los terceros países, en particular los países vecinos de la UE, los Estados candidatos a la
adhesión de la UE, así como los países de los Balcanes Occidentales.
PRESUPUESTO
FINANCIACIÓN
Hay diferentes tipos de financiación, según la acción específica de que se trate. La idea general
es asegurar la eficiencia y que las partes interesadas también aporten lo que les corresponda.
Por tanto, el principio básico es la cofinanciación. Esto significa que, excepto en casos concretos,
la Comisión ayuda a financiar la acción, pero no la financia en su totalidad. Normalmente, la CE
aporta un 50-60 %, y sólo en casos de “excepcional valor”, llegará al 80 % de los costes totales.
45
2
El Programa está dotado con 321,5 millones de euros para todo el período.
Cada año, en el Plan de trabajo anual, se detalla qué tipo de financiación recibirá cada acción
El tipo de acciones que se cofinancian son:
•
Proyectos y conferencias referidas a alguno de los objetivos del Programa.
Redes y ONG.
•
Acciones compartidas entre la CE y EE.MM.
•
Acciones compartidas con otros Programas comunitarios.
•
Ayudas al funcionamiento de organismos sin ánimo de lucro cuyo trabajo trate de acciones
en salud.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PLAN
La CE, en colaboración con los EE.MM., será la encargada de llevar a cabo el seguimiento y
evaluación del Plan. Deberá presentar unos informes en los plazos establecidos:
•
Antes del 31 de diciembre de 2010, un informe de evaluación provisional externo e
independiente sobre la ejecución del Plan hasta esa fecha.
•
Antes del 31 de diciembre de 2011, una comunicación sobre la continuidad del Programa.
•
Antes del 31 de diciembre de 2015, un informe de evaluación.
OBJETIVOS GENERALES Y LÍNEAS DE ACCIÓN
El Programa, cuyo propósito principal es contribuir a aumentar la solidaridad y la prosperidad en la
UE mediante la protección y promoción de la salud y la seguridad humanas y la mejora de la salud
pública, persigue tres objetivos y para los cuales se definen líneas de acción específicas.
Mejorar la seguridad sanitaria de la ciudadanía
Línea1: proteger a la ciudadanía contra las amenazas para la salud
•
Abarca los riesgos no previstos en el mandato del Centro Europeo para la Prevención y
Control de Enfermedades (ECDC, European Centre for Disease Prevention and Control), como
los agentes físicos y químicos, y medidas de apoyo que refuercen la Red Comunitaria de
Vigilancia Epidemiológica.
•
Promueve el desarrollo de políticas de vacunación y el establecimiento de laboratorios
europeos de referencia para patógenos poco comunes o de alto riesgo.
•
Propone mejorar las asociaciones, redes, herramientas y sistemas de información sobre las
situaciones inmunitarias y el seguimiento de los efectos adversos.
•
Apoya el desarrollo de la capacidad de la UE para reaccionar de forma coordinada a nivel
europeo, la mejora de la preparación y planificación de emergencias coordinadas, incluidos los
equipos de protección, las instalaciones de aislamiento y los laboratorios móviles para su
despliegue rápido en casos de emergencia.
46
Línea 2: mejorar la seguridad de la ciudadanía
•
Apoya la mejora de los dictámenes científicos y la evaluación de riesgos, promoviendo su
detección precoz y fomentando enfoques integrados y armonizados.
•
Apoya la aplicación de la legislación comunitaria en relación con la sangre, los tejidos y las
células, promoviendo su disponibilidad, trazabilidad y accesibilidad para usos médicos, y
contribuirá a la aplicación del Reglamento Sanitario Internacional.
•
Aborda la seguridad de los pacientes, especialmente en relación con el problema de las
infecciones nosocomiales, y las enfermedades evitables derivadas de lesiones y accidentes.
Promover la salud y disminuir las desigualdades
Línea 1: fomentar una forma de vida más sana y la reducción de las desigualdades en
materia de salud.
•
Promueve iniciativas para aumentar los años de vida sana y promover el envejecimiento
activo, y apoyará medidas para promover y explorar la incidencia de la salud en la productividad
y en la tasa de actividad, como contribución al logro de los objetivos de Lisboa.
•
Promueve las medidas para señalar las causas de las desigualdades en y entre los
EE.MM., a fin de contribuir a la prosperidad y la cohesión, poniendo especial énfasis en la
situación de los nuevos EE.MM., y fomentará el intercambio de las mejores prácticas para
abordar estas desigualdades.
•
Anima a los EE.MM. a invertir en salud, en cooperación con otras políticas, y fomentará la
cooperación entre los sistemas sanitarios en torno a varios aspectos transfronterizos
emergentes, como la movilidad de pacientes y de profesionales sanitarios.
Línea 2: promover modos de vida más sanos y reducir las enfermedades de alta
prevalencia y las lesiones abordando los factores determinantes de la salud.
2
•
Contempla medidas específicas en relación con los factores determinantes relacionados
con los estilos de vida y las adicciones, enfocando la acción en aspectos clave como la
educación y el lugar de trabajo, y durante todo el ciclo vital.
•
Promueve actuaciones en relación con factores clave, como la nutrición, el ejercicio físico
y la salud sexual.
•
Apoya la actuación sobre los efectos para la salud de factores medioambientales y
socioeconómicos determinantes, de más amplio alcance.
•
Promueve acciones para prevenir los accidentes y las lesiones.
47
Generar y difundir conocimientos sobre la salud
Línea 1: intercambiar conocimientos y mejores prácticas
•
Da prioridad al conocimiento sobre enfermedades poco comunes y temas transfronterizos
relacionados con la cooperación entre los sistemas sanitarios.
•
Incluye como temas transversales la salud específica para mujeres y hombres, la salud
infantil y la salud mental.
Línea 2: recoger, analizar y difundir información sobre la salud
•
Pone en marcha la creación de un sistema de seguimiento de todas las actividades
relacionadas con la salud en la UE, con el apoyo del Programa estadístico comunitario.
•
Trabaja en la creación de indicadores y otras herramientas para recoger información que
sirva de base para la definición de políticas, y se centrará en acercar la información a la
ciudadanía.
•
Desarrolla mecanismos de análisis y difusión, entre los que destacarían los informes
comunitarios sobre salud, el portal de la salud y las conferencias; información a la ciudadanía, las
partes interesadas y responsables políticos; y el desarrollo de mecanismos de consulta y
procesos de participación.
IMPLEMENTACIÓN
La CE, en colaboración con los EE.MM., se encargará de la ejecución del Programa, asistida por la
Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo (EAHC, del inglés Executive Agency for Health and
Consumers). Proporciona el apoyo técnico, logístico y científico del Programa. También organiza
seminarios y grupos de trabajo para despertar el interés y facilitar el trabajo de las posibles personas
interesadas.
En todos los EE.MM. y en los países asociados se han designado además los Puntos Nacionales
de Contacto (PNC) para proporcionar información práctica y asesoramiento personal y ayuda en la
preparación de propuestas. También ayudan en la búsqueda de socios en otros EE.MM. En la página
de la Agencia puede consultarse los existentes en cada país. En España, el PNC es el Instituto de
Salud Carlos III, del Ministerio de Ciencia e Innovación.
El Programa prevé la elaboración de un Plan de Trabajo Anual que establecerá:
•
Las prioridades y las acciones que deban emprenderse, así como la asignación de recursos
financieros.
•
Los criterios para establecer el porcentaje de la contribución financiera de la Comunidad,
incluidos los criterios para evaluar si se trata o no de casos de interés excepcional.
•
Los métodos de aplicación de las estrategias y acciones para articular el Programa con otros
programas, acciones y fondos comunitarios.
48
Las instituciones interesadas responden a la convocatoria anual presentando un formulario de
solicitud y una propuesta de proyecto, en el plazo establecido, licitación o acción que en su caso
interese, en consonancia con el Plan de Trabajo Anual y un formulario de solicitud. Como requisitos
generales el proyecto deberá aportar valor añadido europeo, ser innovador y tener un buen plan
de trabajo y plan de evaluación. Es necesario también compartir el trabajo entre varios países, uno
de los cuales actuará de líder, considerándose socios los demás. La duración habitual de los
proyectos concedidos es de tres años.
Las propuestas son valoradas por evaluadores independientes. Una vez aceptada una propuesta,
la CE emprende negociaciones financieras y científico-técnicas con el país líder para tratar los
pormenores del proyecto presentado. Por último, se redacta un acuerdo de subvención entre cada
participante y la Comisión. Dicho acuerdo establece los derechos y las obligaciones de cada uno,
incluyendo la aportación económica.
El 18 diciembre de 2009 se publicó el Plan de Trabajo para 2010, incluidas las repercusiones
presupuestarias y los criterios de subvención. Se ha reducido el aporte a proyectos y se hace más
hincapié en licitaciones y subvenciones de funcionamiento.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
Este Programa sustituye al anterior Programa de Acción Comunitaria en el Ámbito de la Salud
(2003-2008) y supone la apuesta de la Comunidad por un enfoque más definido de la actuación
comunitaria en el ámbito de la salud. Forma parte de una extensa estrategia en materia de salud
de la Comisión, presentada en 2007, en la que juegan un papel importante los servicios sanitarios,
los riesgos sanitarios y la “salud en todas las políticas”.
De los temas que aborda el Programa, son numerosos los que interesan al SNS y en los que hace
trabajo de calidad: vigilancia epidemiológica, emergencias sanitarias, envejecimiento de la
población, desigualdades en salud, hábitos saludables y salud mental, entre otros. Se encuentra,
por tanto, en buenas condiciones para participar en y/o liderar proyectos y grupos de trabajo
europeos en estos temas.
49
2
Para nuestro sistema sanitario supone un reto, ya sea en la adaptación de las políticas y
actividades de salud pública a los objetivos propuestos y las acciones que se derivan de los
mismos, ya sea en el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece para la participación en
la elaboración de políticas sanitarias y el desarrollo de la salud pública en la UE.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Difundir los contenidos del Programa y de los planes anuales de actuación entre responsables de
gestión y profesionales del SNS y de los sistemas sanitarios de las CC.AA.
Sensibilizar a responsables de gestión y profesionales del SNS y sistemas sanitarios de las CC.AA.
de la importancia de este Programa y de las oportunidades que ofrece para contribuir al desarrollo
de la salud pública tanto en nuestro país como en Europa.
Armonizar los planes de salud que se elaboren con las estrategias y políticas definidos en el
Programa.
Establecer líneas de actividades en consonancia con los objetivos propuestos en el Programa.
Participar en los procesos de consulta que se desarrollen con motivo del Programa.
Potenciar que los profesionales de nuestro SNS formen parte de la red de evaluadores de proyectos
de la CE.
Promover la presentación de propuestas de proyectos en las convocatorias anuales por parte de los
equipos de profesionales del SNS y de los sistemas sanitarios de las CC.AA.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
LA AGENCIA EJECUTIVA DE SANIDAD Y CONSUMO
La Agencia Ejecutiva de Sanidad y Consumo, EAHC (Executive Agency for Health and Consumers)
se creó el 1 de enero de 2005 con vistas a la ejecución del Programa de Salud Pública de la UE. En
2008 se amplió su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015 y se añadieron a sus tareas diversas
medidas de protección de los consumidores y formación sobre seguridad alimentaria. En el nuevo
mandato de la Agencia se incluye la ejecución del Programa de Salud, el Programa de Consumo y
la Iniciativa de Formación sobre Seguridad Alimentaria de la UE.
La Agencia proporciona servicios profesionales para la ejecución de las tareas de la Comisión
Europea y colabora estrechamente con la Dirección General de Sanidad y Consumo (DG SANCO).
Gestiona las relaciones con unos 2200 beneficiarios de más de 200 proyectos de salud y cuenta con
una plantilla de 40 trabajadores en Luxemburgo.
En el sitio web de la Agencia se proporciona toda la información oficial sobre las actividades que de
ella dependen: el Programa de Salud, el Plan de Trabajo Anual, el Programa de Consumo, etc.
50
LA SALUD EN EL CONTEXTO DE LA AELC/EEE
La Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) es una organización intergubernamental creada
en 1960. Su objetivo es favorecer la expansión económica y la estabilidad financiera de sus
miembros. Actualmente son: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. La mayoría de los países
que la integraban al inicio la abandonaron para formar parte de la CEE (es el caso de Austria,
Dinamarca, Finlandia, Portugal, Unido y Suecia).
El Espacio Económico Europeo (EEE) es un acuerdo de asociación firmado en 1992 entre los
EE.MM. de las Comunidades Europeas y los miembros de la AELC, a excepción de Suiza. Asegura
la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas, e incluye acuerdos en el marco
de la política de competencia, protección de consumidores y educación.
2
La participación de los países de la AELC/EEE en el Programa implica una mayor competencia
para obtener financiación, puesto que una organización de cualquiera de estos países puede
presentar proyectos (como contratista principal o como socio), pero también ofrece oportunidades
de cooperación interesantes. Por otro lado, implica también la participación de agentes
económicos, como las empresas farmacéuticas, cuyos intereses pueden influir en la definición de
las líneas de acción e investigación del Programa.
51
Séptimo Programa Marco de
investigación
SITUACIÓN DE PARTIDA
INVESTIGACIÓN Y PROGRAMAS MARCO
Las actividades de investigación y desarrollo tecnológico (IDT) sólidas resultan cruciales para el
desarrollo económico y social de un país. Existen varios aspectos a tener en cuenta en esta
afirmación; como son la competitividad de las empresas y el empleo que pueden generar y que
dependen en gran parte de ellas. Además, el bienestar individual y colectivo depende de la calidad
y pertinencia de la IDT, que a su vez es esencial para determinar políticas de protección del
consumidor o del medio ambiente.
Los problemas de salud y retos para la salud pública prioritarios en los países de la UE son comunes
a los que presenta cualquier país desarrollado: enfermedades cardiovasculares, neoplasias,
accidentes, consumo de drogas, envejecimiento de la población, aumento de los problemas de salud
mental o las enfermedades emergentes y la protección del medio. Estos problemas son, a su vez,
temas que preocupan y abordan los grupos de investigadores en los diferentes países.
Hasta hace poco, las políticas de la UE en el ámbito de IDT se gestionaban de forma independiente
por cada Estado miembro, dando lugar a repetición de trabajos y pérdida de oportunidades. Esta
situación, unida a que la investigación de alto nivel es cada vez más compleja, interdisciplinaria y
costosa, ha llevado a un enfoque de la política comunitaria de IDT que resulte más eficiente y
racional.
Los Programas Marco de investigación tienen dos objetivos estratégicos principales:
•
Reforzar la base científica y tecnológica de la industria europea.
•
Favorecer su competitividad internacional, promoviendo una investigación que respalde las
políticas comunitarias.
En el año 2000, la UE se marcó, a través de la Estrategia de Lisboa, el objetivo de convertir la
economía europea en la economía más competitiva del mundo y alcanzar el pleno empleo en el año
2010. La CE ha reconocido la importancia de la investigación en este proceso, así como la necesidad
de complementar acciones comunitarias desarrolladas en otros ámbitos y apoyar las acciones
emprendidas por los EE.MM.
En esa línea, la CE presentó en enero de 2000 su propuesta “Hacia un Espacio Europeo de
Investigación” (EEI), en la que se señalan las principales debilidades del sistema europeo en
comparación con sus rivales EE.UU. y Japón y se concluye la necesidad de una mayor integración
de la IDT europea que permita alcanzar masas críticas, lograr economías de escala y distribuir mejor
los recursos.
52
Como soluciones se apunta:
•
•
•
•
•
La necesidad de interconectar los centros de excelencia europeos.
El desarrollo de centros virtuales.
Apoyar la creación, el funcionamiento y el acceso a las grandes infraestructuras.
El aumento del número y movilidad de investigadores.
Ejecutar de manera más coherente las actividades europeas y nacionales.
La propuesta del Sexto Programa Marco (6PM) 2002-2006, constituyó una ruptura con los
Programas marco anteriores en lo que se refiere a su ambición y alcance, así como a los
instrumentos que se utilizarían para desarrollarlo. Se insistía en las cuestiones de importancia
europea y en integrar los esfuerzos de investigación sobre la base de una mejor asociación. Frente
a los retos planteados, la “solución” propuesta es el EEI. Con un doble papel: un instrumento
legislativo —la patente europea— y un instrumento financiero —el 6PM—.
A continuación se formuló y aprobó el Séptimo Programa Marco (7PM) de Investigación, Desarrollo
Tecnológico y Demostración 2007-2013, que recoge los objetivos de la Comunidad en este ámbito
y constituye el principal instrumento legal y financiero para apoyar la investigación en Europa
durante el período.
El 7PM refleja la importancia que la investigación ha cobrado en la UE en los años previos y su
papel en la consecución de los objetivos comunitarios. Su fin principal es contribuir al desarrollo
del EEI, basado en la excelencia y competitividad frente a EE.UU. y Japón.
Entre los aspectos más relevantes, el Programa destaca el papel de las regiones en la
construcción del EEI, de las plataformas tecnológicas y las iniciativas tecnológicas conjuntas en
relación con la investigación en la industria y la necesidad de fomentar la participación de las
pymes. También apunta el importante papel que puede jugar la Comunidad con relación al
desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente y el cambio climático. Para ser
complementarias a los programas de investigación de cada país, las actividades financiadas por
el 7PM deben tener un “valor añadido europeo”.
GRUPO DE HELSINKI
En noviembre de 1999, en Helsinki, la CE estableció un grupo constituido por representantes de
todos los EE.MM. y países socios de los Programa Marco con la misión de que impulsara en toda
Europa la participación de las mujeres en la ciencia.
53
3
El Programa recoge entre sus objetivos prioritarios intensificar la cooperación transnacional,
fomentar el dinamismo, la creatividad y al excelencia en la investigación y mejorar el potencial
humano. Para lograrlos se establecen una serie de medidas a través de cuatro programas
específicos (Cooperación, Ideas, Personas y Capacidades) dirigidos a fijar unas líneas prioritarias
de investigación en Europa que tengan relación con los intereses de la UE, lograr una mejor
distribución de recursos y consolidar una masa crítica de investigadores europeos.
Entonces se tenía la impresión generalizada de que había un número insuficiente de mujeres
dedicadas a la ciencia y de que los puestos de mayor responsabilidad científica estaban ocupados
por hombres. Sin embargo, la falta de datos impedía que se interviniera en este asunto. En muchos
casos, sencillamente no se disponía de información porque en las cifras de investigadores no se
distinguía entre hombres y mujeres.
Pese a las dificultades, el Grupo de Helsinki logró recopilar información que mostró por primera vez
cuántas mujeres emprendían carreras científicas y cuántas ocupaban cargos destacados en la
ciencia. Además de revelar las dificultades que afrontaban las mujeres en la ciencia, las estadísticas
sacaron a la luz otra tendencia interesante: aunque hay excepciones a esta regla, en los países que
invertían más en investigación y desarrollo, los sueldos del personal investigador suelen ser más
elevados, por lo que son más los hombres que se dedican a la investigación. En cambio, los países
que invierten menos en ciencia suelen también ofrecer sueldos más bajos a sus científicos; en estas
naciones suele haber más mujeres investigando.
En 2008, el Grupo ha publicado su último informe actualizando los datos y analizando la relación
entre políticas equitativas y la participación de la mujer en la ciencia. Se aprecia que unos países han
avanzado más que otros y que esta cuestión apenas se discute aún en alrededor de la mitad de los
países estudiados.
Tras diez años de funcionamiento, el Grupo de Helsinki ha realizado una función importante para
colocar el tema de “las mujeres en la ciencia” entre las prioridades de la política europea de
investigación. Sigue trabajando para fomentar su participación en la investigación y lograr la equidad
en este ámbito. Se reúne dos veces al año para debatir sobre políticas nacionales al respecto.
También ayuda a la Comisión en la construcción de indicadores sensibles al género y en la
elaboración de estadísticas sobre investigación, aportando datos nacionales desagregados por sexo.
LA DECISIÓN Nº 1982/2006/CE DEL PARLAMENTO
EUROPEO Y DEL CONSEJO
INTRODUCCIÓN
El Séptimo Programa Marco de la CE para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y
demostración (7PM) es un conjunto de acciones para promover y financiar la investigación a nivel
de la UE. Es el principal instrumento legal y financiero de la CE para crear el EEI. Tiene como meta
general contribuir a alcanzar los objetivos de crecimiento y empleo fijados para la UE en la Estrategia
de Lisboa. Se desarrolla a partir de la Decisión Nº 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 18 de diciembre de 2006.
El 7PM es un instrumento fundamental para cubrir las necesidades de Europa en cuanto a empleo
y competitividad y alcanzar el liderazgo en la economía mundial basada en el conocimiento.
54
El Programa, (considerablemente superior al de programas marco anteriores), está estructurado
en cuatro programas específicos principales identificados tras una consulta pública:
•
•
•
•
Cooperación.
Ideas.
Personas.
Capacidades.
Las novedades que presenta el Programa se resumen en el cuadro 1.
Cuadro 1: Novedades del Séptimo Programa Marco de Investigación
Duración superior a la de los programas previos: siete años en lugar de los cinco
años de los anteriores.
Simplifica notablemente su funcionamiento y disminuye los trámites burocráticos.
Sustituye los “Instrumentos” de los programas anteriores por “Temas de investigación”.
Establece el “Consejo Europeo de Investigación”.
Desarrolla las “Regiones de conocimiento”.
Establece un instrumento de financiación del riesgo compartido con el fin de fomentar
la inversión privada en la investigación.
Pretende desarrollar la investigación que cubra las necesidades de la industria
europea mediante las plataformas tecnológicas e iniciativas tecnológicas conjuntas.
Integra la cooperación internacional en los cuatro programas.
OBJETIVOS PRINCIPALES
Apoyar la cooperación transnacional.
Fortalecer el dinamismo, la creatividad y la excelencia de la investigación europea.
Reforzar el potencial humano de la investigación y la tecnología en Europa.
PAÍSES Y ORGANISMOS PARTICIPANTES
Puede participar en el Programa cualquier empresa, universidad, centro de investigación,
organización o individuo, que cumpla las condiciones mínimas exigidas en el 7PM bien por
programas específicos bien por programas de trabajo.
55
3
•
•
•
El domicilio legal de la entidad solicitante puede estar ubicado en cualquier país, clasificados en las
siguientes categorías:
•
EE.MM. de la UE-27.
•
Países asociados, (aquellos con los que se han establecido acuerdos de cooperación en
ciencia y tecnología).
•
Países candidatos, (reconocidos en la actualidad como candidatos a la adhesión en el futuro).
•
Terceros países, (siempre que esté justificado desde el punto de vista de la contribución
positiva a los objetivos del 7PM).
PRESUPUESTO
El presupuesto para el período 2007-2013 es de 50.521 millones de euros. Se reparte entre los
programas específicos de la siguiente manera:
•
•
•
•
•
Cooperación: 32.413 millones de euros.
Ideas: 7.510 millones de euros.
Personas: 4.750 millones de euros.
Capacidades: 4.097 millones de euros.
Centro Común de Investigación (CCI) no nuclear: 1.751 millones de euros.
Además, el Programa Marco EURATOM tiene un presupuesto de 2.700 millones de euros para cinco
años (hasta 2011), no incluidos en lo indicado anteriormente.
FINANCIACIÓN
El principio básico de la financiación es la cofinanciación. Esto significa que, en general, la Comisión
no “compra” servicios de investigación a base de firmar contratos y pagar determinado precio, sino
que concede subvenciones a proyectos para cubrir cierto porcentaje de los costes totales.
Los porcentajes máximos de reembolso de los costes de determinado proyecto dependerán del
régimen de financiación concreto, de la categoría jurídica del participante y del tipo de actividad en
cuestión. El porcentaje común de reembolso para las actividades de investigación y desarrollo
tecnológico es el 50%. Determinadas entidades jurídicas pueden alcanzar el 75% (entes públicos no
lucrativos, pymes, organizaciones de investigación, instituciones de educación secundaria y
superior).
El porcentaje de reembolso para las actividades de demostración es del 50%.
Para otras actividades (gestión de consorcios, creación de redes, formación, coordinación, difusión,
etc.), el reembolso puede ser de hasta el 100% de costes elegibles. El reembolso del 100% también
se aplica a acciones de investigación fronteriza del Consejo Europeo de Investigación.
56
ESTRUCTURA
El Programa se estructura en los “Programas Específicos”, que constituyen los cinco pilares
fundamentales del 7PM; a saber:
1. Cooperación
Es el núcleo del 7PM, que representa dos tercios del presupuesto total. Fomenta la investigación
en colaboración en toda Europa y con otros países mediante proyectos de consorcios
transnacionales entre la industria e instituciones académicas.
Se organiza en cuatro subprogramas:
•
•
•
•
Investigación colaborativa.
Iniciativas tecnológicas conjuntas.
Coordinación de programas de investigación no comunitarios.
Cooperación internacional.
2. Ideas
Apoya la investigación en las fronteras de conocimiento de acuerdo, exclusivamente, con la
excelencia científica. La investigación podrá realizarse en cualquier área de la ciencia o la
tecnología, en ingeniería, ciencias socioeconómicas y humanidades. No hay obligación de trabajar
con socios de otros países. Los proyectos son desarrollados por “equipos independientes” a las
órdenes de un “investigador principal”. Este programa se aplica por medio del nuevo Consejo
Europeo de Investigación.
•
Formación inicial de investigadores – Redes Marie Curie.
•
Pasarelas y asociaciones entre la industria y las instituciones académicas.
•
Cofinanciación de programas de movilidad regionales, nacionales e internacionales.
•
Becas de investigación intraeuropeas.
•
Dimensión internacional: becas de salida a terceros países y becas para beneficiarios de
terceros países, régimen de cooperación internacional, becas de reincorporación.
•
Becas Marie Curie.
4. Capacidades
Refuerza las capacidades de investigación que necesita Europa para poder convertirse en una
economía próspera basada en el conocimiento. Apoya aspectos clave de la capacidad de
investigación e innovación europea, como las infraestructuras de investigación, agrupaciones
regionales, agrupaciones regionales de convergencia, pymes, cuestiones de ciencia y sociedad,
desarrollo de políticas y actividades horizontales de cooperación internacional
57
3
3. Personas
Da apoyo a la movilidad de los investigadores y la promoción profesional, tanto para personal
investigador dentro de la UE como en ámbito internacional. Se aplica por medio de una serie de
acciones llamadas “Marie Curie” y dispone de becas de investigación y otras medidas con las que
ayudar a estos profesionales a desarrollar sus habilidades y competencias a lo largo de su carrera
profesional:
5. Investigación nuclear
El programa de investigación nuclear y actividades de formación abarcará: investigación, desarrollo
tecnológico, cooperación internacional, difusión de información técnica y actividades de
aprovechamiento, así como formación. Se han constituido dos programas específicos:
•
El primero abarca investigación sobre la energía de fusión (concretamente ITER), y
protección contra las radiaciones y la fisión nuclear.
•
El segundo comprende las actividades del Centro Común de Investigación en el campo de
la energía nuclear, concretamente la gestión de los residuos nucleares, el impacto ambiental y la
seguridad nuclear. Además realiza investigaciones en diversos campos para proporcionar apoyo
científico y tecnológico a la elaboración de políticas comunitarias.
REGÍMENES DE FINANCIACIÓN
Los Regímenes de Financiación son los tipos de proyectos mediante los que se lleva a la práctica
el Programa. Pueden aplicarse de manera separada o conjunta. Son los siguientes:
1. Proyectos en colaboración
Son proyectos de investigación que tienen objetivos científicos y tecnológicos definidos claramente
y resultados específicos esperados (por ejemplo: desarrollar tecnología o conocimientos nuevos
para mejorar la competitividad europea). Los llevan a cabo consorcios formados por participantes de
diferentes países, de la industria y de instituciones académicas.
2. Redes de excelencia
Su régimen de financiación está diseñado para instituciones de investigación que estén dispuestas
a compaginar e integrar funcionalmente una parte sustancial de sus actividades y capacidades en
determinado ámbito, para crear un “centro virtual de investigación” europeo. Esto se consigue
aplicando un “programa conjunto de actividades” fundamentado en el uso integrado y
complementario de recursos de unidades, departamentos, laboratorios o equipos grandes de
investigación. Su aplicación exige un compromiso formal por parte de los organismos que pongan
en común parte de sus recursos y actividades.
3. Acciones de coordinación y apoyo
Para las acciones que se ocupan, no de la investigación propiamente dicha, sino de coordinar y
conectar entre sí los proyectos, los programas y las políticas.
A continuación se enumeran algunos ejemplos:
•
Coordinación y trabajo en red, difusión y aprovechamiento de conocimientos.
•
Estudios o grupos de expertos que faciliten la aplicación del Programa Marco.
•
Apoyo al acceso transnacional a infraestructuras de investigación relevantes.
•
Acciones que estimulen la participación de las pymes, la sociedad civil y sus diversas redes.
•
Apoyo a la cooperación con otros planes de investigación comunitarios.
•
Proyectos individuales realizados por equipos de investigación independientes, nacionales o
multinacionales, dirigidos por un “investigador principal” y financiados por el Consejo Europeo de
Investigación.
58
•
Apoyo a la formación y al desarrollo de las carreras de los investigadores.
•
Formación y promoción profesional para investigadores de toda la UE y sus socios.
•
Investigación en beneficio de grupos específicos (especialmente pymes).
•
Investigación y desarrollo tecnológico donde el grueso de la investigación corre a cargo de
universidades, centros de investigación u otras entidades jurídicas, en beneficio de grupos
específicos, en particular pymes, pero también organizaciones de la sociedad civil y sus
diversas redes.
TEMAS DE INVESTIGACIÓN
Los temas de investigación difieren según los cuatro programas específicos. Se relacionan para
cada uno de ellos en el cuadro 2.
Cuadro 2: Temas de Investigación
Programa Cooperación
Salud.
Alimentación, agricultura y pesca, biotecnología.
Tecnologías de la información y la comunicación.
Nanociencias, nanotecnologías, materiales y nuevas tecnologías de producción.
Energía.
Medio ambiente.
Transporte.
Ciencias socioeconómicas y humanidades.
Espacio.
Seguridad.
Programa Ideas
El Consejo Europeo de Investigación apoya la investigación básica en todos los
ámbitos científicos y tecnológicos.
En todos los temas de investigación funcionan de forma horizontal acciones Marie
Curie en apoyo de investigadores independientes.
Programa Capacidades
En todos los ámbitos de investigación se especifican actividades en apoyo de las
infraestructuras de investigación, las pymes, la cooperación internacional, las
capacidades regionales y “Ciencia y Sociedad”.
59
3
Programa Personas
ACTIVIDADES EXCLUIDAS DEL PROGRAMA
Basándose en principios éticos, no se financiarán actividades de investigación en los siguientes
campos:
•
Clonación humana con fines reproductivos.
•
Modificación genética de seres humanos que pudieran hacer que tales modificaciones fueran
hereditarias.
•
Creación de embriones humanos únicamente con fines de investigación o para conseguir
células madre.
IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA
La CE anuncia sus planes concretos de aplicación de los programas específicos en “programas de
trabajo anuales” que recogen los planes de ejecución detallados para cada programa específico y
los temas de investigación. Contienen también un calendario de “convocatorias de propuestas”
(conocidas como “convocatorias”), que se van publicando a lo largo del año. Cada convocatoria
suele cubrir áreas de investigación específicas.
Todas las convocatorias se anuncian en el Diario Oficial de la UE. Los programas de trabajo anuales
y el texto completo de cada convocatoria se publican en la sección del 7PM de CORDIS que es el
sitio web dedicado a la investigación apoyada por la UE.
(http://cordis.europa.eu/fp7/home_es.html)
Normalmente se da un plazo de tres meses para preparar las propuestas, que deben cumplir las
especificaciones de cada convocatoria.
En todos los EE.MM. y en los países asociados al 7PM, se han creado Puntos Nacionales de
Contacto (PNC) para proporcionar información práctica y asesoramiento personal y ayuda a los
investigadores y a las organizaciones que quieran asistencia en la preparación de propuestas. En
la web CORDIS pueden consultarse los existentes en cada país.
Se responde a una convocatoria presentando una propuesta en el plazo establecido. La Guía para
Candidatos (Guide for Applicants, publicada en CORDIS en cada convocatoria) ayuda a lo largo del
proceso e indica otros documentos que pueden resultar de utilidad. Existe una herramienta
electrónica en Internet llamada EPSS (Electronic Proposal Submission Service), que es el canal
obligatorio para presentar propuestas.
Si se acepta la propuesta, la CE emprende negociaciones financieras y científico-técnicas con el
consorcio para tratar los pormenores del proyecto. Por último, se redacta un acuerdo de subvención
entre cada participante y la Comisión. Dicho acuerdo establece los derechos y las obligaciones de
las partes, incluyendo la aportación económica de la UE a los costes de la investigación.
60
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
El 7PM es el principal instrumento para financiar la investigación en Europa. Proporciona a los
EE.MM. posibilidades de participación y líneas para financiar proyectos en áreas y temas
específicos relacionados con la salud y con la investigación biomédica.
De los temas prioritarios del 7PM para este período algunos interesan a nuestro SNS: salud,
biotecnología, alimentación, tecnologías de la información y la comunicación. El Programa ofrece
posibilidades de participar como socios o liderar proyectos y grupos de trabajo europeos en estos
temas.
La participación en el 7PM supone además la oportunidad de contribuir al desarrollo del EEI y de
participar en las redes y centros de excelencia de la UE.
Sin embargo, es importante resaltar que participar en el 7PM supone para el SNS una serie de
retos para adaptar sus políticas y actividades de investigación a las líneas propuestas por la CE
y a las actividades que se generarán a partir de aquél. Además, participar en el 7PM es
complicado. En general la participación queda limitada a centros y grupos de “élite” europeos
debido a la orientación preferente hacia sectores de la investigación diferentes del sanitario, las
características de la convocatoria, el número de socios que deben participar, o la complejidad del
tipo de investigación que se pretende financiar.
Destacan algunas instituciones nacionales que sí cuentan con una importante experiencia en la
participación en proyectos de investigación de ámbito europeo; ciertos grupos hacen investigación
de calidad e interés y existen relaciones estables con otras instituciones europeas, lo que nos
permite competir con posibilidades de éxito en aspectos concretos en las convocatorias del 7PM.
Dar máxima difusión del 7PM entre los responsables de gestión y profesionales del SNS
(objetivos, líneas de acción, posibilidades de financiación de proyectos).
Sensibilizar a responsables de gestión y profesionales del SNS de la importancia de este
Programa y de las oportunidades que ofrece para contribuir al desarrollo de la investigación tanto
en España como en Europa.
Orientar la promoción de la investigación en nuestro país para captar investigadores de las
distintas unidades del SNS (servicios centrales, distritos de atención primaria, hospitales,
empresas públicas de las CC.AA.) hacia la participación en los programas específicos de la UE.
61
3
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Potenciar que los investigadores del SNS participen en los grupos de trabajo, comités, redes de
excelencia y centros de excelencia de ámbito europeo.
Potenciar que profesionales del SNS formen parte de la “Red de evaluadores del 7PM de
investigación de la CE”. Esto permitirá adquirir experiencia sobre los mecanismos de
funcionamiento del Programa y de la CE y contactar con profesionales de otros países y de la
propia CE.
Armonizar los planes de investigación que se elaboren en nuestro país con las estrategias y
políticas del 7PM, buscando sinergias entre las líneas estratégicas de ambos.
Dar respuesta a las necesidades identificadas por experiencias anteriores de facilitar los contactos
entre investigadores, formar en metodología y estadística y apoyar a la gestión administrativa y
económica de los proyectos.
62
Determinantes sociales de las
desigualdades en salud
SITUACIÓN DE PARTIDA
La salud de la población está determinada, además de por su base genética, por una serie de
factores relacionados con las condiciones socioeconómicas y medioambientales de la sociedad
y por los estilos de vida de sus ciudadanos. Estos factores se encuentran estrechamente
vinculados entre sí y está demostrado que, hablando en términos poblacionales, cuanto mayor es
el nivel de vida de las personas, más y mejor viven éstas.
Además, las desigualdades en salud, que resultan de la acumulación de desventajas durante el
ciclo vital, comienzan al nacer y persisten hasta la vejez. Los determinantes socioeconómicos de
la salud están definidos por las condiciones del individuo (sexo y raza fundamentalmente), su
entorno (nivel económico, educación, empleo, cultura, etc.) y las condiciones externas (políticas
públicas, entorno rural o urbano, etc.), e inciden de manera muy importante en los estilos de vida
y en la adquisición de hábitos saludables.
La ciudadanía de la UE vive más y mejor que la de generaciones anteriores, pero las grandes
diferencias que existen entre los EE.MM. y entre sectores de población dentro de cada uno de ellos
siguen siendo un desafío. En toda la Unión se observa un gradiente social respecto a la salud: las
personas con menor nivel económico, con menor educación, con trabajos menos cualificados,
viven menos y tienen mayor prevalencia de enfermedades. Existe también un gradiente de género,
pues las mujeres, aunque viven más, también pasan mayor parte de su vida con mala salud. Esta
situación se agrava para los miembros de grupos vulnerables, como inmigrantes, personas con
discapacidad o minorías étnicas.
La efectividad de las políticas sanitarias, entre ellas la protección y promoción de la salud, han de
estar ligadas a intervenciones destinadas a reducir las desigualdades en salud derivadas de
factores socioeconómicos.
El papel de la OMS ha sido y es fundamental en recopilar y difundir información y en abogar por
la lucha contra las desigualdades en salud y actuar sobre sus determinantes.
A su vez la acción de la UE para combatir las desigualdades tiene un largo recorrido, y se
desarrolla ampliamente desde varias políticas comunitarias. En este capítulo nos centramos en
1) la acción para incidir en los determinantes socioeconómicos de la salud como causa principal
de las desigualdades de salud y 2) en los determinantes relacionados con el estilo de vida.
63
4
Este tipo de inequidad es un lastre para el crecimiento económico, un síntoma de desintegración
social y una barrera a la garantía de los derechos básicos de los ciudadanos y de su calidad de
vida. La persistencia de desigualdades representa una amenaza para uno de sus objetivos
principales: conseguir la integración política y económica con el fin de lograr la paz, la cohesión
social y la prosperidad. Además, hay indicios de que estas desigualdades están aumentando y la
actual crisis económica no haría más que agravar la situación.
ACCIONES COMUNITARIAS PARA REDUCIR LAS
DESIGUALDADES SOCIALES
Algunas políticas de la UE han incorporado las desigualdades en salud en sus objetivos generales.
Intentando reducir las desigualdades sociales actuando sobre los determinantes socioeconómicos.
A continuación se resumen los puntos principales de éstas.
POLÍTICA REGIONAL Y FONDOS ESTRUCTURALES
Por mucho que la UE sea en su conjunto una de las zonas más ricas del mundo, hay entre sus
regiones grandes disparidades internas de renta y oportunidades. La Política Regional es un
instrumento de “solidaridad financiera” y una poderosa herramienta de “cohesión” e integración
económica que permite a la UE transferir recursos de las regiones más ricas a las más pobres. La
solidaridad significa aportar beneficios concretos a la ciudadanía más vulnerable y a las regiones
menos favorecidas; la cohesión, que el reducir las diferencias de riqueza entre las regiones nos
beneficia a todos.
Los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión son los instrumentos financieros de la política
regional de la UE encaminada a reducir las diferencias de desarrollo entre las regiones y los EE.MM.
Los Fondos contribuyen al objetivo de cohesión económica, social y territorial. La dotación para el
período 2007-2013 constituye un 35% del presupuesto comunitario.
Existen dos Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que concede
ayudas (sobre todo en beneficio de las empresas) para la construcción de infraestructuras y la
realización de inversiones productivas capaces de generar empleo. El Fondo Social Europeo (FSE),
que financia principalmente actividades de formación para favorecer la inserción profesional de las
personas desempleadas y de los sectores más desfavorecidos de la población.
A cargo de estos fondos, el 18 de febrero de 2004, la CE adoptó una nueva iniciativa para la cohesión
económica y social en la UE-25, que se centra en los objetivos de convergencia, competitividad y
cooperación.
En la nueva estrategia de los Fondos Estructurales definida por el Reglamento (CE) nº 1083/2006
del Consejo de 11 de julio de 2006 se ha incluido la Salud como área de financiación bajo los
objetivos de “Convergencia” y de “Cooperación Territorial”.
POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN
La mayor parte del territorio europeo está formado por tierras agrícolas y forestales, vitales para
nuestra salud y nuestra economía. La política agrícola de la UE (PAC) intenta proteger la agricultura
64
y la conservación del medio ambiente. Está en evolución constante. Hace cincuenta años, su fin
principal era abastecer de alimentos a una Europa que intentaba recuperarse de una década de
escasez provocada por la guerra. Para ello se subvencionó la producción de alimentos a gran
escala y se compraban los excedentes en interés de la seguridad alimentaria. Ahora, su objetivo
es disponer fondos para fomentar alimentos de calidad que sean competitivos en los mercados
internacionales, la innovación en el cultivo y la transformación de alimentos, así como el desarrollo
rural y la diversificación de las economías rurales.
La PAC recibe una gran parte del presupuesto comunitario. Su nivel máximo, de casi el 70% en
los años setenta del pasado siglo, ha bajado hasta un 34% durante el período 2007-2013. Ha sido
objeto de fuertes críticas por motivo de su presupuesto, del alto porcentaje de gasto destinado a
subsidios (90%) y por la desigualdad en la distribución de los fondos.
Algunas ONG han pedido una reforma de la esta política de manera que los subsidios vayan
destinados a mejorar los hábitos de consumo saludable; por ejemplo, incrementando la
disponibilidad de frutas y verduras en la población con menos recursos. Sus altos precios podrían
explicar el bajo consumo de estos productos en los grupos socioeconómicos más bajos, ya que
se sabe con certeza que el nivel socioeconómico y el comportamiento de las personas con
respecto a la alimentación están relacionados. Así, un nivel educativo más alto está asociado con
llevar una dieta sana.
MERCADO INTERIOR
Los objetivos del mercado común pueden, indirectamente, contribuir a cambios en las
desigualdades en salud de la población europea. El crecimiento económico, la reducción de
precios y la creación de empleo contribuyen a mejorar el nivel y la calidad de vida de la población
en general. Sin embargo, los grupos socioeconómicos más vulnerables verán reducido el acceso
a los servicios sanitarios y el acceso a servicios básicos como el agua, el gas o la electricidad si
dejan de considerarse bienes básicos y pasan a ser provistos por empresas de carácter privado.
Otras iniciativas políticas para armonizar las tasas e impuestos a los productos de consumo y
homogeneizar los estándares técnicos y reguladores pueden influir en las desigualdades en salud.
Éste fue el caso de la regulación de las bebidas alcohólicas en Irlanda, donde tras la adaptación
a las normas de mercado comunitario, menos rígidas que las nacionales, el consumo de bebidas
alcohólicas aumentó en un 15% en el período 1994-2001.
65
4
El mercado interior o mercado común permite y promueve la libre circulación de personas, bienes,
servicios y capital. Este mercado común se ha visto fortalecido por la creación de la Unión
Económica y Monetaria y la adopción de una moneda única europea.
Un mercado único ofrece una valiosa protección frente a la actual crisis económica, pues impide
políticas destinadas a “empobrecer al vecino” tratando de endosar los problemas a otros países
en lugar de afrontarlos uno mismo. Los países de la UE han descartado medidas de
proteccionismo y acordado un plan de recuperación conjunto, estimulando la demanda a través de
la inversión pública, regulando mejor el sector financiero y creando empleo sostenible.
También las políticas de mercado que influyen en los precios afectan a los grupos socioeconómicos
más desfavorecidos, por lo que los problemas relacionados con el aumento de consumo de
determinados productos perjudiciales para la salud, como el tabaco, contribuyen al incremento de
las desigualdades en salud.
POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El modelo europeo de sociedad y bienestar trata de que las personas contribuyan al progreso
económico y social, pero sin ser privadas de sus beneficios. Para lograr un crecimiento económico
sostenible y mayor cohesión social, es vital construir una UE más inclusiva. La Estrategia europea
para la inclusión social 2006-2010, conocida como Estrategia de Lisboa, tiene como objetivo
fundamental hacer de la UE la economía más competitiva del mundo. Pide a los EE.MM. establecer
Planes Nacionales de Acción en los que se especifique cómo se va a tratar el problema de la pobreza
y la exclusión social, dos importantes determinantes de las desigualdades en salud.
En el año 2008 se analizó el grado de desarrollo y los logros alcanzados hasta el momento y se
estableció la Agenda Social renovada, cuyos objetivos son: 1) crear más oportunidades para los
ciudadanos comunitarios; 2) mejorar el acceso a servicios de calidad; 3) demostrar su solidaridad
con quienes sufren las consecuencias negativas de los cambios tecnológicos, la globalización y el
envejecimiento de la población que están transformando la sociedad europea.
Como parte del Método Abierto de Coordinación, la Comisión y el Consejo de los Planes Nacionales
de Acción llevan a cabo, cada año, un análisis conjunto de la situación de la inclusión social en los
EE.MM. El resultado de este análisis es un informe donde se definen prioridades y se identifican
buenas prácticas y enfoques innovadores en esta área.
El Informe Conjunto de Protección Social e Inclusión Social, de 19 de enero de 2007, destaca que
todos los países muestran un compromiso firme para garantizar el acceso a una asistencia sanitaria
y unos cuidados de larga duración adecuados, pero este hecho no se ha traducido necesariamente
en un acceso universal y subsisten desigualdades significativas.
La distribución de la asistencia y de los cuidados es a veces desigual. Los desequilibrios regionales
provienen no sólo de factores geográficos, sino también de características institucionales (la
descentralización), aunque permite a los servicios adaptarse a las circunstancias locales, también
ha dado lugar a diferencias en las prácticas y la cobertura de los tratamientos. La capacidad de
financiación también puede variar entre regiones.
En España, en octubre de 2008, se presentó el Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del
Reino de España 2008-2010, acorde con el marco teórico y estratégico de la política comunitaria.
La actual crisis económica ha puesto en evidencia la gran diversidad existente dentro de la Unión.
Su alcance, magnitud y efectos varían, al igual que la adecuada capacidad de protección social de
los sistemas nacionales. En febrero de 2010, la Comisión ha presentado la Propuesta de informe
conjunto sobre protección social e inclusión social. Revisa la situación y estrategias en la UE respecto
a políticas de: inclusión social; trabajo y desempleo; vivienda y personas sin hogar; mejora de la
66
eficiencia de la asistencia sanitaria; repercusión de la crisis económica sobre las pensiones y
acuerdos de gobernanza. En 2010, declarado Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la
Exclusión Social, debería aumentarse la sensibilización sobre estos problemas y reforzarse las
iniciativas que permitan superarlos.
La Estrategia de Salud de la UE “Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE
(2008-2013)” declaró la intención de la Comisión de seguir trabajando para reducir las
desigualdades en salud y destacó la necesidad de generar sinergias con otros sectores para llevar
a cabo una política de salud comunitaria. Asimismo, el Segundo Programa de Acción Comunitaria
en el Ámbito de la Salud 2008-2013, que establece los objetivos e instrumentos estratégicos para
ese período en esta materia, destaca entre ellos promover la salud, incluida la reducción de
desigualdades en materia de salud, y centra sus recomendaciones sobre los determinantes
relacionados con el estilo de vida, (como la reducción del tabaquismo y del consumo de alcohol)
y la promoción de una alimentación saludable, del ejercicio físico y de la salud sexual.
El Séptimo Programa Marco de Investigación (2007-2013) señala la investigación en
desigualdades y salud como área de especial relevancia en el programa “Cooperación”.
ACCIONES COMUNITARIAS PARA LA PROMOCIÓN
DE ESTILOS DE VIDA SALUDABLE
SOBRE EL TABACO
La lucha antitabaco es una de las prioridades de la UE, que desarrolla desde hace años una
estrategia global de control del tabaco y que ha tenido una importante repercusión en los EE.MM.
Esta estrategia incluye el desarrollo de normativa, el apoyo a actividades preventivas y de
promoción de la salud y medidas complementarias implementadas desde políticas comunitarias
de ámbitos relacionados (políticas agrícola, fiscal y de desarrollo), dirigidas todas ellas a frenar el
consumo de tabaco.
El desarrollo de normativa comunitaria, bien de aplicación directa en los EE.MM. a través de
directivas, bien a modo de orientación o recomendación de políticas y acciones, ha acortado las
distancias entre ellos en relación con temas como la prohibición de fumar en espacios públicos,
la limitación de la publicidad del tabaco en medios de comunicación, la regulación de mensajes
en cajetillas de tabaco, etc.
67
4
Según los datos que maneja la Comisión, el tabaco provoca cada año medio millón de muertes
prematuras en la UE. Se calcula que el 25% de todas las muertes por cáncer y el 15% de todas
las muertes en la UE son atribuibles al tabaquismo. Además, una parte importante de los daños
causados por el tabaco los sufren los fumadores pasivos debido a su exposición al humo en los
lugares públicos.
La legislación contra el tabaco está cada vez más extendida en la UE, pero los niveles de protección
contra el humo en los lugares públicos varían mucho entre países. Irlanda fue el primer país europeo
en prohibir totalmente fumar en espacios públicos cerrados, en marzo de 2004. Actualmente, diez
países comunitarios tienen en vigor leyes antitabaco.
Hay evidencia suficiente que demuestra que las políticas de protección contra el tabaquismo reducen
los efectos negativos del tabaco sin repercutir negativamente en la economía. Además, según el
acuerdo firmado en la Convención del Tabaco de la OMS de 2003 y ratificado por la mayoría de las
partes en 2007, en el plazo de cinco años se comprometían a desarrollar medidas universales de
protección asegurando la protección frente al humo en puestos de trabajo en interiores, lugares
públicos cubiertos y transportes públicos. Para la mayoría de los EE.MM. ese plazo se cumple en
2010. De ahí que la CE adoptase en noviembre de 2009 una propuesta en la que se les pide que,
a más tardar en 2012, introduzcan leyes para proteger a los ciudadanos de la exposición al humo
de tabaco.
Por otra parte, según una encuesta del Eurobarómetro de mayo de 2007, la popularidad de las
políticas antitabaco ha crecido: el 77% de la ciudadanía europea está a favor de que los restaurantes
estén libres de humo y el 61% apoya que los bares y pubs también lo estén.
Otra línea significativa de trabajo, el apoyo a actividades para la prevención, tiene su máximo
exponente en la Campaña antitabaco de la UE “Help – Por una vida sin tabaco”, iniciada por la CE
en marzo de 2005 en todos los EE.MM., con el objetivo de ofrecer ayuda para no comenzar a fumar
y resistir a la presión del entorno, así como para hacer frente al tabaquismo pasivo.
SOBRE EL ALCOHOL
El consumo de alcohol es otra de las preocupaciones de la UE. Europa es el continente en que más
alcohol se consume por persona. La carga de enfermedad y lesiones atribuibles al alcohol se estima
en una proporción entre el 8% y el 10%. Igualmente importante son las consecuencias sociales del
consumo excesivo de alcohol: violencia, gamberrismo, delincuencia, problemas familiares, exclusión
social, problemas en el lugar de trabajo y conducción bajo los efectos del alcohol. Además, hay
evidencia de un aumento del consumo entre menores.
La estrategia de la Unión para ayudar a los EE.MM. a reducir los daños relacionados con el alcohol,
establecida en octubre de 2006, contempla los efectos nocivos que provoca su consumo. Entre los
EE.MM. ha habido una convergencia hacia determinadas acciones consideradas buenas prácticas,
como limitar la edad de venta de alcohol a mayores de dieciocho años y bajar los niveles de alcohol
en sangre para los conductores. También se ha creado un Foro Europeo de Alcohol y Salud, que
congrega a cien organismos de ámbitos como la industria, las ONG, los profesionales sanitarios, etc.
que luchan por disminuir los efectos perjudiciales del alcohol.
68
SOBRE LA ALIMENTACIÓN Y ACTIVIDAD FÍSICA
La alimentación y la actividad física son dos de los principales factores que inciden en la salud. Seis
de los siete mayores factores de riesgo de muerte prematura (la tensión arterial, el colesterol, el
índice de masa corporal, la ingesta de fruta y verdura, la actividad física y el consumo de alcohol)
están relacionados con nuestra forma de comer, beber y movernos (el factor restante es el tabaco).
Una dieta equilibrada y una actividad física habitual son factores importantes para fomentar y
mantener una buena salud y a su vez están estrechamente condicionados por el estatus
socioeconómico. La preocupación por llevar una dieta sana y realizar actividad física se relaciona
directamente con el nivel de ingresos y el nivel educativo de las personas.
El sobrepeso y la obesidad están aumentando a un ritmo alarmante en Europa. Según la OMS,
más del 50% de la población adulta europea está obesa o tiene sobrepeso. La obesidad es uno
de los problemas sanitarios más graves de Europa, ya que eleva notablemente el riesgo de
padecer numerosas enfermedades crónicas, como las cardiovasculares, la diabetes de tipo 2 y
determinados cánceres, que, en la actualidad, representan la mayor carga de enfermedades y
constituyen la principal causa de mortalidad, tanto en Europa como en el mundo. El aumento de
la obesidad infantil es especialmente preocupante. Los factores relativos al estilo de vida, como la
dieta, los hábitos alimentarios y los de actividad física, se adquieren con frecuencia en los primeros
años de vida. Habida cuenta de que la obesidad infantil también está estrechamente relacionada
con la obesidad en la edad adulta, los primeros años de vida son el mejor período para abordar
este problema.
Hay un claro componente de desigualdad social en los problemas derivados de la alimentación
inadecuada y de la falta de ejercicio. Las personas con menores ingresos y menor nivel educativo
son las más negativamente afectadas y las mujeres más que los hombres. Las personas mayores
tienen más problemas de malnutrición. Y la actual crisis económica, está aportando un elemento
más al problema de no seguir una dieta equilibrada (con la subida de los precios de alimentos
básicos).
La CE es consciente de la gravedad de este problema. La nutrición, la actividad física y la obesidad
son prioridades clave en la política sanitaria de la UE y así lo contempla el Programa de Acción
en el Ámbito de la Salud Pública (2008-2013). Desde 2007 se desarrolla una estrategia integral
cuyo objetivo es solventar los problemas de salud relacionados con la alimentación y el ejercicio,
estableciendo medidas para luchar contra el sobrepeso y la obesidad.
69
4
En nuestros días, mantener un peso normal es un reto. El entorno en que vivimos propicia mucho
la obesidad; Abundan los alimentos muy calóricos que a menudo son pobres en elementos
nutritivos, y disminuyen las necesidades y las oportunidades de ejercer una actividad física, tanto
en el trabajo como en los momentos de ocio. Además, las raciones alimentarias aumentan cada
año, aunque en realidad necesitamos cada vez menos calorías por la vida sedentaria que llevamos.
Uno de cada tres europeos no hace ningún tipo de ejercicio en su tiempo libre y por término medio
pasamos más de cinco horas al día sentados.
En septiembre de 2008, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre la Estrategia
comunitaria relativa a alimentación y obesidad en la que se hace eco del gran problema de salud
pública para la UE que supone y supondrá la falta de ejercicio y la mala alimentación de sus
ciudadanos. Pide que se considere la obesidad como enfermedad crónica y que se asuman políticas
nacionales para abordar el problema.
Reconoce el papel fundamental de la acción comunitaria e insta a los EE.MM. a que colaboren en
la asunción de una estrategia holística, con indicadores comunes para evaluar y dimensionar el
problema. Insta a desarrollar medidas para regular la información de las etiquetas en los alimentos,
el fomento de actividades saludables, el que las empresas desarrollen productos más sanos y
porciones más pequeñas. Reconoce la importancia de hacer campañas de sensibilización e
información a profesionales y población general que favorezca el consumo responsable y a aumentar
la investigación en distintos aspectos para luchar contra esta epidemia.
En el consejo de ministros de sanidad celebrado en Luxemburgo en junio de 2010, se aprobó un plan
para reducir la ingesta de sal en un 16% en los próximos cuatro años, dirigido a disminuir las
enfermedades cardiovasculares.
SOBRE LA SALUD MENTAL
La salud está ligada al bienestar físico y psíquico. Cada vez está más admitido que no hay salud sin
salud mental. Una de cada cuatro personas sufrirá algún tipo de trastorno mental al menos una vez
en su vida. Las enfermedades mentales tienen un efecto devastador en el individuo, en sus familias
y en la sociedad. Su atención supone cargas económicas importantes para los sistemas sanitarios
y para el país en general (entre un 3% y un 4% del PIB). Se ha destacado la importancia del enfoque
multisectorial para abordar el diagnóstico, la atención y la rehabilitación de las personas que sufren
alguna enfermedad mental, así como la importancia de una educación infantil que fomente la
autoconfianza y la participación social.
Además, las desigualdades socioeconómicas pueden agudizar los problemas de salud mental y la
prevalencia de problemas de salud mental es más alta en los grupos vulnerables y marginales, (como
las personas desempleadas, inmigrantes, reclusos y exreclusos, consumidoras de psicotrópicos,
personas con discapacidad y con enfermedades de larga duración). Igualmente, hacen falta acciones
específicas y políticas adecuadas para contribuir a la integración y la inclusión social de estas
personas.
En este marco, las conclusiones del Consejo de junio de 2005 y la Estrategia en materia de salud
mental de la CE COM(2005) 484 final, destacan la necesidad de desarrollar un plan de acción en
este ámbito que debe recoger acciones dirigidas a informar sobre la salud mental, prevenir los
trastornos mentales y mejorar la calidad de vida de las personas afectadas y luchar contra la
discriminación.
La OMS también ha jugado un papel primordial en el desarrollo de la salud mental en el mundo,
luchando contra la estigmatización de los pacientes mentales y potenciando la formación de
profesionales para atender este problema.
70
En junio de 2008, se acordó en Bruselas un Pacto Europeo por la Salud Mental. Aunque no sea
vinculante, puede ser un instrumento clave para dar visibilidad en los distintos sectores sobre el
problema y orientar una línea común de trabajo. Se fijaron cinco prioridades, cada una de las
cuales se irán tratando en conferencias ministeriales en las sucesivas presidencias europeas:
jóvenes y educación; prevención de la depresión y el suicidio; salud mental y personas mayores
(España, abril de 2010); combatir el estigma y la exclusión social; lugares de trabajo.
En febrero de 2009, se aprobó una Resolución del Parlamento sobre salud mental. Considera,
entre otros muchos hechos, que la salud mental y el bienestar son fundamentales para la calidad
de vida de las personas y la sociedad, y factores clave para lograr los objetivos de la UE en el
marco de la Estrategia de Lisboa y de la Estrategia revisada para un desarrollo sostenible, y que
la prevención, la detección precoz, la intervención y el tratamiento de los trastornos mentales
palian considerablemente sus consecuencias personales, económicas y sociales. Expone una
serie de líneas de acción para que los EE.MM. luchen contra la estigmatización social, y
desarrollen programas de prevención en las escuelas, en lugares de trabajo y acciones específicas
para grupos vulnerables. Igualmente incide en la necesidad de proporcionar tratamiento adecuado.
SOBRE LAS DROGAS
La Estrategia Europea en materia de Lucha contra la Droga (2005-2012) adoptada por el Consejo
en diciembre de 2004, y el nuevo Plan de Acción de la UE sobre Drogas (2009-2012) aprobado
por el Consejo el 8 de diciembre de 2008, son los mecanismos con los que cuenta la Dirección
General de Sanidad y Consumo de la Unión Europea (DG SANCO) para reducir la demanda de
drogas y hacer frente a cuestiones de salud pública planteadas por el consumo de drogas ilícitas,
como la prevención de daños, el acceso al tratamiento y el acceso a los servicios de integración.
En este ámbito, la DG SANCO colabora con organismos internacionales tales como la OMS,
Naciones Unidas (Comisión de Estupefacientes) y el Grupo Pompidou del Consejo de Europa.
El Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías ofrece información fiable y comparable
de la situación en los países comunitarios.
Por otra parte, en un Consejo celebrado en Luxemburgo en junio de 2010 bajo la Presidencia
española de la UE, los ministros de interior de la UE firmaron un pacto contra la droga que se
centra en luchar contra el narcofráfico y los beneficios que genera.
71
4
Los daños causados por las drogas constituyen un problema social y de salud pública en Europa.
Según cifras del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías de 2008, la mortalidad
total entre consumidores de drogas es 50 veces superior que entre población general. El propio
Tratado de la UE establece que, al definir y ejecutar toda política o acción, la Unión tiene la
obligación de garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y añade de modo explícito
que “la UE complementará la acción de los EE.MM. dirigida a reducir los daños a la salud
producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención”.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
Las desigualdades en salud resultan en gran medida de las desigualdades sociales y además existe
un gradiente social relacionado con la salud: a menor posición social, peor salud. Por tanto, reducir
las desigualdades en salud es una cuestión de justicia social.
Para combatirlas se requiere un trabajo intersectorial y que las acciones sean “universales”, es decir,
dirigidas a toda la población, centradas y proporcionales a la necesidad de los más desfavorecidos.
La educación de su población es la base para el desarrollo económico del país y para el desarrollo
individua: se logra cohesión social y un ascenso individual o familiar en la escala social. Estos
factores están muy ligados al grado de salud de la población.
La UE aporta gran valor añadido en la identificación de desigualdades y en el intercambio de buenas
prácticas entre EE.MM. para combatirlas y en la labor de sensibilización de la ciudadanía.
Desde las instituciones de la UE se promueven numerosas acciones de apoyo que deben ser tenidas
en cuenta por el sistema sanitario español. Así, desde el punto de vista económico, es importante
hacer un uso efectivo de los Fondos Estructurales y promover su aplicación en el ámbito de la salud.
Especialmente, el Fondo Social Europeo se ha convertido en una posible fuente de financiación
para actividades sobre los determinantes sociales de la salud para el período 2007-2013.
España, que ha presidido la UE durante el primer semestre de 2010, ha establecido cuatro grandes
prioridades que tienen mucho que ver con las desigualdades sociales y de salud. Llevó a cabo la
puesta en práctica de dichas prioridades a la luz de la aplicación de dos principios de carácter
transversal: igualdad e innovación.
•
•
•
•
Una rápida y plena aplicación del Tratado de Lisboa.
La recuperación económica y la creación de empleo.
Una Europa de derechos y libertades y para los ciudadanos.
Una Europa como actor global, responsable y solidario.
La Presidencia española se centró también en la promoción de la recuperación económica mediante
un crecimiento sostenible orientado a crear empleo. Su objetivo ha sido reforzar la coordinación a
nivel de la UE de las políticas económicas de los EE.MM., mediante la formulación de la Estrategia
UE 2020 para el crecimiento y el empleo, sucesora de la Estrategia de Lisboa. Será el instrumento
de coordinación idóneo, basándose en una mejora de la gobernanza, para vertebrar el nuevo modelo
de crecimiento, caracterizado por la sostenibilidad económica, social y medioambiental. La nueva
Agenda Social Europea 2011-2015, cuyo diseño preliminar forma parte de los objetivos de la
Presidencia, complementará el contenido de la Estrategia UE 2020, incorporando como elementos
clave la protección y la integración social.
72
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Promover la coordinación entre distintas áreas para incluir el enfoque de la salud en todas las
políticas. Los factores socioeconómicos que influyen en la salud son múltiples y deben ser
considerados desde diferentes ámbitos de las políticas públicas.
Aspirar al mejor nivel posible de salud de la población reduciendo las desigualdades de manera
equitativa, ética y sostenible. Evitar el riesgo, debido a restricciones presupuestarias o de otra
naturaleza, de mejorar la salud de una parte de la población a expensas de empeorar la situación
de otra.
Incentivar las redes sociales y el capital social y disminuir el aislamiento como factor de cambio
de los determinantes sociales de la salud; por ejemplo: llevar a cabo acciones conjuntas de apoyo
social y promoción de relaciones seguras entre padres/madres e hijos/as para reducir los factores
sociales del entorno familiar que influyen negativamente en la salud.
Contribuir a la construcción del modelo social europeo garantizando el acceso universal a servicios
de salud de calidad para toda la población. Garantizarlo es una condición necesaria pero no
suficiente para asegurar el acceso en condiciones justas de grupos vulnerables. Hay que estar
alerta sobre la situación de los grupos más vulnerables y en mayor riesgo de exclusión social.
Asegurar la provisión pública de los servicios sanitarios y de seguros sociales adecuados, para
evitar que las diferencias socioeconómicas de la población deriven en desiguales condiciones de
salud. Contar con información y datos que contribuyan a la caracterización de los determinantes
sociales y las desigualdades en salud y a medir su magnitud y a evaluar las intervenciones.
Fomentar la participación de los responsables de los sistemas sanitarios en las consultas y en los
grupos de trabajo de instituciones internacionales dirigidos a promover el apoyo político y de las
agencias internacionales en el diseño de intervenciones y en la implementación de políticas de
protección social y desarrollo económico.
Luchar contra la distribución desigual de poder (es decir, hombre-mujer), de recursos y de dinero.
Promover la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y en su implementación.
Favorecer la capacitación de los individuos y de la comunidad. Apoyar un estilo de gobernanza y
de responsabilidad civil que promuevan la equidad social.
Apoyar políticas que ayuden a la ciudadanía a ser consumidores responsables (por ejemplo:
campaña del MSPS de tomar cinco piezas de fruta al día; prohibición de fumar en espacios
públicos; campañas para disminuir el consumo de alcohol y especialmente si se conduce).
73
4
Promover la investigación sobre desigualdades en salud con especial interés en acciones
coordinadas entre investigadores sociales y sanitarios que lleven a cabo los estudios. Evaluar
todas las intervenciones y estrategias desarrolladas.
Desarrollar políticas que aseguren un estándar de vida, con ingresos mínimos que permitan una
vida física y mental saludable. Desarrollar políticas de empleo y beneficios sociales que reduzcan el
gradiente entre ricos y pobres.
Crear las condiciones para que la infancia (bebés) desarrolle todo su potencial y pueda llevar una
vida próspera; esto es: control adecuado del embarazo y educación preescolar.
Desarrollar intervenciones y programas de salud pública que disminuyan el tabaquismo y el consumo
de alcohol y actúen sobre el sedentarismo y la mala alimentación.
74
La asistencia sanitaria
a los ciudadanos comunitarios
SITUACIÓN DE PARTIDA
La libre circulación de personas en la UE y la provisión de su asistencia sanitaria por los EE.MM.
es un problema complejo, con implicaciones en aspectos como la calidad, la seguridad, el paquete
mínimo de prestaciones, la accesibilidad, la financiación de la misma, la información y la
responsabilidad legal de los Estados. Según datos de la CE del año 2006, alrededor de un 1% de
ciudadanos comunitarios recibe asistencia médica en otro Estado miembro y los cuidados
transfronterizos representan un 1% del gasto sanitario total en la UE (10 billones de euros).
En el desarrollo de sus políticas sanitarias, los EE.MM. comparten los valores de universalidad,
accesibilidad, equidad y solidaridad; pero, por el “principio de subsidiariedad”, cada país tiene
libertad para escoger su propio sistema organizativo y financiero. De momento, no se han
encontrado soluciones que armonicen la legislación vigente en la UE y en los respectivos países
con los derechos de la ciudadanía y la viabilidad económica y social de los sistemas de salud de
cada Estado miembro. Pero sí existen una serie de reglamentos y directivas sobre la coordinación
de los sistemas de seguridad social y su aplicación a los ciudadanos europeos que se desplazan
dentro de la Comunidad. Lo que garantizan es que una persona trabajadora o pensionista pueda
residir en cualquier país comunitario o desplazarse temporalmente y, en caso de necesidad, recibir
asistencia sanitaria por enfermedad, maternidad o accidentes. Lo que no prevé es el
desplazamiento intencionado de pacientes de un Estado a otro para recibir tratamiento.
•
Buscan la provisión de servicios sanitarios por personal médico especializado, de un centro
de referencia en otro Estado miembro, de acuerdo con la libre provisión de servicios sanitarios
en virtud de los artículos 49 y 50 del Tratado de la Comunidad Europea.
•
Se desplazan por razones de trabajo, estudios o turismo y buscan los servicios sanitarios
ofrecidos durante su estancia temporal en otro Estado miembro, en virtud de los Reglamentos
CEE núms. 1408/71 y 574/72.
•
Buscan los servicios sanitarios ofrecidos sobre la base de acuerdos de cooperación
bilateral entre regiones fronterizas.
Para poder recuperar los costes incurridos por prestar esa asistencia sanitaria en un determinado
país a los ciudadanos de otros países comunitarios, hay establecidas vías de gestión financiera.
El objetivo final es que el Estado miembro reciba como reembolsos totales el 100% del gasto
“adelantado”, para que el coste asumido por los cuidados transfronterizos prestados sea cero.
Por otra parte, en los últimos años han sido numerosas las sentencias del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas (TJCE) que han confirmado que el Tratado de la UE otorga a cada
paciente el derecho de procurar y recibir asistencia sanitaria en otro Estado miembro y a ser
reembolsado en su propio país.
75
5
Las razones por las que los ciudadanos se desplazan en la UE y se convierten en pacientes
pueden agruparse en tres categorías:
Para intentar resolver esta situación, la CE inició en 2003 un proceso de reflexión de alto nivel sobre
la movilidad de pacientes y el desarrollo de los servicios sanitarios en la UE en cuyo marco se creó
un Grupo de Alto Nivel sobre servicios de salud y atención médica. Fruto de ese trabajo, en 2008,
la CE aprobó una propuesta de Directiva relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en
la asistencia sanitaria transfronteriza. España consiguió una minoría de bloqueo (junto con
Eslovaquia, Grecia, Lituania, Portugal, Polonia y Rumanía) y logró en diciembre de 2009 que la
propuesta de la CE no saliera adelante.
España ha trabajado durante su turno de Presidencia para modificar la propuesta en aquellos puntos
con mayor disensión, como: Estado miembro de afiliación, capacidad de elección de proveedores,
o autorización previa o aspectos diversos de la cooperación necesaria para avanzar con un apoyo
mayoritario.
La mayoría de los EE.MM. apoyaron el nuevo borrador de directiva. Uno de los cambios
fundamentales que introduce es que como regla general el país de residencia del paciente será el
que costee su tratamiento, salvo si el paciente vuelve a su país natal o al país en que esté afiliado
a la seguridad social, en cuyo caso será este país el que lo costee. También reconoce a los EE.MM.
la posibilidad de establecer autorización previa para recibir la asistencia, excepto en los casos que
no requieran tecnología sofisticada.
Los ministros de sanidad de la UE respaldaron durante el Consejo Europeo, Política Social, Sanidad
y Consumidores (EPSCO), celebrado en Luxemburgo en junio de 2010, la propuesta española sobre
movilidad de pacientes dentro de la Unión.
PROPUESTA DE DIRECTIVA COM(2008) 414 FINAL
SOBRE LA ASISTENCIA SANITARIA TRANSFRONTERIZA
INTRODUCCIÓN
Como parte de la Agenda Social Renovada, la CE aprobó, en julio de 2008, la propuesta de Directiva
COM(2008) 414 final, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia
sanitaria transfronteriza. El objetivo de esta futura Directiva es facilitar a los pacientes comunitarios
el ejercicio de sus derechos mediante el establecimiento de un marco jurídico nítido que incluya
estos derechos, los límites que a los mismos pueden imponer los EE.MM. y el grado de cobertura
financiera asignado a dicha asistencia.
La Propuesta da respuesta a las demandas del Parlamento Europeo y del Consejo, que pidieron que
la CE abordara de forma específica la asistencia sanitaria transfronteriza tras quedar excluida del
ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE (Directiva Bolkestein, relativa a los servicios del
mercado interior). Se pretende así dar continuidad a un largo proceso de trabajo de la UE y los
EE.MM. y ofrecer un marco regulador de la misma.
76
FINALIDAD DE LA PROPUESTA
Propone la creación de un marco legal claro y transparente en materia de asistencia sanitaria
transfronteriza, estructurado en torno a tres ámbitos:
•
Los principios comunes a todos los sistemas de salud de la UE.
•
Los derechos de los pacientes a recibir asistencia en otro Estado miembro y el grado de
cobertura financiera prevista para la asistencia transfronteriza.
•
La cooperación europea en materia de asistencia sanitaria.
Los objetivos que persigue son:
•
Aportar claridad sobre el derecho al reembolso de la asistencia sanitaria en otros EE.MM.
•
Velar por que se garanticen los requisitos exigidos de calidad, seguridad y eficacia en la
asistencia sanitaria transfronteriza.
POBLACIÓN BENEFICIADA
Afecta principalmente a personas en regiones fronterizas, ciudadanos desplazados a otros
EE.MM. por razones de turismo o trabajo, y aquellos que buscan un servicio sanitario en otro país
por la existencia de largas listas de espera o por ausencia del grado de especialización deseada
en el Estado miembro de aseguramiento.
El principio básico es que los pacientes puedan procurarse en otro Estado miembro cualquier
atención sanitaria que se les habría prestado en su país y ser reembolsados por un importe
máximo equivalente al que habrían percibido de haber recibido allí ese tratamiento. No obstante,
deben asumir todo gasto adicional que pueda derivarse del mismo.
Se mantiene el derecho de los EE.MM. a definir las prestaciones ofrecidas en su territorio. Estos
deben establecer un mecanismo basado en criterios objetivos y no discriminatorios para calcular
los costes de la asistencia sanitaria, que han de ser asumidos por el sistema obligatorio de
seguridad social del Estado donde el paciente está asegurado.
En el caso de la asistencia no hospitalaria y en los casos en los que habría sido sufragada por
su sistema de seguridad social, el Estado miembro de afiliación no supeditará el reembolso de los
costes de la asistencia prestada en otro Estado miembro a la autorización previa.
En el caso de la asistencia hospitalaria prestada en un determinado Estado miembro, el Estado
miembro de afiliación podrá establecer un sistema de autorización previa para asumir los costes
de la asistencia hospitalaria prestada en aquél, siempre que existan pruebas de dos condiciones:
77
5
IDEAS CLAVE SOBRE LOS DERECHOS DE REEMBOLSO
1) que el tratamiento podría haber sido proporcionado en su territorio, y 2) que existan desequilibrios
financieros en el sistema de seguridad social o problemas de planificación hospitalaria como
consecuencia del aumento del flujo de pacientes tras la entrada en vigor de la Directiva.
Para establecer los plazos de tramitación de las solicitudes de uso de asistencia sanitaria en otro
Estado miembro, los EE.MM. han de contemplar los siguientes aspectos: problema específico, grado
de dolor del paciente, carácter de la discapacidad y la capacidad del paciente para ejercer su
actividad profesional.
El Estado miembro de afiliación puede mantener sus condiciones, criterios de admisión, y
formalidades reglamentarias y administrativas, para que un paciente pueda recibir asistencia en otro
Estado miembro y se le reembolsen los costes derivados. Sin embargo, los procedimientos
administrativos nacionales deben proporcionar garantías comparables de objetividad, no
discriminación y transparencia.
IDEAS CLAVE SOBRE LA CALIDAD, SEGURIDAD Y EFICIENCIA
DE LA ATENCIÓN SANITARIA PRESTADA
Los EE.MM. deben definir estándares claros de calidad y seguridad de la atención sanitaria
proporcionada en su territorio, incluidos la elaboración regular de estadísticas, la monitorización de
dichos estándares, la protección de datos y el sistema de reclamaciones.
Establece los requisitos relativos a la información que debe facilitarse a los pacientes sobre la
asistencia sanitaria transfronteriza y fija puntos nacionales de contacto.
Prevé el reconocimiento y el uso de recetas emitidas en otro Estado miembro, siempre que el
medicamento esté autorizado en el territorio donde se presta la asistencia. Estas recetas han de ser
necesarias y proporcionadas para proteger la salud humana, y su autenticidad ha de estar probada.
Prevé la creación de “redes europeas de referencia” para tratamientos que requieran una especial
concentración de recursos o conocimientos especializados. Los criterios y condiciones generales que
han de cumplir estas redes ya han sido desarrollados por el Grupo de alto nivel sobre servicios de
salud y atención médica. Asimismo, se prevé la creación de una “red comunitaria para la evaluación
de tecnologías sanitarias”.
Contempla la adopción de medidas para garantizar la operabilidad de los sistemas de información
y comunicación de los EE.MM. para facilitar la prestación transfronteriza de servicios mediante “salud
electrónica”.
PUNTOS EXCLUIDOS DEL ÁMBITO DE LA PROPUESTA
•
•
No se aborda en la Propuesta la movilidad de profesionales sanitarios.
Argumentando el respeto a la autonomía de los EE.MM. en la formulación de políticas
78
sanitarias, la propuesta se centra en la atención sanitaria sin hacer referencia explícita a los
servicios sanitarios.
INTERACCIÓN DE LA PROPUESTA DE LA DIRECTIVA CON LA
NORMATIVA VIGENTE
Actualmente, los Reglamentos 1408/71 y 574/72 regulan las condiciones de acceso a las
prestaciones sanitarias y las condiciones de reembolso en los siguientes supuestos de atención
sanitaria transfronteriza:
1. Estancia temporal, atención sanitaria por una situación de necesidad y urgencia; (se obtiene
mediante tarjeta sanitaria europea TSE).
2. Residencia, plena equiparación de derechos con los nacionales del país; (se obtiene
mediante formulario E121).
3. Enfermo autorizado a recibir prestaciones en un Estado distinto del competente; (se obtiene
mediante formulario E112).
En caso de ser aprobada y entrar en vigor, la Directiva establecerá un sistema paralelo a los
Reglamentos 1408/77 y 883/2004, de modo que, para acceder a la asistencia sanitaria, los
pacientes podrán elegir entre usar el formulario E112 o acogerse a los principios de la Directiva.
ÁMBITO DE APLICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN
PUNTOS QUE ESTÁN EN DEBATE
Los grupos sociales desfavorecidos con bajos niveles de alfabetización sanitaria pueden
experimentar problemas de acceso a la asistencia sanitaria transfronteriza. La equidad de acceso
a la información y a la asistencia deberían ser tenidas en cuenta si se aprobara la propuesta.
Los sistemas de autorización previa han sido especialmente discutidos durante la elaboración del
texto, especialmente por países como España y el Reino Unido, por tratarse de países en los que
el sistema sanitario es gratuito en el momento de la prestación y prácticamente universal.
Aunque las competencias sobre la organización y financiación de los sistemas sanitarios siguen
perteneciendo a los EE.MM., las guías sobre calidad y seguridad de la atención prestada (cuyo
desarrollo prevé la propuesta) pueden tener repercusiones en estos aspectos.
79
5
En caso de ser aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo, será aplicable a toda atención
sanitaria (hospitalaria y no hospitalaria), con independencia de cómo se organice, preste o se
financie en cada Estado miembro. A lo largo de este proceso, que puede durar varios años, la
propuesta puede sufrir modificaciones.
Los desequilibrios financieros en los sistemas de seguridad social y los problemas en la planificación
sanitaria que se preveen si entrase en vigor.
POSICIÓN DE ESPAÑA
España cree necesario regular los derechos de los pacientes comunitarios a recibir asistencia en
otros EE.MM., pero no apoya esta propuesta de la CE por las siguientes razones:
•
No se aborda la revisión de los Reglamentos de la Seguridad Social que darían respuesta a
los retos planteados por la jurisprudencia.
•
Subordina otros derechos de los pacientes (i. e., calidad asistencial) a la propia movilidad.
•
Establece una cartera de servicios sanitarios comunes.
•
No aborda la creación de unas pautas mínimas comunes para los profesionales sanitarios.
•
La asistencia sanitaria es un bien social y no puede ser tratada como una mercancía más.
•
Sostiene que los pacientes no deberían desplazarse por propia iniciativa a otros EE.MM.
para solicitar un servicio sanitario, sino que debería ser el sistema emisor el que realice su
derivación al país receptor.
•
España ha trabajado durante su Presidencia en la elaboración de un documento que
modifique los puntos de mayor desacuerdo, como definir quién debe costear los tratamientos
recibidos y las condiciones para acceder a la asistencia en otro país.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
España es un país receptor de ciudadanos comunitarios, bien sean turistas, trabajadores o jubilados.
Se distinguen dos situaciones posibles: estancia temporal (principalmente turistas) y residencia
habitual (ciudadanos comunitarios empadronados en España). Esta población creciente que acoge
España puede demandar en cualquier momento atención sanitaria ambulatoria, hospitalaria y de
farmacia. El SNS debe responder eficazmente a esa demanda; pero, una vez prestada la asistencia
sanitaria, puede y debe recuperar los gastos incurridos para que esta atención no suponga una
sobrecarga para nuestro país.
La universalidad de la sanidad española no es incondicional; se requiere un vínculo con la Seguridad
Social como titular o como miembro de la familia o bien por la ausencia de medios económicos, de
acuerdo con el Real Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre, por el que se extiende la cobertura de
la asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las personas sin recursos económicos suficientes.
El reconocimiento a la asistencia sanitaria en virtud de este real decreto está condicionado a que
no se tenga derecho a la misma por otro título.
80
La atención sanitaria a las personas extranjeras no aseguradas en España está suponiendo un
sobreesfuerzo para el SNS. Demandan, durante su estancia o residencia en nuestro país
tratamientos ambulatorios u hospitalarios de tipo preventivo, paliativo, curativo o recuperador. Los
extranjeros empadronados en España en el municipio de residencia habitual, con independencia
de su situación legal, tienen derecho a la asistencia sanitaria completa en las mismas condiciones
que la ciudadanía española (Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social). Sin embargo, muchos de ellos podrían estar
integrados en el sistema de salud de su país como asegurados, pensionistas o miembros de
familia.
Es probable que exista una cada vez mayor circulación de ciudadanos (pacientes) entre países
comunitarios en busca de asistencia médica cuando su país de origen no satisfaga sus
expectativas. La nueva Directiva ampara este comportamiento estableciendo cómo compensar
económicamente al país receptor, y las condiciones en las que se autorizará la prestación.
Según estimaciones del MSPS la entrada en vigor de esta Directiva supondría unos gastos
adicionales de 2.000 millones de euros anuales para nuestro país.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Los responsables de planificación y gestión sanitaria (CC.AA., MSyPS e INSS) deben conocer la
sobrecarga real que supone para el SNS la atención a pacientes comunitarios en términos de
asistencia sanitaria y prestaciones farmacéuticas.
Las Consejerías de Salud de las CC.AA. , el MSPS y el INSS deben controlar mejor el derecho a
percibir asistencia y mejorar la facturación por asistencia sanitaria y de los productos
farmacéuticos a pacientes comunitarios. Por una parte, para evitar fraudes y abusos, y por otra,
para mejorar el reembolso de los gastos incurridos.
Persistir en la posición de España en relación a los tres ámbitos de la Propuesta: 1) los principios
comunes a todos los sistemas sanitarios comunitarios, 2) un marco específico para la asistencia
transfronteriza, 3) la cooperación comunitaria para la asistencia sanitaria, reconocimiento mutuo
de recetas, participación en redes, recogida de datos y sanidad electrónica. (Para su entrada en
vigor la propuesta debe ser probada por el Parlamento Europeo).
81
5
Los responsables de planificación y gestión del SNS deben articular estrategias y planes de acción
con vistas a tener en nuestro país centros catalogados como de referencia en la UE.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
GLOSARIO DE TÉRMINOS EMPLEADOS EN LA PROPUESTA
Agenda Social Renovada
el paquete de iniciativas que constituye un nuevo compromiso por la Europa social y consiste en un
enfoque integrado. Contiene iniciativas en los ámbitos del empleo, asuntos sociales, educación y
juventud, salud, sociedad de la información y asuntos económicos.
Asistencia sanitaria
Servicio sanitario prestado por un profesional sanitario, o bajo su supervisión, en el ejercicio de su
profesión y con independencia de la manera en que se organice, se suministre y se financie a escala
nacional o de que sea público o privado.
Asistencia sanitaria transfronteriza
Asistencia sanitaria prestada en un Estado miembro distinto de aquel en el que el paciente sea una
persona asegurada, o la asistencia sanitaria prestada en otro Estado miembro distinto de aquel en
el que el prestador de asistencia sanitaria resida, esté registrado o establecido.
Asistencia hospitalaria
Asistencia prestada al paciente ingresado que requiere al menos una noche de estancia en un
hospital o clínica.
Estado miembro de afiliación
Estado miembro donde el paciente está asegurado.
Estado miembro de tratamiento
Estado miembro en cuyo territorio se dispense efectivamente la asistencia sanitaria transfronteriza.
Uso de asistencia sanitaria en otro Estado miembro
Asistencia sanitaria prestada en otro Estado miembro distinto de aquel en el que el paciente está
asegurado.
82
El reto de las
enfermedades raras
SITUACIÓN DE PARTIDA
Las enfermedades raras (ER) son aquellas que afectan a menos de 5 de cada 10.000 personas.
Actualmente, en la UE, entre un 6 y un 8% de la población, aproximadamente 29 millones de
personas, sufre una ER.
Se estima que existen entre 5.000 y 8.000 tipos diferentes, generalmente genéticas, pero entre
ellas también se incluyen cánceres, malformaciones congénitas, enfermedades autoinmunes,
tóxicas e infecciosas. La mayoría son trastornos crónicos graves que aparecen tanto en niños
como en personas adultas. Los individuos afectados se enfrentan a una enfermedad que
habitualmente los incapacita de forma crónica. Las opciones terapéuticas son escasas y poco
eficaces.
La baja prevalencia de estas enfermedades, su gran complejidad y el alto grado de dependencia
y carga social, sanitaria y económica que conllevan dan lugar a una situación complicada para los
sistemas sanitarios y las personas afectadas. Es difícil obtener un diagnóstico acertado y acceder
a un tratamiento adecuado, debido a la falta de políticas sanitarias, de conocimientos específicos
y de investigación sobre este tipo de enfermedades.
Las instituciones de la UE han desarrollado varias acciones para hacer frente a esta situación
con resultados positivos, pero las diferencias entre los EE.MM. y la falta de conocimientos
especializados han puesto de manifiesto la necesidad de aunar esfuerzos y de compartir
conocimientos y buenas prácticas en este ámbito.
Actualmente, los esfuerzos de la CE y de los EE.MM. van encaminados a cambiar esta situación
y garantizar una asistencia de calidad. Se trata de afrontar el reto de hacer visibles estas
enfermedades, incentivar la investigación y compartir los conocimientos que se generen, de
manera que sea posible su prevención, diagnóstico y tratamiento.
Como respuesta, la CE ha trabajado en el periodo 2008-2009 en la estrategia global comunitaria
para las ER 2008-2011.
ANTECEDENTES DE INTERVENCIONES EN LA UE
El “Programa de acción comunitaria sobre las enfermedades poco comunes en el marco de la
acción en el ámbito de la salud pública (1999-2003)”, que incluía las genéticas, sentó las bases
y adoptó la definición de enfermedades poco comunes como aquellas “con peligro de muerte o
83
6
Tradicionalmente no se han diseñado políticas ni destinado los esfuerzos necesarios para la
investigación en este campo. Tampoco la industria farmacéutica ha desarrollado fármacos para
prevenirlas y tratarlas, (llamados medicamentos huérfanos) que estarían dirigidos a un mercado
potencial muy reducido.
de invalidez crónica, con una prevalencia tan baja que es necesario aunar esfuerzos de modo
especial para velar por evitar una morbilidad o mortalidad perinatal o precoz importante, o una
disminución considerable de la calidad de vida o del potencial socioeconómico del individuo”, y “a
modo de indicación, puede considerarse como prevalencia baja una prevalencia generalmente
reconocida de menos del 5 por 10.000 en la Comunidad”. Esta definición se recoge en el Reglamento
(CE) nº 141/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1999, sobre
medicamentos huérfanos, que estableció los criterios para la declaración de este tipo de fármacos
y los incentivos para promover su investigación, desarrollo y comercialización.
En el año 2000, se creó, en la Agencia Europea del Medicamento (EMEA), el Comité de
Medicamentos Huérfanos y en 2003 un procedimiento centralizado obligatorio para la autorización
de comercialización de todos los medicamentos huérfanos en Europa.
Enmarcado en el trabajo del Grupo de Alto Nivel para la movilidad de pacientes, se creó un grupo
de trabajo dedicado a los centros de referencia para las ER. Se han establecido los criterios y
funciones que deben cumplir éstos, relacionados con el tratamiento e investigación de estas
enfermedades. El Grupo, ha publicado sendos informes; sobre la situación de estos centros en la UE
(2005) y sobre su contribución a la formulación y desarrollo de política europea en materia sanitaria
(2006).
El V Programa Marco de Investigación (1998-2002), fue el primero en hacer referencia a las ER.
Desde entonces, tanto el Sexto como el Séptimo Programa Marco de Investigación, vigente hasta
2013, las han considerado una prioridad. Actualmente, el Programa de Acción Comunitario en el
ámbito de la salud pública (2003-2008) y el Libro blanco de la Comisión, de 23 de octubre de 2007,
“Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013)” incluyen entre sus
prioridades las ER.
A finales de 2009, la CE propuso la creación de un Comité de Expertos en Enfermedades Raras que
evaluará y divulgará los resultados de las iniciativas tanto de los EE.MM. como de la Unión.
En el campo de la investigación, la CE ha financiado numerosos proyectos y redes de intercambio
de buenas prácticas, entre las que destaca el proyecto Orphanet para el registro e identificación de
ER. Desde 2008, está en marcha el proyecto Europlan (Proyecto Europeo de los Planes de
Desarrollo Nacionales para las ER), que pretende establecer recomendaciones sobre cómo elaborar
planes estratégicos nacionales para estas enfermedades.
MEDIDAS ADOPTADAS EN ESPAÑA EN MATERIA DE ER
España considera las ER una acción prioritaria. Tanto a nivel nacional como autonómico, se han
puesto en marcha numerosas acciones de prevención, diagnóstico precoz y tratamiento, destinadas
a mejorar la situación de los tres millones de personas afectadas y sus familiares. En el marco de la
Ley General de Sanidad14/1986, de 25 de abril, y de la Ley de cohesión y calidad del Sistema
Nacional de Salud 16/2003, de 28 de mayo, se garantizan el derecho, de manera universal y
equitativa, a la atención a las ER.
84
El MSPS ha adoptado en los últimos años diversas medidas:
•
Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de
servicios comunes del SNS y el procedimiento para su actualización, llamado habitualmente,
para abreviar, “Decreto de Cartera de Servicios”.
•
Real Decreto 1302/2006, de 10 de noviembre, por el que se establecen las bases del
procedimiento para la designación y acreditación de los centros, servicios y unidades de
referencia del SNS, llamado habitualmente, para abreviar, “Decreto de Centros, Servicios y
Unidades de Referencia”.
•
Creación y financiación del Centro de Investigación Biomédica en Red de Enfermedades
Raras (CIBERER).
La Estrategia en Enfermedades Raras del Sistema Nacional de Salud, aprobada por el Consejo
Interterritorial del SNS el 3 de junio de 2009. Recoge gran parte de las líneas introducidas en la
recomendación del Consejo Europeo antes citada. España se convierte así en uno de los primeros
EE.MM. en aprobar una estrategia nacional siguiendo dicha recomendación. El documento se ha
elaborado con participación activa de todos los agentes implicados (instituciones nacionales y
autonómicas, sociedades científicas, expertos y federaciones y asociaciones de pacientes).
Pretende ser un punto de partida sobre el que el SNS vaya construyendo y coordinando las
acciones de diagnóstico, tratamiento, prevención, investigación y formación referidas a las ER en
todo el territorio.
•
El reconocimiento de nuevos derechos sanitarios (segunda opinión médica para la
confirmación del diagnóstico de ER).
•
El diagnóstico genético preimplantatorio.
•
La creación de la Comisión Andaluza de Genética y Reproducción y la elaboración del
Plan de Genética de Andalucía.
•
El aumento considerable de la partida presupuestaria para la Atención Temprana.
•
La elaboración del Plan de Atención a Personas Afectadas por Enfermedades Raras
(2008-2012), de la Junta de Andalucía, que revisa la situación actual y propone estrategias de
mejora a partir de las necesidades y demandas expresadas por las personas afectadas y sus
familiares.
85
6
En Andalucía las ER son también una prioridad para la Consejería de Salud. Este hecho se refleja
en medidas como las siguientes:
ESTRATEGIA GLOBAL COMUNITARIA PARA LAS
ENFERMEDADES RARAS 2008-2011
INTRODUCCIÓN
En noviembre de 2008, la CE presentó una Comunicación y una Propuesta de Recomendación que
constituyen el fundamento de la Estrategia comunitaria en esta materia. Su intención es facilitar en
la UE la transferencia de conocimiento y buenas prácticas, y aunar esfuerzos a través de la
participación de centros especializados en Redes Europeas de Referencia (RER).
La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones — Las enfermedades raras: un reto para Europa, COM(2008)
679 final describe la situación actual de las ER en la UE y plantea una serie de acciones operativas
en torno a tres áreas de trabajo:
•
•
•
Mejora del reconocimiento y la visibilidad de las ER.
Apoyo a las políticas relativas a las ER en los EE.MM.
Desarrollo de la cooperación y la regulación europeas en relación con las ER.
Destaca como prioridades la necesidad de que los EE.MM. elaboren planes o estrategias nacionales
antes de 2011 y la importancia de colaborar con organismos internacionales, especialmente con la
OMS. Para el seguimiento de acciones prevé la creación del Comité Consultivo de la UE sobre ER.
La Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a una acción europea en el ámbito de las
enfermedades raras, COM(2008) 726 final, fue adoptada por el Consejo el 9 de junio de 2009.
Contiene propuestas en torno a estos seis elementos:
•
•
•
•
•
•
Elaboración de planes nacionales.
Definición, codificación e inventario adecuados.
Investigación.
Centros especializados y Redes Europeas de Referencia (RER).
Recabar a escala europea conocimientos especializados sobre ER.
“Empoderamiento” de las organizaciones de pacientes.
IMPLICACIONES
La Comisión, basándose en la información facilitada por los EE.MM, elaborará en el plazo máximo
de cinco años dos informes; uno sobre la aplicación de la Comunicación y otro sobre la aplicación
de la Recomendación. En ambos se valorará la eficacia de las medidas propuestas y la necesidad
de otras nuevas.
86
POSICIÓN DE ESPAÑA
España acoge favorablemente esta iniciativa. Además, destaca que las recomendaciones que
plantea se recogen en gran parte en los planes nacionales ya puestos en marcha. Tan sólo ha
aportado algunas sugerencias y modificaciones en la redacción del texto.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
Las ER suponen una grave amenaza para la salud pública en la UE. Su baja prevalencia, la falta
de conocimientos especializados y las dificultades para su investigación inciden negativamente en
la calidad de vida de los pacientes que las padecen, que se enfrentan a graves problemas para
el diagnóstico y tratamiento de su enfermedad.
La CE considera prioritario garantizar a las personas afectadas por ER una asistencia de calidad,
asegurando su acceso a un diagnóstico y tratamiento adecuados. Para ello ha establecido una
estrategia comunitaria destinada a coordinar los esfuerzos de los EE.MM. y a incrementar las
medidas de cooperación a través de la transferencia del conocimiento, la puesta en común de
buenas prácticas y la identificación de centros especializados.
La Recomendación establece como plazo límite el año 2011 para que los EE.MM. cuenten con
planes nacionales sobre ER. España y Andalucía parten de una situación ventajosa, puesto que
ya cuentan respectivamente con la Estrategia en Enfermedades Raras del SNS (2009) y con el
Plan de Atención a Personas Afectadas por Enfermedades Raras (2008-2012) de la Junta de
Andalucía, que recogen buena parte de las recomendaciones comunitarias.
La CE, en el plazo de cinco años desde la aprobación de la Comunicación y la Recomendación,
debe valorar su aplicación y la necesidad de establecer nuevas medidas. Los sistemas sanitarios
deberán facilitar los datos necesarios que permitan evaluar su aplicación en las CC.AA. y la
detección de nuevas necesidades.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Sensibilizar, a la clase política, gestores sanitarios, empresas e instituciones dedicadas a la
investigación, sobre el problema de salud pública que suponen las ER y sobre la importancia de
87
6
La Comunicación y la Recomendación del Consejo antes citadas deben orientar las acciones de
los EE.MM. en este ámbito en los próximos años. Adaptar las políticas y actividades de salud
pública a los objetivos y acciones que propone, supone un reto para los servicios sanitarios
alcanzar la igualdad en el acceso a una asistencia sanitaria de calidad, independientemente de la
enfermedad que se padezca.
Difundir entre políticos, gestores, profesionales sanitarios e investigadores de los sistemas sanitarios,
la estrategia global comunitaria que ha de guiar las políticas y acciones, así como las oportunidades
que se ofrecen a nivel comunitario para contribuir a la mejora en la prevención, el diagnóstico y el
tratamiento de las ER.
Contribuir a la difusión del conocimiento sobre ER apoyando el desarrollo de redes de información,
registro y bases de datos y fomentando la generación de datos comparables a nivel europeo.
Identificar y crear centros especializados en las CC.AA., fomentado su participación en RER.
Impulsar, en caso de que sea necesario, la asistencia transfronteriza para su diagnóstico y
tratamiento.
Promover la salud en línea que ofrece múltiples ventajas a profesionales y personas afectadas por
una ER; por ejemplo, el acceso a servicios de la base de datos europea Orphanet o la telemedicina.
Fomentar la investigación sobre ER y evaluar los proyectos puestos en marcha. A partir de estos
datos y de las nuevas necesidades, identificar prioridades y apoyar la investigación es estos ámbitos,
promoviendo la presentación de propuestas en las convocatorias anuales del Séptimo Programa
Marco de Investigación.
Buscar medidas que incentiven la investigación y el acceso a medicamentos huérfanos. Garantizar
la financiación necesaria para la sostenibilidad de los proyectos y las infraestructuras de investigación
puestas en marcha y para desarrollar otras nuevas.
Apoyar a las asociaciones de personas afectadas por ER y establecer mecanismos de consulta para
facilitar su participación activa en todas las fases de los procedimientos, incluida la toma de
decisiones. Apoyar el día internacional dedicado a las personas afectadas por estas enfermedades
(28 de febrero).
Apoyar la puesta en marcha de medidas sociosanitarias que mejoran considerablemente la calidad
de vida de estos pacientes y de sus familiares.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
REDES EUROPEAS DE REFERENCIA
La Estrategia Global Comunitaria resalta en papel de las Redes Europeas de Referencia (RER) de
ER como elemento clave para proporcionar asistencia de calidad a los pacientes y promover la
investigación y el intercambio de experiencias y buenas prácticas.
88
La CE ha trabajado sobre el concepto y definición de RER, sobre las funciones y el procedimiento
de identificación y sobre la designación de los centros de referencia.
Las RER son redes físicas y/o virtuales centradas en el intercambio de conocimientos y
experiencias para la prevención, el diagnostico y el tratamiento de este tipo de enfermedades que
afectan a pacientes nacionales o de otro Estado miembro.
También ha financiado diferentes proyectos para desarrollar redes en el marco de los programas
de salud pública y específicamente el proyecto Rapsody, que desde 1997 ha realizado once
talleres para debatir sobre los centros nacionales de referencia y las RER. Sus conclusiones fueron
presentadas en Praga en julio de 2007.
¿QUÉ SON LOS CENTROS DE REFERENCIA?
Los centros de referencia son estructuras físicas especializadas en la asistencia a pacientes de
ER a nivel nacional, que facilitan a los afectados la asistencia más adecuada para su caso y
permiten la optimización de recursos.
La CE se enfrenta a la dificultad de que cada Estado miembro ha establecido su propia definición
de centro de referencia y su propio mecanismo de designación. De hecho, buena parte de los
EE.MM. no han determinado aún ninguno.
Las condiciones propuestas para la designación como “centro de referencia europeo” son las
siguientes:
•
Suficiente actividad y capacidad para proporcionar los servicios pertinentes con un nivel
de calidad constante.
•
Capacidad para ofrecer asesoramiento experto, diagnóstico o confirmación de diagnóstico,
para elaborar y aplicar directrices sobre buenas prácticas y para realizar evaluaciones de
resultados de tratamiento y controles de calidad con enfoque multidisciplinario.
•
Elevado nivel de competencia y experiencia, acreditada con publicaciones, becas o
puestos honoríficos, actividades de enseñanza y formación.
•
Contribución importante a la investigación.
•
Participación en vigilancia epidemiológica, como, por ejemplo, los registros de
enfermedades.
•
Vínculos y colaboración estrecha con otros centros expertos nacionales e internacionales,
así como capacidad para trabajar en red.
•
Vínculos y colaboración estrecha con asociaciones de pacientes y, en su caso,
mecanismos adecuados para atender a pacientes derivados de otros países de la UE.
•
Capacidad para diagnosticar, seguir y gestionar a pacientes, con acreditación de buenos
resultados, en su caso.
89
6
En España, el Real Decreto 1302/2006, antes citado, estableció las bases del procedimiento para
la designación y acreditación de centros, servicios y unidades de referencia del SNS, dedicados,
entre otras patologías, a la atención a las ER.
La seguridad
de los pacientes
SITUACIÓN DE PARTIDA
Se entiende por “seguridad del paciente” su protección frente a daños innecesarios o posibles
asociados con la atención sanitaria. La falta de seguridad constituye un problema de salud pública
evitable, que a su vez aumenta el coste de los servicios, disminuye su calidad y empeora la
percepción de los ciudadanos sobre el sistema sanitario.
Hay gran disparidad entre los EE.MM. tanto en las acciones para luchar contra la falta de seguridad
de los pacientes, como en los resultados obtenidos. Además, la sensibilización al respecto de
profesionales y gestores y el compromiso de las autoridades sanitarias para disminuir sus efectos
negativos es un reto más de los sistemas sanitarios.
Garantizar la seguridad de los pacientes es responsabilidad de los EE.MM., pero, las acciones
comunitarias aportan valor añadido mediante medidas de coordinación, cooperación y apoyo. Ante
las diferencias que existen entre los EE.MM., la UE trabaja para establecer un marco comunitario
integrado.
Desde hace años, la UE ha adoptado distintas medidas en materia de seguridad de pacientes; En
2005, el Grupo de reflexión de alto nivel sobre servicios de salud y atención médica creó un grupo
de trabajo, a través del cual la CE apoya las labores de los EE.MM. en este campo. En él participan
activamente la OMS, mediante la Alianza Mundial para la Seguridad del Paciente, el Consejo de
Europa, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y las diferentes
asociaciones europeas de pacientes, personal médico, enfermería y farmacia. Así mismo, la
Declaración de Luxemburgo, de 2005, reconoce el acceso a una asistencia sanitaria de calidad
como un derecho humano fundamental de la UE, sus instituciones y sus ciudadanos.
La CE ha desarrollado, además, numerosas acciones en materia de seguridad de los pacientes,
centradas en aspectos como la inocuidad de los medicamentos, los productos sanitarios o la
resistencia a los antibióticos.
En diciembre de 2008, se publicó el informe de resultados de la consulta pública sobre seguridad
de pacientes realizada por la CE. El Libro Blanco sobre la Estrategia Sanitaria de la Comisión de
2008 y el II Programa Acción Comunitaria en el Ámbito de la Salud (2008-2013) también recogen
acciones encaminadas a mejorar la seguridad de los pacientes. A partir de ahí, la CE, establece un
planteamiento integrado, reuniendo todos los factores que influyen en la seguridad de los pacientes
y pretendiendo que la seguridad se convierta en una prioridad para los sistemas sanitarios
nacionales. Con ese objetivo, en diciembre de 2008, la Comisión presentó la Comunicación sobre
la seguridad de los pacientes, que analiza el estado de la cuestión en los EE.MM., y el 20 de enero
de 2009, la propuesta de Recomendación, que fue aprobada el 9 de junio de 2009. Aunque no es
vinculante para los EE.MM., esta Recomendación constituirá un instrumento muy útil de orientación
de planteamientos para los sistemas sanitarios y de acercamiento de las legislaciones nacionales.
90
En ambos documentos, la Comisión insta a los EE.MM. a:
•
Difundir el contenido de la Recomendación entre las organizaciones sanitarias, los
colegios profesionales y las instituciones educativas y fomentar la aplicación de sus
planteamientos.
•
Complementar los elementos clave establecidos en la Recomendación con las acciones
de apoyo que se proponen.
•
Informar a la Comisión sobre la aplicación de la Recomendación en el plazo de dos años
a partir de su adopción (y posteriormente a petición de la Comisión), para contribuir a su
seguimiento a escala comunitaria.
MEDIDAS ADOPTADAS EN ESPAÑA
En España son varias las estrategias y planes de acción puestos en marcha para incrementar la
seguridad del paciente y mejorar la calidad asistencial que están en consonancia con las
recomendaciones propuestas por la CE.
Entre las acciones que el MSPS ha llevado a cabo, destacamos los estudios realizados por la
Agencia de Calidad del SNS sobre la incidencia y posibles causas de los efectos adversos en el
ámbito hospitalario y en atención primaria:
•
•
Estudio Nacional sobre los Efectos Adversos ligados a la Hospitalización ENEAS 2005
Estudio sobre la seguridad de los pacientes en atención primaria de salud APEAS
La Junta de Andalucía, en el marco del II Plan de Calidad (2005-2008), también establece la
Estrategia para la seguridad de pacientes como uno de sus proyectos prioritarios, considerando
que el acceso a la atención sanitaria segura es un derecho básico. Destaca uno de los aspectos,
que en la UE se considera fundamental: la participación de la ciudadanía y la importancia de su
implicación en su propia seguridad.
La puesta en marcha en diciembre de 2007 del Observatorio para la Seguridad del Paciente, que
surge, entre otros fines, para difundir buenas prácticas, acciones de mejora y notificación de
incidentes, a fin de ayudar a proporcionar cuidados cada vez más seguros, está también en
consonancia con las recomendaciones de la CE.
91
7
Esta cuestión es una prioridad para el SNS. En la estrategia para mejorar la seguridad de los
pacientes atendidos en los centros sanitarios del SNS, que forma parte del Plan de Calidad (20062010), ya se contemplan algunas de las medidas recogidas en la propuesta de recomendación
comunitaria.
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO EN MATERIA DE
SEGURIDAD DE LOS PACIENTES
¿POR QUÉ ÉSTA RECOMENDACIÓN COMUNITARIA?
La falta de seguridad de los pacientes constituye un problema de salud pública evitable por varias
razones; por los evidentes daños que se ocasionan a quienes los sufren, por un significativo aumento
del gasto en unos sistemas sanitarios que tratan de ser sostenibles y por la pérdida de confianza de
los pacientes que valoran negativamente la calidad de asistencia recibida. Además, gran parte de
los efectos adversos son evitables, y en muchas ocasiones no se hubieran producido con la puesta
en marcha de medidas muy sencillas.
En los EE.MM. faltan datos precisos, fiables y comparables; pero, actualmente, se calcula que del 8
al 12% de los pacientes ingresados sufre efectos adversos durante su tratamiento y que las
infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria afectan a uno de cada veinte pacientes. Parece
ser que estas infecciones multiplican por tres el riesgo de fallecimiento, si se compara la mortalidad
de los pacientes que las han contraído con el número de pacientes de la misma patología que no
las han contraído.
Las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria (IRAS) conllevan un coste financiero
adicional importante debido fundamentalmente a la prolongación de los períodos de hospitalización,
los tratamientos adicionales, las pruebas de laboratorio, el seguimiento de las infecciones, la
asunción de los costes de las secuelas, e incluso las indemnizaciones a las víctimas en casos de
fallecimiento.
Por estas razones, garantizar la seguridad de los pacientes se ha convertido en una cuestión
prioritaria a nivel comunitario y nacional. Entre los aspectos que pueden contribuir a mejorar la misma
destaca el informarles e implicarles en su propia seguridad, así como formar y concienciar a los
trabajadores sanitarios de la importancia de una práctica segura.
Es trascendental conocer la incidencia de efectos adversos y sus causas, para tratar de evitarlos en
el futuro. Esto requiere crear o mejorar los sistemas de notificación, reforzar los sistemas de
vigilancia, así como recabar datos comparables e indicadores comunes a escala comunitaria para
poder compartir experiencias y buenas prácticas.
CONTENIDOS DE LA RECOMENDACIÓN
La Propuesta contiene:
•
Un apartado con definiciones que contribuye la adopción de una terminología común.
92
•
Dos apartados donde se recogen recomendaciones sobre seguridad general y
recomendaciones relativas a la prevención y lucha contra las infecciones nosocomiales (ver
puntos A y B más abajo).
•
Unas recomendaciones finales.
A. Recomendaciones y medidas relativas a la seguridad general de los pacientes
Fomentar el establecimiento y desarrollo de políticas y programas nacionales
• Designar a la autoridad competente o responsable de la seguridad de los pacientes en
cada territorio.
• Priorizar la seguridad de los pacientes en las políticas sanitarias y los programas
nacionales, regionales y locales.
• Desarrollar sistemas, procesos y herramientas más seguros, (también recurriendo a las
nuevas tecnologías).
Empoderar e informar a la ciudadanía y a los pacientes
• Implicar a las organizaciones y los representantes de pacientes.
• Informar a los pacientes sobre el riesgo, los niveles de seguridad y las medidas existentes.
Promover la educación y la formación de los trabajadores sanitarios en materia de
seguridad de los pacientes
• Fomentar la educación multidisciplinar.
• Colaborar con las organizaciones de formación profesional.
Clasificar, codificar y medir adecuadamente la seguridad de los pacientes, en
colaboración con la CE
• Establecer definiciones comunes.
• Generar un conjunto de indicadores comunes básicos, fiables y comparables.
• Recopilar y compartir datos e información comparables.
Compartir conocimientos, experiencia y buenas prácticas a escala europea
• Compartir las buenas prácticas y experiencias.
Desarrollar y promover la investigación en esta materia
B. Recomendaciones adicionales sobre la prevención y lucha contra las infecciones
relacionadas con la asistencia sanitaria
Desarrollo de una estrategia nacional de prevención y lucha contra las IRAS
• Aplicar las medidas de prevención y lucha a escala del Estado miembro.
• Potenciar la prevención y la lucha contra la infección en los centros asistenciales.
93
7
Establecer o consolidar sistemas de aprendizaje y de notificación de efectos adversos
sin sanciones
• Proporcionar la información adecuada.
• Crear un entorno que favorezca la notificación de forma abierta y justa.
•
•
•
•
Crear o reforzar sistemas de vigilancia activa.
Fomentar la educación y formación de los profesionales sanitarios.
Mejorar la información que las instituciones sanitarias dan a los pacientes.
Apoyar la investigación en ámbitos como epidemiología y nanotecnología.
Instauración de un mecanismo intersectorial de coordinación.
• Con fecha límite antes del 9 de junio de 2011.
• Trata del intercambio de información y de la coordinación con la Comisión., el Centro Europeo
para la Prevención y el Control de las Enfermedades (CEPCE) y los demás EE.MM.
IMPLICACIONES
La Comisión, a más tardar el 9 de junio de 2012, presentará al Consejo un informe sobre la aplicación
de la Recomendación. Basándose en la información facilitada por los EE.MM., se evaluarán sus
repercusiones valorando la eficacia de las medidas propuestas y la necesidad de otras nuevas.
POSICIÓN DE ESPAÑA
La Recomendación encaja perfectamente y apoya la Estrategia en Seguridad del Paciente del SNS.
Por lo tanto, España apoyó y apoya totalmente esta iniciativa y considera que es fundamental ligarla
con otras iniciativas en curso relacionadas; por ejemplo: directiva de derechos de los pacientes y
movilidad transfronteriza, recomendaciones sobre enfermedades raras y la nueva directiva de
trasplantes y donación de órganos aprobada en mayo de 2010, durante la Presidencia española. El
eje central de todas estas propuestas es precisamente garantizar la calidad y la seguridad del
paciente.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERALl
Un déficit en la seguridad de los pacientes es un problema de salud pública con repercusiones
importantes, tanto para el sistema sanitario como para la ciudadanía. Supone un aumento del gasto
sanitario, una disminución de calidad en la asistencia prestada y una pérdida de confianza en el
sistema. Mejorar la seguridad de los pacientes redundará en un mejor SNS.
Esta Recomendación supone una serie de retos para adaptar las políticas y actividades de salud
pública de las Consejerías de Salud del SNS a los objetivos propuestos y a las acciones que se
derivarán de los mismos. Es una buena ocasión para que éstas potencien nuevas líneas de trabajo
y redefinan las ya existentes.
94
En los EE.MM. faltan datos precisos, fiables y comparables. Además, el grado de sensibilización
sobre el tema entre políticos y profesionales es muy diferente en los distintos países. En España
hay varias estrategias en marcha relacionadas con mejorar la seguridad de los pacientes,
incluyendo la formación de profesionales y el apoyar la investigación sobre este asunto. Son
hechos que sitúan a nuestro país en situación de liderar grupos de trabajo europeos sobre el tema
y favorecen la posibilidad de aportar información y compartir buenas prácticas con otros EE.MM.
La Comisión, en el plazo de tres años desde la aprobación de la Recomendación, debe valorar su
aplicación en los EE.MM. y la necesidad de establecer nuevas medidas. Las Consejerías de Salud
y el MSPS deberían tomar las medidas necesarias para apoyar su desarrollo, monitorizar su
aplicación y evaluar su puesta en marcha.
Los pacientes son el eje central en materia de seguridad. Su opinión es fundamental, tanto en la
formulación de políticas y medidas como en relación con su propia seguridad. El SNS debería
apoyar iniciativas que incorporen esta perspectiva a las estrategias y planes de acción.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Difundir entre políticos, gestores y profesionales sanitarios de las Consejerías de Salud de las
CC.AA. los contenidos de la Comunicación y la Recomendación que han de guiar las políticas y
acciones que se lleven a cabo en esta materia y de las oportunidades que ofrecen para contribuir
al desarrollo de la salud pública tanto en España como en Europa.
Conocer e incorporar en nuestro país la taxonomía e indicadores comunes a todos los EE.MM.,
que tiene previsto elaborar la Comisión para recabar datos sobre seguridad de los pacientes que
sean comparables a escala comunitaria y permitan el intercambio de buenas prácticas.
Establecer protocolos que impliquen a los pacientes en su propia seguridad, así como facilitarles
información comprensible sobre su enfermedad y tratamiento y asesoramiento en caso de que se
produzca un efecto adverso.
Incluir, en los planes formativos del personal sanitario del SNS, la seguridad de los pacientes, su
importancia y las medidas para prevenirlos. Tener en cuenta que los sistemas de aprendizaje y
notificación dan mejores resultados si se orientan hacia la crítica constructiva y se realza la
necesidad de aprender basándose en los errores cometidos.
Propiciar un cambio cultural sobre la importancia del aprendizaje acerca de los efectos adversos
y sus causas, con el fin de evitarlos en el futuro y sin poner el énfasis en los aspectos punitivos
cuando se produzcan. Apoyar iniciativas que contribuyan a la recopilación, intercambio y difusión
de buenas prácticas para prevenir o disminuir la falta de seguridad de los pacientes.
95
7
Sensibilizar a políticos, gestores, profesionales y usuarios de la importancia de la seguridad de los
pacientes y del reto que supone para los servicios de salud el disminuir las consecuencias
negativas derivadas de la falta de seguridad.
Recopilar datos fiables, de calidad y comparables para conocer la epidemiología de la seguridad de
los pacientes y sus factores asistenciales relacionados, en forma tal que resulten útiles, no sólo para
la actuación en el SNS, sino para el intercambio de información y la evaluación en la UE.
Promover la presentación de propuestas de proyectos por parte de los equipos de profesionales del
SNS en las convocatorias anuales de los programas de salud pública y programas marco de
investigación relacionados con esta materia.
Reforzar los sistemas de vigilancia y tener en cuenta aspectos organizativos y de comportamientos
de los profesionales para disminuir la incidencia de las infecciones relacionadas con la asistencia
sanitaria (por ejemplo, tasa de ocupación de las camas, cociente personal/paciente, prácticas de
prevención puestas en marcha y uso incorrecto de instrumental).
Fomentar el uso de herramientas de TIC (como las historias clínicas o las prescripciones
electrónicas) que mejoran la seguridad; por ejemplo, facilitando la búsqueda sistemática de
interacciones o alergias medicamentosas.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
GLOSARIO DE TÉRMINOS EMPLEADOS
Efecto adverso
Incidente que produce daño al paciente.
Daño
Alteración estructural o funcional del organismo o cualquier efecto perjudicial derivado de ella.
Infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria
Enfermedades o afecciones causadas por un agente infeccioso o sus toxinas en asociación con la
estancia en un centro asistencial o el sometimiento a un procedimiento o tratamiento sanitario.
Seguridad de los pacientes
No ocasionarles o poderles ocasionar un daño innecesario en el curso de la atención sanitaria.
Indicador de proceso
El relativo al cumplimiento de determinadas actividades preestablecidas, como el lavado de manos,
la vigilancia o los procedimientos normalizados de trabajo.
Indicador de estructura
El relativo a cualquier recurso, como el personal, una infraestructura o un comité.
96
7
Las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria (IRAS)
Son aquellas infecciones contraídas en un centro hospitalario que el paciente no padecía en el
momento de su ingreso, y que pueden estar relacionadas con la asistencia o bien contraerse
simplemente durante el período de hospitalización, con independencia de cualquier tipo de
actuación médica.
97
Evaluación del
impacto en salud
SITUACIÓN DE PARTIDA
El nuevo concepto de salud pública y el reconocimiento de la influencia en la salud de determinantes
sociales, económicos y culturales, ponen en evidencia la necesidad de enfocar la protección de la
salud desde distintos ámbitos, no exclusivamente el sanitario. Por otra parte, en el proceso tradicional
de hacer política sanitaria está incorporado el análisis de situación y la evaluación para explorar en
qué medida políticas concretas alcanzan los objetivos fijados. Con la evaluación del impacto en salud
(EIS) de lo que se trata es de tener en cuenta, además, las consecuencias inesperadas y los efectos
colaterales de esas políticas.
La EIS es un instrumento para ayudar a tomar mejores decisiones en el que podemos distinguir
cuatro elementos:
•
Un conjunto de procedimientos, métodos y herramientas que proporciona conocimiento
científico sobre los efectos potenciales, positivos y negativos, que una política, programa o
proyecto pueden tener sobre la salud, así como la distribución de estos efectos sobre la población.
•
Unos objetivos dirigidos a establecer recomendaciones de acción que protejan la salud y
contribuyan a luchar contra las desigualdades (puesto que permite conocer los efectos en la salud
de los grupos más vulnerables).
•
Una serie de valores en los que se sustenta, como son la democracia (incorpora a los
posibles afectados al proceso), la equidad, el desarrollo sostenible y el uso ético de la evidencia.
•
Un proceso político que permite trabajar con los que toman decisiones, potencia la
colaboración intersectorial, incorpora la voz de la comunidad, ayuda a una mayor transparencia
de las decisiones que se toman y aumenta la responsabilidad pública de las decisiones.
La EIS es un concepto relativamente reciente que se ha ido desarrollando, desde finales de los años
80, basándose en enfoques y conceptos como la creación de espacios sostenibles o el desarrollo
de políticas públicas saludables. La OMS presentó en 1999 el Consenso de Goteborg (Suecia), que
recoge la definición, los principios básicos, los valores que la rigen y el procedimiento a seguir en el
EIS. Desde ese momento ha trabajado en su desarrollo y difusión. Actualmente, su divulgación es
una de las prioridades para la Oficina Regional Europea de la OMS y así se recoge en el documento
“Salud 21”.
La CE y la OMS trabajan juntas en la clarificación de conceptos, la estandarización de
procedimientos, el desarrollo de una metodología, la prestación de apoyo técnico y la creación de
redes. Ambas instituciones promueven su empleo a nivel interno y entre los EE.MM. como una
herramienta esencial para la política sanitaria al facilitar la toma de decisiones sobre aspectos
relacionados con la salud que se vaya a incorporar a la agenda política. Con motivo de la Presidencia
europea de Finlandia en 2006 se abordó el efecto de introducir la salud en otras políticas como
agricultura, educación, medio ambiente, vivienda y transporte.
En la normativa comunitaria, el artículo 152 del Tratado establece la obligación de que todas las
políticas y medidas de la UE garanticen un alto nivel de protección de la salud. A su vez, la CE
señala la EIS como un proceso de análisis sistemático de las probables consecuencias de la
98
intervención de las autoridades públicas y como parte integrante del proceso de sensibilización de
responsables políticos y de la ciudadanía para mejorar la slud.
En materia de salud, el Programa de Acción Comunitario 2008-2013, recoge entre sus principios
la “salud en todas las políticas”, y propone como acción prioritaria reforzar las consideraciones
sanitarias en todas las políticas de la Comunidad y de los EE.MM. recurriendo a instrumentos
como la EIS. También contempla el principio de precaución y evaluación de riesgos.
La EIS se ha introducido progresivamente en los procedimientos normativos de la CE. Actualmente
se exige su aplicación a las iniciativas más importantes que tengan un impacto económico,
medioambiental o social y que incluyan aspectos relacionados con la salud. Es decir, en aquellas
presentadas por la Comisión en el marco de su estrategia política anual o en su programa de
trabajo.
En el apartado “Normativa europea en materia de EIS” se recogen, a modo de ejemplo, los
documentos de trabajo que han acompañado las disposiciones normativas más recientes y
relevantes relativas a la salud.
VALORACIÓN GENERAL
La EIS es una herramienta muy útil para la toma de decisiones y la formulación de políticas en
todos los ámbitos. Permite anticipar posibles efectos sobre la salud de la población y valorar las
consecuencias de las decisiones y sus efectos colaterales, sin por ello sustituir el criterio político.
A pesar de numerosas experiencias positivas de aplicación en algunos países anglosajones,
EE.UU., Canadá y Australia fundamentalmente, la EIS no deja de ser un nuevo concepto que
necesita preparación técnica y apoyo político para prosperar. Ponerla en marcha puede resultar
un lujo cuando existen otras prioridades a las que dar respuesta.
Actualmente, entre los expertos en EIS en los países con experiencia en su aplicación, se
mantiene un debate entre las siguientes alternativas:
•
La necesidad/utilidad de una legislación que obligue a realizar EIS a nivel nacional y local
en circunstancias y ámbitos que se especifiquen, o
•
El rechazo a legislar su utilización, pues acabaría burocratizando la situación. En cambio
trabajar para crear la necesidad de la EIS, en lugar de imponerla.
El MSPS y las Consejerías de Salud deberían tener en cuenta estas opciones posibles, cada una
con sus pros y contras, a la hora de apostar por la implantación de la EIS en las respectivas CC.AA.
99
8
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
La EIS incrementa la participación y permite la implicación de todos los actores que de alguna
manera intervienen en la formulación de políticas (políticos, gestores, ciudadanos y colectivos
afectados por las decisiones, “stakeholders”).
Actualmente, la Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas
en el medio ambiente establece la obligación para los EE.MM. de realizar una evaluación
medioambiental que incluya cuestiones relacionadas con la salud, para determinados planes y
programas cofinanciados por la Comunidad Europea.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Sensibilizar a políticos, gestores y profesionales del MSPS, Consejerías de Salud y SNS de la
utilidad de la EIS como herramienta de trabajo en salud pública y de la necesidad de avanzar en la
mejora y la protección de la salud desde un punto de vista integral y multidisciplinar.
Difundir entre políticos, gestores y profesionales técnicos de las Consejerías de Salud y del SNS los
documentos y guías metodológicas elaboradas por la CE y la OMS, para dar a conocer las
posibilidades que ofrece, y en su caso adaptarlas a las necesidades específicas de nuestro entorno.
Teniendo en cuenta la limitación de recursos económicos, humanos y de tiempo, establecer
prioridades de ámbito y grado de aplicación de la EIS, puesto que es necesario acotar las políticas,
programas o proyectos que son susceptibles de este tipo de evaluación.
Siguiendo recomendaciones de los expertos internacionales, sería muy oportuno y necesario
fomentar la formación en esta materia de profesionales de las CC.AA.
Incluir las metodologías, técnicas y herramientas propias de la EIS en los planes formativos del
personal del SNS. Facilitar la participación de gestores y profesionales del SNS y de las Consejerías
de Salud en acciones formativas sobre la materia desarrolladas por organismos internacionales.
Tener en cuenta que la mayoría de la documentación y las publicaciones sobre EIS están en inglés,
lo que añade una dificultad más a la hora de formar a los profesionales y de relacionarse con
instituciones con experiencia. Debería considerarse la necesidad de disponer de material didáctico
en español y financiar su elaboración.
Colaborar con organismos internacionales, como la OMS, que trabaja en el desarrollo y la difusión
de esta herramienta, fomentando la participación de profesionales del SNS en los encuentros y
reuniones de trabajo que organiza.
Promover la participación de profesionales del SNS en redes de trabajo nacionales e internacionales
dedicadas a la EIS y favorecer el intercambio de buenas prácticas con otros países europeos.
Tener en cuenta la necesidad de disponer de apoyo real de altos cargos de las administraciones
nacional, autonómica y local implicadas en la EIS concreta que se vaya a implantar; eso supone, no
sólo el reconocimiento oficial de su importancia, sino también que los profesionales implicados
100
necesitarán ser liberados de otras tareas, que se precisará un presupuesto específico para tal fin
y que se tratará de un proceso a largo plazo que requiere trabajo continuado y cuyos resultados
se verán en un futuro no inmediato. Posiblemente, dados los ciclos legislativos de cuatro años, la
administración que apoye la puesta en marcha de la metodología EIS y dedique sus esfuerzos a
desarrollarla no recoja directamente los frutos ni el reconocimiento de haberla iniciado.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
DESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE LA EIS
NOTA: Se mantienen los términos en inglés, pues son los de uso habitual en los documentos, foros y publicaciones
relacionadas con la EIS. Sin embargo, se ha optado por traducir HIA (Health Impact Assessment) como Evaluación de
Impacto en Salud (EIS) por ser éste un término ya introducido y de uso habitual en nuestro entorno.
101
8
Los pasos a seguir en el proceso de evaluación fueron establecidos por la OMS en el Consenso
de Goteborg. Actualmente los esfuerzos se concentran en el desarrollo de una metodología
consensuada y en la cuantificación de los efectos.
VENTAJEAS QUE OFRECE LA EIS
•
Promueve el trabajo intersectorial.
•
Contempla los puntos de vista de la comunidad (ciudadanía, grupos y organizaciones)
como parte interesada en los procesos de toma de decisiones.
•
Proporciona evidencias cuantitativas y cualitativas sobre los efectos en la salud de la
población que facilitan la toma de decisiones.
•
Promueve la salud y la reducción de desigualdades. Permite anticipar efectos en los grupos
más vulnerables y plantear recomendaciones que reduzcan las desigualdades.
•
Plantea una aproximación positiva, puesto que identifica efectos negativos a evitar y
positivos que deben potenciarse.
•
Es apropiada para distintos niveles (local, regional, nacional e internacional), y aplicable a
políticas, programas y proyectos.
•
Puede realizarse con mayor o menor profundidad, lo que permite adaptarla al tiempo y los
recursos disponibles.
•
Está relacionada con el desarrollo sostenible y la gestión adecuada de recursos.
BARRERAS PARA SU IMPLANTACIÓN
•
Falta de concienciación sobre las ventajas que ofrece esta herramienta.
•
Falta de profesionales con conocimientos especializados para ponerla en práctica.
•
Limitación de recursos económicos y de tiempo para su desarrollo.
•
Ausencia de procedimientos de evaluación de la propia EIS, que permitirían despejar las
dudas sobre sus beneficios y confirmar el valor de las evidencias que proporciona.
•
Falta de consistencia; se cambia con frecuencia de marco teórico y formas de abordar su
implantación.
•
Se necesitan herramientas para cuantificar los efectos.
102
Gobernanza, transparencia y
participación ciudadana
SITUACIÓN DE PARTIDA
La “gobernanza europea” se refiere al conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a
la manera en que se ejercen los poderes en la UE. El debate al respecto se inició con el Libro
Blanco de la Comisión sobre Gobernanza, de 2001. Se trataba de comenzar una reforma para
paliar el déficit democrático de sus instituciones, adoptar formas de gobierno más eficaces y más
próximas al ciudadano y consolidar la legitimidad de las instituciones comunitarias. Para lograrlo
se debían formular y aplicar políticas públicas más coherentes y establecer vínculos entre la
sociedad civil y las instituciones europeas.
Muy relacionado con lo anterior está el concepto de “transparencia”, que se utiliza en el contexto
de la Unión para designar la claridad de funcionamiento de las instituciones comunitarias. Está
vinculada a las diversas solicitudes relativas a un mayor acceso de la ciudadanía a la información
y a los documentos de la UE, a una mayor participación en la toma de decisiones y a una mejor
legibilidad de los textos (simplificación de los Tratados, consolidación y mejor calidad de redacción
de los textos legislativos). La falta de transparencia a menudo se menciona para referirse a un
sentimiento, a una impresión sobre las instituciones europeas como lejanas y secretas y a
procedimientos de toma de decisiones de difícil comprensión para el ciudadano medio.
La transparencia de las instituciones políticas es un prerrequisito para su legitimidad, para
aumentar la confianza de la ciudadanía y para lograr un buen gobierno o gobernanza. En el seno
de la UE estas cuestiones constituyen un reto importante para los responsables de los distintos
organismos que la formen.
En esta línea, el nuevo Tratado, aunque consolida la arquitectura institucional de la Unión, basada
en el triángulo compuesto por el Parlamento, el Consejo y la Comisión, introduce otras instituciones
(el Consejo Europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el
Tribunal de Cuentas) que, como nuevos elementos democráticos de gobierno, aumentan la
eficacia, coherencia y transparencia de las instituciones. El Tratado de la UE obliga a estas
instituciones a adoptar un enfoque de apertura y proximidad a la ciudadanía durante los procesos
de toma de decisiones (art. 1, párr. 2, del Tratado de la UE: las decisiones de la UE deben tomarse
“de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”).
Igualmente, las reuniones del Consejo, cuando actúa en su capacidad legislativa, deberían ser
abiertas y su negativa a hacerlo ha suscitado bastante polémica y un informe del Defensor del
Pueblo, sin que hasta el momento se haya conseguido que así sea.
103
9
Un año después del Tratado de Niza, el Consejo Europeo, reunido en Laeken (Bélgica), adoptó el
15 de diciembre de 2001 una “Declaración sobre el Futuro de la Unión Europea”, conocida como
“Declaración de Laeken”, por la que la Unión se comprometía a ser más democrática, transparente
y eficaz. Las reflexiones del documento se articulaban en torno a cuatro ejes: reparto y definición
de competencias, simplificación de los Tratados, estructura institucional y el camino hacia una
Constitución europea.
Además, el Tratado de Lisboa introduce un nuevo derecho que nos permite a los ciudadanos dar
nuestro punto de vista sobre las cuestiones europeas reuniendo y presentando al menos un millón
de firmas avalando una petición que inste a la Comisión a presentar una propuesta legislativa.
La representación de intereses forma parte legítima del proceso de formulación de políticas en el
sistema democrático, y es indispensable promover la participación ciudadana en la toma de
decisiones. Una manera de facilitar ésta son los procesos de consulta abierta que lleva a cabo la
Comisión con distintos motivos (por ejemplo: el Libro Verde sobre transparencia que se comenta
seguidamente), en los que ciudadanos, instituciones y grupos de interés tienen la oportunidad de
expresar sus opiniones.
Otra forma de democratizar y enriquecer la formulación de políticas es el reconocimiento de los
grupos representantes de la ciudadanía, llamados “grupos de interés” (stakeholders) o “grupos de
presión” (lobbies). Éstos juegan cada vez más un papel importante proporcionando información de
la realidad, a pesar del sesgo de la misma debido a los intereses que defienden.
La Comisión considera que el “lobbying” es una parte legítima y necesaria del sistema democrático,
pero la existencia de grupos de interés también preocupa por los efectos negativos sobre la
democracia y por el obstáculo que supone el creciente poder de los grupos empresariales y grandes
corporaciones para sacar adelante legislación social y ambiental. Por ello la CE cree que debe
regularse su práctica y aplicar ciertas normas para aquellos momentos en que intenten contribuir a
la elaboración de las políticas de la UE. También cree que el público debe tener claro lo que aportan
a las instituciones europeas, a quién representan, cuál es su misión y cómo se financian. En este
marco la Comisión propuso, en mayo de 2006, un Libro Verde sobre transparencia.
La CE ha impulsado discusiones sobre transparencia, lobbying, gobernanza en el marco de la
Iniciativa de Transparencia Europea (ITE), de noviembre de 2005, con el objetivo de fomentar un
debate al respecto e identificar los aspectos a mejorar en los siguientes ámbitos:
•
•
•
•
•
Transparencia y control de los fondos comunitarios.
Deontología de las instituciones europeas.
Accesibilidad de los documentos.
Participación en las consultas públicas.
Transparencia en la representación de intereses.
Partiendo del principio de que “una mayor participación implica una mayor responsabilidad”, la CE
ha considerado oportuno revisar las actividades de los grupos de interés y el marco de relación entre
éstos y las instituciones comunitarias. En su esfuerzo por mejorar la confianza pública, ha creado una
serie de instrumentos (Registro de Grupos de Interés, Registro de Expertos, etc.) y ha adoptado un
Código de Conducta para lograr mayor transparencia en la representación de intereses, quiénes
son los actores y cuáles son sus actividades.
La idea principal subyacente a todas estas acciones es componer el esquema de los actores y los
canales de influencia que operan en el proceso legislativo de la UE. Haciendo suyas estas
preocupaciones, en el ámbito sanitario europeo, la DG SANCO puso en marcha en el año 2006 el
“Proceso de Democracia Saludable”, para analizar la participación de los grupos de interés en el área
de salud y protección de los consumidores.
104
LIBRO VERDE INICIATIVA EUROPEA EN FAVOR
DE LA TRANSPARENCIA, COM(2006) 194 FINAL
LOS ORÍGENES
En mayo de 2006, la Comisión propone un amplio debate sobre los aspectos fundamentales de
la transparencia en la gobernanza de las instituciones europeas, centrado en los siguientes puntos:
Además, propone una serie de acciones destinadas a mejorar los procesos de consulta de la
Comisión con los grupos de interés y los grupos de presión.
•
Mejorar la información de la Comisión sobre los grupos de presión o lobbies,
•
Registro obligatorio de los grupos de interés representados en grupos de consulta y de los
grupos de presión, que incluya los grupos dedicados a asuntos públicos, sindicatos, etc.
•
Relanzar el enfoque de “autorregulación”, recomendando a todas las organizaciones e
individuos que estén en el proceso de consulta y/o registrados adherirse a un código de
conducta común. Se recomienda, además, que sean estos grupos los que propongan las
normas de este código.
•
Poner en marcha el sistema de monitoreo.
La consulta, que se llevó a cabo de mayo a agosto de 2006, despertó un gran interés público. Sus
resultados pusieron de manifiesto que la mayoría de los participantes apoyaron de manera explícita
algunas propuestas para mejorar la transparencia. Por ejemplo, la obligación de los EE.MM. de
ofrecer información sobre los beneficiarios de los fondos de la UE en el campo de la gestión
compartida. Aunque las cuestiones prácticas quedaron sujetas a debate, particularmente en
cuanto al nivel de detalle de la información que se publicará, el tiempo y la periodicidad y la manera
en la que va a estar disponible, la Comisión adoptó el Libro Verde Iniciativa europea en favor de
la transparencia,COM(2006) 194 final.
Basándose en las respuestas obtenidas en la consulta, la CE presentó las medidas de seguimiento
del Libro Verde, que constituyen el marco que mejora la transparencia en el proceso de lobbying
y prevé las siguientes acciones:
•
La creación de un nuevo registro de los representantes de grupos de interés, cuya
inscripción será facultativa. Las organizaciones que deseen aportar su contribución deberán
indicar a quién representan, su misión y su modo de financiación.
105
9
•
Necesidad de establecer un marco más estructurado para las actividades de los grupos de
interés.
•
Recibir información sobre las normas mínimas aplicables a las consultas iniciadas por la
CE.
•
Obligación de divulgar información sobre los beneficiarios de los fondos de gestión
compartida de la UE.
•
El refuerzo de la aplicación de las normas de consulta de la Comisión. La retroalimentación
informativa y la pluralidad de opiniones mejorarán gracias a la creación de un sitio web, el análisis
profundo de los participantes y una serie de medidas adoptadas a nivel interno, como la formación
del personal.
•
La creación de un código de deontología, que deberá suscribirse por quienes se registren.
•
La publicación de la identidad de los beneficiarios de los fondos comunitarios. De hecho, los
datos sobre los beneficiarios son recogidos por los EE.MM., que deben hacer público el acceso
a los datos; por ejemplo, a través de sitios web. La Comisión albergará un sitio web central que
remitirá a los sitios web de los EE.MM.
•
La creación de una norma común para la publicación de los datos de gestión conjunta entre
la Comunidad y los EE.MM.
El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acogió favorablemente la presentación del Libro
Verde sobre la transparencia. Considera que la existencia de un gran número de intereses que tratan
de influir en la política comunitaria exige, por parte de la Comisión, el establecimiento de unas
normas que regulen las condiciones en que se produce dicha influencia y los requisitos que deben
cumplir las personas e instituciones que los representan.
El CESE pidió que se defina, con carácter previo y de manera inequívoca, qué se entiende por
“grupos de presión” y cuál es el contenido que se ha de dar a su relación con la Comisión. En este
sentido consideró que debe quedar claro qué contribución aportan los grupos de presión a los
órganos e instituciones de la UE, a quién representan, qué objetivos persiguen y cómo se financian.
PROCESO DE DEMOCRACIA SALUDABLE
En 2006 la DG SANCO, puso en marcha un proceso basado en el principio de responsabilidad
compartida. Reconoce que esta Dirección no puede alcanzar sus objetivos sin la colaboración y la
cooperación con otras instituciones. Además se hace eco de las presiones y tendencias vigentes de
democratizar las decisiones y hacer partícipe a la ciudadanía en el proceso de formulación de
políticas.
Por un concurso abierto con manifestaciones de interés, se seleccionó entre los candidatos un grupo
de revisión. Mediante un trabajo de diálogo estructurado con las partes interesadas, se revisaron las
formas de gobierno, de selección de prioridades, las debilidades de las consultas de la DG, etc. Se
obtuvieron más de cuarenta puntos de mejora sobre los que se propusieron diez recomendaciones
para lograr el objetivo de mejorar la participación de los grupos de interés y la transparencia.
Establecer un “Grupo de Diálogo”. Dialogar las partes interesadas que aconsejarán a la DG
SANCO sobre procesos y no sólo sobre contenidos.
Mejorar la planificación. Mejorar la transparencia mejorando la planificación y dando acceso a
las agendas de los procesos de consulta individuales tal y como se definen en el Plan Anual de
Gestión de la DG SANCO. También se recomienda redefinir los instrumentos de la web para
facilitar la comunicación a través de mensajes electrónicos.
106
Más y mejores opiniones. Es muy importante ofrecer opiniones y reacciones a la posición de
las partes interesadas y, en concreto, se recomienda la producción y difusión de un “Informe de
síntesis”. En este informe se incluirían los resultados del proceso de consulta y se explicaría la
posición de las partes interesadas y si se van a tener en cuenta o no en la toma de decisiones.
Comprometer a los no comprometidos y actuar a nivel local. Se recomienda la publicación
de un listado con los datos de afiliados a federaciones europeas y pedir que estas federaciones
consulten a sus respectivos miembros y afiliados.
Calidad. Mejorar la calidad de los datos. Citar y especificar las fuentes de los datos.
Representatividad. Establecer criterios específicos para asegurar la participación de grupos
de interés representativos.
Marcos temporales flexibles y largos. En la actualidad el tiempo para las consultas es de
ocho semanas y puede resultar insuficiente. Se recomienda que estos marcos sean flexibles y
se adapten a los objetivos en cada caso y para adaptar las decisiones de Bruselas al contexto
local, regional o nacional.
Mejorar la coordinación entre Direcciones Generales. Las consultas se pueden coordinar
desde un punto central para asegurar que se minimiza el peso relativo de cada grupo de interés
y se apoyan mutuamente.
Comitología más transparente. Producir una guía clara y accesible sobre el proceso de
comitología para ayudar a los participantes a entender y participar en este proceso cuando sea
necesario.
En mayo de 2007 se celebró una conferencia para difundir y confirmar las recomendaciones de la
DG SANCO y su grupo de revisión por pares. En septiembre, basándose en las recomendaciones
obtenidas en esta conferencia, se creó un “Grupo de Diálogo” con las partes interesadas, cuya
misión es asesorar a la Dirección General y a la CE sobre cuestiones de procedimiento que
faciliten la participación de los interesados.
En marzo de 2009, en su informe de seguimiento, la DG SANCO valoró favorablemente los
esfuerzos realizados por el grupo de trabajo y la propia institución e hizo mención de una serie de
retos que aún deben superarse:
•
•
•
•
•
La legitimidad y rendición de cuentas a nivel nacional.
La complejidad creciente de las cuestiones de las políticas.
El marco temporal en que transcurren las consultas.
La burocracia.
La necesidad de asimilación cultural de los cambios que se pretenden.
107
9
Reconocer la diferencia. Estar al corriente de las asimetrías entre grupos de interés. Se
reconocen estas asimetrías y se recomiendan métodos “a la carta” para adaptarse al contexto
del grupo de interés.
FORMAS DE DIÁLOGO ENTRE LA CE Y LOS GRUPOS DE
INTERÉS
Actualmente existen dos formas de diálogo entre la CE y los grupos de interés:
•
A través de comités consultivos y grupos de expertos que asisten a la CE en el ejercicio de
sus competencias.
•
Mediante contactos directos sin una base estructurada. Las instituciones públicas y los
grupos de interés pueden, por tanto, intervenir en cualquiera de esta modalidades en el marco
de comités oficiales o de proyectos europeos.
La UE, a través de la Iniciativa de Transparencia Europea (ITE), ha creado un marco para articular
la participación de las instituciones y los grupos de interés en la toma de decisiones.
El Registro de los Grupos de Interés de la CE, activo desde el 23 de junio de 2008, permite un
acceso fácil tanto a los representantes de intereses, para su registro en línea y posteriores
actualizaciones, como al público en general, para la consulta de su contenido. Las organizaciones
que se inscriben deben indicar a quién representan, su misión y su modo de financiación, y respetar
el Código de Conducta elaborado por la CE. El Registro ofrece la posibilidad a las autoridades
locales, regionales, nacionales e internacionales de introducir datos sobre sus actividades. Asimismo,
se espera que se registren las estructuras públicas o para la realización de las actividades de
representación de intereses.
Además, con objeto de facilitar la participación de los actores sociales en el proceso de toma de
decisiones de la UE, se ha creado un punto de acceso único para las consultas públicas que
promueven las distintas DG denominado “Your Voice in Europe” (Tu Voz en Europa). La DG SANCO
y otras DG con competencias en áreas relacionadas con la sanidad y la salud pública abren
periódicamente consultas de este tipo.
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
El apoyo público debe formar parte de la cultura de las instituciones públicas, ya que es un factor
crítico para el éxito de estos procesos. Es necesario mostrar un firme apoyo a la participación
ciudadana y a los grupos de interés involucrados en los procesos de consulta. Para fomentar la
participación de las Consejerías de Salud y los profesionales del SNS, el Observatorio de Salud en
Europa de la EASP informa de su publicación en sus boletines mensuales.
En cualquier caso, el éxito de la participación de los grupos de interés depende de la calidad y de
la representatividad en términos de profesionales implicados, de los recursos, del acceso a la
información y la experiencia en política. Muchos grupos son de ámbito general y les falta la
108
especialización y el conocimiento necesarios para participar en procesos de consulta. Por tanto,
es necesario entender profundamente las necesidades de los grupos de interés y responder a
estas necesidades teniendo también en cuenta las políticas, estrategias y prioridades de los
grupos europeos.
En el campo de la iniciativa privada se necesita información actualizada sobre grupos de interés
y ésta puede ser limitada por la confidencialidad mercantil; especialmente en un ámbito novedoso
y complejo como el de la alta tecnología en ciencias de la salud. Es aquí donde puede resultar
particularmente importante buscar alianzas que permitan superar la barrera del interés de la
empresa para contribuir al desarrollo del sistema público.
En la mayoría de los EE.MM. no existen disposiciones ni reglamentos que establezcan reglas de
relación entre los grupos de interés y los gobiernos y parlamentos nacionales. Únicamente
Alemania y el Reino Unido han desarrollado un marco formal de relación. Sería interesante iniciar
un proceso de reflexión sobre la conveniencia de establecer reglas de este tipo en nuestro país.
POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN
Sensibilizar a los grupos de interés nacionales sobre la posibilidad y la importancia de su
participación en el proceso político de la UE mediante su inscripción en el Registro de Grupos de
Interés de la CE, así como favorecer el cumplimiento del Código de Conducta.
Nuestros políticos y gestores sanitarios deberían tener en cuenta los intereses y actores clave
presentes en la formulación de políticas comunitarias con potencial incidencia y repercusión en la
política sanitaria nacional y autonómica y consultar el Registro de Grupos de Interés de la CE.
Promover la participación de los grupos de trabajo y profesionales del MSPS, el SNS y de
organismos dependientes, así como de instituciones u organismos autonómicos, en las consultas
de la DG SANCO y otras DG con competencias en áreas relacionadas con la salud.
Promover la presencia de profesionales españoles en los Grupos de Expertos que asisten a la CE
en la formulación de políticas.
Participar activamente en el seguimiento del proceso normativo de la UE, con objeto de trasladar
nuestros intereses a los foros de participación, incrementar la visibilidad de las políticas y potenciar
la creación de redes en el ámbito comunitario.
Analizar las diferencias intrínsecas entre grupos de interés y tenerlas en cuenta para la formulación
de propuestas de participación ciudadana. Por ejemplo, las asociaciones de pacientes pueden
tener objetivos muy diferentes debido a la naturaleza de las enfermedades que representan. Es
necesario analizar estas diferencias y buscar objetivos y foros de discusión comunes.
109
9
En España la participación de la ciudadanía en el diseño de políticas de salud se recoge en
normativas sanitarias como la Ley General de Sanidad y la Ley de Cohesión y Calidad.
Las redes en el entorno europeo pueden ser utilizadas para conseguir que los grupos difíciles de
movilizar finalmente se involucren en el proceso. Se recomienda promover la conexión de los grupos
de interés nacionales con las redes europeas como el Foro europeo de pacientes y el Foro europeo
de la salud, para que las necesidades de los usuarios de nuestro sistema sanitario se vean reflejadas
en los procesos de participación en Europa.
INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA
LOS LOBBIES O GRUPOS DE INTERÉS EN LA UE
Según la definición de la CE y del PE, un “lobby” o “grupo de interés” es aquel que realiza actividades
con el objetivo de influir en la formulación de las políticas y en los procesos de toma de decisiones
de las instituciones europeas.
Se excluyen de esta definición las actividades de asesoramiento jurídico y profesional de otro tipo,
las actividades de los interlocutores sociales que participen en el diálogo social y las actividades de
respuesta a peticiones directas de la CE. En los documentos de la UE se utilizan indistintamente los
términos “grupos de interés” (stakeholders), “grupos de presión” (lobbies).
La UE reconoce que, como actores que realizan un seguimiento del proceso político comunitario,
proporcionan información relevante para el desarrollo de las políticas comunitarias al tiempo que
constituyen una forma de legitimación de las decisiones políticas.
La falta de regulación de las actividades de los grupos de interés supone que no existan datos fiables
sobre éstos. Se estima que en Bruselas operan más de 2.600 grupos. El registro del PE cuenta con
5.000 profesionales dedicados a esta actividad.
De los más de 15.000 profesionales de estos lobbies que trabajan en Bruselas, la gran mayoría
representa a grandes empresas, mientras que un 10% trabaja para organizaciones no
gubernamentales de diversos tipos, con muchísimos menos recursos. Con el fin de equilibrar la
situación, la CE y el PE prestan apoyo financiero a estas últimas.
El abordaje del “lobbying” por el Parlamento Europeo
El PE fue la primera institución europea en abordar el fenómeno del “lobbying”. En 1991, propuso la
creación de un registro de “lobbistas” y la elaboración de un código de conducta; pero, tras intensos
debates, la propuesta no fue llevada a la sesión plenaria. En 1994, se reanuda el debate y se
establece el registro del PE. En 1996, se da un paso más en la transparencia al exigirse a cada
miembro del PE y a sus asistentes una declaración detallada de sus actividades profesionales y de
la existencia de beneficios en el ejercicio de las mismas.
110
Los “lobbies” y la Constitución
Únicamente los grandes corporaciones empresariales han sido activas en el proceso de definición
de la Constitución de la UE. Aunque en general están satisfechas con el resultado, principalmente
por la inclusión del programa económico neoliberal en el texto del Tratado y el reforzamiento de
los poderes del PE, algunas de sus demandas no se han vistos satisfechas, como:
•
La simplificación del procedimiento de toma de decisiones extendiendo el voto de mayoría
cualificada a más áreas.
•
La liberalización del sector servicios ampliando el mercado común a servicios como la
sanidad.
•
La no inclusión de la carta de derechos fundamentales en el texto.
•
La dotación a la CE del poder para negociar por sí sola la política de comercio internacional
de la UE.
Foro Europeo de la Salud
Creado en el año 2000 dentro de la Estrategia de Salud de la UE, se considera un mecanismo
permanente de consulta y de información que asegure que esta estrategia comunitaria se adapta
a las expectativas de la ciudadanía y es comprendida con claridad.
Está formado por tres elementos: Foro de política sanitaria, Foro abierto y Foro virtual de salud.
Foro Europeo de Pacientes
Creado en el año 2001, en él participan asociaciones de pacientes que son representativas y se
consideran interlocutores válidos para ser consultados y desarrollar políticas sanitarias a nivel
europeo.
111
9
INICIATIVAS DE PARTICIPACIÓN EN SALUD
El Tratado de Lisboa y la salud
SITUACIÓN DE PARTIDA
Tras la entrada en vigor del Tratado de Niza el 1 de enero de 2003, comienza el proceso de
elaboración de una Constitución Europea que pretendía sentar las bases de una Europa sólida y
democrática. Su entrada en vigor debía ser ratificada por todos los EE.MM. de acuerdo con las
normas constitucionales de cada uno (ratificación parlamentaria o referéndum nacional).
En el año 2005, España y Luxemburgo aprueban la Constitución, pero es rechazada por Francia y
los Países Bajos. Estos resultados dan lugar a un debate social, mediático y político en el que
prevalece la idea de fracaso del proyecto de UE. El debate se prolonga en el tiempo, alimentado por
las dificultades que supone la ampliación de la UE, que casi ha duplicado sus miembros en los
últimos años.
En 2007, coincidiendo con la Presidencia alemana de la UE, se discurre una salida a esta “crisis de
la UE” retomando la idea inicial de que la construcción de la Unión se ha de conseguir a través de
hitos concretos; comienza así la elaboración de un nuevo Tratado de Reforma que recoge en un
texto los aspectos sobre los que hay un amplio consenso y al que se añaden protocolos adicionales
sobre temas concretos que serán ratificados por cada país.
Además se suprimen aspectos polémicos incluidos en la Constitución y se abandona el concepto de
“constitucionalidad” del texto, lo que conlleva que ya no sea necesario sustituir todos los Tratados
existentes por la Constitución. Además, el nuevo Tratado no requiere ser ratificado por referéndum
nacional en los EE.MM. que si se exigía para el texto constitucional.
El nuevo Tratado de Reforma se firmó en Lisboa bajo la Presidencia portuguesa el 13 de diciembre
de 2007. A partir de ese momento se inicia el proceso de ratificación por parte de los EE.MM., que
concluyó en noviembre de 2009 con la ratificación de la República Checa. El Tratado, denominado
desde su firma Tratado de Lisboa, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.
En el ámbito de la salud, el Tratado del Lisboa reconoce el derecho a la asistencia sanitaria de toda
la ciudadanía y recoge como anexo la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, (adoptada
en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007), que adquiere carácter vinculante. Sin embargo, en
materia de salud, no define una política de salud pública europea y no aborda específicamente los
aspectos de mayor impacto para la asistencia sanitaria relacionados con el mercado interno y la
libre circulación de profesionales y pacientes.
112
LA SALUD EN EL TRATADO DE LISBOA
INTRODUCCIÓN
El Tratado de Lisboa renueva y moderniza la UE y sus instituciones y las hace más democráticas
con la intención de abordar los nuevos retos a los que se enfrenta la Unión. Una UE de veintisiete
EE.MM. que poco se parece a la Unión original, tiene nuevas preocupaciones que constituyen
las principales razones que han dado lugar al nuevo Tratado. Entre ellas destacan: el desarrollo
sostenible, el cambio climático y las nuevas amenazas transfronterizas a la salud, y la necesidad
de una UE más democrática y ágil en la toma de decisiones.
•
El Tratado de la Unión Europea (TUE).
•
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, (que pasa a denominarse Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)). Contiene además varios protocolos y
declaraciones anexos al Tratado.
CONSIDERACIONES GENERALES
De carácter dogmático
Confiere a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE el mismo carácter jurídico y
•
vinculante de los Tratados y se convierte en Derecho primario. La Carta contiene el conjunto
de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de la ciudadanía europea y de todas
las personas que residen en el territorio de la Unión. Se incorpora como anexo.
•
Las condiciones para ser miembros de la UE se clarifican y se convierten en requisito de
los Tratados.
•
Incluye el mecanismo para que un Estado miembro pueda abandonar la Unión.
De carácter orgánico
La Unión pierde la institucionalización de unos símbolos, ya que la bandera y el himno de
•
la UE no mantienen ningún reconocimiento formal.
•
La UE adquiere personalidad jurídica.
•
El PE adquiere mayor peso en la toma de decisiones, de manera que la “codecisión” se
convierte en el procedimiento legislativo ordinario. También refuerza su papel en la aprobación
del presupuesto de la UE.
•
El Consejo Europeo, integrado por los jefes de Gobierno y jefes de Estado, se convierte
en institución de la UE. Se crea la figura del presidente del Consejo Europeo, con un mandato
máximo de cinco años. El presidente de la Comisión será elegido por el PE a propuesta del
Consejo Europeo.
113
10
El nuevo Tratado modifica los dos principales Tratados anteriores:
•
El Tratado formaliza la posición del Banco Central Europeo, al convertirlo en una institución
de la UE.
•
Se racionaliza el procedimiento de toma de decisiones de la UE. Para las votaciones del
Consejo se establece como procedimiento habitual la mayoría cualificada. La unanimidad queda
reservada para ámbitos políticos importantes, como la fiscalidad y la defensa.
•
Toda propuesta de transferir nuevas áreas políticas a la decisión por mayoría estará sometida
a reglas estrictas; cada Estado miembro deberá ponerse de acuerdo sobre los cambios y los
Parlamentos nacionales tendrán derecho de veto.
•
A partir de 2014 introducirá el sistema de “doble mayoría” para las votaciones que requieran
mayoría cualificada, de manera que las decisiones del Consejo deberán ser aprobadas por el
55% de los EE.MM. que a su vez representen la mayoría de la población (65%) de la UE. De esta
forma las decisiones tienen una doble legitimidad.
•
Se crea la figura del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad Común (PESC), encargado de dirigir los asuntos exteriores y la política de seguridad
y defensa común de la UE. Este alto representante será el presidente del Consejo de ministros
de exteriores y vicepresidente de la CE.
•
La Comisión mantiene un representante de cada Estado miembro.
•
El Tratado establece cuáles son: 1) las competencias de la UE (normas de competencia,
política monetaria de la zona euro, política comercial común), 2) competencias de los EE.MM.
(sanidad, educación e industria) y 3) competencias compartidas (mercado interior, agricultura,
transporte y energía).
•
Los Parlamentos nacionales podrán participar directamente en el proceso de toma de
decisiones. Todas las propuestas legislativas han de enviarse a los mismos, que, a través de un
“sistema de alerta precoz”, podrán manifestar si consideran que la UE debe abstenerse de
intervenir. Si se presentan objeciones por varios parlamentos, la propuesta puede ser modificada
o retirada. Se garantiza, mediante este procedimiento, que la UE no se extralimite en sus
funciones y no legisle sobre temas que sean competencia de los EE.MM. o que serían mejor
abordados desde el ámbito regional o local.
•
Introduce la iniciativa ciudadana en el proceso legislativo. Un millón de personas podrán
presentar, mediante petición avaladas por sus firmas, nuevas propuestas legislativas.
Relacionado con las políticas de la UE
•
La UE se compromete a promover sus valores en el mundo. Contribuye así a: la paz y la
seguridad; al desarrollo sostenible; a la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos; al
comercio libre y justo; a la erradicación de la pobreza; a la defensa de los derechos humanos; al
respeto al Derecho internacional y su mejora.
•
Se define con más claridad el papel de la UE en el ámbito de los asuntos exteriores y de la
política de seguridad. Las misiones que la UE ha emprendido hasta ahora fuera de su territorio
tenían la finalidad de mantener la paz, prevenir conflictos y reforzar la seguridad internacional en
el marco de la Carta de las Naciones Unidas. El Tratado amplía el papel de la UE para incluir
operaciones de desarme, asesoramiento y asistencia en cuestiones militares y de ayuda a la
estabilización al término de conflictos. Las decisiones sobre asuntos de defensa seguirán
requiriendo la aprobación unánime de los veintisiete.
•
Los EE.MM. reforzarán la cooperación policial para prevenir ataques terroristas. (El Reino
Unido ha impuesto una reserva que le permite quedarse al margen de las políticas de cooperación
policial y judicial que otros países promuevan).
114
•
La UE garantizará la solidaridad entre sus miembros en materia de abastecimiento
energético.
LA SALUD EN EL TRATADO DE LISBOA
Las novedades en materia de salud se reflejan en el TFUE, especialmente en el artículo 168,
dedicado íntegramente a la salud pública, y en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE,
que adquiere el mismo carácter jurídico y vinculante de los Tratados, convirtiéndose en Derecho
primario. Ésta contiene numerosos artículos con importantes implicaciones en la formulación de
políticas de salud.
Consideraciones generales:
Se establece que la Unión deberá complementar la acción de los EE.MM. en la lucha contra los
daños a la salud producidos por el consumo de drogas, incluyendo la información y la prevención.
El Consejo de la UE deberá votar por unanimidad los acuerdos comerciales de servicios sociales,
de educación y de salud, cuando estos acuerdos supongan un riesgo para la organización
nacional de estos servicios y afecten a la responsabilidad de ofrecerlos que tienen los EE.MM.
(artículo 207 TFUE, Título II, “Política Comercial Común”).
Para los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública se aplicarán las
competencias compartidas entre la Unión y los EE.MM. (artículo 4 TFUE, Título I, “Categorías y
ámbitos de competencias de la Unión”).
La Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o
complementar la acción de los EE.MM. en el ámbito de la protección y mejora de la salud humana
(artículo 6 TFUE, Título I, “Categorías y ámbitos de competencias de la Unión”).
En la definición y puesta en práctica de sus políticas y acciones, la UE tendrá en cuenta las
exigencias relacionadas con un nivel elevado de protección de la salud humana (artículo 9 TFUE,
Título II, “Disposiciones de aplicación general”).
La salud en el artículo 168 TFUE se aborda en varios aspectos:
Sobre la acción de la Comunidad.
Se reconoce que la definición e implementación de todas las políticas comunitarias debe
•
asegurar un alto nivel de protección de la salud humana y que la acción de la UE deberá
complementar las políticas nacionales.
•
Esta acción irá dirigida a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades, evitar las
115
10
Se hace especial referencia al derecho a la protección de la salud y a las prestaciones de la
seguridad social. El Consejo Europeo no se ha pronunciado todavía sobre temas tan relevantes
como la acumulación de los períodos de cotización a la seguridad social y la transferencia de las
prestaciones sociales.
fuentes de peligro para la salud humana y luchar contra las enfermedades más graves a través
de la investigación de las causas, el modo de transmisión y de prevención, así como la
información y educación sanitaria.
•
Se debe promover la vigencia, la alerta temprana y la lucha contra las amenazas a la salud
en zonas fronterizas y las pandemias.
La cooperación entre los EE.MM.
•
La coordinación entre EE.MM., y de éstos con la Comisión, se centrará en las áreas de acción
sobre salud pública de la Unión. La Comisión puede tomar la iniciativa para promover la
coordinación, al igual que ocurre en el Tratado vigente.
•
Se hace referencia a la necesidad de colaboración de la UE con los EE.MM. en la lucha
contra la droga, fomentando la cooperación entre los Estados para que mejoren la
complementariedad de los servicios de salud en las áreas fronterizas.
•
Para fomentar la cooperación entre EE.MM., la Unión promoverá iniciativas que tengan como
objetivo establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y
preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos. Se informará
cumplidamente al PE.
Sobre la cooperación con terceros países y las organizaciones internacionales.
Al igual que en Tratados anteriores, se establece que la Unión y los EE.MM. deben fomentar la
cooperación con terceros países y las organizaciones internacionales en el ámbito de la salud
pública.
Sobre las medidas para cumplir los objetivos.
El PE y el Consejo, previa consulta al CESE y al Comité de las Regiones, contribuirán a la
consecución de los objetivos de salud adoptando medidas:
•
Destinadas a establecer unos estándares de calidad y de seguridad de los órganos y las
sustancias de origen humano, sangre y sus derivados; estas medidas no interferirán en las que
los EE.MM. aprueben con respecto a las donaciones y uso médico de órganos y sangre.
•
De ámbito veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo la protección de la salud
pública.
•
Que establezcan normas elevadas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos
sanitarios.
Sobre las medidas para proteger y mejorar la salud humana.
El PE y el Consejo de la UE, actuando de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario y previa
consulta al CESE y al Comité de las Regiones:
•
Podrán adoptar medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana y en
particular a luchar contra las pandemias transfronterizas.
•
Promoverán medidas contra el tabaquismo y el consumo excesivo de alcohol.
Se excluirá toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los EE.MM.
Las medidas que la UE establezca sobre el estándar de calidad y seguridad del uso de órganos y
sangre no afectarán a las medidas nacionales sobre su uso médico y donaciones.
116
La responsabilidad de los EE.MM.:
La acción de la Unión en el ámbito de la salud pública respetará plenamente las responsabilidades
de los EE.MM. en la definición de su política de salud, en la organización y prestación de servicios
sanitarios y atención médica, (incluyendo la gestión de los servicios de salud y de atención
médica), así como la asignación de recursos a dichos servicios.
La salud en otros artículos:
El artículo 1, sobre la dignidad humana, puede considerarse la base de todo derecho a la
salud.
El artículo 3, sobre la integridad de la persona.
El artículo 8, sobre protección de datos personales.
El artículo 10, sobre la libertad de conciencia, creencias y religión.
El artículo 25, sobre el derecho a cuidados de prevención y al derecho a beneficiarse de
tratamiento médico bajo las condiciones establecidas por las leyes nacionales.
El artículo 26, sobre la integración de personas con discapacidad.
COMPARACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA SALUD DEL TRATADO
DE LISBOA CON EL TRATADO DE NIZA Y LA CONSTITUCIÓN
En el ámbito de la salud que nos ocupa, el Tratado de Lisboa introduce algunos cambios al tiempo
que conserva algunas cuestiones ya planteadas en el Tratado de Niza y en la Constitución. Así:
•
De la Constitución se conserva referencias a las amenazas a la salud de las regiones
transfronterizas y la necesidad de cooperación entre los EE.MM. en este sentido.
•
Del Tratado de Niza conserva la referencia explícita a la exclusión de la armonización de
las leyes y regulaciones de los EE.MM.
•
El artículo 152, en el Título XIII, “Salud Pública”, del Tratado de Niza pasa a ser el artículo
168, del Título XIV, “Salud Pública”, del TFUE.
•
El artículo 168 TFUE está compuesto de siete puntos y cambia ligeramente su estructura
respecto al artículo 152 del Tratado de Niza. Sus contenidos son básicamente iguales,
apuntando que la acción de la UE en el ámbito de la salud se orientará hacía la mejora de la
salud pública, la prevención de la enfermedad y el evitar cualquier fuente de peligros para la
salud humana. Establece que para lograrlo se debe potenciar la cooperación entre los EE.MM.
y apoyar sus acciones en este sentido.
•
El Tratado de Lisboa introduce como novedad la referencia a la cooperación en zonas
fronterizas sobre la vigilancia, la alerta temprana y la lucha contra las amenazas a la salud y
las pandemias.
En el cuadro 1 se resume cómo se aborda la salud en los distintos tratados.
117
10
Otros artículos del Tratado hacen también referencia a cuestiones que potencialmente podrán
tener implicaciones en la formulación de políticas sanitarias y actuaciones sanitarias. Así:
Cuadro 1: La salud en los distintos tratados
TRATADO DE NIZA
CONSTITUCIÓN
(no ratificada)
TRATADO DE LISBOA
Artículo 152 - Salud Pública
Capítulo III - Artículo 278
Artículo 168 TFUE
Complementará las políticas nacionales,
y se encaminará a:
- Mejorar la salud pública.
- Prevenir las enfermedades.
- Evitar las fuentes de peligro para la
salud humana.
- Reducir los daños a la salud causados
por las drogas, incluyendo actividades
de información y prevención.
La Comunidad debe fomentar la
cooperación entre los EE.MM.
La Comisión puede promover esta
coordinación.
El Consejo, consultando al CESE y al
Comité de las Regiones, debe contribuir a
la consecución de los objetivos.
No se consideran.
Añade la diferenciación entre salud
física y mental.
Sus contenidos son básicamente los
mismos.
Se vuelve a considerar salud humana,
sin diferenciar mental o física.
Añade que se fomentará la cooperación
entre EE.MM. para reducir los daños
causados por las drogas.
Además se promoverán iniciativas
destinadas a:
- Establecer procedimientos e
indicadores.
Añade que la cooperación entre EE.MM.
- Intercambiar buenas prácticas.
buscará mejorar la complementariedad
de los servicios de salud en las áreas - Monitorear y evaluar de forma periódica.
- Establecer un sistema de alerta precoz
fronterizas.
y transfronterizo.
- Se introduce la idea de mejorar los
servicios sanitarios en zonas fronterizas.
- Añade la necesidad de informar al PE.
Las leyes europeas o leyes marco establecerán medidas
para afrontar los problemas de salud.
Estas leyes se adoptarán tras la consulta al CESE y al Comité de las Regiones.
Medidas que impongan estándares de calidad y seguridad para productos
médicos y dispositivos de uso médico
Medidas relacionadas con el monitoreo, la alerta temprana y la lucha contra las
amenazas a la salud en zonas fronterizas.
118
IMPLICACIONES PARA ESPAÑA
VALORACIÓN GENERAL
Las competencias de la UE se rigen por el “principio de atribución”, es decir, la Unión actúa dentro
de los límites que le atribuyen los EE.MM. en los Tratados, aplicándose en el caso de salud y
seguridad social los “principios de proporcionalidad y subsidiaridad” (al tratarse de políticas
complementarias y no directas de la UE).
Son las instituciones de cada Estado las responsables de trasladar lo establecido en los Tratados
a la legislación nacional. En España, el MSPS es el responsable de transmitir la normativa europea
en temas de salud a los organismos competentes de las CC.AA., al estar las competencias
sanitarias descentralizadas a éstas.
Es posible que la inclusión de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en el Tratado
suponga un nuevo enfoque en la interpretación de la normativa comunitaria y las sentencias que
dicte el Tribunal de Justicia Europeo. A su vez, este hecho tendría consecuencias en los EE.MM.
Previendo posibles efectos indeseados, tanto Polonia como el Reino Unido se han descolgado de
adoptar la Carta.
LÍNEAS DE ACCIÓN POSIBLES
Las autoridades sanitarias (MSPS, Consejerías de salud de CC.AA.) y el INSS deberán analizar
el impacto que la decisión del Consejo de Europa sobre la exportación de las prestaciones sociales
y la suma de los períodos de cotización puede tener en el SNS y en el presupuesto nacional.
Las autoridades sanitarias y el INSS deberán conocer las implicaciones de carácter vinculante que
la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, especialmente el reconocimiento del derecho a
la protección de la salud y a la seguridad social, puedan tener en los ciudadanos europeos
residentes en España y en los numerosos turistas europeos que nos visitan.
Las autoridades sanitarias y el INSS deberán considerar el reconocimiento social del SNS como
promotor de la integración ciudadana, ya que ofrece servicios sanitarios universales, de calidad y
con el ciudadano como centro del sistema. El carácter del nuevo Tratado de Reforma es un reflejo
de la capacidad de la ciudadanía de sentirse partícipe de la construcción europea sin abandonar
las particularidades nacionales, autonómicas y locales que los definen. La defensa de la salud y
la prestación de servicios sanitarios de calidad es clave para fomentar su integración.
119
10
El artículo 168 TFUE reafirma el principio de subsidiaridad, aunque introduce la posibilidad de
que el Parlamento y el Consejo adopten medidas de fomento para proteger y mejorar la salud
humana, y el Consejo puede adoptar recomendaciones, a propuesta de la Comisión, para estos
fines.
El Tratado de Lisboa dota a los EE.MM. de capacidad de control en la toma de decisiones en las
instituciones europeas; los parlamentos nacionales deben ser consultados y tienen capacidad de
rechazo. En España, al estar las competencias sanitarias descentralizadas a las CC.AA., es
necesario contemplar cómo desarrollar en la práctica su participación en este proceso.
Contribuir al desarrollo de las regiones transfronterizas europeas utilizando la experiencia y buenas
prácticas de nuestro SNS.
120
Se recoge en este capítulo la normativa comunitaria relacionada con los diez temas específicos de
acciones referidas a salud que hemos analizado dividido en dos apartados
•
•
Normativa de aplicación general a todos los temas.
Normativa de aplicación específica a cada uno de los temas tratados.
Se ha organizado por jerarquía normativa atendiendo a las siguientes categorías y dentro de ellas
por fechas, de más antigua a más reciente:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Tratado de la UE
Reglamentos
Directivas
Decisiones
Otros actos
Recomendaciones
Dictámenes
Acciones comunes
Decisiones
Otros documentos de las instituciones
Informes
Conclusiones
Comunicaciones
Consultas
Libros (verdes y blancos)
Documentos
Hay que tener en cuenta que en algunos temas no existe normativa correspondiente a alguna de
las categorías enumeradas.
NORMATIVA DE APLICACIÓN GENERAL
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, Tratado CECA (París, 1951).
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, Tratado EURATOM (Roma,
1957).
121
Normativa comunitaria relacionada
Normativa comunitaria
relacionada
INTRODUCCIÓN
Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, Tratado CEE (Tratado de Roma, 1957).
Tratado de fusión (1965). Diario Oficial N° 152 de 13 de julio de 1967.
Acta Única Europea (1986). Diario Oficial N° L 169 de 29 de junio de 1987.
Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos. Diario Oficial N° C 340
de 10 de noviembre de 1997.
Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos
de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos. Diario Oficial N° C 80 de 10 de marzo
de 2001.
Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht). Diario Oficial N° C 191 de 29 de julio de 1992.
Versión consolidada: Diario Oficial N° C 325 de 24 diciembre 2002. El artículo 152 del Tratado
establece la obligación de que la UE garantice que todas sus políticas y medidas contribuyan a un
alto nivel de protección de la salud.
Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001 relativa a la
evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, DOCE L
197/30 de 21.7.2001.
Decisión nº 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006
relativa al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación,
desarrollo tecnológico y demostración (2007-2013), DOUE L 412/1 de 30.12.2006.
Decisión de la Comisión de 12 de febrero de 2007 por la que se adopta el plan de trabajo de 2007
para la aplicación del Programa de Acción Comunitario en el ámbito de la salud pública 2003-2008,
en el que se inscribe el plan de trabajo anual en materia de subvenciones.
Decisión nº 1350/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, por la
que se establece el segundo Programa de Acción Comunitario en el ámbito de la Salud (2008-2013),
DOUE L 201/3 de 20.11.2007.
Council Recommendatin on broad guidelines for the economic policies of the Member States and of
the Union, Part I of the Europe 2020 Integrated Guidelines, SEC(2010) 488/3.
Conclusiones del Consejo sobre los valores y principios comunes de los sistemas sanitarios de la
UE (2006/C 146/01).
Conclusiones del Consejo sobre la salud de las mujeres (2006/C 146/02).
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y
al Comité de las Regiones de 27 de mayo de 2003. Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia
de Lisboa: racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social,
COM(2003) 261 final.
122
Comunicación de la Comisión, de 9 de junio de 2004, Plan de acción europeo de medio ambiente
y salud (2004-2010), COM(2004) 416 – Diario Oficial C49 de 28.2.2006.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones, de 21 de febrero de 2007, “Mejorar la calidad y la
productividad en el trabajo: estrategia Comunitaria de salud y seguridad en el trabajo (2007-2012)”,
COM(2007) 62 final – no publicada en el Diario Oficial.
Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social y al Comité de las Regiones – Estratégia Política Anual para 2008 COM(2007) 65 final
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones. Solidaridad en materia de salud: reducción de las
desigualdades en salud en la UE. COM(2009) 567/4.
Comunicación de la Comisión Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador, COM(2010) 2020.
Consulta pública de la Comisión Europea sobre la acción futura de la UE en el ámbito de la salud.
2004.
Consulta pública de la Comisión Europea sobre los aspectos operativos y las prioridades de una
futura estrategia. 2007.
Consulta pública de la Comisión Europea sobre el papel de la UE en la salud a nivel mundial. 2009.
Consulta pública de la Comisión Europea acerca del Libro Verde sobre el personal sanitario
europeo. 2009.
Libro Blanco Juntos por la salud: un planteamiento estratégico para la UE (2008-2013), de 23 de
octubre de 2007, COM (2007) 630 final.
Libro Verde sobre el personal sanitario europeo, COM(2008) 725 final.
123
Normativa comunitaria relacionada
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social
Europeo - Estrategia europea de medio ambiente y salud, COM(2003) 338 final – no publicada en
el Diario Oficial.
NORMATIVA DE APLICACIÓN ESPECÍFICA
ESTRATEGIA EN MATERIA DE SALUD EN LA UE 2008-2013
La normativa relacionada con este tema es la misma que la recogida en el apartado normativa de
aplicación general.
PROGRAMA DE SALUD 2008-2013
Comunicación de la Comisión de 20 de abril de 2004, Modernizar la protección social para el
desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y
duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del “método abierto de coordinación”, COM
(2004) 304 final.
Propuesta modificada de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de mayo de 2006,
por la que se establece un segundo programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud y la
protección de los consumidores (2007-2013) - Adaptación tras el acuerdo de 17 de mayo de 2006
sobre el marco financiero 2007-2013, COM(2006) 234 final.
Decisión de la Comisión de 12 de febrero de 2007, por la que se adopta el plan de trabajo de 2007
para la aplicación del programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2003-2008),
en el que se inscribe el plan de trabajo anual en materia de subvenciones.
7º PROGRAMA MARCO DE INVESTIGACIÓN
Decisión nº 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de diciembre de 1998 relativa
al quinto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, demostración
y desarrollo tecnológicos (1998-2002), Diario Oficial L 26 de 1.2.1999.
Decisión n° 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2002 relativa al
sexto programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo
tecnológico y demostración, destinado a contribuir a la creación del Espacio Europeo de
Investigación y a la innovación (2002-2006), Diario Oficial L 232 de 29.8.2002.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 6 de abril de 2005,
«Construcción del Espacio Europeo de la Investigación al servicio del crecimiento», COM (2005)
118 final - no publicada en el Diario Oficial.
124
Decisión 2006/969/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativa al séptimo programa
marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) de acciones de investigación
y formación en materia nuclear 2007 a 2011.
Reglamento (CE) nº 1906/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de
2006 por el que se establecen las normas de participación de empresas, centros de investigación
y universidades en las acciones del Séptimo Programa Marco, y las normas de difusión de los
resultados de la investigación (2007-2013), Diario Oficial L 391 de 30.12.2006.
Reglamento (Euratom) nº 1908/2006 del Consejo de 19 de diciembre de 2006 por el que se
establecen las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades
en las acciones del séptimo programa marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y
las normas de difusión de los resultados de la investigación (2007-2011), Diario Oficial L 400 de
30.12.2006.
Decisión del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al programa específico Cooperación
por el que se ejecuta el séptimo programa marco de la Comunidad Europea de acciones de
investigación, desarrollo tecnológico y demostración 2007-2013, Diario Oficial L 400 de
30.12.2006.
Decisión 2006/970/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativa al séptimo programa
marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) de acciones de investigación
y formación en materia nuclear 2007 a 2011, Diario Oficial L 400 de 30.12.2006.
Decisión 2006/972/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al programa específico
«Ideas» por el que se ejecuta el séptimo programa marco de la Comunidad Europea de acciones
de investigación, desarrollo tecnológico y demostración 2007-2013, Diario Oficial L 54 de
22.2.2007.
Decisión 2006/973/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al programa específico
“Personas” por el que se ejecuta el séptimo programa marco de la Comunidad Europea de
acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración 2007-2013, Diario Oficial L 400
de 30.12.2006.
Decisión 2006/974/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al programa específico
“Capacidades” por el que se ejecuta el séptimo programa marco de la Comunidad Europea de
acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración 2007-2013, Diario Oficial L 400
de 30.12.2006.
Decisión 2006/975/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al Programa Específico
que debe ejecutar mediante acciones directas el Centro Común de Investigación dentro del
Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea de Acciones de Investigación, Desarrollo
Tecnológico y Demostración 2007-2013, Diario Oficial L 400 de 30.12.2006.
125
Normativa comunitaria relacionada
Decisión 2006/1982/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006,
relativa al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación,
desarrollo tecnológico y demostración 2007 a 2013.
Decisión 2006/977/Euratom del Consejo, de 19 de diciembre de 2006, relativa al programa específico
que debe ejecutar mediante acciones directas el Centro Común de Investigación para la ejecución
del séptimo programa marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) de
acciones de investigación y formación en materia nuclear 2007-2011, Diario Oficial L 400 de
30.12.2006.
Decisión nº 1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la
que se establece un Programa Marco para la Innovación y la Competitividad 2007-2013.
Decisión 2008/111/CE, Euratom de la Comisión, de 7 de diciembre de 2007, por la que se crea la
Oficina del Espacio Europeo de Investigación.
Decisión de la Comisión 2008/46/CE, de 14 de diciembre de 2007, por la que se crea una Agencia
Ejecutiva de Investigación para la gestión de determinados campos de los programas comunitarios
específicos “Personas”, “Capacidades” y “Cooperación” en el ámbito de la investigación en aplicación
del Reglamento (CE) nº 58/2003 del Consejo.
Decisión 2008/37/CE de la Comisión, de 14 de diciembre de 2007, por la que se crea la Agencia
Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación para la gestión del programa específico comunitario
“Ideas” en el campo de la investigación en las fronteras del conocimiento en aplicación del
Reglamento (CE) n° 58/2003 del Consejo.
Libro Verde de 4 de abril de 2007 titulado “El Espacio europeo de investigación: nuevas perspectivas”,
COM(2007) 161 final - no publicado en el Diario Oficial.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de mayo 2008,
denominada: “Mejores carreras y más movilidad: una asociación para los investigadores”,
COM(2008) 317 final – No publicada en el Diario Oficial.
Recomendación de la Comisión de 10 de abril de 2008 sobre la gestión de la propiedad intelectual
en las actividades de transferencia de conocimientos y Código de buenas prácticas para las
universidades y otros organismos públicos de investigación, C(2008) 1329 final – no publicada en el
Diario Oficial.
Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 15 de julio de 2008, denominada: «Hacia una
programación conjunta en investigación: trabajar juntos para abordar de forma más eficaz las
cuestiones preocupantes comunes», COM(2008) 468 final – no publicada en el Diario Oficial.
Propuesta de Reglamento del Consejo, de 25 de julio de 2008, relativo al marco jurídico comunitario
para las infraestructuras de investigación europeas. COM(2008) 467 final.
Informe anual de la Comisión, de 18 de agosto de 2008, sobre las actividades de investigación y
desarrollo tecnológico de la Unión Europea en 2007, COM(2008) 519 final.
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 24 de septiembre de 2008,
denominada: “Marco estratégico europeo para la cooperación internacional en ciencia y tecnología”,
COM(2008) 588 final – No publicada en el Diario Oficial.
126
DETERMINATES SOCIALES DE LAS DESIGUALDADES EN
SALUD
Pólítica regional y fondos estructurales
Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen las
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social
Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999.
Política agrícola común
Reglamento (CE) nº1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006,
relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, y por el que se deroga el Reglamento (CE)
nº1783/1999.
Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006, sobre las directrices estratégicas comunitarias de
desarrollo rural (período de programación 2007-2013).
Mercado interior
Recomendación de la Comisión, de 12 de julio de 2004, relativa a la transposición al Derecho
nacional de las Directivas que afectan al mercado interior (Texto pertinente a efectos del EEE)
Diario Oficial L 98 de 16.4.2005.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones - Un mercado único para la Europa del siglo XXI, COM(2007)
724 final - No publicado en el Diario Oficial.
Determinantes sociales
Comunicación de la Comisión. Libro Verde “Frente a los cambios demográficos, una nueva solidaridad entre generaciones”, COM (2005) 94 final - No publicada en el Diario Oficial.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones, de 10 de mayo de 2007, “Promover la solidaridad entre
las generaciones”, COM (2007) 244 final - No publicada en el Diario Oficial.
127
Normativa comunitaria relacionada
Salud pública
Comunicación de la Comisión, de 20 de abril de 2004 – Modernizar la protección social para el
desarrollo de una asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y
duraderas: apoyo a las estrategias nacionales a través del “método abierto de coordinación”,
COM(2004) 304 final - No publicada en el Diario Oficial.
Propuesta modificada de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de mayo de 2006,
por la que se establece un segundo programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud y la
protección de los consumidores 2007-2013 - Adaptación tras el acuerdo de 17 de mayo de 2006
sobre el marco financiero 2007-2013, COM(2006) 234 final.
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones de 19 de enero de 2007. Propuesta de informe conjunto sobre
protección social e inclusión social, COM(2007) 13 final/3.
Determinantes de la salud
Informe de la Comisión, de 22 de mayo de 1997, sobre la situación sanitaria de la mujer en la
Comunidad Europea, COM(97) 224 final – No publicada en el Diario Oficial.
Recomendación del Consejo de 12 de julio de 1999 relativa a la exposición del público en general
a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz), Diario Oficial L 199 de 30.7.1999.
Resolución del Consejo de 29 de junio de 2000 sobre medidas en materia de determinantes
sanitarios (2000/C 218/03).
Comunicación de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, titulada “El futuro de la asistencia sanitaria
y de la atención a las personas mayores: garantizar la accesibilidad, la calidad y la sostenibilidad
financiera”, COM(2001) 723 final – No publicada en el Diario Oficial.
Estrategia europea, de 11 de junio de 2003, en materia de medio ambiente y salud, COM(2003) 338
final – No publicada en el Diario Oficial.
Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 2003, sobre formas sanas de vida: educación,
información y comunicación, 2004/C 22/01.
Tabaco
Resolución del Consejo y de los Ministros de Sanidad de los Estados miembros reunidos en el seno
del Consejo de 18 de julio de 1989, sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al público,
Diario Oficial C 189 de 26.7.1989.
128
Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones de 14 de noviembre de 1996, relativo al curso dado a la Resolución del
Consejo y de los Ministros de Sanidad de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo
sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al público, COM(96) 573 final.
Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones de 14 de noviembre de 1996, relativo al curso dado a la Resolución del
Consejo y de los Ministros de Sanidad de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo
sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al público, COM(96) 573 final.
Directiva 2001/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2001 relativa a la
aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco.
Recomendación 2003/54/CE del Consejo de 2 de diciembre de 2002 relativa a la prevención del
tabaquismo y a una serie de iniciativas destinadas a mejorar la lucha contra el tabaco.
Reglamento (CE) nº 2182/2002 de la Comisión de 6 de diciembre de 2002 por el que se establecen
disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2075/92 del Consejo en lo que se refiere al
Fondo comunitario del tabaco.
Directiva 2003/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003 relativa a la
aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros en materia de publicidad y de patrocinio de los productos del tabaco.
Decisión 2003/641/CE de la Comisión de 5 de septiembre de 2003 sobre el uso de fotografías en
color u otras ilustraciones como advertencias sanitarias en los envases de tabaco.
Decisión del Consejo de 2 de junio de 2004 relativa a la celebración del Convenio marco de la OMS
para el control del tabaco (2004/513/CE).
Primer informe de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva sobre el tabaco, COM(2005) 339
final.
Libro Verde Hacia una Europa sin humo de tabaco: opciones políticas a escala de la UE,
COM(2007) 27 final.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones, de 21 de febrero de 2007, “Mejorar la calidad y la
productividad en el trabajo: estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo 2007-2012”,
COM(2007) 62 final – No publicada en el Diario Oficial.
129
Normativa comunitaria relacionada
Conclusiones del Consejo y de los Ministros de Sanidad reunidos en Consejo de 27 de mayo de
1993, sobre el curso dado a la resolución sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al
público, Diario Oficial C 174 de 25.6.1993.
Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2007 por la que
se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio
de actividades de radiodifusión televisiva.
Informe 2008/0330/CE de la Comisión Europea relativo a la aplicación de la Directiva sobre la
publicidad del tabaco, COM(2008) 330 final – No publicado en el Diario Oficial.
Propuesta de recomendación del Consejo, de 30 de junio de 2009, sobre los entornos sin humo,
COM(2009) 328 final – No publicada en el Diario Oficial.
Resolución del Parlamento Europeo, de 26 de noviembre de 2009, sobre los entornos sin humo.
Alcohol
Recomendación de la Comisión de 17 de enero de 2001, sobre la tasa máxima de alcoholemia
permitida para los conductores de vehículos de motor, Diario Oficial L 43 de 14/02/2001.
Conclusiones del Consejo de 5 de junio de 2001 sobre una estrategia comunitaria para reducir los
daños derivados del consumo de alcohol, Diario Oficial C 175 de 20/06/2001.
Recomendación 2001/458/CE del Consejo, de 5 de junio de 2001, sobre el consumo de alcohol por
parte de los jóvenes y, en particular, de los niños y adolescentes, Diario Oficial L 161 de 16/06/2001.
Conclusiones del Consejo de 1 y 2 de junio de 2004 sobre el alcohol y los jóvenes. No publicadas
en el Diario Oficial.
Comunicación de la Comisión de 24 de octubre de 2006, “Una estrategia de la Unión Europea para
ayudar a los Estados miembros a reducir los daños relacionados con el alcohol”, COM(2006) 625
final.
Alimentación y actividad física
Resolución del Consejo de 14 de diciembre de 2000 sobre la salud y la nutrición, Diario Oficial C 20
de 23/01/2001.
Conclusiones del Consejo de 2 de diciembre de 2003 sobre formas sanas de vida: educación,
información y comunicación (2004/C 22/01).
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de junio de 2003 sobre las
alegaciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos, COM(2003) 424 final.
Libro Verde “Fomentar una alimentación sana y la actividad física: una dimensión europea para la
prevención del exceso de peso, la obesidad y las enfermedades crónicas”, COM (2005) 637 final.
130
Libro Blanco, de 30 de mayo de 2007, “Estrategia europea sobre problemas de salud relacionados
con la alimentación, el sobrepeso y la obesidad”, COM(2007) 279 final.
Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de septiembre de 2008, sobre el Libro Blanco
“Estrategia europea sobre problemas de salud relacionados con la alimentación, el sobrepeso y
la obesidad” (2007/2285(INI)).
Salud mental
Resolución del Consejo de 18 de noviembre de 1999 sobre la promoción de la salud mental, Diario
Oficial C 86 de 24/03/2000.
Conclusiones del Consejo de 15 de noviembre de 2001 sobre la lucha contra los problemas
relacionados con el estrés y la depresión, Diario Oficial C 6 de 09/01/2002.
Conclusiones del Consejo de 2 de junio de 2003 sobre la lucha contra la estigmatización y la
discriminación en relación con la salud mental (2004/C 141/01).
Conclusiones del Consejo, de 3 de junio de 2005, sobre una acción comunitaria en materia de
salud mental.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 22 de julio de 2009, sobre
una iniciativa europea acerca de la enfermedad de Alzheimer y otras demencias, COM(2009) 380,
no publicada en el Dirario Oficial.
Libro Verde de la Comisión de 14 de octubre de 2005 “Mejorar la salud mental de la población.
Hacia una estrategia de la Unión Europea en materia de salud mental”, COM(2005) 484 final.
Resolución del Parlamento Europeo, de 19 de febrero de 2009, sobre la salud mental
(2008/2209(INI)).
Drogas
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
y al Comité de las Regiones, de 26 de mayo de 1999, sobre la acción de la Unión Europea en
materia de lucha contra la droga (2000-2004), COM (1999) 239 final – No publicada en el Diario
Oficial.
Recomendación del Consejo de 18 de junio de 2003, relativa a la prevención y la reducción de los
daños para la salud asociados a la drogodependencia (2003/488/CE).
131
Normativa comunitaria relacionada
Conclusiones del Consejo de 3 de junio de 2005 sobre obesidad, nutrición y actividad física
(9181/05 SAN 67).
Estrategia europea en materia de lucha contra la droga (2005-2012) de diciembre de 2004.
Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la droga (2005-2008) de 8 de julio de 2005
Diario Oficial C 168 de 8.7.2005.
Libro Verde de la Comisión, de 26 de junio de 2006, sobre el papel de la sociedad civil en la política
de la Unión Europea en materia de drogas COM(2006) 316 final – No publicado en el Diario Oficial.
Reglamento (CE) nº 1920/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006,
sobre el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (texto refundido), Diario Oficial L
376 de 27.12.2006.
Decisión nº 1150/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de septiembre de 2007, por
la que se establece para el período 2007-2013 el programa específico Información y prevención en
materia de drogas como parte del programa general Derechos fundamentales y justicia.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones. Agenda Social Renovada: Oportunidades, acceso y solidaridad
en la Europa del siglo XXI, COM(2008) 412 final.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo de 18 de septiembre de 2008,
sobre el Plan de Acción de la UE sobre drogas 2009-2012, COM (2008) 567/4.
Plan de Acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga 2009-2012 de 20 de
diciembre de 2008, Diario Oficial C 326 de 20.12.2008.
LA SISTENCIA SANITARIA A LOS CIUDADANOS DE LA UE
Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo de 15 de octubre de 1968 relativo a la libre circulación
de los trabajadores dentro de la Comunidad, DO L 257 de 19.10.1968.
Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los
trabajadores por cuenta ajena y a sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, DO L 149,
de 5.7.1971.
Reglamento (CEE) nº 574/72 del Consejo de 21 de marzo de 1972 por el que se establecen las
modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la coordinación de los
regímenes de seguridad social para las personas que se desplazan dentro de la Comunidad, DO L
74 de 27.3.1972.
Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Estados miembros, reunidos en el
Consejo, 2002/C 183/01 de 19 de julio de 2002, sobre movilidad de los pacientes y evolución de la
atención sanitaria en la Unión Europea, DOCE C 183 de 1.8.2002.
Informe del Parlamento Europeo sobre la movilidad de los pacientes y los progresos de la asistencia
sanitaria en la Unión Europea, 2004/2148(INI).
132
Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, Diario Oficial L 166 de 30.4.2004.
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al
derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE)
nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE,
75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, Diario Oficial L 158 de 30.4.2004.
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones – Modernizar la protección social para el desarrollo de una
asistencia sanitaria y una asistencia de larga duración de calidad, accesibles y duraderas: apoyo
a las estrategias nacionales a través del “método abierto de coordinación”, COM(2004) 304 final
de 20.4.2004.
Seguimiento del proceso de reflexión de alto nivel sobre la movilidad de los pacientes y los
progresos de la asistencia sanitaria en la Unión Europea, COM(2004) 301 final de 20.4.2004.
Comunicación de la Comisión – Consulta sobre la acción comunitaria en materia de servicios de
salud, SEC (2006) 1195/4.
Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de marzo de 2007, sobre la acción comunitaria relativa
a la prestación de servicios sanitarios transfronterizos, P6_TA(2007)0073.
Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de mayo de 2007, sobre el impacto y las consecuencias
de la exclusión de los servicios sanitarios de la Directiva relativa a los servicios del mercado
interior, 2006/2275(INI).
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aplicación de los
derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza, COM(2008) 414 final.
Doctrina jurisprudencial
El TJCE ha dictado sentencias que han permitido a los ciudadanos de la Unión recibir atención
médica en todos los países comunitarios y ha aclarado las condiciones en las que podría
producirse el reembolso de los gastos sanitarios. Dado que el número de sentencias es muy
elevado, únicamente se enumeran a continuación algunas de las más relevantes:
• Asunto C-158/96: Raymond Kohll contra Union des caisses de maladie. Libre prestación de
servicios; seguro de enfermedad; sistema de prestaciones en especie; reembolso de gastos
médicos producidos en otro Estado miembro; autorización previa de la Caja competente;
cuidados dentales.
133
Normativa comunitaria relacionada
Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los servicios en el mercado
interior (presentada por la Comisión), COM(2004) 2 final de 13.1.2004. (Conocida como Directiva
Bolkestein).
• Asunto C-120/95: Nicolas Decker contra Caisse de maladie des employés privés. Libre
circulación de mercancías; autorización previa de la Caja competente; reembolso de los gastos
médicos producidos en otro Estado miembro; compra de gafas.
• Asunto C-326/00: Idryma Koinonikon Asfaliseon (IKA) contra Vasileios Ioannidis. Hospitalización
de un pensionista durante una estancia en un Estado miembro distinto del de residencia;
requisitos para la asunción de gastos; seguridad social.
• Asunto C-385/99 Müller-Fauré / Onderlinge Waarborgmaatschappij OZ Zorgverzekeringer UA.
Libre prestación de servicios; seguro de enfermedad; sistema de prestaciones en especie;
reembolso de gastos médicos efectuados en otro Estado miembro; autorización previa.
• Asunto C-157/99 Geraets-Smits / Stichting Ziekenfonds VGZ y Peerbooms / Stichting CZ Groep
Zorgverzekeringen. Autorización previa; asistencia hospitalaria en otro EE.MM. Contexto político,
social y económico de la UE; reembolso de gastos médicos efectuados en otro Estado miembro;
tratamiento médico bajo criterios distintos al de Estado de residencia.
EL RETO DE LAS ENFERMEDADES RARAS
Decisión nº 1295/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 1999 por la que
se aprueba un programa de acción comunitaria sobre las enfermedades poco comunes en el marco
de la acción en el ámbito de la salud pública (1999-2003).
Reglamento CE nº 141/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1999,
sobre medicamentos huérfanos.
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones – Las enfermedades raras: un reto para Europa, COM(2008)
679 final, de 11 de noviembre de 2008.
Propuesta de Recomendación del Consejo relativa a una acción europea en el ámbito de las
enfermedades raras, COM(2008) 726 final, de 11 de noviembre de 2008. Adoptada formalmente por
el Consejo el 9 de junio de 2009.
Recomendación del Consejo, de 8 de junio de 2009, relativa a una acción en el ámbito de las
enfermedades raras.
LA SEGURIDAD DE PACIENTES
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la seguridad de los
pacientes, en particular la prevención y lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia
sanitaria, COM (2008) 836 final.
Propuesta de Recomendación del Consejo sobre la seguridad de los pacientes, en particular la
prevención y lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria, COM (2008) 837
final/2.
134
EVALUACIÓN DEL IMPACTO EN SALUD
Comunicación de la Comisión, de 5 de junio de 2002, sobre la evaluación de impacto, COM(2002)
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Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al Libro Blanco “Juntos por
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impacto. Bruselas, 23 de octubre de 2007, SEC(2007) 1375.
Documento de trabajo de los servicios de la comisión que acompaña a la propuesta de Directiva
del Parlamento Europeo y del Consejo sobre normas de calidad y seguridad de los órganos
humanos destinados a trasplantes y a la Comunicación de la Comisión plan de acción sobre
donación y trasplante de órganos (2009-2015): cooperación reforzada entre los EE.MM. Resumen
de la evaluación de impacto. Bruselas, 8 de diciembre de 2008, SEC(2008) 2957.
Documento de trabajo de los servicios de la comisión. Resumen de la evaluación de impacto que
acompaña a la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre las enfermedades raras: un reto
para Europa. Bruselas, 11 de noviembre de 2008, SEC(2008) 2713 final.
Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña la propuesta de Directiva
sobre la aplicación de los derechos de los pacientes en materia de asistencia sanitaria
transfronteriza. Resumen de la evaluación de impacto. Bruselas, 2 de julio de 2008, SEC(2008)
2164.
GOBERNANZA,
TRANSPARENCIA
Y
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
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Comunicación de la Comisión de 27 de mayo de 2008. Iniciativa Europea en favor de la
Transparencia. Un marco para las relaciones con los representantes de intereses (Registro – Códigos
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transparencia: el registro de grupos de interés, un año después, COM(2009) 612 final.
TRATADO DE LISBOA
La normativa específica del Tratado de Lisboa es realmente toda la normativa europea puesto que
es derecho primario y constitutivo de la Unión Europea.
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19. El 19 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo adoptó la Directiva relativa a las normas de
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Glosario
Acervo comunitario
Normativa europea existente en un determinado momento. Así cuando un Estado entra a formar
parte de la Unión Europea como Estado miembro, todo lo aprobado hasta ese momento (Derecho
primario y secundario), le obliga, sin necesidad de que sea publicado en el País que se adhiere a
la Unión.
Asociación Europea de Libre Comercio (AELC)
Organización fundada en 1960 para fomentar el libre comercio de mercancías entre sus miembros,
que originariamente eran Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza.
Finlandia se unió en 1961, Islandia en 1970 y Liechtenstein en 1991. En 1973 el Reino Unido y
Dinamarca abandonaron la AELC para ingresar en la CEE. Lo mismo hicieron Portugal en 1986,
y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. Hoy los miembros de la AELC son Islandia, Liechtenstein,
Noruega y Suiza. El Programa de salud 2008-2013 está abierto a su participación.
Competencia
Es competente quién tiene el poder de hacer.
Significa "poderes y responsabilidades". Se utiliza a menudo en discusiones políticas sobre qué
poderes y responsabilidades deben corresponder a las instituciones de la UE y cuáles deben
seguir incumbiendo a las autoridades nacionales, regionales y locales.
Criterios de Copenhague
En junio de 1993 los líderes de la UE reunidos en Copenhague establecieron tres criterios que todo
País candidato debe cumplir para poder ingresar en la Unión Europea:
La UE se reserva el derecho de decidir cuándo un país candidato cumple estos criterios y cuándo
está dispuesta a aceptar al nuevo miembro.
Criterios de Maastricht
Se establecieron en el Tratado de Maastricht, de ahí su nombre son cinco y sirven para determinar
si un país de la UE está listo para adoptar el euro:
•
Estabilidad de precios: la tasa de inflación no debe ser superior al 1,5% de la
correspondiente a los tres países de la UE con el nivel más bajo durante el año anterior.
•
Déficit presupuestario: como norma general, debe estar por debajo del 3% del producto
interior bruto (PIB).
145
Glosario
•
Tener instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los
derechos humanos y el respeto de las minorías.
•
Tener una economía de mercado que funcione.
•
Asumir todo el Acervo comunitario y apoyar los objetivos de la Unión. Además, debe contar
con una Administración capaz de aplicar y gestionar la legislación de la UE en la práctica.
•
Deuda: la deuda pública no debe sobrepasar el 60% del PIB, pero un país con un nivel
superior todavía puede adoptar el euro si su nivel de deuda baja de forma sostenida.
•
Tipos de interés: el tipo a largo plazo no debe superar en más dos puntos al registrado en
los tres países de la UE con menor inflación durante el año anterior.
•
Estabilidad monetaria: el tipo de cambio de la divisa nacional debe haberse ceñido durante
dos años a unos márgenes de fluctuación preestablecidos.
Consejo
Existen tres organizaciones europeas distintas que utilizan la palabra "Consejo" para denominarse:
Consejo Europeo
Reunión de los jefes de Estado y de Gobierno (es decir, los presidentes y primeros ministros) de
todos los países de la UE, más el Presidente de la Comisión Europea. El Consejo Europeo se
reúne, en principio, cuatro veces al año para acordar la política general de la UE y revisar los
avances. Es la máxima instancia política en la Unión, por lo que sus reuniones se denominan a
menudo "cumbres".
Consejo de la Unión Europea
Antes conocido como “Consejo de Ministros”, esta institución reúne a ministros de los gobiernos
de todos los países de la UE, que se encuentran regularmente para tomar decisiones detalladas
y aprobar la legislación de la UE.
Consejo de Europa
No es una institución de la UE sino una organización intergubernamental con sede en Estrasburgo
cuyo objetivo consiste, entre otras cosas, en proteger los derechos humanos, promover la
diversidad cultural de Europa y combatir problemas sociales tales como la xenofobia y la
intolerancia. Creado en 1949, una de sus primeras realizaciones fue elaborar el Convenio Europeo
de Derechos Humanos. Para permitir que los ciudadanos ejerzan sus derechos conforme a dicho
Convenio creó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Cuatro libertades
Una de las grandes realizaciones de la UE ha sido crear un área sin fronteras en la que 1) personas,
2) mercancías, 3) servicios y 4) capitales pueden circular libremente. Esta cuádruple libertad de
movimiento se denomina a veces "las cuatro libertades".
Cumbre
Las reuniones del Consejo Europeo se denominan a veces "cumbres europeas" o "cumbres de la
UE" porque reúnen a los jefes de Estado o de Gobierno de la UE. Algunos países están
representados por su primer ministro, otros por su presidente y otros por ambos, según lo estipule
su constitución respectiva.
EEE
Siglas de Espacio Económico Europeo, es decir, el formado por la Unión Europea y todos los países
de la AELC excepto Suiza. El Acuerdo EEE, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, permite que
Islandia, Liechtenstein y Noruega disfruten de los beneficios del mercado único de la UE sin los
privilegios y responsabilidades completos que entraña la pertenencia a la Unión.
146
Estrasburgo
Ciudad francesa, situada cerca de la frontera con Alemania, donde se celebran las sesiones
plenarias del Parlamento Europeo durante una semana al mes. Allí tienen también su sede el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Consejo de Europa (que no son instituciones de la
UE). En los medios de comunicación el término se utiliza a veces para referirse a alguno de estos
organismos.
Estrategia de Lisboa
Para competir con otras potencias mundiales, la UE necesita una economía eficaz y moderna.
Durante el Consejo Europeo de Lisboa de 23-24 de marzo de 2000, los líderes políticos de la UE
se fijaron como objetivo, convertir a la Unión en "la economía basada en el conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con
más y mejores empleos y con mayor cohesión social".
Los líderes de la UE también acordaron una estrategia detallada para lograr este objetivo, la
"Estrategia de Lisboa", que abarca asuntos tales como investigación, educación, formación,
acceso a Internet y comercio en línea y también se ocupa de la reforma de los sistemas de
protección social europeos, que deben ser viables para poder ser disfrutados por las generaciones
futuras. Cada primavera, el Consejo Europeo se ha reunido para revisar el avance en la ejecución
de la estrategia.
Estrategia UE 2020 para el crecimiento y el empleo (Europa 2020)
Enfrentados al fracaso de la Estrategia de Lisboa y considerando la actual crisis económica, los
veintisiete EE.MM. revisaron en su reunión de 25-26 de marzo de 2010, las propuestas de la CE
que definen una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento en Europa para “lograr una
recuperación sólida y sostenible y preservar la visibilidad de nuestros modelos sociales”.
Extranjero
1.- Cuando a la legislación de un Estado le interesa regular la situación de los extranjeros es
cuando los mismos pierden esa nota de alienidad, relacionándose con las personas e
instituciones de dicho Estado.
2.- Entre los conceptos de nacional y extranjero existen una serie de conceptos o figuras
intermedias, (como apátridas, refugiados, inmigrantes) y a los que suele prestar atención la
legislación.
3.- Se tiende a sustituir el criterio de la nacionalidad por el de residencia, y los conceptos de
nacional y extranjero por, los de residente y no residente.
Jerarquía
Ordenación jerárquica o escalonada de las normas jurídicas de modo que las normas de rango
inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior.
El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas
jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango.
Superioridad de la ley y de las normas con rango de ley sobre las normas administrativas
147
Glosario
Los autores suelen definir al extranjero de forma negativa o residual, de modo que “extranjero” es
el extraño a la comunidad nacional. Es válida esta definición con las siguientes precisiones:
Jurisprudencia
Conjunto de las sentencias de los tribunales y doctrina que contienen. Criterio sobre un problema
jurídico establecido por una pluralidad de sentencias concordes.
Mayoría cualificada
En la mayoría de asuntos, el Consejo de la UE adopta sus decisiones por votación. Cada país tiene
un cierto número de votos que, básicamente, corresponde al tamaño de su población.
Se alcanza una mayoría cualificada si votan a favor:
•
•
La mayoría de los EE.MM. (en algunos casos se requiere una mayoría de dos tercios);
Como mínimo 255 voces (73,9% del total).
Además, cualquier Estado miembro puede pedir confirmación de que los votos a favor representan
como mínimo el 62% del total de la población de la Unión. De no alcanzarse este porcentaje, la
decisión no se adopta.
Método abierto de coordinación
En muchos ámbitos (como educación y formación, pensiones y sanidad, inmigración y asilo), los
gobiernos de la UE establecen sus propias políticas nacionales y no existe una legislación aplicable
a toda la UE. Sin embargo, es conveniente que los gobiernos compartan información, adopten las
mejores prácticas y hagan converger sus políticas nacionales. Este método de aprendizaje mutuo
se denomina "método abierto de coordinación".
Método comunitario
Método usual de toma de decisiones en la UE en que la Comisión hace una propuesta al Consejo
y al Parlamento, que lo discuten, proponen enmiendas y lo adoptan finalmente como legislación de
la UE. En el proceso se consulta a menudo a otras instancias como el Comité Económico y Social
Europeo y el Comité de las Regiones.
Pilares de la UE
La Unión Europea toma decisiones en tres ámbitos políticos distintos, también conocidos como los
“tres pilares" de la UE:
Primer pilar: es el ámbito comunitario y cubre la mayoría de las políticas comunes, donde las
decisiones se toman por el "método comunitario", con la participación de la Comisión, el
Parlamento y el Consejo.
Segundo pilar: política exterior y de seguridad común, donde las decisiones incumben
únicamente al Consejo.
Tercer pilar: policía y cooperación judicial en materia penal, donde las decisiones incumben al
Consejo.
En el primer pilar el Consejo toma normalmente las decisiones por " mayoría cualificada". En los otros
pilares, la decisión del Consejo tiene que ser unánime, por lo que puede ser bloqueada por el veto
de cualquier país. Si el Consejo así lo decide, puede utilizar el "método comunitario" para transferir
determinados asuntos del tercer pilar al primero.
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Schengen ("países Schengen", "zona Schengen")
En 1985 cinco países de la UE (Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos)
acordaron no efectuar controles de las personas que se desplazaban entre ellos. Así se creó un
territorio sin fronteras interiores conocido hoy como zona Schengen (Schengen es la localidad de
Luxemburgo donde se firmó el Acuerdo).
Los países Schengen introdujeron una política común de visados para toda la zona y acordaron
establecer controles efectivos en sus fronteras exteriores. Los controles en las fronteras interiores
pueden llevarse a cabo por un tiempo limitado si el orden público o la seguridad nacional lo hacen
necesario.
Poco a poco se ha ampliado la zona Schengen para incluir a casi todos los países de la UE más
Islandia y Noruega, y el Acuerdo se ha convertido en parte integrante de los tratados de la UE.
Sin embargo, Irlanda y el Reino Unido no participan en los acuerdos sobre controles fronterizos
y visados.
Los ciudadanos de la zona Schengen no precisan visados para viajar por ella. Un visado para
entrar en cualquier país Schengen permite automáticamente viajar libremente por la zona
Schengen, excepto a Irlanda y el Reino Unido.
Subsidiariedad
El "principio de subsidiariedad" significa que las decisiones de la UE deben tomarse lo más cerca
posible del ciudadano. Es decir, la Unión no adopta medidas (excepto en asuntos para los cuales
es la única responsable) a menos que ello resulte más eficaz que la adopción de medidas a nivel
nacional, regional o local.
Unanimidad
En determinadas materias, las decisiones adoptadas por el Consejo de la Unión Europea deben
tomarse por unanimidad, con el acuerdo de todos los países; una voz disidente, incluso de un solo
país, bloquearía la decisión. Como en una Unión con 27 miembros resultaría muy difícil avanzar
de esta manera, ahora la regla de la unanimidad sólo se aplica en ámbitos particularmente
sensibles, tales como la política de asilo, la fiscalidad y la política exterior y de seguridad común.
Glosario
En la mayoría de los asuntos las decisiones se toman ya por mayoría cualificada.
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