PARLAMENTO DEL MERCOSUR: Perspectivas y desafíos

Titulo: Parlamento del MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera
representación ciudadana
Autor: Brenda Luciana Maffei
Publicado em: Revista Eletrônica de Direito Internacional, vol. 7, 2010, pp.
100-130
Disponível em: http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/volume7/
ISSN 1981-9439
Com o objetivo de consolidar o debate acerca das questões relativas ao Direito e as Relações Internacionais,
o Centro de Direito Internacional – CEDIN - publica semestralmente a Revista Eletrônica de Direito
Internacional, que conta com artigos selecionados de pesquisadores de todo o Brasil.
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100
Parlamento del
MERCOSUR: Perspectivas y desafíos para una verdadera
representación ciudadana**
Brenda Luciana Maffei*
RESUMEN
El presente trabajo aborda temas relativos al reciente establecimiento del Parlamento del
MERCOSUR, desde sus orígenes hasta sus desafíos actuales para que éste sea expresión de
la representación ciudadana dentro del proceso de integración regional que comenzó hace
más de 20 años. En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en
lo que se relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de
integración del MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra
el ciudadano común de la toma de decisiones del bloque y las dificultades que existen para
que él mismo se sienta parte de la evolución del proceso. En conclusión se puede decir que
el Parlamento ya es un hecho, pero que ahora depende de la voluntad política de quienes
ejercen el poder dentro de los países miembros, para lograr un perfeccionamiento de los
mecanismos de representación. Solo de esta forma se podrá conseguir que la sociedad civil
pueda participar del proceso de integración más activamente y lograr que el proceso sea
más democrático.
ABSTRACT
This paper presents some questions about the establishment of MERCOSUR Parliament,
since its foundation until its actual problems about civic representation in the process of
integration that started 20 years ago. In this paper, some positions will be sustained about
democratic representation and legitimacy of MERCOSUR integration process. It will be
also observed the distance between common citizens and MERCOSUR decision-making
and the current difficulties in creating a feeling of membership during the evolution of the
process. In conclusion it is possible to say that Parliament is a reality, but now it depends
on the will of the leaders exercising political power in member states in advancing the
representative mechanisms. This is the only way to achieve an active participation of civic
society and to seek for a more democratic process.
**
El presente escrito es una versión ampliada y desarrollada de un trabajo inicial realizado en el marco de un
curso e-learning dictado por el CEFIR (Centro de Formación para la Integración Regional). Por ese motivo
agradezco Natasha Suñé, por haber prestado un poyo esencial para la elaboración de aquella versión inicial.
*
Abogada Por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestranda por La
Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Becaria por la Coordenação
de Aperfeiçoamento Pessoal de Ensino Superior (CAPES)
101
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo se encarga, principalmente, de analizar los mecanismos
democráticos desarrollados institucionalmente para legitimar el proceso de integración
regional del MERCOSUR. En palabras mas concretas, se analizan cuestiones relativas al
establecimiento del Parlamento del MERCOSUR. El trabajo está dividido en torno a tres
puntos de reflexión: los antecedentes históricos, los beneficios de contar con un parlamento
y los desafíos a afrontar, a más de tres años de su creación.
En el transcurso del trabajo, se podrán ir elaborando diferentes hipótesis en lo que se
relaciona a la representación democrática y a la legitimidad del proceso de integración del
MERCOSUR. A su vez, se podrá observar lo alejado que aún se encuentra el ciudadano
común de la toma de decisiones del bloque y la distancia que existe en el sentido de que él
mismo se sienta parte de la evolución del proceso.
La integración regional puede ser vista en términos económico, pero también
jurídicos y socio-culturales. Sin embargo, es posible ver en estos procesos de integración
una amenaza a la legitimación de las decisiones que se adoptan dentro del bloque, por el
hecho de que ellas se terminan tomando por funcionarios que se encuentran completamente
alejados de los ciudadanos que dicen representar. En otras palabras, un proceso que
pretende abarcar un espacio mayor de representatividad precisa de mecanismos sólidos que
garanticen que las decisiones que se adopten, cuenten con el apoyo de los ciudadanos del
bloque y que, por ese motivo, logren ser legítimas.
Como parte fundamental del freno del proceso de legitimación democrática
situamos a la carencia de voluntad política. La voluntad política de los gobiernos de turno
de los Estados miembro es pieza fundamental porque nos encontramos en un sistema con
característica intergubernamental (esto quiere decir, que las instituciones nacionales de
cada Estado miembro ejercen una importante influencia en la toma de decisiones intrabloque).
Este escenario parece ser poco alentador, sin embargo, podríamos adoptar una
postura optimista y percibir que, desde los inicios del MERCOSUR hasta la actualidad, se
ha avanzado en forma lenta pero sin retrocesos. Esto puede ser visto como una esperanza,
102
siempre que entendamos que los tiempos deseados de los académicos, estudiosos y
especialistas no son los tiempos reales de la integración.
1) De la Conferencia Parlamentaria Conjunta hasta la conformación del
Parlamento del MERCOSUR: un proceso lento hacia la representatividad
“… Recién a partir de 2002, con nuevos
gobiernos en los Estados parte, Argentina y
Brasil, luego de elecciones que dieron paso
a la asunción de gobiernos socialistas,
viraron notoriamente el timón y provocaron
un giro que trajo consigo un certero empuje
para activar, por una parte, la asociación
estratégica entre estos dos Estados, y por
otra, para fortalecer el bloque con las miras
puestas en la situación internacional desde
las perspectiva global…” 1
En éste apartado se analizará de forma sucinta el proceso que llevó a la
conformación del Parlamento del MERCOSUR. Se entiende que el MERCOSUR es un
proceso de integración que se inicia, inclusive antes de la celebración del Tratado de
Asunción, en la década del 80, y que la evolución hasta la conformación del Parlamento del
MERCOSUR pertenece a un proceso propio de perfeccionamiento de las instituciones
mercosureñas, lejos de encontrarse acabado.
No es de extrañar que la vuelta a la democracia de los países de Latinoamérica, en la
década del 80, haya propiciado el escenario regional para el inicio de un proceso de
integración como lo es el MERCOSUR. Es ampliamente conocido que gobiernos
dictatoriales no son proclives a encontrar en los terceros Estados “socios” económicos,
políticos e hasta culturales. Por el contrario la mayoría de las veces encuentran en lo
externo una amenaza constante a la soberanía nacional.
Es preciso decir, sin embargo, que si bien la legitimidad del poder en un régimen
democrático nacional propicia el escenario de integración, ésta legitimidad en el poder,
debe ser llevada, también, al proceso de integración para que éste pueda ser expresión de la
1
DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del
MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, 2004.
p.29
103
representación de los ciudadanos del bloque. Es decir que, uno de los aspectos destacables
de la integración regional debe ser el afianzamiento de la democracia y la representación
popular, para que ésta no se aleje demasiado de los ciudadanos de los Estados miembros.
La pregunta que cabe ahora es la siguiente: ¿que mecanismos se han utilizado
dentro del MERCOSUR para incentivar la relación ciudadano-región y fortalecer la
representatividad?
En un comienzo, con la suscripción del Tratado de Asunción fue
dedicado solo un artículo del Tratado a la creación de un órgano de representación de los
Parlamentos nacionales y de representatividad democrática, la llamada “Comisión
Parlamentaria Conjunta2”.
En el año 1991, en la II reunión parlamentaria en Buenos Aires, se planteó la
necesidad de crear un Parlamento del MERCOSUR. Se establece, en esa reunión, sin
embargo, la Comisión Parlamentaria Conjunta prevista en el Art. 24 del Tratado de
Asunción3. En las declaraciones de éste documento se puede leer claramente que existía
una necesidad de institucionalizar la voluntad política de los Parlamentos de los cuatro
países, en el sentido de participar activamente del proceso de integración, pero no se hacía
referencia a la representación directa de los ciudadanos.
En los años que siguieron las iniciativas de crear un Parlamento fueron perdiendo
fuerza en el mismo momento en que el bloque se encontraba con una leve declinación. Este
freno se debió al cambio político e ideológico de los años noventa con los nuevos jefes de
Estado Menem (Argentina) Collor de Mello (Brasil), quienes sumidos en políticas
neoliberales,
tenían
una
concepción
de
la
institucionalidad
centrada
en
lo
intergubernamental, y primordialmente comercial. Cabe recordar sin embargo, que la CPC
pudo dictar su propio Reglamento Interno, el cual le atribuía facultades consultivas,
deliberativas
y de formulación de propuestas, al mismo tiempo que establecía su
composición, y creaba un organigrama para el funcionamiento interno 4.
2
El objetivo de la Comisión Parlamentar Conjunta, como se desprende del artículo 24 del Tratado de
Asunción, era principalmente facilitar la implementación del Mercado Común e mantener informado a los
Poderes Legislativos de los Estados miembros.
3
MERCOSUR/CPC/DEC.S/N/91. II reunión parlamentaria (Buenos Aires, 19-21/09/1991)
4
MERCOSUR/CPC/RES. 91022 (Montevideo, 06/12/1991. Reglamento de la Comisión Parlamentaria
Conjunta.
104
Con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto en 1994 (POP), se incorporó a la
CPC como órgano dentro de la estructura MERCOSUR, pero excluyéndola de los órganos
con capacidad decisoria5-6, cuyas competencias e institucionalidad serán discutidas mas
adelante.
Los años siguientes mostraron un estancamiento en los avances para la creación de
un Parlamento y mayor representatividad, surgido del estancamiento general padecido por
el bloque en su conjunto. Puede percibirse, en éste periodo, una especie de pérdida de
rumbo con relación a los objetivos a seguir, lo que se manifiesta en las sucesivas
modificaciones al reglamento7
A pesar de las tratativas y conversaciones sin resultados destacables, en 1996 se
creó como órgano de apoyo operativo de la CPC, la Secretaría Administrativa
Parlamentaria Permanente (SAPP) 8, con sede en la ciudad de Montevideo, instalada en el
mismo predio de la Secretaría del MERCOSUR. 9
Antes de proseguir con nuestra cronología es importante destacar dos hechos de
trascendental importancia institucional que hacen al tema que estamos tratando sobre
representatividad y legitimidad democrática. El primero de ellos es la suscripción en 1996,
5
La CPC constaba de 64 miembros, compuesta en forma equitativa por 16 miembros por cada Estado Parte,
la presidencia de la Comisión seguía la forma rotativa cada seis meses, los instrumentos jurídicos por los
cuales se pronunciaba eran recomendaciones, declaraciones, disposiciones y dictámenes.
6
Sostiene Porcelli: “… la diagramación institucional del proceso de integración regional efectuada en el
Protocolo de Ouro Preto (POP), en 1994, establecerá en sus artículos 24 a 27 el rol de la CPC, dentro de
una estructura con fuerte diseño intergubernamental y con un control de la gestión por parte de las diferentes
agencias de los Poderes Ejecutivos nacionales…” PORCELLI, Emanuel, El Parlamento de MERCOSUR:
entre la profundización y la irrelevancia. Instituto de Relaciones Internacionales. Facultad de ciencias
Jurídicas y sociales. Universidad Nacional de La Plata, IRI-UNLP-Proyecto Jo91.
7
Cabe recordar que se realizaban reuniones anuales hasta que, finalmente, en 1999 se vuelve a la idea de
crear un Parlamento. De este modo se instituyó una agenda para concretar esos fines. De esta forma, en la
XIV reunión plenaria, la CPC disponía iniciar los estudios y trabajos pertinentes con el objetivo de establecer
una agenda para la institucionalización del Parlamento del MERCOSUR. MERCOSUR/XIV
PLENARIA/CPC/DIS. 14/99 (Montevideo, 06-08/12/1999). Se proponían como proyectos: la reforma del
Protocolo de Ouro Preto para la institucionalización del Parlamento y nuevas herramientas legales para el
MERCOSUR, Seminarios sobre la futura creación del Parlamento del MERCSUR, Seminarios y/o Jornadas
sobre la instalación y funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR, etc.
8
Por Resolución CPCM Nº04/96.
9
GALLO, Santiago Martín, La Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente y la Comisión
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, publicado en Parlamentos e Instituciones en el MERCOSUR, Clhae,
Montevideo, 2000.
105
de la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR10. En
esta declaración se manifiesta la reafirmación de los principios democráticos dentro de los
Estados miembros, indicando que toda alteración en el orden democrático constituye un
obstáculo para la continuidad del proceso de integración en curso. Como se puede observar
la declaración hace explícita referencia al sistema democrático interno de los Estados
miembros, y no se mencionan mecanismos de representatividad y democracia dentro del
bloque como un todo o de cómo dotar al proceso de mayor legitimidad ciudadana. El otro
hecho de trascendencia es la suscripción el 24 de julio de 1998 del Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, que también hace referencia a la
ruptura del orden democrático dentro de los Estados miembros, creando un sistema en
donde podrán aplicarse medidas, para aquellos países en donde se haya interrumpido el
orden democrático, que van desde la suspensión del derecho a participar en los distintos
órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y
obligaciones emergentes de esos procesos.
Teniendo en cuenta la historia de los países miembros del MERCOSUR
(caracterizada por las sucesivas rupturas al orden democrático) manifestaciones,
compromisos políticos y mecanismos que vayan en contra de éstas rupturas, son vistas
como un avance positivo hacia la consolidación democrática dentro de los Estados
miembros. No obstante ello, si bien los instrumentos mencionados son manifestación de la
voluntad política de mantener sistemas democráticos dentro de los países del bloque,
ninguno hace referencia a la carencia de legitimidad democrática y de representatividad
ciudadana dentro del bloque como un todo y con relación a las instituciones propias del
MERCOSUR. De todas formas, se entiende que, para lograr un proceso de integración
democrático, será necesario como condición indispensable, que los Estados que conforman
el bloque también cuenten con sistemas democráticos ampliamente afianzados.
A partir del año 2000, recordado como el año del relanzamiento del bloque, puede
observarse la aparición de propuestas presentadas por Argentina y Brasil, con la finalidad
10
Acta 01/1996. CMC_1996_ACTA01_DECLARA-PRESIDEN_ES_CompDemocratico. Disponible en
http://www.mercosur.int/msweb/Documentos/Publicados/Declaraciones%20Conjuntas/003670856_CMC_2506-1996__DECL-DPR_S-N_ES_CompromDemo.pdf
106
de constituir el Parlamento. En éste marco se lleva a cabo la XV Reunión Plenaria en Santa
Fe, de la CPC11, en donde se aprobó la disposición 10/00 (Agenda para la
institucionalización del parlamento MERCOSUR) pero que quedaron en meras
conversaciones sin resultados fructíferos. Éste estancamiento es provocado, entre otras
cosas, por la profunda crisis que atravesó la Argentina en el año 2001, en donde la falta de
legitimidad del gobierno de turno, al grito de: “…que se vayan todos…” provocaba un
quiebre institucional dentro de la esfera misma del Estado.
La mudanza en los gobiernos del cono sur de tinte, si se quiere, más “progresista”
propició el escenario para un avance hacia la conformación del Parlamento. Así, fue que en
el año 2003, cuando los presidentes de Brasil –Luiz Inácio Lula da Silva- y Argentina –
Néstor Kirchner-, recién electos, junto con el presidente de la Comisión de Representantes
Permanentes (CPRM) –Eduardo Duhalde-, se pronunciaron a favor de la creación del
Parlamento e impulsaron la idea para la concreción definitiva de la institución democrática.
De esta forma el 18 de junio la manifestación de voluntad política de creación del
Parlamento fue manifestada en la XXIV Reunión del Consejo de Mercado Común 12.
Por medio de la Dec. CMC Nº 49/04 se manifestó la voluntad política de los
presidentes de los Estados Parte de conformar el Parlamento antes del 31 de diciembre de
2006, dejando a la CPC la calidad de comisión preparatoria para realizar todas las acciones
que sean necesarias para su instalación13.
11
Se declaraba en esa oportunidad que: la credibilidad interna y externa del MERCOSUR, se consolida con
una conducta transparente, tanto de sus gobiernos como del sector privado, por lo que es necesario reforzar el
dialogo a nivel institucional. Además se declaraba necesario asegurar el pleno funcionamiento de las
Instituciones del MERCOSUR. Vea los siguientes documentos: MERCOSUR/CPC/DEC. 02/00 (Santa fe,
28/06/2000) acceso al mercado regional, régimen de accedo de admisiones temporarias, Visto 2.
MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00 (Santa Fe, 28/06/2000) Declaración de Santa Fe.
12
DRUMMOND, Maria Claudia. Parlamento do MERCOSUL. Consolidação e desenvolvimento de suas
competências. Palestra, anotada, proferida en el Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma
institucional del MERCOSUR organizado pelo Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR),
en Montevideo en 4 e 5 diciembre, 2008.
13
En sus artículos 1 y 2 se pone de manifiesto la voluntad de dar continuidad a la creación del Parlamento del
MERCOSUR, como órgano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR haciendo
que éste sea un órgano del MERCOSUR.
En:
MERCOSUR/CMC/DEC.
Nº
49
/04.
Disponible
en :
http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ES/DEC%20049-004Parlamento_ES_Acta%202-04.PDF
107
El acuerdo político que posibilitó la tarea fue una Reunión Plenaria Extraordinaria
de la CPC, en octubre de 2005, en Buenos Aires, que como resultado de todas esas
gestiones elevaron al CMC, para su aprobación, el proyecto que luego de algunas
sugerencias realizadas por las cancillerías, fuera aprobado en la Cumbre de Montevideo de
2005, por Dec. CMC Nº23/05. En esta decisión se manifiesta que la instalación del
Parlamento del MERCOSUR significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del
MERCOSUR, siempre que se lleve a cabo una adecuada representación ciudadana. Se
espera, a su vez, una mayor participación, representatividad, transparencia y legitimidad
social en el desarrollo del proceso de integración.
A partir de allí podría decirse que la instalación de un Parlamento merocosureño era
una realidad, a pesar de embrionaria, originando un paso fundamental en el camino hacia la
consolidación de una verdadera representación ciudadana.
El Protocolo constituye al Parlamento como órgano de representación de los
pueblos, independiente y autónomo, dentro de la estructura institucional del MERCOSUR.
El Protocolo establece en su Art. 1 que sustituirá a la Comisión Parlamentaria Conjunta, y a
continuación reza: que estará integrado por representantes electos por sufragio universal,
directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las
disposiciones del presente Protocolo. La efectiva instalación del Parlamento tendrá lugar,
a más tardar, el 31 de diciembre de 2006.
Este último objetivo pudo ser alcanzado, ya que en el año 2006, que fue el año de
las aprobaciones por los poderes legislativos de los Estados Parte14, se realizó una sesión en
Brasilia, en diciembre.
El Protocolo, además, para su conformación definitiva establece dos etapas, desde el
año 2007 hasta el año 2010, en la cual su composición será paritaria, esto significa que
tendrá igual número de parlamentarios por país (18), que serán elegidos por sufragio
indirecto15, por los poderes legislativos de los Estados Partes; y una segunda etapa, del año
14
Culminando con la aprobación de la Cámara de Diputado de Uruguay, en noviembre de 2006.
Ha sido Paraguay el único país que, en el año 2008, junto con las elecciones presidenciales ha elegido de
forma directa sus legisladores mercosureños.
15
108
2011 al 2014, con una composición del Parlamento a través del sufragio directo, con
mandatos únicos e iguales por cuatro años. 16
Paraguay ha sido hasta ahora el único país que ha utilizado el voto directo de la
ciudadanía para elegir a sus 18 parlamentarios, en las elecciones de 2008 que consagraron a
Fernando Lugo, como Presidente de la República.
Como punto final de éste primer análisis que tuvo en consideración la parte
cronológica del proceso y a partir de lo que fue dicho, resulta didáctico y factible dividir,
ésta evolución hacia la creación del parlamento en tres partes.
La primera etapa podría considerarse entre los años 1991 y 1999 que coincide, de
cierta forma, con la vuelta a la democracia, la creación del MERCOSUR y el ascenso al
poder de gobiernos con tendencias neoliberales, hasta las crisis del fin de las décadas. En
este periodo puede observarse, también, una carencia de voluntad política en el sentido de
dotar al MERCOSUR de una mayor institucionalidad y legitimación democrática.
Contamos en éste periodo, básicamente, con lo establecido por el Tratado de Asunción, y el
consecuente establecimiento de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el dictado de su
reglamento interno. La CPC fue llevada a la calidad de órgano del MERCOSUR mediante
el Protocolo de Ouro Preto en 1994.
El segundo corte cronológico, según lo que hemos analizado, puede realizarse entre
el año 2000 y el año 2007. En el año 2000 (considerado el año de relanzamiento del
MERCOSUR) se lleva a cabo la Reunión Plenaria en Santa Fe y se persigue continuar
avanzando en el proceso hacia la creación del parlamento. En términos políticos, este
periodo coincide por un lado, con la crisis de Argentina de 2001 y su paulatina salida y la
llegada al poder de Néstor Kirchner en 2003 y Luiz Inácio Lula da Silva en 2002. Se
manifiesta en 2004, por decisión 49/04, la expresa voluntad de creación de un parlamento
colocando, inclusive, una fecha límite, hasta el mes de diciembre de 2006.
La tercera etapa en este estudio cronológico puede ubicarse en el 2007, año de
efectiva instalación del Parlamento del MERCOSUR, donde fueron planteadas, como fue
dicho en párrafos anteriores, diferentes etapas. Hasta la actualidad el único país que eligió a
sus parlamentarios fue Paraguay.
16
CAETANO, Gerardo y otros, Reforma Institucional del Mercosur. Análisis de un reto. CEFIR- InWEnt,
2008.
109
Como dijimos en párrafos anteriores, la creación del Parlamento del MERCOSUR
lejos se encuentra de ser el punto final en la consolidación de la representación ciudadana.
Por el contrario, podría decirse que es el paso inicial para continuar avanzando hacia una
verdadera identificación entre el ciudadano común y el proceso iniciado hace más de 20
años.
Cierto es que el MERCOSUR se encuentra conformado por países que sufren
internamente de un déficit democrático y de legitimidad en su propia estructura interna de
poder, lo que dificulta aún mas el fortalecimiento de estos elementos (democracia y
legitimidad) en una “escala” superior. Por ese motivo, será un desafío en los años venideros
que la última etapa de este proceso parlamentario (que implica la realización, en forma
simultánea, de las elecciones con sufragio directo, y la propuesta de conformación
definitiva, teniendo como alternativas la proporcionalidad y la equidad entre los cuatro
Miembros Plenos), se lleve a cabo de forma rápida, sólida y constante. No se trata de ser
pesimista si no de adecuar los tiempos deseados a la realidad económica, política, social y
cultural de los países que la integran.
2. ¿Cuál es la importancia y los beneficios de contar con un parlamento
mercosureño?
“… La creación del Parlamento subregional se
justifica ampliamente si se considera la
necesaria participación de la sociedad civil,
participación que merece asumir a través de sus
representantes. Un órgano parlamentario es el
ámbito idóneo para debatir sobre temas
inherentes a la integración en cuestiones que
afectan de manera directa o indirecta a los
pueblo de los Estados involucrados…”17
La creación del Parlamento del MERCOSUR ha supuesto un gran avance para la
representación de la sociedad civil y la democratización del proceso de Integración. A pesar
de ello, como se verá en el último punto, todavía es necesario un esfuerzo mayor para que
17
DREYZIN Adriana de Klor La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento del
MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Comisión Parlamentaria Conjunta (editores). Montevideo, 2004.
p.37
110
los ciudadanos sientan una identificación con el bloque y con sus representantes. A su vez,
es necesario que los parlamentarios representen verdaderamente a los ciudadanos de los
países miembros y no a los gobiernos de turno. Además todavía es evidente la necesidad de
reforzar y ampliar las potestades del Parlamento para que éste no se convierta en una
estructura burocrática sin razón de ser. En Este punto analizaremos las deficiencias
democráticas que propiciaron el avance hacia la conformación del Parlamento del
MERCOSUR e identificaremos los beneficios que esa creación debería18 traer para el
bloque y para los países miembros del bloque.
2.1 Las deficiencias de la CPC
Como fue brevemente anticipado en el primer punto de éste trabajo, la principal
función de la antigua CPC no se encontraba destinada a representar directamente a los
ciudadanos de los países miembros. El Protocolo de Ouro Preto, en su artículo 22, disponía
que la CPC era el órgano representativo de los parlamentos de los Estados partes en el
MERCOSUR, teniendo como misión acelerar los procedimientos internos en los Estados
para la entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR. A su
vez, debía coadyuvar “en la armonización de legislaciones 19” Pero en la práctica, estas
funciones nunca fueron ejercidas plenamente.
La CPC, de acuerdo a lo que establecía el artículo 26 del POP 20, se veía limitada a
remitir recomendaciones al Consejo Mercado Común (CMC) por intermedio del Grupo
Mercado Común (GMC), descartándose toda posibilidad de ejercer funciones legislativas y
recomendaciones descartando toda posibilidad de que ellas tengan algún carácter
vinculante.
18
La utilización del verbo en condicional no es casual. Por el contrario su uso deriva del hecho de que, en
éste trabajo, se coloca en duda los beneficios que pueden derivar de la creación del Parlamento para el bloque,
del modo como fue planteado y con las funciones que actualmente ejerce.
19
Establece el Art. 25: “…La Comisión Parlamentaria Conjunta procurará acelerar los procedimientos
internos correspondientes en los Estados Partes para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los
órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo. De la misma manera, coadyuvará en la
armonización de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de integración. Cuando fuere
necesario, el Consejo solicitará a la Comisión Parlamentaria Conjunta el examen de temas prioritarios….”
20
Art.26 del POP: “…La Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá Recomendaciones al Consejo del
Mercado Común, por intermedio del Grupo Mercado Común…”
111
Dice Adriana Dreyzin de Klor: “… Durante los años que lleva el esquema, pese a
que la CPC, como se ha dicho, se constituyó inmediatamente de lanzado el proceso, no se
observaron en su desenvolvimiento adelantos sustanciales en orden a dotar al bloque de
mayor legitimidad democrática. El hecho de carecer de potestades decisorias, reservadas
en forma exclusiva a los altos cuerpos dependientes del poder administrativo de los cuatro
países, influyó, seguramente, para que su desempeño no fuera relevante en el desarrollo
del esquema…”21
Entre las funciones específicas que le habían sido encomendadas a la CPC pueden
ser enumeradas las siguientes:
Acompañar la marcha del proceso de integración regional expresado en la
formación del Mercado Común del Sur e informar a los Congresos nacionales a ese
respecto.
Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalación del Parlamento
del MERCOSUR.
Solicitar a los órganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto a la
evolución del proceso de integración.
Constituir subcomisiones para el análisis de los temas relacionados con el proceso
de integración.
Emitir recomendaciones y dictámenes respecto a la conducción del proceso de
integración y de la formación del Mercado Común y sobre decisiones, resoluciones,
directivas y propuestas que deban ser dictadas por los órganos institucionales
pertinentes del MERCOSUR.
Elaborar política legislativa de integración y realizar los estudios necesarios
tendientes a la armonización de las legislaciones de los Estados parte.
Aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario que
serán remitidos a la consideración de los parlamentos nacionales, entre otras.
En conclusión, las principales deficiencias de la antigua CPC que propiciaron la
creación del Parlamento del MERCOSUR con miras a establecer una mejora, pueden ser
21
DREYZIN DE KLOR, Adriana. La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR. Hacia el Parlamento
del MERCOSUR. Fundación Konrad Adenauer. Montevideo, 2004. p. 34
112
resumidas como las siguientes: (i) El hecho de no ejercer una función legislativa propia y
vinculante y (ii) La falta de representación ciudadana directa22.
Con relación a la primera cuestión es preciso resaltar que la CPC, como fue
anticipado, no ofrecía una de las características propias de un órgano legislativo (como será
tratado, brevemente, en el siguiente sub-ítem), i.e, ejercer una función legislativa
vinculante. Tratándose de un órgano regional el carácter vinculante debería abarcar, tanto la
esfera interna del bloque, como también, la esfera parlamentaria interna de todos los
Estados miembros. Esto quiere decir, que un verdadero órgano parlamentario debe ejercer
su función de emitir normas de carácter obligatorio y, en el caso de ser regional, estas
deben ser obligatorias intra-bloque y con relación a los Estados miembros. Veremos mas
adelante si el Parlamento del MERCOSUR ejerce una verdadera función legislativa, en el
sentido de emitir normas que vinculen a los diferentes órganos del MERCOSUR, a los
parlamentos internos y los ciudadanos de los Estados partes.
Con relación a la segunda deficiencia, i.e, la carencia de representación ciudadana,
la creación de un verdadero Parlamento representativo de la voluntad popular de los
ciudadanos de los países miembros surgió, principalmente, de las deficiencias que el
Tratado de Asunción y que el Protocolo de Ouro Preto manifestaban en lo relativo a la
participación de la sociedad civil dentro del bloque. Cabe recordar que un órgano
parlamentario es el ámbito donde se encuentran representadas, de cierta forma, las
voluntades de la población y, en ese sentido, desde una visión regional, es el ámbito idóneo
para debatir sobre temas inherentes a la integración en cuestiones que pueden llegar a
afectar de manera directa o indirecta a los pueblos de los Estados involucrados. La CPC,
22
“… Hasta ese momento, el espacio de representación social (o al menos de algunos sectores de la
sociedad) lo ocupaba el Foro Consultivo Económico y Social (FCES). De acuerdo al POP (artículo 28), el
FCES es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales. En consecuencia, los sectores
con mayor presencia son el empresariado y el sindical. Los representantes de otros sectores participan del
llamado Tercer Sector o sectores diversos. Aun así, el MERCOSUR seguía careciendo de un órgano capaz de
representar a la ciudadanía a nivel regional, lo cual se traducía en un déficit democrático agravado por
otras deficiencias institucionales del bloque. Por otra parte, cabe aclarar que el FCES tampoco tiene poder
de decisión, limitándose sus funciones al ámbito consultivo…” RACOVSCHIK, María Alejandra. El
Parlamento MERCOSUR y su contribución al proceso de integración. Centro Argentino de Estudios
Internacionales Programa América Latina. Disponible en: http://www.caei.com.ar/es/programas/latam/16.pdf
Ingreso 06/11/10.
113
como se destacó en párrafos anteriores, no se encontraba conformada de acuerdo a la
elección directa de los ciudadanos de la región.
Con relación las características del parlamento anticiparemos, brevemente, que
según su estructura actual sólo posee una cámara, tiene su cede en Montevideo, sus
sesiones son públicas y, lo mas importante, a diferencia de lo que ocurre con otros órganos
del bloque, las decisiones se toman por mayoría
Entre sus funciones, se encuentran las siguientes:
De control: puede solicitar informes a los órganos del MERCOSUR sobre
cuestiones vinculadas al proceso de integración.
De recomendación: puede emitir declaraciones, recomendaciones, e informes sobre
cuestiones referentes al proceso de integración.
De consulta: el PM puede ser consultado sobre todos los proyectos de normas del
MERCOSUR que requieren aprobación legislativa en los Estados Parte.
Fortalecer la cooperación interparlamentaria.
Agilizar la incorporación, en los ordenamientos jurídicos internos, de las normas
MERCOSUR.
Contribuir a una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los
Estados Parte.
Fortalecer el compromiso democrático del MERCOSUR.
Se puede concluir entonces que fue la propia estructura básica inicial de la CPC,
(establecida desde el Tratado de Asunción y luego con el establecimiento de la CPC como
órgano del MERCOSUR, mediante el Protocolo de Ouro Preto), la que propició el
escenario para la creación de un órgano con mayores características de representatividad
ciudadana. Las deficiencias democráticas de la CPC eran evidentes en la antigua estructura
y veremos, en las líneas que siguen, si pudieron ser superadas con la creación del
Parlamento.
2.2 Beneficios de un Parlamento en el MERCOSUR
Las tradicionales funciones de un parlamento pueden resumirse en las siguientes:
114
De representatividad: es el encargado de representar a la sociedad de determinado espacio
geográfico en el sistema de tomas de decisiones, haciendo llevar la voz del pueblo a la
esfera pública y de poder. De legitimación: la elección de aquellos que representarán a la
sociedad en el sistema de toma de decisiones en la estructura de poder, garantiza que las
decisiones que se adopten en el seno de ésta estructura, cuenten con cierto apoyo de la
comunidad. Legislativa y de control: la función esencial del órgano parlamentario es la
elaboración de normas jurídicas generales y obligatorias para determinado espacio
geográfico. Las funciones de control a las cuales hacemos referencia están relacionadas al
ejercicio de poderes destinados vigilar la correcta división de funciones dentro la estructura
de poder
Todas estas funciones y características intrínsecas del órgano legislativo pueden ser
trasladadas al plano regional mercosureño y, en este sentido, podemos decir, en líneas
generales, que contar con un Parlamento del MERCOSUR implica democratizar el proceso
de integración, contrarrestando el fuerte sistema intergubernamental imperante en el
modelo institucional creado desde el Tratado de Asunción, con preeminencia de los
Poderes Ejecutivos de los Estados partes.
Cabe destacar como propósitos de la creación de este nuevo órgano, los de mayor
representatividad, entendida como representación de la ciudadanía y no de los Estados, y el
de legitimidad, como modo de involucrar en el procesos a sectores, hasta ahora postergados
en la toma de decisiones, como la sociedad civil y la ciudadanía en general.
En el Preámbulo del Protocolo Constitutivo del Parlamento (CMC DEC N°23/05) se
sostuvo que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada
representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un
aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común
en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la
democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social
en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas.
En el artículo 2 de la mencionada Decisión N°23/05 se enuncia los propósitos que
fueron tenidos en cuenta al momento de la creación del órgano, que son:
1. Representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideológica y
política.
115
2. Asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz.
3. Impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad
cultural de sus poblaciones.
4. Garantizar la participación de los actores de la sociedad civil en el proceso de
integración.
5. Estimular la formación de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios
para la integración.
6. Contribuir a consolidar la integración latinoamericana mediante la profundización y
ampliación del MERCOSUR.
7. Promover la solidaridad y la cooperación regional e internacional.
El interrogante que surge frente al proceso actual de integración y al sistema
institucional del MERCOSUR, que como vimos siguió de los parámetros ideológicos de los
noventa, i.e, con característica intergubernamental y eminentemente comercial, es si la
puesta en funcionamiento de un Parlamento, resultaría beneficiosa para la región y para el
proceso de integración de la forma en que hoy se presenta.
Frente a este interrogante, autores como Caetano Gerardo enuncia como beneficios
de la creación de un Parlamento, los de la rehabilitación de la política para avanzar en la
integración, como una vía para construir la ciudadanía mercosureña y la de formación de
actores sociales con vocación regional. 23
Además se pretende, a través de un Parlamento, una mejor gobernabilidad del
MERCOSUR, la participación de los partidos políticos de los países, una lograda
coordinación en las políticas regionales, y la representación de las subregiones, afianzando
el equilibrio en la toma de decisiones. También se destacan como argumentos a favor, los
de aumento en las audiencias y por consiguiente de la transparencia, mayor legitimidad de
los funcionarios del bloque mediante procesos de elección participativos, y la mejor
atención ante requerimientos sociales de lo más diversos.
En cuanto a las normas del Parlamento, se encuentran como beneficios un
consecuente incremento en la seguridad jurídica, y en la calidad normativa debido a que
tendrían origen en un órgano de naturaleza deliberativa. Así el Protocolo también enuncia
23
CAETANO, Gerardo, Parlamento Regional y Sociedad Civil en el Proceso de Integración, Una nueva
oportunidad para otro MERCOSUR? Friedrich Ebert Stiftung, Montevideo, 2006. p. 46-51
116
la importancia de la cooperación legislativa para avanzar en los objetivos previstos de
armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la
incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del
MERCOSUR, que requiera aprobación legislativa.24
En síntesis el Parlamento estaba destinado, desde su naturaleza inicial, a flexibilizar
el sistema de corte intergubernamental, a la vez que impulsar el proceso de integración con
voluntad política participativa. Se creó con la intención de que, en cierta medida, cogobernara el proceso, con una mayor democratización y de participación política de la
sociedad civil.
Sin embargo, como se verá en el punto que sigue a continuación, todas aquellas
ideas iniciales que promulgaron la creación del Parlamento, distan mucho de ser una
realidad.
.
3) Desafíos para una sólida conformación del Parlamento
Luego de haber analizado, en los dos puntos anteriores, los temas relativos a la
evolución hasta la conformación del Parlamento del MERCOSUR y de indicar los motivos
que hicieron necesaria la conformación de un Parlamento, en éste punto se analizarán los
desafíos que todavía presenta la efectiva consolidación de este nuevo órgano del bloque.
Como se indicó en el punto uno, ha significado una evolución la creación del
Parlamento con relación a la antigua CPC, pero todavía falta mucho para llegar a conformar
una verdadero Parlamento representativo. En otras palabras, todavía falta una verdadera
evolución del órgano destinada a alcanzar los objetivos para lo cuales fue creado.
Las dificultades o desafíos que presenta la conformación o consolidación del
Parlamento fueron separadas de acuerdo a lo que fue tratado en el punto anterior, como
siendo las funciones esenciales de un Parlamento. Al realizar éstas menciones se compara
la situación actual, por la cual atraviesa el Parlamento del MERCOSUR, con las funciones
clásicas de un Parlamento y quedarán de manifiesto los problemas y retos que aún son
necesarios afrontar para una verdadera consolidación del “Legislativo regional”
24
Se
Preámbulo de la CMC DEC. N°23/05.
117
tomarán para el análisis las cuatro funciones esenciales que fueron brevemente descriptas
en el punto 2.2
>La representatividad
La cuestión de la representación proporcional: tomando en consideración que el
Parlamento no representa a los Estados, sino, que representa a los ciudadanos25, fue
indicado como un freno para la consolidación de la representación ciudadana en el
parlamento, el hecho de no ser utilizado un criterio proporcional para las elecciones 26. En
este sentido, fue propuesto por el Parlamento, el 27 de abril de 2009, tal criterio
proporcional que tuvo en cuenta la cantidad de ciudadanos de los Estados. De esta forma,
por medio del “Acuerdo Político para la Consolidación del Mercosur y Proposiciones
Correspondientes27”, el Parlamento del MERCOSUR propone al Consejo del Mercado
Común el siguiente criterio de representación ciudadana:
25
Eso puede extraerse claramente de la lectura misma de los considerandos y objetivos de la creación del
Parlamento cuando se establece que: “… Conscientes de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR,
con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un
aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje
el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la
representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de
sus normas….” MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 23/05 PROTOCOLO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO
DEL MERCOSUR. Disponible en: http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#
26
CAETANO Gerardo, VAZQUEZ Mariana, VENTURA Deisy. Reforma Institucional del MERCOSUR.
Análisis de um reto. Línea de documentos de CEFIR-InWEnt, Diciembre 2008. p. 69
27
“…Los cancilleres Héctor Timerman (Argentina), Celso Amorim (Brasil), Héctor Lacognata (Paraguay) y
Luis Almagro (Uruguay) firmaron el acuerdo político que establece la representación proporcional en
Parlamento del Mercosur durante la XXVI Sesión Plenaria del legislativo regional. El entendimiento al que
arribaron los Ministros de Relaciones exteriores incorpora además la elección de los representantes en
forma directa y la creación de un Tribunal de Justicia del Mercosur. La decisión tomada abre el juego ahora
a la interna de cada país, de modo de terminar de definir la consolidación del organismo hacia 2015, luego
de un largo período de deliberaciones. Brasil elegirá sus legisladores regionales en 2012; Argentina
pretende hacerlo el próximo año junto con las elecciones presidenciales; Uruguay lo hará en 2014, mientras
que en Paraguay el mecanismo ya está vigente. El acuerdo, que había sido aprobado por los parlamentarios
en abril de 2009 y que aún debe ser ratificado por los presidentes del bloque, establece mayorías especiales
para la mayor parte de las decisiones, de modo de evitar que los países más grandes (Brasil y Argentina)
monopolicen el funcionamiento del legislativo. Si bien el acuerdo político es el aval necesario para legitimar
y encauzar las negociaciones dentro de cada país, cada uno de los Estados deberá ahora adecuar su ley
electoral para realizar la elección directa de los parlamentarios…”en: Los cancilleres aprobaron el acuerdo
político y la reforma de la proporcionalidad se abre camino en el Parlamento del Mercosur Redacción,
Boletín: Somos Mercosur. Octubre 2010. Disponible en: http://www.somosmercosur.net/general/loscancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abrepaso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10
118
1. Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15 millones de habitantes contarán
como mínimo, de 18 escaños o bancas.
2. Los Estados Partes que tengan una población de más de 15 millones de habitantes y hasta
40 millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o
escaño por cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones.
3. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta
80 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el
correspondiente al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada
2,5 millones de habitantes que supere los 40 millones.
4. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta
120 millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el
correspondiente al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca o escaño por cada
5 millones de habitantes que supere los 80 millones.
5. Los Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en
adelante contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el
correspondiente al que resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1 banca o escaño por
cada 10 millones de habitantes que supere los 120 millones.
Por su vez, se propone que la integración del Parlamento debe ser modificada de
acuerdo al crecimiento poblacional producido en el periodo de 16 años y en base a la
información suministrada por la División de Población de la CEPAL. Éste acuerdo político
ya fue, recientemente, aprobada por Decisión del CMC en la VIII Reunión Extraordinaria
del Consejo del Mercado Común el 18 de octubre de 201028
Ello implica que los Estados Partes no tendrán un número de representantes
directamente proporcional a sus poblaciones, pues eso daría un peso excesivamente grande
a Brasil (186 millones) y Argentina (39 millones), los países con mayor número de
habitantes. La llamada "representación ciudadana” es un criterio de proporcionalidad
atenuada, concebido para evitar esa asimetría 29-30. De acuerdo a la situación poblacional
28
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10
ÁLVAREZ, María Victoria Macías. Dos años de funcionamiento del Parlamento del MERCOSUR: una
evaluación preliminar. Revista Integración y Cooperación Internacional. Nº 1.octubre/diciembre 2009.
disponible en: http://www.cerir.com.ar/revista.php .
29
119
actual de los países En 2015, cuando todos los países hayan concluido sus procesos de
elección, Brasil pasará a tener 75 parlamentarios (un 48,7 por ciento del total), Argentina
43 (27,9 por ciento), mientras que Paraguay y Uruguay conservarán sus 18 representantes
(11,7 por ciento cada uno). En caso de que Venezuela complete su adhesión plena al
bloque, contará con 32 parlamentarios 31.
La cuestión de las elecciones directas: uno de los desafío mas importante que se
presenta para la conformación del Parlamento y para cumplir con lo establecido en el
artículo 6 del Protocolo,32 es el de la posibilidad de elecciones directas por parte de los
representantes de los países miembros. 33 Para lograr tal objetivo, los estados deben
incorporar, en sus legislaciones electorales, los mecanismos necesarios para llevar a cabo
tal elección.
De los 4 países miembros plenos del bloque, quien ha incorporado tal directiva,
como ya fue adelantado, fue el Paraguay que, en las elecciones presidenciales de 2008,
también se produjeron las primeras elecciones directas para parlamentarios mercosureños.
Sin embargo, a pesar de que esas elecciones demostraron la voluntad política de llevar a
cabo la propuesta de elección directa de los parlamentarios del MERCOSUR, la elección y
la campaña política de los parlamentarios se vio opacada por la elección presidencial.
30
PEROTTI, Alejandro. Proporcionalidad atenuada en el futuro Parlamento del MERCOSUR. Derecho
mercosurabc 11/1/2008. Disponible en:
http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=1395&IdSeccion=14. Ingreso 06/11/2010
31
Redacción,
Boletín:
Somos
Mercosur.
Octubre
2010.
Disponible
en:
http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-camino-aprobaron-el-acuerdo-politico-yla-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-el-parlamento.html. Ingreso: 06/11/10
32
El artículo 6 establece que los Parlamentarios deben ser elegidos por los ciudadanos de los respectivos
Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto, inclusive determina que, a propuesta del
Parlamento, el Consejo del Mercado Común debe establecer el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la
elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes.
33
Establece la disposición transitoria tercera que: “… A los efectos de poner en práctica la elección directa
de los Parlamentarios, mencionada en el artículo 6, inciso 1, los Estados Partes, antes de la finalización de
la primera etapa de la transición, deberán efectuar elecciones por sufragio directo, universal y secreto de
Parlamentarios, cuya realización se hará de acuerdo a la agenda electoral nacional de cada Estado Parte.
La primera elección prevista en el artículo 6, inciso 4, tendrá lugar durante el año 2014…” esa primera etapa
de la que habla la disposición transitoria fue establecida del 31 de diciembre de 2006 hasta el 31 de diciembre
de 2010. Eso quiere decir que a partir del año 2011 debe conformarse una parlamento que haya sido elegido
por el voto directo de los ciudadanos de los estados partes.
120
Por su parte, en Argentina el Senado comenzó a tratar el modo de elección directa
de los Parlamentarios del MERCOSUR Argentinos. En dos reuniones sucesivas, las
Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Relaciones Exteriores y Culto, han
comenzado a considerar dos Proyectos de Ley34 destinados a modificar el Código Nacional
Electoral, a fin de establecer el modo de elección directa de los Parlamentarios del
MERCOSUR Argentinos. Existen dos proyectos diversos. Uno concluye que la única
alternativa viable para posibilitar la elección de Parlamentarios del MERCOSUR en tiempo
oportuno y conciliando los dos principios que gobiernan el punto (el de representación
ciudadana y el de representación de las unidades geográficas internas), es la elección por
lista en distrito único. En tanto que el otro, pone el acento en que siendo Argentina un país
federal debe corresponder a cada una de las provincias argentinas una representación
igualitaria ante el futuro Parlamento del MERCOSUR de acuerdo a una fórmula de
elección que asegura a las 23 provincias argentinas y a la Ciudad de Buenos Aires una
representación igualitaria sin importar el número de Parlamentarios a elegirse, que podrá
ser variable con el tiempo en función de los índices de población que marquen su número,
de acuerdo a lo que se estableciera en el Acuerdo Político para la Consolidación del
Parlamento del MERCOSUR35
Además de esos dos proyectos iniciales existe uno de reciente elaboración que
adopta un criterio mixto. Se propone, entonces, que los parlamentarios del MERCOSUR se
elijan por un sistema mixto en el cual 24 parlamentarios serían elegidos de forma regional
(un parlamentario por cada una de las 23 provincias y un parlamentario por la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires) y el resto de los cargos a cubrir serían elegidos de forma
general (tomando al territorio Nacional como distrito único) 36.
34
Vea
por
ejemplo:
Expediente
5453-D-2010.
Disponible
en:
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=5453-D-2010 y Expediente
1572/09.
Disponible
en:
http://www.senado.gov.ar/web/proyectos/verExpe.php?origen=S&tipo=PL&numexp=1572/09&nro_comision
=&tConsulta=3
35
Fuente: información institucional del Parlamento del MERCOSUR. De 23/08/2010 Argentina comienza a
tratar proyectos de ley para la elección de Parlamentarios del MERCOSUR. Disponible en:
http://www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#. Ingreso: 30/08/10
36
Nº
de
expediente:
7116-D-2010.
Disponible
en:
http://www1.hcdn.gov.ar/proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=7116-D-2010
121
Por su parte, en Brasil y en Uruguay todavía se encuentran en proceso deliberativo.
En Brasil las elecciones que se llevaron a cabo en octubre de este año podrían haber sido
una excelente oportunidad para que también se realicen las elecciones de los parlamentarios
mercosureños de forma directa, pero esto no sucedió. 37 Esto se debe al hecho de que
todavía no fue efectuada la reforma a la normativa electoral y todavía existen legisladores
que opinan que el Congreso no se encuentra maduro para discutir esa cuestión.
Con relación a Uruguay el Senador Francisco Gallinal decía: “…es fundamental: es
probable que a partir del año 2014 los integrantes del Parlamento del MERCOSUR ya no
sean designados por los Parlamentos correspondientes, sino que surjan como
consecuencia de una elección que tendrá que celebrarse en cada una de las naciones. En
función de esto, nuestro país debería convocar a elecciones nacionales con el propósito de
que la ciudadanía uruguaya decida quiénes lo van a representar. Pero previamente
modificar la Constitución… ”38. Esto quiere decir que en Uruguay inclusive se debe llevar
a cabo una reforma constitucional para hacer efectivas las elecciones directas y se discute
un plazo hasta el 2014, cuando el mismo protocolo establece como etapa para elaborar las
modificaciones a la normativa electoral hasta 2011.
En síntesis, la elección directa de los representantes parlamentarios del
MERCOSUR ya es un hecho en Paraguay, se discute en Argentina y es un desafío jurídico
tanto para Brasil como para Uruguay, quienes deberán modificar sus constituciones y leyes
electorales. Se espera, sin embargo, que estas modificaciones se lleven a cabo antes del
2014.
>La legitimación
37
“... A escolha dos representantes estava prevista para o próximo ano, junto com as eleições nacionais.
Deputados e senadores, no entanto, analisam que não há tempo suficiente para debater e votar as regras que
tramitam na Câmara. Para uma alteração na Lei Eleitoral valer para 2010, ela tem de ser aprovada até 03 de
outubro...” fuente: inesc 30 anos: Desinteresse compromete eleição para Parlamento do MERCOSUL
BRASÍLIA - A eleição direta dos representantes brasileiros para o Parlamento do MERCOSUL dificilmente
será feita em 2010. Disponible en: http://www.inesc.org.br/noticias/desinteresse-compromete-eleicao-paraparlamento-do-mercosul/. Fecha de ingreso: 30/08/10
38
Extraído del periódico electrónico Uruguay al día. 8 de junio de 2010. Disponible en:
http://www.uruguayaldia.com/2010/06/el-parlamento-del-mercosur/. Fecha de ingreso: 30/08/10
122
La legitimación en el parlamento y en las decisiones que éste adopta encuentra
estrecha vinculación con lo que fue dicho anteriormente, i.e, con la elección directa y
proporcional de los parlamentarios. Esto es así porque, como fue dicho, la elección de
aquellos que representarán a la sociedad en el sistema de toma de decisiones en la
estructura de poder, garantiza que las decisiones que se adopten en el seno de ésta
estructura, cuenten con cierto apoyo de la comunidad. Sin embargo, en lo que respecta a la
legitimación del Parlamento del MERCOSUR como estructura y de sus decisiones, también
nos encontramos con un desafío para los años que siguen. Este desafío puede vincularse a
dos situaciones concretas. En primer lugar será necesario crear en la consciencia de los
parlamentarios el sentimiento de estar representando a la ciudadanía de forma directa y no
a los parlamentos nacionales.39 En segundo lugar, también será necesario incentivar la
identificación de la sociedad civil con los parlamentarios mercosureños.
En éste sentido es preciso recordar que los funcionarios que ocupan cargos políticos
en la estructura interna de poder vienen padeciendo, hace muchos años, una fuerte
desconfianza y descrédito de por parte de la sociedad civil, que no encuentra en ellos
ninguna o carente representación. Por ello será un desafío muy grande que ésta sociedad,
incrédula, desconfiante, descreída y decepcionada de la política interna, considere a la
política regional como algo en lo que pueda, en cierta medida, confiar. Para eso será
necesario que le legitimación en el proceso del establecimiento del MERCOSUR se origine
desde su instauración (o sea, que la legitimidad derive de la voluntad misma de los
ciudadanos mediante elecciones directas).
> La función legislativa y de control
La primera respuesta de cualquier persona común sobre cual es la función del
Parlamento es: El Parlamento legisla o “el Parlamento hace leyes”. Una respuesta más
elaborada, de aquellos que se dedican al estudio de estos temas, podría ser: el Parlamento
39
DRUMMOND Maria Claudia. Parlamento do MERCOSUL: Consolidação e desenvolvimento das suas
competências. Palestra, anotada, proferida no Seminario para la elaboración de una propuesta de reforma
institucional del MERCOSUR, organizado por Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR ),
en Montevideo, el 4 e 5 diciembre, 2008. p.116
123
emite normas generales y obligatorias. Pues bien, el Parlamento del MERCOSUR no hace
nada de eso. Es por ello que, el Parlamento regional, aún está lejos de constituirse en el
“órgano legislativo” del bloque. Las competencias del Parlamento incluyen, como fue
anticipado en el punto 2.1: “emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre
cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración” (actos no vinculantes,
carentes de obligatoriedad). Por otro lado, además, puede proponer proyectos de normas
MERCOSUR al Consejo Mercado Común, puede elaborar estudios y anteproyectos de
normas nacionales, orientadas a la armonización de las legislaciones nacionales de los
Estados Partes, Ambas competencias, no obligan ni a los órganos decisorios del
MERCOSUR, ni a los parlamentos nacionales, a legislar en base a las propuestas del
Parlamento. Además de éstas funciones, los órganos decisorios del bloque, tienen la
obligación de transmitir al Parlamento los proyectos de normas antes de ser aprobados, para
que éste emita un dictamen. Si el proyecto de norma es aprobado por el órgano decisorio de
conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma debe ser considerada
por los poderes legislativos nacionales dentro del plazo de 180 días a través de un
procedimiento preferencial. Sin embargo, los órganos decisorios del MERCOSUR no están
obligados a aprobar la norma según los términos del dictamen del Parlamento sino que sólo
tienen la obligación de solicitarlo. Es por esa razón que el papel del Parlamento es
básicamente consultivo, deliberativo y de formulación de propuestas, sin poder real de
creación legislativa.
Esto quiere decir, que la normativa que pueda derivar del Parlamento seguirá el
mismo camino que aquella normativa que deriva de los órganos con capacidad decisoria del
MERCOSUR. Esto quiere decir, que no se aplica, ni la aplicabilidad inmediata (o sea, que
una norma de Derecho interno deberá internalizar lo que se decida regionalmente) no tiene
efecto directo (esto quiere decir que los ciudadanos no pueden beneficiarse de la normativa
si esta no fue internalizada) y tampoco posee primacía sobre el Derecho interno (esto es,
que una norma interna posterior puede derogarla).
En lo que se relaciona al poder de control, el Parlamento del MERCOSUR supone,
en algún sentido, un avance respecto a la CPC, ya que, el Parlamento puede efectuar
pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del
MERCOSUR sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración que
124
deben ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. En el antiguo sistema de la CPC,
no se preveía ningún período de tiempo para que su pedido fuera satisfecho. El Parlamento
del MERCOSUR puede, además, invitar a representantes de otros órganos del bloque, para
informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, e intercambiar opiniones.
Debe, también recibir, al finalizar
cada semestre, a la Presidencia Pro-Tempore del
MERCOSUR, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho
período, y al inicio de cada semestre, para que presente el programa de trabajo acordado,
con los objetivos y prioridades previstos para el semestre.
Todo lo que fue dicho significó un avance con relación a su anterior sucesora, la
CPC. Sin embargo, a pesar de haber sido establecidas estas nuevas competencias, el
Parlamento no posee potestades para el nombramiento o remoción de los miembros de los
órganos decisorios del bloque. Esto provoca que los mecanismos de control institucional
dentro del bloque dependan todavía de aquel control que se ejerce desde la estructura de
poder de los Estados Parte.
Frente a ésta carencia de funciones esenciales que hacen a la naturaleza misma de
un verdadero Parlamento, se ha dicho que, lo que se ha dado a llamar “Parlamento del
MERCOSUR” no puede llevar tal nombre y que, de la forma en que fueron planteadas sus
competencias y funciones, está destinado a desaparecer o, como mínimo, a ser una
estructura burocrática sin sentido 40. También surgieron críticas en el sentido de entender
que, dentro del MERCOSUR, se están institucionalizando órganos antes de que se
establezca una verdadera unión económica y que, siendo así, se ha comenzado por el
final41.
40
En una entrevista al periódico virtual El País de Uruguay, el diputado Jorge Orrico dijo: “…No es un
Parlamento. Esa es una verdad científica, tan científica como que respiramos aire. Un Parlamento tiene
determinadas características que no las tiene este mal llamado Parlamento del MERCOSUR, ya que es un
lugar de discusión donde no se toman decisiones que sean obligatorias. Para ser un Parlamento, debería
sancionar leyes y controlar a un Ejecutivo…” disponible en: www.elpais.com.uy. El Parlasur no tiene
oficinas y algunos dudan de su existencia. MERCOSUR. Miradas encontradas sobre una posible postura
"supranacional" 07/06/10. http://www.elpais.com.uy/100607/pnacio-493681/politica/el-parlasur-no-tieneoficinas-y-algunos-dudan-de-su-existencia. Ingreso: 06/11/10
41
Andres Oppenheimer opinaba: “…los países del MERCOSUR quieren copiar el exitoso ejemplo de la
Unión Europea, pero lo están haciendo al revés: mientras que la Unión Europea nació como un acuerdo
comercial sobre el carbón y el acero, y se consolidó como un bloque económico sólido antes de crear
instituciones políticas, el MERCOSUR está creando instituciones políticas antes de haber logrado la
125
>Otros desafíos
Definición de una agenda
El parlamento debería definir una agenda prioritaria para la región, con una visión
de mediano y largo plazo. La agenda debe consistir, principalmente, en el trato de los
problema que afectan con mayor intensidad la consolidación del bloque, por ejemplo, la
consolidación de la Unión Aduanera, la nivelación de las asimetrías entre los países
miembros, la identificación cultural, el fomento de la participación ciudadana en el proceso
de integración, la promoción de políticas públicas, etc. Es decir, debería tener una función
mas activa en los problemas estructurales que son causales de frenar el proceso de
integración.
La infraestructura
Parecería que, frente a los otros desafíos y problemas, el hecho de que el Parlamento
todavía no cuente con un lugar destinado a él, es un tema menor. Sin embargo,
consideramos que, al mismo tiempo que se superen los otros desafíos y problemas, deberá
afrontarse éste de singular importancia. Al momento actual, los parlamentarios no cuentan
con despachos y los funcionarios trabajan en cuatro pequeñas salas, donde funcionan las
secretarías. Los legisladores de no reciben remuneración por ejercer funciones en el
Parlamento, salvo los legisladores de Paraguay, dedicados exclusivamente a él y pagados
con presupuesto paraguayo 42.
Conclusión
integración económica. O sea, a falta de acuerdos económicos, retórica política….” Disponible en: ¿Servirá
el
Parlasur?
eltiempo.com20/06/07.
http://www.eltiempo.com/participacion/blogs/default/un_articulo.php?id_blog=3396044&id_recurso=300001
302. Ingreso: 06/11/10
42
Fuente: Periódico virtual El País. www.elpais.com.uy. El Parlasur no tiene oficinas y algunos dudan de su
existencia. MERCOSUR. Miradas encontradas sobre una posible postura "supranacional" 07/06/10.
http://www.elpais.com.uy/100607/pnacio-493681/politica/el-parlasur-no-tiene-oficinas-y-algunos-dudan-desu-existencia. Ingreso: 06/11/10.
126
Como hemos visto, a lo largo de éste trabajo, la creación del Parlamento no puede
ser considerada, desde su entrada en funcionamiento, representativa de los ciudadanos
dentro del espacio regional mercosureño y expresión de un verdadero Parlamento
Como todo lo que es creado en el marco del MERCOSUR, son necesarios largos
procesos de evolución para una eficaz consolidación. En realidad todo el proceso de
integración del MERCOSUR se encuentra en un estado poco evolucionado, que precisa de
la voluntad política constante de los Estados, independientemente de quien esté en el
gobierno de turno y el Parlamento no se encuentra ajeno a ésta situación.
Es claro que desde la CPC hasta la creación del Parlamento mucho se ha
conseguido, pero aún queda mucho por realizar para conseguir una verdadera identificación
de los ciudadanos con los parlamentarios y viceversa. En otras palabras, por un lado,
todavía se encuentran pendientes mecanismos que hagan que los ciudadanos se sientan
miembros de un espacio común y, por el otro, todavía es necesario que quienes son
llamados a representar a los ciudadanos dentro del bloque, tengan la convicción de que
están representando una porción de la sociedad del cono sur y no, meramente, los intereses
de quien ejerza el Poder Ejecutivo de turno.
Como se vio, la necesidad de establecer modificaciones en la normativa electoral de
los cuatro países es necesaria para establecer el voto directo de los parlamentarios. La
definitiva implementación, designando un día para la votación, es susceptible de provocar
en el electorado un mayor interés en los temas regionales. Por otro lado, provocará en los
candidatos el interés de organizar campañas políticas destinadas a persuadir a la ciudadanía
de votar en ellos, lo que provocaría un mayor acercamiento entre el político regional y el
ciudadano, en comparación con la situación actual.
Los cuatro punto centrales que fueron definidos como siendo funciones y
características esenciales de un Parlamento deben ser revisadas y reforzadas. En primer
lugar, con relación a la representatividad y a la legitimación, será posible una superación de
los desafíos, mediante la aplicación del sistema de representación proporcional atenuada, y
la elección directa de los ciudadanos. También es importante reforzar la legitimidad dentro
de la estructura interna de poder de los Estados miembros del bloque, para que los
ciudadanos puedan sentir una identificación entre ellos y sus políticos y entre aquellos que
envíen a representarlos en el plano regional. Con relación a la función legislativa y de
127
control, se sugiere que el Parlamento ejerza una verdadera función legislativa, i.e, emitir
normas de carácter general que obligue tanto a los otros órganos del MERCOSUR como a
los órganos internos de los Estados miembros. Esta propuesta es un tanto más osada, en
virtud de la actual situación del MERCOSUR, donde su estructura es básicamente
intergubernamental. La experiencia en la Unión Europea nos demuestra que el órgano que
primero se encarga de establecer la supranacionalidad es el judicial. Sin embargo, nada
obsta a que pueda crearse un Parlamento con éstas característica
No dejamos de ser optimistas y entendemos que, según la experiencia de 20 años, la
integración es un proceso lento, pero es importante nunca dar retrocesos y entender que los
tiempos que deseamos no son los tiempos reales de la integración. Solo mediante éste
entendimiento y mediante el trabajo constante de aquellos que creen que la integración es
el camino, se logrará conseguir algún resultado satisfactorio.
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Se repartieron el Parlasur entre Argentina y Brasil. Uruguay quedará en minoría
absoluta a partir de 2015 www.elpais.com.uy (19.10.2010)
http://www.elpais.com.uy/101019/pnacio-522885/nacional/se-repartieron-el-parlasur-entreargentina-y-brasil
¿Servirá el Parlasur? eltiempo.com (20/06/07)
http://www.eltiempo.com/participacion/blogs/default/un_articulo.php?id_blog=3396044&i
d_recurso=300001302.
Los cancilleres aprobaron el acuerdo político y la reforma de la proporcionalidad se
abre camino en el Parlamento del Mercosur. Boletín: Somos MERCOSUR. Octubre
2010. http://www.somosmercosur.net/general/los-cancilleres-allanaron-el-caminoaprobaron-el-acuerdo-politico-y-la-reforma-de-la-proporcionalidad-se-abre-paso-en-elparlamento.html
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http://edant.clarin.com/diario/2007/05/07/um/m-01414199.htm
El Parlamento del MERCOSUR, con una dura pelea en Montevideo. clarin.com
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129
Normativa:
TRATADO DE ASUNCIÓN
TRATADO DE OURO PRETO
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MERCOSUR/CPC/RES. 91022
MERCOSUR/XIV PLENARIA/CPC/DIS. 14/99
Res. CPCM Nº04/96
Acta 01/1996. CMC_1996_ACTA01
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MERCOSUR/CPC/DEC. 03/00
MERCOSUR/CMC/DEC.Nº23/05
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 49 /04.
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 28/10
Proyecto de ley: Expediente 5453-D-2010
Proyecto de ley: Expediente: 7116-D-2010.
Proyecto de ley: Expediente: 1572/09
Sítios de Internet:
http://www.somosmercosur.net/
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