La calidad institucional en la Argentina

Instituciones y desarrollo en Argentina
Alejandro Grimson, Ana Castellani, Alexandre Roig
El caso del desarrollo argentino ha presentado para diversos autores la
peculiaridad del fracaso. Es frecuente comparar el lugar que ocupaba la Argentina en el
concierto latinoamericano a inicios del siglo XX y a inicios del siglo XXI para mostrar a
través de diferentes indicadores un proceso de declinación relativa. Una amplia
literatura sobre la historia nacional y sobre el proceso de desarrollo adjudica a diferentes
factores ese contraste entre el potencial del país (por recursos naturales pero también
por nivel educativo de la población) y su proceso real. La devastación económica de la
última dictadura militar, la “década perdida” del ochenta o el neoliberalismo de los
noventa, vendrían a agregarse a procesos anteriores. La puja intersectorial, la
imposibilidad de un grupo económico social de construir hegemonía desde la crisis del
treinta en adelante, los vaivenes del peronismo-antiperonismo, son factores señalados.
En cualquier caso, resulta claro, incluso remontándose al siglo XIX, que el
proceso de formación histórica del estado nacional argentino es, en comparación con el
proceso análogo en Brasil, una historia de discontinuidad. El país vecino tuvo -para la
región- una llamativa continuidad política, institucional y territorial, sin por ello dejar
de vivir procesos de cambio. Por el contrario la Argentina atravesó la guerra de la
independencia, una prolongada guerra civil, una cíclica inestabilidad institucional, una
confrontación entre las provincias y Buenos Aires que estuvieron también presentes en
el siglo XX. Un ejemplo ilustrativo es que mientras la dictadura militar brasileña de
1964 a 1984 comenzó el proceso de transición administrada en 1979 y obtuvo el logro
de que hasta la actualidad ninguno de los crímenes de derechos humanos haya sido
investigado, en ese mismo período hubo cuatro presidentes constitucionales y
1
presidentes de facto en dos golpes militares en Argentina: la última dictadura se
desmoronó después de la derrota bélica en Malvinas y sus crímenes, mucho más graves
en cantidad y calidad que en Brasil, fueron y siguen siendo juzgados.
La “discontinuidad” no es algo malo en sí mismo para lo países. De hecho, la
continuidad de la esclavitud o de funcionarios que violaron los derechos humanos no
parece algo moralmente positivo. Pero la discontinuidad como rasgo general del Estado
y del desarrollo económico, evidentemente lleva a situaciones como la que actualmente
tiene la Argentina. La calidad de sus instituciones necesariamente se encontrará
afectada.
Los estudios económicos y sociales del desarrollo tienen una larga tradición en
el país. Son varios los autores que se han abocado a explicar las razones por las cuales la
Argentina no ha logrado construir un sendero de desarrollo sostenido. Desde una
perspectiva económica ortodoxa, Llach (1996), De Pablo (1984), centraron sus
explicaciones en el alto grado de intervención estatal sobre la actividad económica a
partir de los años cuarenta, el carácter ineficiente y desintegrado de la industria
local, los altos niveles de gasto público (y sus implicancias inflacionarias) y las
excesivas presiones obreras sobre el ingreso. Por el contrario, los trabajos más
heterodoxos (Ferrer, 1973, 1977; Nochteff, 1994; Diamand, 1973; Basualdo, 2006;
Schvarzer, 1999) señalan los déficit en la inversión privada y en la innovación
tecnológica, el carácter desequilibrado de la estructura económica, la insuficiencia
crónica de divisas, el tipo de tenencia y explotación de la tierra, como factores
ineludibles para entender las dificultades del proceso de desarrollo argentino,
condiciones especialmente agravadas a partir de la última dictadura militar.
Desde una perspectiva sociológica, los trabajos de Nun, (1989), O'Donnell
(1977), Portantiero, (1978); Pucciarelli (1997) y Sidicaro (2001), enfatizan el análisis
2
de la relación entre el Estado y los actores socioeconómicos más relevantes, las
prácticas de las diversas fracciones de clase y sus múltiples y cruzados conflictos, y el
carácter cuasi rentístico de la burguesía local a la hora de explicar las restricciones al
desarrollo. Finalmente, desde un enfoque más politológico se analiza la calidad de las
instituciones, el proceso de construcción de las políticas públicas y su incidencia en el
desarrollo económico (Camou, 1997; O’Donnel, 1982; Orlansky, 2001; Oszlak, 1980,
1984 y 1990; Roffman, 1998). En general, estos estudios dan cuenta tanto del conflicto
intra e interinstitucional que se desata durante las diferentes etapas que involucra el
proceso de intervención estatal, como del progresivo deterioro de ciertas capacidades
estatales, consideradas centrales para el adecuado desarrollo de las políticas diseñadas.
En ese sentido, la relación entre instituciones y desarrollo constituye una
preocupación de larga data. Portes (2009) sostiene que la calidad de las instituciones de
un país es un factor clave de sus perspectivas de desarrollo. ¿Qué significa “calidad de
las instituciones”? ¿Se trata de la calidad de sus recursos humanos y del cumplimiento
de los pasos formalmente establecidos? Este es un debate acuciante en Argentina, dado
que diferentes actores refieren a la necesidad de mejorar “la calidad institucional” del
país. En ciertas interpretaciones políticas, la calidad institucional alude específicamente
al respeto a la división de poderes y al funcionamiento republicano. Sin embargo, los
estudios comparados podrán mostrar que podría tratarse de una condición necesaria,
pero no suficiente para el desarrollo. En realidad, cualquier visión exclusivamente
formalista o reglamentarista de la calidad institucional perderá de vista cuestiones
cruciales.
Para que una institución determinada, sea pública, privada o del tercer sector,
pueda tener calidad institucional se consideran tres factores internos: un funcionamiento
de tipo meritocrático, la inmunidad a la corrupción y la ausencia de “islas de poder” en
3
la organización. A su vez, para poder establecer su actual o potencial influencia en el
desarrollo se consideran tres factores externos: su proactividad, su flexibilidad
tecnológica y apertura a las innovaciones, y su capacidad para construir alianzas
externas (Portes, 2009).
Este texto analiza comparativamente esos seis factores en cuatro instituciones
argentinas, como contribución a una comparación más general entre diferentes países.
Se pondrá en perspectiva una institución histórica de servicio público vinculada a la
integración territorial del país (el correo), una institución pública que vincule al
conjunto del país y a este con el mundo a través de mecanismos de alta especialización
técnica (la aeronáutica civil), una institución crucial del Estado vinculada a la
recaudación de impuestos (la dirección impositiva nacional) y, por último, una
institución de carácter privado (la Bolsa de Comercio) con capacidad o potencial de
incidir en el desarrollo.
Durante 2008, cuatro investigadores realizamos entrevistas, observaciones y
análisis de diversas fuentes de datos sobre cada una de estas instituciones. Los estudios
sobre cada una de estas instituciones fueron publicados (ver Heredia, 2009; Roig, 2009;
Castellani, 2009; Grimson, 2009). El texto actual busca establecer comparaciones entre
dichas instituciones construyendo una visión más abarcativa de la relación entre la
calidad institucional y los procesos de desarrollo.
Trayectorias institucionales
Las distintas instituciones analizadas se enmarcan en procesos históricos y
complejos de organizacionales que permiten inscribir los determinantes de la calidad
institucional en las trayectorias propias de los cuatro casos en estudio.
4
La institución más reciente es justamente aquella que desaparecerá en el correr
de esta investigación. El Comando de Regiones Aéreas que administraba y controlaba la
aviación civil fue disuelto en noviembre de 2007 por un decreto del presidente Kirchner
quién estipula el traspaso de la administración y el control de la aviación civil a manos
civiles creando la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC).
El viejo organigrama partía del Poder Ejecutivo Nacional y a través del
Ministerio de Defensa, descendía hacia el Estado Mayor General de la Fuerza Aérea
Argentina para culminar en el Comando de Regiones Aéreas. De este Comando
dependían, además del servicio meteorológico y del centro de instrucción, una serie de
direcciones entre las que se destacan la Dirección de Tránsito Aéreo, la Dirección de
Habilitaciones Aeronáuticas, la Dirección Nacional de Aeronavegabilidad.
Las funciones del comando incluían, en primer lugar, tareas de Gobierno
Aeronáutico, representando al gobierno, participando en la planificación, preservando el
patrimonio y ejerciendo poder de policía (hasta la creación de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria).
En
segundo
lugar,
como
Autoridad
Aeronáutica
habilitaba
instalaciones, otorgaba certificados de idoneidad, capacitaba al personal, emitía
normativa, ejercía prevención de accidentes, determinaba prioridades, registraba y
matriculaba todos los aspectos de la aeronavegabilidad de las aeronaves. Tercero, como
prestadora de servicios gestionaba el tránsito aéreo, generaba y publicaba información,
brindaba servicios de búsqueda y rescate y aportaba infraestructura en red de
comunicaciones y autoayuda. (Grimson, 2009)
La Bolsa de Comercio de Buenos Aires, fue creada en 1854. A pesar de ser una
de las más antiguas de América Latina, su desarrollo fue acotado por las limitaciones
estructurales de captación del ahorro privado en la Argentina.
5
Su estructura organizativa depende de un complejo de instituciones financieras
entre las cuáles se destacan el Mercado de Valores, la Caja de Valores y el Mercado
Abierto Electrónico (MAE) que, conformado por los grandes bancos, concentra la
mayor parte de la operatoria en títulos públicos del país. De este proceso se deduce una
aguda tensión entre los agentes más tradicionales y los nuevos actores bursátiles,
vinculados, en su mayoría, con los grandes bancos. La Bolsa de Comercio de Buenos
Aires, mantiene una continuidad de viejas prácticas que la acercan a las de un club de
caballeros.
Hasta el momento se mantiene el carácter dual de la Bolsa de Comercio
argentina: representante de valores, formas de organización y dirigentes fuertemente
tradicionales, se la ha asociado más recientemente con los valores, las formas de
organización y los actores vinculados a la globalización financiera y al gran salto
tecnológico de los últimos años (Heredia, 2009).
Los correos se remontan a la etapa previa a la creación del Virreinato del Río de
la Plata (datan de julio de 1769), cuando la creciente actividad comercial en torno al
puerto de Buenos Aires requirió la creación de un sistema de comunicaciones propio.
Durante el período revolucionario iniciado en 1810, el correo desempeñó un papel
importante llevando partes y órdenes de la Primera Junta y difundiendo bandos con las
ideas libertarias.
En 1826, se creó la Dirección General de Correos, Postas y Caminos, y se
estableció
la
nacionalización
del
correo,
primer
hito
en
el
proceso
de
institucionalización del sistema postal argentino. Ya en las postrimerías del siglo XIX y
en pleno proceso de organización nacional, se sancionó la primera ley de Correos (la Nº
816 en el año 1876) que modernizó notablemente los servicios postales del país y
6
fusionó en un solo organismo la actividad de los correos postales y los telégrafos,
dejándolos bajo la dependencia del Ministerio del Interior.
La estabilidad institucional del Correo Oficial se mantuvo hasta mediados del
siglo XX. Desde entonces, se sucedieron varios cambios administrativos y normativos
producto de una inestabilidad institucional mucho mayor derivada de la sucesión de
gobiernos civiles y militares. En 1944, el Poder Ejecutivo dispuso la autarquía
organizacional y una nueva denominación: Dirección General de Correos y
Comunicaciones. En 1946, la Dirección pierde la autarquía y a comienzos de 1949 se
crea la Secretaría de Correos y Telecomunicaciones de la Nación. En mayo de ese
mismo año, la Secretaría fue elevada a rango de Ministerio de Comunicaciones y en
1958 perdió esa posición para volver a convertirse en Secretaría de Estado de
Comunicaciones, dependiente de Presidencia de la Nación. Como una muestra más de
inestabilidad institucional, en 1971 se degrada su posición para pasar a ser Subsecretaría
de Comunicaciones.
A comienzos de la década de 1970, se sancionó una nueva ley de correos (la Nº
20.216/73) y prácticamente al mismo tiempo se fundó la primera empresa estatal
encargada de la prestación del servicio postal en condiciones monopólicas (Empresa
Nacional de Correos y Telégrafos –ENCOTEL-). Esta empresa (y sus sucesoras),
quedaron bajo la órbita de la Secretaría de Comunicaciones, que cambió su dependencia
en reiteradas oportunidades en los últimos 30 años. Actualmente, la Secretaría de
Comunicaciones depende del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios (MPFIPS) y sigue siendo la principal encargada de la supervisión y regulación
del sistema de correos en el país a través de un organismo descentralizado creado a
mediados de los años ‘90, en pleno proceso desregulatorio del mercado postal: la
Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). CORASA es una empresa de propiedad
7
estatal creada en el año 2004, luego de que el Estado rescindiera el contrato con la
concesionaria privada y se hiciera cargo nuevamente de un Correo Oficial
completamente deteriorado. En estos cuatro años de vida, la empresa mantuvo un estilo
de gestión similar al de las grandes firmas privadas del sector y logró acrecentar su
participación en el mercado, aumentar sus ventas, garantizar la provisión del SPBU,
incrementar la productividad de la mano de obra y obtener resultados operativos
positivos en todos sus balances, sin recibir aportes del Tesoro Nacional ni privilegios
institucionales que le permitieran solventar el SPBU. Tan promisorio desempeño
permitió recuperar la imagen pública del Correo Oficial, tanto entre los usuarios
individuales como entre los corporativos, a punto tal que en el año 2006, CORASA
ingresó en el ranking de las empresas más prestigiosas del país por la calidad de los
servicios y productos que comercializa (Castellani, 2009).
Aunque se inscriban en una larga trayectoria, la agencia recaudadora de
impuestos es relativamente joven en su forma actual. En octubre de 1996 se fusionaron
las dos principales instituciones de recaudación fiscal que eran la Administración
Nacional de Aduanas (que se transformará en este proceso en la Dirección General de
Aduanas, DGA) y la Dirección General Impositiva (DGI). A estas dos organizaciones
tradicionales se añadió la Dirección General de Recursos de la Seguridad Social
(DGRSS). Nace entonces de estas confluencias la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP) que inició sus actividades el 14 de julio de 1997. El origen de esta
nueva institución surge de la convergencia de viejas instituciones con particularidades
en términos de recursos humanos, de estatus y de lógicas de acción pública. Por otra
parte, los organismos nacionales de recaudación se desempeñan en un régimen federal
atravesado por la ley de coparticipación. Esta última puede ser entendida como un
marco regulatorio de las pugnas políticas entre estados federados (“Provincias”) y el
8
estado federal (“Nación”) en torno a la captación y distribución de los ingresos
tributarios. Como lo establece la Constitución argentina, la facultad de gravar las
importaciones y exportaciones se concede exclusivamente al Congreso Nacional en sus
dos cámaras: la de Diputados y la de Senadores. Los demás impuestos son de
competencia compartida entre el legislativo nacional y los legislativos provinciales y de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En la Argentina no hay un código impositivo que
regule todo el sistema tributario sino que cada impuesto es objeto de normativas
específicas. Esto implica la posibilidad de modificaciones frecuentes de las leyes
impositivas y el hecho de que no haya instancias de armonización del sistema tributario.
El Gobierno Federal tiene la responsabilidad de la recaudación de contribuciones en
relación con el impuesto a las ganancias, el impuesto sobre los bienes personales, el
IVA (impuesto al valor agregado) y los impuestos indirectos en todo el territorio de la
Nación. El mismo “co-participa” a cada provincia de tales contribuciones, conforme a
un acuerdo previo.
Es importante resaltar que en la década de los 90 el énfasis estaba puesto en la
limitación del gasto público. Las intervenciones estatales al nivel impositivo eran
entonces consideradas como “distorsivas”. Sin embargo, al mismo tiempo, se
modernizó el aparato de recaudación y se buscó blanquear a través de diferentes
mecanismos procesos económicos que incrementaron la recaudación. Ese incremento
era imprescindible si se pretendían garantizar los pagos del creciente endeudamiento
externo. Después de la crisis de 2001-2002, en la cual se evaporaron las legitimidades
del discurso neoliberal, la recaudación ocupa en la agenda pública un lugar
preponderante por encima de la disminución del gasto y los impuestos no se presentan
en el sentido común económico como necesariamente negativos, ya que son parte del
lema de la “necesidad de recalificar al estado”. La paradoja es que el neoliberalismo y el
9
posneoliberalismo, desde ópticas, políticas y objetivos diferentes, necesitaron respecto
de la recaudación avanzar en un mismo proceso: modernizar los dispositivos para
incrementarla.
Las trayectorias institucionales descriptas, aunque heterogéneas, son relevantes a
la hora de pensar las variables de análisis que den cuenta de la calidad institucional ya
que permiten situar el análisis de las organizaciones y ponerlos en perspectiva con los
objetivos que persiguen las instituciones.
Análisis de las dimensiones de las instituciones
Establecer la calidad de las instituciones requiere el análisis de un conjunto de
indicadores y atributos relacionados con las dimensiones interna y externa de la
organización. Para la primera dimensión, que comprende la capacidad administrativa, se
evalúan una serie de indicadores: la existencia de una burocracia competente, reclutada
mediante criterios meritocráticos, fuertemente cohesionada, y que valore su puesto de
trabajo; normas previsibles y transparentes para la elección y promoción de los cargos;
marcos regulatorios claros y estables que rijan el funcionamiento de la organización,
entre otros. Con estos atributos, no sólo se puede llevar adelante una gestión eficiente,
sino que además se desalienta la difusión de prácticas corruptas y la formación de las
denominadas “islas de poder” internas a la organización.
En cuanto a la segunda dimensión, la calidad puede evaluarse a través de la
capacidad organizacional para interactuar con su entorno y poder cumplir con su
objetivo/función (proactividad); un alto grado de flexibilidad para adecuarse a los
cambios producidos en el contexto que le permita incorporar los nuevos avances
tecnológicos en materia de productos y procesos (flexibilidad tecnológica); y, por
10
último, la capacidad de construir una red de articulaciones con el resto de los actores
sociales y/o estatales sin perder autonomía en las decisiones (autonomía enraizada).
Analizaremos en esta clave interpretativa cuatro organizaciones consideradas
como fundamentales para el desarrollo del país: la Dirección General Impostiva (DGI),
el Comando de Regiones Aéreas (CRA), el Correo Oficial de la República Argentina
(CORASA) y la Bolsa de Comercio de Buenos Aires (BCBA).
1. Dimensiones internas de las organizaciones: meritocracia, ausencia de
islas de poder e inmunidad a la corrupción
Meritocracia:
A la hora de evaluar la existencia o no de un sistema meritocrático para el acceso
y la promoción de los cargos en cada una de las organizaciones estudiadas el panorama
es alarmante: excepto la Dirección General Impositiva, donde estos criterios priman a la
hora de seleccionar y promover a los empleados y donde la cohesión entre ellos es muy
alta (reforzando así la calidad institucional), el resto de las organizaciones aplica otros
parámetros para la gestión del personal: autoritarios, informales o tradicionales, según el
caso.
Por ejemplo, en el correo oficial priman los criterios informales/discrecionales.
Los puestos directivos son designados por los miembros del Directorio (éstos a su vez
son puestos políticos) y actualmente están desempeñados en su mayoría por personas
que ocupaban cargos gerenciales en el período en el que el servicio estaba concesionado
a un operador privado. Como a estos puestos no se llega a través de una carrera
administrativa, los ascensos quedan restringidos a los cargos encuadrados dentro de los
11
Convenios Colectivos de Trabajo (CCT), que incluye al personal que forma parte de la
planta permanente de la organización y que es representado por los diversos sindicatos
del sector. Sin embargo, estos mecanismos de promoción estuvieron congelados entre
1993 y 2006, con lo cual se produjo un estancamiento importante del personal en
puestos que, en muchos casos se encontraban por debajo de sus capacidades, generando
un fenómeno de desaliento y falta de incentivo entre el personal.
En cuanto al ex Comando de Regiones Aéreas (de aquí en más aludiremos a esta
institución por su nombre, sin el “ex”), la situación es mucho más compleja producto de
la aplicación de un sistema militarizado sobre una organización integrada
mayoritariamente por civiles. Si bien se supone que todo ejército moderno es
meritocrático, todo el personal civil que se encuentra trabajando en el Comando está
necesariamente bajo las órdenes de los militares, ya que estructuralmente nunca se
comparan méritos entre ambos. En efecto, según lo que se desprende de las entrevistas
realizadas al personal técnico, el hecho de “cumplir órdenes” atenta contra el
profesionalismo ya que, por ejemplo, los subordinados que denuncian a sus superiores
por haber cometido errores técnicos terminan sancionados (es el caso, por ejemplo, de
los controladores aéreos). En ese sentido, las jerarquías militares transplantadas
directamente a la aviación civil terminan erosionando los criterios meritocráticos y
además reproducen una estructura autoritaria y poco profesional. A esto hay que
sumarle dos graves problemas: la falta de capacitación permanente 1 y los bajos salarios.
De todas las organizaciones estudiadas, el CRA es el que presenta los más bajos niveles
de cohesión del personal.
Finalmente, el caso de la Bolsa es contradictorio ya que presenta las ventajas y
desventajas de una gestión tradicional del personal: por un lado, los valores
1
Una de las muestras más ilustrativas de esta situación es el hecho de que varios controladores aéreos no
tengan un adecuado manejo del idioma inglés.
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tradicionales fomentan la capacitación laboral, la cohesión interna, la estabilidad de la
planta de empleados, las promociones atadas a la antigüedad. Sin embargo, por otro
lado, atentan contra la autonomía, las altas calificaciones académicas, los criterios de
ascenso atados a productividad y capacitación, la rotación de la planta. De todos modos,
cabe aclarar que más allá del carácter tradicional de la gestión organizacional, las tareas
logran cumplirse adecuadamente y el personal es considerado idóneo por los diversos
actores involucrados con la BCBA (Heredia, 2009).
Ausencia de “islas de poder”:
En todas las organizaciones estudiadas se encontraron “islas de poder”:
gerencias claves, sindicatos, jerarquías militares, socios tradicionales, son las más
relevantes. En el caso de la aviación civil y el correo oficial, los sindicatos constituyen
factores de poder relativamente autónomos que, con su accionar, condicionan el
derrotero de la organización. En ambos ejemplos la representación de los trabajadores
está distribuida entre varios sindicatos y cada uno de ellos detenta una cuota de poder
considerable que en ocasiones es utilizada para mejorar las condiciones de trabajo de
sus representados y en otras para encubrir casos de ineficiencia y/o corrupción (como
sucedió en actividades de handling contiguas a la organización técnica estudiada), o
bien para emprender acciones en desmedro de los intereses de los trabajadores (por
ejemplo cuando el sindicato postal más importante avaló los retiros masivos de personal
durante la privatización del correo, en los años noventa). En cualquier caso, estas
organizaciones no pueden encarar procesos de reforma de ninguna índole sin contar con
la anuencia de, al menos, los gremios más relevantes del sector.
Ciertas gerencias claves también se erigen como verdaderas islas de poder: la
Subdirección de Sistemas y Telecomunicaciones de la DGI y las gerencias Comercial y
13
Operativa de CORASA, son un ejemplo en esta dirección. En el caso del correo y de la
agencia de recaudación impositiva, la fuente de poder de estas gerencias reside en el
manejo de información muy valiosa. En efecto, si consideramos que la información es
uno de los principales recursos de poder de una organización, queda claro que en
CORASA los gerentes son poderosos porque son los únicos que conocen el manejo del
negocio postal y porque mantienen contactos fluidos con los principales clientes y
proveedores (Castellani, 2009). En la DGI, el proceso de informatización de la AFIP
derivó en la constitución de un espacio jerarquizado edilicia y simbólicamente por
encima de las demás dependencias (se trata, según ellos dicen, del centro de cómputos
más avanzado de América Latina). El acceso a la información se encuentra
absolutamente mediatizado por esta subdirección y esto le otorga gran autonomía y
poder de negociación (Roig, 2009).
En las restantes organizaciones las islas de poder están vinculadas con la
normativa institucional y con la tradición (BCRA). En la aviación civil, la existencia de
islas de poder responde a una conjunción de fenómenos diversos: la normativa que la
rige y el contexto institucional y político en general. El propio Comando tiene
responsabilidad sobre un área ligada a la seguridad, mientras la Secretaría de Transporte
y otros organismos de control trabajan cada uno por separado, sin coordinación.
Considerando específicamente el Comando, la propia estructura militar con escasa
cultura cívica y tradición democrática, parece favorecer esa situación. La historia
nacional, la normativa y las distinciones entre civiles y militares al interior de la
organización favorecen la actuación corporativa 2 (Grimson, 2009).
2
Entre las normas que tienden a facilitar esa lógica, la más sorprendente es que los accidentes eran
investigados por la Junta de Investigaciones de Accidentes de Aviación Civil de la propia Fuerza Aérea,
cuando uno de los actores que debían ser investigados era la propia Fuerza. Al respecto, consultar
Grimson (2009).
14
Finalmente, los socios tradicionales constituyen una isla de poder dentro de la
BCBA. La persistencia de actores y prácticas tradicionales que diferencian a la Bolsa
argentina de sus pares latinoamericanas, ha impedido que se avanzara con reformas
estructurales dentro de la entidad bursátil, y ha protegido a los directores que se
encuadran en esta corriente contra los embates de los agentes “modernizadores” del
sector bancario y financiero, tanto a fines de los años ochenta como a comienzos del
2000. 3
Inmunidad a la corrupción
Si bien ninguna de las organizaciones cuenta con altos niveles de inmunidad a la
corrupción, el caso de la aviación civil es, por lejos, el más preocupante. En términos
sistémicos el Comando de Regiones Aéreas tiene como función ejercer una serie de
controles que puede afectar la rentabilidad de las compañías aéreas. La situación ideal
es que se desarrollen los controles sobre las aeronaves, los pilotos, las condiciones de
trabajo y la seguridad aeroportuaria que establecen los estándares internacionales y que
la rentabilidad de las compañías sea sustentable a partir de esos parámetros. Sin
embargo, esta cuestión básica parece no estabilizarse (Grimson, 2009). Si bien no hay
pruebas, existen indicios de corrupción en distintos niveles y áreas de gestión, con
denuncias que van desde tráfico de drogas hasta incumplimiento de normativas
elementales de seguridad. 4
3
Para un detalle pormenorizado de este conflicto entre agentes tradicionales y modernizadores en la
BCRA, consultar Heredia (2009).
4
Del Comando de Regiones Aéreas dependía la Dirección Nacional de Policía Aeronáutica (PAN). Sin
embargo, en 2004 estalló un escándalo cuando secuestraron en España sesenta kilogramos de cocaína
embarcados en un vuelo de una empresa argentina que había pasado los controles de Ezeiza. En febrero
de 2005 transfirió la seguridad de los Aeropuertos al Ministerio del Interior, creando la Policía de
Seguridad Aeroportuaria.
15
En las otras organizaciones no se han detectado casos tan reiterados como los
que involucran al CRA y a otras organizaciones del sector aeronáutico, aunque existen
denuncias no comprobadas que permiten inferir que el grado de inmunidad a la
corrupción aún es bajo en todas ellas (dato admitido incluso por varios de nuestros
entrevistados). Por ejemplo, los propios funcionarios de la DGI reconocen que existen
casos de corrupción pero que son pocos los que salen a la luz debido a la elevada
cohesión intraburocrática, producto de la estabilidad del plantel y de la importancia que
tiene en la organización la formación permanente, la multiplicación de reuniones de
informaciones internas que predisponen a la constitución de lazos comunes. Los casos
de corrupción se conocen pero se usan para dirimir relaciones de poder internas, y
cuando salen a la luz, suelen ser el último recurso de una pugna no resuelta, en
particular, entre direcciones.
A pesar de la baja calidad institucional detectada en la dimensión interna de la
organización, hasta el presente no hay indicios fehacientes de hechos de corrupción
producidos durante la actual gestión estatal del correo oficial. 5 En CORASA, las
sospechas de corrupción están vinculadas con las relaciones que los gerentes que
provienen de la gestión privada mantienen con los principales proveedores y contratistas
del correo. Existen varios elementos que permiten suponer que tanto estas prácticas
como las colusorias, pueden difundirse, especialmente por la precariedad del marco
jurídico y regulatorio de la actividad. Por ejemplo, por ser jurídicamente una sociedad
anónima (aunque el 100% de las acciones están en manos del Estado), la empresa no
está obligada a llamar a licitación pública para realizar sus compras y/o contrataciones
5
Igualmente, es necesario aclarar que se registraron denuncias por fraude en las tareas de escrutinio
electoral en una de las provincias argentinas durante las elecciones del 2007 (Córdoba), aunque la justicia
electoral no comprobó irregularidad alguna en el proceso y convalidó los datos suministrados por
CORASA (empresa encargada de llevar a cabo el recuento).
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como si fuera una empresa estatal, generando un marco propicio para la connivencia
entre los gerentes y los proveedores y/o contratistas.
La BCRA constituye una excepción en el panorama de las organizaciones
estudiadas. Si bien en el pasado reciente ha sido cuestionada su capacidad de control, en
la actualidad esta situación se ha revertido merced a una activa política de controles
cruzados (internos y externos) y a la mejora en los sistemas informáticos que permiten
transparentar la información. Es llamativo que todos los entrevistados hayan
manifestado absoluta confianza en la honorabilidad de los diversos actores del mercado
bursátil (los agentes, las empresas, los empleados, los socios, los miembros de los
organismos de control) así como que no existan denuncias sobre casos de corrupción o
de “malas prácticas”. Aparentemente, tanto los autocontroles como los controles
externos que realiza la Comisión Nacional de Valores (CNV) son satisfactorios y el
personal de la Bolsa y la CNV presentan un alto grado de inmunidad a la corrupción.
Esta situación la distingue no sólo de otras organizaciones bursátiles del país, sino de la
mayoría de las instituciones locales, eternamente sospechadas de corrupción.
2-Dimensiones externas: proactividad, flexibilidad tecnológica y apoyos
socio- estatales
Proactividad
A pesar de las deficiencias que presentan la mayor parte de las organizaciones en
su dimensión interna, la proactividad es elevada en tres de los cuatro casos estudiados.
En efecto, exceptuando a la aviación civil, el resto de las instituciones logran insertarse
en su entorno operativo de manera exitosa.
17
Tal vez el ejemplo más elocuente sea el de la agencia recaudadora de impuestos.
Su presencia en los medios se ha ido incrementando considerablemente en los últimos
años. Se multiplicaron las campañas publicitarias que apuestan a generar una “nueva
cultura tributaria” 6, proponen tener un “país en buen estado” y apuntan a crear una
“nueva ciudadanía”. Los estilos de comunicación oscilan entre lo que uno de los
entrevistados llamó “vender miedo o vender ciudadanía”. De hecho las campañas
alternan la estigmatización de los evasores con posibilidades de reescalonamiento de las
deudas tributarias y una actitud bastante complaciente hacia los deudores. Además, la
dimensión comunicacional del organismo está fuertemente relacionada con el propio
trabajo político del gobierno y constituye uno de sus principales ejes de comunicación.
Todos los meses los datos de recaudación se presentan como una “buena noticia” ya
que casi siempre se rompe un “nuevo record” de recaudación.
Por otra parte, el hecho de que el 99.9% de los trámites se puedan operar a través
de Internet permite que todos los usuarios tengan acceso libre a las bases de datos de la
organización. La AFIP se presente así como abierta e inmersa en la sociedad. Hoy en
día se registran unas 500 mil transacciones diarias cuando antes del 2002 no
sobrepasaban las 500 por día. 7
La gestión estatal del correo postal también ha demostrado ser bastante
proactiva. Los servicios que presta la empresa son múltiples como resultado de una
estrategia comercial basada en el desarrollo de nuevos productos y servicios
6
Las campañas se encuentran disponibles en
http://www.afip.gov.ar/institucional/publicidadPrensa/multimedia/
7
La informatización del proceso vino sin embargo acompañada con las consecuencias de la
despersonalización en la atención. El manejo de las herramientas informáticos requiere en primer lugar un
acceso a un soporte informático (lo cual en los sectores y zonas marginales plantea serios problemas) pero
más allá de cuestiones vinculados a desigualdades materiales, el manejo de la tecnología por parte de los
usuarios es a veces complejo. De hecho en las observaciones realizadas en las diversas sucursales de la
AFIP se observa a muchas personas mayores que se acercan para pedir asesoramiento informático para
realizar los trámites. Las consultas son tan numerosas que los empleados tienen previsto fotocopias que
explican un “paso por paso” de los trámites a realizar (Roig, 2009).
18
aprovechando la amplia red de expendio con la que cuenta la empresa (5000 puntos de
venta, aproximadamente). Además, esto permitió ganar posiciones en el mercado
mayorista (en donde compite con importantes correos privados) y financiar con sus
propios recursos el servicio postal básico universal. Es importante destacar que este
avance de la empresa sobre la franja corporativa del mercado se logró sin recurrir a
campañas publicitarias de envergadura. Las evaluaciones realizadas por organismos
externos desde 2006 indican que la calidad de los servicios prestados por CORASA ha
sido relativamente satisfactoria y muy similar a la de sus competidoras privadas. Los
retrasos en la atención se explican por el incremento de la prestación de servicios y el
estancamiento en la dotación de personal. Si bien esto implica un incremento de la
productividad del trabajo, se traduce en una baja calidad de atención al gran público
usuario de CORASA: los clientes minoristas.
Sin embargo, a la hora de evaluar el grado de apertura de la organización a las
demandas externas se presentan algunas contradicciones que erosionan la proactividad:
es muy receptiva si se trata de apertura a nuevos servicios o sugerencias de los usuarios
o de los organismos externos de evaluación (SIGEN, CNC, AGN y asesores externos)
pero demasiado cerrada para los medios de comunicación y los investigadores. Es muy
difícil ingresar a la organización si no se cuenta con el aval explícito de algún directivo
u hombre de confianza de los directores: no se publica ni el organigrama funcional ni el
nominal, ni se brinda información extra de ninguna índole, el ingreso a la organización
está muy controlado y todos los gerentes y directores se niegan a dar entrevistas.
El caso de la BCBA nuevamente aparece como contradictorio. Por un lado es
muy alentador, en tanto la organización se muestra (y actúa en consecuencia)
preocupada por captar nuevos inversores. En ese sentido realizan campañas de difusión
en el interior del país, conferencias con especialistas, emisiones televisivas diarias,
19
programas informáticos que simulan la operatoria bursátil, etc. Sin embargo, a pesar de
todas estas acciones no logra cumplir satisfactoriamente con su principal función: ser
canal entre el ahorro y la inversión, ya que la resistencia de los ahorristas argentinos a
abandonar las inversiones de renta fija y la aversión al riesgo que han provocado las
recurrentes crisis, sigue siendo demasiado alta.
Finalmente, considerando los datos objetivos hasta el cierre de CRA en 2008, el
desarrollo de la aviación civil en la Argentina era negativo en varios aspectos: caída de
frecuencias de cabotaje, incremento menor de vuelos internacionales, calidad de
aeropuertos, seguridad operativa. Ese balance, sin embargo, excedía las posibilidades de
la CRA. El sistema, al separar estas funciones en diferentes áreas y organismos, torna
más dificultosa toda proactividad, ya que requiere de la coordinación de varios actores
estatales y privados.
En lo que respecta al grado de apertura de la organización a las demandas
externas la situación, al igual que en el caso del correo, es bien disímil. Puede afirmarse
que las denuncias y problemas detectados por otros actores han sido minimizados o
negados desde el CRA, sin mostrar una capacidad de respuesta y menos aún de
anticipación de problemas o necesidades. Los sectores que dependen y se relacionan
con el Comando son cautivos en sentido de que por la lógica de su actividad no puede
optar o escoger otro interlocutor. En ese sentido, se afirma corrientemente que el
Comando ha tenido bastante apertura a las demandas del sector comercial,
especialmente las aerolíneas, y la empresa concesionaria de aeropuertos, sin estructurar
un equilibrio con otras necesidades o consideraciones de la infraestructura disponible.
Flexibilidad tecnológica
20
Con esta dimensión sucede algo similar que con la anterior: en general es
elevada en todas las instituciones, excepto en la CRA.
Nuevamente la AFIP toma la delantera en materia de flexibilidad tecnológica.
En los últimos años se produjo una importante transformación como resultado de una
estrategia de largo plazo, progresiva y llevada adelante con los medios disponibles en la
organización. Con la creación de la Subsecretaría de Sistemas y Telecomunicaciones se
centralizan todas las bases de datos disponibles en el país. El cambio de tecnología se
produjo tanto desde el punto de vista de la informatización, como de la gestión de las
decisiones. Este plan estratégico se elaboró con las “líneas medias” de la organización,
es decir los directores que “son los que garantizan la continuidad en el tiempo.” El plan
fue concebido en función de cinco principios que se repitieron en varias entrevistas. El
primer principio es que no hubiera consultores externos o sea que el cambio fuera
generado por la propia organización. El segundo principio es que la normativa es un
dato; es decir, no se pueden cambiar las normas. Tercer principio: la calidad y cantidad
de los funcionarios son un dato. Cuarto principio: como organización la AFIP no tiene
capacidad de iniciativa política. Quinto principio “fuera de estos datos todo es
variable”.
Sobre esta base se generó un pacto de trabajo por cinco años y se trabajó sobre la
topología y la arquitectura del sistema. Tomaron la decisión de unificar todas las bases
de datos, de que todo el mundo tuviera acceso a las mismas y que todo estuviera
disponible en Internet. Se usaron softwares libres para no tener que esperar compras
públicas. El reconocimiento internacional llegó de la mano de varios premios a la
calidad del sistema.
21
La empresa a cargo del correo oficial también cuenta actualmente con
certificación de calidad de estándares internacionales (ISO 9001:2000) para el servicio
de envíos postales y telegráficos en la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires.
Ello comprende los siguientes procesos: i) el procesamiento de productos postales
nacionales en el Centro de Tratamiento Postal Buenos Aires, ii) el servicio de
recolección y distribución de productos postales y telegráficos, en la Ciudad de Buenos
Aires y el Gran Buenos Aires, y iii) el servicio de atención al cliente y centro de
llamadas. Esto demuestra un grado de flexibilidad tecnológica, que sin ser de avanzada,
permite adecuarse a los niveles medios del escenario internacional.
La Bolsa presenta ambigüedades a la hora de determinar su grado de flexibilidad
tecnológica. En lo que refiere a la incorporación de las nuevas tecnologías de operación
bursátil, la BCBA se asemeja a sus pares latinoamericanas. Según consta en las
Memorias de la entidad, se han realizado reiterados esfuerzos económicos para adquirir
equipos y programas de última generación que faciliten las operaciones. No se observan
en el período, como en otros momentos históricos o en otras plazas, dificultades
relacionadas con la provisión y la calidad de la infraestructura. Incluso cuando la BCBA
registró records históricos de operaciones nunca se tuvieron que suspender ruedas ni
adoptar nuevos arbitrios para liquidarlas. Sin embargo estos datos contrastan con las
representaciones que los entrevistados manifestaron sobre este punto, ya que todos
consideraron que como“la Bolsa es una institución conservadora” se resiste a los
cambios. Según el subgerente de recursos humanos, la institución “no es proactiva en
todo lo que refiere a las prácticas innovadoras. Siempre tardan cuatro o cinco años en
aceptar e integrar las innovaciones. Me refiero a los sistemas contables,
administrativos, de operaciones” (Heredia, 2009). Es por eso que podemos hablar de un
grado mayor de flexibilidad tecnológica cuando se trata de facilitar la operatoria hacia
22
fuera de la organización y más resistente a los cambios tecnológicos cuando se trata de
modificar procesos organizacionales internos.
Hay indicadores contundentes acerca de la falta de actualización tecnológica de
la aviación civil en Argentina y de todo su sistema de seguridad operativa. La crisis que
hubo en 2007 cuando los radares del aeropuerto internacional quedaron sin actividad fue
una muestra alarmante de esta situación de atraso. Al mismo tiempo, los indicadores
sobre falta de capacitación y actualización del personal expresan una ausencia de
flexibilidad para la adaptación a los nuevos conocimientos y procedimientos de trabajo.
Ante las falencias presentadas por los controladores aéreos en el uso del idioma inglés,
la Fuerza Aérea respondió que ese es un tema que quedó librado al arbitrio de cada
operador, y que habría reticencia por parte de los mismos a utilizar tiempo adicional al
del horario de trabajo para perfeccionar ese aspecto. Las dificultades por resolver este
problema expresan escasa flexibilidad, en sectores gerenciales y en el personal.
Además, sienta un mal precedente respecto de comportamientos de aprendizajes futuros
para operar nuevos equipos. La falta de incentivos meritocráticos contribuye
evidentemente para que esa ausencia de actualización y esa falta de flexibilidad sean
sostenibles (Grimson, 2009).
Apoyos socio-estatales
Las organizaciones estudiadas, con excepción de la CRA, cuentan con apoyos
socio-estatales relevantes.
Los casos de la DGI y CORASA son similares. Las máximas autoridades están
designadas por funcionarios políticos y reciben apoyo de importantes dependencias
públicas. Por ejemplo, el actual Directorio de la empresa de correo oficial está integrado
23
por hombres de confianza del Poder Ejecutivo y cuenta con un fuerte apoyo del
Ministerio de Planificación. Hasta el momento, se ha venido financiando con recursos
propios que surgen de los resultados operativos positivos registrados en los ejercicios
contables, y de las entrevistas se desprende que mientras siga siendo así, la empresa va a
seguir en manos del Estado, aunque en una situación jurídica precaria porque aún en el
gobierno no existe una definición concreta sobre la cuestión.
En efecto, hoy CORASA cuenta con todo el apoyo de los altos funcionarios del
Poder Ejecutivo, con el aval de los principales dirigentes sindicales del sector y con el
respeto de sus principales clientes, proveedores y competidores privados, ya que su caso
muestra que es posible realizar una gestión empresaria eficiente desde el aparato estatal.
Sin embargo hay que tener en cuenta que si bien es muy relevante el apoyo de las
máximas instancias de gobierno para la supervivencia de la organización, también
significa un importante grado de dependencia de las mismas y una erosión de su
autonomía, que le impide realizar una planificación con horizontes temporales más
amplios y que pone en cuestión la capacidad para seguir cumpliendo con sus metas
institucionales en el mediano plazo, en tanto su existencia depende de un decreto
gubernamental que se renueva cada 180 días.
Con los mismos apoyos socio-estatales pero sin esta precariedad jurídica que
atraviesa al correo, se encuentra la AFIP. Por un lado, el cargo de Administrador
Federal es un cargo clave en el gobierno y el perfil de la persona que lo ocupa debe
combinar lealtad política con saber técnico. El valor político del puesto es evidente, no
solamente porque en él recae la responsabilidad de la recaudación, sino porque es un
lugar central de manejo de información de inteligencia, es un puesto clave en la
vinculación con los organismos internacionales de crédito y con los Estados Unidos. Por
otra parte, desde la AFIP se maneja gran parte de la relación entre el Estado central y las
24
provincias, no solamente en torno a redistribución fiscal sino también en cuanto al
manejo de la información impositiva. En los últimos años, la calidad de la organización
es reconocida por diversos actores sociales y es considerada como uno de los reductos
de eficiencia más destacados dentro de un entramado estatal que se caracteriza por su
baja calidad.
Si bien la Bolsa no es cuestionada por los principales actores del sector bancario
y financiero, desde el gobierno aún no se han diseñado políticas consistentes que
permitan el fortalecimiento del mercado de capitales, y por ende, del rol de esta
organización como promotora del desarrollo. Por ejemplo, uno de los reclamos de larga
data de la BCBA que aún no se ha satisfecho es la obtención de beneficios fiscales para
las empresas que decidan abrir su capital en la Bolsa. El eje de la política para el sector
pasa por la promoción de la banca pública y por la creación de un Banco de Desarrollo
y esto no parece augurar una mayor centralidad para el mercado de capitales en la
financiación de las actividades productivas. Por lo tanto, los apoyos estatales actuales de
la entidad son débiles.
Finalmente, la aviación civil es la organización que movilizó menos apoyos
sociales a pesar de que su crisis fue objeto de un intenso debate público entre 2006 y
2007. En efecto, la continua degradación del servicio, las dificultades técnicas, los
accidentes y el retroceso de los vuelos de cabotaje no lograron movilizar al menos
activamente, a los sectores sociales medios y altos, que son los principales usuarios del
servicio, aunque sí consiguieron acaparar la agenda mediática. La crisis tampoco parece
preocupar a los sectores económicos que concentran su actividad en el Área
Metropolitana y que guardan lazos más estrechos con las dinámicas globales que con el
interior del país. Esto reproduce esquemas territoriales antiguos y muy arraigados en la
25
Argentina. Por su parte, los sectores económicos asentados en las provincias no parecen
tener proactividad o peso suficientes para revertir la situación crítica de cabotaje.
Ante la innegable crisis del sector, el gobierno argentino decretó en noviembre
de 2007 el traspaso del control de la aviación civil de manos militares a manos civiles,
del Comando de Regiones Áreas de la Fuerza Aérea Argentina, dependiente del
Ministerio de Defensa, a la Administración Nacional de Aviación Civil, dependiente de
la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación. Aún es imposible evaluar si
este giro en la gestión de una institución tan importante para el desarrollo económico y
la integración territorial logrará elevar los bajísimos estándares de calidad de la
organización, pero al menos da cuenta de una decisión gubernamental tendiente a
superar los principales problemas del sector.
El panorama final del análisis de la calidad institucional de las organizaciones
estudiadas es bastante heterogéneo (cuadro 1): hay un caso extremo (CRA) y tres
intermedios (DGI, CORASA y BCBA). Son precisamente estos últimos los que ponen
en cuestión cualquier supuesto de que debería haber alguna correlación entre las
dimensiones internas y externas: los tres se presentan bajos indicadores en su dimensión
interna sin que esto obstaculice significativamente su inserción externa y en definitiva,
su capacidad para cumplir con las metas institucionales previstas.
Cuadro 1:
Medición dicotómica de las variables relacionadas con la calidad organizacional
(0=ausencia; 1=presencia)
DGI
CRA
CORASA
BCBA
26
Meritocracia
1
0
0
0
Ausencia Islas
0
0
0
0
0
0
0
1
Proactividad
1
0
1
1
Flexibilidad
1
0
1
1
1
0
1
1
de Poder
Inmunidad a la
corrupción
tecnológica
Apoyos socio
estatales
Cuadro 2:
Medición escalar de las variables relacionadas con la calidad organizacional
(escala gradual de menor= 1 a mayor=5)
DGI
CRA
CORASA
BCBA
Meritocracia
4
2
2
2
Ausencia Islas
1
2
1
2
2
1
2
3
Proactividad
4
1
3
4
Flexibilidad
5
2
4
3
5
1
4
3
de Poder
Inmunidad a la
corrupción
tecnológica
Apoyos socio
27
estatales
Cuadro 3:
Medición dicotómica de las variables relativas a la capacidad de desarrollo de las
organizaciones (0=ausencia; 1=presencia)
Variables
DGI CRA CORASA BCBA
Adecuación de la organización a las metas 1
0
1
1
0
1
1
institucionales
Promoción al desarrollo en su entorno operativo
1
Cuadro 4
Medición escalar de las variables relativas a la capacidad de desarrollo de las
organizaciones (escala gradual de menor= 1 a mayor=5)
Variables
DGI CRA CORASA BCBA
Adecuación de la organización a las metas 4
2
3
4
1
3
3
institucionales
Promoción al desarrollo en su entorno operativo
4
28
Las instituciones, las organizaciones y el desarrollo
El análisis de las variables propuestas permite establecer las tensiones que
surgen entre los procesos “reales” y los procesos “ideales” que dinamizan las
instituciones y que les permiten o no producir transformaciones sociales que
contribuyan al desarrollo tal como fue definido en esta investigación. En estas
relaciones que hemos podido establecer entre organizaciones e instituciones podemos
dar cuenta de dos grandes formas.
La primera, en la cual hay una coherencia entre la institución y la organización,
donde podemos dar cuenta de una adecuación entre los fines y los valores que
cristalizan una institución y la forma organizativa. Este sería el caso de la BCBA y la
DGI aunque veremos que en términos de su contribución al desarrollo la relación es
inversa. Es de notar que ambas instituciones remiten a los circuitos de financiamiento
de la economía y están por ende en el corazón de la dinámica del capitalismo argentino.
Una segunda forma corresponde a una incoherencia entre la organización y la
institución pero en donde en un caso, CORASA, se cumple con sus funciones, y otro
caso, el CRA donde, por lo menos en el momento de la investigación, la organización
ponía en riesgo los valores de la institución.
En el caso de la DGI, los valores centrales de la Institución son en primer lugar
la eficiencia en la recaudación –sea por el desarrollo de métodos calificados como
“terrorismo fiscal” o por la mejora de la conciencia ciudadana a través de campañas de
educación. En segundo lugar la organización gira en torno a la inteligencia fiscal para la
cual la movilización de un saber especializado que permita producir información es
central. La organización gira entonces en torno a la producción, al control y al acceso a
la información.
29
La relación entre poder e información no es exclusivo de la DGI, pero cobra aquí
un significado especial ya que la información se constituye en lo que está realmente en
juego. Esto se expresa organizacionalmente en la centralidad que cobra la sub-secretaría
de sistemas y telecomunicaciones, en las transformaciones tecnológicas, en los
conflictos que se generan con otros organismos recaudadores. En este sentido la
información no se sitúa solamente en el registro de un medio para la recaudación fiscal
sino que tiene rango de objetivo en sí y se maneja como uno de los símbolos de la
institución. La calidad de la información manejada por la organización garantiza su
legitimación en la sociedad, en el sentido de que no cometa errores o injusticias en el
momento de captar recursos materiales a los ciudadanos.
Pero la confianza en la institución también se asocia a la información que
supuestamente maneja, más allá de que esta sea o no real. La organización no aparece
entonces desde lo que hace, sino desde lo que podría hacer. No es solamente una acción
colectiva más o menos eficiente en el cumplimiento de sus objetivos lo que está en
juego, sino la producción de un imaginario sobre el carácter potencialmente ilimitado de
la acción pública en la economía.
Es comparable en este sentido al poder de la policía pero en ámbito de las
relaciones económicas. La organización tiene el poder de ejecutar la potencia pública de
la captación del impuesto. Si no hubiera cierta coherencia de las formas organizativas
con la institución, si esta fuera ineficiente, si esta no pudiera producir por su acción un
imaginario de un poder infinito, es toda una dimensión de la soberanía estatal que se
vería aquí perjudicada.
La institución analizada contribuye inmediatamente al desarrollo. Pero
podríamos añadir que la forma en que la organización potencia la institución contribuye
a la definición de un modo específico de desarrollo en el cual el Estado juega un rol
30
central en las relaciones económicas cotidianas de los argentinos, performando el propio
mercado (Roig, 2009).
Sería de suponer que la BCBA podría corresponder a una institución que permite
analizar el vínculo entre los sectores privados y el desarrollo en la Argentina. Sin
embargo observamos efectivamente una forma “privada” de organización de la BCBA
que se caracteriza por su carácter “conservador”, “paternalista” y “tradicionalista” y que
cumple con su función de canalizar el ahorro hacia la inversión.
Ahora bien los datos consignado en el estudio (Herredia, 2009) dan cuenta de
una paradoja. Si bien hay una coherencia fuerte entre la forma organizacional y los
objetivos de la institución, es inevitable notar en primer lugar el volumen bajo de
transacciones que pasan por la BCBA y por otra parte el predominio absoluto, en lo
intercambiado, de los títulos públicos.
Si bien tal como en caso de la DGI la coherencia entre organización e institución
es fuerte, pareciera ser que los efectos observados de la acción de la BCBA van más en
el sentido del financiamiento de la deuda pública que la dinamización del sector privado
del capitalismo argentino. Seguramente se pueda explicar esta situación por problemas
estructurales de la macroeconomía argentina que tienen que ver con un ahorro privado
muy débil y un endeudamiento público muy alto que desvían instituciones como el
BCBA de sus objetivos preliminares. De un punto de vista teórico podemos decir que la
organización y la institución tienen una coherencia interna pero que la forma en la que
contribuyen al desarrollo es contradictoria con su finalidad, lo cuál no significa que no
contribuya.
Tanto el caso de la DGI como el de la BCBA revelan la centralidad del Estado, y
de las lógicas de financiamiento de su acción, en los procesos de formación de las
instituciones.
31
En el caso de CORASA el deterioro en la calidad institucional del Correo Oficial
argentino es un proceso de larga data que se ha ido incrementando, al menos, hasta fines
de los años ’90. Tanto en manos públicas como privadas, la organización no logró
cumplir con los estándares mínimos de calidad institucional, en particular en lo
ateniente a la dimensión interna. Actualmente, se registran mejoras relativas, sobre todo
en la dimensión externa de la organización pero aún persisten serias deficiencias que no
contribuyen a mejorar la calidad institucional y por ende, a favorecer el desarrollo.
La mayoría de esas dificultades se encuadran en la dimensión interna. Si hay que
asignarle una calificación a las tres variables principales que la componen (meritocracia,
ausencia de islas de poder e inmunidad a la corrupción) indudablemente es muy baja en
todos los casos. Si bien hay que considerar que esto no es un fenómeno novedoso, ni en
esta organización ni en muchas otras del país y que el deterioro de esta dimensión lleva
larga data, es llamativo que la nueva gestión estatal, que desembarcó en la organización
con una impronta eficientista, no haya logrado mejorar sustantivamente estos
indicadores. Es posible pensar que la fuerte dependencia que tiene el Directorio con
respecto al PEN y la precariedad del marco regulatorio y jurídico en el que opera la
empresa, conspira contra la posibilidad de realizar importantes reformas en pos de
mejorar la calidad administrativa.
Estas dificultades se evidencian a la hora de evaluar el grado de apertura de la
organización a las demandas externas, ya que en este punto el comportamiento es bien
disímil: si se trata de apertura a nuevos servicios o sugerencias de los usuarios, la
empresa parece más receptiva; lo mismo sucede con los organismos externos de
evaluación (SIGEN, CNC, AGN y asesores externos). Ahora, si lo que se trata es de
abrir la organización a los investigadores o a la prensa, suelen ser extremadamente
cerrados. Es muy difícil ingresar a la organización si no se cuenta con el aval explícito
32
de algún directivo u hombre de confianza de los directores. El discurso siempre es muy
cauteloso y en línea con el discurso oficial.
En contrapartida, cabe señalar que durante los últimos años la empresa ha
logrado una mayor y mejor inserción en su entorno operativo, incrementando su cuota
de participación en el mercado postal y garantizando la provisión del Servicio Postal
Básico Universal con tarifas bajas que regulan de hecho los precios del sector. Si se
compara la actual gestión con la anterior, es indudable que la imagen del Correo Oficial
ha mejorado notablemente entre los habitantes del país y que la organización logra
cumplir con sus metas institucionales fundamentales: la comunicación nacional e
internacional. Es por eso que CORASA constituye un caso extraño en donde se
combina una baja calidad administrativa con una media calidad operativa, que aún
permite el cumplimiento de las metas institucionales básicas pero que deja abiertos
varios interrogantes sobre la capacidad de contribuir con el desarrollo en un futuro
inmediato (Castellani, 2009).
La vinculación entre aviación y desarrollo es bastante evidente, más aún en un
país de las dimensiones territoriales y distribuciones poblacionales de la Argentina. Una
porción clave de la interconexión de personas y cargas al interior del país y entre el país
y el mundo depende de la aviación. Un capítulo de su integración territorial y de su
inserción en la globalización tiene epicentro en los aeropuertos.
El balance objetivo del desarrollo de la aviación civil en la Argentina hasta 2008
es negativa en caída del cabotaje, incremento menor de vuelos internacionales,
seguridad operativa. El problema es que resulta imposible establecer la incidencia de la
organización analizada en el conjunto. De hecho, la Argentina había privatizado su
aerolínea de bandera que recientemente estatizó nuevamente, con lo cual aún debe
aguardarse para analizar estos aspectos. En una perspectiva sistemática, la separación de
33
funciones en diferentes áreas y organismos torna toda proactividad más dificultosa, ya
que requiere de coordinación de varios actores estatales, además de privados.
Específicamente, en el caso de la CRA las tensiones entre la organización y la
institución han llevado de hecho a su desaparición con la creación, por el Decreto 239
de 2007, de la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC). La ANAC tiene
asignadas las siguientes funciones: “gestión y desarrollo de la seguridad operacional de
los servicios de navegación aérea y aeródromos, la planificación y regulación
aeronáutica, el registro de productos aeronáuticos y aeronaves, la capacitación,
formación, investigación y perfeccionamiento en materia de Aviación Civil, la
prevención e investigación de accidentes de aviación civil y el fortalecimiento de las
relaciones internacionales con organismos y entidades rectoras en la materia”. Por el
Decreto 1770 de 2007 se ordena el traspaso desde el Comando de Regiones Aéreas a la
ANAC, es decir del ámbito militar al ámbito civil.
Rubén Miguel Cafaro, consultor aeronáutico y perito judicial en el tema, sostuvo
que la transición entre ambas instituciones llevará entre 5 y 8 años, ya que el 70% de los
controladores de vuelo son personal militar que tendrá la opción de retirarse de la
Fuerza e integrare como controlares civiles. Visiones más optimistas como la del Brig.
Álvarez hablan de un plazo de dos años, pero en todo caso es evidente que los 180 días
hábiles estipulados en el decreto han resultado insuficientes para cumplir con el
traspaso.
Si se abriera una nueva etapa resulta evidente que hay diversos desafíos
pendientes. Entre ellos se encuentra la integración del propio personal y su promoción a
través de criterios meritocráticos. Por otra parte, en relación a su entorno requiere una
mayor integración de las diferentes instituciones que actúan en el aeropuerto y la
creación de consensos en relación a cuestiones relevantes. Un ejemplo es la
34
sectorización del aeropuerto y su división en aeropuerto de pasajeros, de cargas e
industrial, separando más claramente con controles efectivos y normativas claras el
acceso de la zona pública a la zona de acceso restringido. Por último, pero no menos
importante, resulta evidente que uno de los desafíos más arduos para el futuro es una
transformación de la cultura laboral en diferentes sectores, estableciendo reglas que
apuntalen los procedimientos estandarizados que hacen a la seguridad pública y de la
aviación (Grimson, 2009).
Considerando de conjunto los casos analizados pueden señalarse algunas
conclusiones. En primer lugar, el Estado cumple un papel crucial en las características
de todas las instituciones, incluso aquella perteneciente al sector privado. En segundo
lugar, un diagnóstico de fracaso total o crisis terminal es poco realista. Más adecuado,
en cambio, parece un diagnóstico que muestre cómo los procesos de discontinuidad
(muy evidentes en los casos de la aeronáutica y del correo) resultan cruciales para la
debilidad estructural de ciertas organizaciones y cómo la ausencia histórica de políticas
extendidas en el tiempo a lo largo de décadas (o la presencia de políticas cambiantes)
afecta dimensiones claves para considerar la calidad de las instituciones. En tercer lugar,
esa calidad se ve más afectada en las dimensiones internas que en las externas. Este
aspecto debe llevarnos a reflexionar acerca de ausencia de una relación de causalidad
entre unas y otras variables, lo cual implica que en el contexto argentino podríamos
encontrar más instituciones que cumplen con su rol que organizaciones que hayan
incorporado estándares internacionales para la selección y promoción del personal, para
una gestión técnica de calidad o para garantizar inmunidad a la corrupción. ¿Podrían
imaginarse un conjunto de instituciones que cumplan esos estándares internos y sin
embargo no logren proactividad, innovaciones internas y alianzas? Con la información
disponible no lo sabemos, pero sí ofrecemos indicaciones del caso contrario.
35
Ciertamente, esto plantea el riesgo de una interpretación sesgada de los datos, en
el sentido de que no sería necesario cumplir las cualidades internas para lograr las
externas. A nuestro entender, sería una lectura parcializada, en tres sentidos. Por una
parte, porque las garantías acerca de las segundas no pueden estar dadas nunca por el
poder político de turno. Por otra, porque tampoco se trata de actuaciones excelentes en
las dimensiones internas. Por último, porque al menos en este caso analizado puede
notarse que aquellas instituciones mejor calificadas en las dimensiones externas son las
mismas que fueron mejor calificadas en las internas. En síntesis, sin existir una
causalidad mecánica, y menos aún de cada variable incidiendo sobre otra específica,
podría constatarse que el rol efectivo que las instituciones tienen para el desarrollo
empíricamente guarda una correlación global con aspectos relevantes de su calidad.
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