annexe - Concertation, Décision, Environnement

Programme CDE - APR 2008/2009
RAPPORT FINAL
TOME 2
LA PARTICIPATION DU PUBLIC À L’ÉLABORATION DES TEXTES
RÈGLEMENTAIRES NATIONAUX EN MATIÈRE
D’ENVIRONNEMENT EN FRANCE ET À L’ÉTRANGER. EXIGENCE
DÉMOCRATIQUE, NÉCESSITÉ JURIDIQUE
Responsable scientifique : Gérard MONÉDIAIRE
CRIDEAU-OMIJ
Faculté de droit et des sciences économiques
32 rue Turgot, BP3126 - 87031 LIMOGES Cedex
Tél : 05 55 34 97 24
[email protected]
Date d'engagement subvention MEDDTL : 14 octobre 2009
Avenant de prolongation de deux mois de la durée du projet sans modification de durée
de la convention notifié le 25 octobre 2012
Montant du budget :
117 170 € pour le CRIDEAU-OMIJ (LAPSAC, CERAL) : convention 0006425
58 087 € pour le CIDCE : convention 0006426
Total : 175257 €
Participants au projet :
Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de l’Environnement de
l’Aménagement et de l’Urbanisme - CRIDEAU-OMIJ – EA 3177 - Université de Limoges
(Coordonnateur)
Laboratoire d’Analyse des Problèmes Sociaux et de l’Action Collective - LAPSAC Université Bordeaux 2
Centre de Recherche sur l’Action Locale - CERAL - Université Paris 13
Centre International de Droit Comparé de l’Environnement - CIDCE
Janvier 2013
2
SOMMAIRE
(Une table des matières détaillée figure à la fin du présent rapport)
ANNEXE 1 ................................................................................................................................ 5
ANNEXE 2 : Valorisation.................................................................................................... 217
ANNEXE 2.1 : Séminaires et Colloques…......................................................................... 218
ANNEXE 2.2 : Réunions de travail……………………………………………………… 230
ANNEXE 2.3 : Retranscription………………………………………………………….. 246
ANNEXE 2.4 : Contributions aux projets de loi sur la participation ............................. 292
TABLE DES MATIÈRES…………………………………………………………….…. 306
3
ANNEXES
4
ANNEXE 1
ANNEXE 1.1 : ARTICLE 244
DE LA LOI N° 2010-788 DU
ENGAGEMENT NATIONAL POUR L'ENVIRONNEMENT
12
JUILLET
2010
PORTANT
CODE DE L’ENVIRONNEMENT
Partie législative
Livre Ier : Dispositions communes
Titre II : Information et participation des citoyens
Chapitre Ier : Participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une
incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire
Article L120-1 - Créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement
national pour l'environnement (1) - art. 244
Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public
défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'Etat
et de ses établissements publics.
I. ― Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par
la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements
publics sont soumises à participation du public lorsqu'elles ont une incidence directe et significative
sur l'environnement. Elles font l'objet soit d'une publication préalable du projet de décision par la voie
électronique dans des conditions permettant au public de formuler des observations, selon les
modalités fixées par le II, soit d'une publication du projet de décision avant la saisine d'un organisme
consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en
cause, selon les modalités fixées par le III.
II. ― Le projet de décision, accompagné d'une note de présentation, est rendu accessible au public
pendant une durée minimale de quinze jours francs. Le public est informé de la date jusqu'à laquelle
les observations présentées sur le projet seront reçues. Le projet ne peut être définitivement adopté
avant l'expiration d'un délai de deux jours francs à compter de cette date.
Lorsque le volume ou les caractéristiques des documents ne permettent pas leur publication par voie
électronique, l'information mise en ligne comprend un résumé du dossier ainsi qu'une indication des
lieux et heures où l'intégralité du dossier peut être consultée.
III. ― Le projet de décision fait l'objet d'une publication, éventuellement par voie électronique, avant
transmission à un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes
concernées par la décision en cause, dont la consultation est obligatoire en vertu d'une loi ou d'un
règlement. La publication du projet est accompagnée d'une note de présentation. Le projet ne peut être
définitivement adopté avant l'expiration d'un délai de quinze jours francs à compter de la date de
publication du projet.
IV. ― Le I ne s'applique pas lorsque l'urgence justifiée par la protection de l'environnement, de la
santé publique ou de l'ordre public ne permet pas l'organisation d'une procédure de participation du
public. Les délais visés aux II et III peuvent être réduits lorsque l'urgence, sans rendre impossible la
participation du public, le justifie.
V. ― Les modalités de la participation du public peuvent être adaptées en vue de respecter les intérêts
mentionnés au 1° du I de l'article L. 124-4.
5
VI. ― Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat.
Article L120-2
Sauf lorsqu'elles sont soumises à des dispositions législatives particulières, les décisions des personnes
publiques ayant une incidence directe et significative sur l'environnement prises conformément à une
décision réglementaire ou à un plan, schéma ou programme ou à un autre document de planification
ayant donné lieu à participation du public, ou les décisions réglementaires de transposition d'une
directive communautaire ayant donné lieu à participation du public, ne sont pas elles-mêmes soumises
à participation du public.
6
ANNEXE 1.2 : RESULTATS DE LA RECHERCHE DES ETUDIANTS DU MASTER 2 « DROIT DE
L'ENVIRONNEMENT, DE L'AMENAGEMENT ET DE L'URBANISME » (BRIONAUD, MILLOGO,
QUERO)
« La participation est un apport majeur de la contribution de l'environnement à la
protection des droits de l'Homme (…) qui sort les citoyens d'un statut passif de bénéficiaires
et leur fait partager des responsabilités dans la gestion des intérêts de la collectivité » A. Kiss
La participation du public à la prise de décision est un principe fondamental du droit
de l'environnement.
Ce principe, issu du droit international (principe 10 de la déclaration de Rio, article 6
de la convention d'Aarhus), a été repris au niveau européen par la directive 2003/35 qui
prévoit une participation pour certains plans et programmes relatifs à l'environnement. En
France, la loi Barnier de 1995 donne une première définition restrictive de la participation qui
se limite à un simple accès à l'information environnementale. Une loi de 2002 sur la
démocratie de proximité associe pour la première fois le public au processus d'élaboration des
projets ayant une incidence importante sur l'environnement. La Charte de l'environnement,
dans son article 7, dispose que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites
définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les
autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence
sur l'environnement ». En France, la participation se concrétise notamment par l'intermédiaire
de l'enquête publique et du débat public. Ces deux mécanismes permettent au public de
s'insérer, plus ou moins efficacement, dans le processus de décision pour des projets, travaux,
plans ou programmes susceptibles d'affecter l'environnement.
Le Grenelle de l'environnement a entendu approfondir la participation du public. Le
nouvel article L120-1 du code de l'environnement définit en effet les conditions et limites
dans lesquelles le principe de participation du public est applicable aux décisions
réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics.
L'article dispose en effet :
« I. - Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le
présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de
l'État et de ses établissements publics sont soumises à participation du public
lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement. Elles font
l'objet soit d'une publication préalable du projet de décision par la voie électronique dans des
conditions permettant au public de formuler des observations, selon les modalités fixées par le
II, soit d'une publication du projet de décision avant la saisine d'un organisme consultatif
comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause,
selon les modalités fixées par le III. »
L'article présente les modalités de cette participation ainsi que certaines exceptions
(urgence notamment). La participation se fait par voie électronique. Un décret en conseil
d'Etat doit venir préciser les modalités d'application de l'article.
Objet du dossier : Étude quantitative et qualitative de la mise à participation du public
Il nous a été demandé de faire un bilan de l'application de l'article L120-1 du code de
l'environnement sur une période de six mois. Nous avons choisi la période de juillet à
décembre 2011.
7
Méthode utilisée :
Dans un premier temps, le travail a consisté à étudier le journal officiel consultable en
ligne afin de relever toutes les publications réglementaires étant susceptibles d'avoir « une
incidence directe et significative sur l'environnement » dans la période donnée.
Dans un second temps, nous avons recherché, pour la même période de six mois,
l'ensemble des mises à consultation disponibles sur le site internet des Ministères afin de les
comptabiliser. Cela nous a permis de faire un premier bilan quantitatif de la mise en
application de l'article L.120 - 1.
Enfin, dans un troisième temps, nous avons effectué une analyse qualitative de
l'application de l'article L. 120 - 1. Sur une période de deux mois, nous avons étudié
l'ensemble des règlements publiés et cherché pour chacun d'eux s'ils avaient été soumis à
consultation du public.
Difficultés rencontrées :
Plusieurs difficultés ont été soulevées pour la réalisation de ce travail.
D'une part, aux termes de l'article L 120 - 1, ce sont les décisions réglementaires qui
ont une « incidence directe et significative sur l'environnement » qui doivent faire l'objet
d'une mise à la consultation. Or, il n'y a pas de définition légale de ce qu'est une incidence
directe et significative sur l'environnement. Nous avons donc dû faire des choix en
privilégiant les règlements relatifs à des projets ayant un impact certain et significatif sur
l'environnement.
D'autre part, nous avons constaté que les mises à consultation étaient éparpillées sur
plusieurs sites ministériels (Ministère de l'Environnement et Ministère de l'Agriculture) mais
aussi sur les sites de certaines autorités administratives indépendantes comme l'Agence de
Sureté Nucléaire (ASN). Ainsi, il n'existe pas de site spécialisé qui regroupe l'ensemble des
consultations. Bien qu'ayant parcouru l'ensemble des sites ministériels, nous ne pouvons donc
avoir la certitude d'être parfaitement exhaustifs. Par ailleurs, il faut noter que cette dispersion
de l'information complique sérieusement la tâche du simple profane souhaitant participer
activement à la prise de décision. Celui-ci doit se transformer en véritable « cyber
enquêteur ».
De plus, nous avons constaté à plusieurs reprises que l'intitulé des actes réglementaires
publiés ne reprend pas l'intitulé de la mise à consultation qui en est faite. Il est donc parfois
difficile de déterminer si telle mise à la consultation correspond à tel acte réglementaire. Cela
complexifie d'autant plus la tâche du citoyen. On peut encore noter que certains arrêtés sont
mis plusieurs fois à la consultation sans qu'aucune information ne soit donnée quant au
résultat de la première consultation. Plus généralement, aucune information n'est donnée sur
les résultats de la participation : les éventuelles modifications ne sont pas présentées.
8
I) Étude Quantitative :
1°/ Les projets d'arrêtés, décrets, ordonnances, mis à consultation du public durant la
période juillet-décembre 2011 (Ministère de l'environnement, Ministère de l'Agriculture,
Ministère de la Santé, Ministère de l'Industrie, Ministère de la Recherche) :
Juillet 2011
→5
Août 2011
→ 13
Septembre 2011 → 7
Octobre 2011
→ 11
Novembre 2011 → 17
Décembre 2011 → 11
Nombre total de mise à consultation : 64
2°/ Les Publications du JO concernant des arrêtés, décrets, ordonnances, pris en
matière d'environnement durant la période juillet-décembre 2011 (Ministère de
l'environnement, Ministère de l'Agriculture, Ministère de la Santé, Ministère de l'Industrie,
Ministère de la Recherche) :
Juillet 2011
→ 28
Août 2011
→ 25
Septembre 2011 → 22
Octobre 2011
→ 15
Novembre 2011 → 15
Décembre 2011 → 25
Nombre total de publications au JO : 209
On constate à la vue de ces chiffres que la différence entre le nombre de mise à
consultation et le nombre de publications de règlements ayant une incidence notable sur
l'environnement varie du simple au double.
Même s'il s'agit là d'une simple étude quantitative, on peut s'interroger sur le respect
de l'article L120 - 1 du Code de l'Environnement qui impose explicitement la mise à
consultation pour les projets de règlements importants. La faille de la législation viendrait de
la trop grande liberté de l'État et des établissements publics pour décider de mettre en place
une participation du public. Il n'existe pas à ce jour d'organe de contrôle indépendant pour
vérifier de la bonne mise en œuvre de cet article.
De plus, en étudiant de plus près les chiffres, on remarque que les mises à
consultations concernent, dans la majorité des cas, des projets de règlement de « moindre
importance ». Les règlements susceptibles d'entrainer une trop grande implication du public
ne sont tout simplement pas soumis à consultation (on peut le constater en matière de
nucléaire notamment).
II) Étude qualitative :
L'étude qualitative a porté sur deux mois particuliers : le mois de septembre et le mois
d'octobre 2011.
Pour chacun de ces deux mois, il s'agissait dans un premier temps de sélectionner, sur
le journal officiel, les actes réglementaires dont on pouvait considérer qu'ils aient une
incidence directe et significative sur l'environnement puis, pour chacun de ces actes, de
constater s'ils avaient fait ou non l'objet d'une mise à la consultation du public sur les
différentes sites internet.
9
A. Le mois de septembre 2011
S'agissant du mois de septembre, nous avons relevé 23 actes réglementaires ayant une
incidence sur l'environnement.
Concernant le Ministère de l'environnement :
Arrêté du 3 août 2011 relatif aux modalités de réalisation de l'étude prévue à l'article
R. 1333-4 du code de la défense pour la protection des matières nucléaires et de leurs
installations publié au JO le 1er septembre
• Arrêté du 23 août 2011 autorisant Le Communal Est Ouest SARL à exploiter une
installation de production d'électricité publié au JO le 1er septembre
• Décret n° 2011-1041 du 31 août 2011 portant création de la réserve naturelle nationale de la
casse de la Belle Henriette (Vendée) publié au JO le 2 septembre
Concernant le Ministère de la santé :
Arrêté du 1er septembre 2011 portant dérogation à l'interdiction de circulation des
véhicules de transport de marchandises en fin de semaine publié au JO le 3 septembre
• Décret n° 2011-1090 du 9 septembre 2011 portant extension et modification de la réserve
naturelle nationale de Chérine (Indre) publié au JO le 11 septembre
• Arrêté du 24 août 2011 relatif au système national d'inventaires d'émissions et de bilans
dans l'atmosphère publié au JO le 13 septembre
• Arrêté du 24 août 2011 relatif aux gaz à effet de serre couverts par les bilans d'émissions de
gaz à effet de serre publié au JO le 14 septembre
• Arrêté du 6 septembre 2011 portant autorisation exceptionnelle au titre de l'article L. 146-8
du code de l'urbanisme en vue de la création d'une station d'épuration des eaux usées sur le
territoire de la commune de Saint-Michel-en-l'Herm (Vendée) publié au JO le 14 septembre
• Ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives
2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le
domaine des énergies renouvelables et des biocarburants publiée au JO le 16 septembre
• Arrêté du 29 juillet 2011 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 établissant le programme de
surveillance de l'état des eaux en application de l'article R. 212-22 du code de l'environnement
publié au JO le 18 septembre
• Arrêté du 12 septembre 2011 relatif aux spécifications techniques applicables à la protection
des moyens de transport des matières nucléaires des catégories I et II non irradiées publié au
JO le 22 septembre
• Arrêté du 12 septembre 2011 relatif aux spécifications techniques applicables à la protection
des moyens de transport des matières nucléaires de la catégorie II irradiée publié au JO le 22
septembre
• Arrêté du 9 septembre 2011 autorisant la société Centrale photovoltaïque de Massangis 1 à
exploiter une installation de production d'électricité publié au JO le 23 septembre
• Arrêté du 9 septembre 2011 autorisant la société Centrale photovoltaïque de Massangis 2 à
exploiter une installation de production d'électricité publié au JO le 23 septembre
• Décret du 26 septembre 2011 portant classement parmi les sites du département du Jura de
l'ensemble formé par la haute vallée de la Saine et ses abords, sur le territoire des communes
de Chaux-des-Crotenay, Foncine-le-Bas, Foncine-le-Haut et Les Planches-en-Montagne
publié au JO le 28 septembre
• Décret du 28 septembre 2011 portant classement d'un site publié au JO le 30 septembre
10
Concernant le Ministère de la santé :
- Arrêté du 19 août 2011 relatif au constat de risque d'exposition au plomb
Concernant le Ministère de l'agriculture :
• Arrêté du 5 juillet 2011 portant répartition des quotas d'effort de pêche alloués à la France
dans le cadre de la reconstitution de certains stocks d'eau profonde et de cabillaud des zones
CIEM III a, IV, VI a, VII a et VII d ainsi que dans les eaux communautaires des zones CIEM
II a et V b et dans le cadre de la dérogation prévue dans les zones de reconstitution du stock
de cabillaud pour l'année 2011 publié au JO le 4 septembre
• Arrêté du 9 septembre 2011 portant modification de l'arrêté du 11 février 2011 établissant
les modalités de répartition du quota de thon rouge (Thunnus thynnus) de l'océan Atlantique à
l'est de la longitude 45° Ouest et la Méditerranée, accordé à la France pour l'année 2011
publié au JO le 17 septembre
• Arrêté du 9 septembre 2011 portant répartition du quota d'anchois (Engraulis encrasicolus)
alloué à la France dans le golfe de Gascogne pour la campagne de pêche 2011-2012
• Arrêté du 15 septembre 2011 modifiant l'arrêté du 15 juillet 2010 déterminant la taille
minimale ou le poids minimal de capture et de débarquement des poissons et autres
organismes marins publié au JO le 22 septembre
• Arrêté du 20 septembre 2011 portant répartition des quotas d'effort de pêche alloués à la
France dans le cadre de la reconstitution de certains stocks d'eau profonde et de cabillaud des
zones CIEM III a, IV, VI a, VII a et VII d, ainsi que dans les eaux communautaires des zones
CIEM II a et V b et dans le cadre de la dérogation prévue dans les zones de reconstitution du
stock de cabillaud pour l'année 2011 publié au JO le 22 septembre
Concernant le Ministère de la recherche :
• Décret n° 2011-1177 du 23 septembre 2011 relatif à l'utilisation confinée d'organismes
génétiquement modifiés publié au JO le 25 septembre
En procédant à une comparaison entre cette liste de 23 actes réglementaires publiés au
JO ayant une incidence directe et significative sur l'environnement et la liste de l'ensemble des
mises à la consultation du public, nous avons pu constater que seuls deux ont fait l'objet d'une
consultation.
Il s'agit, d'une part, de l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant
transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil
du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants. Publiée au
JO le 16 septembre, elle a fait l'objet d'une consultation sur le site du ministère de
l'environnement du 25 mai au 8 juin 2011.
Il s'agit, d'autre part, de l'arrêté du 24 août 2011 relatif aux gaz à effet de serre couverts
par les bilans d'émissions de gaz à effet de serre. Publié au JO le 14 septembre, il a fait l'objet
d'une consultation du 2 au 17 mars 2011.
Ainsi, seuls 8% des actes réglementaires publiés au JO au mois de septembre et ayant
une incidence sur l'environnement ont fait l'objet d'une mise à la consultation du public !
B. Le mois d'octobre 2011
S'agissant du mois d'octobre, nous avons relevé 21 actes réglementaires ayant une
incidence sur l'environnement.
11
Concernant le Ministère de l'environnement :
• Décret n° 2011-1214 du 29 septembre 2011 portant adaptation des dispositions du code de
l'urbanisme relatives aux terrains de camping et aux parcs résidentiels de loisirs publié au JO
le 1er octobre
• Décret n° 2011-1247 du 5 octobre 2011 créant une zone de préemption au profit du
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres sur la commune de Dragey-Ronthon
publié au JO le 8 octobre
• Décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux programmes d'actions à mettre en
oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole
publié au JO le 11 octobre
• Arrêté du 9 septembre 2011 relatif aux conditions d'agrément des moyens de transport des
matières nucléaires des catégories I et II publié au JO le 11 octobre
• Décret n° 2011-1269 du 11 octobre 2011 portant création du parc naturel marin du golfe du
Lion publié au JO le 13 octobre
• Arrêté du 5 octobre 2011 autorisant la création de l'aérodrome d'Yvetot-Baons-le-Comte
(Seine-Maritime) destiné à être agréé à usage restreint publié au JO le 14 octobre
• Arrêté du 27 septembre 2011 autorisant la CEPE des Portes de la Côte-d'Or SARL à
exploiter une installation de production d'électricité publié au JO le 20 octobre
• Arrêté du 29 septembre 2011 autorisant la centrale éolienne La Garenne SAS à exploiter
une installation de production d'électricité publié au JO le 20 octobre
• Arrêté du 29 septembre 2011 autorisant Beauce Energie SARL à exploiter une installation
de production d'électricité publié au JO le 21 octobre
• Arrêté du 11 octobre 2011 autorisant la société WP France 3 à exploiter une installation de
production d'électricité publié au JO le 21 octobre
• Décret n° 2011-1336 du 24 octobre 2011 relatif à l'information sur la quantité de dioxyde de
carbone émise à l'occasion d'une prestation de transport publié au JO le 25 octobre
• Décret du 24 octobre 2011 prorogeant les effets de la déclaration d'utilité publique
prononcée par le décret du 24 octobre 2001 déclarant d'utilité publique les travaux
d'aménagement à 2 x 2 voies de la route nationale 149 entre Cholet et Bressuire publié au JO
le 25 octobre
• Arrêté du 12 octobre 2011 autorisant la société Eoliennes de Clanlieu SAS à exploiter une
installation de production d'électricité publié au JO le 28 octobre
• Arrêté du 12 octobre 2011 autorisant la CEPE des Portes de la Côte-d'Or SARL à exploiter
une installation de production d'électricité publié au JO le 28 octobre
• Arrêté du 18 octobre 2011 portant homologation de la décision n° 2011-DC-0239 de
l'Autorité de sûreté nucléaire du 1er septembre 2011 fixant les limites de rejets dans
l'environnement des effluents liquides et gazeux de l'installation nucléaire de base n° 162
exploitée par Electricité de France (EDF-SA) sur la commune de Loqueffret (département du
Finistère) publié au JO le 28 octobre
Concernant le Ministère de l'agriculture :
• Arrêté du 5 octobre 2011 portant création d'un permis de pêche spécial pour la pêche
professionnelle du thon rouge (Thunnus thynnus) dans l'océan Atlantique à l'est de la
longitude 45° ouest et en mer Méditerranée en 2012 publié au JO le 11 octobre
• Arrêté du 9 septembre 2011 relatif aux conditions d'agrément des moyens de transport des
matières nucléaires des catégories I et II publié au JO le 12 octobre
12
Concernant le Ministère de la santé :
• Décret n° 2011-1239 du 4 octobre 2011 relatif à la gestion de la qualité des eaux de
baignade publié au JO le 6 octobre
Concernant le Ministère de l'industrie :
• Arrêté du 27 octobre 2011 prorogeant la validité du permis d'exploitation de granulats
marins, dit « permis Gris-Nez », accordé au Groupement d'intérêt économique (GIE) « GrisNez » publié au JO le 30 octobre
En procédant à une comparaison entre cette liste de 19 actes réglementaires publiés au
JO ayant une incidence directe et significative sur l'environnement et la liste de l'ensemble des
mises à la consultation du public, nous avons pu constater que seuls deux ont fait l'objet d'une
consultation.
Il s'agit, d'une part, du décret n° 2011-1214 du 29 septembre 2011 portant adaptation
des dispositions du code de l'urbanisme relatives aux terrains de camping et aux parcs
résidentiels de loisirs. Publié au JO le 1er octobre, il a fait l'objet d'une consultation sur le site
du ministère de l'environnement du 24 mai au 8 juin 2011.
Il s'agit, d'autre part, du décret n° 2011-1257 du 10 octobre 2011 relatif aux
programmes d'actions à mettre en œuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution
par les nitrates d'origine agricole. Publié au JO le 11 octobre, il a fait l'objet de plusieurs
consultations :
• du 6 juin 2011 au 24 juin 2011 sur le site du ministère de l'environnement
• du 14 octobre au 18 novembre 2011 sur le site du ministère de l'environnement
• un "Programmes d’actions régionaux pour la protection des eaux contre la pollution par les
nitrates d’origine agricole" qui a été mis à la consultation du public jusqu'au 14 janvier 2012.
Cette accumulation de mise à la consultation participe au manque de lisibilité de ce système
pour le citoyen lambda.
Ainsi, seuls 10% des actes réglementaires publiés au JO au mois d'octobre et ayant une
incidence sur l'environnement ont fait l'objet d'une mise à la consultation du public !
Cette étude relative aux mois de septembre et d'octobre 2011 nous montre que le bilan
de la participation du public à l'élaboration des actes réglementaires est très largement négatif.
Une quantité infime d'actes réglementaires ayant une incidence directe et significative sur
l'environnement est effectivement mise à la consultation du public sur les différents sites des
Ministères.
Par ailleurs, nous constatons que les rares projets d'actes réglementaires mis à la
consultation du public concernent des éléments présentant un intérêt modéré pour le public
(ex : réglementation relative aux campings, réglementation relative aux ULM) tandis que des
projets d'actes réglementaires relatifs à des enjeux de société (ex: réglementation relative aux
OGM, à l'énergie nucléaire...) ne font l'objet d'aucune mise à la consultation du public. Doiton y voir une volonté d'écarter (une fois de plus) le citoyen de la prise de décision, d'autant
plus lorsque cette décision concerne des enjeux nationaux et financiers très importants ?
Quoiqu'il en soit, il semble urgent de venir préciser et encadrer la mise en œuvre de ce
nouvel article L.120-1 du code de l'environnement...
13
ANNEXE 1.3 : PRINCIPALES PROPOSITIONS DU
AUTREMENT, PARTICIPER EFFECTIVEMENT
RAPPORT
PUBLIC
2011 - CONSULTER
1. Opérer un choix de principe consistant à généraliser les concertations ouvertes très
précoces, intervenant le plus en amont possible de la procédure d’élaboration de la décision,
pour alléger au maximum les consultations d’aval des organismes, souvent formelles et de
faible portée sur le contenu de la décision qui va être prise ou de la réforme qui va être
adoptée.
2. Veiller à concilier, dans une articulation adaptée et proportionnée à chaque situation,
les deux formes de consultation, celle classique, des organismes institutionnels et celle, plus
récente, ouverte à toutes les parties prenantes de la décision à venir.
3. Utiliser toutes les potentialités des études d’impact offertes par les dispositions de la loi
organique du 15 avril 2009 pour combiner et renforcer les deux phases de toute réforme :
celle, amont, de concertation et celle, aval, de consultation, selon des modalités spécifiques à
chaque réforme.
4. Favoriser la prise en compte effective dans les études d’impact des concertations
préalables, au-delà d’une simple liste ou encore du seul résumé de ces dernières, afin de
faire en sorte que concertations, études d’impact et consultations ne soient plus des
processus séparés mais articulés de manière cohérente et maîtrisée dans le temps.
5. Etendre les études d’impact conduites selon la méthode mise en place par le secrétariat
général du Gouvernement à la suite de l’entrée en vigueur de la loi organique du 15 avril 2009
aux projets de décret d’application des lois, aux projets de décret du pouvoir
réglementaire autonome et ainsi qu’aux projets de directives et règlements européens.
6. Arrêter le principe d’une loi-code intitulée projet de loi-code relative aux principes de
l’administration délibérative.
7. Introduire dans la « loi-code » l’ensemble des principes directeurs qui régiraient le
recours à des concertations ouvertes précédant, chaque fois que nécessaire, la prise de
décision.
Les principes directeurs sont au nombre de six.
1. garantir l’accessibilité des informations,
2. assurer le dépôt des observations de tous les participants et favoriser leur diffusion,
3. garantir l’impartialité et la loyauté de l’organisateur de la concertation et mettre en
place, chaque fois que nécessaire, un « tiers garant »,
4. assurer des délais raisonnables aux citoyens ou aux organismes représentatifs pour
s’exprimer,
5. veiller à la « bonne » composition des organismes consultés,
6. donner les informations sur les suites projetées, dans un délai proportionné à
l’importance de la réforme.
8. Confier l’étude d’impact du projet de « loi-code » à un groupe de travail
interministériel piloté par le Conseil d’Etat et le secrétariat général du Gouvernement.
14
9. Conduire un travail de rassemblement et de recomposition des dispositions existantes
relatives à la participation du public qui ne se limiterait pas à une opération de simple
légistique à droit constant mais serait destiné à donner une visibilité à la réflexion
conduite sur la participation des citoyens et des administrés à la préparation de la décision
publique. Outre les droits des administrés à l’accès aux informations, pourraient figurer ceux
spécifiques à l’accès par l’Internet. Ce remodelage du droit existant concernerait, à des titres
inégaux, la plupart des codes en vigueur. Une réflexion particulière s’attacherait à celles qui
figurent, avec leurs spécificités propres, dans le code de l’environnement, dans le code rural et
de la pêche maritime ou dans le code de l’urbanisme. Un travail spécifique serait à conduire
sur celles concernant le code du travail, celui de l’éducation ou encore ceux de la santé
publique et de la sécurité sociale.
10. Conforter l’équipe constituée au secrétariat général du Gouvernement, au sein du
service de la législation et de la qualité du droit qui est responsable de la coordination des
études d’impact en liaison avec les ministères principalement responsables, afin que les trois
phases de concertation, d’étude d’impact et de consultation soient articulées de manière
cohérente et anticipée.
11. Renforcer la préparation des ministères à la logique des études d’impact pour les
conduire à systématiquement recenser les « options zéro » c'est-à-dire celles qui
permettent d’atteindre l’objectif politique assigné sans avoir recours à l’édition de
normes nouvelles.
12. Etendre progressivement la procédure d’étude d’impact aux projets de décret
d’application des lois, aux projets de décret du pouvoir réglementaire autonome et ainsi
qu’aux projets de directive et règlement européen.
13. Préparer les ministères à la mise en oeuvre de l’article 16 de la loi de simplification et
d’amélioration de la qualité du droit. Une circulaire du Premier ministre, préparée par le
SGG leur demanderait de prendre toutes dispositions utiles destinées à inciter les responsables
des commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition
législative ou réglementaire pour se préparer à donner désormais leur avis dans le cadre d’une
concertation ouverte par Internet.
14. Renforcer les garanties procédurales d’utilisation d’Internet des concertations
ouvertes après avoir identifié les risques encourus par la propension d’Internet à effacer ces
garanties de procédure ou à en minorer la portée. Introduire, à cette fin, dans la «loicode», précédemment mentionnée, des normes minimales ou principes directeurs du
droit de la concertation en ligne, portant sur le respect des délais proportionnés à
l’importance du sujet présenté, la mention des principales parties prenantes, les documents
adressés de manière fiable et authentifiée, la conduite d’une concertation de façon impartiale
et si possible par un tiers , un bilan des observations recueillies, les suites qu’il est envisagé de
donner , le suivi éventuel prévu après l’entrée en vigueur du dispositif finalement retenu.
15. Renforcer la lutte contre la « fracture numérique » et privilégier l’aide à destination
de publics présentant une vulnérabilité ou une inappétence par rapport à ces
technologies (personnes malvoyantes, personnes âgées, demandeurs d’emplois, migrants,
personnes illettrées) en reliant les formations dispensées en faveur de la maîtrise des outils
numériques à la problématique de l'intégration sociale. Encourager l’intermédiation qui
mobilise le secteur associatif, celui des collectivités territoriales et des administrations de
15
proximité (« Pôles emploi », groupements d’établissements (GRETA) de la formation
professionnelle de l’Education nationale, chambres de métiers et d’artisanat). Favoriser la
poursuite de l’implantation des bornes Internet dans les lieux publics, les cybercafés et les
centres municipaux.
16. Préparer les autorités publiques à la mise en oeuvre de l’article 70 de la loi de
simplification et d’amélioration de la qualité du droit par une circulaire préparée par le
secrétariat général du Gouvernement sur le changement d’orientation introduit par la
disposition législative.
17. Se prémunir contre les censures contentieuses sans portée, et génératrices d’un
formalisme excessif mettant en oeuvre une conception plus objective de la portée de
l’irrégularité susceptible d’invalider la décision prise au terme d’une concertation viciée et
qui prendrait en compte la durée et la complexité de la procédure, la nature de
l’irrégularité commise notamment au regard des garanties dont peuvent se prévaloir les
intéressés ou les tiers, voire l’intérêt général qui s’attache à l’opération contestée. Une
telle démarche serait plus adaptée à des « consultations ouvertes » venant en
substitution des consultations formelles.
18. S’attacher à la limitation dans le temps des risques procéduraux : envisager
d’introduire un dispositif à cette fin, comparable à celui de l’article 600-1 du code de
l’urbanisme, dans la loi-code, dont il a été question précédemment, avec une application
différenciée selon les domaines, à prévoir par décret en Conseil d’Etat et avec un délai qui
préserverait le droit au recours. Compte tenu de la complexité et de la sensibilité du sujet, un
groupe de travail dont la responsabilité serait confiée par le Premier ministre au Conseil
d’État en liaison étroite avec le secrétariat général du Gouvernement pourrait être
constitué.
16
ANNEXE 1.4 : ANNEXE METHODOLOGIQUE
A) VOLET 1 – ANALYSE DOCUMENTAIRE ET DROIT COMPARE
Ce volet a consisté à explorer des sources de plusieurs types : une documentation
réglementaire et législative, nationale et internationale, et une documentation générale,
comprenant analyses scientifiques et expertises. Afin que tous les chercheurs mobilisés.
Une grille analytique a été établie afin que tous les chercheurs mobilisés puissent porter un
regard identique. Elle a donc été fournie aux correspondants juristes du CIDCE qui ont
travaillé sur les procédures et jurisprudences étrangères. Ces derniers ont le cas échéant
réalisé des entretiens auprès des administrations et des acteurs significatifs. La documentation
relative aux décrets et directives européennes a également été analysée.
FICHE D’EXPLOITATION DE LA DOCUMENTATION
1. Document analysé
1.1. Nature du document (Ouvrage individuel/collectifs/article ; Langue…)
1.2. Références du document (Volume, date….)
1.3. Caractéristiques de l’auteur
Universitaire (+ discipline) :
Praticien (préciser) :
Autre (préciser)
Aspects notables :
2. Contenu pertinent du document
2.1 Objet précis de la contribution (+ intitulé)
2.2. Extraits majeurs retenus
2.3. Synthèse des arguments
3. Appréciation du document
3.1. Apports
3.1.1. A l’appui du sens général de la recherche
3.1.2. Au détriment du sens général de la recherche
3.2. Observations, réserves.
B) VOLET 2 – ENTRETIENS INDIVIDUELS
L’article 244 de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l’environnement (dite « Grenelle 2 ») nous ont conduit à réorienter le projet de recherche
CDE. Cela a eu une incidence sur le volet 2.
En France, les entretiens individuels ont permis de recueillir un matériau propre à :
analyser la genèse de l’article 244
- analyser les conditions d’application de cette nouvelle obligation (auprès des acteurs des
services de l’Etat et de ses établissements publics)
- analyser les conditions d’appropriation de ce nouveau droit par les acteurs de la société
civile organisée
- analyser la portée juridique de cet article et les conditions d’élaboration de son décret
d’application
17
Concernant la France et la Commission européenne, 58 entretiens semi-directifs en face-àface ont été réalisés auprès :
- des différentes directions du ministère de l’environnement chargées de préparer les projets
de décrets, ainsi que les directions des Ministères intéressés par les objectifs
environnementaux
- des représentants de la Commission européenne
- des organes représentatifs des activités socioéconomiques (MEDEF, syndicats,
fédérations professionnelles…)
- des ONG environnementales nationales et internationales
- des représentants politiques
Organisations socio-économiques, chambres consulaires
. CUERQ Antoine Délégation Régionale d'EDF en Aquitaine et LABALETTE Luc, chargé
de mission
. MEYER Gabriel, Union des industries et métiers de la Métallurgie Aquitaine
. CISILOTTO Michel, Président d’honneur de la fédération du bâtiment aquitaine et
RENOUIL Philippe,
Secrétaire Général de la fédération du bâtiment aquitaine
. GRACIET Dominique, Président de la chambre d'agriculture Aquitaine, Président de la
chambre d’agriculture des Landes
. FAGEOT Romain, Chargé de mission, AADPPED Gironde
. CAILLET Jean-Daniel, Administrateur CGPME Gironde
. CHESNE Caroline, Responsable cellule économique / MEDEF Gironde
. DELMON Bruno, Biocoop Mérignac SARL Maxibio
. OLIVIER Dominique, Secrétaire confédéral DD CFDT
. PAVAGEAU Pascal, Secrétaire confédéral DD FO
. SOTURA Jean-Pierre, Responsable collectif DD CGT
. PIERRON Patrick, Secrétaire national DD CFDT
. KROMAREK Pascale, MEDEF/Total
. FAVROT Elsa, Chargée de mission DD GDF Suez
ONG Environnementalistes
. DAVANT Pierre, DELESTRE Daniel, BARBEDIENNE Philippe, Sepanso.
. FLECKENSTEIN Sophie, Chargée de mission juridique, FNE Midi-Pyrénées
. CAMBOU Josée, Secrétaire Nationale de FNE
. CINGAL Georges, Sepanso– Bureau européen de l’environnement
. DE OLIVEIRA Helder, Les amis de la terre
. LHOMME Stéphane, Président de l’Observatoire du nucléaire
. MAZODIER Jean, Président de la Coordination Environnement du Bassin d’Arcachon)
.GIRAUDEL Josiane, Présidente Ecocitoyen(ne)s du Bassin d’Arcachon
. NICOLAS Dominique, Aquitaine Alternative
. QUIRION Philippe, Réseau Action Climat
. BENOIT BROWAYES Dorothée, Vivagora
. DEVISSE Jean-Stéphane, WWF
. BEUROIS Christophe, Gérant SCOP « Médiation & Environnement »
Elus
. CHAUSSET Gérard, adjoint au maire Mérignac, Vice président CUB, Verts
. CURVALE Laure, vice-présidente CUB, Verts
. DAVERAT Michel, conseiller régional, bassin d’Arcachon, vice-président du PNR
18
. DUFAU DE LAMOTHE Patrick, Conseiller régional, Trans’Cub
. LEGLOU Jean-Paul, Elu, Stains / Plaine Commune
. VAMPOUILLE Michel, Elu au Conseil Régional d’Ile de France, Verts
. MANSAT Pierre, Adjoint au maire de Paris en charge de Paris Métropole
. SAUTIERE Aurélien Décider Ensemble
. YUNG Patrice, Vice-président ADCF
. STEPHAN Gwenola, Chargée d’études environnement et DD à l’AMF
. PANCHER Bertrand, député
. DANTEC Ronan, sénateur
. BOUCHOUX Corinne, sénatrice
. BOYE Marthe-Louise, ancienne collaboratrice de B. Pancher
Administration
. KALTEMBACHER Henry, MEDDTL, DGPR
. LABAT Didier, MEEDDM, CETE du Sud Ouest /Groupe EADDT / Unité Environnement
. MULLIE Nathalie, MEDDTL, DGALN
. BRAILLON Céline, Commissariat Général au Développement Durable
. TIBI M., Commissariat Général au Développement Durable
. LEGRIS Gérard, chef d’unité Transparence au secrétariat général de la Commission
européenne
. DUFOUR Jean-Philippe, MEDDTL/DGAC
. SAINT-GERMAIN Sabine, MEDDTL/DAJ
. LAMIRAUX Charles, MEDDTL/DGEC
. WAKS Lory, MEDDTL/DGPR
. YVONNET Laure MEDDTL/DGTIM
. LORIOUX Vanessa, MEDDTL, chef de bureau web DICOM
. LEDAY-JACQUET Aude, MEDDTL/DGALN
. FACON Marie-Françoise, Chef de bureau de l’intégration environnementale,
CGDD/SEIDD
. KERVELLA Frédéric, CGDD/SEIDD
C) VOLET 3 – ENTRETIENS COLLECTIFS
Initialement, l’un des objectifs de la recherche consistait à apprécier le degré et la nature
des attentes du public ordinaire en matière de participation à l’élaboration des décrets.
Désormais, le questionnement porte plus précisément sur les conditions d’appropriation de
l’article 244 par le public. Dans son principe, le dispositif d’enquête du volet 2 reste le
même : pour lever les difficultés de toute approche du « grand public », nous conservons la
notion de « public particulièrement concerné », déjà mobilisée dans l’analyse de la réception
(Chalvon-Demersay, 1999), en sollicitant des citoyens, c’est-à-dire des individus sans mandat
ni statut spécifique pour prendre part à la décision, mais déjà engagés dans des démarches et
dispositifs participatifs.
Un premier groupe test a été constitué, à Bordeaux, en janvier 2011. Composé de 3
membres du Conseil de développement durable de la Communauté Urbaine de Bordeaux, ce
groupe nous a permis d’apprécier, d’un point de vue méthodologique :
. L’intérêt suscité par la démarche de recherche et notre capacité à engager des citoyens
dans l’exercice
. L’opportunité de la dimension collective pour recueillir un matériau utile
. La pertinence des outils nécessaires à l’animation des entretiens collectifs.
19
Ce test nous a conduit à maintenir le principe des entretiens collectifs, mais à infléchir le
mode d’organisation et de recrutement des citoyens. Ainsi, il apparaît que l’entretien collectif
est bien la bonne technique pour faire réfléchir les citoyens aux conditions d’appropriation de
l’article 244, tout en recueillant des éléments utiles sur leurs formes d’engagements
participatifs et leurs expériences en la matière. Ce dispositif permet ainsi d’interroger les
participants sur les points suivants :
- Leurs expériences en matière de participation à la décision publique et l’appréciation
qu’ils en font
- Leur niveau de connaissance des processus de production législative et réglementaire, en
France et à l’étranger
- Leur appréciation des possibilités nouvelles offertes par l’article 244 et les conditions
auxquelles ils s’en saisiraient.
L’entretien collectif test a permis de montrer que faire réagir in situ au texte de
l’article 244, constituait un bon procédé pour recueillir un matériau informé et utile. De
même, nous avons mesuré tout l’intérêt de soumettre au groupe un cas d’application : les
participants au groupe test ont ainsi pu étudier l’application du texte par le Parc Amazonien
de Guyane, concernant un arrêté portant règlement des procédures d’achat par marché public
(mise en ligne en septembre 2010).
Toutefois, le test a aussi été l’occasion de mesurer les difficultés à engager les citoyens
dans la recherche. Pour l’organisation du groupe test, 12 citoyens avaient été sollicités ; 3 se
sont montrés intéressés et disponibles. Au mois de mars 2011, le montage de deux groupes
bordelais a confirmé cette difficulté : rares sont les personnes sollicitées qui répondent
favorablement à notre demande (mail + relance téléphonique). Sans surprise, il s’avère que les
personnes qui répondent présentes sont aussi celles parmi les plus impliquées et de fait il y a
parmi les participants aux entretiens collectifs plusieurs militants associatifs. Quoi qu’il en
soit, un tel constat nous a amené à utiliser deux modes de sollicitation différents.
Pour le premier groupe, nous avons identifié des citoyens membres d’instances
participatives (principalement le Conseil de développement durable de la Communauté
urbaine de Bordeaux), et les avons invités à une séance de 2h (18h-20h) organisée dans le
département de sociologie de l’université de Bordeaux Segalen. Le second groupe a été
organisé grâce à la chargée de mission Agenda 21 et au président de la fédération des comités
de quartier de la ville de Pessac. La séance de 2h s’est déroulée dans une salle du complexe
Jean Eustache, mise à notre disposition par la mairie. Cette 2e modalité de mobilisation étant
plus fructueuse, une démarche équivalente est menée auprès du Conseil général de SeineSaint-Denis et des responsables du conseil de développement de la Communauté de Plaine
Communes, afin de constituer deux groupes en Ile de France, comme prévu initialement.
Les deux groupes girondins ont compté avec la participation des personnes suivantes :
Groupe 1 – 5 participants :Winston (président du centre social Paul Bert, Membre du
comité de bioéthique aquitain, membre du C2D) ; Philippe (salarié de la CAF Gironde ;
membre du C2D) ; Laurent (MCF Géographe, membre du C2D) ; Boubacar (architecte,
membre du C2D), Emmanuelle (citoyenne de Saint Médard en Jalles, membre du C2D)
Groupe 2 – 7 participants : Thierry (Élu EEV, adjoint au maire de Pessac), MarieClaude (Membre de la fédération des comités de quartier de Pessac, d’ATD Quart Monde, de
la Ligue des droits de l’homme et du CCAS de Pessac), Dominique (Président de la
fédération des comités de quartier, membre du conseil de développement durable de Pessac),
Bouchra (Hydrologue, membre du conseil de développement durable de Pessac), Sylvie
(Salarié de la CUB, Présidente du Centre Social Pessac Alouette, membre du conseil de
développement durable de Pessac), Dorothée (Présidente de « Terre d’Adèles »), Daniel
(Retraité, militant associatif, membre de la commission permanente sur l’aménagement
urbain).
20
Guide d’entretiens
I.
ACTEURS
a. Les acteurs du côté de la fabrique législative (administration, politique…)
1. Trajectoire professionnelle/politique (formation, expérience, mandats/postes…)
2. Dossiers juridiques environnementaux dans lesquels l’interviewé a été particulièrement
engagé
3. Du point de vue de votre expérience d’ensemble, que diriez-vous de la place qui était
réservée au public dans le processus réglementaire français en matière d’environnement
(faible/importante ; informelle/formelle…), et ce avant l’article 244 ?
. Faire spécifier si cette appréciation est vraie pour toutes les étapes de la
production réglementaire
. Faire spécifier si cette appréciation est vraie pour toutes les composantes du
« public »
4. D’après vous quelles sont les raisons qui expliquent les caractéristiques de la place qui était
assignée au public (aux différentes étapes et en particulier pour les décrets) ?
. Explorer les différentes dimensions (historique, juridique, politique,
culturelle)
. Faire apprécier le poids relatif des différentes raisons
. Identifier à partir de cas concrets si ces raisons jouent toujours de la même
façon ou si contextes, enjeux, configurations d’acteurs modifient leur portée
5. Quel type d’acteur était d’après vous particulièrement réticent/particulièrement moteur sur
cette question de l’institutionnalisation de la participation ?
6. Que savez-vous de la genèse de l’article 244 ? Comment expliquer la relative discrétion de
la production de ce texte ?
7. Explorer les différents aspects de la disposition
8. Quels avantages/inconvénients percevez-vous à ce dispositif par rapport à la participation
« informelle » du public dans l’élaboration des décrets ?
. à identifier à partir de cas concrets le cas échéant : quelles modalités a pris
cette participation informelle ? Avec qui ? Avec quels outils/méthodes ? Avec quels
effets ? En quoi a-t-elle servi/desservi l’action de l’interviewé et des autres parties
prenantes ?
9. A l’usage, quels avantages/inconvénients percevez-vous à cette participation
institutionnalisée du public ?
. Identifier les attentes de l’interviewé en la matière
10. Que savez-vous des modalités existantes à l’étranger/à la Commission européenne ? Dans
quelle mesure peuvent-elles constituer des sources d’inspiration ? A quelles conditions
pourraient-elles être importées ?
11. Le cas échéant : pensez-vous que les enjeux environnementaux se prêtent mieux/moins
bien que d’autres enjeux sociaux et politiques à une institutionnalisation de la participation du
public dans le processus réglementaire ? Pourquoi ?
.
b. Les acteurs à la périphérie de la fabrique législative (ONG, associations,
acteurs économiques….)
1. Trajectoire professionnelle/politique/associative (formation, expérience, mandats/postes…)
2. Dossiers environnementaux dans lesquels l’interviewé a été particulièrement engagé
21
3. Vous est-il arrivé d’être directement sollicité pour participer à l’élaboration réglementaire
en matière environnementale ? A quelle(s) occasion(s) ? Au nom de quoi ? Selon quelles
modalités ? Avec quels outils/méthodes ? Avec quels effets ?
Le cas échéant : vous est-il arrivé d’obtenir/d’arracher votre participation à l’élaboration
réglementaire par le conflit, le contentieux, le lobbying … ?
4. Du point de vue de votre expérience, que diriez-vous de la place qui vous était
traditionnellement assignée dans le processus réglementaire français en matière
d’environnement (faible/importante ; informelle/formelle…) ?
5. D’après vous quelles sont les raisons qui expliquent les caractéristiques de la place qui vous
était assignée (aux différentes étapes et en particulier pour les décrets) ?
. Explorer les différentes dimensions (historique, juridique, politique,
culturelle)
. Faire apprécier le poids relatif des différentes raisons
. Identifier à partir de cas concrets si ces raisons jouent toujours de la même
façon ou si contextes, enjeux, configurations d’acteurs modifient leur portée
6. Quel type d’acteur était d’après vous particulièrement réticent/moteur face à cette question
de l’institutionnalisation de la participation du public ?
7. Avez-vous eu connaissance de cette nouvelle disposition prévue par l’article 244 ? Par quel
biais, dans quelles circonstances ? Que savez-vous de sa genèse ? Y avez-vous contribué ?
8. Explorer les différents aspects de la disposition
9. Quels avantages/inconvénients percevez-vous à cette disposition par rapport à la
participation « informelle » du public dans l’élaboration des décrets ?
. À identifier à partir de cas concrets le cas échéant : En quoi a-t-elle
servi/desservi l’action de l’interviewé et des autres parties prenantes ?
10. A l’usage quels avantages/inconvénients percevez-vous à une participation
institutionnalisée du public ?
. Identifier les attentes de l’interviewé en la matière
11. Que savez-vous des modalités existantes à l’étranger/à la Commission européenne ? Dans
quelle mesure peuvent-elles constituer des sources d’inspiration ? A quelles conditions
pourraient-elles être importées ?
12. Le cas échéant : pensez-vous que les enjeux environnementaux se prêtent mieux/moins
bien que d’autres enjeux sociaux et politiques à une institutionnalisation de la participation du
public dans le processus réglementaire ? Pourquoi ?
22
ANNEXE 1.5 : ÉTAPES DE LA PROCEDURE « NOTICE AND COMMENT »
Avant la rédaction
d’un projet
EPA a une
idée
ANPR
(Advance
Notice of
Proposed
Rulemaking)
EPA est
sollicitée par
le public
« public
petition
formule
working »
Rédaction du projet
- Consultation des
Agences
-
Notice
Publication
du projet
Comment
30 jours à
90 jours
EPA
étudie les
commentai
res
Texte final
avec
Préambule
+
- auditions
rencontres
(pendant et
après)
Répond aux
commentaires
Finalise le
projet sur la
base des
commentaires
Complète
ANNEXE 1.6 : POSSIBLE
DECISION PROCESS
FUNCTIONS OF PUBLIC PARTICIPATION WITHIN AN IDEALIZED
ANNEXE 1.7 : SIX CONCEPTS OF PUBLIC PARTICIPATION
25
ANNEXE 1.8 : UICN, M158 « PARTICIPATION
LEGISLATIVES RELATIVES A L’ENVIRONNEMENT »
DES
CITOYENS
AUX
PROCEDURES
RAPPELANT le Principe 1 de la Déclaration de Stockholm (Déclaration de la Conférence des
Nations Unies sur l’environnement humain, 1972) qui déclare que « L’homme a un droit
fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un
environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être ») et le Principe
1 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, 1992) qui
déclare que les êtres humains « ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature
»;
RAPPELANT ÉGALEMENT que les êtres humains, outre le droit de vivre dans un
environnement favorable à leur santé et à leur bien-être, ont aussi l’obligation de protéger et
d’améliorer l’environnement ;
CONSIDÉRANT que, pour pouvoir s’acquitter de cette obligation et affirmer ce droit, les
citoyens doivent avoir accès aux informations ainsi qu’à des procédures réglementées leur
permettant de participer à la prise de décisions relatives à l’environnement ;
SIGNALANT qu’une plus grande participation des citoyens à la prise de décisions en matière
environnementale et un accès amélioré à l’information environnementale contribuent à mieux
sensibiliser le public à l’environnement, à susciter un libre échange d’opinions et, en fin de
compte, à améliorer l’état de l’environnement ;
NOTANT que l’article 8 de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public
au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention
d’Aarhus, 1998), de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE),
dispose que « chaque Partie s’emploie à promouvoir une participation effective du public à un
stade approprié, et tant que les options sont encore ouvertes, durant la phase d’élaboration par
des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement
contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement »
;
NOTANT que l’Union européenne a ratifié cette Convention par le biais d’une décision du
Conseil en date du 17 février 2005 ;
PRÉOCCUPÉ du fait que, dans de nombreux pays, y compris des pays ayant ratifié la
Convention d’Aarhus, il n’existe pas de mécanismes adaptés permettant une participation
véritable et effective des citoyens à l’élaboration de dispositions réglementaires et autres règles
juridiquement contraignantes pouvant avoir un impact important sur l’environnement ;
PRÉOCCUPÉ ÉGALEMENT et de façon particulière par l’adoption par les autorités
gouvernementales de dispositions réglementaires susceptibles d’avoir un impact important sur
l’environnement au moyen de procédures d’urgence empêchant toute participation du public ;
NOTANT que la Directive de l’Union européenne visant à établir des mesures de participation
du public à l’élaboration de certains plans et programmes liés à l’environnement n’établit pas de
mécanismes de participation, pas plus que l’obligation d’assurer la participation du public à
l’élaboration de la législation environnementale ; et CONSIDÉRANT que, bien que les
parlements soient des instances représentatives des citoyens, ils ne devraient pas se substituer à
des mécanismes de participation du public, que ce soit de façon individuelle ou collective, par
exemple à travers des associations ;
Le Congrès mondial de la nature, réuni à Jeju, République de Corée, pour sa session du 6 au
15 septembre 2012 :
26
1. EXHORTE tous les gouvernements à établir des mécanismes permettant une participation
effective du public, préférablement lors des stades initiaux du processus, lorsque les options sont
encore ouvertes et que l’on élabore des dispositions réglementaires ou d’autres dispositions
générales et juridiquement contraignantes susceptibles d’avoir un impact important sur
l’environnement.
2. INVITE l’Union européenne, et en particulier ses États Membres, à incorporer dans leur
réglementation les dispositions de l’article 8 de la Convention sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière
d’environnement (Convention d’Aarhus, 1998).
3. PRIE INSTAMMENT les gouvernements de l’Union européenne d’éviter de recourir
inutilement à des procédures d’urgence lors de l’élaboration de textes législatifs ayant un impact
important sur l’environnement et, si nécessaire, d’établir des mécanismes, également d’urgence,
permettant la participation des citoyens.
Auteur :
Sociedad Española de Ornitología- SEO/BirdLife
Co-parrains :
Asociación para la Defensa de la Naturaleza- WWF (Espagne)
Ecologistas en Acción
Grupo Ornitológico Balear-Grup Balear d’Ornitologia i Defensa de la Naturalesa- GOB
Fundación para la Conservación del Quebrantahuesos- FCQ
Lliga per a la Defensa del Patrimoni Natural- DEPANA
Fundación Naturaleza y Hombre- FNyH
Fundación Oxígeno
Océanidas
Eco-unión
Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno
Vasco
27
ANNEXE 1.9 : RAPPORTS NATIONAUX
ARGENTINE :
ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS AMBIENTALES ARGENTINAS
por GONZALO SOZZO
INDICE
I| EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN ARGENTINA. I|1.- Herramientas para
el acceso a la información pública ambiental. I|2.- Fundamento del derecho a la información
pública. I|3.- Derecho a la información pública en materia ambiental: fundamento constitucional.
I|4.- El funcionamiento del derecho a la información pública
II| EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL
III| EL DERECHO A LA PARTICIPACION. III|1.- El derecho a la participación en general.
III|2.- El derecho a la participación en materia ambiental como género
IV| EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL
V| LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES Y MUNICIPALES PARA REGULAR UN
PROCEDIMEINTO PARA LA ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS EN
MATERIA AMBIENTAL
VI| MARCO NORMATIVO ARGENTINO SOBRE ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE
NORMAS.
VI|1. Procedimiento para la elaboración participativa de normas (Anexos V y VI Decreto Nº
1172/2003). Objetivos. Ambito de aplicación. Carácter facultativo. Participantes y tipos de
interés. Procedimiento., carácter no vinculante. Consideraciones críticas. VI|2. La “iniciativa
popular” como mecanismo de elaboración participativa de normas. VI|3. El procedimiento de
“doble lectura” como mecanismo de elaboración participativa de normas
VIII| LA ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS EN MATERIA AMBIENTAL.
VIII|1.- ARN (Autoridad Regulatoria Nuclear). VIII|2.- ACUMAR (Autoridad de Cuenca
Matanza Riachuelo). VIII|3.- ENRE (Ente Regulador de la Electricidad). VIII|4.- Plan Urbano
ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. VIII|5.- Código Ambiental de la ciudad de
Buenos Aires
IX| DIFICULTADES PARA LA INSTRUMENTACIÓN DE LA ELABORACIÓN
PARTICIPATIVA DE NORMAS AMBIENTALES EN ARGENTINA
X|
RECURRIBILIDAD JUDICIAL
EN RELACIÓN AL PROCEDIMIENTO DE
ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS
I| EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN ARGENTINA
I|1.- Herramientas para el acceso a la información pública ambiental
El acceso a la información pública en Argentina es una cuestión problemática que ha sido
motivo de una política pública específica al respecto desde 2003. En efecto, a través del Decreto
N° 1172/03 de “Mejora de la calidad de la democracia y sus instituciones” (B.O. 04/12/2003),
se reguló el derecho de acceso a la información pública.
28
Esta normativa prevé cuatro herramientas que permiten el acceso a la información pública de
manera diferente:
A) Las audiencias públicas. Son audiencias ciudadanas convocadas en el proceso de toma
de una decisión pública en el que pueden participar los ciudadanos individualmente o a
través de las organizaciones del “tercer sector”.
B) Las audiencias de gestión de intereses. Se establece la obligación para todos los
funcionarios públicos de hacer públicas las audiencias que mantienen con sujetos que
puedan tener interés en decisiones que deben tomar. Se trata de una regulación
institucional del lobby. La obligación comprende distintos niveles de la administración
que van desde el Presidente de la Nación hasta el nivel de Director Nacional.
C) La elaboración participativa de normas. Se trata de un procedimiento por el cual se
brinda a los ciudadanos la oportunidad de expresar su opinión respeto de un proyecto de
una norma administrativa general o de un proyecto de ley, que va a ser elevado por el
Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Nación.
D) Las Reuniones Abiertas en los Entes Reguladores de Servicios Públicos. Consiste en la
posibilidad que se brinda a los ciudadanos de estar presentes en las reuniones de
directorio de los Entes Reguladores de Servicios Públicos.
Cada uno de los instrumentos posee al menos un reglamento que figuran como anexos del
Decreto. En el caso de la elaboración participativa de normas el Decreto Nº 1172 aprueba dos
reglamentos “Reglamento general para la Elaboración Participativa de Normas” (Anexo V) y el
“Formulario para la presentación de opiniones y propuestas en el Procedimiento para la
Elaboración Participativa de Normas” (Anexo VI).
Otros poderes del Estado, como el poder judicial y el poder legislativo han implementado
medidas similares, reglamentando, por ejemplo, las audiencias públicas.
Existen regulaciones del acceso a la información pública a nivel provincial1 y municipal.2 Los
mecanismos del Decreto Nº 1172/03 han sido empleados por Gobiernos Provinciales que en
algunos casos han dictado leyes al respecto y en otros lo hacen directamente.
I|2.- Fundamento del derecho a la información pública
El derecho a la información pública no se encuentra expresamente establecido en la
Constitución Argentina de 1853.
1
Merece una particular mención la nueva constitución de la Provincia de Entre Ríos que establece al respecto que ARTÍCULO
13. Se reconoce el derecho al acceso informal y gratuito a la información pública, completa, veraz, adecuada y oportuna, que
estuviera en poder de cualquiera de los poderes u órganos, entes o empresas del Estado, municipios, comunas y universidades.
Sólo mediante una ley puede restringirse, en resguardo de otros derechos que al tiempo de la solicitud prevalezcan sobre éste,
la que deberá establecer el plazo de reserva de dicha información. La información será recopilada en el medio de
almacenamiento de datos de acceso más universal que permita la tecnología disponible.
Toda persona afectada en su honra o reputación por informaciones maliciosas, inexactas o agraviantes, emitidas en su perjuicio
a través de un medio de comunicación social de cualquier especie, tiene el derecho a obtener su rectificación o respuesta por el
mismo medio. La mera crítica no está sujeta al derecho a réplica. La ley reglamentará lo previsto en la presente disposición.”
En el nivel legislativo: Provincia de Bs. As (Ley Nº 12475); Provincia de Chubut ( Ley 3764); Provincia de Córdoba Ley Nº
8803); Provincia de Entre Ríos decreto Nº 1169/05; Provincia de Jujuy ( Ley Nº 4444); Provincia de La Pampa ( Ley Nº 1654);
Provincia de Corrientes (Ley Nº 5419); Provincia de Rio Negro (Ley Nº 1829); Provincia de salta ( decreto Nº 1574); Provincia
de Santa Fe ( decreto Nº 692/09); Provincia de Santiago del estero ( Ley Nº 6715); Provincia de Tierra del Fuego ( Ley Nº 653);
Provincia de Catamarca ( Ley Nº 5336..
2
Vgr. la ley Nº 104 de la Ciudad Autónoma de Bs As. Que regula el “Acceso a la Información Pública”.
29
Existe coincidencia en el ámbito dogmático en señalar que el Decreto N°1172/93, constituye una
reglamentación de diferentes derechos fundamentales (artículo 28 de la C.N.). Se considera
fundamentalmente que es una reglamentación del derecho a la publicidad de los actos de
gobierno.
Sin embargo, la reforma constitucional de 1994 a través del artículo 75 inc 22 incorporó al
bloque de constitucionalidad los tratados internacionales de derecho humanos3 que sí reconocen
expresamente este derecho. Esta es entonces la primera fuente expresa de este derecho
fundamental.
I|3.- Derecho a la información pública en materia ambiental: fundamento constitucional
Luego el artículo 41 introducido por la reforma constitucional de 1994, al regular los derechos
fundamentales al medio ambiente sano, crea para las autoridades estatales el deber de “proveer
información ambiental”. De ahí que luego se dictara- como se verá- la ley N° 25831 de acceso a
la información pública ambiental.
Es decir que el Argentina, el derecho a la información pública ambiental es un derecho
fundamental.
I|4.- El funcionamiento del derecho a la información pública
En 2012 un grupo de 10 ONGs con un importante peso específico en Argentina presentaron ante
Naciones Unidas un informe crítico respecto al funcionamiento del acceso a la información en
Argentina; en este informe si bien destacan como positivo el Decreto Nº 1172/ concluyen
recomendando la “sanción de una ley de acceso a la información”; “establecimiento de una
autoridad autónoma e independiente”; “establecimiento de un programa de gobierno abierto”;
“Establecimiento de la independencia y autonomía del INDEC”; “Implementación de
normativa provincial y municipal”.4
II| EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL
El acceso a la información pública en materia ambiental se encuentra reconocido a nivel de las
declaraciones de derechos, sin embargo carece de herramientas específicas de implementación.
Como se señaló, luego de la reforma constitucional de 1994 el derecho a la información
ambiental se encuentra reconocido expresamente en el artículo 41 de la Constitución Nacional5
que es entonces su primera fuente.
Una segunda fuente -en este caso normativa- de dicho derecho es la denominada “Ley general
del ambiente” (N° 25675/02), conocida bajo ese nombre por ser la ley de presupuestos mínimos
3
“Declaración Universal de Derechos Humanos” (artículo 19); “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos” (artículo
19.2.); “Convención Americana sobre los Derechos del Humanos” (Art. 13.1).
4
http://www.farn.org.ar/newsite/archives/; http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=871
5
Artículo 41.- Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para
que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el
deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
30
mas general. Esta ley brinda la arquitectura del microsistema de tutela del medioambiente, que
luego es profundizado por otras nueve leyes de presupuestos mínimos que tratan materias
específicas. La Ley general del ambiente establece entre los principios de la política ambiental
el derecho a la información pública en materia ambiental en los artículos 10 y 16 a 18
inclusives. 6
Una tercera fuente es la Ley Nº 25.831 llamada “Ley de Libre acceso a la información pública
ambiental” es se trata de una ley de presupuestos mínimos, lo cual significa que esta regulación
constituye un piso mínimo que resulta obligatorio para las provincias y municipios del país por
debajo del cual estas no pueden regular la misma materia. Así el artículo3° señala que: “Acceso
a la información. El acceso a la información ambiental será libre y gratuito para toda persona
física o jurídica, a excepción de aquellos gastos vinculados con los recursos utilizados para la
entrega de la información solicitada. Para acceder a la información ambiental no será
necesario acreditar razones ni interés determinado. Se deberá presentar formal solicitud ante
quien corresponda, debiendo constar en la misma la información requerida y la identificación
del o los solicitantes residentes en el país, salvo acuerdos con países u organismos
internacionales sobre la base de la reciprocidad.
En ningún caso el monto que se establezca para solventar los gastos vinculados con los recursos
utilizados para la entrega de la información solicitada podrá implicar menoscabo alguno al
ejercicio del derecho conferido por esta ley.”
El derecho a la información es considerado un presupuesto de acceso a la participación
ciudadana.7 En realidad se trata de una precondición para la existencia de un acceso adecuado.
El mecanismo para acceder a la información pública ambiental es la presentación de un “pedido
de información”. Se trata de una solicitud que se presenta con forma de nota por ante la
repartición pública requerida (Poderes nacionales, provinciales, Poder Ejecutivo Municipal,
agencias del Estado, Entes Reguladores de Servicios públicos, etc.)
El problema central del acceso a la información en materia ambiental es el de los indicadores;
por ello entre los desafíos y prioridades de “los objetivos de desarrollo para el milenio
(2005/2010/2015) de 2003, en el objetivo Nº 8 “Asegurar un medio ambiente sostenible” se
señala que “La generación y difusión de mayor información sobre indicadores referidos al uso
de recursos naturales, la calidad ambiental y el acceso a servicios de saneamiento en áreas
urbanas y rurales. En este sentido, cabe destacar que existe una iniciativa en curso para
desarrollar indicadores de sustentabilidad para la Argentina y para que el organismo de
estadística nacional (INDEC) realice sondeos y estimaciones periódicas sobre algunos aspectos
6
ARTICULO 16. — Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que esté
relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan.
Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se encuentre contemplada
legalmente como reservada.
ARTICULO 17. — La autoridad de aplicación deberá desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre
los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible; asimismo, deberá proyectar y
mantener un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos, estableciendo los mecanismos necesarios para la
instrumentación efectiva a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).
ARTICULO 18. — Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre
él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas.
El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que
presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad
ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio nacional.
7
Gabriela Vinocur y Juan Pedro cano, “Acceso a la información pública ambiental”, Informe ambiental anual, en www.farn
31
ambientales, cuya contribución al seguimiento de la evolución argentina en estas cuestiones
podrá evaluarse en el mediano plazo”.
Ya en el documento “Bases para una agenda ambiental nacional” (marzo 2004) de la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Argentina se identifica el mejoramiento de la
información ambiental con la creación de un Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo
Sustentable, como una herramienta clave para la toma de decisiones (pág. 25).8
La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Argentina ha elaborado un “Sistema de
indicadores de desarrollo sostenible (SIDSA). En la publicación de la versión de diciembre de
2006 de estos indicadores, se señala que las “solicitudes de información presentadas y
resueltas” en 2004 fueron 197; en 2005, 410 y a junio de 2006, 266. Luego en la cuarta edición
de los indicadores (de junio de 2009) se discriminan los pedidos de información por solicitantes
según sean: particulares, entidades públicas no estatales, actores políticos, ongs, periodistas,
empresas y académicos. Se incluye información desde 2004 a 2008 inclusive, pero no se
informan cantidades netas de solicitudes de información, como sí se hace en el informe de
2006. Se aclara que son sólo los pedidos de información dirigidos hacia el Poder Ejecutivo
Nacional (PEN). En la quinta edición de los indicadores (2010), se informa el período 2004 a
setiembre de 2009. Se incluye, además de la información anterior, un cuadro con el porcentaje
de solicitudes de información según cada peticionante y las cantidades netas.
El Decreto Nº 146 de 1998, luego reglamentado por la resolución de la Secretaría de Ambiente y
desarrollo Sustentable (Res. Nº 459/98) crea un Sistema de Información ambiental nacional
(SIAN) que “…es un sistema de alcance nacional, encargado de recopilar y organizar la
información ambiental con el fin de ponerla a disposición de los organismos gubernamentales
con competencias ambientales, de otras entidades gubernamentales y no gubernamentales y de
la comunidad en general (Res. Nº 459/98, artículo 1º) y cuyos objetivos son: “Facilitar la
comunicación e intercambio de información entre instituciones ambientales y de éstas con la
comunidad en general. Proveer un servicio de acceso a datos e información ambiental a los
diferentes usuarios del sistema y a la comunidad en general. Proveer un conjunto de
aplicaciones que faciliten los procesos de toma de decisiones, y de diagnóstico, seguimiento y
monitoreo de la situación ambiental.”
La Dirección de Participación y Comunicación Social (DPyCS) de la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable (creada por Res. JGM Nº 58/07) tiene por objetivo – entre otros- “
fortalecer el involucramiento ciudadano en la búsqueda de soluciones a problemáticas
ambientales”. Con este objetivo la Dirección ha implementado como una línea de acción
específica el Programa “Iniciativa Ambiental Comunitaria” (IAC). Este programa efectuó la
primera convocatoria a presentación de proyectos en 2012, de los cuales fueron seleccionados
45.9 El programa permite que las organizaciones de la sociedad civil, solas o en consorcios con
otros actores públicos o privados, puedan presentar proyectos para elaborar respuestas a las más
diversas problemáticas ambientales y son financiados conjuntamente por el estado y empresas
privadas.
El derecho al acceso a la información ambiental a sido escasamente regulado de manera
específica en el nivel provincial. Solo puede mencionarse la Ley Nº 4184 de mayo de 2005 de la
8
9
Disponible en http://www.ambiente.gov.ar.
http://www.ambiente.gov.ar
32
Provincia de Misiones (“información ambiental”). Este derecho al acceso a la información
pública ambiental se encuentra asimismo previsto en el artículo 26 de la constitución de la
ciudad Autónoma de Buenos Aires,10 y luego ha sido regulado en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires por la ley Nº 303 (“Ley de información ambiental”).
El derecho a la información pública en materia ambiental también se encuentra regulado a nivel
sectorial. Por ejemplo, la ley nacional de presupuestos mínimos Nº 26331, conocida como “Ley
de Bosques Nativos” en su Capítulo 4, dedicado a regular el “Programa Nacional de
Protección de los Bosques Nativos” crea “el Programa Nacional de Protección de los Bosques
Nativos (artículo 12), el que será ejecutado por la Autoridad Nacional de Aplicación, y tendrá
los siguientes objetivos:… e) Mantener actualizada la información sobre la superficie cubierta
por bosques nativos y su estado de Conservación ».
Luego en su Capítulo 7 establece que “Para los proyectos de desmonte de bosques nativos, la
autoridad de aplicación de cada jurisdicción garantizará el cumplimiento estricto de los
artículos 19, 20 y 21 de la Ley 25.675 —Ley General del Ambiente—, previamente a la emisión
de las autorizaciones para realizar esas actividades.
En todos los casos deberá cumplirse con lo previsto en los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 25.675
—Ley General del Ambiente— y en particular adoptarse las medidas necesarias a fin de
garantizar el acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios, de las comunidades
campesinas y otras relacionadas, sobre las autorizaciones que se otorguen para los desmontes,
en el marco de la Ley 25.831 —Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental—
“ (artículo 26).
III| EL DERECHO A LA PARTICIPACION
III|1.- El derecho a la participación en general
El derecho a la participación en las decisiones públicas es un derecho fundamental diferente
del derecho al acceso a la información pública. Sin embargo, en el caso de la herramienta del
proceso para la elaboración participativa de normas – no obstante que es considerada un
instrumento de acceso a la información pública- ambos derechos tienen un punto de
coincidencia.
En otras palabras, la existencia de un procedimiento participativo para la elaboración de normas
puede ser fundada también en el derecho fundamental a la participación.
No obstante, cabe remarcar que este fundamento alternativo de la elaboración participativa de
normas aproxima la herramienta a los mecanismos de la democracia participativa, mientras que
la óptica con la cual ha sido introducida es la de la transparencia en la gestión pública y la lucha
contra la corrupción.
10
ARTICULO 26.- El ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano, así como el
deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras.
Toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar. El daño ambiental conlleva
prioritariamente la obligación de recomponer.
La Ciudad es territorio no nuclear. Se prohibe la producción de energía nucleoeléctrica y el ingreso, la elaboración, el transporte
y la tenencia de sustancias y residuos radiactivos. Se regula por reglamentación especial y con control de autoridad competente,
la gestión de las que sean requeridas para usos biomedicinales, industriales o de investigación civil.
Toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar
sobre el ambiente actividades públicas o privadas.
33
El derecho fundamental a la participación se encuentra consagrado por la constitucional nacional
luego de la Reforma de 1994 entre los derechos del consumidor.11 Sin embargo este
reconocimiento dista mucho de ser general pues la formula constitucional empleada lo concibió
de manera muy específica al referirlo directamente a la participación en los entes de control de
servicios públicos.
En efecto ese establecen allí dos modalidades de participación ciudadana: (a) de los ciudadanos
en las asociaciones de defensa del consumidor; (b) de las asociaciones de defensa del
consumidor en los organismos de control e los servicios públicos.
También existe un derecho a la participación de las comunidades de pueblos originarios en la
gestión de los recursos naturales de sus tierras. En efecto, el artículo 75 de la CN entre las
facultades del Congreso de la Nación establece que podrá “17. Reconocer la preexistencia étnica
y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho
a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y
la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la
entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será
enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en
la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las
provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. »
El Derecho a la participación encuentra asimismo fundamento también en numerosas
disposiciones legales de alto rango, vgr., constituciones provinciales o leyes orgánicas
municipales.12
III|2.- El derecho a la participación en materia ambiental como género
El derecho a la participación en las decisiones públicas constituye un amplio género dentro del
cual el derecho a la participación en materia de decisiones ambientales es un campo específico.
Luego, también corresponde diferenciar el derecho a la participación en (a) las decisiones
públicas de gobierno que permiten instrumentar políticas públicas; (b) las decisiones públicas
normativas.
IV| EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL
La llamada Ley General del Ambiente (N° 25675) establece en su artículo 2° ind “c” la política
ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos: “ c) Fomentar la participación
social en los procesos de toma de decisión;”. Luego en sus artículos 19 y sgtes señala que
“Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que
11
Art. 42.- Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su
salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato
equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia
contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de
los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los
servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios
y de las provincias interesadas, en los organismos de control.
12
Ley orgánica de Comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 2005 (Ley Nº 1777): artículos. 3º incs. b yc; 10 c
artículo 11 inc a, e; artículo 15; artículo 26 i; artículo 32; artículo 34; artículo 35 incs. g y j.
34
se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o
particular, y de alcance general.
ARTICULO 20. — Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o
audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades
que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes;
pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la
audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.
ARTICULO 21. — La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los
procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de
ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación
de resultados.”
También en el orden federal el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) dictó la
Resolución Nº 150/2008 por la cual creó la Comisión Permanente de Participación de la
Sociedad Civil. Esta Comisión tienen por objetivos “a. proponer al COFEMA acciones que
coadyuven al fomento de la participación social en los procesos de toma de decisiones; b.
consolidar un espacio común entre el COFEMA y las Organizaciones de la Sociedad Civil
dedicado al intercambio de prácticas y saberes; c. canalizar las propuestas que las
Organizaciones de la Sociedad Civil formulen al COFEMA; d. consensuar mecanismos que
favorezcan la integración de la visión de las organizaciones sociales y populares a la gestión del
COFEMA; e. proponer mecanismos para la instrumentación del derecho de Acceso a la
información en el ámbito del COFEMA; f. propiciar políticas de concertación como modo
permanente de su accionar; g. difundir el concepto de que la responsabilidad en la protección
y/o preservación del ambiente debe ser compartida entre comunidad y estado.
En el orden provincial la Ley Nº 5961 de la Provincia de Mendoza (“Preservación del medio
ambiente” de 1992) establece en relación al derecho a la participación ciudadana en materia
ambiental que “La preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, a los
efectos de esta ley, comprende: (…) d) La orientación, fomento y desarrollo de iniciativas
públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en las cuestiones relacionadas con
el ambiente;”.
V| LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES Y MUNICIPALES PARA REGULAR UN
PROCEDIMEINTO PARA LA ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS EN
MATERIA AMBIENTAL
Las competencias en materia medioambiental deben ser analizadas conforme a la reforma
constitucional de 1994 que estableció en su artículo 41 el siguiente régimen: “…Corresponde a
la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones
locales….” Esta regla legal de orden constitucional establece una organización de
competencias regulatorias y de control en materia ambiental que resulta particular en el
contexto de un país federal que articula un cuadro de competencias concurrentes entre Nación,
provincias y municipios. A ello debe agregarse que la reforma constitucional de 1994 consagró
la autonomía de los municipios, es decir de las organizaciones de nivel local (artículo 123 C.N.).
35
Se trata de un sistema de competencias concurrentes construido sobre dos pilares; el primero
estar (b) organizado sobre la base pisos mínimos que deben ser respetados por las diferentes
niveles de regulación y aplicación, y el segundo (b) fijar restricciones para que los niveles
regulatorios inferiores puedan “apartarse” del respeto de los mínimos.
En consecuencia materia ambiental la Nación tiene el poder que le han delegado las provincias
para regular la cuestión ambiental a través de leyes de presupuestos mínimos13, es decir “pisos
regulatorios”.
Luego las provincias tienen competencia para el dictado de normas que profundicen o
complementen las mencionadas leyes, sin poder para disminuir los “mínimos nacionales”.
En ambos casos –regulación nacional o provincial-, las leyes dictadas no deben “alterar” las
jurisdicciones locales, quienes tienen competencia para dictar normas considerando sus propias
particularidades; es decir, que el dictado de una regulación diferenciada respecto de el piso
nacional o provincial debe estar justificada en la existencia de situaciones fácticas locales
particulares. Esta última regla ha generado un ámbito de conflictividad respecto a la
jurisdicción local para regular la cuestión ambiental. Al respecto la Corte Suprema de Justicia de
la Nación ha reconocido a “las autoridades locales (provincias y municipios) la facultad de
aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la
comunidad para la que gobiernan”14. Luego Las autoridades locales son competentes para
complementar las leyes de presupuestos mínimos. La complementación que efectúen de las leyes
de presupuestos mínimos debe respetar ese mínimo pero puede: (a) establecer requisitos
adicionales o no previstos en el espacio regulatorio nacional. En este sentido, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación ha dicho: “Las autoridades locales cuando ejercen la facultad de dictar
normas complementarias, pueden agregar alguna exigencia o requisito no contenido en la
legislación complementada”15; (b) establecer requisitos o condiciones más elevados o exigentes;
la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de este punto ha sostenido que “las
provincias pueden complementarla como, asimismo, según hemos visto los municipios y aún
aumentar las condiciones o requisitos impuestos por la Nación, pero nunca deben ser menores
ni oponerse a ellos”.16
La ley N° 25831 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el
derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado, tanto en el
ámbito nacional como provincial, municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como
así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas,
privadas o mixtas. Pese a ello, no cuenta con herramientas específicas referida a la elaboración
participativa de normas.
Tal como se dejó establecido, este sistema de competencias concurrentes en nada impide que las
provincias o municipios re-regulen este tipo de procedimiento de elaboración participativa de
normas en sus jurisdicciones, pues implicaría regular “por encima” del mínimo que la ley
establece, performatizando las metas de la normativa nacional. Sin embargo hasta el momento
las provincias y municipios en general no lo han hecho.
13
Leyes de presupuestos mínimos: Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicios (N°25.612/02),
Ley de Gestión y Eliminación de PCBs (N°25.688/92), Ley de Política Ambiental Nacional (N°25.675/02), Ley de Gestión
Ambiental de Aguas (N°25.688/02), Ley de Acceso a la Información Pública (N°25.831/03), Ley de Gestión de Residuos
Domiciliarios (N°25.916/04), Ley de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (N°26.331/07). Ley de Glaciares (Nº 26639)
“Régimen de Presupuestos Mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial”
14
Roca, Magdalena c/ Provincia de Buenos Aires s/ inconstitucionalidad, CSJN, R.13 XXVIII-94.142.
15
CSJN, “Villivar, Susana c/ Provincia de Chubut y otros”, 17/4/2007.
16
CSJN, “Copetro SA c/ Municipalidad de Ensenada s/ inconstitucionalidad de la ordenanza 1887/1995”, 26/9/2002.
36
VI| MARCO NORMATIVO ARGENTINO SOBRE ELABORACIÓN PARTICIPATIVA
DE NORMAS
VI|1. Procedimiento para la elaboración participativa de normas (Anexos V y VI Decreto
Nº 1172/2003)
La Argentina es un país federal que cuenta con tres niveles normativos: nacional, provincial y
municipal.
Existe en el nivel nacional un sistema general que se conoce como “Procedimiento para la
Elaboración Participativa de Normas” que no ha sido aplicado específicamente hasta la fecha
para la elaboración de normas ambientales. Se trata del Decreto N° 1172/2003: "Reglamento
General para la Elaboración Participativa de Normas" Anexo V y "Formulario para la
Presentación de Opiniones y Propuestas en el Procedimiento de Elaboración Participativa de
Normas" Anexo VI.
Nada impide que en el nivel provincial o municipal, ante la ausencia de una regulación específica
respecto de la elaboración participativa de normas se emplee directamente como base el Decreto
N° 1172/03.17
Objetivos
El objetivo del Decreto N° 1172/03 entre otros es “regular el mecanismo de Elaboración
Participativa de Normas, estableciendo el marco general para su desenvolvimiento” (artículo 1).
Los objetivos de dicha normativa se explicitan en los considerandos del Decreto; la finalidad es
básicamente generar mayor “transparencia” en la toma de decisiones públicas, que se escoge
como fundamento y no tanto la “democracia participativa”.
Ambito de aplicación
Su ámbito de aplicación es amplio, no especificándose “áreas temáticas regulatorias respecto de
las cuales podrá utilizarse el mecanismo”18: “es de aplicación en el ámbito de los organismos,
entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción
del Poder Ejecutivo Nacional” (artículo 2). Al respecto el 13 de febrero de 2004 la
Subsecretaría para la Reforma Institucional, Martha Oyhanarte señala que “La Elaboración
Participativa de Normas constituye un mecanismo por el cual se habilita un espacio
institucional para la expresión de opiniones y propuestas respecto de proyectos de normas
administrativas y proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo Nacional al
Honorable Congreso de la Nación.” (artículo 3).
El procedimiento de elaboración participativa de normas tiene por finalidad “es permitir y
promover una efectiva participación ciudadana en el proceso de elaboración de reglas
administrativas y proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo Nacional al
17
Existen casos de aplicación de este Decreto en el orden Provincial. Existen también municipios que han llevado a cabo
experiencias de elaboración participativa de normas aunque los casos hallados no se corresponden a la materia ambiental ; vgr,
Municipalidad de la Ciudad de Morón en la Provincia de Buenos Aires, llevó adelante un procedimiento de elaboración
participativa de norma para el proyecto de ordenanza que regula el libre acceso a la información pública (vid.
http://www.moron.gov.ar)
18
Alianak Cynthia, Raquel, “Sobre la participación en la elaboración de reglamentos y proyectos de ley. A propósito del
decreto 1172/03, y su comparación con el régimen vigente ene l sistema legal de Estados Unidos de Norteamérica”, Revista El
Derecho, 2004-504.
37
Honorable Congreso de la Nación.” (artículo 4). Es decir que funciona tanto en el ámbito de la
elaboración de reglamentaciones administrativas como de proyectos de ley que el Poder
Ejecutivo Nacional enviará al Congreso de la Nación.
Carácter facultativo
La convocación a desarrollar un procedimiento bajo estas reglas por parte del Poder ejecutivo
Nacional (PEN) es facultativa. Es decir que el PEN no se encuentra obligado a utilizar este
procedimiento.19 Así lo establece expresamente el artículo 10 del Anexo V del Decreto Nº
1172/03.
Participantes y tipos de intereses
El artículo 9 del Anexo 5, establece quiénes pueden participar en el procedimiento depositando
sus opiniones o propuestas: “… toda persona física o jurídica, pública o privada,..”, es decir
que no existen límites desde el punto de vista del tipo de personas que pueden participar pues
las mencionadas comprenden todas las personas posibles.
Luego la misma norma agrega que para ejercer el derecho de participación en el procedimiento
estas personas deben invocar “…un derecho o interés simple, difuso o de incidencia colectiva,
relacionado con la norma a dictarse.”(artículo 9). La referencia a diferentes tipos de “interés”
merece una explicación adicional pues la regla legal se encuentra “anclada” en la tradición del
derecho administrativo argentino que diferenciaba este tipo de intereses de la manera en que lo
hace el Decreto. Sin embargo, la dogmática y la jurisprudencia20 ha efectuado una valiente y
creativa tarea en línea con lo que ocurre en el Derecho Comparado.21
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Halabi” trazó una diferencia entre
“derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos” (Considerando 11) y
derechos de incidencia colectiva referentes a “intereses individuales homogéneos”
(Considerandos 12 y 13). Los primeros requieren para su calificación dos elementos: a) la
existencia de un bien colectivo. b) la “la pretensión debe ser focalizada en la incidencia
colectiva del derecho”. La Corte deja claro que “cuando se ejercita en forma individual una
pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a un bien colectivo,
se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay
beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación”, de modo que no puede
accionarse teniendo por objeto un daño individual; por ello mismo aquí cobran relevancia
aspecto vinculados al destino final de las indemnizaciones y la constitución de fondos comunes
y la discusión acerca de la viabilidad de categorías teóricas como la de daño moral colectivo.
19
Sobre este carácter facultativo, vid, respuesta de la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la
Democracia dependiente de la Jefatura de Gabinete del PEN en respuesta a la nota SSC Nº 428/03
www.mejordemocracia.gov.ar.,
20
Los fallos que fueron jalonando la construcciónde una teoría de los intereses supraindividuales y transindividuales es
importante: Cam. Cont. Adm. Y Trib. Ciudad de Bs. As., sala 2, 14 de agosto de 2008, defensoría del pueblo de la Ciudad de
Buenos Aires y otros” (Lexis Nexis N 70048944).- Cam. Nac. Civ. y Com., Sala 1°, 16/03/2000, Defensoría del pueblo de la
Ciudad de Buenos Aires c/ Edesur S.A., J.A. 2000-II-213.- CSJN, 20/06/2006, Mendoza, Beatriz S. y otros v. Estado Nacional y
otros, J.A. 2006-III-294.- CSJN, 15/03/2007, “Rinaldi, Francisco A., y otro v. Guzmán Toledo, Ronal C. y otra”, J.A. 2007-II537.-Ha sido el fallo de la Corte Suprema de Justica de la Naciòn “CSJN, 24 de febrero de 2009, “Halabi, Ernesto v. Estado
Nacional -Poder Ejecutivo” que de alguna manera es la sentencia de “ consolidó” la construcción ue venían haciendo las
sentencias anteriores.
21
Vid, Gonzalo Sozzo, “Construyendo las acciones colectivas. (Su incidencia en el Derecho de Daños)”, Comentarios a fallos,
Sección de Jurisprudencia sobre obligaciones de la Revista de Derecho Privado y Comunitario Nº 2009-1.- Ed.: Rubinzal –
Culzoni, Santa Fe, Argentina, 2009.
38
Finalmente existe para la CSJN una diferencia a nivel de la legitimación activa entre ambas
especies: “Puede afirmarse, pues, que la tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre
bienes colectivos corresponde al Defensor del Pueblo, a las asociaciones y a los afectados,…”
es decir, que si se trata de intereses que versan sobre bienes colectivos los legitimados son los
que indica el artículo 43.- Y agrega a renglón seguido que “… y que ella debe ser diferenciada
de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una
esfera de disponibilidad en cabeza de su titular.”
En el campo de los intereses de incidencia colectiva individuales homogéneos, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación sostiene que para que proceda la acción colectiva es necesario que (1)
se plantee el aspecto colectivo o común ocasionado por la lesión –segundo elemento-; (2) sin
embargo este aspecto no significa que no se consideren las no las repercusiones individuales
luego; la existencia de estas repercusiones diferenciadas en cada individuo es reconocida por
la Corte en los considerandos 12 y 13.
Por último, la hermenéutica del artículo 43 de la constitución nacional que efectúa la CSJN en la
sentencia “Halabi”, entendida como un reconocimiento de la existencia de intereses colectivos
que merecen tutela, sea a través del amparo o de la acción que sea necesaria –pues los derechos
fundamentales no pueden quedar desamparados- constituye una construcción que permite la
existencia de estas acciones.
En definitiva, el estado del arte en Argentina hoy al respecto es el siguiente: existe consenso en
que además de los intereses individuales (derecho subjetivos, interés legitimo e interés simple)
existen intereses supraindividuales o metaindividuales.En este segundo grupo, se encuentran los
a) Intereses transindividuales colectivos, que se caracterizan por: la existencia de un grupo
preexistente al evento dañoso, que tiene origen en una relación jurídica de base (vgr. una ong);
posee por tanto una organización y existe un vinculo jurídico entre los miembros de la clase que
gira en torno a un fin común; el bien no es divisible, ni apropiable; el disfrute no es inmediato
sino mediato; el titular del interés es un grupo determinado; el objeto de la acción es o la
prevención o el resarcimiento del daño.b) intereses transindividuales difusos: surgen contemporáneamente al evento dañoso; el origen
es factual (vgr., ser consumidores de tal o cual producto; vivir frente a un monumento histórico;
disfrutar el mismo paisaje), no hay ningún vinculo jurídico entre las personas; son titulares de
este tipo de interés las personas indeterminadas ligadas por circunstancias de hecho; no hay un
grupo preconstituído que detente el interés; el bien no es divisible, ni apropiable; no hay una
relación inmediata y directa con el bien.- En general el objeto de las acciones fundadas en este
tipo de interés es la tutela inhibitoria.Existe consenso así mismo en que existe otra categoría que no puede decirse que constituya un
interés que esté más allá de los de los individuos, es la del interés individual homogéneo
(intereses supraindividuales).- Aquí hay un grupo de titulares, que puede o no estar
preconstituído, cada uno de cuyos miembros detenta un derecho subjetivo pero que tiene la
característica que recae sobre le mismo objeto que el de los otros titulares; dicho en otras
palabras, cada derecho subjetivo incluso puede tener un mismo origen en una misma causa
fuente o en una causa fuente idéntica que se repite, dando lugar a un conjunto de relaciones
jurídicas homologas; aquí el bien es divisible; los titulares son perfectamente individualizables;
existe una relación directa e inmediata de cada titular con el bien.Las sentencias judiciales que cito en la nota 16 profundizan notablemente en la tarea de
delinear la idea de interés individual homogéneo.- En el caso “Halabi”, la CSJN señala que lo
39
relevante para que proceda la acción colectiva sobre la base de este tipo de intereses
individuales homogéneos es que:
“13) Que la procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de una causa fáctica
común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y la
constatación de que el ejercicio individual no aparece plenamente justificado. Sin perjuicio de lo
cual, también procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés
estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las particulares
características de los sectores afectados.
Además del primer elemento es necesario un “segundo elemento” que “consiste en que la
pretensión debe estar concentrada en los efectos comunes y no en lo que cada individuo puede
peticionar, como ocurre en los casos en que hay hechos que dañan a dos o más personas y que
pueden motivar acciones de la primera categoría. De tal manera, la existencia de causa o
controversia, en estos supuestos, no se relaciona con el daño diferenciado que cada sujeto sufra
en su esfera, sino con los elementos homogéneos que tiene esa pluralidad de sujetos al estar
afectados por un mismo hecho.”
Para la Corte no podría accionarse pretendiendo obtener aquí las indemnizaciones individuales
que demanda cada sujeto. Dicho de otra forma: la acción de clase no es una acción en la que se
acumulan daños y perjuicios sufridos por un grupo a raíz de un evento dañoso. La diferencia
entre intereses colectivos y difusos – derechos de incidencia colectiva
referidos a bienes
colectivos- e intereses individuales homogéneos es que los primeros versan sobre un bien
colectivo, en cambio en la última especie no hay un bien colectivo pero sí un perfil colectivo o
común; vgr, en el caso “Halabi” este aspecto colectivo es el derecho de la ciudadanía a
mantener comunicaciones telefónicas privadas – “el derecho a la privacidad en el ámbito de las
telecomunicaciones” disidencia parcial Dres. Fayt y Argibay-, más allá de la o las afectaciones
personales que la normativa en cuestión produce.
En el caso de los intereses individuales homogéneos y transindividuales, en los países que los
admiten pueden ejercerse las denominadas acciones de clase en las cuales un representante del
grupo inicia la acción a nombre del mismo y la decisión judicial obliga al grupo aunque
formalmente no hayan sido parte del juicio.- Entre sus posibles objetos está el de obtener la
indemnización de los daños y perjuicios. Mediante un procedimiento que se denomina
certification un miembro de una clase acredita tal circunstancia ante un juez y realiza un
petición a nombre de la categoría. Este sujeto es un representante de la clase. Durante el curso
del proceso el juez controla permanentemente al representante de la clase.22 En el caso
“Halabi” la Corte hace referencia a este aspecto en los últimos párrafos del considerando 14 al
afirmar que “…esta Corte estima que, dado que es la primera oportunidad en la que se delinean
los caracteres de la acción colectiva que tiene por objeto la protección de derechos individuales
homogéneos y que no existe una reglamentación al respecto, cabe ser menos riguroso a la hora
de evaluar el resto de los recaudos que habrá que exigir en lo sucesivo en los procesos de esta
naturaleza. En estas condiciones, se considera que ha existido una adecuada representación de
todas las personas, usuarios de los servicios de telecomunicaciones -dentro de los que se
encuentran los abogados- a las que se extenderán los efectos de la sentencia.”
22
Ecio Perin Junior, “Aspectos relevantes de la tutela p colectiva do consumidor no directo italiano en face do directo
comunitario europeu: Class actions norteamericanas e a experiencia brasileira”, en Revista directo do consumidor, N° 38, Brasil,
p. 50.
40
Esta cuestión de la certificación de la clase junto con la de la notificación pública de la
existencia de la acción son sumamente relevantes y no se encuentran debidamente abordadas en
el Decreto N° 1172/03.
Principios
El Decreto Nº 1172/03 Anexo V, artículo 5º establece los principios que organizan e inspiran el
procedimiento para la elaboración participativa de normas. El procedimiento está guiado por los
principios de “igualdad, publicidad, informalidad y gratuidad” (artículo 5º)
El primer principio que establece es el de la igualdad. Existe en nuestro ordenamiento jurídico,
un derecho general a la igualdad establecido en los artículos 16 y 75 inc. 23 de la Constitución
Nacional. Desde mi perspectiva el derecho a la igualdad aquí significa igualdad de
posibilidades, de posibilidades de participación. Se trata de asegurar el acceso a la participación
de toda la ciudadanía. Para ello el Estado debería implementar recursos para eliminar las
asimetrías y obstáculos existentes entre los ciudadanos en cuanto al acceso a la participación.
En los hechos, son las instituciones del tercer sector las que tienen más posibilidades reales de
intervenir en estos procesos de elaboración participativa de normas.
El segundo principio es el de la publicidad. La regulación del Decreto se concentra sin embargo
sólo en la publicidad de la apertura del procedimiento participativo.
El tercer principio es el del informalismo. No se exigen particulares requisitos a los cuales deba
ajustarse la participación, solo deberán observarse las formas que se establezcan en cada caso de
convocatoria, por parte de la autoridad responsable del procedimiento, quien deberá atenerse
mínimamente al modelo del "Formulario para la Presentación de Opiniones y Propuestas en el
Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas" Anexo VI.
El cuarto principio es el de la gratuidad. Se trata de un instrumento para facilitar el acceso al
ejercicio del derecho de participación. Este mecanismo de facilitación comprende el no pago de
tasas, sellados, etc.
Procedimiento
El procedimiento tiene dos etapas.
La etapa inicial que puede comenzar por iniciativa de la propia autoridad administrativa
(artículo 12) mediante el dictado de un “acto administrativo expreso de la Autoridad
Responsable” que da inicio al procedimiento (artículo 10) o por solicitud de alguno de los
sujetos de la sociedad civil mencionados en el artículo 11, que deben presentar en su caso, una
solicitud fundada ante la “autoridad responsable” del procedimiento23; luego “La Autoridad
23
Respecto de esta segunda posibilidad Raquel Alianak razona “Bajo la óptica regulada en el decreto 1172/03, nos preguntamos
¿en qué casos podría aplicarse el art. 11?; es decir, ¿en qué casos un interesado podría solicitar la apertura de un
procedimiento de este tipo?
Descartamos que lo sea el supuesto en que un particular (persona física o jurídica, pública o privada) tuviere interés en que se
dictara una norma administrativa sobre tópicos que no se encontraran regulados o receptados por reglamento alguno, y que a
esos efectos solicitare fundadamente la realización de un “procedimiento de elaboración participativa de normas”. Ello así, en
tanto de la sustancia del decreto 1172/03 deviene que el texto del proyecto de norma es el que será sometido a comentario
público, y que la legitimación del público para participar (art. 9º) estará dada en tanto la persona física o jurídica, pública o
privada invoque ser titular de un derecho o interés relacionado con la norma a dictarse.
¿Podríamos pensar que uno de los supuestos de aplicación del art. 11 del Anexo V –“Solicitud de parte interesada”–, se daría
cuando diversos medios de comunicación (diarios, televisión) dieren a conocer el texto de un proyecto de una norma con origen
en organismos, dependencias o entidades dentro del ámbito del PEN? ¿Sería ello suficiente para que una persona –enterada a
través de dichos medios– solicitare la apertura del procedimiento participativo regulado por el decreto 1172/03?
En ese caso, y si dicha hipótesis es la que tuvo en miras el Poder Ejecutivo al incorporar el mencionado art. 11, el “solicitante”
debería participar –posteriormente– presentando sus opiniones o comentarios sobre el texto oficial del proyecto que se publique
en el acto de apertura, y dentro del plazo que en este último se señale, de admitir la Autoridad responsable esa solicitud.
De todos modos, esta hipótesis a mi entender, no compatibilizaría estrictamente con la ratio del decreto 1172/03.
41
Responsable debe expedirse sobre tal requerimiento en un plazo no mayor a TREINTA (30) días,
mediante acto administrativo fundado, el que debe ser notificado al solicitante por medio
fehaciente”. Esta decisión puede ser favorable a la apertura o no; si es favorable el acto
administrativo de apertura del procedimiento debe contener los “datos del solicitante”.
En el primer caso, según el artículo 12, el procedimiento comienza con el dictado de un “acto
administrativo de apertura del procedimiento” que debe ordenar “el inicio del correspondiente
expediente”; así mismo el artículo indica la necesidad de que dicho acto administrativo de
apertura tenga ciertos contenidos sustanciales: “a) Autoridad Responsable; b) texto y
fundamentos de la norma propuesta; c) datos del solicitante —si lo hubiere—; d) lugar donde se
puede tomar vista del expediente, presentar opiniones y propuestas; e) plazos para realizar
dichas presentaciones.”
En cualquier hipótesis es necesaria la publicidad del comienzo del procedimiento. En relación a
ello se dispone que para dar comienzo efectivamente la participación
“La Autoridad
Responsable debe publicar durante DOS (2) días en el Boletín Oficial, y al menos QUINCE (15)
días en su página de Internet, el contenido del acto de apertura del procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas, invitando a la ciudadanía a expresar sus opiniones y
propuestas. En los casos en que, a juicio de dicha Autoridad resulte procedente, deben
ampliarse las publicaciones a diarios de circulación nacional, medios locales y/o especializados
en la temática de la norma a dictarse” (artículo 13).
Como se explicó, el procedimiento tiene por objetivo recibir opiniones, comentarios y propuestas
de la sociedad civil, por lo que surge implícitamente que el proyecto de ley o de resolución
administrativa y sus fundamentos debe darse a conocer en la publicidad de la apertura del
procedimiento (conf. artículo 20) sea que este se inicie por voluntad de la propia autoridad
administrativa o a solicitud de la sociedad civil.
Las propuestas y opiniones “deben realizarse por escrito —pudiendo acompañar la
documentación que se estime pertinente— y presentarse a través de un formulario
preestablecido, numerado correlativamente y que consigne, como mínimo, los datos previstos en
el modelo que integra el presente Decreto como Anexo VI” (artículo 15).
En relación con ello el artículo 15 establece la obligación para la Autoridad Responsable de
“…habilitar un Registro para la incorporación de opiniones y propuestas desde la apertura del
procedimiento de Elaboración Participativa de Normas” (artículo 15)
“La presentación ante el Registro es libre y gratuita y debe realizarse en el lugar determinado
en el acto de apertura. Los responsables del Registro deben entregar certificados de recepción
de las opiniones y/o propuestas y de la documentación acompañada” (artículo 15).
El procedimiento tiene un soporte documental que asume la forma de un expediente
administrativo en el que se documentan los pasos del procedimiento y las opiniones y
comentarios recibidos, en relación con ello el artículo 14 dispone que: “El expediente se inicia
con el acto administrativo de apertura del procedimiento y se forma con las copias de su
Desde otro punto de vista, y a tenor de lo regulado en el “Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el
Poder Ejecutivo Nacional” (aprobado también por el decreto 1172/03, Anexo VII ), una persona –en conocimiento oficioso
acerca de la existencia de un proyecto de reglamento sobre una temática en particular, de autoría de algún organismo y/o
entidad y/o dependencia bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional– podría ejercer su derecho a solicitar, acceder y
recibir la información pertinente de parte del sujeto requerido. En tal caso, y luego de obtenerla, esa persona se encontraría
habilitada a peticionar ante dicha área responsable, mediante presentación fundada, la realización de un procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas, conforme lo regulado por el art. 11 de dicho Reglamento.
42
publicación, las opiniones y propuestas recibidas y las constancias de cada una de las etapas del
procedimiento de Elaboración Participativa de Normas.
El expediente debe estar a disposición de los interesados para su consulta, en el lugar que,
mediante resolución, defina la Autoridad Responsable. Las copias del mismo son a costa del
solicitante.”
Su vez el artículo 17 prevée que “La Autoridad Responsable debe habilitar una casilla de
correo electrónico y una dirección postal a efectos de recibir comentarios informales, los que
deben ser publicados en su página de lnternet. Los comentarios así vertidos, no se incorporan al
expediente.”
Cada vez que un actor social efectúa una presentación de una opinión “Los responsables del
Registro deben entregar certificados de recepción de las opiniones y/o propuestas y de la
documentación acompañada” (artículo 15 segundo párrafo).
Conforme el artículo 16 “El plazo para la presentación de opiniones y propuestas no puede ser
inferior a QUINCE (15) días desde la publicación del acto de apertura del procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas.”. La escasa doctrina existente sobre el tema ha criticado
acertadamente la exigüidad del plazo mínimo en razón de que no luce como un plazo
suficientemente largo como para permitir el estudio del proyecto y sus fundamentos por parte
de la sociedad civil. 24
Finalmente “La Autoridad Responsable puede encargar la realización de estudios especiales o
rondas de consultas, relacionados con la norma motivo del procedimiento de Elaboración
Participativa de Normas, tendientes a generar información útil para la toma de decisión.” (art.
18). Esta norma permite la introducción de una instancia experta externa a la propia “ “autoridad
responsable”. Esta instancia experta puede tener según la norma legal la forma de uno o varios
“estudios especiales”. Es posible también que la autoridad responsable implemente una instancia
de “ ronda de consultas” que puede también estar dirigida a expertos externos o simplemente a
otras reparticiones del estado,
organizaciones de la sociedad civil, organizaciones
internacionales, organismos científicos, etc..
Luego existe una segunda etapa –llamada “etapa final”- que comienza una vez finalizado el
plazo para que los ciudadanos envíen sus opiniones y propuestas.
A partir de este momento “la Autoridad Responsable debe dejar constancia en el expediente
acerca de la cantidad de opiniones y propuestas recibidas y de cuáles considera pertinentes
incorporar a la norma a dictarse (artículo 1)
La autoridad administrativa responsable sólo tiene obligación de
expedirse respecto de
“aquellas presentaciones incorporadas al expediente” (artículo 19) y no de las opiniones
“informales” que le fueron dadas a conocer a través de Internet (conf. artículo 19). La autoridad
responsable tiene asimismo la obligación de dejar constancia en el expediente de la cantidad total
de opiniones recibidas (artículo 19) y debe asimismo manifestar cuáles considera pertinente
incorporar a la norma a dictarse (artículo 19).
Por último el reglamento establece como obligación de la autoridad administrativa que “En los
fundamentos de la norma debe dejarse constancia de la realización del procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas, de los aportes recibidos y de las modificaciones
incorporadas al texto como consecuencia del mismo” (artículo 20).
24
Alianak Cynthia, Raquel, “Sobre la participación en la elaboración de reglamentos y proyectos de ley. A propósito del
decreto 1172/03, y su comparación con el régimen vigente ene l sistema legal de Estados Unidos de Norteamérica”, Revista El
Derecho, 2004-504.
43
Carácter no vinculante
Por último, otro rasgo fundamental de esta regulación es que las propuestas y opiniones que
son recibidas por parte de la administración a través de este procedimiento no resultan
vinculantes para el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), quien no está obligado a adoptarlas sino
solo a considerarlas (artículo 6 Anexo V, Decreto N° 1172/03). En efecto, el Decreto dispone
que las opiniones y propuestas recibidas no tiene carácter vinculante” (artículo 6).
Consideraciones críticas
(a) El Decreto N° 1172/03 al hacer referencia a la categoría “intereses de incidencia
colectiva” -empleando el lenguaje constitucional del art. 43 de la Constitución Nacional
reformada en 1994-,
hace ingresar la construcción de los intereses de incidencia
colectiva que la dogmática y la jurisprudencia vienen construyendo. Esta apertura luce
en principio adecuada pero no así la impresión respecto de diversos aspectos que al
respecto han sido elaborados y desarrollados en el ámbito de las acciones de clase,
fundamentalmente la certificación de la existencia del interés. En consecuencia, debería
aggiornarse la enumeración de intereses contenida en la norma y preverse aspectos
como la acreditación del interés, la noticia pública para el caso, el efecto sobre otras
opiniones posteriores que pretendan basarse en el mismo interés, etc.
(b) En relación con lo anterior debería regularse con claridad la “noticia pública” de la
presentación de una opinión o recomendación sobre la base de un interés transindividual
o supraindividual, regulando así mismo el efecto que este acto posee sobre los demás
miembros de la “clase” y sus posibilidades de opinar autónomamente.
(c) Debería regularse con mayor precisión cuándo la sociedad civil puede presentar una
propuesta de procedimiento elaboración participativa de normas.
(d) Deberían establecerse mecanismos que brinden una respuesta a la existencia de
asimetrías informativas y de recursos. Sin dudas en el espíritu del Decreto N° 1172/03
está la idea de propender a la mayor transparencia de los actos de gobierno, no obstante,
también puede ser visto como una herramienta de democracia participativa. Democratizar
las decisiones regulatorias ambientales implica “Democratizar la democracia”25.
Democratizar la toma de decisiones debería consistir en inyectar, en el campo de los
procesos de toma de decisiones sobre riesgos que se efectúan los funcionarios políticos y
administrativos del Estado, instancias de democracia participativa. Democratizar
significa participación, debate y critica a las decisiones de gobierno. Por ello, que se
llegue a un resultado democratizador depende en gran medida de cómo se instrumente.
Son necesarias garantías: participación ciudadana, consideración efectiva de la opinión
ciudadana y transparencia en la circulación de la información.
(e) Debería elaborarse más detalladamente la manera
en que las opiniones y
recomendaciones ciudadanas deben ser
“tenidas en cuenta” por la autoridad
administrativa responsable; si efectivamente la autoridad debe expresarse respecto de la
totalidad de las opiniones recibidas y cómo debe o puede hacerlo, vgr, indicando que
deben ser consideradas una por una o reunidas en grupos afines.
(f) Deberían establecerse áreas temáticas e hipótesis concretas en las cuales resulta
obligatorio para la administración pública recurrir al Procedimiento para la Elaboración
Participativa de Normas.
25
Santos, Boaventura de Souza, “Democratizar a democracia”; Ed: Civilizacao Brasileira, Rio de Janeiro, 2003.
44
(g) Podría asimismo preverse una instancia oral –¿audiencia pública?- en al cual se
debatieran las opiniones y propuestas.26
(h) Debería ampliarse el plazo mínimo para la presentación de opiniones y comentarios
formales del artículo 16 a tres meses o más.
VI|2. La “iniciativa popular” como mecanismo de elaboración participativa de normas
Existen además en el nivel constitucional dos reglas que fueron incorporadas en la reforma
constitucional de 1994 y que podrían instrumentar un derecho de participación; por un lado la
denominada “Iniciativa popular”, regulada en el artículo 39 Constitución Nacional y
reglamentada por la Ley N° 24.747 que establece que “Los ciudadanos tienen el derecho de
iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá
darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del
padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución
territorial para suscribir la iniciativa.
No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados
internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.”
Luego, en segundo lugar, el artículo 40 de la Constitución Nacional y Ley N° 25.432
(reglamentaria) regula la llamada “Consulta Popular”: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara
de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no
podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley
y su promulgación será automática.
El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán
convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.”
VI|3. El procedimiento de “doble lectura” como mecanismo de elaboración participativa de
normas
En el nivel municipal es particularmente importante la regulación de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
En efecto, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires instituyó lo que se conoce
como “Procedimiento de Doble Lectura” para la sanción de leyes (arts. 89 y 90) y establece que
“Tienen el procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: 1.
Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación. 2. Plan Urbano Ambiental de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.” (art. 89)
26
En este sentido, Alianak Cynthia, Raquel, “Sobre la participación en la elaboración de reglamentos y proyectos de ley. A
propósito del decreto 1172/03, y su comparación con el régimen vigente ene l sistema legal de Estados Unidos de
Norteamérica”, Revista El Derecho, 2004-504: “en el régimen del decreto 1172/03 no está prevista la posibilidad de que la
Autoridad responsable admita comentarios orales (en lugar de escritos). Pero al no estar prohibida expresamente tal
posibilidad, pensamos que podrá hacer uso de ella, fundadamente, pero evitando que en su implementación se violen los
principios básicos de este procedimiento participativo, entre ellos, el de igualdad. Por otra parte, como ya lo señaláramos
anteriormente, se faculta a la Autoridad responsable a realizar rondas de consultas sobre los temas involucrados en el
reglamento a dictarse, pudiendo ser éstas orales.”
45
El procedimiento de la doble lectura “tiene los siguientes requisitos: 1. Despacho previo de
comisión que incluya el informe de los órganos involucrados. 2. Aprobación inicial por la
Legislatura. 3. Publicación y convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días,
para que los interesados presenten reclamos y observaciones. 4. Consideración de los reclamos
y observaciones y resolución definitiva de la Legislatura. Ningún órgano del gobierno puede
conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera estas son nulas.”
Luego el Reglamento de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su Capítulo
3 “Del procedimiento de doble lectura y de las audiencias públicas” señala que “Doble lectura.
Los proyectos que versen sobre las materias o asuntos que según el artículo 89 de la
Constitución de la Ciudad deben ser sometidos al procedimiento de doble lectura deben contar,
para ser considerados por el cuerpo, con el despacho de la o las Comisiones de Asesoramiento
Permanente o de las Juntas, los informes de los órganos competentes que se hubieren expedido y
la resolución de convocatoria a Audiencia Pública, conforme al modelo que determina la
Resolución correspondiente de la Junta de Interpretación y Reglamento. (Modificado por
Resolución 523/99).
Las Audiencias Públicas serán presididas por el Vicepresidente/a 1° de la Legislatura o quien
éste/a designe en forma inexcusable. A efectos de cumplimentar con lo prescripto que dichas
audiencias se consideran válidas con la presencia mínima de tres integrantes de la Comisión de
Asesoramiento respectiva, los mismos serán convocados por el Presidente/a de la misma en
forma rotativa y sólo podrán inasistir por causa debidamente justificada. (Párrafo agregado por
Resolución 230/2000).(art. 73)
“La Audiencia Pública correspondiente al procedimiento de doble lectura debe realizarse dentro
de los sesenta (60) días de aprobada inicialmente la ley. (modificado por Resolución 523/999).”
(Art. 74)
“Entre la realización de la Audiencia Pública y el tratamiento definitivo de la ley sujeta a doble
lectura no podrá mediar un plazo superior a noventa (90) días, el que podrá ser prorrogado por
Resolución de la Legislatura. (Modificado por Resolución 230/2000).” (art. 75).
VII| LA ELABORACIÓN
AMBIENTAL
PARTICIPATIVA
DE
NORMAS
EN
MATERIA
Esta regulación cuyo análisis desarrollamos en el apartado anterior satisface todos los
requerimientos para la instrumentación en Argentina del Principio número 10 de la Declaración
de Río de Janeiro de 1992. Es a priori adecuada para su implementación en el campo de las
regulaciones ambientales.
VII|1.- La elaboración participativa de normas específicas y generales
La participación de la ciudadanía en decisiones públicas en materia ambiental tiene dos facetas:
(a) la participación en decisiones específicas, que pueden tener una consecuencia a nivel
regulatorio; (b) la participación en decisiones generales, sean tomadas por al administración o
por el Congreso.
El primer tipo de actos administrativos que deciden sobre un problema o cuestión ambiental
concreto, deben contar con un Estudio de Impacto Ambiental que es sometido a un
procedimiento de Evaluación Ambiental que prevé una instancia de participación ciudadana a
46
través de una audiencia pública. Este tipo de procedimiento se encuentra regulado tanto a nivel
de los estados provinciales como de los municipios.
El segundo tipo de decisiones son el foco de este informe: las decisiones generales relacionadas
con la materia ambiental que se reflejan en leyes o reglamentos administrativos.
VII|2.- La elaboración participativa de normas ambientales generales: régimen legal
En el ámbito del derecho ambiental no existe una regulación general específica de un
Procedimiento para la Elaboración Participativa de Normas generales del tipo de “notices and
coments”.
En el nivel nacional no existen en Argentina reglas específicas para la elaboración participativa
de normas ambientales.
La normativa eje del sistema del derecho ambiental argentino es la ley N° 25.675 de “Politica
Nacional ambiental”; esta ley en su artículo 2° hace referencia expresa al derecho a la
participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones como uno de los objetivos de la
política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos (inc. c).
Por el contrario, en el ámbito del derecho ambiental existen diferentes declaraciones de derecho
y herramientas para facilitar el acceso a la información pública, pero no un procedimiento para
la elaboración participativa de normas.
El Decreto Nº 1172/93 establece un régimen general de elaboración participativa de normas. Se
trata de la norma eje del sistema de participación ciudadana en la elaboración de textos legales y
de decisiones administrativas generales que puede ser aplicado a la materia ambiental.
El Decreto N° 1172/03 reconoce un antecedente en el derecho nacional que es el reglamento de
Procedimientos Administrativos (Decreto N° 1759/1972) artículo 107 que señalaba que “Las
iniciativas de actos administrativos de alcance general y de proyectos de leyes podrán ser
sometidos a información pública cuando su naturaleza así lo justifique”. Es decir se trataba de
un procedimiento facultativo para la administración que podía decidir libremente si
implementarlo o no, no pudiendo obviamente ser exigido por los ciudadanos. Esta regla fue
derogada por el Decreto Nº 1883/91, modificatorio del Decreto N° 1759/72.
Fundamentalmente en el Anexo V del Decreto N° 1172/03 se regula de manera minuciosa el
procedimiento, se denomina “Reglamento general para la elaboración Participativa de
Normas”.
VII|3.- La elaboración participativa de normas: casos de aplicación
Un estudio cualitativo del uso de las herramientas de participación revistas en los anexos I y V
del Decreto N° º1172/03 en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, datado en junio de 200827
indica que desde la entrada en vigencia del Decreto Nº 1172/03 hasta la fecha del informe, la
cantidad total de procesos de Elaboración Participativa de Normas ascendía a 13 (2004:2; 2005:
4; 2006: 4; 2007:3).
Estos procedimientos fueron llevados a cabo por los siguientes organismos del Estado Nacional:
INAES (Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social); ENARGAS (Ente Nacional
regulador del gas); ARN (Autoridad Regulatoria Nuclear); COMFER (Comité Federal de radio y
Difusión); ENRE (Ente Nacional regulador de Electricidad). De este total de 13, 7 fueron
llevados adelante por la Autoridad Regulatoria Nuclear. De estos 7 procedimientos, solo en 1 se
27
www.mejordemocracia.gov.ar
47
recibieron opiniones formales y siempre fueron tenidas en cuenta a la hora de preparar los
anteproyectos. En el informe se aclara que “En la mayoría de los casos se omite adjuntar una
copia del registro de opiniones y propuestas solicitado expresamente en la consulta efectuada
por esta Coordinación. Dicha omisión no nos permite conocer: El grado de participación
ciudadana en estos procedimientos. El nivel de recepción de las opiniones y propuestas
formuladas por la sociedad civil por parte de la Autoridad que lleva adelante el procedimiento. Controlar el cumplimiento de lo dispuesto en el RGEPN en relación a la obligación de publicar
en su página de Internet los comentarios informales, recibidos dentro del plazo estipulado para
hacerlo- conf. arts. 16 y 17 RGEPN”. El informe detecta como dificultades para la
implementación de estas herramientas, entre las cuales la más relevante es la necesidad de
incrementar las capacidades de los propios organismos del Estado para llevar adelante estos
procedimientos.
VIII| LA ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS EN
AMBIENTAL
MATERIA
En lo que sigue se raccontan experiencias de elaboración participativa de normas ambientales –
sea a través de la aplicación del Decreto N° 1172/03 o a través de la implementación de
procedimeitnos específicamente previstos o ad hoc.
VIII|1.- ARN (Autoridad Regulatoria Nuclear)
Dada la estrecha vinculación existente entre la cuestión nuclear y la materia ambiental puede
considerarse como relevante la aplicación del Decreto N° 1172/03 en el ámbito de la actividad
nuclear en argentina.
En fecha 07 de setiembre de 2004 la Autoridad Regulatoria Nuclear dictó la Resolución Nº 67
por la cual establece que rige en el ámbito de dicha agencia, el procedimiento de elaboración
participativa de normas y las audiencias públicas regidas por el Decreto N° 1172/03. Asimismo
se designa al “…Sector Normas responsable de la elaboración de los procedimientos internos
necesarios para la implementación y puesta en marcha de lo ordenado en los Artículos 1°, 2° y
3°, quien además coordinará con el Sector Información Técnica, el diseño y la puesta en marcha
de los mecanismos que fueren necesarios para asegurar la consulta de la información a que se
refieren los Artículos citados y controlar su ejecución de acuerdo a los alcances establecidos en
el Decreto N° 1172/03 » (artículo 4°). Pueden realizarse dos observaciones preliminares: en
primer lugar, que si bien no se trata de una normativa que regule de manera directa la cuestión
ambiental sí debe reconocerse que se vincula con su problemática; en segundo lugar, que no
se construye ninguna regulación específica, sino que sólo se instaura la vigencia del instrumento
de elaboración participativa de normas en el sector.
La autoridad Regulatoria Nuclear argentina ha empleado en algunas oportunidades este
procedimiento para la elaboración participativa de normas, a saber:
1) Resolución N° 96/05 a través de la cual declara “…la apertura del procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas, en relación con el anteproyecto de Norma AR 7.11.2
"Permisos Individuales para Operadores de Fuentes de Radiación para Aplicaciones
Industriales"
2) Res. N° 319/2006 que declara “la apertura del procedimiento de Elaboración Participativa de
Normas, en relación con el Anteproyecto de Norma AR 10.13.2 "Norma de seguridad física de
48
fuentes selladas". En los considerandos de la resolución se señala que “Que el Sector Normas
de la ARN conjuntamente con la SUBGERENCIA CONTROL DE LA SEGURIDAD FISICA DE
PRACTICAS elaboraron el Anteproyecto de Norma AR 10.13.2 "Norma de Seguridad Física de
fuentes selladas", que recoge la experiencia de la ARN sobre el tema.
Que la significativa importancia que reviste la seguridad física de las fuentes radiactivas
selladas que se utilizan con múltiples propósitos, indica la conveniencia de promover una
efectiva participación ciudadana, institucional o individual, en la definición de criterios para su
manejo en adecuadas condiciones de seguridad física.”
3) Res N° 02/2007: “Declarar la apertura del procedimiento de Elaboración Participativa de
Normas, en relación con el Anteproyecto de Norma AR 7.11.1 "Permisos Individuales para
Operadores de Equipos de Gammagrafía Industrial", Revisión 2”.
4) Res. 05/2007: “Declarar la apertura del procedimiento de Elaboración Participativa de
Normas, en relación con el Anteproyecto de Norma AR 7.9.1 "Operación de Equipos de
Gammagrafía Industrial", Revisión 2,
5) Res. N° 188/2009: Declarar una nueva apertura del procedimiento de elaboración
participativa de normas, en relación con el anteproyecto de norma ar 7.11.1 “permisos
individuales para operadores de equipos de gammagrafia industrial” revision”.
6) Res. 228/2009 declaró “…la apertura del procedimiento de Elaboración Participativa de
Normas en relación con el anteproyecto de Norma AR 7.9.1 “Operación de Equipos de
Gammagrafía Industrial”.
7) Resolución (ARN) 142/09: “Declarar la apertura del procedimiento de Elaboración
Participativa de Normas, en relación con el Anteproyecto de Norma AR 7.11.1 "Permisos
Individuales para Operadores de Equipos de Gammagrafía Industrial", Revisión 3”.
VIII|2.- ACUMAR (Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo)
Un caso relevante de elaboración participativa de normas ambientales son las implementaciones
que se han efectuado del “Reglamento Operativo de Acceso a la Información y Recepción de
Denuncias ante la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo”.
El 28 de agosto de 2006 se suscribió un Acuerdo Compromiso “Cuenca Hídrica Matanza
Riachuelo” en el que diversas jurisdicciones se comprometieron a apoyar el Proyecto de Ley
para la creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) y a impulsar en el
ámbito de cada una de sus jurisdicciones el dictado de las normas que materializen la
ejecutividad del Proyecto de ley. Luego por ley N° 26168 se creó la ACUMAR como “ente de
derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros” y en su artículo 4 se reguló la
participación ciudadana a través de una “Comisión de participación social” con funciones
consultivas y se dejó establecido que “Esta Comisión estará integrada por representantes de las
organizaciones con intereses en el área”. Luego Resolución ACUMAR Nº 003/2010 del
24/03/10 que estableció su Reglamento Interno de Funcionamiento al reglar la “Comisión de
participación social” en el Artículo 22 señaló que “La Comisión de participación Social estará
integrada por todas aquellas organizaciones que se registren ante la ACUMAR. Artículo 23.- La
Comisión de Participación Social tendrá como objeto integrar a la gestión de la ACUMAR la
visión de las organizaciones de la sociedad civil sobre el Plan Integral de Saneamiento
Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo (PISA). Tendrá funciones consultivas y de
49
seguimiento del avance de las acciones comprendidas por el PISA para lo cual deberá estar
adecuada y oportunamente informada.”
La ACUMAR empleó en diversas oportunidades el procedimiento para la elaboración
participativa de normas del Decreto 1172/03:
1º) En el caso de la referida Resolución Nº 003/2007 estable que : “Declárase la apertura del
Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas en relación con el proyecto
"Reglamento Operativo de la Comisión de Participación Social de la Autoridad de Cuenca
Matanza Riachuelo"
Que en relación con ello la res. 001/2008, aprobó el reglamento, señalándose en los
considerandos que “Que, asimismo, tanto el acto de apertura del procedimiento, como el
proyecto de resolución con sus respectivos anexos fue puesto a consideración del público en la
página de Internet de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO y remitido vía
email a las organizaciones sociales con injerencia en materia ambiental en el ámbito de la
Cuenca Matanza Riachuelo, reiterándose formalmente a SIETE (7) asociaciones que son parte
interesada en la causa "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y
perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río – Matanza - Riachuelo)".
Que las presentaciones de opiniones y propuestas efectuadas por la "Fundación Ambiente y
Recursos Naturales", la "Fundación ECOSUR" y la "Fundación Metropolitana" fueron
analizadas en el informe efectuado por la Secretaría General de la AUTORIDAD DE CUENCA
MATANZA
RIACHUELO.
Que de esas opiniones y propuestas, de los comentarios informales recibidos y del análisis
efectuado por la Secretaría General de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO
surgieron modificaciones a los artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 7º, 8º, 12, 13, 14, 15 y 16 del referido
Reglamento.”
2º) En el caso de la Resolución ACUMAR: Nº 004/07 por la cual se decida sujetar el
procedimiento del Decreto N° 1172/2003 la elaboración del "Reglamento Operativo de Acceso a
la Información y Recepción de Denuncias ante la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo”.En los “considerandos” de la resolución establece:
“(…) Que el Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas aprobado como
Anexo V del Decreto Nº 1172/2003 resulta, en este contexto, una herramienta de utilidad toda
vez que se propicia una efectiva participación y un espacio de consenso entre los distintos
actores relacionados con la problemática ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo.
Que el artículo 7º del Reglamento mencionado en el considerando precedente establece que la
autoridad responsable del procedimiento de elaboración de la norma propugnada debe ser la
máxima autoridad del organismo competente.
Que el día 17 de julio de 2007, tuvo lugar la Primera reunión de los integrantes de la Autoridad
de Cuenca Matanza Riachuelo, en la que al tratarse el punto 2 del Orden del Día establecido
para la oportunidad, se resolvió aprobar, por unanimidad, que el Proyecto de Reglamento para
el Acceso a la Información y Recepción de Denuncias sea tramitado en forma perentoria bajo el
Régimen de Elaboración Participada de Normas regulada por el Decreto Nº 1172/03.
Que en el procedimiento cuya apertura se dispone por la presente, se elaborará un reglamento
destinado a establecer el procedimiento aplicable a las solicitudes de acceso a la información
ambiental, la creación de un banco de datos de información ambiental y el procedimiento
aplicable a las denuncias por contaminación ambiental en el ámbito territorial sobre el que
tiene competencia la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO.
50
Que la DELEGACION LEGAL de la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SUSTENTABLE ha tomado la intervención que le compete.
Que la presente se dicta en uso de las facultades conferidas por la Ley Nº 26.168 y los artículos
7º y 10 del Reglamento General Para la Elaboración Participativa de Normas aprobado como
Anexo V al Decreto Nº 1172/2003.”
VIII|3.- ENRE (Ente Regulador de la Electricidad)
Entre los Entes de control de los servicios públicos el Ente Nacional Regulador de la Electricidad
es el que en mayor medida ha recurrido al Procedimiento para la Elaboración Participativa de
normas a partir de una regulación propia. No se trata de normas que puedan ser calificadas como
directamente ambientales aunque guardan una conexión relevante con la materia ambiental.
En 03 de diciembre de 2003, el Ente Nacional regulador de la Electricidad, aprobó el
“Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas” que, como Anexo V forma
parte integrante del presente y el “Formulario para la Presentación de Opiniones y Propuestas en
el Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas” que se incluye como Anexo VI del
presente acto (artículo 3°).
Res. N° 324/2004: ARTICULO 1.- Declarar iniciado el procedimiento de Elaboración
Participativa de Normas para el dictado de un reglamento, según el texto del proyecto adjunto
que se incorpora como Anexo I a la presente y que: a) deroga la Resolución ENRE N° 52/95, b)
extiende la prórroga de la Resolución 462/02 y sobre la base del plazo establecido en el artículo
4 de la Resolución ENRE N° 555/01, a partir de la publicación del mencionado anteproyecto y,
c) fija los nuevos plazos de presentación e implementación del Sistema de Gestión Ambiental
(SGA) para todos los agentes del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), todo en concordancia
con la Resolución ENRE N° 555/01.
VIII|4.- Plan Urbano ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires28
La Constitución de la ciudad Autónoma de Buenos Aires establece que : “La Ciudad define un
Plan Urbano Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades
académicas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayoría prevista en el artículo 81,
que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras
públicas”.
La Ley N° 71/1998 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de su artículo 1° designó
como organismo responsable de la Elaboración del Plan Urbano Ambiental de la ciudad al
“Consejo del Plan Urbano Ambiental”. En su artículo 6° establece que dicho Plan debe ser
elaborado de manera participativa: “El Consejo del Plan Urbano Ambiental garantizará el
carácter transdisciplinario. Realizará convocatoria pública a las entidades académicas,
profesionales y comunitarias dentro de los treinta (30) días de integrado, y constituye una
Comisión Asesora permanente honoraria, con aquellas de acreditada trayectoria y
representatividad reconocida en la defensa del desarrollo sostenible. En cumplimiento del
artículo 29 de la Constitución de la Ciudad la Comisión participará de la elaboración, revisión,
actualización y seguimiento del Plan Urbano Ambiental, o de sus instrumentos vinculados.
En virtud de ello la Resolución N° 744/2005 de la Secretaría de Infraestructura y Planeamiento
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires creó el “Foro Participativo Permanente” (COPUA).
Luego por Ley N° 2.930 (13/11/2008) se establecieron “Instrumentos de Participación”, en
particular el artículo 25 señala al respecto “Los diversos lineamientos e instrumentos del PUA
28
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/planeamiento_obras/copua/plan_urbano_ambiental.php
51
deben ser decididos e implementados en marcos participativos que aseguren el consenso y la
adecuación a las expectativas de los habitantes de la ciudad mediante la intervención metódica y
ordenada de la mayor cantidad y calidad de los actores que sean los responsables políticos y
técnicos de la gestión del PUA, sean las organizaciones sociales y comunitarias como también
los ciudadanos a título particular. Por tanto, se ajustarán los mecanismos ya existentes o bien se
crearán nuevos dispositivos que promuevan y faciliten las actividades participativas. Como
soporte general de estos procesos se crearán instancias de gestión que garanticen la difusión
pública y masiva de los diagnósticos, los lineamientos y los instrumentos del PUA, sin la cual los
objetivos de los Instrumentos Participativos se verían severamente obstaculizados.
a) Comisión
Asesora
del
Consejo
del
Plan
Urbano
Ambiental.
En conformidad a lo establecido por la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires y por la Ley Nº 71, la Comisión Asesora, con carácter honorario y
permanente, e integrada por entidades de índole académica, profesional y
comunitaria, asiste al CoPUA en la elaboración, revisión, actualización y
seguimiento del Plan Urbano Ambiental y de sus Instrumentos. Dicha Comisión,
se halla en funcionamiento y cuenta con un Reglamento en vigencia.
b) Foro Participativo Permanente del Consejo del Plan Urbano Ambiental.
Conforme con lo establecido por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires,
y por la Ley Nº 71, el Foro Participativo Permanente es el ámbito del Consejo
del Plan Urbano Ambiental, donde los diversos actores comunitarios, tanto
entidades como ciudadanos a título individual, pueden expresarse y actuar
participativamente acerca de las Propuestas Territoriales e Instrumentales del
Plan Urbano Ambiental. El Foro facilita la participación de personas con
diferentes conocimientos, experiencias, ideas y opiniones respecto de las
cuestiones comprendidas en el Plan Urbano Ambiental. Puede debatir y
formular aportes relacionados con la identificación de temas, el análisis de
problemas, la búsqueda de información, la proposición de prioridades, formas
de resolución, monitoreo y cursos de acción para la implementación de las
acciones. A su vez, el Foro Participativo Permanente es un espacio pertinente
para proponer, elaborar, evaluar y establecer nuevas instancias y metodologías
de participación en el ámbito de su incumbencia. Dicho Foro se halla en
funcionamiento y cuenta con un Reglamento en vigencia.
c) Audiencia pública. Es instituida por la Constitución como mecanismo de
participación directa. Para su perfeccionamiento, debería considerar en su
desarrollo el tratamiento de varios aspectos de interés implicados (normativos,
tributarios, económicos, organizacionales, participativos, etcétera); la
conformación de comisiones mixtas (Ejecutivo-Legislatura) que registren lo
acontecido en las audiencias, así como la definición de una categoría particular
de audiencia en relación a los Planes de Comunas y sus incumbencias.
d) Difusión y publicaciones. Los organismos a cargo del desarrollo del PUA, y en
particular de sus Instrumentos de Participación, deberán establecer y ejecutar
programas específicos y consistentes de difusión pública y masiva del PUA,
incluyendo contenidos permanentemente actualizados referentes a sus
52
diagnósticos, sus lineamientos y la evolución de sus diversos tipos de
instrumentos.
El Plan Urbano Ambiental fue enviado a la legislatura porteña en 2000 y en 2004 pero en ambas
oportunidades perdió estado parlamentario. En 2008, el Plan fue finalmente aprobado en la
sesión de 13 de noviembre.
VIII|5.- Código Ambiental de la ciudad de Buenos Aires29
El 13 de setiembre de 2006 se celebró un Convenio de Asesoramiento y Asistencia Técnica
entre una ong ambiental (FARN) y la Legislatura y el Ministerio de Medio Ambiente de la
Ciudad de Buenos Aires para la realización de un proceso de elaboración participativa de normas
para la redacción de un anteproyecto del Código Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires, con
una duración de 4 años.
FARN elaboró diversos informes30 que contienen no solo la estructura del proyecto sino, una
investigación sobre cómo desarrollar el proceso participativo y un cronograma de trabajo (20062009) destinado a la discusión participativa del proyecto y su elaboración definitiva antes de ser
presentado a la legislatura porteña que debería tratarlo bajo el procedimiento llamado de “doble
lectura”, conforme lo prevé el artículo de la constitución de la ciudad autónoma de Bs As
(artículo 89).
El procedimiento participativo previo fue elaborado y organizado ad hoc para este caso y no
constituyó una aplicación del Decreto Nº 1172/2003.
El procedimiento participativo comenzó el 09 de mayo de 2007 (Res. Nº 459 MMAGC de 11
de junio de 2007). Paralelamente fue creado un Registro de Actores. Durante el año 2008 se
realizaron tres talleres participativos.31 Aún no ha sido aprobado por la legislatura Porteña.
VIII|6.- Programa Buenos Aires y el Río
A partir de la norma de la Constitución de la ciudad Autónoma de Buenos Aires que la declara
ciudad coribereña (artículo 8º) se ha desarrollado una política pública respecto del
relacionamiento de la ciudad con el Rio (Río de la Plata y Riachuelo).
En 1996 se dio el primer paso creando en la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires un
“Area de Gestión de la Ribera” (Dec. Nº 477/96)32 con el objetivo de llevar adelante la política
pública ribereña de la ciudad y regenerar la zona costera de la ciudad. Está área asumió como
objetivo definir un programa de gestión que denomino “Programa Buenos Aires y el Río”.
El programa comenzó a desarrollarse en 1998. Como se lee en los considerándose de la Res. N°
510/ del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que aprueba el texto ordenado del
“Programa Buenos Aires y El Río”, fue necesario elaborar un “Plan de Manejo” del programa.
El Plan de Manejo del Programa “está concebido a partir de: un modelo de gestión que vincula
29
Quispe, Carina, “Elaboración participativa del Anteproyecto de Código Ambiental para la ciudad Autónoma de Buenos Aires”,
en Revista La Ley, Suplemento Ambiental, del 16/11/2007.
30
Vid www.farn.org.ar
31
Vid. www.farn.org.ar
32
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/planeamiento_obras/gestion_ribera/?menu_id=22388
53
los ámbitos gubernamental y no gubernamental”. “Que ese modelo de gestión del plan de
manejo, cuenta con una Unidad Ejecutora del Programa que esta a cargo del Área de la Ribera
y con una Unidad de Seguimiento, a cargo de un grupo de organizaciones no gubernamentales;
que interesa mencionar el aporte, dentro de la Unidad de Seguimiento, a través de la
participación activa, consiente y continua de algunos de los Centros de Gestión y Participación
correspondientes a la zona ribereña y su intención de profundizar un debate público que
posibilite en los ciudadanos la apropiación y la defensa de una nueva cultura ribereña;”
IX| DIFICULTADES PARA LA INSTRUMENTACIÓN DE LA ELABORACIÓN
PARTICIPATIVA DE NORMAS AMBIENTALES EN ARGENTINA
En la práctica ha tenido importantes dificultades el proceso de elaboración participativa del
mismo que han sido objeto de denuncia por parte de las ONGs ambientales argentinas.
A priori pueden identificarse las siguientes dificultades que es necesario verificar en el campo:
a) falta de tradición en Argentina de la institución de “notices and comments”
b) falta de adecuada publicidad del procedimiento;
c) debilidades estructurales y ausencia de recursos humanos específicos en la administración
pública para llevar adelante estos procedimientos;
d) bajo nivel de participación ciudadana derivada de la debilidad de las ONGs ambientales
argentinas para movilizar opiniones técnicas.
e) la necesidad de reformas en el régimen del Decreto Nº 1172/03.
Es necesario profundizar la investigación acerca de las razones por la cuales no existe una
profusa aplicación del mecanismo del Decreto N° 1172/2004 en materia ambiental en Argentina.
En este orden, un campo importante de aplicación podrían ser las reglamentaciones de las leyes
de presupuestos mínimos:
Puede leerse en esta línea en la página de Green Peace Argentina acerca de la recientemente
reglamentada “Ley de glaciares” (Ley Nº 26639), “Régimen de Presupuestos Mínimos para la
preservación de los glaciares y del ambiente periglacial” que “….se destaca como un aspecto
negativo que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación no haya
convocado a un proceso participativo para la reglamentación de la ley, al no aplicar el Decreto
N° 1172/03 que establece herramientas específicas de participación ciudadana en la
elaboración de normas y la toma de decisiones públicas. Un proceso participativo podría haber
evitado el dictado de una reglamentación deficitaria en su contenido y alcances, que no
garantiza la suficiente protección de nuestros glaciares de actividades que hoy los están
perjudicando.”33
Respecto de la ley Nº 25916 de presupuestos mínimos de Residuos Domiciliarios (Ley Nº
25916) puede leerse en la página web de la secretaria de Ambiente y desarrollo de la Argentina
que “Se considera oportuno consultar, a través del procedimiento previsto por el articulo 3 y el
Anexo V del Decreto 1172/03 "Reglamento General para la Elaboración Participativa de
Normas", a los sectores interesados en la materia y a la ciudadanía en general, garantizando la
participación pública en la elaboración participada de la norma. A tal fin se tramita por
expediente Nº 1141/2007 la propuesta reglamentaria de la ley citada.”34
33
34
http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4824
54
X| RECURRIBILIDAD JUDICIAL EN RELACIÓN AL PROCEDIMIENTO DE
ELABORACIÓN PARTICIPATIVA DE NORMAS
Existen en abstracto tres hipótesis posibles de un recurso judicial en relación con el
procedimiento de Elaboración Participativa de Normas:
A) Que se recurra administrativa y judicialmente la no convocación de oficio a dicho
procedimiento;
B) que se recurra administrativa y judicialmente en razón del rechazo de una solicitud de
implementación del procedimiento;
C) Que se recurra administrativa y judicialmente en razón de deficiencias procedimentales
o no haberse considerado las opiniones y comentarios.
La primera hipótesis es que la autoridad administrativa no convoque de oficio al Procedimiento
para la Elaboración Participativa de Normas del Decreto N° 1172/03.
Aquí como se dijo, dado el carácter facultativo de la convocatoria establecido por el Decreto, no
hay posibilidad de recurrir al poder judicial para solicitarlo. Al respecto referida respuesta de la
Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia dependiente de
la Fefatura de Gabinete del PEN en respuesta a la nota SSC Nº 428/0335 informa que “Vale
recordar que en el reglamento respectivo no se establece obligatoriedad de hacer uso de tal
proceso por parte de la Administración, en la elaboración de toda norma administrativa o
proyecto de ley para ser elevado por el Poder Ejecutivo Nacional al H. Congreso de la Nación”.
“Por lo expuesto el procedimiento de Elaboración Participativa de Normas no es de apertura
obligatoria para el organismo, entidad, empresa, sociedad, dependencia o ente que funciona
bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, sino que su inicio constituye una decisión
facultativa de la autoridad responsable”.
En fin, el carácter facultativo de la convocación o de la apertura del Procedimiento de
Elaboración Participativa de Normas para la administración pública en el marco del Decreto Nº
1172/03 Anexo V, hace que no exista posibilidad de recurribilidad judicial en caso de que la
administración decida no convocar al procedimiento.
La segunda hipótesis es que la autoridad administrativa se niegue ante la solicitud de la
sociedad civil (artículo 10 Anexo V, Decreto Nº 1172/03) a abrir el procedimiento para la
elaboración participativa de normas. En caso de que un ciudadano o ONG o grupo de
ciudadanos propone a la autoridad estatal la utilización del Procedimiento para la Elaboración
Participativa de Normas del Decreto Nº 1172/03 y la autoridad administrativa se niegue a
emplearlo, la autoridad administrativa en principio estaría actuando conforme a derecho, en
razón del referido carácter facultativo del uso del procedimiento (artículo 10, Decreto Nº
1172/03).
En relación con ello cabe recordar que la Subsecretaría Para la Reforma Institucional y
Fortalecimiento de la Democracia dependiente de la Fefatura de Gabinete del Poder Ejecutivo
Nacional (PEN) en respuesta a la nota SSC Nº 428/0336 en la que se la consulta “ en lo referido a
la obligatoriedad o posibilidad de opción en cuanto a la aplicación total o parcial del
reglamento…”, informa que “… en el caso de que fuera solicitada mediante presentación
35
36
www.mejordemocracia.gov.ar
www.mejordemocracia.gov.ar
55
fundada la realización de un procedimiento de elaboración participativa de Normas, la
autoridad responsable puede expedirse negativamente sobre tal requerimiento, con la
obligación de hacerlo mediante acto administrativo fundado”.
Sin embargo, la recurribilidad administrativa y judicial estaría habilitada cuando la autoridad
responsable omite fundar debidamente el acto administrativo por el cual rechaza el pedido de
apertura del procedimiento.
La tercera hipótesis que puede eventualmente plantearse es que la autoridad administrativa Las
deficiencias estarían dadas por la falta de cumplimiento de alguna de las obligaciones que para
la autoridad responsable dimanan de las reglas que e instituyen el procedimiento, a saber: (a) la
obligación de constituir un registro de las opiniones y comentarios “formales”; (b) la obligación
de considerar las opiniones y comentarios en la decisión final (artículos 19 y 20 Decreto Nº
1172/03); (c) implementación deficientemente el procedimiento incumplimiento con uno o
alguno de sus pasos.
Estas deficiencias podrían motivar un recurso administrativo y luego, habilitarían la vía judicial.
La no obligatoriedad de la convocatoria al procedimiento para la elaboración participativa de
normas y la no vinculatoriedad de las opiniones y comentarios para la autoridad administrativa
responsable, hacen que la arena de debate de las decisiones regulatorias que la administración
toma, su eventual no consideración de la opinión de la sociedad civil, sea el de los
mecanismos de monitoreo y vigilancia de las organizaciones no gubernamentales argentinas que
se ocupan de la cuestión de los derechos fundamentales y en particular de los derecho
vinculados al medio ambiente y que en los últimos años han emitido una cantidad relevante de
informes37 respecto de la cuestión del acceso ciudadano a la información pública, sus derechos
de participación y en particular acerca de la información pública y participación ciudadana en
materia ambiental.
37
Vid anexo “Informe Ambiental Anual FARN 2012”, “Acceso a la información y participación pública en materia ambiental.
Actualidad del Principio 10 en Argentina”; El acceso a la información Pública en la Patagonia”,
http://www.farn.org.ar/newsite/archives/;
“INFORME CONJUNTO SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA ARGENTINA ELABORADO POR LA ASOCIACIÓN POR LOS DERECHOS
CIVILES (ADC) Y ARTICLE XIX CON LA COLABORACIÓN DE FORO DE PERIODISMO ARGENTINO (FOPEA),
FUNDACIÓN MUJERES EN IGUALDAD, FUNDACIÓN PARA ESTUDIO E INVESTIGACIÓN DE LA MUJER (FEIM),
CENTRO DE IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y EL CRECIMIENTO (CIPPEC),
EQUIPO LATINOAMERICANO DE JUSTICIA Y GENÉRO (ELA), FUNDACIÓN DIRECTORIO LEGISLATIVO,
FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (FARN) Y ASOCIACIÓN CIVIL POR LA IGUALDAD Y LA
JUSTICIA (ACIJ)”, http://www.adc.org.ar/sw_contenido.php?id=871
56
Belgique :
La participation dans le processus normatif en matière d’environnement et
d’urbanisme en Belgique – Région wallonne et Région bruxelloise
Par Charles-Hubert Born, Professeur à l’Université Catholique de Louvain, avocat
Avril 2012
Introduction
La participation du public et des ONG à l’élaboration des « dispositions réglementaires et autres
règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet important
sur l'environnement »38, est encouragée par la Convention d’Aarhus39. Cette exigence vise avant
tout les dispositions réglementaires et non les dispositions de nature législative40. Toutefois, elle
s’applique aussi à l’élaboration des avant-projets de textes législatifs élaborés par l’exécutif41. La
forme de la participation à encourager n’est cependant pas précisée et pourrait inclure, outre
l’enquête publique, la participation indirecte, par l’intermédiaire d’organes consultatifs
représentatifs42.
Des initiatives pour ouvrir le processus normatif à la participation du public ont également été
prises à cet effet au niveau de la prise de décision au sein des institutions européennes43. Le
Protocole de Kyev relatif à l’évaluation stratégique environnementale ne va pas aussi loin, mais
invite les Parties à assurer la « transparence » du processus décisionnel dans l’adoption des
politiques et des législations44.
L’article 7 de la Convention d’Aarhus et la directive 2001/42/CE peuvent également conduire les
Etats membres à organiser une participation du public à l’élaboration de textes normatifs de
portée générale lorsque ces textes peuvent être qualifiés de « plans ou programmes » et qu’ils
38
Art. 8 de la Convention d’Aarhus.
39
Voy. l’art. 8 de la Convention d’Aarhus précité : « Chaque Partie s'emploie à promouvoir une participation effective du public
à un stade approprié - et tant que les options sont encore ouvertes - durant la phase d'élaboration par des autorités publiques des
dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d'application générale qui peuvent avoir un effet
important sur l'environnement (…) ».
40
Art. 2, § 2, al. 2, de la Convention.
Guide d’application de la Convention, pp. 154 et 155.
42
En ce sens, B. JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme
et d’environnement : inexorable évolution », in B. JADOT (dir.), La participation du public au processus de
décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Acte du colloque organisé le 27 mai 2004 par le CEDRE,
Bruxelles, Bruylant, 2005, pp.81-158, spéc. p. 150.
41
43
Une dynamique a été lancée depuis la publication du Livre blanc sur la gouvernance européenne (COM(2001)428 final, 25
juillet 2001), pour mieux associer la société civile à l’élaboration des politiques européennes : voy. COMMISSION
EUROPEENNE, Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales
applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées, Communication au Parlement européen
et au Conseil (COM (2002)704 final, 12 décembre 2002).
44
L’art. 13, § 1, du Protocole de Kyev à la Convention d’Espoo, relatif à l’évaluation stratégique environnementale (Kyev, 21
mai 2003) ne requiert pas des Etats membres qu’ils s’efforcent de soumettre le processus d’élaboration de ses projets de textes
politiques ou législatifs à évaluation des incidences et encore moins à participation, mais simplement qu’ils s’efforcent de veiller
à y intégrer les préoccupations environnementales. Il exige cependant des Parties qu’elles prennent « en considération les
principes et les éléments pertinents du présent Protocole » et qu’elles « [arrêtent] le cas échéant, les modalités pratiques de la
prise en considération et de l’intégration des préoccupations d’environnement, y compris de santé, conformément au paragraphe
1, en tenant compte de la nécessité d’assurer la transparence du processus décisionnel » (§§ 2 et 3).
57
entrent dans le champ d’application respectif de ces textes45. La Cour de justice l’a confirmé à
propos du « Plan de gestion durable de l’azote en agriculture » (PGDA) en Région wallonne –
nom donné au programme d’action pris en vertu de la directive 91/676/CEE concernant la
protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles –, qui, bien
qu’il soit pris sous la forme d’un texte réglementaire de portée générale inséré dans le Code
wallon de l’Eau (Livre II du Code de l’environnement)46.
Après une présentation sommaire du cadre constitutionnel (1), le présent rapport fait brièvement
le point sur les procédures prévues en droit belge (partie wallonne) pour organiser la
participation dans le cadre du processus législatif (2) et réglementaire (3) dans les matières qui
touchent au cadre de vie. Nous distinguerons ici la participation directe – dans laquelle le citoyen
s’exprime directement – des formes de participation indirecte que constitue la consultation
d’organes d’avis composés de représentants de la société civile. Nous évoquerons également une
forme de participation informelle (4).
1. Généralités
La participation directe du public au processus d’élaboration des normes touchant au cadre de vie
n’est que rarement organisée en droit belge47, contrairement à ce qui est le cas dans d’autres pays
européens48. Il est vrai que la participation directe à l’exercice du pouvoir normatif ne se concilie
pas avec l’un des piliers du système constitutionnel belge, à savoir cette forme de régime
représentatif que constitue le parlementarisme. Une partie de la doctrine en déduit qu’au niveau
fédéral, régional et communautaire, aucune forme de démocratie directe n’est admise par notre
Constitution49, qu’il s’agisse du referendum décisoire ou même, selon certains, de la simple
consultation populaire50. Le Constituant a cependant introduit, en 1999, dans la Constitution, un
mécanisme de consultation populaire, organisé, à ce jour, au niveau provincial et communal (art.
45
Le champ de la Convention d’Aarhus est incontestablement plus large puisqu’ils visent tous les plans et
programmes « relatifs à l’environnement » et non uniquement les plans et programmes susceptibles d’avoir des
incidences notables sur l’environnement.
46
C.J.U.E., 17 juin 2010, aff. C-105/2009 et C-110/2009, Terre Wallonne et Inter-Environnement Wallonie c.
Région wallonne.
47
Voy. B. JADOT, « Les cas dans lesquels une enquête publique doit être organisée en matière d’urbanisme et
d’environnement : (…) », op. cit., spéc. p. 105 et s.
48
Ainsi, selon le Guide d’application de la Convention d’Aarhus (p. 155), « Beaucoup de pays de la région de la CEE ont depuis
longtemps pour pratique d’associer au moins en partie le public à l’élaboration des dispositions réglementaires et instruments
normatifs juridiquement contraignants d’application générale. La loi XI hongroise de 1987 sur la législation en est un exemple
classique. Cette loi dispose que les ONG et les associations professionnelles ont la possibilité de donner un avis sur les projets de
loi élaborés par l’administration ainsi que les projets de décrets ministériels ou autres décrets du pouvoir exécutif ».
49
Selon la doctrine, cette exclusion découle notamment de l’article 33, al. 2, de la Constitution, qui prévoit que les
pouvoirs « sont exercés de la manière établie par la Constitution », de l’article 36, qui dispose que « le pouvoir
législatif fédéral s’exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat » et de l’article 42, qui
dispose que « les membres de deux chambres représentent la Nation et non uniquement ceux qui les ont élus ». Sur
cette question, voy. X., Formes de participation du public à l’élaboration d’actes législatifs et administratifs, Actes
du septième colloque de droit européen, organisé à l’Université de Bari, 3-5 octobre 1977, Strasbourg, éd. du
Conseil de l’Europe, 1978 ; Y. LEJEUNE et J. REGNIER, « L’introduction du référendum en droit belge », in F.
DELPEREE (dir.), La participation directe du citoyen à la vie publique et administrative, Travaux des XIIes
Journées d'études juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 1986, pp. 171-217.
50
Dans la mesure où celle-ci exerce nécessairement une influence importante sur la prise de décision, quand bien
même elle serait dépourvue, juridiquement, d’un effet décisoire. Pour une réponse nuancée, voy. Y. LEJEUNE et J.
REGNIER, op. cit., spéc. p. 175 et s.
58
41, al. 5, de la Constitution) et bientôt appelé à être étendu à l’échelon régional51. Pour rappel, à
l’occasion de ce type de consultation, le public ne prend aucune décision et son avis ne lie pas la
compétence des autorités qui ont soumis le point à la consultation. Politiquement, il peut
cependant s’avérer difficile de ne pas suivre un tel avis, du moins s’il est le fruit d’une
participation massive. En matière de cadre de vie, la consultation populaire n’est en tout état de
cause utilisée que dans le cadre de projets d’infrastructure ou d’urbanisation de grande ampleur
sur le territoire communal et non pour soumettre au public l’adoption de règlements communaux
ou provinciaux. Il n’en sera donc plus question ici.
2. La participation dans le processus législatif
2.1. La participation directe
Si l’on excepte le droit de pétition figurant à l’article 28 de la Constitution – au demeurant non
reconnu, en principe, aux associations privées souhaitant défendre un intérêt collectif comme la
protection de l’environnement52 –, aucune forme de participation directe n’est formellement
prévue dans le processus législatif proprement dit, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau
fédéré.
Par une loi du 30 juillet 2010 entrée en vigueur le 1er octobre 2011, le législateur fédéral a
cependant introduit, dans la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale
de développement durable53, une nouvelle formalité dans la procédure d’élaboration des lois
fédérales d’initiative gouvernementale, à savoir l’évaluation des incidences des décisions sur le
développement durable (EIDDD). Celle-ci est définie comme « la méthode permettant d'étudier
les éventuels effets sociaux, économiques et environnementaux, ainsi que les effets sur les
recettes et les dépenses de l'Etat, à court, à moyen et à long terme, en Belgique et à l'étranger,
d'une politique proposée avant que la décision finale ne soit prise » (art. 2, 9°, nouveau de la loi
du 5 mai 1997).
La procédure a lieu en plusieurs phases. L’art. 19/1 nouveau de la loi du 5 mai 1997 prévoit tout
d’abord que « Sont soumis à un examen préalable de la nécessité de réaliser une évaluation
d'incidence: 1° les avant-projets de loi (…) ». Cette phase de « triage » (‘screening’) a lieu au
stade de l’avant-projet – avant signature par le Roi donc – et ne porte pas sur les propositions de
loi introduites par les parlementaires.
L’art. 19/2 ajoute ensuite que « Il est procédé à une évaluation d'incidence lorsque l'examen
51
Accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat, du 11 octobre 2011, p. 49.
« Chacun a le droit d'adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou plusieurs personnes.
Les autorités constituées ont seules le droit d'adresser des pétitions en nom collectif » (art. 28 de la Constitution,
nous soulignons) de la Constitution. Sur ce droit et son application en pratique, voy. J. SAMBON, « Le droit de
pétition et le déclenchement de procédures par le public : de la participation réactive à la participation proactive ? »,
in B. JADOT (dir.), La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et
d’urbanisme, Acte du colloque organisé le 27 mai 2004 par le CEDRE, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 47-78, spéc.
p. 50 et s.
53
Loi du 30 juillet 2010 modifiant la loi du 5 mai 1997 relative à la coordination de la politique fédérale de
développement durable en ce qui concerne l'évaluation d'incidence des décisions sur le développement durable
(M.B., 14 oct. 2010 ; vig. 1er oct. 2011).
52
59
préalable, visé à l'article 19/1, le requiert. Le Roi fixe, par arrêté délibéré en Conseil des
Ministres, les modalités de l'évaluation d'incidence ». Aucun arrêté royal d’exécution n’a encore
été adopté à ce jour, ce qui rend inapplicable la procédure. On ignore ainsi qui réalise
l’évaluation et selon quelle procédure. Le législateur n’a ainsi pas prévu explicitement de phase
de participation du public, mais ne l’a pas exclue non plus. Il reviendra le cas échéant au Roi de
décider si l’avant-projet de loi devra ou non être soumis à participation en même temps que les
résultats de l’EIDDD.
En termes de sanction, le non respect des formalités visées aux art. 19/1 et 19/2 entraîne « pour
un projet de loi, qu'il ne peut être déposé devant les Chambres législatives » (art. 19/3). Rien
n’est dit sur les conséquences d’un tel dépôt et sur l’adoption d’un projet n’ayant pas respecté
lesdites formalités.
Pour le surplus, il n’existe pas de procédure d’évaluation des incidences environnementales ni de
participation du public des projets des décrets et ordonnances de portée générale54.
2.2. La participation indirecte
Le législateur organise parfois la consultation d’organes d’avis, composés de représentants de la
société civile, à l’occasion de l’élaboration de textes de portée législative. Ainsi, la Commission
régionale de l’aménagement du territoire, composée de différentes organisations représentant les
différents acteurs de l’aménagement du territoire et de la protection de l’environnement, doit-elle
être consultée à l’occasion de l’élaboration de projets de décret modifiant la législation wallonne
sur l’urbanisme55. Son avis ne lie pas le législateur.
3. La participation dans le processus réglementaire
3.1. La participation directe
Dans le cadre de l’exercice du pouvoir réglementaire, les mécanismes de participation directe ne
sont pas absents dans les matières touchant au cadre de vie56. Des procédures d’enquête publique
sont organisées dans le cadre de l’élaboration ou de la révision des plans, programmes et
règlements comportant des dispositions à valeur réglementaire, dont certains sont soumis à
évaluation stratégique environnementale au sens de la directive 2001/42/CE. Sont ainsi soumis à
enquête publique, par exemple, en Région wallonne, l’élaboration et la révision des plans de
secteur57, des plans communaux d’aménagement (PCA)58 et des règlements communaux
54
On n’évoque pas ici l’évaluation prévue par la directive 2001/42/CE à l’élaboration des plans et programmes « élaborés par
une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d'une procédure législative » (art. 2,
a).
55
Art. 6, al. 3, du CWATUPE : « Sauf en cas d’urgence spécialement motivée, le Gouvernement consulte la commission
régionale sur tout projet de décret ou d’arrêté de portée générale relevant de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ».
56
Si l’on excepte le mécanisme précité de consultation populaire organisé au niveau provincial et communal depuis
1999 (art. 41, al. 5, de la Constitution). Celui-ci est cependant surtout utilisé, on l’a dit, pour consulter le public sur
des projets d’infrastructure ou d’urbanisme et non sur l’adoption de règlements communaux ou provinciaux.
57
Art. 43 du CWATUPE.
58
Art. 51, § 1er, du CWATUPE.
60
d’urbanisme (RCU)59. Il en est de même des arrêtés de désignation des sites Natura 2000, qui
comporte un certain nombre de prescriptions à valeur réglementaire60. Dans tous ces cas, le
public est appelé à déposer des réclamations dans le cadre d’une enquête publique classique,
dont les résultats ne lient pas l’autorité mais qui doivent être pris en compte dans la prise de
décision.
Encore est-il difficile de considérer ces procédures comme une forme de participation directe à
l’élaboration de normes de portée générale au sens strict. Lesdits plans, règlements et arrêtés
n’ont en effet le plus souvent pas la généralité d’un « arrêté réglementaire » au sens de l’article 3,
§ 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat61, au contraire des arrêtés du Gouvernement
fixant les conditions sectorielles applicables aux installations classées et des règlements
régionaux d’urbanisme, généralement soumis à l’avis de la Section de législation du Conseil
d’Etat62.
Tout au plus la soumission à enquête publique des projets de règlements régionaux et
communaux d’urbanisme et des règlements communaux de bruit à Bruxelles63, devrait-elle être
considérée comme une forme de participation directe à l’élaboration de normes générales et
abstraites dans le domaine du cadre de vie. L’adoption de ces règlements n’est cependant pas
soumise, en droit interne, à l’évaluation des incidences prévue par la directive 2001/42/CE. Ceci
réduit les possibilités pour le public ou pour une ONG de critiquer utilement les projets, à défaut
d’analyse scientifique de leur impact.
L’attitude des exécutifs régionaux – compétents pour adopter des normes réglementaires en
matière de cadre de vie – devra sans doute évoluer suite à la jurisprudence Terre wallonne
précitée de la Cour de justice, à propos du programme d’action wallon en matière de nitrates
(PGDA), repris aux articles R.188 à R.232 du Code wallon de l’Eau et qui fixe une série
d’interdictions et de mesures réglementaires de portée générale visant à réduire l’impact des
activités agricoles sur la circulation de l’azote dans l’environnement. Des discussions sont de
plus en plus fréquentes au sein de l’administration wallonne sur la question de savoir si certains
projets de textes réglementaires, de portée générale mais pouvant correspondre à la notion de
plan et programme et entrant a priori dans le champ de la directive 2001/42/CE, ne doivent pas,
pour cette raison, être soumis à évaluation des incidences et donc à participation du public.
59
Art. 79, § 2, du CWATUPE. A Bruxelles, les RRU sont également soumis à enquête publique (voy. les art. 89, §
1er, (RRU) et 92 (RCU) du COBAT).
60
Art. 26, § 2, de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature.
61
Voy., sur la question de la nécessité de solliciter l’avis de la Section de législation du Conseil d’Etat sur les plans de
compétence régionale à valeur réglementaire, F. HAUMONT, Urbanisme – Région wallonne, T. I. Planification, Répertoire
notarial, Bruxelles, Larcier, n° 162. En ce qui concerne les arrêtés de désignation des sites Natura 2000, voy. les avis L.46.197/4
à 46.204/4 donnés par la Section de législation du Conseil d’Etat le 25 mars 2009 sur les projets devenus les arrêtés de
désignation du 30 avril 2009 (cet avis a été publié par extrait in Amén., 2010/1, p. 75 et s.).
62
Voy. par ex. l’avis de la Section de législation visé dans le préambule de l’AGRBC du 21 novembre 2006 arrêtant les Titres Ier
à VIII du Règlement régional d'urbanisme applicable à tout le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (M.B., 19 déc. 2006,
éd. 1).
63
Art. 8 de l’ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain (RCB). Voy. également
les dispositions organisant une consultation du public sur la conclusion, la modification et le renouvellement des
accords sectoriels et des conventions environnementales (en Région wallonne, voy. les art. D.86, D.88 et D.89 du
Livre Ier du Code de l’environnement).
61
3.2. La participation indirecte
La consultation d’organes d’avis composés de représentants de la société civile est également
organisée dans certains cas. La consultation de la CRAT déjà évoquée est ainsi prévue aussi pour
l’élaboration de textes de portée réglementaire en matière d’aménagement du territoire et
d’urbanisme – ce qui inclut a priori les règlements régionaux d’urbanisme (RRU)64. On peut
également citer l’obligation pour le Gouvernement wallon de consulter le Conseil supérieur
wallon de la conservation de la nature lorsqu’il prend des arrêtés, y compris des arrêtés
réglementaires de portée générale, dans une série de domaines en conservation de la nature, par
exemple pour prendre des mesures de protection des espèces ou de dérogation à ces mesures65.
Enfin, ajoutons que, en Région wallonne, tant la CRAT précitée que le Conseil wallon de
l’environnement pour le développement durable (CWEDD) sont consultés à l’occasion de
l’élaboration et de la révision des plans de secteur et des plans communaux d’aménagement
(PCA)66, soit des plans à valeur réglementaire. Des dispositions similaires sont prévues à
Bruxelles.
4. La participation informelle
En dépit de ce contexte juridique peu propice, force est de constater que la participation
informelle des ONG de protection de l’environnement au processus d’élaboration des normes
environnementales prend une ampleur croissante, signe parmi d’autres de l’avènement
inexorable d’une démocratie « participative » dans le domaine du cadre de vie. Cette
participation est le fruit de pratiques qui, à ce jour, ne sont pas coulées explicitement dans des
textes. On pense par exemple aux consultations et aux concertations organisées par le pouvoir
exécutif à l’occasion de l’adoption de normes législatives ou réglementaires. Ainsi, l’élaboration
des projets de décret modifiant le régime Natura 2000 et des projets d’arrêtés d’exécution en
Région wallonne a ainsi été soumise systématiquement à une « concertation » avec le « Forum
Natura 2000 », qui accueille les représentants des acteurs les plus concernés par ces mesures
(agriculteurs, forestiers, ONG de protection de l’environnement et les villes et communes de
Wallonie) en dehors de tout cadre juridique67. De façon plus spectaculaire encore, le Grenelle de
l’environnement en France illustre cette « lame de fond »68 en faveur d’une participation élargie
de la société civile au processus normatif. Ce mouvement ne justifierait-il pas le lancement, dans
notre pays, d’une réflexion sur la manière dont pourrait être organisée, à la manière de notre
modèle de concertation sociale, une véritable « concertation environnementale » dans le
processus d’élaboration des normes présentant un risque d’incidence notable pour
l’environnement69 ?
64
Art. 6, al. 3, du CWATUPE : « Sauf en cas d’urgence spécialement motivée, le Gouvernement consulte la commission
régionale sur tout projet de décret ou d’arrêté de portée générale relevant de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ».
65
Art. 33, dernier al., de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature.
Art. 43, § 4, et 51, § 3, du CWATUPE.
67
Voy. le communiqué publié sur le site du Ministre Lutgen, en charge de la conservation de la nature, le 23 octobre
2008 (http://lutgen.wallonie.be/spip/spip.php?article575).
68
Pour paraphraser M. PRIEUR, « La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie
environnementale », RJE, 1999, p. 12.
66
69
L’article 8 de la Convention d’Aarhus devrait inciter le Constituant comme le législateur à réfléchir aux moyens de mettre en
œuvre pareilles procédures participatives. Peut-être serait-il opportun, avant toute réforme, d’élaborer et de « tester » des
mécanismes informels de participation et d’évaluation des incidences des textes normatifs d’origine gouvernementale, dépourvus
de toute valeur juridique, à la manière de ce qu’a mis en place la Commission européenne pour organiser la consultation de la
62
L’absence de tout mécanisme formel de participation ne fait en tout état de cause pas obstacle
aux pratiques de lobbying par les groupes de pression – y compris certaines ONG de protection
de l’environnement – auprès des détenteurs du pouvoir normatif. On a vu que l’article 28 de la
Constitution interdit le dépôt de pétitions « en nom collectif » auprès des assemblées
parlementaires. Cette disposition n’empêche nullement des groupes d’intérêts d’approcher
informellement des parlementaires pour leur présenter des revendications. Ces pratiques ne sont
pas en soi répréhensibles, si elles n’ont pour effet que d’informer – et non d’aliéner – les
parlementaires concernés – qui, pour rappel, représentent la Nation « et non uniquement ceux qui
les ont élus »70. En l’absence de tout cadre juridique, elles n’en restent pas moins opaques et
peuvent affaiblir la légitimité démocratique des textes adoptés dans ce contexte. Surtout,
l’inégalité des groupes de pression en termes de moyens humains et financiers tend à donner plus
de poids aux intérêts les mieux défendus, c’est-à-dire généralement les intérêts privés, au
détriment des intérêts collectifs.
En droit belge, il n’existe pas, à notre connaissance, de textes encadrant spécifiquement ces
pratiques, comme c’est le cas par exemple au Canada ou aux Etats-Unis, où il existe un
mécanisme d’enregistrement obligatoire des lobbyistes auprès des assemblées, sanctionné
pénalement71. Il ne serait peut-être pas inutile de réfléchir à l’opportunité d’importer pareils
mécanismes au sein de nos enceintes parlementaires72. Leur adoption ne règlerait cependant pas
la question du déséquilibre dans les moyens affectés au lobbying par certains groupes de
pression.
« société civile organisée » sur ses propositions de règlements et directives69. Lorsqu’une expérience suffisante aura été
accumulée, l’organisation formelle de tels mécanismes par le législateur, moyennent le cas échéant une révision préalable de la
Constitution, pourra éventuellement être envisagée si nécessaire.
70
Art. 42 de la Constitution.
71
Voy., aux USA, le Lobbying and Disclosure Act de 1995 (2 U.S.C. 1601) ; au Canada, le Lobbying Act (R.S.C. 1985, c. 44
(4th supp.)).
72
Une telle initiative a été prise au niveau des institutions communautaires, fort sujettes au lobbying, à savoir
l’Initiative européenne de transparence (http://ec.europa.eu/transparency/eti/index_fr.htm).
63
Canada :
LA
PARTICIPATION
DU
PUBLIC
À
L’ÉLABORATION
DES
RÉGLEMENTAIRES NATIONAUX EN MATIÈRE D’ENVIRONNEMENT
EN FRANCE ET À L’ÉTRANGER
EXIGENCE DÉMOCRATIQUE, NÉCESSITÉ JURIDIQUE
L'EXPÉRIENCE DU CANADA ET DU QUÉBEC
Par Pierre-François Mercure*
TEXTES
INTRODUCTION
Notre travail a pour but d’expliquer le processus consultatif en vigueur dans la province de
Québec, ainsi que dans l’État canadien, lors de l’élaboration des textes réglementaires dans le
domaine de l’environnement. Il nous apparaît nécessaire de présenter préalablement, de façon
sommaire, le contexte constitutionnel canadien afin de définir le rôle législatif du Québec et du
Canada dans ce domaine.
L'Acte de l'Amérique du Nord Britannique, rebaptisé, en 1982, Loi constitutionnelle de 186773
crée l’État fédéral canadien. Deux niveaux de gouvernement se partagent, de manière
coordonnée et non subordonnée, la totalité des compétences normatives74. La Loi
constitutionnelle de 1867 établit les modalités de leur exercice, en plus d'assurer une fonction
judiciaire, indépendante des pouvoirs législatifs et exécutifs, qui agira comme arbitre en cas de
litiges constitutionnels entre l’État central et les provinces.
Ainsi, la constitution canadienne attribue, à quelques nuances près, au Parlement fédéral et aux
législatures provinciales, des sphères de compétences législatives qui sont exclusives75 ou
concurrentes76. Elle ne prévoit cependant pas à quel ordre de gouvernement appartient le pouvoir
de légiférer en matière environnementale; cette question n’étant pas une préoccupation des
gouvernements en 1867. Or, le développement économique a placé ce domaine à l’avant-scène
des questions sociales au siècle dernier. Déjà complexe, la résolution de cette problématique est
amplifiée par les lacunes de la constitution canadienne.
Quoi qu'il en soit, les compétences fédérales et provinciales en matière d'environnement sont,
tant au niveau de la théorie constitutionnelle que de sa pratique, accessoires aux pouvoirs
respectifs de ces entités de légiférer sur différentes matières qui relèvent de leur compétence.
Ainsi :
*
Professeur titulaire, Faculté de droit, Université de Sherbrooke.
Nous remercions Me Nicolas Proulx, étudiant à la maîtrise en environnement de l’Université de Sherbrooke pour les recherches et
les entrevues réalisées.
73
Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867, 30-31 Vict., c. 3 [ci-après AANB] et Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30
et 31 Vict., c. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 5 [ci-après Loi de 1867].
74
Nicole Duplé, Droit constitutionnel : principes fondamentaux, Montréal, 2e éd., Wilson & Lafleur tlée, 2004, à la page 253 [ciaprès Duplé].
75
Loi de 1867, supra, note 1, articles 91 et 92.
76
Ibid, articles 94 et 95.
64
« On reconnaît généralement deux sources principales de compétence
constitutionnelle en matière d'environnement, la première étant la
compétence exclusive de chaque gouvernement sur les terres et les
ressources qu'il possède, la seconde étant l'énumération des champs de
compétence aux articles 91, 92, 92A et même 95 de la Loi
constitutionnelle de 186777. »
L’adoption des règlements à caractère environnemental suit le partage des compétences
législatives propre au régime fédéral canadien et chacun des ordres de gouvernement est
responsable, comme nous le verrons, des modalités relatives à la consultation de la population à
leur sujet.
Le fédéral est investi d’une compétence exclusive sur la navigation78, les pêcheries79, les Indiens
et leurs terres80, les travaux à l’avantage du Canada81 ainsi que les lois criminelles82. Pour leur
part, les provinces sont titulaires des champs de compétences reliés aux municipalités83, aux
travaux locaux84, à la propriété et aux droits civils85, aux matières de nature locale ou privée sur
leur territoire86 et aux ressources naturelles87. Le Québec délègue certains de ces pouvoirs aux
municipalités régionales de comté (MRC), soit les cours d’eau et les lacs, l’énergie, les parcs
nationaux ainsi que le schéma de développement et d’aménagement88. Le Québec délègue
également une partie de ses compétences aux municipalités locales. Ces dernières possèdent
ainsi, en plus de certains pouvoirs spécifiques accordés en vertu de leur charte respective, des
pouvoirs en matière d’environnement, d’énergie, de parcs, d’assainissement et d’alimentation en
eau, de salubrité, de nuisance et de sécurité89.
Les MRC possèdent, aussi, une compétence résiduaire pour réglementer toute matière régionale
qui n’est pas autrement régie, ce qui comprend plusieurs aspects du domaine de
l’environnement90. Pour leur part, les municipalités locales détiennent le pouvoir « d’adopter tout
règlement pour assurer l’ordre, le bon gouvernement et le bien-être général »91. Ces dispositions
77
Robert Daigneault et Martin Paquet, Le droit de l'environnement, Montréal, Publications CCH/FM ltée, 1994 [ci-après
Daigneault ].
78
Loi de 1867, supra, note 1, art. 91(10). Dès qu’un projet touche ou entrave la navigation maritime, le Fédéral exerce une
compétence.
79
Id., art. 91(12).
80
Id., art. 91(24).
81
Id., art. 92 (10) c) Les travaux qui, bien qu'entièrement situés dans la province, seront avant ou après leur exécution déclarés
par le parlement du Canada être pour l'avantage général du Canada, ou pour l'avantage de deux ou d'un plus grand nombre des
provinces.
82
Id., art. 91(27). Toute infraction jugée criminelle par le parlement fédéral, comme la contamination d’un lieu ou l’utilisation de
matières dangereuses ou toxiques, etc.
83
Id., art. 92 (8).
84
Id., art. 92 (10).
85
Id., art. 92 (13).
86
Id., art. 92 (16).
87
Id., art. 92A.
88
Loi sur les compétences municipales [ci-après LCM], L.R.Q., c. C-47, art. 103 à 126.1 1 (à jour au 1er janvier 2011). [En ligne]
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/C_47_1/C47_1.html
(page
consultée en février 2011)
89
LCM, id., art. 4, 14, 19, 25.1, 26.1, 55, 59 et 62.
90
Id., art. 99.
91
Id., art. 85.
65
sont interprétées de façon large par les tribunaux, de sorte que ces entités sont investies d’un
vaste pouvoir de réglementation dans le domaine de l’environnement92.
Cette étude analysera les processus de participation du public lors de l’élaboration de normes
réglementaires, par les gouvernements québécois (1) et fédéral (2), en mettant l’accent, à la
première partie, sur les procédures de consultation prévues par la Loi sur la qualité de
l'environnement93 (LQE) et, à la deuxième partie, sur celles prévues à la Loi canadienne sur la
protection de l'environnement94 (LCPE). La procédure de consultation publique en vigueur au
niveau municipal sera sommairement abordée dans la partie consacrée au système provincial
québécois.
1.
LE SYSTÈME PROVINCIAL QUÉBECOIS95
Deux lois sont utiles en la matière. Il s'agit, d'une part, de la Loi sur les règlements du Québec96
(LRQ) adoptée en 1986 et d'autre part, de la Loi sur la qualité de l'environnement97 (LQE)
adoptée en 1972 et modifiée depuis. La première a une portée générale, la seconde est du type
sectoriel.
1.1
Régime général
La Loi sur les règlements du Québec tend à unifier les différents systèmes de publications
réglementaires qui s'étaient multipliés à partir du milieu des années soixante dans divers
domaines et ministères (droit social, commercialisation agricole, structures professionnelles,
culture, Charte de la langue française, etc.). Toutefois, elle laisse subsister le système issu de
la L.Q.E. de 1972, comme il sera vu à la partie 1.3.
92
Produits Shell Canada ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231 et 114957 Canada ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c.
Hudson (Ville) [2001] 2 R.C.S.
93
Loi sur la qualité de l'environnement, L.R.Q. Q-2 [ci-après LQE] (à jour au 1er juillet 2010) [En ligne] :
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/Q_2/Q2.html (page consultée en février
2011)
94
Loi canadienne sur la protection de l'environnement, L.R.C. 1990, c. E.19 [ci-après LCPE] (à jour au 1er juillet 2010). [En
ligne] : http://laws.justice.gc.ca/fra/C-15.31/TexteComplet.html (page consultée en février 2011)
95
Consulter le tableau de l’Annexe 1 pour avoir un aperçu général du processus québécois. Il est à noter que la Loi sur les
règlements (LR) à laquelle réfère le tableau est reproduite à l’Annexe2 et que le Décret sur l’organisation et le fonctionnement du
conseil exécutif (DOCE), auquel réfère aussi le tableau, est accessible à partir de l’adresse Internet mentionnée à la note 29. Le
tableau est tiré de Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action gouvernementale, Précis de droit des institutions administratives,
Cowansville, 3e éd., Éditions Yvon Blais, 2009, p. 566.
96
Loi sur les règlements du Québec, L.R.Q. c. R-18.1 [ci-après LRQ] (à jour au 1er juillet 2010) [En ligne] :
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/R_18_1/R18_1.HTM (page consultée en
février 2011)
Pour les lois, il faut se référer au Règlement de l’Assemblée nationale [ci-après RAN], Assemblée nationale du Québec, 2009,
12e éd. (ISBN 2-551-23846-0) (à jour au 1er juillet 2010). [En ligne] : http://www.assnat.qc.ca/fr/document/14803.htm1 (page
consultée en février 2011)
97
LQE, supra, note 21. Il est à noter que c'est le ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs qui exerce
les fonctions du ministre de l'Environnement prévues à cette loi.
66
1.1.1 Principe
Le principe de la LRQ est exposé par son article 8 : « Tout projet de règlement est publié à la
Gazette officielle du Québec ». Il est complété par l’article 10 :
« Un projet de règlement publié à la Gazette officielle du Québec est
accompagné d'un avis qui indique notamment le délai avant l'expiration
duquel le projet ne pourra être édicté ou soumis pour approbation et le
fait que tout intéressé peut, durant ce délai, transmettre des commentaires
à la personne qui y est désignée. »
Le principe institué est désigné par la pratique sous le nom de « prépublication ». Celle-ci se
réalise par insertion à la Gazette officielle du Québec (Partie II) du projet de règlement, à
l’initiative du ministre.
Les étapes de la rédaction du projet de règlement sont supervisées par l’organisme ayant le
pouvoir d’édicter le règlement en vertu de la loi habilitante (conseil municipal, commission
scolaire, régie, chambre professionnelle, etc.).
1.1.2 Champ d'application
En principe, la LRQ s’applique à tout règlement émanant directement du gouvernement, mais aussi
de l’Administration provinciale au sens plus large98. L'article 2 de la Loi étend, en effet, la portée de
celle-ci au-delà des compétences directes du gouvernement, en prévoyant son applicabilité à des
organes indépendants juridiquement de ce dernier, mais liés à lui. Il peut être mentionné, à titre
d’exemples, les organismes parajudiciaires suivants : la Commission des normes du travail, la
Régie de l'énergie, l'Agence de l'efficacité énergétique, le Bureau de décision et de révision en
valeurs mobilières et l'Office des professions du Québec99. Par analogie, on peut penser à certains
services publics administratifs français.
98
LRQ, supra, note 24, art. 3.
La Commission des normes du travail a pour mission de favoriser, par son action, des relations de travail justes et équilibrées
entre les employeurs et les salariés, en conformité avec la Loi sur les normes du travail. La Commission relève de la ministre du
Travail.
La Régie de l'énergie a pour mission d'assurer la conciliation entre l'intérêt public, la protection des consommateurs et un
traitement équitable du transporteur d'électricité et des distributeurs. Elle favorise la satisfaction des besoins énergétiques dans
une perspective de développement durable et d'équité, au plan individuel comme au plan collectif. La Régie relève de la ministre
des Ressources naturelles et de la Faune.
L'Agence de l'efficacité énergétique a pour mission, dans une perspective de développement durable, d'assurer la promotion de
l'efficacité énergétique pour toutes les sources d'énergie, dans tous les secteurs d'activité, au bénéfice de l'ensemble des régions
du Québec. L'Agence relève de la ministre des Ressources naturelles et de la Faune.
Le Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières est un tribunal administratif spécialisé en valeurs mobilières. Il est
chargé de décider des recours qui sont prévus à la Loi sur les valeurs mobilières et à la Loi sur l'Autorité des marchés financiers.
Le Bureau relève du ministre des Finances.
L'Office des professions du Québec a pour mission de veiller à ce que les professions s'exercent et se développent en offrant au
public une garantie de compétence et d'intégrité. L'Office des professions ne relève d'aucun ministère, mais plutôt de la ministre
responsable de l'application des lois professionnelles.
Pour d’autres exemples, consulter: http://www.gouv.qc.ca/portail/quebec/pgs/commun/gouv/minorg/?lang=fr (page consultée en
février 2011).
99
67
Les exceptions à l’application de la LRQ à des entités gouvernementales sont énumérées à
l'article 3. Elles concernent les règlements adoptés par d’autres niveaux de gouvernements ou par
certaines entités liées au gouvernement100.
1.1.3 Régime
L’adoption de règlements se caractérise, en premier lieu, par une phase interne à l'administration,
préalable à la publication du projet de règlement (« prépublication ») juridiquement organisée par la
LRQ101.
La phase interne à l’administration peut être décrite comme suit : le ministre demandera alors au
sous-ministre adjoint duquel relève la question, de préparer un exposé complet de la
problématique décrivant la situation. Le sous-ministre adjoint devra préparer un énoncé de
l’objectif général recherché et des objectifs plus particuliers à atteindre. Les correctifs recherchés
doivent être mentionnés. Le degré de priorité du dossier doit être indiqué, ainsi que l’échéancier
à suivre. Un coordonnateur de la direction est désigné afin d’assurer le cheminement du dossier,
ainsi qu’un juriste de la Direction des affaires juridiques du ministère afin de rédiger un projet du
règlement. Le coordonnateur et le juriste procèdent alors à une véritable étude d’impact du projet
de règlement. Ils étudient les impacts techniques, administratifs, juridiques et financiers du
problème102. Ils identifient, à ces fins, les avantages et les inconvénients des diverses solutions au
problème. La solution retenue devra être efficace d’un point de vue administratif. Elle devra
entraîner des coûts raisonnables et une certaine sécurité juridique. Des consultations auprès des
autres ministères peuvent avoir lieu103.
Par la suite, le gouvernement a l’obligation de publier le projet de règlement. Cette obligation
s'applique à tous les règlements visés par la Loi. La prépublication se réalise par l’insertion à la
Gazette officielle du Québec (Partie II) du projet de règlement, afin que tout « intéressé » puisse
« transmettre des commentaires » à une personne nommément désignée104.
100
Il s’agit notamment des municipalités, des commissions scolaires, des universités, de l’administration de Kativik, de la Régie de
l’énergie, des centres de santé et de services sociaux, des tribunaux judiciaires et, dans une certaine mesure, de la fonction publique, etc.).
101
LRQ, supra, note 24.
102
Il s’agit d’une analyse de : « l’impact socio-économique de la nouvelle réglementation sur le secteur privé et les activités de
l’administration publique ». Issalys et Lemieux, supra, note 23, p. 569; Décret concernant l’organisation et le fonctionnement du
conseil
exécutif,
D.
111-2005,
(2005)
137
G.O.Q.
II,
861,
et
modif.,
art.
29.
http://www.mce.gouv.qc.ca/publications/decret_mce.pdf (page consultée en février 2011).
La Politique québécoise sur l’allégement administratif et réglementaire est annexée au Décret concernant l’organisation et le
fonctionnement du conseil exécutif. Comme le rapportent Issalys et Lemieux : « Elle vise à s’assurer que les avantages liés à
l’adoption de normes de nature réglementaire en compensent les inconvénients ou les coûts et que l’adoption de ces normes
procure un avantage net ». Issalys et Lemieux, id., p. 562. Politique québécoise sur l’allégement administratif et réglementaire
[En ligne] http://www.mce.gouv.qc.ca/allegement/documents/politique-gouvernementale.pdf (page consultée en février 2011).
Cette politique vise à se conformer aux recommandations de l’OCDE. Voir à ce sujet : Rapport de l’OCDE sur la réforme de la
réglementation, 1997, [En ligne] http://www.oecd.org/dataoecd/47/44/1960490.pdf (page consultée en février 2011). Voir aussi
Examen de l’OCDE de la réforme de la réglementation, la réglementation au Canada, la capacité du gouvernement à produire
des règlements de grande qualité, 2002, [En ligne] http://www.oecd.org/dataoecd/47/44/1960490.pdf (page consultée en février
2011).
103
Luc Gagné, Le processus législatif et réglementaire au Québec, Yvon Blais, Cowansville, 1997, p. 230-231 [ci-après Gagné Québec].
104
LRQ, supra, note 24., art. 10.
68
En matière de délai, le principe est celui de la période de 45 jours, à moins que le délai
mentionné dans l’avis qui accompagne le projet de règlement, ou qui est prévu dans la loi
habilitante, soit différent105. Les délais peuvent être augmentés, écourtés, voire supprimés106.
Dans les deux premières situations, l'avis de l'autorité figurant à la prépublication indique le
délai. Les cas de réduction du délai ou d'absence de prépublication doivent être justifiés par l’un
des trois motifs reconnus : la loi habilitante le prévoit, l’urgence de la situation ou la nature
fiscale du règlement107. Dans le cas où la prépublication n'a pas lieu, le motif de son absence doit
être exposé lors de la publication du règlement108. Les hypothèses de l’urgence et de la nature
fiscale du règlement, afin de dispenser l’autorité de procéder à la prépublication, sont assez
exceptionnelles. Le gouvernement du Québec a invoqué l’urgence, en 1998, afin de modifier le
Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, dans le contexte de ce
qui fut appelé la tempête de verglas109.
Hormis les situations mentionnées précédemment où il n’y a pas de prépublication, le délai de
prépublication est toujours compris entre 30 et 60 jours. Le projet de règlement modifié après la
prépublication n'a pas à être à nouveau publié, à moins qu’il ne comporte des changements
substantiels110.
Enfin, l'article 25 prévoit le caractère impératif et substantiel des formalités introduites par les
articles suivants : art. 8 (principe de la prépublication), art. 10 (nécessité d’un avis fixant le délai
et appelant à des commentaires), art. 13 (obligations particulières en cas de réduction ou de
suppression du délai de prépublication), art. 15 (principe de la publication) et 18, 2e alinéa
(nécessité de justifier la date de l’entrée en vigueur d’un règlement, lorsque cette dernière diffère
de celle de sa publication). Le non-respect de ces formalités invalide donc le règlement.
105
Id., art. 11.
Dans les deux premières situations, l'avis de l'autorité figurant à la prépublication indique le délai. Les cas de réduction du délai ou
d'absence de prépublication doivent être justifiés par l’un des trois motifs reconnus : la loi habilitante le prévoit, l’urgence de la
situation ou la nature fiscale du règlement (Id., art. 12). Ces deux dernières hypothèses sont assez exceptionnelles. Si le délai est
inférieur à 45 jours, les motifs de la réduction doivent figurer dans l'avis de publication. Si la prépublication n'a pas lieu, le motif de son
absence doit être exposé lors de la publication du règlement (Id., art. 13).
107
Id., art. 12.
108
Id., art. 13.
109
« À la suite de la tempête de verglas survenue en janvier 1998, le gouvernement du Québec avait autorisé Hydro-Québec à
construire une ligne de transport d’électricité à 735 kV entre les postes Des Cantons et Hertel, ainsi qu’un poste de transformation
en Montérégie, invoquant qu’il était requis de prendre les dispositions nécessaires pour éviter la répétition d’une telle catastrophe.
En édictant le décret 93-98, le gouvernement a utilisé le pouvoir prévu au quatrième alinéa de l’article 31.6 de la Loi sur la
qualité de l’environnement, qui lui permet de soustraire de la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur
l’environnement un projet dont la réalisation s’impose afin de réparer ou de prévenir des dommages causés par une catastrophe
réelle
ou
appréhendée
».
Tiré
du
rapport
du
BAPE [En
ligne]
http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/rapports/publications/bape144.pdf (page consultée en février 2011).
L’adoption du décret gouvernemental avait comme conséquence de modifier, sans préavis, un règlement. Le gouvernement
invoquait l’urgence afin de justifier son action.
110
L’article 14 de la LRQ mentionne : « Un projet de règlement peut être modifié après sa publication sans qu'il soit nécessaire
de le publier de nouveau ». LRQ, supra, note 24. Il ne doit cependant pas s’agir de changements substantiels. Un changement est
substantiel s’il modifie l’objet ou le but du règlement ou s’il modifie significativement certains articles de ce dernier. Issalys et
Lemieux mentionnent à ce sujet : « Si cette consultation du public amène l’administration (…) à élaborer un texte
substantiellement nouveau, la procédure de publication s’appliquera à ce nouveau projet ». Issalys et Lemieux, supra, note 23,
p. 574. Selon Gagné : « Il faut souligner qu’il est très difficile de cerner la notion de substance. Dans le doute, on n’hésitera pas à
procéder à une nouvelle publication ». Gagné - Québec, supra, note 31, p. 244.
106
69
1.1.4 Processus de consultation
Il est important de mentionner que la consultation officielle de la population peut être précédée
d’une consultation qualifiée de non officielle, auprès des groupes, des associations ou
d’organismes non gouvernementaux divers qui peuvent fournir une opinion éclairée sur la
matière que le ministère désire encadrer au moyen d’un règlement. Ainsi, certains ministères ont
développé une pratique qui consiste à consulter, sur invitation et de manière informelle, les
acteurs susceptibles d’être affectés par un projet de règlement. Il peut s’agir, par exemple,
d’associations à but non lucratif et d’organismes représentant des entreprises. Le personnel
politique et les fonctionnaires de ces ministères ont développé un réseau de contacts dans le
champ d’activité du ministère. Ils font ainsi appel à une expertise localisée à l’extérieur du
ministère afin de les éclairer sur les conséquences qu’aurait un règlement sur leurs activités ou
sur la société en général. Cette consultation est réalisée avant qu’un juriste spécialisé en
rédaction législative et réglementaire, au sein du ministère, élabore un projet de règlement. Elle
s’effectue sur la pertinence de l’action gouvernementale dans un domaine donné et non pas sur la
discussion d’un projet de texte réglementaire. Cette consultation « ciblée » précède la
consultation formelle de l’ensemble de la population, prévue à la LRQ
Le processus de consultation qui précède la prépublication relève, tout comme celui prévu à la
LRQ, de l’organe qui administre la loi habilitante. En ce qui concerne les règlements adoptés par
le gouvernement, c’est le ministère concerné qui veille à ce que les préoccupations de la
population soient prises en considération au cours de la procédure d’élaboration du règlement.
C’est donc le ministère concerné qui reçoit les commentaires de la population et lorsque la loi
habilitante le prévoit, qui s’occupe de la consultation.
En ce qui concerne la consultation prévue à la LRQ, les citoyens sont informés
hebdomadairement des projets de règlements dans la Gazette officielle du Québec. Tout citoyen a
le droit de formuler des commentaires destinés au ministre ou à la personne désignée dans l’avis
de prépublication qui accompagne le projet de règlement. Il peut le faire en son nom personnel
ou au nom d’une personne morale. Les commentaires peuvent être formulés simplement dans
une lettre ou prendre la forme d’un mémoire. Le document peut être acheminé par courriel, mais
aucun site Internet spécifique ne permet de recevoir les commentaires. Les citoyens évalueront la
portée du projet de règlement à partir de l’information incluse dans le document de présentation
de ce dernier, l’avis de prépublication, qui variera selon la technicité du règlement et son
ampleur. L’avis de prépublication comprendra, minimalement, l’objet du règlement ou le
problème à résoudre et les impacts prévisibles sur les citoyens et les entreprises. Les citoyens
peuvent rédiger les commentaires en leur nom personnel ou au nom des organismes qu’ils
représentent. Compte tenu qu’un comité ministériel ad hoc, comprenant des experts techniques,
évaluera les commentaires des citoyens, ces derniers ont avantage, dans la mesure du possible, à
faire appel à des spécialistes afin de les assister dans la rédaction de ceux-ci. Chaque ministère
déterminera la composition du comité ministériel en fonction de ses propres critères, mais le
comité comprendra, minimalement, un juriste, un cadre du ministère et un expert technique du
ministère. Dans les faits, plusieurs experts techniques d’un ministère siégeront sur le comité. Le
comité ministériel concerné n’a aucune obligation légale de tenir compte des commentaires
formulés.
70
L’audition des personnes qui ont déposé une lettre ou un mémoire est exceptionnelle111. Elle aura
lieu si le ministre le juge pertinent dans les cas où, par exemple, un projet de règlement est
susceptible d’avoir des répercussions importantes sur les activités de certains organismes ou
segments de la population ou suscite du mécontentement chez un grand nombre de citoyens. Le
comité ministériel a donc, comme seules obligations, celles de recevoir et de prendre
connaissance des commentaires des citoyens. Un rapport de consultation est rédigé par le comité
ministériel et ce dernier décide de la pertinence de retenir ou non les commentaires formulés et
de modifier en conséquence le projet de règlement. Dans la plupart des cas, les commentaires des
citoyens permettent de peaufiner et de bonifier le projet de règlement et, de façon exceptionnelle,
de le modifier substantiellement.
Tout projet de règlement doit, avant la prépublication, être transmis pour examen à la direction
des affaires législatives du ministère de la Justice, pour approbation et traduction. Le juriste
affecté au projet qui siège au comité ministériel est responsable de cette tâche. L’examen du
projet porte sur sa légalité, son harmonisation avec les lois et les règlements en vigueur et sur la
qualité de sa rédaction112.
1.2
Régime propre aux règlements adoptés en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement
La Loi sur la qualité de l'environnement (LQE) est la plus importante loi en matière
environnementale au Québec. Elle est plus favorable à la démocratie participative que la LRQ,
puisque le délai de prépublication prévu y est plus long. Comme le rapportent les auteurs
Duplessis, Hétu et Piette :
« La publication préalable d’un projet de règlement pour fins de
consultation publique fait partie de notre droit statutaire de l’environnement
depuis 1961, du moins dans le domaine de l’eau, qui est le premier secteur
auquel le législateur s’est intéressé. (…) Quoique éminemment
démocratique, cette procédure comporte le désavantage d’entraîner de longs
délais entre la publication d’un projet de règlement dans la Gazette officielle
du Québec et l’adoption définitive du règlement par le gouvernement. Ces
délais sont cependant requis pour prendre connaissance des mémoires et
objections formulées par la population, mener des consultations
supplémentaires avec les auteurs de ces mémoires et effectuer les
vérifications et expertises qui sont souvent nécessaires afin d’évaluer de
façon satisfaisante les objections ou suggestions formulées »113.
Il est à noter qu’en ce qui concerne les projets de règlement issus de la LQE, l'avis inséré par le
ministre se fonde à la fois sur la LRQ et la LQE. Les remarques de la section précédente,
111
La LRQ ne prévoit rien à cet effet. LRQ, supra, note 24.
Art. 4 et 5 LRQ, ibid. ; Gagné - Québec, supra, note 31, p. 235.
113
Yvon Duplessis, Jean Hétu et Jean Piette, La protection juridique de l'environnement au Québec, Montréal, Éditions Thémis,
1982, p. 86. Ces auteurs notent que cette obligation ne se retrouvait dans aucune autre loi provinciale de protection de
l’environnement à l’extérieur du Québec. Ils mentionnent : « le législateur québécois a toujours été soucieux d’accorder à la
population et aux autres intéressés l’occasion de commenter la réglementation de protection avant quelle ne soir adoptée (…) »
p. 86, note 518.
112
71
relatives au régime de la LRQ, s’appliquent donc également à celle-ci, sous réserve des
adaptations qui suivent.
1.2.1 Principe
Le principe est institué par l’article 124 de la LQE, dont le texte exhaustif est le suivant :
124. Le ministre publie à la Gazette officielle du Québec tout projet de
règlement élaboré en vertu de la présente loi, avec un avis indiquant qu'il pourra
être adopté avec ou sans modification par le gouvernement, à l'expiration d'un
délai de 60 jours à compter de cette publication.
Le ministre doit entendre toute objection écrite qui lui est adressée avant
l'expiration du délai de 60 jours.
Un règlement adopté par le gouvernement en vertu de la présente loi entre en
vigueur lors de sa publication à la Gazette officielle du Québec ou à une date
ultérieure indiquée dans le règlement ou sur le décret du gouvernement.
Ces règlements, de même que les normes fixées en application du deuxième
alinéa de l'article 31.5, prévalent sur tout règlement municipal portant sur le
même objet, à moins que le règlement municipal ne soit approuvé par le
ministre, auquel cas ce dernier prévaut dans la mesure que détermine le
ministre. Avis de cette approbation est publié sans délai à la Gazette officielle du
Québec. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 3 de la Loi sur les
compétences municipales (chapitre C-47.1).
Le ministre peut modifier ou révoquer une approbation délivrée en vertu du
quatrième alinéa dans le cas où le gouvernement adopte un nouveau règlement
relativement à une matière visée dans un règlement municipal déjà approuvé.
Avis de cette décision du ministre est publié sans délai à la Gazette officielle du
Québec.
La période de prépublication est donc de 60 jours durant laquelle la consultation publique
s’effectue.
1.2.2 Champ d'application
Les règlements d'application de la LQE sont les seuls concernés. En outre, un système de
hiérarchie des normes province - municipalité est prévu114.
114
LQE, supra, note 21, art. 124 al. 4 et 5.
72
1.2.3 Régime
Le délai de prépublication prévu par la loi est de 60 jours. Toutefois, il ne s'agit pas d'un délai
fixe. Dans la pratique, si le ministre l'estime nécessaire, il peut prolonger cette période au-delà
des deux mois. L’alinéa 1 de l’article 124 de la LQE mentionne que l’avis accompagnant le
projet de règlement publié dans la Gazette officielle du Québec indique que ce dernier « pourra
être adopté avec ou sans modification par le gouvernement, à l'expiration d'un délai de 60 jours à
compter de cette publication » (nous avons souligné).
L’alinéa 2 du l’article 124 de la LQE indique que le ministre a l'obligation « d'entendre toute
objection écrite qui lui est adressée » pendant la période de prépublication. Deux observations
sont à formuler à cet égard. L'une relève du constat; c'est le principe de la procédure écrite.
L'autre a été fixée par la pratique; il s'agit du contenu de l'obligation incombant au ministre. Elle
doit s'entendre - a minima - sur la nécessité, pour lui, de prendre connaissance de l'intégralité des
objections, sans qu'il soit astreint à répondre à la totalité de celles-ci. La jurisprudence considère
que les avis recueillis lors des consultations ne lient pas l’administration. Selon la Cour d’appel
du Québec : « une recommandation ne demeure qu’une recommandation »115.
Toute personne désirant consulter les documents afférents à un projet de règlement (rapports
gouvernementaux et études) peut en faire la demande au ministre et ce dernier peut être tenu de
les fournir en vertu de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la
protection des renseignements personnels116. Cette Loi lie le gouvernement et l’administration
publique.
1.2.4 Particularités de la consultation publique pour la réglementation environnementale
Le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs procède, la plupart du
temps, à une consultation préalable à la prépublication prévue à l’article 124 de la LQE. Ce
dernier délègue, à l’une des directions du ministère, la responsabilité de consulter, sur une base
informelle, les acteurs concernés par le projet de règlement, puis de rédiger un projet de
règlement qui sera soumis à la procédure de prépublication de l’article 124 de la LQE. Le
domaine visé par le projet de règlement dictera au ministre le choix de la direction la plus apte à
agir (eau, milieu humide, évaluation environnementale, etc.117). La direction retenue recueillera
donc, préalablement à la consultation prévue à l’article 124 de la LQE, les commentaires des
certains organismes. Le ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec et le
Regroupement national des conseils régionaux en environnement du Québec (RNCREQ) sont
fréquemment consultés. Ce dernier jouit d’un statut particulier, comme organisation non
gouvernementale dans le domaine de l’environnement, auprès du gouvernement. Il est un
115
Centre hospitalier Régina c. Johnson, (1983) C.A. 455, 463. Voir aussi : Chandler c. Alberta Association of Architects (1989)
2 R.C.S. 848 ; Bellefleur c. P.G. Québec, (1993) R.J.Q. 785, 788 (C.S.).
116
Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., chapitre A2.1
(à
jour
au
1er
juillet
2010).
[En
ligne]
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/A_2_1/A2_1.html (page consultée
en février 2011).
117
Québec, ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. Organigramme du MDDEP (à jour au 1er
juillet 2010) [En ligne] http://www.mddep.gouv.qc.ca/ministere/organigramme.pdf (page consultée en février 2011).
73
interlocuteur privilégié, car il réunit les conseils régionaux en environnement (CRE)118. Le
gouvernement le subventionne ainsi fortement, car il représente le milieu environnemental au sens
large et constitue, de ce fait, la voix de plusieurs citoyens et groupes de défense de l’environnement.
Il assiste donc ces derniers en leur fournissant un support technique et financier important.
La direction concernée procède, par la suite, à la rédaction du projet de règlement. Compte tenu
du fait que le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs est
l’initiateur de nombreux règlements, son service juridique est doté de spécialistes qui assistent
les directions du Ministère dans la rédaction des projets de règlement.
La consultation officielle sur les projets de règlements, c’est-à-dire celle prévue à l’article 124 de
la LQE, peut consister uniquement au dépôt de mémoires, mais aussi être, en plus, constituée
d’auditions. Ces dernières peuvent être particulières ou générales. Dans le premier cas, seuls
certains intervenants ciblés sont invités, par la direction concernée, à défendre leur mémoire.
Dans le deuxième cas, le ministre invite tous les intervenants qui ont déposé un mémoire à le
défendre, lors d’une audition. Le ministre donne alors le mandat de tenir une audition à la
direction concernée. Le choix du ministre est guidé par la question soulevée. Si cette dernière est
importante et mérite, par conséquent, une étude approfondie, le ministre confiera alors à la
direction concernée le mandat de tenir une audition. Il est cependant à noter que cette situation se
produit moins fréquemment depuis que le Bureau d’audiences publiques en environnement
(BAPE) a été créé en 1978; puisque le ministre confie à cet organisme le mandat de tenir des
audiences publiques sur toute question environnementale importante, avant la prépublication du
projet de règlement.
Le rôle du BAPE sera abordé à la section qui suit. Nous traiterons, par la suite, du processus de
consultation publique propre à la réglementation environnementale municipale.
118
Le RNCREQ regroupe le 16 CRE du Québec : « Présents depuis plus de trente-cinq ans au Québec, les seize conseils
régionaux de l’environnement (CRE) sont nés du désir de groupes environnementaux de créer un organisme régional de
concertation en environnement. Les premiers CRE ont été mis sur pied au début des années 70 au Saguenay-Lac-Saint-Jean et
dans l’Est-du-Québec (Bas-Saint-Laurent, Gaspésie). Au fil des ans, chaque région administrative (sauf le Nord-du-Québec) s’est
donnée son propre CRE, le seizième ayant été fondé en 1997 dans le centre du Québec. Aujourd’hui, les CRE interviennent en
faveur de la protection et de l’amélioration de l’environnement à l’échelle de chaque région (…). Créé en 1991, au moment où
déjà près de la moitié des CRE avaient vu le jour, le Regroupement national des conseils régionaux de l’environnement du
Québec a le mandat de renforcer le réseau des conseils régionaux de l’environnement et les interactions entre eux, de développer
des partenariats stratégiques et des projets porteurs, et de représenter ses membres en faisant connaître leurs positions. En 1995,
le gouvernement du Québec appuie le développement de ces organisations et met en place un programme de reconnaissance et de
soutien financier. (…). Le RNCREQ vise à protéger l’environnement et à promouvoir le développement durable dans une
perspective de défense de l’intérêt public (…).
Le RNCREQ œuvre dans la plupart des grands dossiers environnementaux : aires protégées et milieux humides, agriculture,
biodiversité, changements climatiques, développement durable, eau et protection des lacs, énergie, foresterie, gouvernance,
matières résiduelles, mines, transport et aménagement du territoire ». Adresse [En ligne]: http://www.rncreq.org/mission.php
(page consultée en février 2011).
74
1.3
Organismes consultatifs en matière de réglementation environnementale
1.3.1 Bureau d’audiences publiques en environnement
Le BAPE est un organisme indépendant dont le rôle est d'informer et de consulter la population
sur des questions relatives à la qualité de l’environnement. Il veille à ce que les préoccupations
des citoyens soient prises en compte dans les décisions du gouvernement. Le BAPE tient, à la
demande du ministre, des audiences publiques sur des ouvrages ou des activités qui comportent
des répercussions majeures sur l’environnement et qui sont mentionnés dans le Règlement sur
l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement administré par le ministère119, ainsi
que sur toute question environnementale qu’il lui soumet, tel que le prévoit l’alinéa deux de
l’article 6.3 de la LQE. C’est en vertu de cette disposition que le ministre confie à l’organisme la
tenue d’audiences publiques sur des questions qu’il a l’intention de réglementer. La consultation,
dans ce dernier cas, suit les règles du BAPE et elle se déroule selon le même schéma que celles
qui portent sur des ouvrages ou des activités mentionnés dans le Règlement sur l’évaluation et
l’examen des impacts sur l’environnement. Cette consultation ne remplace pas celle qui pourrait
être tenue en vertu de l’article 124 de la LQE.
Le BAPE effectue, de plus, de la médiation environnementale120. Toute personne peut demander
au ministre qu’un ouvrage ou une activité mentionné au Règlement sur l’évaluation et l’examen
des impacts sur l’environnement soit soumis à une consultation publique121. Le déclenchement
du processus d’audience publique constitue un pouvoir discrétionnaire dont le ministre est
investi122.
Pour les ouvrages ou les activités mentionnés dans le Règlement sur l’évaluation et l’examen des
impacts sur l’environnement, le ministre peut donc décider, à la demande d’un citoyen, de
confier au BAPE le mandat de tenir des consultations publiques. En ce qui concerne, plus
précisément, la tenue de consultations publiques sur des questions qu’il a l’intention de
soumettre à une réglementation, c’est aussi au ministre qu’incombe la responsabilité de confier le
mandat au BAPE. Dans le premier cas, la décision du ministre doit se fonder sur une liste
préétablie de projets soumis à évaluation et examen des impacts sur l’environnement. Dans la
deuxième situation, cependant, la décision du ministre est purement discrétionnaire. Le ministre
peut, par exemple, considérer qu’il est important d’intégrer les préoccupations de la population
sur des questions pouvant avoir des répercussions importantes sur l’environnement, avant que
119
LQE, supra, note 21, art. 31.3 : « Après avoir reçu l'étude d'impact sur l'environnement, le ministre la rend publique et indique
à l'initiateur du projet d'entreprendre l'étape d'information et de consultation publique prévue par le règlement du
gouvernement. » Les projets compris dans cette procédure sont identifiés au Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts
sur l’environnement, [ci-après REEIE] R.R.Q., 1981, c. Q-2, r. 9. Par exemple, un parc éolien, une centrale ou un poste
électrique, une autoroute, un site d’enfouissement, bref tout projet d’envergure. D’autres exemples sont disponibles [En ligne] :
http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/mandats/themes/index.htm (page consultée en février 2011).
120
LQE, supra, note 21, art. 6.3 : « le Bureau a pour fonctions d'enquêter sur toute question relative à la qualité de
l'environnement que lui soumet le ministre et de faire rapport à ce dernier de ses constatations ainsi que de l'analyse qu'il en a
faite. » Voir également [En ligne] : http://www.bape.gouv.qc.ca/ (page consultée en juin 2010).
121
Id., art 31.3 al. 2 : « Une personne, un groupe ou une municipalité peut, dans le délai prescrit par règlement du gouvernement,
demander au ministre la tenue d'une audience publique relativement à ce projet. »
122
Id., art 33.1 al.3 : «À moins qu'il ne juge la demande frivole, le ministre requiert le Bureau de tenir une audience publique et
de lui faire rapport de ses constatations ainsi que de l'analyse qu'il en a faite. »
Construction Bérou inc. c. Paradis, [1993] R.J.Q. 1497, LQE supra, note 21, art. 31.1 et ss. et REEIE, supra, note 47.
75
soit rédigé un projet de règlement. Le ministre fait ainsi appel au BAPE afin de consulter la
population sur des thématiques qu’il présente généralement sous la forme de politiques qui
devront éventuellement être mises en œuvre par une réglementation appropriée. Le BAPE a,
ainsi, consulté la population, puis conseillé le gouvernement sur les politiques suivantes :
Politique de gestion des matières résiduelles, Politique nationale de l’eau et Politique sur le
développement et la production porcine123. L’expertise du BAPE sera sans doute mise à profit
lors d’une consultation qui sera tenue sur la thématique des aires protégées que le gouvernement
envisage de réglementer.
Les rapports et analyses du BAPE ne sont pas contraignants pour le ministre. Ce dernier n’a,
comme seule obligation, que celle d’accuser réception de ces documents124. Le pouvoir
décisionnel ultime est dévolu au gouvernement.
La consultation publique du BAPE sur des thématiques suit, à peu de choses près, la même
procédure que celle prévue pour un ouvrage ou une activité soumis à évaluation et examen des
impacts sur l’environnement pour lequel le ministre consent à la tenue d’audiences publiques. Il
est donc opportun d’expliquer cette dernière, en faisant les distinctions qui s’imposent.
Dans le cas d’un ouvrage ou d’une activité réglementé, le promoteur dépose un avis au ministre,
l’informant de son intention de réaliser l’ouvrage ou l’activité soumis à évaluation et examen des
impacts environnementaux125. Le ministre répond alors à cet avis, en remettant au promoteur une
directive lui indiquant la nature, la portée et l’étendue de l’étude d’impact qu’il doit réaliser.
Dans le cas d’une thématique, le promoteur est en quelque sorte la direction du ministère de
laquelle relève le sujet. Par exemple, si la thématique porte sur la qualité de l’eau de
consommation, la Direction des politiques de l’eau du MDDEP informera le ministre de la
pertinence pour le gouvernement d’adopter une politique qui sera mise en œuvre par une
réglementation portant sur cette question.
C’est à cette étape que le sous-ministre adjoint peut suggérer au ministre de confier au BAPE la
tenue d’audiences publiques.
Si le ministre donne un mandat au BAPE, ce dernier publicise la politique et tout autre document
pertinent faisant partie du dossier; c’est-à-dire les études réalisées par les fonctionnaires du
MDDEP et celles des autres ministères, le cas échéant. Cette étape est appelée : étape
d’information du public. Il est alors permis, durant la période statutaire de consultation des
documents à des endroits déterminés par la commission d’enquête mise sur pied par le BAPE,
d’« adresser à la commission des questions pertinentes pour compléter l'information déjà fournie
123
Commissions d’enquêtes tenues sur les thématiques suivantes : 1988-1990 : les déchets dangereux; 1990-1991 : la stratégie de
protection des forêts contre les insectes et les maladies; 1996-1997 : la gestion des matières résiduelles; 1999-2000 : la gestion de
l’eau; 2002-2003 : le développement durable de la production porcine; 2004-2005 : les enjeux liés aux levés sismiques dans
l’estuaire et le golfe du Saint-Laurent. [En ligne]: http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/documentation/Encart_30ans.pdf (page
consultée en février 2011).
124
« … le BAPE n’a au fond que le droit d’écouter et de ventiler les oppositions sans pouvoir faire des recommandations
formelles au ministre qui n’est pas lié par les constatations ou suggestions de celui-ci. » Bellefleur c. Procureur général du
Québec, [1993] R.J.Q. 2320 (C.A.).
125
REEIE, supra, note 47, art 1 à 3.
76
relativement au dossier soumis au Bureau »126. Ensuite, toute personne qui le désire peut
participer à la deuxième étape, autorisée par le ministre, c’est-à-dire l’audience publique. Une
personne peut être un individu, un groupe représentatif ou une entreprise à qui le projet de
règlement peut potentiellement causer un impact sur son environnement ou ses opérations127.
L'audience publique est l'occasion pour les citoyens de questionner la commission et l’auteur de
la politique, afin d'obtenir d’eux de l’information supplémentaire sur celle-ci, notamment en ce
qui concerne sa mise en œuvre réglementaire. Les participants peuvent aussi y exprimer leurs
opinions, exposer leurs préoccupations et suggérer des modifications à la politique et des
orientations afin de guider le gouvernement dans la définition du cadre réglementaire approprié à
la résolution de la problématique soulevée128. L’un des commissaires de la commission
d’enquête du BAPE peut poser des questions et demander des éclaircissements aux intervenants.
Le BAPE peut également demander l’intervention de certains experts afin d’éclairer le débat ou
de raffiner la compréhension des enjeux.
Par la suite, le BAPE remet un rapport d’analyse au ministre, dans lequel il formule des
recommandations129. Le ministre peut alors demander au coordonnateur de la direction
concernée de modifier la politique. Le ministre achemine la politique et le rapport du BAPE au
Conseil exécutif qui décidera ultimement du sort réservé à ces derniers. Le ministre devra ensuite
suivre les étapes de la prépublication et de la publication dans la Gazette officielle du Québec.
1.3.2
Municipalités
Les municipalités disposent de pouvoirs importants dans le domaine de l’environnement. Les
lois et chartes qui les régissent les autorisent à adopter des règlements dans différents domaines :
bruit, collecte des ordures ménagères, assainissement et épuration de l’eau, qualité de
l’atmosphère, pour n’en mentionner que quelques-uns. Ces règlements doivent être compatibles
avec ceux adoptés par le gouvernement en vertu de la LQE. L’article 124 (3) de cette dernière
mentionne, comme il a été vu précédemment, qu’en cas d’incompatibilité entre les deux, le
règlement adopté en vertu de la LQE a préséance sur celui adopté par la municipalité, à moins
que ce dernier n’ait été approuvé par le ministre. C’est sans doute la proximité des citoyens aux
municipalités qui explique que ces dernières aient développé une démocratie participative
relativement élaborée dans l’adoption de règlements.
Ainsi, la Loi sur les cités et villes prévoit, qu’au moins une fois par mois, le conseil municipal
doit tenir une séance et que les séances doivent être publiques. C’est à l’occasion de ces
dernières que les contribuables ont le droit d’interroger les conseillers municipaux et le maire sur
126
Duplessis et autres, supra, note 41, p. 102.
Christine Duchaine, Développements récents en droit de l'environnement (2007), Service de la formation continue du Barreau
du Québec, 2007.
128
Duplessis et autres, supra, note 41.
129
Lorne Giroux, « La Loi sur la qualité de l'environnement : grands mécanismes et recours civils », dans Service de la
formation permanente du Barreau du Québec, vol. 19, Développements récents en droit de l'environnement, Éditions Yvon Blais,
Cowansville, 1996, p. 263, et Michel YERGEAU, Loi sur la qualité de l'environnement, texte annoté, Société québécoise
d'information juridique, Montréal, 1988, p. 37.
127
77
toute question qui concerne la municipalité, notamment les règlements que le conseil municipal
prévoit adopter. L’article 322 (2) de la Loi sur les cités et villes mentionne ce qui suit : « Une
séance du conseil comprend une période au cours de laquelle les personnes présentes peuvent
poser des questions orales aux membres du conseil »130. Les contribuables sont informés des
projets de règlements au moyen d’un avis de motion qui doit être lu à une séance du conseil
municipal. L’avis mentionne que le règlement sera adopté à la séance subséquente du conseil
municipal131. C’est lors de la séance à laquelle le règlement sera adopté que les citoyens peuvent
donner leur opinion sur celui-ci et, conséquemment, participer à un débat précédant son
adoption. Ils peuvent ainsi poser des questions, émettre des commentaires et formuler des
suggestions sur le projet de règlement. Le responsable de l'accès aux documents de la
municipalité doit remettre une copie du projet de règlement à tout citoyen qui en fait la demande
dans les deux jours juridiques précédant la tenue de la séance du conseil à laquelle le projet de
règlement doit être adopté132.
La municipalité ne peut adopter des règlements, des résolutions et d’autres ordonnances, que lors
des séances tenues par le conseil municipal133.
L’adoption des règlements de zonage et de lotissement des municipalités et des municipalités
régionales de comté (MRC) peut faire appel à des mécanismes de consultation populaire plus
élaborés. C’est notamment le cas des modifications aux schémas d’aménagement, aux plans de
gestion des matières résiduelles des MRC134 et aux règlements de zonage, de construction, de
lotissement et d’usage des municipalités135. De plus, tout règlement qui remplace ou modifie le
règlement de zonage ou de lotissement, ou qui concerne les usages conditionnels, doit aussi être
approuvé par les personnes habiles à voter, c’est-à-dire les citoyens concernés, lors d’une
approbation référendaire136.
2.
LE SYSTÈME FÉDÉRAL CANADIEN137
On distinguera l'analyse de l'économie générale de la Loi sur les textes réglementaires138, de
celle spécifique à l’environnement; la LCPE. Ces deux textes sont d'application simultanée, sous
l'empire de la prévalence des dispositions les plus favorables pour la consultation du public.
130
Loi sur les cités et villes, L.R.Q. c.-C-19, art. 319 à 322 (à jour au 1er juillet 2010). Lorsqu’une municipalité comprend plus
de 20 conseillers, la période réservée aux questions orales peut être remplacée par des questions écrites (art 322 al 3 et ss.).[En
ligne]
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/C_19/C19.html
(page
consultée en février 2011).
131
Id., art 356 (1).
132
Id., art 356 (3)
133
Id., art. 350.
134
Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., chapitre A-19.1, art. 53 (48 à 54) (à jour au 1er janvier 2011). [En ligne]
(page
http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/A_19_1/A19_1.html
consultée en février 2011).
135
Id., art. 123.
136
Id., art. 123, al. 3 et 4.
137
Consulter le tableau de l’Annexe 1 pour avoir un aperçu général du processus fédéral. Il est à noter que la Loi sur les textes
réglementaires (LTR) et la Loi d’interprétation (LIF) auxquelles réfère le tableau sont reproduites à l’Annexe 2 et que la
Directive sur la rationalisation de la réglementation (DRR) et la Directive du Bureau du Conseil privé (DBCP) auxquelles réfère
aussi le tableau, sont accessibles à partir des adresses Internet mentionnées à la note 71. Le tableau est tiré de Issalys et Lemieux,
supra, note 23, p. 566.
78
Le régime fédéral canadien de consultation publique ressemble à celui en vigueur dans la
province de Québec. Il faut donc se référer à celui de cette dernière en y faisant les adaptations
qui seront exposées dans la présente partie.
2.1
Régime général
2.1.1 Principe
Le principe, fixé par la Loi sur les textes réglementaires, est celui de la prépublication d’une
période minimale de 30 jours à la Gazette officielle du Canada, Partie I, du projet de règlement
où la consultation se poursuit durant cette période139. Cette période peut varier, sans jamais être
moindre, à l’exception de différents règlements de portée mineure ou à usage interne pour
l'administration, ainsi que diverses exceptions, notamment l’urgence et l’imprévisibilité qui
seront traitées ultérieurement140.
2.1.2 Champ d’application
La Loi sur les textes réglementaires s’applique à tout texte réglementaire141 qui origine de
l’administration fédérale. Cette dernière consiste en un organisme ou un ministère à qui le
gouvernement fédéral délègue certains pouvoirs, tout comme il en a été question pour le niveau
provincial142. Le projet de règlement peut également être initié par un parlementaire, c’est-à-dire
un député de la Chambre des communes ou un sénateur, un citoyen, mais aussi par un tribunal ou
une organisation non gouvernementale143. La Loi sur les textes réglementaires impose différentes
étapes par lesquelles un projet de règlement doit, en principe, cheminer, sous réserve de dispositions
contraires expresses de la loi habilitante144.
138
Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, c. S-22 (à jour au 16 janvier 2011). [En ligne] http://lois.justice.gc.ca/fra/S22/TexteComplet.html (page consultée en février 2011)
139
Directive du Cabinet de 2007 [En ligne] : http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/directive/directive01-fra.asp#_Toc162752808 (page
consultée en février 2011); Consulter aussi : Directive du Cabinet de 1986. [En ligne] : http://www.pcobcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&page=information&sub=publications&doc=legislation/part3-fra.htm (page consultée en février
2011) ; Luc Gagné, Le processus législatif et réglementaire fédéral, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1999, p. 346 et 347 [ciaprès Gagné - Fédéral]. Voir aussi le Règlement sur les textes réglementaires, C.R.C., c. 1509 (à jour au 9 juin 2010). [En ligne]
http://www.canlii.org/fr/ca/legis/regl/crc-c-1509/derniere/crc-c-1509.html (page consultée en février 2011).
140
Ces points seront traités dans la section 2.1.3. Pour les autres exceptions, consulter le Règlement sur les textes réglementaires,
id., art. 15.
141
C’est-à-dire : « Règlement, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement administratif, résolution, instruction ou
directive, formulaire, tarif de droits, de frais ou d’honoraires, lettres patentes, commission, mandat ou autre texte » qui n’émane
pas d’une société d’État ou d’un organisme judiciaire ou parajudiciaire ou autrement prescrit différemment par la loi habilitante,
id.,art. 2.
142
Pour des exemples, consulter [En ligne] : http://canada.gc.ca/depts/major/depind-fra.html (page consultée en février 2011).
143
« Le plus souvent, ce sont les agents de l’administration chargée de l’application de la loi habilitante qui prennent l’initiative
des mesures réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de cette loi, généralement à la suite des interventions des administrés
intéressés ou des consultations menées auprès d’eux par l’administration. Bien entendu, l’idée à l’origine d’une mesure
réglementaire peut aussi provenir d’un ministre, d’un parlementaire, d’un tribunal, d’un organisme administratif, du grand
public ». Gagné – Fédéral, supra, note 67, p. 330.
144
Supra, note 66, art. 2.
79
2.1.3 Régime
Les principales étapes du « processus de réglementation »145, c’est-à-dire, les étapes que doit
franchir un projet de texte réglementaire avant de devenir un règlement, sont les suivantes :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Planification du règlement
Analyse de la situation et de l’impact du règlement
Rédaction du projet de règlement
Examen du ministère de la Justice
Approbation du ministre responsable
Premier examen par le Secteur des affaires réglementaires (SAR) et le Secrétariat du
Conseil du trésor (SCT)146
Demande de prépublication au Conseil du trésor (CT) et prépublication
Mise à jour du projet de règlement
Deuxième examen par le SCT-SAR
Recommandation du CT pour l'approbation du gouverneur en conseil
Examen du Comité mixte permanent sur l'examen de la réglementation
Ces étapes sont toutes applicables au cheminement d’un règlement émanant d’une entité
fédérale, y compris ceux adoptés sous l’empire de la LCPE. Nous ne commenterons cependant
que celles qui revêtent une importance particulière au regard du processus d’adoption
réglementaire propre à la LCPE.
L’étape 1, celle de la planification du règlement, impose aux ministres l'obligation de faire
connaître, au moins annuellement, l’intention du gouvernement d’adopter des règlements dans
certains des domaines relevant de leur ministère. Ils doivent, à cet effet, publier un avis
d’intention dans la Partie III de la Gazette officielle du Canada - Rapport sur les plans et les
priorités du Budget des dépenses147 et dans le document intitulé : Projet de réglementation
145
Le processus de réglementation du gouvernement fédéral découle de l'effet combiné de la Directive du Cabinet sur la
rationalisation de la réglementation [En ligne] http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/directive/directive01-fra.asp (page consultée en
février 2011), de différentes lois - notamment la Loi sur les textes réglementaire, supra, note 66, ainsi que des directives ou des
guides du Cabinet fédéral [En ligne] : http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/documents/list-liste-fra.asp et http://www.tbs-sct.gc.ca/riqr/documents/gfrpg-gperf/gfrpg-gperf01-fra.asp (pages consultées en juin 2010).
La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation est entrée en vigueur le 1er avril 2007 et remplace la
Politique de réglementation du gouvernement du Canada (1999). Cette directive s'applique aux organismes de réglementation du
gouvernement fédéral [En ligne] http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/directive/directive01-fra.asp (page consultée en février 2011)
Cette section a été rédigée à partir du site du Conseil du trésor [En ligne] : http://www.pcobcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&page=information&sub=publications&doc=legislation/part3-fra.htm (page consultée en février
2011) et de Gagné – Fédéral, supra, note 67, p. 327 et ss. et du Guide du processus de réglementation, Gouvernement du Canada,
Bureau du Conseil privé, (à jour en 2007). [En ligne] http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/processguideprocessus-fra.asp (page
consultée en février 2011). À consulter également : La Politique de réglementation et les Guides sur la politique et le processus
du Secrétariat de la réglementation et les décrets du Bureau du Conseil privé : http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/index-fra.asp (page
consultée en février 2011)
La Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation vise à se conformer aux recommandations de l’OCDE. Voir à
ce sujet : Rapport de l’OCDE sur la réforme de la réglementation, 1997, supra, note 30 et Examen de l’OCDE de la réforme de
la réglementation, La réglementation au Canada, La capacité du gouvernement à produire des règlements de grande qualité,
2002, supra, note 30.
146
Lorsque le règlement a des incidences financières ou lorsque la loi habilitante du ministère requiert la recommandation du
Conseil du trésor au gouverneur en conseil, il passe par le SCT et ensuite par le SAR ; sinon il ne passe que par le SAR.
147
Ces informations sont publiées dans la Partie III - Rapport sur les plans et les priorités du Budget des dépenses :
http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/index-fra.asp (page consultée en juin 2010).
80
fédérale148. L’intention du gouvernement de réglementer un secteur donné peut aussi être connue
en consultant le site Internet du ministère concerné. Les communiqués de presse149, la liste des
consultations publiques150 et le glossaire des rapports et publications151 permettent aussi de
connaître l’intention gouvernementale de réglementer152, en plus des plans, programmes et
opérations du ministère. L’avis d’intention mentionne le titre du projet, un résumé explicatif
(entre 10 et 15 lignes), la date prévue de publication à la Gazette officielle du Canada
(généralement l'année suivante) et l'indication précise des coordonnées de la « personne
ressource ».
Une consultation informelle est réalisée à l’étape 2, c’est-à-dire, lors de l’analyse, par l’autorité
responsable, de la situation et de l’impact du règlement. Les principaux acteurs susceptibles
d’être affectés par le règlement sont consultés, sur invitation, afin que l’autorité responsable
puisse comprendre les besoins du milieu. Cette consultation a pour but d’établir la portée
optimale du règlement et de procéder à l’étape 3, celle de la rédaction du projet de règlement.
Les fonctionnaires consultés ont mentionné que le public peut intervenir le plus efficacement sur
la portée du règlement à l’étape 2, puisque les rédacteurs sont dans leur phase initiale de
réflexion à son sujet. Par la suite, les modifications au règlement sont mineures, puisque sa
portée est définie.
Le ministère prépare, le résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) qui comprend
une description du fondement, de l'objet et des modalités du règlement; un énoncé des alternatives
possibles en indiquant pour quelles raisons elles n'ont pas été retenues; des précisions sur les
incidences directes et indirectes en récapitulant les avantages et les coûts; des informations sur les
consultations déjà engagées et leurs résultats, ainsi qu’un exposé des modalités de mise en œuvre et
de respect du texte153.
Ce n’est qu’après avoir franchi les étapes 4, 5 et 6 qui concernent les approbations des juristes et
des financiers du gouvernement sur le projet de règlement, que la phase de la prépublication peut
être envisagée. Une demande à cet effet doit alors être acheminée au Conseil du trésor (étape 7).
La doctrine administrative considère que les prépublications ont notamment pour but de « fournir
un préavis des projets de règlement et d’encourager la participation du public touché ». Leur
Voir à cet effet: Gagné - Fédéral, supra, note 67, p. 336. Voir aussi: Gouvernement du Canada, Politique de réglementation,
Bureau du Conseil privé, 1999. [En ligne] http://www.pco-bcp.gc.ca/raoics-srdc/docs/Publications/regulatory_policy_f.pdf (page
consultée en juin 2010). Voir aussi, Guide du processus de réglementation, supra, note 73.
148
Gagné - Fédéral, supra, note 67, p. 334 à 339.
149
Canada,
Environnement
Canada.
Communiqués
de
presse.
2010
[En
ligne]
http://www.ec.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=714D9AAE-1 (page consultée en juin 2010).
150
Canada, Environnement Canada. Registre environnemental de la LCPE. Consultations publiques. [En ligne]
http://www.ec.gc.ca/RegistreLCPE/participation/ (page consultée en juin 2010).
151
Canada, Environnement Canada. Catalogue des publications d'Environnement Canada [En ligne]
http://www.ec.gc.ca/Publications/default.asp?lang=Fr (page consultée en juin 2010).
152
Il y est indiqué le titre du projet, un résumé explicatif (entre 10 et 15 lignes), la date prévue de publication à la Gazette officielle du
Canada (généralement l'année suivante) et l'indication précise des coordonnées de la « personne ressource » (adresse administrative,
téléphone professionnel).
153
Gagné - Fédéral, supra, note 67, p.346. Pour connaître le contenu du résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR),
consulter le Guide de rédaction de la réglementation [En ligne] : http://www.tbs-sct.gc.ca/ri-qr/documents/riaswg-grrier/riaswggrrier-fra.pdf (page consultée en février 2011).
Le REIR vise à l’élaboration et à l’adoption de « règlements intelligents ». Il est destiné au gouvernement et au public.
81
objectif serait aussi le suivant : « informer le public des progrès réalisés concernant les projets de
règlement contenus dans les projets de l'année précédente »154. Le contenu rédactionnel des
informations incluses dans la prépublication sert à mieux décrire le projet de règlement et ses
impacts. La prépublication contient généralement : le titre et la description du projet155, un
résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR), le texte du projet, un avis informant le
public que le projet ne sera soumis à l’adoption ou l’approbation définitive par l’autorité titulaire
du pouvoir réglementaire qu’au terme du délai spécifié, au minimum 30 jours, les coordonnées
de la personne à laquelle les commentaires doivent être adressés, de même que la date prévue de
publication officielle.
La prépublication du projet de règlement s’effectue dans la Partie I de la Gazette officielle du
Canada et le règlement final est publié dans la Partie II de celle-ci156. Ainsi, la Partie I de la
Gazette officielle du Canada permet d’informer le public des projets de règlements fédéraux.
Tel que mentionné précédemment, bien que le délai de droit commun de prépublication157 soit
de 30 jours, plusieurs exceptions existent. Certaines lois, notamment la LCPE, exigent un délai
plus long158. De plus, l’urgence et l’imprévisibilité peuvent modifier les conditions de la
prépublication. L'hypothèse de l'urgence doit être distinguée de celle de l'imprévisibilité159. Si la
première tend à la réduction ou à la suppression du délai de prépublication, la seconde,
constituée dès lors qu'il y a nécessité de réglementer en cours d'année sans que le projet de
règlement ait pu figurer dans le document Projets de réglementation fédérale, se traduit par une
recommandation d'augmenter le délai de publication préalable160. C’est seulement dans les cas de
réformes majeures du projet de règlement que la publication devra s’effectuer de nouveau avec
une nouvelle étude d’impact du règlement161.
Dans les 30 jours suivant la prépublication, le public pourra transmettre ses commentaires à la
personne ressource mentionnée dans la Gazette officielle du Canada. Comme cela a été
mentionné pour le volet provincial, les commentaires peuvent être acheminés par courriel, mais
aucun site Internet spécifique ne permet de les recevoir. Les commentaires seront analysés par le
comité en charge de les recueillir, qui en fera un résumé à l’intention du comité responsable de
154
On évalue la pertinence de l'initiative réglementaire en consultant les intéressés (secteur privé, groupes d'intérêts, etc.).
« Cette consultation permet aux personnes consultées d'exprimer leurs points de vue devant les autorités réglementaires et
augmente la probabilité que ces mêmes personnes se soumettent à cette législation exécutive une fois faite »: Gagné - Fédéral,
supra, note 67, à la page 330.
155
Rapport coût-avantage et objectifs visés.
156
Règlement sur les textes réglementaires, supra, note 67, art 11 et Gazette officielle du Canada, Canada, [En ligne]
http://canadagazette.gc.ca/index-fra.html (page consultée en février 2011).
157
La publication préalable constitue la dernière chance pour les personnes et les groupes intéressés d'examiner la réglementation
proposée et, au besoin, de la commenter. Lorsque le ministre recommande formellement au gouvernement du Canada que le
projet de règlement fasse l'objet d'une publication préalable, l'examen de celle-ci se fait par le Conseil du trésor. Pour des
informations relatives aux modalités de publication, au calendrier des échéances, etc., consulter le site web de la Gazette officielle
du Canada. [En ligne] http://www.gazette.gc.ca/consult/consult-fra.html (page consultée en février 2011).
158
Gagné - Fédéral, supra, note 67, p.346-347.
159
Le Conseil du trésor peut, exceptionnellement s'il estime qu'il existe de bonnes raisons de le faire, accorder une exemption ou
une réduction de la période de publication préalable.
160
Si la décision ministérielle de prolonger la période de publication préalable est postérieure à l'autorisation du Conseil du
Trésor, les motifs de cette décision doivent paraître dans un avis publié dans la Gazette du Canada et le RÉIR final - tel qu'il
paraît dans la Partie II de la Gazette officielle du Canada – doit également en témoigner.
161
Canada, Conseil du Trésor. Gérer la réglementation au Canada, Guide des Affaires réglementaires, Réforme de la
réglementation et du processus réglementaire, 1996, p.13.
82
rédiger le règlement. Ce dernier évaluera leur pertinence, fera une recommandation au ministre
concerné, qui procédera à l’étape 8 : Mise à jour du projet de règlement. Les consultations
publiques ne sont pas obligatoires et il appartient à l’organisme ou au ministre responsable du
règlement de décider de l’opportunité de tenir une telle consultation et de son étendue. Toutefois,
notamment dans le cas de Santé Canada et d’Environnement Canada, les consultations publiques
constituent la règle. Les experts et quelques groupes directement touchés par le règlement
(industries, commerces, etc.) y sont régulièrement invités.
Les Secteur des affaires réglementaires (SAR) et le Secrétariat du Conseil du trésor (SCT)
examinent le projet de règlement révisé après la prépublication et la réponse du ministre aux
commentaires recueillis à la suite de la prépublication et ils préparent ensuite le document
d'information à soumettre au Conseil du trésor (CT) (étape 9).
Il revient aux ministres du Conseil du trésor (CT) de prendre la décision de recommander
l'approbation du projet de règlement par le gouverneur en conseil (étape 10).
Le projet de règlement révisé est finalement soumis au Comité mixte permanent sur l'examen de
la réglementation. Ce dernier est un comité parlementaire qui a pour fonction d'examiner tous les
règlements. Il peut recommander qu'on apporte des changements au règlement. Il peut aussi faire
part de certains problèmes au Parlement et proposer que le règlement soit abrogé au moyen d'une
motion de rejet.
Puisque le gouvernement fédéral est investi d’une compétence constitutionnelle sur les
amérindiens, certains mécanismes assurent la consultation des peuples autochtones. Les
gouvernements provinciaux et leurs organismes peuvent également faire des représentations; ce
que le Québec n’hésite pas à faire. Puisque les intérêts des provinces ne sont souvent pas les
mêmes que ceux du gouvernement fédéral, la consultation provinciale, spécialement dans des
domaines de compétence liée, constitue la règle et le fédéral s’acquitte de cette tâche, même si le
processus de consultation n’est pas formel.
2.2
Régime applicable à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement
2.2.1 Principe
Le délai de prépublication de règlements découlant de la Loi canadienne sur la protection de
l'environnement (LCPE) est de 60 jours et une période de consultation est obligatoire durant ce
délai162.
2.2.2 Champ d’application matériel
Le principe qui précède s’applique seulement aux règlements découlant de la LCPE.
162
Loi canadienne sur la protection de l'environnement, L.C. 1999, c. 33, art 54 (3) et (3.1)
(à jour le 9 juin 2010) (ci-après LCPE) [En ligne] http://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-1999-c-33/derniere/lc-1999-c-33.html
(page consultée en février 2011).
83
2.2.3 Régime
Sanctionnée en 1999, la LCPE définit le cadre législatif environnemental s’appliquant aux
matières fédérales. Le délai de prépublication pendant lequel le public peut faire valoir ses
observations ou oppositions est doublé par rapport à celui du droit commun à cause du caractère
sensible des questions environnementales 163. L’étendue de la consultation est prévue à l’article
54(3) de la LCPE :
Dans l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par le paragraphe (1), le
ministre propose de consulter les gouvernements provinciaux ainsi que les
membres du comité qui sont des représentants de gouvernements autochtones; il
peut aussi consulter tout ministère, organisme public ou peuple autochtone, tout
représentant de l’industrie, des travailleurs et des municipalités ou toute personne
concernée par la qualité de l’environnement.
Cette disposition énonce donc que la consultation est en principe publique, c’est-à-dire qu’elle
est ouverte à tous. Elle permet une consultation élargie, en conférant le droit à toute personne,
groupe ou entité « concernés par la qualité de l’environnement » d’émettre des commentaires. La
LCPE facilite l’accès aux documents qu’elle régit, notamment à toute la documentation relative
aux consultations publiques, en établissant un registre appelé « registre de la protection de
l’environnement »164. En plus de porter sur des projets de règlements, les consultations
publiques peuvent avoir comme objet, des avis d’intention de règlements, des accords nationaux
et internationaux165, des décrets, des projets, des lignes directrices, etc.166
163
Lorsqu'ils proposent une politique, un programme, un plan ou un règlement, les ministères et organismes fédéraux doivent
tenir compte des facteurs environnementaux. Voir à ce sujet les lignes directrices découlant de la Directive du Cabinet sur le
processus d'évaluation environnementale des projets de politique et de programme de 1999, [En ligne] http://www.aceeceaa.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=B3186435-1 (page consultée en février 2011).
Les lignes directrices relatives au processus d'évaluation environnementale visent notamment à ce que l'Administration puisse
intégrer les considérations environnementales dans le processus de consultation publique. Loi canadienne sur l'évaluation
environnementale [ci-après LCEE], L.C. 1992, c. 37, art. 58 (3) (à jour au 9 juin 2010). [En ligne]
http://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lc-1992-c-37/derniere/lc-1992-c-37.html (page consultée en février 2011).
Lorsqu'il établit - pour remplir sa mission de protéger l'environnement - des objectifs, des directives et des codes de pratiques, le
ministre de l'Environnement "propose de consulter les gouvernements provinciaux ainsi que les membres du comité qui sont des
représentants de gouvernements autochtones" et ceux-ci ont 60 jours pour accepter l'offre. Ce délai expiré, le ministre publie les
objectifs, directives ou codes de pratique -- ou en donne avis -- dans la Gazette officielle du Canada et de toutes autres manières
qu'il le désire: LCPE, supra, note 90, article 54(3). Comparer cet article qui laisse au ministre le loisir de consulter toutes autres
personnes ou groupes de personnes, avec l'article 58(3) de la LCEE qui l'y contraint formellement en ce qui concerne les projets
de lignes directrices, de codes de pratiques, de critères ou d’arrêtés établis en vertu de l'article 58 de la dite loi.
164
LCPE, supra, note 90, art 12.
165
Les accords internationaux sur l'environnement sont négociés par le gouvernement fédéral qui s'appuie sur les positions
adoptées au cours de consultations menées par les gouvernements provinciaux, territoriaux et les gouvernements autochtones
autonomes ainsi que les partenaires canadiens.
Au Canada, le gouvernement fédéral est habilité à négocier et à conclure des accords internationaux. Il faut obtenir l'approbation
du Cabinet pour signer ou ratifier un nouvel accord ou y adhérer. En général, la signature par une partie traduit son intention de
ratifier l'entente de bonne foi. Habituellement, le Canada ne ratifie pas d'entente jusqu'à la mise en œuvre nationale de toutes les
mesures juridiques afin de veiller à ce que l'accord soit appliqué au moment de son entrée en vigueur. Dans certains cas, on doit
élaborer et présenter de nouveaux règlements en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) [LCPE
(1999)] ou d'autres lois existantes afin de se conformer aux exigences de l'accord. Des consultations ont ainsi été tenues avant la
ratification de accords suivants : Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (1987) ;
Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination (1989) ;
Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets (1972) ; Accord entre le Canada et les
84
Les propos tenus à la section 2.1.3 (Régime), s’appliquent à la présente section. Ainsi, il est plus
facile pour un citoyen ou un groupe d’exercer une influence sur un règlement, si les
représentations sont faites lors de la rédaction du projet de règlement, plutôt que dans la période
de consultation publique de 60 jours. En effet, cette dernière ne permet généralement que des
retouches mineures. Le gouvernement n’a, de surcroît, aucune obligation de tenir compte des
points de vue exprimés par la population. Ainsi, lorsqu’un projet de règlement est présenté, il est
très rarement substantiellement modifié, bien qu’il soit souvent amélioré, peaufiné et mieux
adapté aux réalités des différents groupes ou entités concernés.
Le processus assure l’acceptabilité sociale du règlement et prévient, jusqu’à un certain point, les
éventuelles difficultés d’application.
2.3
Instances parallèles
2.3.1 Régime de l’évaluation environnementale canadien
Les projets susceptibles de modifier la qualité de l’environnement sont soumis à la Loi
canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE)167. Cette dernière s’applique aux projets
sur lesquels le gouvernement du Canada possède une compétence ou un pouvoir décisionnel, que
ce soit à titre de promoteur, d’administrateur de terres, de bailleur de fonds ou d’organisme de
réglementation, à l’exception de projets expressément exclus par cette loi ou pour des situations
d’urgence168. L’évaluation doit être réalisée « le plus tôt possible au stade de la planification du
projet, avant la prise d’une décision irrévocable » par l’autorité responsable du projet169.
L’article 58(3) de la Loi prévoit que le ministre doit donner un préavis public raisonnable des
projets de lignes directrices, de codes de pratique, d’accords, de critères ou d’arrêtés et de la
possibilité pour quiconque de faire des observations. Ces documents doivent, de plus, être
accessibles au public, une fois qu’ils sont adoptés. Ils ne doivent pas être confondus avec les
projets de règlements qui sont visés par l’article 59 de la LCEE et qui sont soumis au processus
décrit à la section 2.2
États-Unis d'Amérique relatif à la qualité de l'eau des Grands Lacs (1972) ; L'Accord Canada-États-Unis sur la qualité de
l'air (1991) ; Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les déplacements transfrontaliers de déchets
dangereux (1986) ; OCDE Décision-Recommandation du Conseil sur le respect des principes de bonnes pratiques de
laboratoire (1989) ; La Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause
applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international (1998).
Pour d’autres exemples, consulter [En ligne] : http://www.ec.gc.ca/lcpe-cepa/default.asp?lang=Fr&n=F6BE7154-1 (page
consulté en février 2011).
166
LCPE, supra, note 90, art.13. Pour des exemples, consulter [En ligne] http://www.ec.gc.ca/RegistreLCPE/participation/ (page
consultée en février 2011). En outre, le terme règlement est défini à l’article 2 de la Loi sur les textes réglementaires.
167
LCEE, supra, note 91, art 5.
168
Id., art 5, 7 et ss. et 59 c).
169
Id., art. 11. Ce régime est l’équivalent, en quelque sorte, de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur
l'environnement. Il s’applique uniquement à des projets concrets et non à d’autres mécanismes ouverts et/ou discrétionnaires du
Ministre. L’intensité de l’évaluation dépend surtout du niveau de complexité des effets probables du projet. Par conséquent, il
existe quatre types d’évaluation environnementale : l’examen préalable (y compris l’examen préalable par catégorie), l’étude
approfondie, la médiation et l'évaluation par une commission d’examen. Id., art 14 et 15.
85
2.3.2 Conseil canadien des ministres de l’environnement170
Le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) regroupe les 14 ministres de
l’Environnement des provinces et des territoires du Canada, ainsi que le ministre de
l’environnement du gouvernement fédéral. Il agit comme un organisme national de concertation
des décideurs publics sur des questions nationales et internationales relatives à l’environnement.
Le CCME se réunit au moins une fois l’an. Les décisions sont prises par consensus et les
ministres sont responsables de veiller à ce que les législatures dont ils sont issus adoptent des lois
et des règlements qui reflètent l’esprit du consensus.
Le CCME peut décider de tenir des séances de consultation publiques afin de recueillir les
commentaires de la population sur des questions environnementales d’intérêt national171. Un
groupe de travail est alors formé et ce dernier est responsable de la coordination des activités de
consultation. Les consultations publiques s’étalent, de façon générale, sur deux à trois mois. Le
groupe de travail peut aussi demander à des groupes d’intérêt de participer aux réunions relatives
à un sujet qui les concernent et sur lequel ils peuvent apporter une contribution. Toute personne
ou groupe peut faire parvenir des commentaires écrits au groupe de travail. Ce dernier analyse
les commentaires écrits et il dresse un rapport pour le bénéfice du CCME. L’organisme met toute
l’information dont il dispose au service des personnes et des groupes qui désirent intervenir lors
de consultations publiques tenues par les gouvernements responsables de l’élaboration de normes
environnementales, de nature législative, mais aussi de nature réglementaire.
Le CCME a élaboré plusieurs directives et standards pancanadiens qui ont été adoptés sous
forme législative ou réglementaire par l’ensemble des membres172.
Le CCME constitue, sans contredit, un organisme qui joue un rôle non négligeable dans le
processus d’élaboration de la réglementation environnementale.
170
Consulter :
Conseil
canadien
des
ministres
en
environnement
[En
ligne]
http://www.ccme.ca/assets/pdf/gdlns_consultns_partnshps_stkhldrs_f.pdf (page consultée en février 2011).
171
Le CCME conçoit des stratégies nationales de portée très générale, par exemple, la Stratégie pancanadienne sur les émissions
acidifiantes) et des recommandations techniques portant sur des enjeux spécifiques, par exemple, le Code de recommandations
techniques pour les systèmes de stockage de produits pétroliers : [En ligne] http://www.ccme.ca/about/index.fr.html (page
consultée en février 2011).
172
Exemples de politiques adoptées : La conclusion d'une entente pour guider la coopération intergouvernementale dans le cas
des évaluations environnementales requérant des autorisations des deux ordres de gouvernement; L’établissement de standards
pancanadiens qui visent à protéger la santé des Canadiennes et des Canadiens en assurant une meilleure qualité de l’air; Une
entente visant à interdire l'exportation en vrac d'eau provenant des bassins hydrographiques du Canada; La Politique de gestion
des substances toxiques, qui prévoit une démarche coopérative et un processus multilatéral pour la désignation, l’évaluation, le tri
et la gestion des substances toxiques prioritaires à l’échelle nationale; Un plan d’action national pour encourager l’économie
d’eau dans les municipalités, qui préconisait une démarche cohérente axée sur l’économie d’eau, la réduction des coûts
d’infrastructures et la réduction des charges de pollution. Pour d’autres
exemples, consulter : [En
ligne] http://www.ccme.ca/about/accomplishments.fr.html (page consultée en février 2011).
86
3.
ÉLÉMENTS D'ÉVALUATION DES DISPOSITIFS173
3.1
Le consensus des acteurs
À travers les entretiens, deux éléments sont apparus comme absolument légitimes, constituant
une sorte de « culture du service public », partagés tant par les fonctionnaires que par les
citoyens. L'un est d'ordre technique, l'autre est d'ordre éthique.
3.1.1 L’élément technique : le pragmatisme de la modestie
Cet élément se rencontre surtout chez les fonctionnaires: ils indiquent, sous la forme d'une
évidence, que « tous les projets de règlements sont bonifiables », dans la double préoccupation
d'effectivité et d'efficacité.
3.1.2 L’élément éthique : une conception des rapports administration-administrés
À plusieurs reprises, sous des formes quasi-identiques, les interlocuteurs ont mis l'accent sur le
fait qu'ils « ne serait pas normal qu'un administré puisse être surpris par la publication d'un
règlement ». Le consensus sur la procédure de consultation réglementaire est indéniable.
Les objectifs de bonne administration et de démocratie participative se conjuguent au plan des
principes, alors que la mise en oeuvre est souvent marquée par le pragmatisme, notamment sur la
question des délais de prépublication, facilement extensibles si le besoin s'en fait sentir. En outre,
pour les projets de règlements (ou les programmes) importants, ou qui semblent développer des
oppositions résolues et argumentées, l'autorité initiatrice peut solliciter le recours à la formule de
l'audience (audition) publique.
3.2
Les éléments de critique
Les Administrations québécoise et canadienne - on l'a vu - se livrent à des consultations avant la
phase de prépublication. Ces concertations, plus ou moins discrétionnaires, sont internes à
l'Administration elle-même, et visent également des partenaires repérés, jugés particulièrement
intéressés ou particulièrement utiles. De manière générale, le principe du « partenariat » fait
l'objet d'une faveur particulière.
Ces concertations constituant une sorte de phase de « pré-pré-publication » semblent plus
intenses au niveau fédéral, utilisant parfois des techniques de psycho-sociologie relatives à
l'analyse d'un problème, à la gestion des conflits d'intérêts et à la prise de décision
(brainstorming, séminaires fermés).
Non attachées à un « projet de projet » de règlement, mais en quelque sorte en amont, d'autres
formules sont mises en oeuvre. Ainsi, un système de rencontres bi ou tri-annuel entre
Administration et associations d'industriels est quasi-institutionnalisé, consistant en des échanges
de vue généraux sur les politiques à promouvoir au regard des évaluations conduites. Il faut
173
Cette partie provient, presque mot pour mot, d’une étude réalisée en 1994 par le professeur Michel Prieur pour le Ministère de
l’Environnement de France. L’information que l’on y trouve a été mise à jour.
87
encore faire état de la pratique des "business connexions" (qualifiés par les fonctionnaires de
"grandes messes") qui réunissent les représentants d'Environnement Canada et l'ensemble des
secteurs industriels (patronat et syndicat de salariés), soit près de 300 organes représentatifs. Le
Ministère présente ses initiatives générales qui donnent lieu à débat. De même, Environnement
Canada a des rencontres régulières avec les grandes fédérations d'associations de protection de
l'environnement. A cet égard, les fonctionnaires avouent quelques difficultés tenant à la mesure
de la représentativité, et à la recherche de "personnes crédibles" au sein des associations.
Assez fréquemment, les associations de défense de l'environnement expriment leur réserve quant
au contenu et à la portée des phases d'amont de la prépublication. Un interlocuteur évoque une
"phase ténébreuse".
Au final, la prépublication s'insère dans un mode d'administration générale faisant l'objet d'une
politique soutenue. L'impératif affiché est de tendre à la consultation de tous, le plus en amont
possible. Une importance particulière est ainsi attachée à la consultation interne à
l'Administration, où il est demandé aux fonctionnaires de terrain chargé potentiellement
d'appliquer la réglementation en projet de réagir sur son opportunité et la faisabilité de sa mise en
oeuvre. Rares, selon les fonctionnaires et les interlocuteurs n'appartenant pas à l'Administration,
sont les projets pré-publiés de quelque importance qui ne font pas l'objet de mémoires émanant
du public et des organismes intermédiaires et aboutissant à une bonification du projet de
règlement. Le processus peut parfois s'étaler, lorsqu'il n'y a pas urgence, sur trois années. Il est
encore précisé que c'est la « culture professionnelle » des fonctionnaires qui est puissamment
modifiée par le système de la pré - publication. Le principe est donné comme « très bien reçu »
par les différents acteurs.
Les réactions à la prépublication sont individuelles et collectives. Comme il est normal, on repère
la constance de certaines « clientèles ». Il est fréquent qu'un projet suscite entre dix et soixante
mémoires écrits.
Quelle que soit l'importance des phases d'amont dites « ténébreuses » (elles consistent souvent
en une négociation administration/industriels sur des seuils techniques), les fonctionnaires
insistent sur le caractère essentiel de la prépublication. En effet, en l'absence de cette formalité, la
multiplication des consultations formelles ou informelles d'amont ne satisferait pas le principe de
la participation de tous, ni à celui de « bon gouvernement », en laissant constamment subsister
un maître du jeu majeur : l'Administration. C'est que les consultations d'amont ne peuvent être
simultanées et ont lieu de manières successives. On a alors le processus suivant:
-
une première consultation sur le projet A a lieu auprès de l'organe x. Le projet est
bonifié donc modifié, et devient le projet B
une deuxième consultation a lieu auprès de l'organe y sur le projet B, qui bonifié,
devient le projet C
une troisième consultation a lieu après de l'organe z sur le projet C lequel, bonifié,
devient le projet D
(...) : ad libitum
88
Au final, on aboutit à un projet modifié à plusieurs reprises, soit le projet N, qui peut ne
correspondre en rien aux attentes des organes x et y, qui seront « surpris » par le règlement, alors
qu'ils ont été officiellement associés à son élaboration. Pour pallier ce dysfonctionnement, il
faudrait imaginer une circularité longue de consultations individuelles; mais qui serait lourde à
administrer. En revanche, la prépublication portant sur le texte d’un ministère permet à tous
(publics, organes non consultés ou consultés) de réagir.
Cependant, le sentiment apparaît chez certains qu'on peut parfois engendrer un phénomène «
d'inflation consultative », qui se traduit simultanément par une « lassitude » partagée par tous, et
par un coût financier jugé excessif. Ces éléments expliquent le recours croissant à la «
consultation-papier », qui ne connaît pas de réunions contradictoires, ni d'audiences publiques. À
l'inverse, certaines associations de défense de l’environnement souhaitent une systématisation
des audiences publiques relatives aux projets de règlements.
CONCLUSION
Notre étude a démontré que la procédure d’élaboration des règlements au niveau fédéral et
québécois est perméable à une influence relative de la population. Cette dernière peut, d’une
certaine manière, conseiller l’autorité responsable d’un règlement afin que soient intégrées les
préoccupations des groupes concernés qui en sont issus. L’influence peut s’exercer à la suite de
la prépublication du projet de règlement ou préalablement à celle-ci, lors de consultations ciblées
par l’autorité responsable du règlement. Cette dernière voie semble donner des résultats plus
probants, compte tenu de l’état d’esprit des concepteurs du règlement à ce stade. Ils sont, en
effet, réceptifs à des commentaires, puisque leur réflexion porte, avant tout, sur le choix du type
d’intervention réglementaire le plus opportun. Les consultations formelles ou informelles, sur
invitation, semblent être le meilleur moyen d’influencer le sort des textes réglementaires. Les
consultations publiques, quant à elles, facilitent l’acceptation sociale du projet de règlement.
PERSONNES RESSOURCES CONSULTEES
Assemblée nationale du Québec
Henley, Dany. Demande d’information sur le processus consultatif aux Commissions de
l’Assemblée nationale. Secrétaire à la Commission permanente des transports et de
l’environnement :
Édifice Pamphile-Le May
1035, rue des Parlementaires, 3e étage, Bureau 3.15, Québec (Québec) G1A 1A3
Téléphone : 1-418 643-2722 ou 1 866 députés (337-8837)
Processus réglementaire au Québec et LQE
Maranda, Yvon. Demande d’information sur le processus consultatif de la LQE et au Ministère
du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. Chef du Service de la gestion
intégrée de l’eau et Direction des politiques de l’eau :
89
Édifice Marie-Guyart
675, boulevard René-Lévesque Est, 8e étage, boîte 42, Québec (Québec) G1R 5V7
Téléphone : 418 521-3885, poste 4117
Courrier électronique : [email protected]
Bureaux de la Régie de l’Énergie. Demande d’information sur le processus consultatif à la Régie
de l’Énergie. Service des communications :
Région de Montréal
Tour de la Bourse, 800, Place Victoria, Bureau 2.55
Montréal (Québec) H4Z 1A2
Téléphone : 514 873-2452
Bureau d’audiences publiques sur l’Environnement. Demande d’information sur le processus
consultatif au BAPE. Bureau du secrétariat des commissaires :
Édifice Marie-Guyart, 29e étage
675, boulevard René-Lévesque Est, Québec (Québec), G1R 5V7
Téléphone : 418 521-3830 ou 1 800 561-1616
Informations également recueillies au :
[En ligne] http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/participer/ (page consultée en juin 2010)
et
Centre d'information :
Téléphone : (418) 643-7447 (sans frais) : 1 800 463-4732
Courriel : [email protected]
Chambre des Communes et Sénat du Canada
Desforges, Guyanne L. Demande d’information sur le processus consultatif aux Commissions de
la Chambre des Communes. Greffière du Comité de l’environnement et du développement
durable de la Chambre des Communes et du Sénat :
Tél. : 613-992-5023
131, rue Queen, sixième étage
Chambre des communes
Ottawa (Ontario) K1A 0A6
Canada
Courriel : [email protected]
Processus réglementaire au Canada et à LCPE
Pernier, Yannick. Demande d’information sur le processus consultatif de la LCPE et des autres
lois environnementales. Direction des affaires réglementaires à Environnement Canada :
Tél. : 1-819-934-4152
90
Lindsay, Fedoto et Bethune. Demande d’information sur le processus consultatif de la LCPE et
des autres lois environnementales. Direction des affaires réglementaires à Environnement
Canada :
Tel. : 1-819-953-1652 et 1-819-953-2599
Informathèque
Place Vincent Massey, 8e étage
351, boulevard St-Joseph, Gatineau (Québec) K1A 0H3
Téléphone : (819) 997-2800 ou 1-800-668-6767
Courriel : [email protected]
Agence canadienne d'évaluation environnementale. Demande d’information sur le processus
consultatif de la LCEE. Service des communications :
22e étage, Place Bell
160, rue Elgin, Ottawa (Ontario) K1A 0H3
Tél. : 613-957-0700, Numéro sans frais : 1-866-582-1884
Groupes environnementaux
Bourke, Phil. Demande d’information sur le processus consultatif du provincial pour la LQE, la
LRE et le BAPE. Directeur du Regroupement national québécois des Conseils régionaux en
environnement :
Tél. : 1-514-861-7022
Morantz, Matthew. Demande d’information sur le processus consultatif au fédéral. Directeur de
Making Waves, Montréal :
Tél.: 1-888-530-5618 x 101
Courriel: [email protected]
Darier, Éric. Demande d’information sur le processus consultatif au fédéral. Directeur de
Greenpeace, Montréal.
454 Laurier Est, 3e étage, Montréal, Québec, H2J 1E7
Téléphone: 514-933-0021
91
ANNEXE 1
Tableau reproduit à partir de la source suivante : Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action
gouvernementale, Précis de droit des institutions administratives, Cowansville, 3e ed., Éditions
Yvon Blais, 2009, p. 566.
L’action gouvernementale
LE PROCESSUS RÉGLEMENTAIRE
Québécois
ANNONCE DU PROJET
• Rapports sur les plans et priorités
ÉLABORATION DU PROJET
DOCE 31.1 + Ann. B
DOCE 27 + Ann. A
LR 1
DOCE 30
•
•
•
•
Fédéral
PR
PR
DBCP
DBCP
Étude d’impact
Mémoire
Projet de règlement
Projet de décret
LR 4 à 7
EXAMEN DU PROJET
LTR 3 et 4
DOCE ch. 1, IV, VI et
VII
ADOPTION DU PRINCIPE DU PROJET
DBCP
LR 8 à 14
PUBLICATION DU PROJET
PR
• Observation du public
• Modification éventuelle du projet
DH
LR 15 et 16
ADOPTION DU RÈGLEMENT
Par décret
DH
+ ENREGISTREMENT
PUBLICATION DU RÈGLEMENT
LTR 5 et 6
LTR 10 et 11
LR 17 à 19
ENTRÉE
EN
RÈGLEMENT
VIGUEUR
DU
LTR 9 LIF 6
LR 21 à 24
CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
RÈGLEMENT
DU
LTR 19
DOCE 31.2 + Ann. B
RÉVISION DE LA RÉGLEMENTATION
DRR
92
LR :
Loi sur les règlements
DOCE : Décret sur l’organisation et le
Fonctionnement du Conseil exécutif
réglementation
DH :
Dispositions habilitantes
LTR : Loi sur les textes réglementaires
LIF : Loi d’interprétation
DRR : Directive sur la rationalisation
de
DH : Dispositions habilitantes
DBCP :
Directives du Bureau du Conseil Privé
* Valable pour les règlements pris ou approuvés par le gouvernement (Québec) et le gouverneur en conseil (fédér
93
ANNEXE 2
1)
Loi constitutionnelle de 1867
2)
Loi sur les règlements
3)
Loi sur les compétences municipales
4)
Loi sur la qualité de l'environnement
5)
Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement
6)
Loi sur les cités et villes
7)
Loi sur l'aménagement et l'urbanisme
8)
Loi sur les textes réglementaires
9)
Règlement sur les textes réglementaires
10)
Loi d’interprétation (fédérale)
11)
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
12)
Loi canadienne sur la protection de l’environnement
1) Loi constitutionnelle de 1867
Référence : Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3
VI.
DISTRIBUTIO
N
DES
POUVOIRS
LÉGISLATIFS
POUVOIRS DU PARLEMENT
Autorité
législative
parlement
Canada
91.
du
du
Il sera loisible à la Reine, de l'avis et du consentement du Sénat
et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix,
l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes
les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la
présente loi exclusivement assignés aux législatures des
provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre
la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article,
il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition
contraire énoncée dans la présente loi) l'autorité législative
exclusive du parlement du Canada s'étend à toutes les matières
tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés,
savoir:
1. Abrogé.
1A. La dette et la propriété publiques.
2. La réglementation du trafic et du commerce.
2A. L'assurance-chômage.
3. Le prélèvement de deniers par tous modes
ou systèmes de taxation.
4. L'emprunt de deniers sur le crédit public.
5. Le service postal.
6. Le recensement et les statistiques.
7. La milice, le service militaire et le service
naval, et la défense du pays.
8. La fixation et le paiement des salaires et
honoraires des officiers civils et autres du
gouvernement du Canada.
9. Les amarques, les bouées, les phares et l'île
de Sable.
10. La navigation et les bâtiments ou navires
(shipping).
95
11. La quarantaine et l'établissement et maintien
des hôpitaux de marine.
12. Les pêcheries des côtes de la mer et de
l'intérieur.
13. Les passages d'eau (ferries) entre une
province et tout pays britannique ou
étranger, ou entre deux provinces.
14. Le cours monétaire et le monnayage.
15. Les banques, l'incorporation des banques et
l'émission du papier-monnaie.
16. Les caisses d'épargne.
17. Les poids et mesures.
18. Les lettres de change et les billets
promissoires.
19. L'intérêt de l'argent.
20. Les offres légales.
21. La banqueroute et la faillite.
22. Les brevets d'invention et de découverte.
23. Les droits d'auteur.
24. Les Indiens et les terres réservées pour les
Indiens.
25. La naturalisation et les aubains.
26. Le mariage et le divorce.
27. La loi criminelle, sauf la constitution des
tribunaux de juridiction criminelle, mais y
compris la procédure en matière criminelle.
28. L'établissement,
le
maintien,
et
l'administration des pénitenciers.
29. Les catégories de sujets expressément
exceptés dans l'énumération des catégories
de sujets exclusivement assignés par la
présente loi aux législatures des provinces.
Et aucune des matières énoncées dans les catégories de sujets
énumérés dans le présent article ne sera réputée tomber dans la
catégorie des matières d'une nature locale ou privée comprises
dans l'énumération des catégories de sujets exclusivement
assignés par la présente loi aux législatures des provinces.
POUVOIRS
EXCLUSIFS
PROVINCIALES
Sujets soumis au
92.
DES
LÉGISLATURES
Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire
96
contrôle exclusif
de la législation
provinciale
des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de
sujets ci-dessous énumérés, savoir:
1. Abrogé.
2. La taxation directe dans les limites de la
province, dans le but de prélever un revenu
pour des objets provinciaux;
3. Les emprunts de deniers sur le seul crédit de
la province;
4. La création et la tenure des charges
provinciales, et la nomination et le paiement
des officiers provinciaux;
5. L'administration et la vente des terres
publiques appartenant à la province, et des
bois et forêts qui s'y trouvent;
6. L'établissement,
l'entretien
et
l'administration des prisons publiques et des
maisons de réforme dans la province;
7. L'établissement,
l'entretien
et
l'administration des hôpitaux, asiles,
institutions et hospices de charité dans la
province, autres que les hôpitaux de marine;
8. Les institutions municipales dans la
province;
9. Les licences de boutiques, de cabarets,
d'auberges, d'encanteurs et autres licences,
dans le but de prélever un revenu pour des
objets provinciaux, locaux, ou municipaux;
10. Les travaux et entreprises d'une nature
locale, autres que ceux énumérés dans les
catégories suivantes:
(a) Lignes de bateaux à vapeur ou autres
bâtiments, chemins de fer, canaux,
télégraphes et autres travaux et entreprises
reliant la province à une autre ou à d'autres
provinces, ou s'étendant au-delà des limites
de la province;
(b) Lignes de bateaux à vapeur entre la province
et tout pays dépendant de l'empire
britannique ou tout pays étranger;
(c) Les travaux qui, bien qu'entièrement situés
dans la province, seront avant ou après leur
exécution déclarés par le parlement du
Canada être pour l'avantage général du
Canada, ou pour l'avantage de deux ou d'un
plus grand nombre des provinces;
11. L'incorporation des compagnies pour des
97
12.
13.
14.
15.
16.
objets provinciaux;
La célébration du mariage dans la province;
La propriété et les droits civils dans la
province;
L'administration de la justice dans la
province, y compris la création, le maintien
et l'organisation de tribunaux de justice pour
la province, ayant juridiction civile et
criminelle, y compris la procédure en
matières civiles dans ces tribunaux;
L'infliction de punitions par voie d'amende,
pénalité, ou emprisonnement, dans le but de
faire exécuter toute loi de la province
décrétée au sujet des matières tombant dans
aucune des catégories de sujets énumérés
dans le présent article;
Généralement toutes les matières d'une
nature purement locale ou privée dans la
province.
RESSOURCES NATURELLES NON RENOUVELABLES,
RESSOURCES
FORESTIÈRES
ET
ÉNERGIE
ÉLECTRIQUE
Compétence
provinciale
Exportation hors
des provinces
92A.
(1) La législature de chaque province a compétence exclusive
pour légiférer dans les domaines suivants :
(a) prospection des ressources naturelles non
renouvelables de la province;
(b) exploitation, conservation et gestion des
ressources naturelles non renouvelables et
des ressources forestières de la province, y
compris leur rythme de production primaire;
(c) aménagement, conservation et gestion des
emplacements et des installations de la
province destinés à la production d'énergie
électrique.
(2) La législature de chaque province a compétence pour
légiférer en ce qui concerne l'exportation, hors de la province, à
destination d'une autre partie du Canada, de la production
primaire tirée des ressources naturelles non renouvelables et des
ressources forestières de la province, ainsi que de la production
d'énergie électrique de la province, sous réserve de ne pas
98
adopter de lois autorisant ou prévoyant des disparités de prix ou
des disparités dans les exportations destinées à une autre partie
du Canada.
Pouvoir
Parlement
du
(3) Le paragraphe (2) ne porte pas atteinte au pouvoir du
Parlement de légiférer dans les domaines visés à ce paragraphe,
les dispositions d'une loi du Parlement adoptée dans ces
domaines l'emportant sur les dispositions incompatibles d'une
loi provinciale.
Taxation
ressources
des
(4) La législature de chaque province a compétence pour
prélever des sommes d'argent par tout mode ou système de
taxation :
(a) des ressources naturelles non renouvelables
et des ressources forestières de la province,
ainsi que de la production primaire qui en est
tirée;
(b) des emplacements et des installations de la
province destinés à la production d'énergie
électrique, ainsi que de cette production
même.
Cette compétence peut s'exercer indépendamment du fait que la
production en cause soit ou non, en totalité ou en partie,
exportée hors de la province, mais les lois adoptées dans ces
domaines ne peuvent autoriser ou prévoir une taxation qui
établisse une distinction entre la production exportée à
destination d'une autre partie du Canada et la production non
exportée hors de la province.
«Production
primaire»
(5) L'expression «production primaire» a le sens qui lui est
donné dans la sixième annexe.
Pouvoirs
ou
droits existants
(6) Les paragraphes (1) à (5) ne portent pas atteinte aux
pouvoirs ou droits détenus par la législature ou le gouvernement
d'une province lors de l'entrée en vigueur du présent article.
(…)
Uniformité des
lois dans trois
provinces
UNIFORMITÉ
DES
LOIS
DANS
ONTARIO,
LA NOUVELLE-ÉCOSSE ET LE NOUVEAU-BRUNSWICK
94.
Nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente
99
loi, le parlement du Canada pourra adopter des mesures à l'effet
de pourvoir à l'uniformité de toutes les lois ou de parties des lois
relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la
Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et de la procédure
dans tous les tribunaux ou aucun des tribunaux de ces trois
provinces; et depuis et après la passation de toute loi à cet effet,
le pouvoir du parlement du Canada de décréter des lois relatives
aux sujets énoncés dans telles lois, sera illimité, nonobstant
toute chose au contraire dans la présente loi; mais toute loi du
parlement du Canada pourvoyant à cette uniformité n'aura
d'effet dans une province qu'après avoir été adoptée et décrétée
par la législature de cette province.
Législation
concernant
les
pensions
de
vieillesse et les
prestations
additionnelles
PENSIONS DE VIEILLESSE
94A.
Pouvoir
concurrent
de
décréter des lois
au
sujet
de
l'agriculture, etc.
Le Parlement du Canada peut légiférer sur les pensions de
vieillesse et prestations additionnelles, y compris des prestations
aux survivants et aux invalides sans égard à leur âge, mais
aucune loi ainsi édictée ne doit porter atteinte à l'application de
quelque loi présente ou future d'une législature provinciale en
ces matières.
AGRICULTURE ET IMMIGRATION
95.
Dans chaque province, la législature pourra faire des lois
relatives à l'agriculture et à l'immigration dans cette province; et
il est par la présente déclaré que le parlement du Canada pourra
de temps à autre faire des lois relatives à l'agriculture et à
l'immigration dans toutes les provinces ou aucune d'elles en
particulier; et toute loi de la législature d'une province relative à
l'agriculture ou à l'immigration n'y aura d'effet qu'aussi
longtemps et que tant qu'elle ne sera incompatible avec aucune
des lois du parlement du Canada.
100
2) LOI SUR LES REGLEMENTS
L.R.Q.,
SECTION
DÉFINITIONS ET APPLICATION DE LA LOI
chapitre R-18.1
I
1. Dans la présente loi, on entend par:
«projet de règlement»: le texte qu'une autorité veut édicter comme règlement, lorsque la loi
n'en exige pas l'approbation par une autre autorité, ou, dans le cas contraire, le texte qui doit
être soumis pour approbation;
«règlement»: un acte normatif, de caractère général et impersonnel, édicté en vertu d'une loi
et qui, lorsqu'il est en vigueur, a force de loi.
1986, c. 22, a. 1.
2. La présente loi s'applique à tout projet de règlement et à tout règlement qui peut être édicté
ou approuvé par le gouvernement, le Conseil du trésor, un ministre ou un organisme dont le
gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que le
personnel soit nommé suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) ou dont le
fonds social fait partie pour moitié ou plus du domaine de l'État.
1986, c. 22, a. 2; 1999, c. 40, a. 256; 2000, c. 8, a. 242.
3. La présente loi ne s'applique pas:
1° aux projets de règlement ni aux règlements portant sur la régie interne, sur l'exercice d'un
pouvoir d'emprunt ou sur la gestion de ressources humaines, y compris l'ensemble des
conditions de travail des employés nommés selon la Loi sur la fonction publique (chapitre F3.1.1) et celles du personnel des établissements ou organismes visés aux paragraphes 3°, 3.1°
et 4° ainsi qu'à l'article 2;
2° aux projets de règlement ni aux règlements des municipalités ou d'un organisme qui peut
les édicter à leur place, ni à ceux des organismes mandataires de ces municipalités, ni à ceux
des organismes supramunicipaux au sens de la Loi sur le régime de retraite des élus
municipaux (chapitre R-9.3), ni à ceux de l'Administration régionale Kativik;
3° aux projets de règlement ni aux règlements des commissions scolaires, ni à ceux des
collèges d'enseignement général et professionnel, ni à ceux des organismes institués en vertu
de la Loi sur l'Université du Québec (chapitre U-1);
3.0.1° aux projets de règlement ni aux règlements du Conservatoire de musique et d'art
dramatique du Québec;
3.1° aux projets de règlement ni aux règlements des établissements au sens de la Loi sur les
services de santé et les services sociaux (chapitre S-4.2), ni à ceux des agences de la santé et
des services sociaux visées par cette loi;
101
4° aux projets de règlement ni aux règlements des établissements au sens de la Loi sur les
services de santé et les services sociaux pour les autochtones cris (chapitre S-5), ni à ceux des
conseils régionaux de santé et de services sociaux constitués en vertu de cette loi;
5° aux projets de règles ni aux règles de pratique des tribunaux judiciaires;
6° aux projets de règlement ni aux règlements que le gouvernement peut déterminer par
décret.
1986, c. 22, a. 3; 1988, c. 85, a. 98; 1992, c. 21, a. 297; 1992, c. 57, a. 691; 1994, c. 2, a. 80;
1994, c. 23, a. 23; 2000, c. 8, a. 242; 2005, c. 32, a. 308.
SECTION
EXAMEN DES PROJETS DE RÈGLEMENT
II
4. Tout projet de règlement doit être transmis, pour examen, au ministre de la Justice ou à une
personne qu'il désigne par l'autorité qui veut l'édicter ou, dans le cas d'un texte qui doit être
soumis pour approbation, par celle qui doit l'approuver.
1986, c. 22, a. 4.
5. L'examen porte sur:
1° la légalité du projet de règlement transmis;
2° l'harmonisation du projet avec les lois et les règlements en vigueur;
3° la conformité juridique du projet avec le but recherché;
4° la cohérence des dispositions du projet;
5° la qualité de la rédaction du projet.
1986, c. 22, a. 5.
6. Dès que l'examen du projet de règlement est terminé, un avis motivé est donné à l'autorité
qui a transmis le projet.
1986, c. 22, a. 6.
7. Le projet de règlement pour lequel un avis a été donné doit être transmis de nouveau, pour
examen, s'il est par la suite modifié autrement que pour faire suite à cet avis.
1986, c. 22, a. 7.
SECTION
PUBLICATION DES PROJETS DE RÈGLEMENT
III
8. Tout projet de règlement est publié à la Gazette officielle du Québec.
102
1986, c. 22, a. 8.
9. L'article 8 n'a pas pour effet de rendre obligatoire la publication à la Gazette officielle du
Québec d'un texte auquel renvoie un projet de règlement.
1986, c. 22, a. 9.
10. Un projet de règlement publié à la Gazette officielle du Québec est accompagné d'un avis
qui indique notamment le délai avant l'expiration duquel le projet ne pourra être édicté ou
soumis pour approbation et le fait que tout intéressé peut, durant ce délai, transmettre des
commentaires à la personne qui y est désignée.
1986, c. 22, a. 10.
11. Un projet de règlement ne peut être édicté ou soumis pour approbation avant l'expiration
d'un délai de 45 jours à compter de sa publication à la Gazette officielle du Québec ou avant
l'expiration du délai mentionné dans l'avis qui l'accompagne ou dans la loi en vertu de laquelle
le projet peut être édicté ou approuvé lorsque cet avis ou cette loi prévoit un délai plus long.
1986, c. 22, a. 11.
12. Un projet de règlement peut être édicté ou approuvé à l'expiration d'un délai plus court
que celui qui lui est applicable ou sans avoir fait l'objet d'une publication, lorsque l'autorité
qui l'édicte ou l'approuve est d'avis qu'un motif prévu par la loi en vertu de laquelle le projet
peut être édicté ou approuvé ou que l'un des motifs suivants le justifie:
1° l'urgence de la situation l'impose;
2° le projet vise à établir, modifier ou abroger des normes de nature fiscale.
1986, c. 22, a. 12.
13. Le motif justifiant un délai de publication plus court doit être publié avec le projet de
règlement et celui justifiant l'absence d'une telle publication doit être publié avec le règlement.
1986, c. 22, a. 13.
14. Un projet de règlement peut être modifié après sa publication sans qu'il soit nécessaire de
le publier de nouveau.
1986, c. 22, a. 14.
SECTION
PUBLICATION ET ENTRÉE EN VIGUEUR DES RÈGLEMENTS
IV
15. Tout règlement est publié à la Gazette officielle du Québec.
1986, c. 22, a. 15.
103
16. L'article 15 n'a pas pour effet de rendre obligatoire la publication à la Gazette officielle du
Québec d'un texte auquel renvoie un règlement.
Toutefois, une personne ne peut être condamnée pour une infraction commise à l'encontre
d'un texte non publié à la Gazette officielle du Québec et auquel renvoie un règlement, à
moins qu'il ne soit prouvé que ce texte a été autrement publié et que les personnes
susceptibles d'être visées par celui-ci pouvaient en prendre connaissance avant la commission
de l'infraction.
1986, c. 22, a. 16.
17. Un règlement entre en vigueur le quinzième jour qui suit la date de sa publication à la
Gazette officielle du Québec ou à une date ultérieure qu'indique le règlement ou la loi en vertu
de laquelle le règlement est édicté ou approuvé.
1986, c. 22, a. 17.
18. Un règlement peut entrer en vigueur dès la date de sa publication à la Gazette officielle du
Québec ou entre celle-ci et celle applicable en vertu de l'article 17, lorsque l'autorité qui l'a
édicté ou approuvé est d'avis qu'un motif prévu par la loi en vertu de laquelle le règlement
peut être édicté ou approuvé ou que l'un des motifs suivants le justifie:
1° l'urgence de la situation l'impose;
2° le règlement établit, modifie ou abroge des normes de nature fiscale.
Le motif justifiant une telle entrée en vigueur doit être publié avec le règlement.
1986, c. 22, a. 18.
19. Lorsqu'un règlement entre en vigueur conformément à l'article 18, une personne ne peut
être condamnée pour une infraction commise à l'encontre de ce règlement entre la date
d'entrée en vigueur et le quinzième jour qui suit celle de sa publication à la Gazette officielle
du Québec, à moins qu'il ne soit prouvé que les personnes susceptibles d'être visées par le
règlement pouvaient en prendre connaissance avant la commission de l'infraction.
1986, c. 22, a. 19.
20. Toute personne est tenue de prendre connaissance des règlements publiés à la Gazette
officielle du Québec et il n'est pas nécessaire de les plaider spécialement.
1986, c. 22, a. 20.
SECTION
DÉSAVEU DES RÈGLEMENTS
V
21. L'Assemblée nationale peut, conformément à ses règles de procédure, désavouer par vote
tout règlement ou toute disposition d'un règlement.
1986, c. 22, a. 21.
104
22. Le secrétaire général de l'Assemblée nationale fait publier sans délai à la Gazette officielle
du Québec un avis annonçant qu'un règlement ou, le cas échéant, l'une de ses dispositions a
été désavoué et indiquant la date du désaveu.
Toute personne est tenue de prendre connaissance de l'avis ainsi publié et il n'est pas
nécessaire de la plaider spécialement.
1986, c. 22, a. 22.
23. Le désaveu d'un règlement ou de l'une de ses dispositions prend effet le jour de l'adoption
de la motion de désaveu ou à une date ultérieure qu'indique la motion.
1986, c. 22, a. 23.
24. Le désaveu d'un règlement ou de l'une de ses dispositions a les mêmes effets que ceux de
l'abrogation d'un règlement.
1986, c. 22, a. 24.
SECTION
DISPOSITIONS FINALES
VI
25. Le défaut de respecter une obligation prévue par la présente loi n'invalide un règlement
que s'il s'agit d'une obligation visée soit à l'un ou l'autre des articles 8, 10, 13 ou 15, soit au
deuxième alinéa de l'article 18.
1986, c. 22, a. 25.
26. Les articles 1 à 25 ont préséance sur toute disposition d'une loi générale ou spéciale
sanctionnée avant le 1er septembre 1986 et qui leur est incompatible.
Toutefois, une disposition d'une loi sanctionnée avant le 1er septembre 1986 a préséance sur
l'article 8 si elle prévoit expressément qu'un projet de règlement peut être édicté ou approuvé
sans faire l'objet d'une publication à la Gazette officielle du Québec.
1986, c. 22, a. 26.
27. La présente loi n'empêche pas un règlement de prendre effet avant la date de sa
publication à la Gazette officielle du Québec, lorsque le prévoit expressément la loi en vertu
de laquelle il est édicté ou approuvé.
1986, c. 22, a. 27.
28. (Modification intégrée au c. A-2.1, a. 131).
1986, c. 22, a. 28.
29. (Modification intégrée au c. A-2.1, a. 157).
1986, c. 22, a. 29.
105
30. (Modification intégrée au c. I-16, a. 13).
1986, c. 22, a. 30.
31. Les articles 1 à 19, 25, 28 et 29 ne s'appliquent pas aux règlements édictés avant le 1er
septembre 1986.
Ils ne s'appliquent pas non plus aux projets de règlement transmis à cette date pour
publication à la Gazette officielle du Québec.
1986, c. 22, a. 31.
32. À l'exception de la section V, le ministre de la Justice est responsable de l'application de la
présente loi.
1986, c. 22, a. 32.
33. (Omis).
1986, c. 22, a. 33.
106
3) LOI SUR LES COMPETENCES MUNICIPALES
L.R.Q.,
chapitre C-47.1
TITRE
CHAMP D'APPLICATION ET INTERPRÉTATION
I
1. La présente loi s'applique aux municipalités locales et aux municipalités régionales de
comté, à l'exception des villages nordiques, cris ou naskapi.
2005, c. 6, a. 1.
2. Les dispositions de la présente loi accordent aux municipalités des pouvoirs leur permettant
de répondre aux besoins municipaux, divers et évolutifs, dans l'intérêt de leur population.
Elles ne doivent pas s'interpréter de façon littérale ou restrictive.
2005, c. 6, a. 2.
3. Toute disposition d'un règlement d'une municipalité adopté en vertu de la présente loi,
inconciliable avec celle d'une loi ou d'un règlement du gouvernement ou d'un de ses ministres,
est inopérante.
2005, c. 6, a. 3.
TITRE
LES COMPÉTENCES D'UNE MUNICIPALITÉ LOCALE
CHAPITRE
GÉNÉRALITÉS
II
I
4. En outre des compétences qui lui sont conférées par d'autres lois, toute municipalité locale
a compétence dans les domaines suivants :
1° la culture, les loisirs, les activités communautaires et les parcs ;
2° le développement économique local, dans la mesure prévue au chapitre III ;
3° la production d'énergie et les systèmes communautaires de télécommunication ;
4° l'environnement ;
5° la salubrité ;
6° les nuisances ;
7° la sécurité ;
8° le transport.
107
Elle peut adopter toute mesure non réglementaire dans les domaines prévus au premier alinéa
ainsi qu'en matière de services de garde à l'enfance. Néanmoins, une municipalité locale ne
peut déléguer un pouvoir dans ces domaines que dans la mesure prévue par la loi.
2005, c. 6, a. 4; 2005, c. 28, a. 177.
CHAPITRE
ÉNERGIE ET TÉLÉCOMMUNICATIONS
IV
14. Toute municipalité locale peut, par règlement, régir l'utilisation de l'énergie qu'elle
produit.
2005, c. 6, a. 14.
CHAPITRE
ENVIRONNEMENT
SECTION
GÉNÉRALITÉS
V
I
19. Toute municipalité locale peut adopter des règlements en matière d'environnement.
2005, c. 6, a. 19.
25.1. Toute municipalité locale peut, aux frais du propriétaire de l'immeuble, installer,
entretenir tout système de traitement des eaux usées d'une résidence isolée au sens du
Règlement sur l'évacuation et le traitement des eaux usées des résidences isolées (R.R.Q.,
1981, chapitre Q-2, r. 8) ou le rendre conforme à ce règlement. Elle peut aussi procéder à la
vidange des fosses septiques de tout autre immeuble.
Pour l'application du premier alinéa, les deuxième et troisième alinéas de l'article 95
s'appliquent compte tenu des adaptations nécessaires.
2007, c. 10, a. 7; 2007, c. 33, a. 1.
26. Toute municipalité locale peut, à l'extérieur de son territoire, exercer sa compétence en
matière d'alimentation en eau et d'égout afin de desservir son territoire.
Les règlements adoptés en vertu de l'article 19 s'appliquent au propriétaire ou à l'occupant
d'un immeuble desservi par la municipalité hors de son territoire en vertu d'une entente
intermunicipale.
2005, c. 6, a. 26.
§ 2. — Alimentation en eau
26.1. Si une personne n'effectue pas les travaux qui lui sont imposés par une disposition d'un
règlement adopté en vertu de l'article 19 relativement à la protection d'une source
d'alimentation en eau potable, la municipalité peut, en cas d'urgence, les effectuer aux frais de
cette personne.
108
2006, c. 60, a. 60.
CHAPITRE
SALUBRITÉ
VI
55. Toute municipalité locale peut adopter des règlements en matière de salubrité.
Malgré toute disposition d'une loi particulière, un règlement adopté en vertu du premier alinéa
ne peut porter sur les matières visées par la Loi sur les produits alimentaires (chapitre P-29).
2005, c. 6, a. 55.
56. Lorsque le propriétaire ou l'occupant d'un immeuble est déclaré coupable d'une infraction
à un règlement relatif à la salubrité, un juge peut, en plus d'imposer toute autre peine,
ordonner au contrevenant de faire disparaître la cause d'insalubrité dans un délai qu'il
détermine ou de faire les travaux nécessaires pour empêcher qu'elle ne se manifeste à
nouveau. À défaut par cette personne de s'exécuter dans ce délai, la cause d'insalubrité peut
être enlevée par la municipalité aux frais de cette personne.
Un préavis de la demande d'ordonnance doit être donné par le poursuivant à la personne que
l'ordonnance pourrait obliger à enlever la cause d'insalubrité, sauf si ces parties sont en
présence du juge.
2005, c. 6, a. 56.
57. Lorsque la municipalité constate une cause d'insalubrité relative à un immeuble, elle peut
faire parvenir une mise en demeure au propriétaire ou à l'occupant de l'immeuble, lui
enjoignant dans un délai qu'elle détermine de la faire disparaître ou de faire les travaux
nécessaires pour empêcher qu'elle ne se manifeste à nouveau.
2005, c. 6, a. 57.
58. Si le propriétaire ou l'occupant de l'immeuble ne se conforme pas à la mise en demeure
donnée en application de l'article 57 dans le délai qui y est mentionné, un juge de la Cour
supérieure siégeant dans le district où l'immeuble est situé peut, sur requête présentée même
en cours d'instance, lui enjoindre de prendre les mesures requises pour faire disparaître la
cause d'insalubrité dans un délai qu'il détermine ou empêcher qu'elle ne se manifeste à
nouveau, et ordonner qu'à défaut de ce faire la municipalité pourra elle-même prendre les
mesures requises aux frais du propriétaire ou de l'occupant.
Lorsque le propriétaire et l'occupant de l'immeuble sont inconnus, introuvables ou incertains,
le juge peut autoriser la municipalité à prendre sur-le-champ les mesures requises pour
remédier à la situation et à en réclamer éventuellement le coût au propriétaire ou à l'occupant.
2005, c. 6, a. 58.
CHAPITRE
NUISANCES
VII
59. Toute municipalité locale peut adopter des règlements relatifs aux nuisances.
109
2005, c. 6, a. 59.
60. L'article 56 s'applique, compte tenu des adaptations nécessaires, à une infraction commise
à l'encontre d'un règlement adopté en vertu de l'article 59.
2005, c. 6, a. 60.
61. Lorsque la municipalité constate une nuisance relative à un immeuble, les articles 57 et 58
s'appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires.
2005, c. 6, a. 61.
CHAPITRE
SÉCURITÉ
VIII
62. Une municipalité locale peut adopter des règlements en matière de sécurité.
La municipalité peut procéder à l'enlèvement d'un obstacle sur le domaine public aux frais de
toute personne qui ne se conforme pas à un règlement de la municipalité à cet effet.
2005, c. 6, a. 62.
CHAPITRE
AUTRES POUVOIRS
X
85. En outre des pouvoirs réglementaires prévus à la présente loi, toute municipalité locale
peut adopter tout règlement pour assurer la paix, l'ordre, le bon gouvernement et le bien-être
général de sa population.
2005, c. 6, a. 85.
99. Toute municipalité régionale de comté peut réglementer toute matière de nature régionale
relative à la population de son territoire qui n'est pas autrement régie.
2005, c. 6, a. 99.
CHAPITRE
III
COMPÉTENCES EXCLUSIVES D'UNE MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE COMTÉ
SECTION
COURS D'EAU ET LACS
I
§ 1. — Cours d'eau
103. Toute municipalité régionale de comté a compétence à l'égard des cours d'eau à débit
régulier ou intermittent, y compris ceux qui ont été créés ou modifiés par une intervention
humaine, à l'exception:
1° de tout cours d'eau ou portion de cours d'eau que le gouvernement détermine, après
consultation du ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs, par
110
décret qui entre en vigueur à la date de sa publication à la Gazette officielle du Québec ou à
toute date ultérieure qui y est indiquée;
2° d'un fossé de voie publique ou privée;
3° d'un fossé mitoyen au sens de l'article 1002 du Code civil;
4° d'un fossé de drainage qui satisfait aux exigences suivantes:
a) utilisé aux seules fins de drainage et d'irrigation;
b) qui n'existe qu'en raison d'une intervention humaine;
c) dont la superficie du bassin versant est inférieure à 100 hectares.
La portion d'un cours d'eau qui sert de fossé demeure de la compétence de la municipalité
régionale de comté.
2005, c. 6, a. 103; 2006, c. 31, a. 121.
104. Toute municipalité régionale de comté peut adopter des règlements pour régir toute
matière relative à l'écoulement des eaux d'un cours d'eau, y compris les traverses, les
obstructions et les nuisances.
Si une personne n'effectue pas les travaux qui lui sont imposés par une disposition d'un
règlement adopté en vertu du premier alinéa, la municipalité régionale de comté peut les
effectuer aux frais de cette personne.
2005, c. 6, a. 104.
105. Toute municipalité régionale de comté doit réaliser les travaux requis pour rétablir
l'écoulement normal des eaux d'un cours d'eau lorsqu'elle est informée de la présence d'une
obstruction qui menace la sécurité des personnes ou des biens.
Tout employé désigné à cette fin par la municipalité régionale de comté peut, sans délai,
retirer d'un cours d'eau les obstructions qui empêchent ou gênent l'écoulement normal des
eaux, sans préjudice aux droits de la municipalité de recouvrer, de toute personne qui les a
causées, les frais relatifs à leur enlèvement.
2005, c. 6, a. 105.
106. Toute municipalité régionale de comté peut réaliser des travaux permettant la création,
l'aménagement ou l'entretien d'un cours d'eau. Ces travaux peuvent être exécutés dans le lit,
sur les rives et les terrains en bordure de celles-ci.
2005, c. 6, a. 106.
107. Le propriétaire ou l'occupant d'un terrain doit permettre aux employés ou représentants
de la municipalité régionale de comté l'accès au cours d'eau pour les inspections nécessaires à
111
l'exercice de leurs fonctions. Il doit également permettre l'accès de la machinerie et des
équipements requis afin de réaliser des travaux.
Avant d'effectuer des travaux, une municipalité régionale de comté doit notifier au
propriétaire ou à l'occupant son intention de circuler sur son terrain au moyen d'un préavis
d'au moins 48 heures, à moins que l'urgence de remédier à la situation ne l'en empêche.
La municipalité régionale de comté est tenue à la remise en état des lieux et, le cas échéant, à
la réparation du préjudice causé par son intervention. À défaut d'entente, le montant de
l'indemnité pour la réparation du préjudice causé est fixé par le Tribunal administratif du
Québec à la demande de la personne qui le réclame ou de la municipalité et les articles 58 à
68 de la Loi sur l'expropriation (chapitre E-24) s'appliquent, compte tenu des adaptations
nécessaires.
2005, c. 6, a. 107; 2006, c. 31, a. 122.
108. Toute municipalité régionale de comté peut, par entente avec une municipalité locale de
son territoire conclue conformément aux dispositions de la section XXV du chapitre II du titre
XIV du Code municipal du Québec (chapitre C-27.1), lui confier l'application des règlements,
le recouvrement de créances et la gestion des travaux prévus à la présente sous-section.
L'article 107 s'applique, compte tenu des adaptations nécessaires, à toute municipalité locale
et aux employés ou représentants de cette dernière à qui est confiée une fonction en vertu du
premier alinéa.
2005, c. 6, a. 108.
109. Un cours d'eau qui relie ou sépare le territoire de plusieurs municipalités régionales de
comté est de la compétence commune de celles-ci. Cette compétence commune s'exerce, au
choix des municipalités régionales de comté concernées, dans le cadre d'une entente ou par
l'intermédiaire d'un bureau des délégués. À défaut d'entente sur le mode d'exercice de cette
compétence commune dans les 60 jours de la transmission d'un avis à cette fin par une
municipalité régionale de comté aux autres municipalités régionales de comté concernées,
cette compétence est exercée par l'intermédiaire du bureau des délégués.
Le bureau des délégués possède et exerce tous les pouvoirs d'une municipalité régionale de
comté à l'égard de ce cours d'eau.
2005, c. 6, a. 109.
§ 2. — Lacs
110. Toute municipalité régionale de comté peut, dans un lac, réaliser des travaux de
régularisation du niveau de l'eau ou d'aménagement du lit.
Les articles 107 à 109 s'appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires.
2005, c. 6, a. 110; 2008, c. 18, a. 69.
112
SECTION
I.1
FONDS RÉGIONAL RÉSERVÉ À LA RÉFECTION ET À L'ENTRETIEN DE
CERTAINES VOIES PUBLIQUES
110.1. Toute municipalité régionale de comté peut constituer un fonds régional réservé à la
réfection et à l'entretien de certaines voies publiques. Lorsqu'il est constitué, un tel fonds tient
lieu de tout fonds local constitué en vertu de l'article 78.1 sur le territoire de la municipalité
régionale de comté ; les articles 78.1 à 78.15 s'appliquent au fonds régional, compte tenu des
adaptations nécessaires.
À compter de la constitution d'un fonds régional, seule la municipalité régionale de comté
peut, sur l'ensemble de son territoire, percevoir le droit prévu à l'article 78.2 et agir en vertu de
l'article 78.13, même si elle n'a pas compétence en matière de voirie.
Les sommes versées, avant la constitution du fonds régional, dans un fonds local demeurent la
propriété de la municipalité locale qui l'a constitué et doivent être utilisées conformément à la
destination de ce fonds.
2008, c. 18, a. 70; 2009, c. 26, a. 45.
Le présent article a effet à compter de l'exercice financier municipal 2009. (2008, c. 18, a.
125).
110.2. La municipalité régionale de comté qui constitue un fonds régional doit le faire par un
règlement dont copie vidimée doit être transmise à chaque municipalité locale de son territoire
au plus tard le 1er octobre précédant l'exercice pour lequel le fonds est constitué.
Ce règlement détermine les modalités d'utilisation du fonds, lesquelles peuvent notamment
prévoir que tout ou partie des sommes sont utilisées par la municipalité régionale de comté,
dans le cas où elle a compétence en matière de voirie, ou par les municipalités locales de son
territoire selon les critères d'attribution que le règlement établit.
La municipalité régionale de comté peut, dans le règlement, déléguer à toute municipalité
locale de son territoire tout ou partie de l'administration du régime prévu à la présente section
; la délégation n'est toutefois valide que si la municipalité locale y consent.
La municipalité régionale de comté peut abolir le fonds régional au moyen d'un règlement
dont copie vidimée doit être transmise à chaque municipalité locale de son territoire au plus
tard le 1er octobre précédant l'exercice pour lequel le fonds est aboli. Les sommes versées
dans le fonds sont, à compter de son abolition, versées dans les différents fonds des
municipalités concernées conformément aux critères d'attribution prévus, le cas échéant, dans
le règlement adopté en vertu du deuxième alinéa ou dans une entente ou une décision prise en
vertu de l'un ou l'autre des articles 78.13 et 78.14.
2008, c. 18, a. 70; 2009, c. 26, a. 46.
Le présent article a effet à compter de l'exercice financier municipal 2009. (2008, c. 18, a.
125).
110.3. Toute municipalité locale dont le territoire fait partie de celui de la municipalité
régionale de comté peut demander à la Commission municipale du Québec de réviser les
critères d'attribution établis dans le règlement.
113
La décision de la Commission est définitive.
2008, c. 18, a. 70.
Le présent article a effet à compter de l'exercice financier municipal 2009. (2008, c. 18, a.
125).
SECTION
ÉNERGIE
II
111. Toute municipalité régionale de comté peut exploiter, seule ou avec toute personne, une
entreprise qui produit de l'électricité au moyen d'un parc éolien ou d'une centrale
hydroélectrique.
Dans le cas où l'entreprise produit de l'électricité au moyen d'une centrale hydroélectrique,
elle doit être sous le contrôle de la municipalité régionale de comté. Toutefois, si cette
dernière exploite l'entreprise avec une municipalité locale ou avec un conseil de bande au sens
de la Loi sur les Indiens (L.R.C. 1985, c. I-5) ou de la Loi sur les Cris et les Naskapis du
Québec (S.C. 1984, c. 18), l'entreprise peut être sous le contrôle de l'un ou plusieurs de ces
exploitants.
Lorsque l'exploitation prévue au premier alinéa se fait conjointement avec une autre
municipalité ou un conseil de bande, il n'est pas nécessaire que l'exploitation ait lieu sur le
territoire de chacun de ces exploitants.
2005, c. 6, a. 111; 2005, c. 50, a. 116; 2006, c. 31, a. 123; 2010, c. 42, a. 16.
111.0.1. Toute municipalité régionale de comté qui désire exploiter une entreprise visée à
l'article 111 avec une personne qui exploite une entreprise dans le secteur privé doit procéder
à un appel de candidatures lorsque le projet vise à exploiter une entreprise sous le contrôle
d'une ou de plus d'une municipalité régionale de comté ou municipalité locale.
Cet appel de candidatures doit inviter toute personne qui exploite une entreprise dans le
secteur privé à soumettre son expérience et ses principales réalisations relativement à la
fourniture de biens ou de services reliés à la production d'énergie et indiqués dans l'appel de
candidatures.
Celui-ci doit être publié dans un système électronique d'appel d'offres accessible aux
entrepreneurs, en outre de ceux ayant un établissement au Québec, qui ont un établissement
dans un territoire visé par un accord intergouvernemental de libéralisation des marchés
applicable à la municipalité régionale de comté et dans un journal diffusé sur le territoire de
celle-ci.
2006, c. 31, a. 123; 2010, c. 18, a. 78.
111.0.2. Les articles 477.4 à 477.6 et 573 à 573.3.4 de la Loi sur les cités et villes (chapitre C19) ou les articles 935 à 938.4 et 961.2 à 961.4 du Code municipal du Québec (chapitre C27.1), selon le cas, s'appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, à l'exploitant d'une
entreprise visée à l'article 111 lorsqu'elle est sous le contrôle d'une ou de plus d'une
municipalité régionale de comté ou municipalité locale. Cet exploitant est réputé être une
municipalité pour l'application de l'un ou l'autre des règlements pris en vertu des articles
114
573.3.0.1 et 573.3.1.1 de la Loi sur les cités et villes ou des articles 938.0.1 et 938.1.1 du
Code municipal du Québec, selon le cas.
Parmi les adaptations que requiert l'application du premier alinéa, les suivantes sont
applicables: dans le cas où l'exploitant ne possède pas de site Internet, la mention et
l'hyperlien visés au deuxième alinéa de l'article 477.6 de la Loi sur les cités et villes ou de
l'article 961.4 du Code municipal du Québec doivent être publiés dans tout autre site que
l'exploitant détermine; l'exploitant donne un avis public de l'adresse de ce site au moins une
fois par année; cet avis doit être publié dans un journal diffusé sur le territoire de chaque
municipalité régionale de comté ou de chaque municipalité locale visée au premier alinéa.
2006, c. 31, a. 123; 2010, c. 1, a. 43; 2010, c. 18, a. 79.
111.1. La municipalité régionale de comté doit, si elle désire exploiter une entreprise visée à
l'article 111, adopter une résolution annonçant son intention de le faire. Une copie de cette
résolution doit être signifiée à chacune des municipalités locales dont le territoire est compris
dans celui de la municipalité régionale de comté.
Au moins 45 jours après la signification de la résolution prévue au premier alinéa, la
municipalité régionale de comté peut exploiter l'entreprise.
2005, c. 50, a. 116; 2006, c. 31, a. 123.
111.2. Toute municipalité régionale de comté qui participe à l'exploitation d'une entreprise
visée à l'article 111 peut, sur autorisation du ministre, être caution de toute personne qui
exploite cette entreprise.
L'article 111.1 s'applique, compte tenu des adaptations nécessaires, au cautionnement prévu
au premier alinéa.
Avant de donner son autorisation, le ministre peut ordonner à la municipalité régionale de
comté de soumettre la décision autorisant le cautionnement à l'approbation des personnes
habiles à voter des municipalités locales qui doivent contribuer au paiement des dépenses
relatives à l'exploitation de l'entreprise.
La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E-2.2) s'applique,
compte tenu des adaptations nécessaires, à l'approbation prévue au troisième alinéa.
2005, c. 50, a. 116; 2006, c. 31, a. 123.
111.3. Le total de la participation financière et des cautions que la municipalité régionale de
comté fournit à l'égard d'une même entreprise visée à l'article 111 ne peut excéder celui qui
est nécessaire à l'installation, selon le cas, d'un parc éolien d'une puissance de 50 mégawatts
ou d'une centrale hydroélectrique dont la puissance attribuable à la force hydraulique du
domaine de l'État est de 50 mégawatts.
2005, c. 50, a. 116; 2006, c. 31, a. 123.
111.4. Lorsque l'une ou l'autre des municipalités visées aux articles 4 à 6, 8 et 9 de la Loi sur
l'exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations (chapitre E20.001) pourrait exercer, en vertu de l'article 98, une compétence prévue à l'un ou l'autre des
115
articles 111 et 111.2, la compétence est exercée par la municipalité centrale au sens de l'article
15 de cette loi et elle est assimilée à une compétence d'agglomération.
2005, c. 50, a. 116.
SECTION
PARCS RÉGIONAUX
III
112. Toute municipalité régionale de comté peut, par règlement, déterminer l'emplacement
d'un parc régional, qu'elle soit propriétaire ou non de l'assiette de ce parc. La municipalité
régionale de comté doit, avant l'adoption de ce règlement, donner et afficher un avis
conformément au quatrième alinéa de l'article 445 du Code municipal du Québec (chapitre C27.1).
La municipalité régionale de comté peut, dans le règlement prévu au premier alinéa,
mentionner les municipalités locales qui ne peuvent exercer le droit de retrait qu'accorde le
troisième alinéa de l'article 188 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (chapitre A-19.1) à
l'égard de l'exercice des pouvoirs prévus au présent article et aux articles 113 à 120, et
indiquer, dans le cas où une municipalité locale a exercé le droit de retrait à l'égard de cette
fonction avant l'entrée en vigueur du règlement, la date à laquelle ce retrait prend fin. À
compter de cette date, le représentant de la municipalité locale recommence à participer aux
délibérations du conseil de la municipalité régionale de comté qui portent sur l'exercice de ces
pouvoirs.
Le règlement prévu au premier alinéa est sans effet quant aux tiers tant que la municipalité
régionale de comté n'est pas devenue propriétaire de l'assiette ou n'a pas conclu une entente
lui permettant d'y exploiter le parc avec ce propriétaire ou, dans le cas d'une terre du domaine
de l'État, avec celui qui a autorité sur cette terre.
2005, c. 6, a. 112.
113. À compter de l'entrée en vigueur du règlement prévu à l'article 112, la municipalité
régionale de comté peut conclure une entente avec toute personne qui détient un droit de
propriété ou un autre droit sur un immeuble situé dans le parc visé.
2005, c. 6, a. 113.
114. La municipalité régionale de comté peut prendre toute mesure non réglementaire
relativement aux parcs régionaux. Néanmoins, elle ne peut déléguer un pouvoir à une
personne que dans la mesure prévue aux articles 116 et 117.
2005, c. 6, a. 114.
115. La municipalité régionale de comté peut, à l'égard d'un parc régional, adopter des
règlements sur toute matière relative:
1° à son administration et à son fonctionnement;
2° à la protection et à la conservation de la nature;
116
3° à la sécurité des usagers;
4° à l'utilisation ou au stationnement de véhicules;
5° à la possession et à la garde d'animaux;
6° à l'affichage;
7° à l'exploitation de commerces;
8° à l'exercice d'activités récréatives;
9° à tout usage d'une voie publique non visé par les pouvoirs réglementaires que lui confère
le Code de la sécurité routière (chapitre C-24.2).
2005, c. 6, a. 115.
116. La municipalité régionale de comté peut, dans un parc régional, établir ou exploiter un
établissement d'hébergement, de restauration ou de commerce ou un stationnement.
La municipalité régionale de comté peut confier à une personne l'exploitation d'un
établissement ou d'un stationnement visé au premier alinéa.
Tout contrat visé au deuxième alinéa peut également prévoir que la personne assure le
financement des travaux effectués en vertu du contrat. Dans un tel cas, la Loi sur les travaux
municipaux (chapitre T-14) ne s'applique pas à ces travaux.
2005, c. 6, a. 116; 2005, c. 50, a. 117.
117. La municipalité régionale de comté peut confier à une personne l'exploitation de son parc
régional.
Elle peut également confier à cette personne l'exercice du pouvoir prévu à l'article 113.
Tout contrat visé au premier alinéa peut également prévoir que la personne assure le
financement des travaux effectués en vertu du contrat. Dans un tel cas, la Loi sur les travaux
municipaux (chapitre T-14) ne s'applique pas à ces travaux.
2005, c. 6, a. 117; 2005, c. 50, a. 117.
118. La municipalité régionale de comté peut, dans le cas où la personne visée à l'article 117
est un organisme à but non lucratif, se porter caution de celle-ci. Elle doit toutefois obtenir
l'autorisation du ministre pour se porter caution d'une obligation de 50 000 $ et plus.
Avant de donner son autorisation, le ministre peut ordonner à la municipalité régionale de
comté de soumettre la décision autorisant le cautionnement à l'approbation des personnes
habiles à voter des municipalités locales qui doivent contribuer au paiement des dépenses
relatives au parc régional.
117
La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités (chapitre E-2.2) s'applique,
compte tenu des adaptations nécessaires, à l'approbation prévue au deuxième alinéa.
La municipalité régionale de comté peut également accorder des subventions à la personne
visée au premier alinéa.
2005, c. 6, a. 118; 2005, c. 50, a. 118.
119. Les articles 935 à 936.3 et 938 à 938.4 du Code municipal du Québec (chapitre C-27.1)
portant sur l'adjudication de contrats et les articles 961.2 à 961.4 de ce code s'appliquent,
compte tenu des adaptations nécessaires, à la personne visée à l'article 117.
Cette personne est réputée être une municipalité régionale de comté pour l'application de l'un
ou l'autre des règlements pris en vertu des articles 938.0.1 et 938.1.1 de ce code.
Parmi les adaptations que requiert l'application du premier alinéa, les suivantes sont
applicables: dans le cas où la personne visée à l'article 117 ne possède pas de site Internet, la
mention et l'hyperlien visés au deuxième alinéa de l'article 961.4 du Code municipal du
Québec doivent être publiés dans tout autre site que la personne détermine; la personne donne
un avis public de l'adresse de ce site au moins une fois par année; cet avis doit être publié
dans un journal diffusé sur le territoire de la municipalité régionale de comté.
2005, c. 6, a. 119; 2005, c. 50, a. 119; 2010, c. 1, a. 44; 2010, c. 18, a. 80.
120. La municipalité régionale de comté, une municipalité locale et une communauté
métropolitaine peuvent conclure une entente en matière de parcs conformément aux
dispositions de la section XXV du chapitre II du titre XIV du Code municipal du Québec
(chapitre C-27.1).
2005, c. 6, a. 120.
121. Lorsqu'une municipalité locale, assimilée à une municipalité régionale de comté, exerce
le pouvoir prévu au premier alinéa de l'article 118, le paragraphe 3 de l'article 28 de la Loi sur
les cités et villes (chapitre C-19) ou l'article 9 du Code municipal du Québec (chapitre C27.1), selon le cas, s'applique.
Le premier alinéa s'applique malgré les trois premiers alinéas de l'article 118.
2005, c. 6, a. 121; 2005, c. 50, a. 120.
SECTION
DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE RÉGIONAL
IV
122. Toute municipalité régionale de comté peut accorder une aide technique à une entreprise
du secteur privé en la faisant profiter des activités d'un agent de développement économique.
2005, c. 6, a. 122.
123. Toute municipalité régionale de comté peut accorder une aide à tout organisme à but non
lucratif qui fournit un soutien technique à une entreprise située sur son territoire.
118
2005, c. 6, a. 123.
124. Toute municipalité régionale de comté doit soutenir financièrement le centre local de
développement qui exerce ses activités sur son territoire, dans la mesure des contributions
perçues à cette fin des municipalités locales qui font partie de son territoire.
2005, c. 6, a. 124.
125. Toute municipalité régionale de comté peut donner ou prêter de l'argent à un fonds
d'investissement destiné à soutenir financièrement des entreprises en phase de démarrage ou
de développement.
Ce fonds doit être administré par un organisme à but non lucratif constitué à cette fin.
La résolution doit indiquer le montant maximum de la contribution que la municipalité
régionale de comté peut apporter à un tel fonds. Le montant qu'elle peut engager en vertu du
présent article ne peut excéder 500 000 $.
2005, c. 6, a. 125.
126. Toute municipalité régionale de comté peut constituer un fonds destiné à soutenir
financièrement des opérations de mise en valeur des terres ou des ressources forestières du
domaine de l'État ou des terres ou des ressources forestières privées.
Ce fonds doit être administré par la municipalité régionale de comté. Celle-ci peut confier à
toute personne tout ou partie de l'administration du fonds.
Outre les sommes prévues à l'article 14.16 du Code municipal du Québec (chapitre C-27.1) ou
à l'article 29.18 de la Loi sur les cités et villes (chapitre C-19), selon le cas, ce fonds reçoit,
entre autres, les sommes résultant de l'application d'une entente en vertu de laquelle, en vertu
de l'article 10.5 du Code municipal du Québec ou 29.1.1 de la Loi sur les cités et villes, une
municipalité se voit confier la prise en charge de la gestion de l'exploitation de sable et de
gravier sur une terre du domaine de l'État.
2005, c. 6, a. 126; 2009, c. 26, a. 47.
126.1. Toute municipalité régionale de comté peut prendre une participation financière dans
un fonds de développement créé sur son territoire dans le cadre du volet FIER-Régions ou du
volet Fonds-Soutien du programme mis en place par le gouvernement et connu sous le nom
de Fonds d'intervention économique régional (FIER).
La participation mentionnée au premier alinéa peut prendre la forme, notamment, d'un prêt
d'argent ou d'un investissement de capitaux par voie de souscription d'actions du capital
actions ou de parts du fonds commun de toute société en commandite constituée pour
administrer le fonds.
2005, c. 50, a. 121.
119
4) LOI SUR LA QUALITE DE L'ENVIRONNEMENT
L.R.Q.,
chapitre Q-2
SECTION
II.1
LE BUREAU D'AUDIENCES PUBLIQUES SUR L'ENVIRONNEMENT
6.1. Un organisme, ci-après appelé «le Bureau» est institué sous le nom de «Bureau
d'audiences publiques sur l'environnement».
1978, c. 64, a. 1.
6.2. Le Bureau est composé d'au plus cinq membres dont un président et un vice-président
nommés, pour un mandat d'au plus cinq ans qui peut être renouvelé, par le gouvernement qui
fixe, suivant le cas, le traitement ou le traitement additionnel, les allocations ou les indemnités
auxquels ils ont droit ainsi que les autres conditions de leur emploi.
Toutefois, lorsque l'expédition des affaires dont le Bureau a la charge le requiert, le
gouvernement peut nommer pour le temps et avec la rémunération qu'il détermine des
membres additionnels.
1978, c. 64, a. 1.
6.3. Le Bureau a pour fonctions d'enquêter sur toute question relative à la qualité de
l'environnement que lui soumet le ministre et de faire rapport à ce dernier de ses constatations
ainsi que de l'analyse qu'il en a faite.
Il doit tenir des audiences publiques dans les cas où le ministre le requiert.
Cependant, le Bureau ne peut enquêter dans le cadre de la procédure d'évaluation et d'examen
prévue aux sections II et III du chapitre II.
Sauf dans le cadre de l'application de l'article 31.3, le ministre publie un avis à la Gazette
officielle du Québec de tout mandat d'enquête qu'il confie au Bureau.
1978, c. 64, a. 1.
6.4. Le Bureau peut tenir simultanément plusieurs audiences publiques.
Les audiences publiques sont conduites par un ou plusieurs membres du Bureau selon que le
détermine le président.
1978, c. 64, a. 1.
6.5. Les membres du Bureau possèdent, pour les fins des enquêtes qui leur sont confiées, les
pouvoirs et l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions
d'enquête (chapitre C-37), sauf celui d'imposer une peine d'emprisonnement.
1978, c. 64, a. 1; 1992, c. 61, a. 493.
120
SECTION
IV.1
ÉVALUATION ET EXAMEN DES IMPACTS SUR L'ENVIRONNEMENT DE
CERTAINS PROJETS
31.1. Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploitation
ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement
du gouvernement, sans suivre la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur
l'environnement prévue dans la présente section et obtenir un certificat d'autorisation du
gouvernement.
1978, c. 64, a. 10.
31.2. Celui qui a l'intention d'entreprendre la réalisation d'un projet visé à l'article 31.1 doit
déposer un avis écrit au ministre décrivant la nature générale du projet. Le ministre indique
alors à l'initiateur du projet la nature, la portée et l'étendue de l'étude d'impact sur
l'environnement que celui-ci doit préparer.
1978, c. 64, a. 10.
31.3. Après avoir reçu l'étude d'impact sur l'environnement, le ministre la rend publique et
indique à l'initiateur du projet d'entreprendre l'étape d'information et de consultation publiques
prévue par règlement du gouvernement.
Une personne, un groupe ou une municipalité peut, dans le délai prescrit par règlement du
gouvernement, demander au ministre la tenue d'une audience publique relativement à ce
projet.
À moins qu'il ne juge la demande frivole, le ministre requiert le Bureau de tenir une audience
publique et de lui faire rapport de ses constatations ainsi que de l'analyse qu'il en a faite.
1978, c. 64, a. 10.
31.4. Le ministre peut, à tout moment, demander à l'initiateur du projet de fournir des
renseignements, d'approfondir certaines questions ou d'entreprendre certaines recherches qu'il
estime nécessaires afin d'évaluer complètement les conséquences sur l'environnement du
projet proposé.
1978, c. 64, a. 10.
31.5. Lorsque l'étude d'impact est jugée satisfaisante par le ministre, elle est soumise, avec la
demande d'autorisation, au gouvernement. Ce dernier peut délivrer un certificat d'autorisation
pour la réalisation du projet avec ou sans modification et aux conditions qu'il détermine ou
refuser de délivrer le certificat d'autorisation. Cette décision peut être prise par tout comité de
ministres dont fait partie le ministre et auquel le gouvernement délègue ce pouvoir.
Dans le cas où il délivre un certificat d'autorisation pour la réalisation d'un projet
d'établissement ou d'agrandissement d'un lieu d'enfouissement de matières résiduelles servant
en tout ou en partie au dépôt définitif d'ordures ménagères collectées par une municipalité ou
pour le compte de celle-ci, le gouvernement ou le comité de ministres peut, s'il le juge
nécessaire pour assurer une protection accrue de l'environnement, fixer dans ce certificat des
normes différentes de celles prescrites par un règlement pris en vertu de la présente loi.
121
Cette décision est communiquée à l'initiateur du projet et à ceux qui ont soumis des
représentations.
1978, c. 64, a. 10; 2005, c. 33, a. 1.
31.6. Le gouvernement ou tout comité de ministres visé à l'article 31.5 peut soustraire en tout
ou en partie de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement prévue
dans la présente section, un projet dont la réalisation physique doit commencer au plus tard un
an après l'entrée en vigueur du règlement du gouvernement assujettissant ce projet à ladite
procédure.
Au moins 15 jours avant de prendre une telle décision, le gouvernement publie un avis de son
intention à la Gazette officielle du Québec.
Avis de la décision est ensuite publié à la Gazette officielle du Québec.
Le gouvernement ou un comité de ministres visé à l'article 31.5 peut cependant, sans avis,
soustraire un projet de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement,
dans le cas où la réalisation du projet est requise afin de réparer ou de prévenir des dommages
causés par une catastrophe réelle ou appréhendée.
Le gouvernement ou le comité de ministres peut pareillement soustraire un projet
d'établissement ou d'agrandissement d'un lieu d'enfouissement de matières résiduelles visé au
deuxième alinéa de l'article 31.5 à l'application de la totalité ou d'une partie de la procédure
d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement si, à son avis, la situation nécessite
que le projet soit réalisé dans des délais plus courts que ceux requis pour l'application de cette
procédure. La décision du gouvernement ou du comité de ministres doit faire état de la
situation qui justifie cette soustraction. La période d'exploitation d'un lieu d'enfouissement
ainsi autorisé ne peut cependant excéder un an. Une décision prise en vertu du présent alinéa
ne peut être répétée qu'une seule fois à l'égard d'un même projet.
Dans le cas où il soustrait un projet de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur
l'environnement en vertu du présent article, le gouvernement ou le comité de ministres visé à
l'article 31.5 doit délivrer un certificat d'autorisation pour le projet et l'assortir des conditions
qu'il juge nécessaires pour protéger l'environnement.
La décision prise en vertu des trois premiers alinéas et le certificat d'autorisation afférent
cessent d'avoir effet si la réalisation physique du projet n'est pas commencée dans le délai visé
au premier alinéa.
Le présent article ne s'applique pas au territoire visé au deuxième alinéa de l'article 31.9. Le
gouvernement peut toutefois, pour des motifs reliés à la défense nationale, à la sécurité de
l'État ou pour d'autres motifs d'intérêt public, soustraire exceptionnellement un projet, en tout
ou en partie, de la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement
applicable sur ce territoire.
1978, c. 64, a. 10; 1979, c. 25, a. 104; 2005, c. 33, a. 2.
31.7. Toute décision rendue en vertu des articles 31.5 ou 31.6 lie le ministre lorsque celui-ci
exerce par la suite les pouvoirs prévus aux articles 22, 32, 55, 70.11 ou à la section IV.2.
122
1978, c. 64, a. 10; 1979, c. 49, a. 33; 1988, c. 49, a. 38; 1991, c. 80, a. 2; 1999, c. 75, a. 4;
2002, c. 35, a. 3.
31.8. Le ministre peut soustraire à une consultation publique des renseignements ou données
concernant des procédés industriels et prolonger, dans le cas d'un projet particulier, la période
minimale de temps prévu par règlement du gouvernement pendant lequel on peut demander
au ministre la tenue d'une audience publique.
1978, c. 64, a. 10.
31.8.1. Lorsqu'un projet visé à l'article 31.1 doit se réaliser en partie à l'extérieur du Québec et
qu'en raison de ce fait il est aussi soumis à une procédure d'évaluation environnementale
prescrite en vertu d'une loi d'une autorité législative autre que le Parlement du Québec, le
ministre peut, conformément à la loi, conclure avec toute autorité compétente une entente
visant à coordonner les procédures d'évaluation environnementale, y compris par
l'établissement d'une procédure unifiée.
L'entente peut, dans le respect des objectifs poursuivis par la présente section, prévoir :
1° la constitution et le fonctionnement d'un organisme responsable de la mise en oeuvre de
tout ou partie de la procédure d'évaluation environnementale ;
2° les conditions applicables à la réalisation de l'étude des impacts sur l'environnement du
projet ;
3° la tenue de séances d'information et de consultations publiques ainsi que des audiences
publiques sur le projet.
Les dispositions de l'entente portant sur les matières énoncées au deuxième alinéa sont
substituées aux dispositions correspondantes de la présente loi et de ses textes d'application.
L'entente doit être déposée à l'Assemblée nationale dans les 10 jours de sa conclusion ou, si
elle ne siège pas, dans les 10 jours de la reprise de ses travaux.
1999, c. 76, a. 1.
31.9. Le gouvernement peut adopter des règlements pour:
a) déterminer les catégories de constructions, d'ouvrages, de plans, de programmes,
d'exploitations, de travaux ou d'activités auxquelles s'applique l'article 31.1;
b) déterminer les paramètres d'une étude d'impact sur l'environnement en ce qui concerne
notamment l'impact d'un projet sur la nature, le milieu biophysique, le milieu sous-marin, les
communautés humaines, l'équilibre des écosystèmes, les sites archéologiques et historiques et
les biens culturels;
c) prescrire les modalités de l'information et de la consultation publique relative à toute
demande de certificat d'autorisation ou d'étude d'impact sur l'environnement pour certaines ou
toutes catégories de projets visées dans l'article 22 ou dans l'article 31.1, y compris la
publication d'avis dans les journaux par le requérant, la teneur et la forme de tels avis, le délai
123
pendant lequel les personnes, groupes et municipalités peuvent faire des représentations et
demander la tenue d'une audience publique et le délai imparti au Bureau pour tenir une
audience publique et faire rapport;
c.1) outre les délais mentionnés au paragraphe c, prescrire tout autre délai applicable à la
procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement pour une ou plusieurs
catégories de projets soumis à cette procédure, notamment les délais dans lesquels doivent
être rendues les décisions du ministre ou du gouvernement prises en vertu des articles 31.2 à
31.5;
d) prescrire le mode de publicité des audiences publiques du Bureau et indiquer les personnes
auxquelles les rapports d'audience et les études d'impact doivent être transmis;
e) définir des types d'études d'impact et les modalités de la présentation des études d'impact.
Le gouvernement peut également adopter des règlements concernant les matières visées dans
le premier alinéa, qui ne soient applicables qu'au territoire borné à l'ouest par le 69e méridien,
au nord par le 55e parallèle, au sud par le 53e parallèle et à l'est par la limite «est» prévue par
les lois de 1912 relatives à l'extension des frontières du Québec (II George V, chapitre 7) et
Statuts du Canada (II George V, chapitre 45).
Une fois adopté, le règlement édicté en vertu du paragraphe a du premier alinéa et applicable
seulement au territoire visé au deuxième alinéa, peut être modifié à la suite d'une consultation
avec le Village naskapi de Kawawachikamach.
Le gouvernement peut, à l'égard d'un projet où il est d'avis que les circonstances le justifient,
prolonger tout délai prescrit en application des paragraphes c ou c.1 du premier alinéa.
1978, c. 64, a. 10; 1979, c. 25, a. 105; 1995, c. 45, a. 1; 1996, c. 2, a. 829.
124. Le ministre publie à la Gazette officielle du Québec tout projet de règlement élaboré en
vertu de la présente loi, avec un avis indiquant qu'il pourra être adopté avec ou sans
modification par le gouvernement, à l'expiration d'un délai de 60 jours à compter de cette
publication.
Le ministre doit entendre toute objection écrite qui lui est adressée avant l'expiration du délai
de 60 jours.
Un règlement adopté par le gouvernement en vertu de la présente loi entre en vigueur lors de
sa publication à la Gazette officielle du Québec ou à une date ultérieure indiquée dans le
règlement ou sur décret du gouvernement.
Ces règlements, de même que les normes fixées en application du deuxième alinéa de l'article
31.5, prévalent sur tout règlement municipal portant sur le même objet, à moins que le
règlement municipal ne soit approuvé par le ministre auquel cas ce dernier prévaut dans la
mesure que détermine le ministre. Avis de cette approbation est publié sans délai à la Gazette
officielle du Québec. Le présent alinéa s'applique malgré l'article 3 de la Loi sur les
compétences municipales (chapitre C-47.1).
Le ministre peut modifier ou révoquer une approbation délivrée en vertu du quatrième alinéa
dans le cas où le gouvernement adopte un nouveau règlement relativement à une matière visée
124
dans un règlement municipal déjà approuvé. Avis de cette décision du ministre est publié sans
délai à la Gazette officielle du Québec.
1972, c. 49, a. 124; 1982, c. 25, a. 20; 1984, c. 29, a. 24; 1994, c. 41, a. 20; 2005, c. 6, a. 226;
2005, c. 33, a. 4.
125
5) Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement
(L.R.Q.,
c.
Q-2,
a.
31,
31.1,
31.3,
31.9
et
124.1)
SECTION
INTERPRÉTATION
I
1. Définitions: Dans le présent règlement, à moins que le contexte n'indique un sens
différent, on entend par
a)
«lac»: un lac identifié comme tel dans le Répertoire toponymique du Québec publié
par l'Éditeur officiel du Québec, ainsi que dans les décisions de la Commission de toponymie
publiées à la Partie I de la Gazette officielle du Québec le 2 août 1980, 112e année, numéro
31A, aux pages 8181 à 8251;
b)
«Loi»:
la
Loi
sur
la
qualité
de
l'environnement
(L.R.Q.,
c.
Q-2);
c)
Loi
«pesticide»: une substance, une matière ou un micro-organisme visé à l'article 1 de la
sur
les
pesticides
(L.R.Q.,
c.
P-9.3);
d)
a.
«rivière»: une rivière identifiée comme telle dans les publications visées au paragraphe
R.R.Q., 1981, c. Q-2, r. 9, a. 1; D. 879-88, a. 1.
SECTION II
PROJETS ASSUJETTIS À LA PROCÉDURE D'ÉVALUATION ET D'EXAMEN DES
IMPACTS SUR L'ENVIRONNEMENT
2. Liste: Les constructions, ouvrages, travaux, plans, programmes, exploitations ou activités
décrits ci-dessous sont assujettis à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur
l'environnement prévue à la section IV.1 de la Loi et doivent faire l'objet d'un certificat
d'autorisation délivré par le gouvernement en vertu de l'article 31.5 de la Loi:
a) la construction et l'exploitation subséquente d'un barrage ou d'une digue placé à la
décharge d'un lac dont la superficie totale excède ou excédera 200 000 m2 ou d'un barrage ou
d'une digue destiné à créer un réservoir d'une superficie totale excédant 50 000 m2;
b) tout programme ou projet de dragage, creusage, remplissage, redressement ou
remblayage à quelque fin que ce soit dans un cours d'eau visé à l'annexe A ou dans un lac, à
l'intérieur de la limite des inondations de récurrence de 2 ans, sur une distance de 300 m ou
plus ou sur une superficie de 5 000 m2 ou plus, et tout programme ou projet de dragage,
creusage, remplissage, redressement ou remblayage, à quelque fin que ce soit, égalant ou
excédant de façon cumulative les seuils précités, pour un même cours d'eau visé à l'annexe A
ou pour un même lac, à l'exception des travaux exécutés dans une rivière qui draine un bassin
versant de moins de 25 km2, des travaux de drainage superficiel ou souterrain dans la plaine
de débordement d'un cours d'eau visé dans l'annexe A, des travaux de construction d'un
remblai sur une terre agricole privée dans la plaine de débordement d'un cours d'eau visé dans
l'annexe A afin de protéger cette terre contre les inondations ainsi que des travaux exécutés
dans une rivière conformément à un acte d'accord, un règlement ou un procès-verbal
126
municipal en vigueur avant le 30 décembre 1980. Si l'information disponible ne permet pas
déjà d'établir la limite des inondations de récurrence de 2 ans, cette limite est déterminée à
l'aide de tout élément pertinent, en privilégiant l'usage de la méthode botanique prévue par la
Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (c. Q-2, r. 35), pour
établir
la
ligne
naturelle
des
hautes
eaux;
c)
le détournement ou la dérivation d'un fleuve ou d'une rivière;
d) la construction ou l'agrandissement d'un port ou d'un quai ou la modification de l'usage
que l'on fait d'un port ou d'un quai, sauf dans le cas d'un port ou d'un quai destiné à accueillir
moins de 100 bateaux de plaisance ou de pêche;
e) la construction, la reconstruction ou l'élargissement, sur une longueur de plus de 1 km,
d'une route ou autre infrastructure routière publique prévue pour 4 voies de circulation ou plus
ou dont l'emprise possède une largeur moyenne de 35 m ou plus, à l'exception de la
reconstruction ou de l'élargissement d'une telle route ou infrastructure routière dans une
emprise qui, le 30 décembre 1980, appartient déjà à l'initiateur du projet;
f) la construction, la reconstruction ou l'élargissement sur une longueur de plus de 2 km
de toute route ou autre infrastructure routière destinée à des fins d'exploitation forestière,
minière ou énergétique, dont la durée d'utilisation est prévue pour 15 ans ou plus et qui
entraîne un déboisement sur une largeur moyenne de 35 m ou plus, à l'exception de la
reconstruction ou de l'élargissement d'une telle route ou infrastructure routière dans une
emprise qui, le 30 décembre 1980, appartient déjà à l'initiateur du projet;
g)
la construction, la reconstruction ou l'élargissement d'une route ou autre infrastructure
routière publique non visée au paragraphe e et longeant les rives d'un lac, d'une rivière,
d'un fleuve ou de la mer sur une distance de 300 m ou plus, à moins de 60 m des rives;
(non en vigueur; voir a. 19)
h) l'établissement d'une gare de triage ou d'un terminus ferroviaire et la construction, sur
une longueur de plus de 2 km, d'une voie de chemin de fer, sauf dans le cas où ces ouvrages
sont construits dans un parc industriel ou sur l'emplacement d'une exploitation minière
existante
le
30
décembre
1980;
i) l'implantation ou l'agrandissement d'un aéroport sauf si ce projet consiste simplement
en l'élargissement d'une piste d'atterrissage, en l'implantation d'un aéroport pourvu d'une piste
d'atterrissage d'une longueur de moins de 1 km, en l'aménagement d'un aérodrome sur un lac
gelé ou en la construction de bâtiments administratifs ou destinés au contrôle de la navigation
aérienne ou à la surveillance météorologique;
j) la construction d'une installation de gazéification ou de liquéfaction du gaz naturel ou
la construction d'un oléoduc d'une longueur de plus de 2 km dans une nouvelle emprise, à
l'exception des conduites de transport de produits pétroliers placées sous une rue municipale;
la construction d'un gazoduc d'une longueur de plus de 2 km. Sont cependant exclues la
construction d'un tel gazoduc s'il est installé dans une emprise existante servant aux mêmes
fins, ainsi que l'installation de conduites de distribution de gaz de moins de 30 cm de diamètre
conçues pour une pression inférieure à 4 000 kPa;
127
k) la construction ou la relocalisation d'une ligne de transport et de répartition d'énergie
électrique d'une tension de 315 kV et plus sur une distance de plus de 2 km et la construction
ou la relocalisation d'un poste de manoeuvre ou de transformation de 315 kV et plus;
l)
la
construction,
la
reconstruction
et
l'exploitation
subséquente:
- d'une centrale hydroélectrique ou d'une centrale thermique fonctionnant aux combustibles
fossiles, d'une puissance supérieure à 5 MW;
- de toute autre centrale destinée à produire de l'énergie électrique, d'une puissance
supérieure à 10 MW, à l'exception d'une centrale nucléaire visée par le paragraphe m;
réserve faite des dispositions du deuxième alinéa du présent article, toute augmentation de la
puissance d'une centrale destinée à produire de l'énergie électrique si la puissance de la
centrale, avant l'augmentation ou par suite de celle-ci, est supérieure à 5 MW dans le cas d'une
centrale hydroélectrique ou d'une centrale thermique fonctionnant aux combustibles fossiles
ou à 10 MW dans les autres cas visés par le présent paragraphe;
l'ajout d'un turboalternateur sur une chaudière non utilisée auparavant à des fins de production
d'énergie électrique si la puissance de l'alternateur est supérieure à 5 MW dans le cas d'une
chaudière brûlant des combustibles fossiles ou à 10 MW dans les autres cas visés par le
présent paragraphe.
Pour l'application du présent paragraphe, la puissance d'une centrale s'entend de la puissance
nominale totale que peuvent fournir les appareils de production dont elle est pourvue, tenant
compte des dispositions qui suivent:
- dans le cas d'une centrale hydroélectrique, la puissance correspond à la puissance
nominale de l'alternateur du turboalternateur établie sur la base d'une température de l'eau
égale à 15 °C;
- dans le cas d'une centrale thermique, elle correspond à la puissance nominale d'un tel
alternateur établie sur la base d'une température de l'air égale à 15 °C et d'une pression
atmosphérique de 1 bar;
- dans le cas d'une centrale éolienne, elle correspond à la somme des puissances nominales
de l'ensemble des aérogénérateurs dont sont pourvues les éoliennes. Le nombre d'éoliennes
considéré pour établir cette puissance est le nombre maximal d'éoliennes que la centrale
devrait comporter;
m) la construction ou l'agrandissement d'un établissement de fission ou de fusion
nucléaire, d'une usine de fabrication, de traitement ou de retraitement de combustible
nucléaire ou d'un lieu d'élimination ou d'entreposage de déchets radioactifs;
n) la construction d'une raffinerie de pétrole, d'une usine pétrochimique, d'une usine de
fractionnement de gaz de pétrole liquide, d'une usine de transformation ou de synthèse de gaz
à potentiel énergétique ou d'une usine de transformation ou de synthèse de produits tirés du
charbon.
128
La construction d'une installation mentionnée ci-dessus est cependant exclue lorsqu'elle est
située sur les lieux d'une raffinerie de pétrole ou d'une usine pétrochimique existante;
n.1) la construction d'une fabrique au sens du Règlement sur les fabriques de pâtes et
papiers
(c.
Q-2,
r.
27).
Est cependant exclue la construction d'un atelier de désencrage sur les lieux d'une fabrique
existante;
n.2)
la construction d'une usine d'équarrissage;
n.3) la construction d'une usine de production de métaux, d'alliages de métaux ou de
métalloïdes dont la capacité de production annuelle est de 20 000 tonnes métriques ou plus;
n.4)
la construction d'une cimenterie ou d'une usine de fabrication de chaux vive;
n.5)
la construction d'une usine de fabrication d'explosifs;
n.6) la construction d'une usine de fabrication de produits chimiques dont la capacité de
production annuelle est de 100 000 tonnes métriques ou plus.
Une telle construction est cependant exclue lorsqu'elle se situe sur les lieux d'une usine
existante et que celle-ci utilisera toute la production de la nouvelle usine;
n.7)
la construction d'une usine de production d'eau lourde;
n.8)
la
construction
d'une
usine
de
traitement:
- de minerai métallifère ou d'amiante dont la capacité de traitement est de 7 000 tonnes
métriques ou plus par jour;
- de minerai d'uranium;
- de tout autre minerai dont la capacité de traitement est de 500 tonnes métriques ou plus par
jour;
n.9) la construction d'une usine de transformation ou de traitement de produits
métalliques dont la capacité de production annuelle est de 20 000 tonnes métriques ou plus;
n.10) la construction d'une usine de fabrication de panneaux agglomérés à partir de
matières ligneuses, dont la capacité de production annuelle est de 50 000 m3 ou plus;
129
n.11) la construction d'une usine de fabrication de véhicules ou d'aéronefs, y compris la
fabrication de pièces pour de tels véhicules, dont la capacité de production annuelle est de
100 000 tonnes métriques ou plus;
o) la construction ou l'agrandissement d'un ou de plusieurs bâtiments d'une exploitation
de production animale dont le nombre total égalera ou dépassera alors 600 unités animales
logées dans le cas d'une production à fumier liquide ou 1 000 unités animales logées dans le
cas d'une production à fumier semi-solide ou solide, au sens des définitions prévues à l'article
1 du projet de Règlement relatif aux exploitations de production animale publié à la Partie II
de la Gazette officielle du Québec le 30 août 1978, p.5669;
p) l'ouverture et l'exploitation:
- d'une mine métallifère ou d'amiante dont la capacité de production est de 7 000 tonnes
métriques ou plus par jour;
- d'une mine d'uranium;
- de toute autre mine dont la capacité de production est de 500 tonnes métriques ou plus par
jour.
Sont cependant exclus les travaux assujettis au Règlement sur le pétrole, le gaz naturel, la
saumure et les réservoirs souterrains (D. 1539-88, 88-10-12), et qui ne sont pas autrement
visés par le présent règlement.
Sont également exclues les carrières et sablières au sens du Règlement sur les carrières et
sablières (c. Q-2, r. 7).
On entend par «mine», l'ensemble des infrastructures de surface et souterraines destinées à
l'extraction de minerai;
q) tout programme ou projet de pulvérisation aérienne de pesticides à des fins non
agricoles sur une superficie de 600 ha ou plus, sauf les pulvérisations d'un insecticide dont le
seul ingrédient actif est le Bacillus thuringiensis (variété kurstaki) et les pulvérisations
expérimentales d'insecticides en milieu forestier impliquant une nouvelle technique
d'application sur une superficie totale de moins de 5 000 ha;
r) la construction d'une installation d'incinération régie par le chapitre III du Règlement
sur l'enfouissement et l'incinération de matières résiduelles (c. Q-2, r. 19), d'une capacité de 2
tonnes métriques par heure ou plus, l'augmentation de la capacité d'incinération d'une telle
installation ou la modification d'une installation d'incinération susmentionnée afin d'en porter
la capacité à 2 tonnes métriques par heure ou plus;
r.1) la construction d'un incinérateur destiné à recevoir en tout ou en partie des déchets
biomédicaux visés à l'article 1 du Règlement sur les déchets biomédicaux (c. Q-2, r. 12) ou
toute modification visant à augmenter de plus de 10% la capacité d'incinération d'un tel
incinérateur;
130
s) l'implantation d'un ou de plusieurs réservoirs d'une capacité d'entreposage totale de
plus de 10 000 kl destiné à recevoir une substance liquide ou gazeuse autre que de l'eau, un
produit alimentaire, ou des déchets liquides provenant d'une exploitation de production
animale qui n'est pas visée au paragraphe o;
t) l'installation ou l'utilisation d'équipements servant, en tout ou en partie, à l'incinération
de matières dangereuses résiduelles au sens de l'article 5 du Règlement sur les matières
dangereuses (c. Q-2, r. 32);
u) l'installation ou l'utilisation d'équipements servant, en tout ou en partie, à l'utilisation à
des fins énergétiques ou à la pyrolyse de matières dangereuses toxiques résiduelles, au sens de
l'article 5 du Règlement sur les matières dangereuses, dans un lieu autre que celui où ces
matières ont été produites ou utilisées;
u.1)
l'établissement ou l'agrandissement:
- d'un lieu d'enfouissement technique visé à la section 2 du chapitre II du Règlement sur
l'enfouissement et l'incinération de matières résiduelles servant en tout ou en partie au dépôt
définitif d'ordures ménagères collectées par une municipalité ou pour le compte de celle-ci;
- d'un lieu d'enfouissement de débris de construction ou de démolition visé au second alinéa
de l'article 102 du règlement précité.
Pour l'application du présent paragraphe, l'agrandissement d'un lieu d'enfouissement
comprend toute modification ayant pour effet d'en augmenter la capacité d'enfouissement;
v) l'établissement ou l'agrandissement d'un lieu servant, en tout ou en partie, au dépôt
définitif de matières dangereuses au sens du paragraphe 21 de l'article 1 de la Loi sur la
qualité de l'environnement (L.R.Q., c. Q-2) ou au dépôt définitif des matières issues du
traitement de matières dangereuses résiduelles. Pour l'application du présent paragraphe,
l'agrandissement d'un lieu servant au dépôt définitif de telles matières comprend toute
modification ayant pour effet d'augmenter la capacité de ce lieu;
Est cependant soustrait à l'application du présent paragraphe:
- l'établissement ou l'agrandissement, sur un terrain, d'un lieu servant exclusivement au
dépôt définitif de matières dangereuses résiduelles extraites de ce terrain dans le cadre de
travaux de réhabilitation autorisés en vertu de la Loi pour les lieux ayant servi avant le 26 juin
1985 au dépôt de telles matières;
- tout lieu d'entreposage établi avant le 1er décembre 1997 qui devient un lieu de dépôt
définitif établi conformément aux articles 145 ou 146 du Règlement sur les matières
dangereuses;
w) l'installation ou l'utilisation d'équipements servant, en tout ou en partie, au traitement,
hors du lieu de leur production, de matières dangereuses résiduelles, au sens de l'article 5 du
Règlement sur les matières dangereuses, à des fins d'élimination par dépôt définitif ou par
incinération;
131
Pour l'application du présent paragraphe, est assimilé à un traitement à des fins d'élimination
tout procédé de traitement pour lequel il n'y a pas de marché existant pour tout ou partie des
produits qui en sont issus.
Aux fins du présent paragraphe, celui qui, dans un même champ d'activité, produit des
matières dangereuses résiduelles dans plus d'un lieu de production situé au Québec est réputé
traiter ces matières sur le lieu où elles sont produites s'il utilise l'un de ces lieux de production
comme lieu de traitement de ces matières;
x) l'établissement ou l'agrandissement d'un lieu servant, en tout ou en partie, au dépôt
définitif de sols qui contiennent une ou plusieurs substances dont la concentration est
supérieure aux valeurs limites fixées à l'annexe C, de même que le dépôt définitif de tels sols
dans un lieu d'élimination déjà établi et pour lequel il n'a été délivré aucun certificat
d'autorisation permettant ce dépôt. Pour l'application du présent paragraphe, l'agrandissement
d'un lieu servant au dépôt définitif des sols susmentionnés comprend toute modification ayant
pour
effet
d'augmenter
la
capacité
de
dépôt
de
ce
lieu.
Est cependant soustrait à l'application du présent paragraphe l'établissement ou
l'agrandissement, sur un terrain, d'un lieu servant exclusivement au dépôt définitif de sols
contaminés extraits de ce terrain dans le cadre de travaux de réhabilitation autorisés en vertu
de la Loi;
y) l'installation ou l'utilisation d'équipements servant, en tout ou en partie, au traitement
thermique de sols qui contiennent:
- soit plus de 1 500 mg d'organochlorés par kilogramme de sol;
- soit plus de 50 mg de biphényles polychlorés (BPC) par kilogramme de sol;
- soit une concentration totale de dioxines et de furanes supérieure à 5 µg par kilogramme
de sol (exprimée en équivalent toxique à la 2,3,7,8-TCDD).
Les projets énumérés au présent article ne comprennent cependant pas les travaux de réfection
ou de réparation d'un ouvrage ou d'une construction en milieu terrestre ni le remplacement ou
la modification d'équipements techniques afférents à un ouvrage ou une construction, sauf
dans le cas d'un agrandissement mentionné expressément dans un paragraphe du premier
alinéa.
Les projets énumérés aux paragraphes a et b du présent article ne comprennent pas les projets
d'aménagement faunique élaborés dans une perspective de conservation de la biodiversité d'un
site, sauf s'ils doivent être faits, en tout ou en partie, à partir de sédiments dragués ne
provenant pas de ce site.
Les projets énumérés aux paragraphes n à n.11 du présent article ne comprennent pas non plus
la construction d'une usine-pilote située sur les lieux d'une installation industrielle ou d'un
autre établissement existant. Pour les fins du présent article, constitue une usine-pilote tout
établissement qui satisfait aux conditions suivantes:
- son aménagement et son exploitation s'opèrent dans le cadre d'un projet expérimental;
132
- les installations qui le composent sont à échelle réduite et sont destinées à l'utilisation, à
l'évaluation ainsi qu'à la mise au point de techniques et de méthodes nouvelles de production.
Pour l'application des paragraphes x et y du présent article, les analyses de sols aux fins d'en
déterminer la composition doivent être effectuées par un laboratoire accrédité par le ministre
du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs en vertu de l'article 118.6 de la
Loi.
Un projet constitué de plusieurs éléments visés au présent article constitue un seul projet
destiné à faire l'objet d'une seule étude d'impact sur l'environnement et d'une seule demande
de certificat d'autorisation.
R.R.Q., 1981, c. Q-2, r. 9, a. 2; D. 1002-85, a. 1; D. 586-92, a. 1; D. 1529-93, a. 18; D. 10196, a. 1; D. 1310-97, a. 155; D. 1514-97, a. 1; D. 856-99, a. 1; D. 1031-2000, a. 1; Erratum,
2001 G.O. 2, 2905; D. 1552-2001, a. 1; D. 119-2002, a. 1; D. 1252-2005, a. 1; D. 451-2005,
a. 177; D. 320-2006, a. 3; D. 808-2007, a. 143.
SECTION III
PRÉPARATION ET PRÉSENTATION D'UNE ÉTUDE D'IMPACT SUR
L'ENVIRONNEMENT
3. Paramètres: Toute étude d'impact sur l'environnement préparée en vertu de l'article 31.2
de la Loi peut traiter des paramètres suivants:
a) une description du projet, y compris notamment les objectifs poursuivis, son
emplacement (comprenant le numéro des lots originaires touchés par le projet), la
programmation de réalisation, les activités d'exploitation et d'entretien subséquentes, les
quantités et les caractéristiques des matériaux d'emprunt requis, les sources d'énergie, les
modes de gestion des déchets ou résidus autres que les résidus provenant de la construction
d'une route, les activités de transport inhérentes à la construction et à l'exploitation
subséquente du projet, le lien avec les schémas d'aménagement et de développement, les plans
d'urbanisme et de zonage ainsi que le zonage agricole et les aires retenues pour fins de
contrôle au sens de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (L.R.Q., c. P41.1) et les développements connexes prévus par l'initiateur du projet, ainsi que toutes autres
données et caractéristiques techniques nécessaires pour connaître et évaluer les effets du
projet sur l'environnement et pour identifier les mesures de correction ou de compensation
requises;
b) un inventaire qualitatif et quantitatif des composantes de l'environnement susceptibles
d'être touchées par le projet, y compris notamment la faune, la flore, les communautés
humaines, le patrimoine culturel, archéologique et historique du milieu, les ressources
agricoles
et
l'usage
que
l'on
fait
des
ressources
du
milieu;
c) une énumération et une évaluation des répercussions positives, négatives et résiduelles
du projet sur l'environnement, y compris notamment les effets indirects, cumulatifs, différés et
irréversibles sur les éléments identifiés en vertu du paragraphe b et une description du milieu
tel qu'il apparaîtra suite à la réalisation et à l'exploitation du projet;
133
d) un exposé des différentes options au projet, notamment quant à son emplacement, aux
procédés et méthodes de réalisation et d'exploitation et à toutes options du projet ainsi que les
raisons justifiant le choix de l'option retenue;
e) une énumération et une description des mesures à prendre pour prévenir, réduire ou
mitiger la détérioration de l'environnement, y compris les répercussions énumérées au
paragraphe c avant, pendant et après la construction ou l'exploitation du projet, y compris
notamment tout équipement utilisé ou installé pour réduire l'émission de dépôt, le dégagement
ou le rejet de contaminants dans l'environnement, tout contrôle d'exploitation et de
surveillance, les mesures d'urgence en cas d'accident et le réaménagement du milieu touché.
Une étude d'impact sur l'environnement relative à des travaux en rivière visés au paragraphe b
du premier alinéa de l'article 2 porte seulement sur le tronçon de rivière directement touché
par le projet.
Une étude d'impact sur l'environnement doit être conçue et préparée selon une méthode
scientifique.
R.R.Q., 1981, c. Q-2, r. 9, a. 3.
134
6) LOI SUR LES CITES ET VILLES
L.R.Q., chapitre C-19
SECTION IX
DES SÉANCES DU CONSEIL
318. Le conseil tient ses séances à l'endroit désigné par la charte pour sa première séance, ou,
si la charte ne l'indique pas, à celui que désigne le ministre des Affaires municipales, des
Régions et de l'Occupation du territoire, jusqu'à ce que le conseil ait fixé, par résolution, un
autre endroit sur le territoire de la municipalité, qu'il peut changer de la même manière quand
il le juge à propos.
Le greffier donne un avis public de tout changement de l'endroit où se tiennent les séances.
S. R. 1964, c. 193, a. 345; 1996, c. 2, a. 210; 1999, c. 43, a. 13; 2003, c. 19, a. 250; 2005, c.
28, a. 196; 2008, c. 18, a. 15; 2009, c. 26, a. 109.
318.1. Le drapeau du Québec doit être arboré sur ou devant l'édifice municipal où siège le
conseil, à droite, s'il y a deux drapeaux, ou au milieu, s'il y en a davantage.
1979, c. 36, a. 73.
319. Le conseil tient une séance ordinaire au moins une fois par mois.
Il établit, avant le début de chaque année civile, le calendrier de ses séances ordinaires pour
cette année en fixant le jour et l'heure du début de chacune.
Le conseil peut cependant décider qu'une séance ordinaire débutera au jour et à l'heure qu'il
précise plutôt que conformément au calendrier.
S. R. 1964, c. 193, a. 346; 2008, c. 18, a. 16.
320. Le greffier donne un avis public du contenu du calendrier.
Il donne également un tel avis à l'égard de toute séance ordinaire dont le jour ou l'heure du
début n'est pas celui que prévoit le calendrier.
S. R. 1964, c. 193, a. 347; 2008, c. 18, a. 16.
321. La majorité des membres du conseil constitue un quorum pour l'expédition des affaires,
excepté lorsqu'il est autrement prescrit spécialement par la présente loi. Le maire est réputé
l'un des membres du conseil pour former le quorum.
S. R. 1964, c. 193, a. 348; 1999, c. 40, a. 51.
322. Les séances du conseil sont publiques.
Une séance du conseil comprend une période au cours de laquelle les personnes présentes
peuvent poser des questions orales aux membres du conseil.
135
Le conseil peut, par règlement, prescrire la durée de cette période, le moment où elle a lieu et
la procédure à suivre pour poser une question.
Dans le cas d'une municipalité dont le conseil se compose de plus de 20 conseillers, ce dernier
peut toutefois, par règlement, décréter que la période de questions orales par les personnes
présentes est remplacée par la procédure décrite aux alinéas suivants.
Une question doit être transmise par écrit au greffier de la municipalité. Ce dernier inscrit
cette question, dès sa réception, dans un registre qui fait partie des archives et qui peut être
consulté, en outre, pendant les séances du conseil.
Le maire ou le président du comité exécutif répond à la question lors d'une séance du conseil,
soit oralement, soit en déposant devant le conseil une réponse écrite qui est consignée au
registre.
Le règlement du conseil mentionné au quatrième alinéa peut limiter le nombre de questions
qu'une même personne peut transmettre au greffier.
S. R. 1964, c. 193, a. 349; 1968, c. 55, a. 96; 1980, c. 16, a. 77; 1982, c. 18, a. 145; 1996, c. 2,
a. 138; 2000, c. 56, a. 225.
350. Les règlements, résolutions et autres ordonnances municipales doivent être passés par le
conseil en séance.
S. R. 1964, c. 193, a. 379.
§ 2. — Des règlements du conseil
I. — Adoption, entrée en vigueur et promulgation des règlements
356. Tout règlement doit, à peine de nullité, être précédé d'un avis de motion donné en séance
du conseil et être lu à une séance subséquente tenue à un jour ultérieur.
La lecture du règlement n'est pas nécessaire si une copie du projet a été remise aux membres
du conseil au plus tard deux jours juridiques avant la séance à laquelle il doit être adopté et si,
lors de cette séance, tous les membres du conseil présents déclarent l'avoir lu et renoncent à sa
lecture. Dans ce cas cependant, le greffier ou la personne qui préside la séance doit
mentionner l'objet du règlement, sa portée, son coût et, s'il y a lieu, le mode de financement et
le mode de paiement et de remboursement.
Le responsable de l'accès aux documents de la municipalité doit délivrer copie de ce
règlement à toute personne qui en fait la demande dans les deux jours juridiques précédant la
tenue de cette séance.
Il doit aussi prendre les dispositions nécessaires pour que des copies du règlement soient
mises à la disposition du public pour consultation dès le début de la séance.
S. R. 1964, c. 193, a. 385; 1968, c. 55, a. 107; 1979, c. 36, a. 75; 1979, c. 51, a. 260; 1987, c.
68, a. 34; 2005, c. 28, a. 51.
136
7) LOI SUR L'AMENAGEMENT ET L'URBANISME
L.R.Q.,
chapitre A-19.1
§ 2. — Processus commun au plan métropolitain et au schéma
A. — Projet de règlement et avis
48. Le conseil de l'organisme compétent commence le processus de modification par
l'adoption d'un projet de règlement.
1979, c. 51, a. 48; 1982, c. 63, a. 74; 1985, c. 27, a. 2; 1987, c. 102, a. 13; 1990, c. 50, a. 2;
1993, c. 3, a. 16; 1994, c. 32, a. 1; 1996, c. 25, a. 9; 1997, c. 93, a. 2; 2002, c. 37, a. 2; 2002, c.
68, a. 52; 2010, c. 10, a. 14.
48.1. (Remplacé).
1987, c. 23, a. 82; 1990, c. 50, a. 2.
49. Le plus tôt possible après l'adoption du projet de règlement, le secrétaire signifie au
ministre une copie certifiée conforme du projet de règlement et de la résolution par laquelle il
est adopté. Il en transmet, en même temps, une telle copie à chaque organisme partenaire.
1979, c. 51, a. 49; 1987, c. 102, a. 14; 1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 17; 1995, c. 34, a. 55;
1996, c. 25, a. 10; 2010, c. 10, a. 14.
50. À compter de l'adoption du projet de règlement et avant celle du règlement, le conseil de
l'organisme compétent peut demander au ministre son avis sur la modification proposée.
Le secrétaire signifie au ministre une copie certifiée conforme de la résolution formulant la
demande.
Le ministre avise l'organisme compétent, par écrit, de la date à laquelle il a reçu la copie.
1979, c. 51, a. 50; 1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 18; 2010, c. 10, a. 14.
51. Le ministre doit, dans les 60 jours qui suivent la réception de la copie de la résolution qui
le lui demande, donner son avis sur la conformité de la modification proposée aux
orientations gouvernementales.
S'il comporte des objections à la modification proposée, l'avis doit être motivé.
Le ministre signifie l'avis à l'organisme compétent.
1979, c. 51, a. 51; 1987, c. 57, a. 663; 1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 19; 1995, c. 34, a. 56;
1999, c. 40, a. 18; 2001, c. 35, a. 21; 2010, c. 10, a. 14.
52. Le conseil de tout organisme partenaire peut, dans les 45 jours qui suivent la transmission
faite conformément à l'article 49, donner son avis sur le projet de règlement. Le secrétaire de
l'organisme partenaire transmet à l'organisme compétent, dans ce délai, une copie certifiée
conforme de la résolution formulant l'avis.
137
Toutefois, le conseil de l'organisme compétent peut, par une résolution adoptée à l'unanimité,
modifier le délai prévu au premier alinéa; le délai fixé par le conseil ne peut cependant être
inférieur à 20 jours. Le plus tôt possible après l'adoption de la résolution, le secrétaire en
transmet une copie certifiée conforme à chaque organisme partenaire.
1979, c. 51, a. 52; 1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 20; 2010, c. 10, a. 14.
B. — Consultation publique
53. Un organisme compétent doit tenir au moins une assemblée publique sur son territoire.
L'organisme compétent doit aussi tenir une assemblée publique sur le territoire de toute
municipalité dont le représentant au conseil en fait la demande lors de la séance où est adopté
le projet de règlement.
Il doit également tenir une telle assemblée sur le territoire, compris dans le sien, de tout
organisme partenaire dont le conseil en fait la demande dans les 20 jours qui suivent la
transmission faite conformément à l'article 49. Une copie certifiée conforme de la résolution
formulant la demande doit être transmise à l'organisme compétent dans ce délai.
Pour l'application des deuxième et troisième alinéas, lorsque le lieu des séances du conseil
d'une municipalité se trouve sur le territoire d'une autre, ce territoire est réputé être celui de la
première et, le cas échéant, être compris dans celui de l'organisme compétent.
1979, c. 51, a. 53; 1982, c. 2, a. 59; 1987, c. 57, a. 664; 1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 21;
1996, c. 25, a. 11; 2010, c. 10, a. 14.
53.1. L'organisme compétent tient ses assemblées publiques par l'intermédiaire d'une
commission créée par le conseil, formée des membres de celui-ci qu'il désigne et présidée par
le premier dirigeant ou par un autre membre de la commission désigné par le premier
dirigeant.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 22; 2003, c. 19, a. 3; 2010, c. 10, a. 14.
53.2. Le conseil de l'organisme compétent indique toute municipalité sur le territoire de
laquelle une assemblée publique doit être tenue.
Il fixe la date, l'heure et le lieu de toute assemblée publique; il peut déléguer tout ou partie de
ce pouvoir au secrétaire.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 22; 2010, c. 10, a. 14.
53.3. Au plus tard le quinzième jour qui précède la tenue d'une assemblée publique, le
secrétaire publie, dans un journal diffusé sur le territoire de l'organisme compétent, un avis de
la date, de l'heure, du lieu et de l'objet de l'assemblée.
L'avis doit contenir un résumé des documents visés aux articles 49 et 53.11.2 ou 53.11.4,
décrivant les principaux effets de la modification proposée sur le territoire concerné par
l'assemblée faisant l'objet de l'avis.
Le territoire entier de l'organisme compétent est concerné par chaque assemblée, sauf si des
assemblées sont prévues dans tous les territoires municipaux locaux compris dans celui de
138
l'organisme compétent ou si celui-ci a expressément prévu, dans sa décision prise en vertu du
premier alinéa de l'article 53.2, les territoires municipaux locaux concernés par chaque
assemblée, de façon qu'aucun de ceux-ci ne soit omis.
Si le territoire entier de l'organisme compétent est concerné par toutes les assemblées, le
secrétaire peut donner un avis unique pour l'ensemble de celles-ci, au plus tard le quinzième
jour qui précède la tenue de la première.
Le résumé peut, au choix du conseil de l'organisme compétent, être transmis par courrier ou
autrement distribué à chaque adresse du territoire concerné, au plus tard le quinzième jour qui
précède la tenue de l'assemblée unique ou de la première des assemblées, selon le cas, plutôt
que d'être intégré à l'avis prévu au premier alinéa. Dans ce cas, le résumé est accompagné d'un
avis indiquant la date, l'heure, le lieu et l'objet de toute assemblée prévue.
Tout avis doit mentionner qu'une copie des documents visés aux articles 49 et 53.11.2 ou
53.11.4 et du résumé de ceux-ci peut être consultée au bureau de l'organisme compétent et, le
cas échéant, à celui de chaque organisme partenaire.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 23; 2010, c. 10, a. 14.
53.4. Au cours d'une assemblée publique, la commission explique la modification proposée et,
le cas échéant, ses effets sur les plans et règlements des municipalités ou les schémas.
Elle entend les personnes et organismes qui désirent s'exprimer.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 24; 2010, c. 10, a. 14.
C. — Adoption du règlement et avis ministériel
53.5. Après la période de consultation sur le projet de règlement, le conseil de l'organisme
compétent adopte un règlement modifiant le plan métropolitain ou le schéma, avec ou sans
changement.
Le règlement ne peut toutefois être adopté qu'à compter du dernier des jours suivants:
1° celui du lendemain du jour où le ministre et l'ensemble des organismes partenaires
auxquels ont été transmis les documents visés aux articles 49 et 53.11.2 ou 53.11.4, ont donné
leur avis sur ceux-ci ou du lendemain du dernier jour du délai imparti;
2° celui du lendemain de la tenue de l'assemblée publique, ou de la dernière s'il y en a
plusieurs, ou du lendemain du dernier jour du délai prévu au troisième alinéa de l'article 53.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 25; 1997, c. 93, a. 3; 2010, c. 10, a. 14.
53.6. Le plus tôt possible après l'adoption du règlement modifiant le plan métropolitain ou le
schéma, le secrétaire signifie au ministre une copie certifiée conforme du règlement et de la
résolution par laquelle celui-ci a été adopté. Il en transmet, en même temps, une copie
certifiée conforme à chaque organisme partenaire.
Le ministre avise l'organisme compétent, par écrit, de la date à laquelle il a reçu la copie.
139
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 26; 1995, c. 34, a. 57; 2010, c. 10, a. 14.
53.7. Dans les 60 jours qui suivent la réception de la copie du règlement modifiant le plan
métropolitain ou le schéma, le ministre doit donner son avis sur la conformité de la
modification aux orientations gouvernementales.
Doit être motivé l'avis qui indique que la modification proposée ne respecte pas ces
orientations. Le ministre peut alors, dans l'avis, demander à l'organisme compétent de
remplacer le règlement.
Le ministre signifie l'avis à l'organisme compétent. Lorsque l'avis indique que la modification
proposée ne respecte pas ces orientations, le ministre en transmet une copie à chaque
organisme partenaire.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 27; 1995, c. 34, a. 58; 1999, c. 40, a. 18; 2001, c. 35, a. 22;
2002, c. 37, a. 3; 2010, c. 10, a. 14.
53.8. Dans le cas où l'avis du ministre indique que la modification proposée ne respecte pas
les orientations gouvernementales, le conseil de l'organisme compétent peut remplacer le
règlement modifiant le plan métropolitain ou le schéma par un autre qui respecte ces
orientations.
Les articles 48 à 53.4 ne s'appliquent pas à l'égard d'un nouveau règlement qui diffère de celui
qu'il remplace uniquement pour tenir compte de l'avis du ministre.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 28; 2010, c. 10, a. 14.
53.9. Le règlement modifiant le plan métropolitain ou le schéma entre en vigueur le jour de la
signification par le ministre à l'organisme compétent d'un avis attestant que le règlement
respecte les orientations gouvernementales ou, en l'absence d'avis, à l'expiration du délai
prévu à l'article 53.7.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 29; 2010, c. 10, a. 14.
53.10. (Abrogé).
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 30; 1994, c. 32, a. 2; 2002, c. 37, a. 4; 2010, c. 10, a. 15.
53.11. Le plus tôt possible après l'entrée en vigueur du règlement modifiant le plan
métropolitain ou le schéma, le secrétaire publie un avis de la date de cette entrée en vigueur
dans un journal diffusé sur le territoire de l'organisme compétent. Il transmet, en même temps,
une copie certifiée conforme du règlement à chaque organisme partenaire.
1990, c. 50, a. 2; 1995, c. 34, a. 59; 2003, c. 19, a. 4; 2010, c. 10, a. 16.
§ 3. — Dispositions particulières au plan métropolitain
53.11.1. La Communauté métropolitaine de Montréal et la Communauté métropolitaine de
Québec peuvent tenir leurs assemblées publiques par l'intermédiaire d'une commission
constituée en vertu, respectivement, de l'article 50 de la Loi sur la Communauté
140
métropolitaine de Montréal (chapitre C-37.01) ou de l'article 41 de la Loi sur la Communauté
métropolitaine de Québec (chapitre C-37.02).
2010, c. 10, a. 16.
53.11.2. Le conseil de la communauté métropolitaine adopte, en même temps que tout projet
de règlement modifiant le plan métropolitain, un document qui indique la nature des
modifications qu'une municipalité régionale de comté devra apporter, advenant la
modification du plan, à son schéma. Une copie certifiée conforme de ce document est
signifiée au ministre et transmise à chaque organisme partenaire en même temps que le projet
de règlement.
Après l'entrée en vigueur du règlement modifiant le plan métropolitain, le conseil adopte un
document qui indique la nature des modifications qu'une municipalité régionale de comté
devra effectivement apporter, pour tenir compte de la modification du plan. Une copie
certifiée conforme de ce document est transmise à chaque organisme partenaire en même
temps que le règlement.
Le conseil peut adopter le document visé au deuxième alinéa par un renvoi à celui qui a été
adopté en vertu du premier alinéa.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.3. La décision d'adopter le règlement modifiant le plan métropolitain doit être prise à la
majorité des deux tiers des voix exprimées.
Dans le cas de la Communauté métropolitaine de Québec, cette majorité doit aussi comporter
la majorité des voix exprimées par les représentants de la Ville de Lévis et la majorité des
voix exprimées par l'ensemble des représentants de la Municipalité régionale de comté de
L'Île-d'Orléans, de la Municipalité régionale de comté de La Côte-de-Beaupré et de la
Municipalité régionale de comté de La Jacques-Cartier.
2010, c. 10, a. 16.
§ 4. — Dispositions particulières au schéma
A. — Dispositions applicables à l'ensemble des schémas
53.11.4. Le conseil d'une municipalité régionale de comté adopte, en même temps que tout
projet de règlement modifiant le schéma, un document qui indique la nature des modifications
qu'une municipalité devra apporter, advenant la modification du schéma, à son plan
d'urbanisme, à son règlement de zonage, de lotissement ou de construction et à l'un ou l'autre
de ses règlements prévus aux sections VII à XI du chapitre IV. Ce document indique
également la nature des modifications qu'une municipalité devra apporter à son règlement
prévu à l'article 116 ou identifie toute municipalité qui, dans un tel cas, devra adopter un
règlement en vertu de cet article. Une copie certifiée conforme de ce document est signifiée
au ministre et transmise à chaque organisme partenaire en même temps que le projet de
règlement.
Après l'entrée en vigueur du règlement modifiant le schéma, le conseil adopte un document
qui indique la nature des modifications qu'une municipalité devra effectivement apporter,
pour tenir compte de la modification du schéma, et identifie toute municipalité qui devra
141
adopter un règlement en vertu de l'article 116 pour tenir compte de cette modification. Une
copie certifiée conforme de ce document est transmise à chaque organisme partenaire en
même temps que le règlement.
Le conseil peut adopter le document visé au deuxième alinéa par un renvoi à celui qui a été
adopté en vertu du premier alinéa.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.5. Dans le cas de la modification d'un schéma, lorsque le territoire de la municipalité
régionale de comté comprend une zone agricole établie en vertu de la Loi sur la protection du
territoire et des activités agricoles (chapitre P-41.1), l'avis ministériel sur les orientations
gouvernementales prévu à l'article 51 ou à l'article 53.7 comprend les orientations liées aux
objectifs visés au paragraphe 2.1° du premier alinéa de l'article 5. L'avis indique, de plus, des
paramètres pour l'établissement de distances séparatrices en vue d'atténuer les inconvénients
reliés aux odeurs inhérentes à certaines activités agricoles.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.6. Pour l'application de l'article 53.3, dans le cas d'une municipalité régionale de comté,
le secrétaire fait aussi afficher une copie de l'avis, dans le délai prévu à cet article, au bureau
de chaque municipalité dont le territoire est concerné par l'assemblée.
2010, c. 10, a. 16.
B. — Dispositions applicables en territoire métropolitain
53.11.7. Lorsque le règlement modifiant le schéma vise une partie du territoire d'une
communauté métropolitaine, le conseil de celle-ci doit, dans les 60 jours qui suivent la
transmission qui lui a été faite de la copie du règlement, approuver le règlement, s'il est
conforme au plan métropolitain, ou le désapprouver dans le cas contraire.
La résolution par laquelle le conseil de la communauté désapprouve le règlement doit être
motivée et identifier les dispositions du règlement qui ne sont pas conformes.
Le plus tôt possible après l'adoption de la résolution par laquelle le règlement est approuvé ou
désapprouvé, le secrétaire de la communauté, dans le premier cas, délivre un certificat de
conformité à l'égard du règlement et en transmet une copie certifiée conforme à la
municipalité régionale de comté ou, dans le second cas, transmet à celle-ci une copie certifiée
conforme de la résolution.
À défaut par le conseil de la communauté d'approuver ou de désapprouver le règlement dans
le délai prévu au premier alinéa, celui-ci est réputé conforme au plan métropolitain.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.8. Si le conseil de la communauté métropolitaine désapprouve le règlement, le conseil
de la municipalité régionale de comté peut demander à la Commission son avis sur la
conformité du règlement au plan métropolitain.
142
Le secrétaire de la municipalité régionale de comté signifie à la Commission et à la
communauté une copie certifiée conforme de la résolution par laquelle l'avis est demandé et
du règlement concerné.
La copie destinée à la Commission doit être reçue par celle-ci dans les 45 jours qui suivent la
transmission de la copie de la résolution par laquelle le règlement est désapprouvé.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.9. Si le conseil de la communauté métropolitaine désapprouve le règlement, le conseil
de la municipalité régionale de comté peut, au lieu de demander l'avis de la Commission,
adopter:
1° soit un seul règlement qui ne contient que les éléments du règlement désapprouvé qui
n'ont pas entraîné cette désapprobation;
2° soit à la fois un tel règlement et un autre règlement qui ne contient que les éléments qui
ont entraîné cette désapprobation.
Les articles 48 à 53.4 ne s'appliquent pas à l'égard d'un règlement adopté en vertu du premier
alinéa.
Dans le cas où le conseil de la municipalité régionale de comté adopte un règlement qui ne
contient que les éléments qui ont entraîné la désapprobation, il peut demander l'avis de la
Commission sur la conformité de ce règlement au plan métropolitain. Une copie certifiée
conforme de la résolution par laquelle l'avis est demandé et du règlement concerné doit être
reçue par la Commission dans les 15 jours qui suivent l'adoption du règlement.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.10. La Commission doit donner son avis dans les 60 jours qui suivent la réception de la
copie de la résolution par laquelle l'avis est demandé.
L'avis selon lequel le règlement n'est pas conforme au plan métropolitain peut contenir les
suggestions de la Commission quant à la façon d'assurer cette conformité.
Le secrétaire de la Commission transmet une copie de l'avis à la municipalité régionale de
comté et à la communauté métropolitaine.
Si l'avis indique que le règlement est conforme au plan métropolitain, le secrétaire de la
communauté doit, le plus tôt possible après la réception de la copie de l'avis, délivrer un
certificat de conformité à l'égard du règlement et en transmettre une copie certifiée conforme
à la municipalité régionale de comté.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.11. Dans le cas où la municipalité régionale de comté est tenue, en vertu de l'un ou
l'autre des articles 58 et 58.1, de modifier son schéma, si l'avis de la Commission indique que
le règlement n'est pas conforme au plan métropolitain ou si la Commission n'a pas reçu de
demande d'avis à l'égard du règlement dans le délai prévu à l'article 53.11.8, le conseil de la
143
communauté métropolitaine doit demander à la municipalité régionale de comté de remplacer
le règlement, dans le délai qu'il prescrit, par un autre qui est conforme à ce plan.
Le plus tôt possible après l'adoption de la résolution par laquelle la demande de remplacement
est formulée par le conseil de la communauté, le secrétaire de cette dernière en transmet une
copie certifiée conforme à la municipalité régionale de comté.
Le délai prescrit pour le remplacement ne peut se terminer avant l'expiration de la période de
45 jours qui suit la transmission prévue au deuxième alinéa.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.12. Les articles 48 à 53.4 ne s'appliquent pas à l'égard d'un nouveau règlement qui
diffère de celui qu'il remplace uniquement pour assurer sa conformité au plan métropolitain.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.13. Si le conseil d'une municipalité régionale de comté omet d'adopter, dans le délai
prévu à l'un ou l'autre des articles 58 et 58.1 ou dans celui qui est prescrit en vertu de l'article
53.11.11, selon le cas, un règlement modifiant son schéma, le conseil de la communauté
métropolitaine peut l'adopter à sa place.
Les articles 48 à 53.4 et 53.11.7 à 53.11.12 ne s'appliquent pas à l'égard du règlement adopté
par le conseil de la communauté en vertu du premier alinéa. Il est réputé être un règlement
adopté par le conseil de la municipalité régionale de comté et approuvé par celui de la
communauté. Le plus tôt possible après l'adoption du règlement, le secrétaire de la
communauté délivre un certificat de conformité à son égard.
Le plus tôt possible après l'adoption du règlement et la délivrance du certificat, le secrétaire de
la communauté transmet une copie certifiée conforme du règlement, de la résolution par
laquelle il est adopté et du certificat à la municipalité régionale de comté. La copie du
règlement transmise à la municipalité régionale de comté tient lieu d'original aux fins de la
délivrance par cette dernière de copies certifiées conformes du règlement.
Les dépenses que la communauté effectue pour agir à la place de la municipalité régionale de
comté lui sont remboursées par cette dernière.
2010, c. 10, a. 16.
53.11.14. Le règlement modifiant le schéma entre en vigueur à la date la plus tardive entre
celle déterminée en vertu de l'article 53.9 et la date de la délivrance du certificat de
conformité à son égard. Il est alors réputé conforme au plan métropolitain.
2010, c. 10, a. 16.
§ 5. — Demandes ministérielles
53.12. Lorsque le gouvernement a approuvé une modification au plan d'affectation des terres
du domaine de l'État comprises dans le territoire d'un organisme compétent conformément à
l'article 25 de la Loi sur les terres du domaine de l'État (chapitre T-8.1), le ministre peut, s'il
144
estime que le plan métropolitain ou le schéma ne respecte pas le plan d'affectation modifié,
demander une modification du plan métropolitain ou du schéma.
Le ministre signifie alors à l'organisme compétent un avis motivé indiquant quelles
modifications doivent être apportées au plan métropolitain ou au schéma pour qu'il soit
conforme au plan d'affectation.
Le conseil de l'organisme compétent doit, dans les 90 jours qui suivent la signification de
l'avis du ministre, adopter un règlement modifiant, selon le cas, le plan métropolitain ou le
schéma pour tenir compte de l'avis. Les articles 48 à 53.4 ne s'appliquent pas à l'égard de ce
règlement s'il n'apporte au plan métropolitain ou au schéma que la modification nécessaire
pour tenir compte de l'avis. Pour l'application des articles 53.7 à 53.9, le ministre donne son
avis sur la conformité au plan d'affectation de la modification proposée. Lorsque le ministre
demande à la fois la modification d'un plan métropolitain et celle d'un schéma applicable à
une partie du territoire de la communauté métropolitaine visée, les articles 53.11.7 à 53.11.14
ne s'appliquent pas à l'égard du règlement modifiant le schéma que le conseil de la
municipalité régionale de comté adopte pour répondre à la demande.
Si le conseil fait défaut d'adopter un règlement ayant pour effet de rendre le plan
métropolitain ou le schéma conforme au plan d'affectation, le gouvernement peut, par décret,
l'adopter. Ce règlement est réputé être un règlement adopté par le conseil. Le plus tôt possible
après l'adoption du décret, le ministre transmet une copie de celui-ci et du règlement à
l'organisme. Le règlement entre en vigueur à la date mentionnée dans le décret.
1990, c. 50, a. 2; 1993, c. 3, a. 31; 1996, c. 25, a. 12; 1999, c. 40, a. 18; 2002, c. 37, a. 5;
2010, c. 10, a. 16.
53.13. Le ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs peut, au
moyen d'un avis sommairement motivé qui indique la nature et l'objet des modifications à
apporter, demander une modification au plan métropolitain ou au schéma s'il estime que le
plan métropolitain ou le schéma en vigueur ne respecte pas la politique du gouvernement
visée à l'article 2.1 de la Loi sur la qualité de l'environnement (chapitre Q-2), ne respecte pas
les limites d'une plaine inondable située sur le territoire de l'organisme compétent ou n'offre
pas, compte tenu des particularités du milieu, une protection adéquate des rives, du littoral et
des plaines inondables.
Les troisième et quatrième alinéas de l'article 53.12 s'appliquent, compte tenu des adaptations
nécessaires, à une demande faite conformément au premier alinéa.
2002, c. 37, a. 6; 2006, c. 3, a. 35; 2010, c. 10, a. 16.
53.14. Le ministre peut, au moyen d'un avis motivé et pour des raisons de sécurité publique,
demander des modifications au plan métropolitain ou au schéma en vigueur. L'avis mentionne
la nature et l'objet des modifications à apporter.
Les troisième et quatrième alinéas de l'article 53.12 s'appliquent, compte tenu des adaptations
nécessaires, à une demande faite conformément au premier alinéa.
2004, c. 20, a. 3; 2010, c. 10, a. 16.
145
SECTION
III
RÉVISION DU PLAN MÉTROPOLITAIN OU DU SCHÉMA
§ 1. — Application
53.15. Les dispositions particulières prévues aux sous-sections 3 et 4 s'ajoutent aux
dispositions prévues à la présente sous-section et à la sous-section 2; ces dernières
s'appliquent sous réserve des premières le cas échéant.
2010, c. 10, a. 18.
53.16. Dans les dispositions de la présente section, l'avis du ministre sur la conformité aux
orientations gouvernementales s'entend d'un avis sur la conformité aux orientations que le
gouvernement, ses ministres, les mandataires de l'État et les organismes publics poursuivent
ou entendent poursuivre en matière d'aménagement sur le territoire de l'organisme compétent,
y compris le plan d'affectation prévu à l'article 21 de la Loi sur les terres du domaine de l'État
(chapitre T-8.1), et aux projets d'équipements, d'infrastructures et d'aménagement qu'ils
entendent réaliser sur ce territoire.
2010, c. 10, a. 18.
53.17. Pour l'application de la présente section, sont des organismes partenaires:
1° dans le cas de la révision d'un plan métropolitain, chaque municipalité régionale de comté
dont tout ou partie du territoire est compris dans celui de la communauté métropolitaine et
chaque municipalité régionale de comté dont le territoire est contigu à celui de la communauté
métropolitaine;
2° dans le cas de la révision d'un schéma, chaque municipalité dont le territoire est compris
dans celui de la municipalité régionale de comté et chaque municipalité régionale de comté
dont le territoire est contigu. L'est également chaque commission scolaire dont tout ou partie
du territoire est compris dans celui de la municipalité régionale de comté, sauf en ce qui
concerne l'envoi d'une copie de résolution déterminant la date du début de la révision, d'une
copie du règlement adoptant le schéma révisé, de l'avis ministériel sur les orientations
gouvernementales et de l'avis d'entrée en vigueur;
3° en outre de ceux visés au paragraphe 2°, dans le cas d'un schéma applicable à une partie
du territoire d'une communauté métropolitaine, celle-ci.
2010, c. 10, a. 18.
53.18. Pour l'application de la présente section, le conseil d'une commission scolaire est le
conseil des commissaires de celle-ci.
2010, c. 10, a. 18.
§ 2. — Processus commun au plan métropolitain et au schéma
A. — Révision périodique obligatoire
54. Le conseil de l'organisme compétent doit réviser son plan métropolitain ou son schéma, en
suivant le processus prévu par la présente section.
1979, c. 51, a. 54; 1993, c. 3, a. 32; 2002, c. 68, a. 52; 2010, c. 10, a. 18.
146
SECTION
L'ADOPTION ET L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES RÈGLEMENTS
§ 1. — La consultation publique sur un projet de règlement
123. Les articles 124 à 127 s'appliquent à l'égard de:
V
1° tout règlement de zonage, de lotissement ou de construction;
2° tout règlement prévu à l'article 116;
3° tout règlement prévu à l'une ou l'autre des dispositions des sections VI à XI;
4° tout règlement qui modifie ou remplace l'un de ceux mentionnés aux paragraphes 1° à 3°.
Toutefois, les articles 124 à 127 ne s'appliquent pas à l'égard d'un règlement qui est applicable
à un territoire non organisé et qui n'est pas susceptible d'approbation référendaire. De plus, si,
pour respecter l'obligation prévue à l'article 110.10.1 d'adopter le même jour le règlement
révisant le plan d'urbanisme et celui qui remplace le règlement de zonage ou de lotissement, le
conseil doit réadopter sans modification ce règlement de remplacement, les articles 124 à 127
ne s'appliquent pas à l'égard du règlement réadopté. Pour l'application de l'article 134, ce
règlement est réputé avoir fait l'objet d'un projet prévu à l'article 124.
Pour l'application de la présente section, est susceptible d'approbation référendaire tout
règlement qui remplit les conditions suivantes:
1° avoir pour objet de modifier le règlement de zonage ou de lotissement en ajoutant,
modifiant, remplaçant ou supprimant une disposition qui porte sur une matière prévue à l'un
des paragraphes 1° à 5°, 6°, 10°, 11° et 16.1° à 22° du deuxième alinéa de l'article 113 ou au
troisième alinéa de cet article ou sur une matière prévue à l'un des paragraphes 1°, 3° et 4.1°
du deuxième alinéa de l'article 115;
2° ne pas être un règlement de concordance qui apporte une modification visée au paragraphe
1°, en vertu de l'un des articles 58, 59, 59.5, 102 et 110.4, uniquement pour tenir compte de la
modification ou de la révision du schéma ou de l'entrée en vigueur du plan d'urbanisme
original ou de la modification ou de la révision du plan.
Est également susceptible d'approbation référendaire, pour l'application de la présente section,
le règlement sur les usages conditionnels prévu à l'article 145.31 ou tout règlement qui le
modifie ou le remplace.
1979, c. 51, a. 123; 1982, c. 2, a. 77; 1985, c. 27, a. 5; 1987, c. 57, a. 673; 1989, c. 46, a. 7;
1993, c. 3, a. 62; 1994, c. 32, a. 14; 1996, c. 25, a. 57; 1997, c. 93, a. 29; 2002, c. 37, a. 24;
2002,
c.
68,
a.
52;
2010,
c.
10,
a.
63.
147
8) Loi sur les textes réglementaires
S-22
Loi prévoyant l’examen, la publication et le contrôle des règlements et autres textes
réglementaires
TITRE ABRÉGÉ
Titre abrégé
1. Loi sur les textes réglementaires.
1970-71-72, ch. 38, art. 1.
DÉFINITIONS
Définitions
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« autorité réglementante »
“regulation-making authority”
« autorité réglementante » Toute autorité investie du pouvoir de prendre des règlements et, en
particulier, l’autorité à l’origine d’un règlement ou projet de règlement donné.
« règlement »
“regulation”
« règlement » Texte réglementaire :
a) soit pris dans l’exercice d’un pouvoir législatif conféré sous le régime d’une loi fédérale;
b) soit dont la violation est passible d’une pénalité, d’une amende ou d’une peine
d’emprisonnement sous le régime d’une loi fédérale.
Sont en outre visés par la présente définition les règlements, décrets, ordonnances, arrêtés ou
règles régissant la pratique ou la procédure dans les instances engagées devant un organisme
judiciaire ou quasi judiciaire constitué sous le régime d’une loi fédérale, de même que tout
autre texte désigné comme règlement par une autre loi fédérale.
« texte réglementaire »
“statutory instrument”
« texte réglementaire »
a) Règlement, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement administratif,
résolution, instruction ou directive, formulaire, tarif de droits, de frais ou d’honoraires, lettres
patentes, commission, mandat ou autre texte pris :
(i) soit dans l’exercice d’un pouvoir conféré sous le régime d’une loi fédérale, avec
autorisation expresse de prise du texte et non par simple attribution à quiconque —
personne ou organisme — de pouvoirs ou fonctions liés à une question qui fait l’objet du
texte,
148
(ii) soit par le gouverneur en conseil ou sous son autorité, mais non dans l’exercice d’un
pouvoir conféré sous le régime d’une loi fédérale;
b) la présente définition exclut :
(i) les textes visés à l’alinéa a) et émanant d’une personne morale constituée sous le
régime d’une loi fédérale, sauf s’il s’agit :
(A) de règlements pris par une personne morale responsable en fin de compte, par
l’intermédiaire d’un ministre, devant le Parlement,
(B) de textes dont la violation est passible d’une pénalité, d’une amende ou d’une
peine d’emprisonnement prévue sous le régime d’une loi fédérale,
(ii) les textes visés à l’alinéa a) et émanant d’un organisme judiciaire ou quasi judiciaire,
sauf s’il s’agit de règlements, ordonnances ou règles qui régissent la pratique ou la
procédure dans les instances engagées devant un tel organisme constitué sous le régime
d’une loi fédérale,
(iii) les textes visés à l’alinéa a) et qui, notamment pour ce qui est de leur production ou de
leur communication, sont de droit protégés ou dont le contenu se limite à des avis ou
renseignements uniquement destinés à servir ou à contribuer à la prise de décisions, à la
fixation d’orientations générales ou à la vérification d’éléments qui y sont nécessairement
liés,
(iv) les ordonnances des Territoires du Nord-Ouest, les lois de la Législature du Yukon ou
de celle du Nunavut, les règles établies par l'Assemblée législative du Yukon en vertu de
l'article 16 de la Loi sur le Yukon, celles établies par l'Assemblée législative du Nunavut
en vertu de l'article 21 de la Loi sur le Nunavut, ainsi que les textes pris sous le régime de
ces ordonnances, lois et règles.
Présomption
(2) Pour déterminer si les textes visés au sous-alinéa b)(i) de la définition de « texte
réglementaire » au paragraphe (1) sont des règlements, il faut présumer qu’ils sont des textes
réglementaires; s’ils correspondent alors à la définition de « règlement », ils sont réputés être
des règlements pour l’application de la présente loi.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 2; 1993, ch. 28, art. 78; 1998, ch. 15, art. 38; 2002, ch. 7, art. 236.
EXAMEN DES PROJETS DE RÈGLEMENT
Envoi au Conseil privé
3. (1) Sous réserve des règlements d’application de l’alinéa 20a), l’autorité réglementante
envoie chacun de ses projets de règlement en trois exemplaires, dans les deux langues
officielles, au greffier du Conseil privé.
Examen
(2) À la réception du projet de règlement, le greffier du Conseil privé procède, en
consultation avec le sous-ministre de la Justice, à l’examen des points suivants :
a) le règlement est pris dans le cadre du pouvoir conféré par sa loi habilitante;
b) il ne constitue pas un usage inhabituel ou inattendu du pouvoir ainsi conféré;
149
c) il n’empiète pas indûment sur les droits et libertés existants et, en tout état de cause, n’est
pas incompatible avec les fins et les dispositions de la Charte canadienne des droits et
libertés et de la Déclaration canadienne des droits;
d) sa présentation et sa rédaction sont conformes aux normes établies.
Avis à l’autorité réglementante
(3) L’examen achevé, le greffier du Conseil privé en avise l’autorité réglementante en lui
signalant, parmi les points mentionnés au paragraphe (2), ceux sur lesquels, selon le sousministre de la Justice, elle devrait porter son attention.
Application
(4) L'alinéa (2) d) ne s'applique pas aux projets de règlements, décrets, ordonnances,
arrêtés ou règles régissant la pratique ou la procédure dans les instances engagées devant la
Cour suprême du Canada, la Cour d'appel fédérale, la Cour fédérale, la Cour canadienne de
l'impôt ou la Cour d'appel de la cour martiale du Canada.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 3; L.R. (1985), ch. 31 (1er suppl.), art. 94, ch. 51 (4e suppl.), art. 22;
2002, ch. 8, art. 174.
Détermination du caractère de règlement
4. L’autorité réglementante ou toute autre autorité chargée de prendre des textes
réglementaires, ou la personne agissant en son nom, pour qui se pose la question de savoir si
un projet de texte réglementaire, une fois pris par elle, constituerait un règlement en envoie un
exemplaire au sous-ministre de la Justice, auquel il appartient de trancher la question.
1970-71-72, ch. 38, art. 4.
TRANSMISSION ET ENREGISTREMENT
Transmission au greffier du Conseil privé
5. (1) Sous réserve des règlements d’application de l’alinéa 20b), l’autorité réglementante,
dans les sept jours suivant la prise d’un règlement, en transmet des exemplaires, dans les deux
langues officielles, au greffier du Conseil privé pour l’enregistrement prévu à l’article 6.
Certification
(2) L’autorité réglementante certifie la conformité à l’original de la version française et de
la version anglaise de l’un des exemplaires ainsi transmis, sauf s’il s’agit d’un règlement pris
ou approuvé par le gouverneur en conseil.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 5; L.R. (1985), ch. 31 (4e suppl.), art. 102.
Enregistrement des textes réglementaires
6. Sous réserve du paragraphe 7(1), le greffier du Conseil privé enregistre :
a) les règlements qui lui sont transmis en application du paragraphe 5(1);
b) les textes réglementaires — à l’exclusion des règlements — qui doivent être publiés dans la
Gazette du Canada sous le régime d’une loi fédérale et le sont effectivement;
150
c) les textes réglementaires ou autres documents dont, conformément aux règlements
d’application de l’alinéa 20g), il ordonne ou autorise la publication dans la Gazette du
Canada.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 6; 1993, ch. 34, art. 113(F).
Refus d’enregistrement
7. (1) Le greffier du Conseil privé peut refuser d’enregistrer un texte réglementaire dans
les cas où :
a) d’une part, il n’a pas été informé du fait que le sous-ministre de la Justice, consulté sur le
texte à l’état de projet dans le cadre de l’article 4, avait jugé qu’une fois pris, il ne
constituerait pas un règlement;
b) d’autre part, à son avis, le texte à l’état de projet était assujetti au paragraphe 3(1) et n’a pas
fait l’objet de l’examen prévu au paragraphe 3(2).
Décision du sous-ministre de la Justice
(2) Le greffier du Conseil privé envoie un exemplaire de tout texte réglementaire qu’il
refuse d’enregistrer pour les raisons mentionnées au paragraphe (1) au sous-ministre de la
Justice, auquel il appartient de décider s’il constitue un règlement.
1970-71-72, ch. 38, art. 7.
POUVOIR D’ABROGER LES RÈGLEMENTS
Abrogation des règlements par le gouverneur en conseil
8. Un règlement n’est pas invalide au seul motif qu’il n’a pas fait l’objet de l’examen
prévu au paragraphe 3(2). Le gouverneur en conseil peut toutefois, sur la recommandation du
ministre de la Justice, abroger en tout ou en partie un texte réglementaire pris sans avoir été
ainsi examiné, lorsque le sous-ministre de la Justice :
a) consulté sur le texte à l’état de projet dans le cadre de l’article 4, a jugé qu’une fois pris, il
constituerait un règlement;
b) consulté, dans le cadre du paragraphe 7(2), sur le texte une fois pris, a décidé qu’il
constituait un règlement.
Le gouverneur en conseil peut exercer ce pouvoir malgré les dispositions de la loi sous le
régime de laquelle le texte a ou est censé avoir été pris. Le cas échéant, il fait adresser un avis
écrit de l’abrogation à l’autorité réglementante ou autre qui a pris le texte.
1970-71-72, ch. 38, art. 8.
ENTRÉE EN VIGUEUR DES RÈGLEMENTS
Entrée en vigueur : règle générale
9. (1) L’entrée en vigueur d’un règlement ne peut précéder la date de son enregistrement
sauf s’il s’agit :
a) d’un règlement comportant une disposition à cet effet et enregistré dans les sept jours
suivant sa prise;
b) d’un règlement appartenant à la catégorie soustraite à l’application du paragraphe 5(1) aux
termes de l’alinéa 20b).
151
Sauf autorisation ou disposition contraire figurant dans sa loi habilitante ou édictée sous le
régime de celle-ci, il entre alors en vigueur à la date de sa prise ou à la date ultérieure qui y est
indiquée.
Entrée en vigueur antérieure à l’enregistrement
(2) Dans le cas d’un règlement comportant la disposition visée à l’alinéa (1)a), l’autorité
réglementante informe par écrit le greffier du Conseil privé des raisons pour lesquelles il
serait contre-indiqué de faire entrer en vigueur le règlement à la date de son enregistrement.
1970-71-72, ch. 38, art. 9.
PUBLICATION DANS LA GAZETTE DU CANADA
Journal officiel du Canada
10. (1) L’imprimeur de la Reine assure la continuité de publication de la Gazette du
Canada à titre de journal officiel du Canada.
Modalités de publication
(2) Le gouverneur en conseil peut fixer les modalités de publication — notamment la
publication sur support électronique — de tout ou partie de la Gazette du Canada.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 10; 2000, ch. 5, art. 58.
Obligation de publier
11. (1) Sous réserve des règlements d’application de l’alinéa 20c), chaque règlement est
publié dans la Gazette du Canada dans les vingt-trois jours suivant son enregistrement
conformément à l’article 6.
Violation d’un règlement non publié
(2) Un règlement n’est pas invalide au seul motif qu’il n’a pas été publié dans la Gazette
du Canada. Toutefois personne ne peut être condamné pour violation d’un règlement qui, au
moment du fait reproché, n’était pas publié sauf dans le cas suivant :
a) d’une part, le règlement était soustrait à l’application du paragraphe (1), conformément à
l’alinéa 20c), ou il comporte une disposition prévoyant l’antériorité de sa prise d’effet par
rapport à sa publication dans la Gazette du Canada;
b) d’autre part, il est prouvé qu’à la date du fait reproché, des mesures raisonnables avaient
été prises pour que les intéressés soient informés de la teneur du règlement.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 11; L.R. (1985), ch. 31 (4e suppl.), art. 103.
Ordre ou autorisation de publication
12. Malgré les autres dispositions de la présente loi, le gouverneur en conseil peut, par
règlement, ordonner la publication dans la Gazette du Canada de tous textes réglementaires
ou autres documents ou de telles de leurs catégories. Le greffier du Conseil privé, dans les cas
où il y est habilité par règlement du gouverneur en conseil et si lui-même l’estime d’intérêt
152
public, peut ordonner ou autoriser la publication dans la Gazette du Canada de tels textes ou
documents.
1970-71-72, ch. 38, art. 12.
DIFFUSION DE LA GAZETTE DU CANADA
Diffusion auprès des parlementaires
13. (1) Les sénateurs et députés fédéraux reçoivent gratuitement un exemplaire des
numéros de la Gazette du Canada où sont publiés des règlements.
Diffusion dans le public
(2) Outre les sénateurs et députés fédéraux, les personnes ou catégories de personnes
désignées par règlement d’application de la présente loi reçoivent gratuitement des
exemplaires de la Gazette du Canada, laquelle est par ailleurs mise en vente dans le public au
prix fixé par un tel règlement.
1970-71-72, ch. 38, art. 13.
RÉPERTOIRES
Répertoire trimestriel des règlements
14. (1) Le greffier du Conseil privé établit et l’imprimeur de la Reine publie
trimestriellement un répertoire général des règlements et de leurs modifications en vigueur à
un moment donné au cours de l’année civile à laquelle se rapporte le répertoire, à l’exclusion
des règlements soustraits à l’application du paragraphe 11(1) conformément au sous-alinéa
20c)(iii).
Répertoire trimestriel d’autres documents
(2) L’imprimeur de la Reine établit et publie un répertoire trimestriel de tous les
documents, à l’exclusion des règlements, publiés dans la Gazette du Canada au cours des
trois mois précédant le mois de publication du répertoire.
1970-71-72, ch. 38, art. 14.
RÉVISION ET CODIFICATION DES RÈGLEMENTS
Demande de révision ou de codification
15. (1) Le greffier du Conseil privé peut demander à l’autorité réglementante ou à la
personne agissant en son nom de procéder à la révision ou à la codification des règlements
dont il estime, après consultation du sous-ministre de la Justice, qu’ils devraient faire l’objet
d’une telle mesure.
Décret
153
(2) Faute par l’autorité ou la personne en cause de donner suite à la demande dans un délai
suffisant, le gouverneur en conseil peut, par décret, lui ordonner de le faire dans un délai
déterminé.
1970-71-72, ch. 38, art. 22.
PREUVE DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES
Admission d’office
16. (1) Les textes réglementaires publiés dans la Gazette du Canada sont admis d’office.
Preuve
(2) L’existence ou la teneur d’un texte réglementaire peuvent être prouvées notamment par
la production d’un exemplaire de la Gazette du Canada où le texte est censé publié.
Présomption de publication
(3) Pour l’application du présent article :
a) les règlements qui figurent dans un exemplaire de la Codification des règlements du
Canada, 1978, censée imprimée par l’imprimeur de la Reine, sont réputés avoir été publiés
dans la Gazette du Canada;
b) les règlements qui figurent dans un exemplaire de la révision des règlements, censée
imprimée par l’imprimeur de la Reine, sont réputés avoir été publiés dans la Gazette du
Canada.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 16; 2000, ch. 5, art. 59.
DROIT D’ACCÈS AUX TEXTES RÉGLEMENTAIRES
Consultation des textes réglementaires
17. Sous réserve des autres lois fédérales et des règlements d’application de l’alinéa 20d),
a droit d’accès pour consultation aux textes réglementaires quiconque en fait la demande et
acquitte les droits fixés à cet égard par règlement d’application de la présente loi. La
consultation se fait :
a) dans le cas de textes enregistrés par le greffier du Conseil privé, au bureau de celui-ci ou en
tout autre lieu qu’il désigne;
b) dans le cas de textes non ainsi enregistrés, au siège ou à l’administration centrale de
l’autorité qui les a pris ou en tout autre lieu qu’elle désigne.
1970-71-72, ch. 38, art. 24.
Délivrance d’exemplaires
18. Sous réserve des autres lois fédérales et des règlements d’application de l’alinéa 20d),
peut se faire délivrer des exemplaires de textes réglementaires quiconque en fait la demande
et acquitte les droits fixés à cet égard par règlement d’application de la présente loi. La
délivrance se fait :
a) dans le cas de textes enregistrés par le greffier du Conseil privé, soit sur demande écrite
adressée à celui-ci, soit à son bureau ou en tout autre lieu qu’il désigne;
154
b) dans le cas de textes non ainsi enregistrés, soit sur demande écrite adressée à l’autorité qui
les a pris, soit au siège ou à l’administration centrale de celle-ci ou en tout autre lieu qu’elle
désigne.
1970-71-72, ch. 38, art. 25.
CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
Renvoi en comité
19. Le comité, soit de la Chambre des communes, soit du Sénat, soit mixte, chargé
d’étudier et de contrôler les textes réglementaires est saisi d’office de ceux qui ont été pris
après le 31 décembre 1971, à l’exclusion des textes dont la communication est interdite aux
termes des règlements d’application de l’alinéa 20d).
1970-71-72, ch. 38, art. 26.
Résolution portant abrogation d’un règlement
19.1 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le comité, s’il s’agit d’un comité mixte, peut
présenter au Sénat et à la Chambre des communes un rapport comportant seulement une
résolution portant abrogation de tout ou partie d’un règlement dont il est saisi d’office.
Préavis
(2) Le rapport ne peut être présenté que si l’autorité investie du pouvoir de prendre le
règlement a été avisée, au moins trente jours avant que le comité ne l’adopte, de l’intention du
comité d’étudier un tel rapport. Dans le cas où cette autorité est le gouverneur en conseil,
l’avis est donné au ministre responsable de la disposition habilitante.
Un seul rapport par jour de séance
(3) Ni le Sénat ni la Chambre des communes ne reçoit plus d’un rapport par jour de
séance.
Teneur du rapport
(4) Dans chaque chambre, le sénateur ou le député qui présente le rapport :
a) précise qu’il contient une résolution visée au paragraphe (1);
b) précise les dispositions réglementaires qui font l’objet du rapport et déclare qu’elles y sont
reproduites;
c) déclare qu’avis a été donné conformément au paragraphe (2).
Présomption d’adoption
(5) La résolution est réputée adoptée par le Sénat ou la Chambre des communes le
quinzième jour de séance suivant la présentation du rapport devant cette chambre, à moins
que, avant ce moment, une motion tendant à son rejet n’ait été déposée, par un ministre,
auprès du président de cette chambre.
Moment du débat sur la motion de rejet
155
(6) La chambre saisie de la motion se réunit soit à treize heures le mercredi suivant, soit au
moment ultérieur choisi par consentement unanime, pour la prise en considération de cette
motion.
Débat sur la motion de rejet
(7) La motion fait l’objet d’un débat ininterrompu d’une durée maximale d’une heure, le
temps de parole étant limité à dix minutes par sénateur ou député. À la fin du débat ou à
l’expiration de l’heure, le président met immédiatement aux voix, sans amendement ni autre
débat, toute question nécessaire pour disposer de la motion.
Plusieurs motions de rejet
(8) En cas de pluralité de motions présentées en vertu du paragraphe (5), la chambre les
aborde selon un ordre de prise en considération établi à la demande d’un ministre. Toutefois,
toutes les motions de ce genre sont groupées pour débat.
Abrogation d’un règlement
(9) Si une résolution portant abrogation de tout ou partie d’un règlement est adoptée ou
réputée adoptée par les deux chambres, l’autorité investie du pouvoir de prendre le règlement
en abroge les dispositions visées dans les trente jours — ou dans le délai plus long prévu par
la résolution — suivant la date à laquelle la résolution est adoptée ou réputée adoptée par celle
des chambres qui l’adopte ou est réputée l’avoir adoptée en dernier.
Définition de « jour de séance »
(10) Au présent article, « jour de séance » s’entend, à l’égard d’une chambre du
Parlement, de tout jour où elle siège.
2003, ch. 18, art. 1.
RÈGLEMENTS
Règlements
20. Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
a) soustraire à l’application du paragraphe 3(1) les projets de règlements ou catégories de
règlements qui, une fois pris, seraient soustraits à celle des paragraphes 5(1) ou 11(1)
conformément au sous-alinéa c)(ii);
b) soustraire à l’application du paragraphe 5(1) les catégories de règlements dont il estime
l’enregistrement difficilement réalisable du fait de leur nombre;
c) sous réserve des autres lois fédérales, soustraire à l’application du paragraphe 11(1) :
(i) les catégories de règlements déjà soustraites à celle du paragraphe 5(1),
(ii) les règlements ou catégories de règlements dont il est convaincu qu’ils n’intéressent ou
ne sont susceptibles d’intéresser que peu de personnes et qu’ils ont fait ou feront l’objet de
mesures raisonnables pour que les intéressés soient informés de leur teneur,
156
(iii) les règlements ou catégories de règlements dont il est convaincu que leur publication
risquerait vraisemblablement de porter préjudice :
(A) à la conduite par le gouvernement du Canada des affaires fédéro-provinciales,
(B) à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d’États alliés
ou associés avec le Canada, au sens du paragraphe 15(2) de la Loi sur l’accès à
l’information, ou à la détection, à la prévention ou à la répression d’activités hostiles
ou subversives, au sens du même paragraphe;
d) interdire la communication — pour consultation ou par délivrance d’exemplaires :
(i) des règlements ou catégories de règlements soustraits à l’application du paragraphe
11(1) conformément au sous-alinéa c)(iii),
(ii) des textes réglementaires ou catégories de textes réglementaires — à l’exclusion des
règlements — dont il est convaincu que leur communication comporterait
vraisemblablement les risques mentionnés aux divisions c)(iii)(A) ou (B),
(iii) des textes réglementaires ou catégories de textes réglementaires qui ne sont pas par
ailleurs de droit communicables et dont il est convaincu que leur communication dans les
conditions prévues par la présente loi, si elle n’était pas interdite par règlement
d’application du présent article, serait ou risquerait d’être une cause d’injustice ou de
difficultés excessives pour les intéressés — personnes ou organismes — ou de préjudice
grave et injustifié pour leurs activités;
e) fixer les modalités de transmission d’exemplaires des règlements par l’autorité
réglementante au greffier du Conseil privé;
f) fixer la forme et les modalités d’enregistrement des textes réglementaires, ainsi que la
forme et les modalités de tenue des dossiers correspondants et la durée de conservation de
ceux-ci;
g) habiliter le greffier du Conseil privé à ordonner ou à autoriser la publication dans la
Gazette du Canada de textes réglementaires ou autres documents dans les cas où celui-ci
l’estime d’intérêt public;
h) prendre des mesures concernant la forme et les modalités de publication de la Gazette du
Canada et préciser les catégories de documents qui peuvent y être publiés;
i) prescrire à toute autorité réglementante de fournir au greffier du Conseil privé, sur les
règlements pris par elle et soustraits à l’application du paragraphe 11(1), tous renseignements
utiles à celui-ci pour lui permettre de se conformer à l’obligation que lui impose le paragraphe
14(1);
j) prendre des mesures concernant la forme et les modalités d’établissement et de publication
des répertoires de textes réglementaires et des codifications de règlements;
k) désigner les personnes ou catégories de personnes qui peuvent recevoir gratuitement des
codifications des règlements et fixer par ailleurs le prix de vente de ces codifications;
l) fixer les droits à acquitter pour la consultation ou la délivrance d’exemplaires des textes
réglementaires ou préciser leur mode de fixation;
m) prendre toute mesure d’ordre réglementaire prévue par la présente loi.
L.R. (1985), ch. S-22, art. 20; 1993, ch. 34, art. 114(F).
9) Règlement sur les textes réglementaires
C.R.C., ch. 1509
157
REGLEMENT CONCERNANT L’EXAMEN, LA PUBLICATION ET LA VERIFICATION
DES REGLEMENTS ET AUTRES TEXTES REGLEMENTAIRES
PUBLICATION
9. La Gazette du Canada doit être publiée en trois parties, à savoir la Partie I, la Partie II et la
Partie III.
10. La typographie, le style et le format des Parties I, II et III de la Gazette du Canada doivent
être sensiblement les mêmes que la typographie, le style et le format employés pour les lois
d’intérêt public et général du Parlement du Canada.
11. (1) Sous réserve du paragraphe (3) et de l’article 14, tout texte réglementaire, sauf un
règlement, et tout autre document dont la publication dans la Gazette du Canada est requise
ou autorisée en vertu de la Loi ou de toute autre loi du Parlement doivent être publiés dans la
Partie I de la Gazette du Canada.
(2) Tout règlement, sauf un règlement soustrait à la publication, doit être publié dans la Partie
II de la Gazette du Canada.
(3) Les textes réglementaires ou autres documents des catégories mentionnées ci-après
doivent être publiés dans la Partie II de la Gazette du Canada:
a) décrets pris par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur les restructurations et les
transferts d’attributions dans l’administration publique;
b) décrets pris par le gouverneur en conseil pour désigner un membre du Conseil privé de la
Reine pour le Canada à titre de ministre chargé de l’application d’une loi fédérale ou à titre de
ministre compétent pour l’application de la Loi sur la gestion des finances publiques;
c) proclamations;
d) décrets pris en vertu de l’article 23 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
e) règles de pratique et de procédure d’un organisme judiciaire établi en vertu d’une loi
provinciale, lorsqu’une loi du Parlement exige leur publication dans la Gazette du Canada;
f) [Abrogé, DORS/93-245, art. 4]
g) décrets fixant la date ou les dates d’entrée en vigueur d’une loi ou de telle de ses
dispositions.
DORS/78-814, art. 2; DORS/85-855, art. 1; DORS/86-318, art. 1; DORS/89-247, art. 1;
DORS/93-245, art. 4.
158
10) Loi d’interprétation (fédérale)
I-21
Loi concernant l’interprétation des lois et des règlements
TITRE ABRÉGÉ
Titre abrégé
1. Loi d’interprétation.
S.R., ch. I-23, art. 1.
DÉFINITIONS ET INTERPRÉTATION
Définitions
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« fonctionnaire
“public officer”
public »
« fonctionnaire public » Agent de l’administration publique fédérale dont les pouvoirs ou
obligations sont prévus par un texte.
« loi »
“Act”
« loi » Loi fédérale.
« règlement »
“regulation”
« règlement » Règlement proprement dit, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle
judiciaire ou autre, règlement administratif, formulaire, tarif de droits, de frais ou
d’honoraires, lettres patentes, commission, mandat, résolution ou autre acte pris :
a) soit dans l’exercice d’un pouvoir conféré sous le régime d’une loi fédérale;
b) soit par le gouverneur en conseil ou sous son autorité.
« texte »
“enactment”
« texte » Tout ou partie d’une loi ou d’un règlement.
Abrogation
(2) Pour l’application de la présente loi, le remplacement d’un texte emporte son
abrogation; vaut aussi abrogation du texte sa cessation d’effet par caducité ou autrement.
159
L.R. (1985), ch. I-21, art. 2; 1993, ch. 34, art. 88; 1999, ch. 31, art. 146; 2003, ch. 22, art.
224(A).
CHAMP D’APPLICATION
Ensemble des textes
3. (1) Sauf indication contraire, la présente loi s’applique à tous les textes,
indépendamment de leur date d’édiction.
Présente loi
(2) La présente loi s’applique à sa propre interprétation.
Autres règles d’interprétation
(3) Sauf incompatibilité avec la présente loi, toute règle d’interprétation utile peut
s’appliquer à un texte.
S.R., ch. I-23, art. 3.
(…)
Cas où la date est fixée
6. (1) Un texte prend effet à zéro heure à la date fixée pour son entrée en vigueur; si la
date de cessation d’effet est prévue, le texte cesse d’avoir effet à vingt-quatre heures à cette
date.
Absence d’indication de date
(2) En l’absence d’indication de date d’entrée en vigueur, un texte prend effet :
a) s’il s’agit d’une loi, à zéro heure à la date de sa sanction au nom de Sa Majesté;
b) s’il s’agit d’un règlement non soustrait à l’application du paragraphe 5(1) de la Loi sur les
textes réglementaires, à zéro heure à la date de l’enregistrement prévu à l’article 6 de cette loi,
et, s’il s’agit d’un règlement soustrait à cette application, à zéro heure à la date de sa prise.
Admission d’office
(3) La date d’entrée en vigueur d’un texte fixée par règlement publié dans la Gazette du
Canada est admise d’office.
L.R. (1985), ch. I-21, art. 6; 1992, ch. 1, art. 87.
REGLEMENT ANTERIEUR A L’ENTREE EN VIGUEUR
Mesures préliminaires
160
7. Le pouvoir d’agir, notamment de prendre un règlement, peut s’exercer avant l’entrée en
vigueur du texte habilitant; dans l’intervalle, il n’est toutefois opérant que dans la mesure
nécessaire pour permettre au texte de produire ses effets dès l’entrée en vigueur.
S.R., ch. I-23, art. 7.
161
11) Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
1992, ch. 37
[Sanctionnée le 23 juin 1992]
Loi de mise en oeuvre du processus fédéral d’évaluation environnementale
ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PROJETS
PROJETS VISES
Projets visés
5. (1) L’évaluation environnementale d’un projet est effectuée avant l’exercice d’une des
attributions suivantes :
a) une autorité fédérale en est le promoteur et le met en oeuvre en tout ou en partie;
b) une autorité fédérale accorde à un promoteur en vue de l’aider à mettre en oeuvre le projet
en tout ou en partie un financement, une garantie d’emprunt ou toute autre aide financière,
sauf si l’aide financière est accordée sous forme d’allègement — notamment réduction,
évitement, report, remboursement, annulation ou remise — d’une taxe ou d’un impôt qui est
prévu sous le régime d’une loi fédérale, à moins que cette aide soit accordée en vue de
permettre la mise en oeuvre d’un projet particulier spécifié nommément dans la loi, le
règlement ou le décret prévoyant l’allègement;
c) une autorité fédérale administre le territoire domanial et en autorise la cession, notamment
par vente ou cession à bail, ou celle de tout droit foncier relatif à celui-ci ou en transfère à Sa
Majesté du chef d’une province l’administration et le contrôle, en vue de la mise en oeuvre du
projet en tout ou en partie;
d) une autorité fédérale, aux termes d’une disposition prévue par règlement pris en vertu de
l’alinéa 59f), délivre un permis ou une licence, donne toute autorisation ou prend toute mesure
en vue de permettre la mise en oeuvre du projet en tout ou en partie.
Projets nécessitant l’approbation du gouverneur en conseil
(2) Par dérogation à toute autre disposition de la présente loi :
a) l’évaluation environnementale d’un projet est obligatoire, avant que le gouverneur en
conseil, en vertu d’une disposition désignée par règlement aux termes de l’alinéa 59g), prenne
une mesure, notamment délivre un permis ou une licence ou accorde une approbation,
autorisant la réalisation du projet en tout ou en partie;
b) l’autorité fédérale qui, directement ou par l’intermédiaire d’un ministre fédéral,
recommande au gouverneur en conseil la prise d’une mesure visée à l’alinéa a) à l’égard du
projet :
(i) est tenue de veiller à ce que l’évaluation environnementale du projet soit effectuée le
plus tôt possible au stade de la planification de celui-ci, avant la prise d’une décision
irrévocable,
(ii) est l’autorité responsable à l’égard du projet pour l’application de la présente loi — à
l’exception du paragraphe 11(2) et des articles 20 et 37 — et de ses règlements,
162
(iii) est tenue de prendre en compte les rapports et observations pertinents visés aux
articles 20 et 37,
(iv) le cas échéant, est tenue d’exercer à l’égard du projet les attributions de l’autorité
responsable prévues à l’article 38 comme si celle-ci était l’autorité responsable à l’égard
du projet pour l’application des alinéas 20(1)a) et 37(1)a).
Renseignements confidentiels
6. Par dérogation à toute autre disposition de la présente loi, nul renseignement
confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada visé par le paragraphe 39(1) de la
Loi sur la preuve au Canada ne peut être divulgué ni fourni à quiconque.
Renseignements confidentiels
6. Par dérogation à toute autre disposition de la présente loi, nul renseignement
confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada visé par le paragraphe 39(1) de la
Loi sur la preuve au Canada ne peut être divulgué ni fourni à quiconque.
EXCLUSIONS
Exclusions
7. (1) N’ont pas à faire l’objet d’une évaluation en application des articles 5 ou 8 à 10.1 les
projets :
a) qui sont visés dans les listes d’exclusion;
b) qui sont mis en oeuvre en réaction à des situations de crise nationale pour lesquelles des
mesures d’intervention sont prises aux termes de la Loi sur les mesures d’urgence;
c) qui sont mis en oeuvre en réaction à une situation d’urgence et qu’il importe, soit pour la
protection de biens ou de l’environnement, soit pour la santé ou la sécurité publiques, de
mettre en oeuvre sans délai.
Précision
(2) Il est entendu que l’évaluation n’est pas nécessaire dans les cas où l’autorité fédérale
exerce une attribution visée aux alinéas 5(1)b) ou 10.1(2)b) — ou une personne ou un
organisme exerce une attribution visée à l’un ou l’autre des alinéas 5(1)b), 9(2)b), 9.1(2)b) ou
10(1)b) — à l’égard d’un projet dont les détails essentiels ne sont pas déterminés au moment
de l’exercice de cette attribution.
1992, ch. 37, art. 7; 1994, ch. 26, art. 23(F); 2003, ch. 9, art. 3.
Définitions
7.1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent article et à l’annexe.
« agrandissement »
“expansion”
« agrandissement » Augmentation des dimensions extérieures ou de la capacité de production
d’un ouvrage.
« bâtiment »
“building”
163
« bâtiment » Ouvrage couvert d’un toit.
« canal historique »
“historic canal”
« canal historique » S’entend au sens de l’article 2 du Règlement sur les canaux historiques, y
compris le territoire domanial qui est contigu ou connexe au canal.
« lieu historique national »
“national historic site”
« lieu historique national » Endroit signalé, en vertu de l’alinéa 3a) de la Loi sur les lieux et
monuments historiques, comme étant un lieu historique et administré par l’Agence Parcs
Canada.
« modification »
“modification”
« modification » Transformation apportée à un ouvrage qui n’en change pas la fonction ou la
vocation. La présente définition ne comprend pas l’agrandissement ou le déplacement de
l’ouvrage.
« parc national »
“national park”
« parc national » Parc dénommé et décrit à l’annexe 1 de la Loi sur les parcs nationaux du
Canada ou parc créé conformément à un accord fédéral-provincial et placé sous l’autorité du
ministre.
« plan d’eau »
“water body”
« plan d’eau » S’entend notamment des lacs, des canaux, des réservoirs, des océans, des
rivières et leurs affluents ainsi que des terres humides — s’étendant jusqu’à la laisse ou limite
annuelle des hautes eaux —, à l’exclusion des étangs de traitement des eaux usées ou des
déchets, des étangs de résidus miniers ainsi que des réservoirs d’irrigation artificiels, des
étangs-réservoirs et des fossés qui ne contiennent pas d’habitat du poisson au sens du
paragraphe 34(1) de la Loi sur les pêches.
« région écosensible »
“environmentally sensitive area”
« région écosensible » Région ou zone que protègent, pour des motifs environnementaux, les
plans locaux ou régionaux d’utilisation des terres ou tout organisme public local, régional,
provincial ou fédéral.
« réserve »
“park reserve”
« réserve » Réserve à vocation de parc national du Canada dénommée et décrite à l’annexe 2
de la Loi sur les parcs nationaux du Canada ou réserve créée conformément à un accord
fédéral-provincial et placée sous l’autorité du ministre.
164
« système de transport intelligent »
“intelligent transportation system”
« système de transport intelligent » Système qui emploie des technologies destinées à
améliorer l’efficacité, la sécurité et la fiabilité d’un réseau de transport.
Projets figurant à l’annexe
(2) N’ont pas à faire l’objet d’une évaluation en application des articles 5 ou 8 à 10.1 les
projets ou catégories de projets figurant à l’annexe qui sont réalisés dans tout lieu autre qu’un
parc national, une réserve, un lieu historique national ou un canal historique et dont le
financement provient de l’une des sources suivantes :
a) le plan exposé dans la publication intitulée Chantiers Canada : Une infrastructure
moderne pour un Canada fort et portant le numéro ISBN 978-0-662-07341-3;
b) la Loi sur le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique;
c) les fonds visés aux articles 300 et 303 de la Loi d’exécution du budget de 2009 ou les
initiatives visées aux articles 309 à 315 de cette loi;
d) les initiatives ayant trait à l’infrastructure de loisirs du Canada ou aux besoins des
municipalités ou encore celles prévues par le programme sur les infrastructures des Premières
Nations annoncées dans le chapitre 3 du Plan d’action économique du Canada – Budget de
2009 qui a été déposé devant la Chambre des communes le 27 janvier 2009 et qui porte le
numéro ISBN 978-0-660-97316-6;
e) le Fonds sur l’infrastructure frontalière visé dans le Rapport ministériel sur le rendement
2007-2008 d’Infrastructure Canada qui a été déposé devant la Chambre des communes le 5
février 2009 et qui porte le numéro ISBN 978-0-660-63741-9;
f) l’initiative, administrée par la Société canadienne d’hypothèques et de logement, qui vise à
financer les rénovations et les travaux de rattrapage éconergétique d’unités de logement
sociaux existants hors réserves et subventionnés par le gouvernement fédéral et financés et
administrés par le gouvernement fédéral aux termes d’un accord conclu en vertu d’un
programme de logement social de la Loi nationale sur l’habitation;
g) le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale annoncé dans le budget de 2003 et
administré par Infrastructure Canada, qui vise à financer les petits projets d’infrastructures
municipales qui favorisent le développement durable, améliorent la qualité de vie et les
possibilités économiques et accroissent les liens des petites communautés et des
communautés rurales.
Non-application
(3) Le ministre peut décider que le paragraphe (2) ne s’applique pas à un projet qui y est
visé s’il est d’avis que celui-ci peut entraîner des effets environnementaux négatifs
importants.
Avis
(4) Le cas échéant, il en avise sans délai le promoteur du projet et toute autorité fédérale
qui est susceptible d’exercer des attributions visées à l’article 5 à l’égard du projet.
2010, ch. 12, art. 2153.
165
Évaluations par certaines sociétés d’État
8. (1) À compter de l’entrée en vigueur des règlements pris à son égard en vertu de l’alinéa
59j), toute société d’État, au sens du paragraphe 83(1) de la Loi sur la gestion des finances
publiques, qui n’est pas une autorité fédérale veille, avant d’exercer une attribution visée à
l’un ou l’autre des alinéas 5(1)a) à d) à l’égard d’un projet, à ce qu’une évaluation
environnementale du projet soit effectuée conformément à ces règlements, le plus tôt possible
au stade de la planification du projet et avant la prise d’une décision irrévocable.
Absence d’obligation du ministre
(2) Malgré l’article 5, un ministre fédéral n’est pas tenu de veiller à ce que l’évaluation
environnementale d’un projet soit effectuée uniquement parce qu’il autorise ou approuve, en
vertu d’une autre loi fédérale ou de ses règlements, l’exercice par une société d’État, au sens
de la Loi sur la gestion des finances publiques, d’une attribution visée aux alinéas 5(1)a), b)
ou c) à l’égard du projet.
Préséance de l’autorité fédérale
(3) La société d’État qui est le promoteur d’un projet et se propose de le mettre en œuvre
en tout ou en partie n’est pas tenue de veiller à ce que soit effectuée une évaluation
environnementale du projet si une autorité fédérale — autre que la société d’État — doit
prendre une mesure prévue à l’alinéa 5(1)d) à l’égard du projet; il est entendu que rien ne
l’empêche d’accepter une délégation dans le cadre de l’article 17.
1992, ch. 37, art. 8; 2003, ch. 9, art. 4.
Commissions portuaires et administrations portuaires
9. (1) Les commissaires nommés en vertu de la Loi des commissaires du havre de
Hamilton, les commissions portuaires constituées par la Loi sur les commissions portuaires, la
société sans but lucratif qui a conclu une entente en vertu du paragraphe 80(5) de la Loi
maritime du Canada et les administrations portuaires constituées sous le régime de cette loi
veillent, à compter de l’entrée en vigueur des règlements pris en vertu de l’alinéa 59k), à ce
qu’une évaluation environnementale d’un projet soit effectuée conformément à ces
règlements, le plus tôt possible au stade de la planification du projet et avant la prise d’une
décision irrévocable.
Projets visés
(2) L’évaluation environnementale d’un projet est effectuée dans les cas suivants :
a) les personnes ou organismes visés au paragraphe (1) en sont le promoteur et le mettent en
œuvre, en tout ou en partie;
b) ils accordent au promoteur un financement, une garantie d’emprunt ou toute autre aide
financière en vue d’en permettre la mise en œuvre, en tout ou en partie;
c) ils autorisent la cession du territoire domanial, notamment par vente ou cession à bail, ou
celle de tout droit foncier relatif à celui-ci, en vue de la mise en œuvre du projet, en tout ou en
partie;
d) aux termes d’une disposition visée par règlement pris en vertu de l’alinéa 59k.1), ils
délivrent un permis ou une licence, donnent toute autorisation ou prennent toute mesure en
vue de permettre la mise en œuvre du projet, en tout ou en partie;
166
e) le cas est prévu par règlement pris en vertu de l’alinéa 59k.2) et le projet doit être mis en
œuvre, en tout ou en partie, sur le territoire domanial dont ils ont l’administration ou la
gestion.
1992, ch. 37, art. 9; 1998, ch. 10, art. 165; 2003, ch. 9, art. 5.
Autorités prévues par règlement
9.1 (1) À compter de l’entrée en vigueur des règlements pris en vertu de l’alinéa 59k.3),
toute autorité visée par ceux-ci veille à ce qu’une évaluation environnementale d’un projet
soit effectuée conformément à ces règlements, le plus tôt possible au stade de la planification
de celui-ci et avant la prise d’une décision irrévocable.
Projets visés
(2) L’évaluation environnementale d’un projet est effectuée dans les cas suivants :
a) l’autorité en est le promoteur et le met en œuvre, en tout ou en partie, sur un territoire
domanial;
b) elle accorde au promoteur un financement, une garantie d’emprunt ou toute autre aide
financière en vue d’en permettre la mise en œuvre, en tout ou en partie, sur le territoire
domanial;
c) elle autorise la cession du territoire domanial, notamment par vente ou cession à bail, ou
celle de tout droit foncier relatif à celui-ci, en vue de la mise en œuvre du projet, en tout ou en
partie;
d) aux termes d’une disposition visée par règlement pris en vertu de l’alinéa 59k.4), elle
délivre un permis ou une licence, donne toute autorisation ou prend toute mesure en vue de
permettre la mise en œuvre du projet, en tout ou en partie;
e) le cas est prévu par règlement pris en vertu de l’alinéa 59k.5) et le projet doit être mis en
œuvre, en tout ou en partie, sur le territoire domanial dont elle a l’administration ou la gestion
ou sur lequel elle a un droit ou un intérêt prévus par règlement.
2003, ch. 9, art. 5.
Conseils de bande
10. (1) Le conseil d’une bande assujettie à la Loi sur les Indiens veille, à compter de
l’entrée en vigueur des règlements pris en vertu de l’alinéa 59l) à son égard, à ce qu’une
évaluation environnementale d’un projet devant être mis en œuvre, en tout ou en partie, sur
une réserve mise de côté à l’usage et au profit de cette bande soit effectuée conformément à
ces règlements, avant l’exercice de l’une des attributions suivantes :
a) il est le promoteur du projet et le met en œuvre en tout ou en partie;
b) il accorde à un promoteur en vue de l’aider à mettre en œuvre le projet en tout ou en partie
un financement, une garantie d’emprunt ou toute autre aide financière, y compris une aide
financière accordée sous forme d’allègement — réduction, évitement, report, remboursement,
annulation ou remise — d’une taxe;
c) il prend une mesure, au titre d’une disposition prévue par règlement pris en vertu de
l’alinéa 59l.001), en vue de permettre la mise en œuvre du projet en tout ou en partie.
167
Moment de l’évaluation
(2) Dans le cas où l’évaluation environnementale d’un projet est obligatoire au titre du
paragraphe (1), le conseil de bande veille à ce que celle-ci soit effectuée le plus tôt possible au
stade de la planification du projet, avant la prise d’une décision irrévocable.
1992, ch. 37, art. 10; 2003, ch. 9, art. 5.
ACDI
10.1 (1) L’Agence canadienne de développement international veille, à compter de
l’entrée en vigueur du règlement pris en vertu de l’alinéa 59l.01), à ce qu’une évaluation
environnementale d’un projet soit effectuée conformément à ces règlements, le plus tôt
possible au stade de la planification de celui-ci et avant la prise d’une décision irrévocable.
Projets visés
(2) L’évaluation environnementale d’un projet est effectuée dans les cas où l’Agence
canadienne de développement international :
a) en est le promoteur et le met en œuvre, en tout ou en partie;
b) accorde un financement, une garantie d’emprunt ou toute autre aide financière en vue d’en
permettre la mise en œuvre, en tout ou en partie.
Suspension d’application du par. 5(1)
(3) L’application du paragraphe 5(1) à l’Agence canadienne de développement
international est suspendue, de l’entrée en vigueur du règlement visé au paragraphe (1) à son
abrogation.
2003, ch. 9, art. 5.
AUTORITE RESPONSABLE
Moment de l’évaluation
11. (1) Dans le cas où l’évaluation environnementale d’un projet est obligatoire, l’autorité
fédérale visée à l’article 5 veille à ce que l’évaluation environnementale soit effectuée le plus
tôt possible au stade de la planification du projet, avant la prise d’une décision irrévocable, et
est appelée, dans la présente loi, l’autorité responsable de ce projet.
Effet suspensif
(2) L’autorité responsable d’un projet ne peut exercer ses attributions à l’égard de celui-ci
que si elle prend une décision aux termes des alinéas 20(1)a) ou 37(1)a).
Exercice par l’Agence de certaines attributions de l’autorité responsable
11.01 (1) Malgré toute autre disposition de la présente loi, si elle estime, d’une part, qu’un
projet à l’égard duquel elle a reçu des renseignements est visé dans la liste d’étude
approfondie et, d’autre part, qu’une évaluation environnementale du projet pourrait être
nécessaire et si la Commission canadienne de sûreté nucléaire constituée par l’article 8 de la
168
Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires ou l’Office national de l’énergie constitué
par l’article 3 de la Loi sur l’Office national de l’énergie n’est pas l’une des autorités
responsables du projet, l’Agence commence l’étude approfondie du projet et exerce à l’égard
de celui-ci les attributions qui incombent en vertu de la présente loi à l’autorité responsable
jusqu’à la présentation au ministre au titre de l’article 21.3 du rapport d’étude approfondie.
Avis
(2) Lorsqu’elle commence l’étude approfondie du projet, l’Agence en donne avis sans
délai à toute autorité responsable de celui-ci.
Loi sur les espèces en péril
(3) Lorsqu’elle exerce les attributions visées au paragraphe (1) à l’égard du projet,
l’Agence est également tenue d’exercer à l’égard de celui-ci les attributions qui incombent à
l’autorité responsable en vertu du paragraphe 79(1) de la Loi sur les espèces en péril et, en ce
qui a trait à la détermination des effets nocifs du projet sur une espèce sauvage inscrite et son
habitat essentiel, en vertu du paragraphe 79(2) de cette loi.
Fourniture de renseignements
(4) Toute autorité fédérale qui reçoit d’un promoteur des renseignements au sujet d’un
projet qui, à son avis, pourrait faire l’objet d’une étude approfondie les fait parvenir sans délai
à l’Agence.
2010, ch. 12, art. 2154.
Arrêté ministériel
11.1 (1) Le ministre ou le ministre qui doit répondre devant le Parlement des activités de
l’autorité responsable — ou les ministres agissant conjointement, lorsque plusieurs autorités
sont responsables d’un même projet — peut, par arrêté, ordonner au promoteur de s’abstenir
de tout acte modifiant l’environnement et permettant la mise en œuvre, même partielle, du
projet faisant l’objet de l’évaluation jusqu’à ce que l’autorité ait pris une décision en
application des alinéas 20(1)a) ou b) ou du paragraphe 37(1).
Prise d’effet de l’arrêté
(2) L’arrêté prend effet dès sa prise.
Approbation par le gouverneur en conseil
(3) L’arrêté devient inopérant à défaut d’approbation par le gouverneur en conseil dans les
quatorze jours suivant sa prise.
Dérogation à la Loi sur les textes réglementaires
(4) L’arrêté est soustrait à l’application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes
réglementaires; il est publié dans la Gazette du Canada dans les vingt-trois jours suivant son
approbation.
169
2003, ch. 9, art. 6.
Injonction
11.2 (1) Si, sur demande présentée par le procureur général du Canada ou toute personne
intéressée, il conclut à l’inobservation — réelle ou appréhendée — de l’arrêté pris en
application de l’article 11.1, le tribunal compétent peut, par injonction, interdire à toute
personne visée par la demande d’accomplir tout acte qui contreviendrait à l’arrêté jusqu’à ce
que l’autorité responsable ait pris une décision en application des alinéas 20(1)a) ou b) ou du
paragraphe 37(1).
Préavis
(2) Sauf lorsque cela serait contraire à l’intérêt public en raison de l’urgence de la
situation, l’injonction est subordonnée à la signification d’un préavis d’au moins quarante-huit
heures aux parties nommées dans la demande.
2003, ch. 9, art. 6.
Pluralité d’autorités responsables
12. (1) Dans le cas où plusieurs autorités responsables sont chargées d’un même projet,
elles décident conjointement de la façon de remplir les obligations qui leur incombent aux
termes de la présente loi et des règlements.
Différend
(2) En cas de différend, l’Agence peut conseiller les autorités responsables et les autres
autorités fédérales sur leurs obligations communes et sur la façon de les remplir
conjointement.
Obligation de l’autorité fédérale
(3) Il incombe à l’autorité fédérale pourvue des connaissances voulues touchant un projet
de fournir, sur demande, les renseignements pertinents à l’autorité responsable ou à un
médiateur ou à une commission.
Collaboration
(4) L’autorité responsable peut, dans le cadre de l’examen préalable ou de l’étude
approfondie d’un projet, coopérer, pour l’évaluation environnementale de celui-ci, avec
l’instance qui a la responsabilité ou le pouvoir d’effectuer l’évaluation des effets
environnementaux de tout ou partie d’un projet.
Définition d’« instance »
(5) Dans le présent article, « instance » s’entend :
a) du gouvernement d’une province;
b) d’un organisme établi sous le régime d’une loi provinciale ayant des attributions relatives à
l’évaluation des effets environnementaux d’un projet;
170
c) d’un organisme, constitué aux termes d’un accord sur des revendications territoriales visé à
l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ayant des attributions relatives à l’évaluation
des effets environnementaux d’un projet;
d) d’un organisme dirigeant, constitué par une loi relative à l’autonomie gouvernementale des
Indiens, ayant des attributions relatives à l’évaluation des effets environnementaux d’un
projet.
1992, ch. 37, art. 12; 1993, ch. 34, art. 20(F).
COORDONNATEUR FEDERAL DE L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Rôle
12.1 Le coordonnateur fédéral de l’évaluation environnementale d’un projet est chargé de
coordonner la participation des autorités fédérales au processus d’évaluation
environnementale pour un projet qui doit ou pourrait faire l’objet d’un examen préalable ou
d’une étude approfondie et de faciliter les communications et la collaboration entre elles et
avec les autres intervenants, notamment les provinces, les personnes et organismes visés aux
articles 8 à 10 et les instances au sens prévu aux alinéas 12(5)c) ou d) ou 40(1)e) ou f).
2003, ch. 9, art. 7.
Obligations
12.2 Le coordonnateur est tenu :
a) de veiller au recensement des autorités responsables — actuelles ou éventuelles — , de
même que des autorités fédérales disposant — effectivement ou éventuellement — de
l’expertise ou des connaissances voulues touchant le projet;
b) de coordonner leur participation tout au long du processus d’évaluation environnementale;
c) de coordonner l’exécution, par les autorités responsables, des obligations qui leur
incombent en vertu du paragraphe 55.3(1), de l’alinéa 55.4(1)a) et de l’article 55.5;
d) de veiller à ce que les autorités fédérales s’acquittent des obligations qui leur incombent en
vertu de la présente loi en temps opportun;
e) de coordonner la participation des autorités fédérales avec les autres instances.
2003, ch. 9, art. 7.
Pouvoirs
12.3 Dans l’exercice de ses attributions, le coordonnateur peut :
a) créer et présider un comité regroupant les autorités responsables — actuelles ou éventuelles
— , de même que les autorités fédérales disposant — effectivement ou éventuellement — de
l’expertise ou des connaissances voulues touchant le projet;
b) après avoir consulté les autorités visées à l’alinéa a), établir l’échéancier relatif à
l’évaluation;
c) après avoir consulté les autorités responsables — actuelles ou éventuelles — , prévoir, s’il
y a lieu, le moment où la participation du public sera sollicitée.
2003, ch. 9, art. 7.
Attributions exercées par l’Agence
12.4 (1) Sous réserve du paragraphe (3), les attributions de coordonnateur sont exercées
par l’Agence dans les cas suivants :
171
a) le projet est assujetti au processus d’évaluation environnementale d’une autre instance, au
sens des alinéas 12(5)a), c) ou d) ou 40(1)e) ou f);
b) le projet est visé dans la liste d’étude approfondie.
Attributions exercées par une autorité responsable
(2) Sous réserve des paragraphes (1) et (3), les attributions de coordonnateur sont
exercées :
a) s’il n’y a qu’une autorité responsable du projet, par celle-ci;
b) s’il y a plusieurs autorités responsables du projet, par celle qu’elles désignent
conjointement ou, si elles ne le font pas dans un délai raisonnable, par celle que l’Agence
désigne.
Ententes particulières
(3) Il ne peut être dérogé aux paragraphes (1) ou (2) que dans les cas suivants :
a) les autorités responsables visées à l’alinéa (2)b) conviennent avec l’Agence que celle-ci
exercera tout ou partie des attributions de coordonnateur;
b) l’Agence convient avec une autorité responsable, dans les cas prévus aux alinéas (1)a) ou
b), que cette dernière exercera tout ou partie de ces attributions.
Précision
(4) Il est entendu qu’une entente visée au paragraphe (3) peut être générale et ne pas être
liée à un projet spécifique.
2003, ch. 9, art. 7.
Conformité aux demandes et décisions du coordonnateur
12.5 Il incombe à toute autorité fédérale de se conformer en temps opportun aux demandes
et aux décisions du coordonnateur agissant dans l’exercice de ses attributions.
2003, ch. 9, art. 7.
SUSPENSION DES PRISES DE DECISION
Suspension de la prise de décision
13. Dans le cas où un projet appartient à une catégorie visée dans la liste d’étude
approfondie, ou si un examen par une commission ou un médiateur doit être effectué, malgré
toute autre loi fédérale, l’exercice d’une attribution qui est prévu par cette loi ou ses
règlements pour mettre en oeuvre le projet en tout ou en partie est subordonné à l’achèvement
de l’évaluation environnementale de celui-ci et à la prise d’une décision à son égard aux
termes de l’alinéa 37(1)a).
PROCESSUS D’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
DISPOSITIONS GENERALES
Processus d’évaluation environnementale
172
14. Le processus d’évaluation environnementale d’un projet comporte, selon le cas :
a) un examen préalable ou une étude approfondie et l’établissement d’un rapport d’examen
préalable ou d’un rapport d’étude approfondie;
b) une médiation ou un examen par une commission prévu à l’article 29 et l’établissement
d’un rapport;
c) l’élaboration et l’application d’un programme de suivi.
Détermination de la portée du projet
15. (1) L’autorité responsable ou, dans le cas où le projet est renvoyé à la médiation ou à
l’examen par une commission, le ministre, après consultation de l’autorité responsable,
détermine la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être
effectuée.
Pluralité de projets
(2) Dans le cadre d’une évaluation environnementale de deux ou plusieurs projets,
l’autorité responsable ou, si au moins un des projets est renvoyé à la médiation ou à l’examen
par une commission, le ministre, après consultation de l’autorité responsable, peut décider que
deux projets sont liés assez étroitement pour être considérés comme un seul projet.
Projet lié à un ouvrage
(3) Est effectuée, dans l’un ou l’autre des cas suivants, l’évaluation environnementale de
toute opération — construction, exploitation, modification, désaffectation, fermeture ou autre
— constituant un projet lié à un ouvrage :
a) l’opération est proposée par le promoteur;
b) l’autorité responsable ou, dans le cadre d’une médiation ou de l’examen par une
commission et après consultation de cette autorité, le ministre estime l’opération susceptible
d’être réalisée en liaison avec l’ouvrage.
1992, ch. 37, art. 15; 1993, ch. 34, art. 21(F).
Pouvoir du ministre de définir la portée du projet
15.1 (1) Malgré l’article 15, le ministre peut, si les conditions qu’il fixe sont remplies,
décider que la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation environnementale doit être
effectuée se limite à un ou plusieurs éléments du projet.
Accessibilité
(2) Les conditions visées au paragraphe (1) sont accessibles au public.
Délégation
(3) Le ministre peut, par écrit et aux conditions qu’il fixe, déléguer à l’autorité responsable
du projet le pouvoir que le paragraphe (1) lui confère relativement à ce projet.
Projet ou catégorie de projets
173
(4) La délégation peut viser un projet ou une catégorie de projets.
2010, ch. 12, art. 2155.
ADMINISTRATION
REGLEMENTS
Règlements
59. Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
a) régir les procédures, les délais applicables et les exigences relatives à l’évaluation
environnementale et au programme de suivi, notamment le moment de la prise de mesures au
titre des articles 20 ou 37 quand plusieurs autorités fédérales sont susceptibles d’exercer les
attributions visées à l’article 5, ainsi que les évaluations effectuées par une commission aux
termes de l’article 40;
a.1) régir les attributions du coordonnateur fédéral de l’évaluation environnementale et la
façon dont il est désigné;
b) désigner une activité concrète ou une catégorie d’activités concrètes pour l’application de
la définition de « projet » au paragraphe 2(1);
c) soustraire à l’évaluation exigée par la présente loi des projets ou des catégories de projets :
(i) dont, à son avis, l’évaluation ne serait pas indiquée pour des raisons de sécurité
nationale,
(ii) qui sont liés à un ouvrage et dont, à son avis, les effets environnementaux ne sont pas
importants,
(iii) qui remplissent les conditions de nature environnementale prévues par règlement et
dont le coût total est en-deçà du seuil réglementaire;
c.1) en remplacement des projets ou catégories de projets visés à l’alinéa c) et à l’égard des
sociétés d’État auxquelles la présente loi s’applique ou de l’Agence canadienne de
développement international, soustraire à l’évaluation environnementale prévue à la présente
loi des projets ou catégories de projets devant être réalisés à l’extérieur du Canada et du
territoire domanial :
(i) dont, à son avis, l’évaluation ne serait pas indiquée pour des raisons de sécurité
nationale,
(ii) qui sont liés à un ouvrage et dont, à son avis, les effets environnementaux ne sont pas
importants,
(iii) qui remplissent les conditions de nature environnementale que prévoit le règlement et
dont le coût total est en-deçà du seuil réglementaire;
d) [Abrogé, 2003, ch. 9, art. 29]
e) déterminer quels organismes, autres que le gouvernement d’une province, sont des autorités
fédérales pour l’application de la présente loi;
f) déterminer, pour l’application de l’alinéa 5(1)d), des dispositions de toute loi fédérale ou de
textes pris sous son régime;
g) désigner les dispositions législatives ou réglementaires fédérales conférant des attributions
au gouverneur en conseil pour l’exercice desquelles le paragraphe 5(2) exige une évaluation
environnementale;
174
h) régir la communication par les autorités responsables de l’information relative aux projets
et à l’évaluation environnementale de ceux-ci, et l’établissement et la tenue des dossiers de
projet visés à l’article 55.4, y compris les installations nécessaires pour permettre au public de
consulter ces dossiers — que ceux-ci soient constitués de documents physiques ou
informatiques — , les heures et les modalités de consultation et de reproduction des dossiers,
ainsi que le transfert et la garde des documents une fois terminé le programme de suivi;
h.1) désigner les documents et renseignements devant être versés dans le site Internet par
l’Agence ou l’autorité responsable;
h.2) régir le prix à payer pour obtenir copie de tout document versé au registre;
h.3) pour l’application des paragraphes 38(1) ou (2) ou 53(1), prévoir les modalités
applicables à l’élaboration de programmes de suivi;
i) modifier ou exclure, dans les circonstances prévues par règlement, toute procédure ou
exigence du processus d’évaluation environnementale établi en vertu de la présente loi et des
règlements afin d’adapter le processus aux :
(i) projets à réaliser dans les réserves, terres cédées ou autres terres dévolues à Sa Majesté
et assujetties à la Loi sur les Indiens,
(ii) projets à réaliser à l’extérieur du Canada, soit à l’extérieur du territoire domanial, soit
sur la partie du territoire domanial visée à l’alinéa a) de la définition de ce terme au
paragraphe 2(1),
(iii) projets à entreprendre en vertu d’accords internationaux conclus par le gouvernement
du Canada ou une autorité fédérale,
(iv) projets à réaliser au Canada ou sur le territoire domanial pour lesquels une autorité
fédérale exerce une attribution visée aux alinéas 5(1)b) ou c),
(v) projets à l’égard desquels l’Office Canada — Nouvelle-Écosse des hydrocarbures
extracôtiers constitué en application de la Loi de mise en oeuvre de l’Accord Canada —
Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers, l’Office Canada — Terre-Neuve des
hydrocarbures extracôtiers constitué en application de la Loi de mise en oeuvre de
l’Accord atlantique Canada — Terre-Neuve ou un autre organisme semblable exerce des
attributions visées à l’article 5,
(vi) projets qui soulèvent des questions de sécurité nationale;
i.1) à l’égard des projets à réaliser à l’extérieur du Canada et du territoire domanial et qui font
l’objet d’une évaluation environnementale à laquelle doit veiller une société d’État à laquelle
la présente loi s’applique, dans les circonstances ou aux conditions prévues par règlement,
désigner :
(i) les autorités fédérales qui, malgré le paragraphe 5(1), ne sont pas tenues d’effectuer une
évaluation environnementale,
(ii) les autorités fédérales à l’égard desquelles les exigences prévues par la présente loi à
l’égard de ces projets — autres que les exigences prévues aux paragraphes 20(1) ou 37(1)
— sont réputées satisfaites par la réalisation de l’évaluation environnementale à laquelle
veille la société d’État;
i.2) pour l’application du sous-alinéa i.1)(ii), modifier les paragraphes 20(1) et 37(1) à l’égard
des autorités fédérales qui y sont visées dans le cas de projets à réaliser à l’extérieur du
Canada et du territoire domanial;
j) pour l’application de l’article 8, désigner des sociétés d’État qui ne sont pas des autorités
fédérales, individuellement ou par catégories, régir les modalités d’évaluation
175
environnementale et celles des programmes de suivi des projets, de même que toute mesure
qui doit être prise à l’égard des projets au cours du processus d’évaluation — ces modalités et
mesures pouvant varier selon les sociétés ou catégories de sociétés visées;
j.1) pour l’application de l’article 8, régir l’application du droit provincial en vigueur au
moment de l’évaluation aux sociétés d’État ou aux catégories de sociétés d’État désignées par
règlement pris au titre de l’alinéa j);
j.2) modifier ou exclure toute procédure ou exigence prévue par la présente loi ou ses
règlements pour son application aux sociétés d’État mères qui sont des autorités fédérales,
individuellement ou par catégories;
j.3) à l’égard des projets à réaliser à l’extérieur du Canada et du territoire domanial et à
l’égard des sociétés d’État auxquelles la présente loi s’applique, désigner une activité concrète
ou une catégorie d’activités concrètes, en remplacement de celles qui sont désignées en vertu
de l’alinéa b);
k) pour l’application de l’article 9, régir les modalités des évaluations environnementales et
celles des programmes de suivi des projets, régir toute mesure qui doit être prise à l’égard des
projets au cours du processus d’évaluation et, à ces fins, régir l’application du droit provincial
en vigueur au moment de l’évaluation;
k.1) déterminer les dispositions législatives ou réglementaires fédérales prévoyant les
attributions des personnes ou organismes visés au paragraphe 9(1) dont l’exercice rend
nécessaire une évaluation environnementale au titre de l’alinéa 9(2)d);
k.2) prévoir les cas où, pour l’application de l’alinéa 9(2)e), une évaluation environnementale
doit être effectuée pour un projet devant être mis en œuvre, en tout ou en partie, sur un
territoire domanial;
k.3) désigner, par catégories, les autorités, autres que des autorités fédérales, auxquelles
s’applique l’article 9.1, régir les modalités des évaluations environnementales et celles des
programmes de suivi des projets, de même que toute mesure qui doit être prise à l’égard des
projets au cours du processus d’évaluation — ces modalités et mesures pouvant varier selon
les catégories d’autorités visées — et, à ces fins, régir l’application du droit provincial en
vigueur au moment de l’évaluation;
k.4) déterminer les dispositions législatives ou réglementaires fédérales prévoyant les
attributions des autorités désignées en vertu de l’alinéa k.3) relativement à un projet dont
l’exercice rend nécessaire une évaluation environnementale au titre de l’alinéa 9.1(2)d);
k.5) pour l’application de l’alinéa 9.1(2)e), prévoir le cas où une évaluation environnementale
doit être effectuée pour un projet devant être mis en œuvre, en tout ou en partie, sur un
territoire domanial et préciser les droits ou intérêts que l’autorité désignée en vertu de l’alinéa
k.3) doit avoir sur le territoire domanial;
l) pour l’application de l’article 10, régir les modalités des évaluations environnementales et
celles des programmes de suivi des projets réalisés en tout ou en partie sur une réserve mise
de côté à l’usage et au profit d’une bande visée, individuellement ou par catégorie, par le
règlement et assujettie à la Loi sur les Indiens, et régir toute mesure qui doit être prise à
l’égard des projets au cours du processus d’évaluation, ces modalités et mesures pouvant
varier selon les bandes ou catégories de bandes visées;
l.001) déterminer, pour l’application de l’alinéa 10(1)c), les dispositions de toute loi fédérale
ou de ses textes d’application prévoyant les attributions d’un conseil de bande;
l.01) pour l’application de l’article 10.1 :
(i) modifier la définition de « projet », au paragraphe 2(1),
(ii) régir les modalités des évaluations environnementales et celles des programmes de
suivi des projets à l’égard desquels l’Agence canadienne de développement international
176
exerce une attribution au titre du paragraphe 10.1(2), de même que toute mesure devant
être prise à l’égard de ces projets au cours du processus d’évaluation,
(iii) prévoir qu’aucune obligation d’effectuer une évaluation environnementale n’incombe
à l’Agence canadienne de développement international à l’égard de tout projet visé par un
accord prévu au paragraphe 54(2) auquel elle est partie,
(iv) modifier ou exclure tout ou partie de l’article 54 pour l’application de celui-ci à
l’Agence canadienne de développement international,
(v) rendre l’article 55.6 applicable à l’Agence canadienne de développement international
comme si elle était une autorité responsable;
l.02) modifier ou exclure tout ou partie des articles 55 à 55.5 pour l’application de ceux-ci à
l’Agence canadienne de développement international;
l.03) pour l’application du paragraphe 18(3), prévoir les cas où l’autorité responsable est
tenue de donner au public la possibilité de participer à l’examen préalable;
l.1) prendre toute mesure relativement au fonds de participation mentionné au paragraphe
58(1.1);
m) prendre toute mesure d’ordre réglementaire prévue par la présente loi;
n) prendre toute autre mesure d’application de la présente loi.
1992, ch. 37, art. 59; 1993, ch. 34, art. 40(F); 1994, ch. 46, art. 5; 1998, ch. 10, art. 166; 2003,
ch. 9, art. 29.
177
12) Loi canadienne sur la protection de l’environnement
1999, ch. 33
[Sanctionnée le 14 septembre 1999]
Loi visant la prévention de la pollution et la protection de l’environnement et de la santé
humaine en vue de contribuer au développement durable
REGISTRE DE LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT
Établissement du Registre
12. Le ministre établit un registre appelé « Registre de la protection de l’environnement »
afin de faciliter l’accès aux documents relatifs aux questions régies par la présente loi.
Contenu du Registre
13. (1) Sont conservés au Registre les avis et autres documents que le ministre publie ou
met à la disposition du public dont, sous réserve de la Loi sur l’accès à l’information et de la
Loi sur la protection des renseignements personnels :
a) les avis d’opposition et ceux de toute approbation octroyée en vertu de la présente loi;
b) une copie de toute politique et de tout projet de règlement ou de décret établi en vertu de la
présente loi;
c) des copies des documents présentés par le ministre au tribunal dans le cadre de toute action
en protection de l’environnement.
Modalités de forme et d’accès
(2) Le ministre peut fixer les modalités de forme, de tenue et d’accès du Registre.
OBJECTIFS, DIRECTIVES ET CODES DE PRATIQUE
Attributions du ministre
54. (1) Le ministre établit, pour remplir sa mission de protéger la qualité de
l’environnement :
a) des objectifs énonçant, notamment en termes de quantité ou de qualité, l’orientation des
efforts pour prévenir la pollution et pour lutter pour la protection de l’environnement;
b) des directives recommandant des normes de quantité ou de qualité pour permettre ou
perpétuer certains usages de l’environnement;
c) des directives énonçant les maximums recommandés, notamment en termes de quantité ou
de concentration, pour le rejet de substances dans l’environnement par des ouvrages, des
entreprises ou des activités;
d) des codes de pratique concernant la prévention de la pollution et précisant les procédures,
les méthodes ou les limites de rejet relatives aux ouvrages, entreprises ou activités au cours
des divers stades de leur réalisation ou exploitation, notamment en ce qui touche
l’emplacement, la conception, la construction, la mise en service, la fermeture, la démolition,
le nettoyage et les activités de surveillance.
178
Portée des objectifs, directives et codes de pratique
(2) Outre l’environnement en général et les ouvrages, entreprises ou activités dont la
réalisation, l’exploitation ou l’exercice y portent atteinte ou risquent d’y porter atteinte, les
objectifs, les directives et les codes de pratique prévus au paragraphe (1) visent la prévention
de la pollution, le recyclage, la réutilisation, le traitement, le stockage ou l’élimination de
substances, la réduction de leur rejet dans l’environnement, l’utilisation rationnelle des
ressources naturelles et un développement durable.
Consultation
(3) Dans l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par le paragraphe (1), le ministre
propose de consulter les gouvernements provinciaux ainsi que les membres du comité qui
sont des représentants de gouvernements autochtones; il peut aussi consulter tout ministère,
organisme public ou peuple autochtone, tout représentant de l’industrie, des travailleurs et des
municipalités ou toute personne concernée par la qualité de l’environnement.
Délai
(3.1) Après les soixante jours suivant la date de la proposition de consultation faite en
application du paragraphe (3), le ministre peut agir conformément au paragraphe (1) si le
gouvernement d’une province ou les membres du comité qui sont des représentants de
gouvernements autochtones n’acceptent pas l’offre.
Publication
(4) Il publie les objectifs, directives ou codes de pratique établis au titre du présent article
— ou en donne avis — dans la Gazette du Canada; il peut aussi les publier de toute autre
façon qu’il estime indiquée.
179
COSTA-RICA :
La participación ciudadana en la elaboración de textos reglamentarios nacionales en
materia ambiental. Exigencia democrática, necesidad jurídica. El caso de la encrucijada en
la que se encuentra Costa Rica.
Nicolas Boeglin ( 174 )
El principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales constituye sin lugar a
dudas una verdadera exigencia democrática de nuestros tiempos y una verdadera aspiración
jurídica que ha tardado mucho en concretarse en la mayoría de los distintos ordenamientos
jurídicos. En Costa Rica, el camino de la participación ciudadana venía dando avances
notables desde inicios del los años 2000, y se pensó que se podría conjugar con el camino
verde del que tanto se precia el país desde hace 20-25 años. Sin embargo el punto de
encuentro de estas dos rutas fue un desencuentro notable, inaudito, ocurrido a finales del
2008. Para dar una mayor idea de la situación de encrucijada en la que se encuentra el país,
quisiéramos analizar brevemente en un primer momento la importancia del principio de
participación ciudadana que ha llevado, en Costa Rica, a una importante reforma
constitucional en el año 2003 por una parte (I). Para posteriormente dar a conocer algunos
avances que desde 1995 la legislación ambiental reconoce a las peculiaridades propias del
daño ambiental con respecto a otros daños (II), en particular el carácter colectivo y social de
este daño, y las consecuencias sociales que acarrea el daño ambiental para un pequeño país
tropical sujeto a los embates e inclemencias del clima (III). Estas dos facetas del país se
unirán luego para evaluar las posibilidades de una plena y efectiva participación ciudadana en
la formulación de las reglas ambientales y toda reglamentación; la cual, según la normativa
vigente, se prevé de manera muy embrionaria a nivel infra-legal (IV) y legal (V), incluyendo
un reciente intento ambicioso fallido que nos augura tiempos difíciles.
La participación ciudadana: un reto recientemente alcanzado en la Constitución de
Costa Rica: Un paso fundamental en la idea de crear condiciones para hacer efectiva la
participación ciudadana radica en la aprobación, a mediados de 2002, en Costa Rica, de la
reforma constitucional que introdujo en la Constitución de 1949 las figuras del referéndum
y la iniciativa popular (Ley N.º 8281), en relación con la aprobación, modificación y
derogación de las leyes, incluyendo la posibilidad de que el mismo referéndum pudiera ser
convocado a iniciativa de la población. Recientemente (2007) se produjo la consolidación
definitiva de estos instrumentos, con la entrada en vigencia de los reglamentos que regulan los
procedimientos para su aplicación (175) de las leyes sobre Iniciativa Popular (Ley N.º 8491 de
marzo del 2006) y sobre Regulación del Referéndum (Ley N.º 8492 de marzo del 2006). Sin
lugar a dudas, un hecho decisivo en la concretización de este reto fue el de considerar la
participación como un derecho de la población que no puede verse limitado por las
autoridades de Gobierno, y lo constituyó, a nivel constitucional, la enmienda aprobada en el
174
Doctor en Derecho (Universidad de Paris II), LLM (Universitary European Institute, Florencia,
Italia), Diplômé, Instituto de Estudios Políticos (IEP, Strasbourg, Francia). Profesor de Derecho
Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica. Profesor de Derecho
Internacional Ambiental (Cátedra UNITAR), Maestría en Derecho Ambiental, Facultad de Derecho,
UCR. Miembro de la Comisión Mundial de Derecho Ambiental (CEL) de la UICN y consultor de
distintas entidades nacionales e internacionales. Contacto: nboeglin -a- gmail.com
175
Decreto 4-2007 del Tribunal Supremo Electoral, Gaceta Oficial, Num. 74, del 18 de abril del 2007
180
2003 que reformó el párrafo primero del artículo 9 de la Constitución Política, para dejar
sentado que además de representativo, alternativo y responsable el Gobierno de la República
es “participativo”, y que también es ejercido directamente por “el pueblo”, en adición a los
tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Con esta reforma constitucional,
la participación ciudadana en la toma de decisiones deja de ser una proclama de buenas
intenciones, y se transforma en un principio medular del accionar del Estado costarricense
implicando para este último y su administración, el deber de crear mecanismos eficaces y
generar condiciones para que dicha participación pueda darse, así como de cumplir con la
aplicación de los mecanismos ya existentes y consolidarlos. La Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia (en adelante Sala IV o Sala Constitucional) fue muy acertada en
reconocer este profundo cambio: si bien antes de la entrada en vigencia de esta reforma, los
casos llevados ante tribunales sobre el incumplimiento de las autoridades en materia de
participación (audiencias públicas que prevén algunas leyes, por ejemplo), habían sido
considerados como problemas de legalidad, y no como problemas de constitucionalidad, el
cambio operado por el Juez Constitucional al enmendarse el artículo 9 constitucional, es
radical, “La incorporación de ese principio en el artículo 9º implica mucho más que un
asunto formal, puramente adjetivo, de añadir un nuevo calificativo al Gobierno, entendido
como conjunto de los poderes públicos (v. sentencia N.º919-99); se trata de un cambio
sustancial en el diseño de la democracia y amplía radicalmente el contenido del principio
democrático reconocido en el artículo 1º y desplegado en toda la Constitución Política, al
sumar al principio y mecanismos de representación en los que ha descansado
tradicionalmente nuestra democracia, el elemento de la participación ciudadana. (...) a partir
de la citada reforma del artículo 9º constitucional, la participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones públicas prevista en la Constitución y en las leyes adquiere el rango y la
fuerza de un derecho constitucional de carácter fundamental, cuya violación es amparable.”
(176)
La peculiaridad del daño ambiental según la legislación vigente: A diferencia de otro tipos
de daños, la Ley Orgánica del Ambiente de Costa Rica (Ley 7554 del 4 de octubre de 1995)
advierte que el daño ambiental que provoca la inacción, negligencia, inoperancia o falta de
previsión por parte del Estado o de los entes municipales es de una naturaleza muy distinta a
la de otros daños: en efecto, se trata de un daño de carácter social, económico, cultural y ético,
tal como lo establece esta ley al establecer que “el daño al ambiente constituye un delito de
carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad, económico porque
atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas,
cultural en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades; y ético porque atenta
contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras” (177). En términos más
prácticos, el daño ambiental es, además de grave, usualmente de carácter irreversible “y de
difícil reparación” (178). A veces esta última puede resultar de medidas paulatinas de
176
Voto N.º 2005-14659 del 21 de octubre de 2005 de la Sala Constitucional
177
Según la Ley Orgánica del Ambiente, Art. 2 e)
178
Véase CAFFERRATA N., “Principios de derecho ambiental”, p. 26. Publicación electrónica.
Disponible en:
http://www.idea.org.py/gfx/espanol/descargas/biblioteca/LOS_PRINCIPIOS_DEL_DERECHO_AMB
IENTAL.pdf
181
restauración, recuperación o rehabilitación que competen al Estado (179), pero que exigen un
esfuerzo mucho más sostenido en el tiempo que para otro tipo de daños causados por
entidades estatales recurridas ante los tribunales de justicia.
Por ejemplo, la disminución de individuos de una especie silvestre, o de peces en un espacio
lacustre o fluvial, no se podrá siempre reponer en su totalidad; sin embargo, al menos se podrá
intentar restaurar progresivamente parte su hábitat original e intentar repoblar paulatinamente
las poblaciones de especies. Distinta es la suerte cuando una especie es declarada en
extinción. La acelerada pérdida de los anfibios en Costa Rica o de los peces de agua dulce
tiene un carácter probablemente irreversible. Lo mismo podemos decir de la “reducción en un
75% del coral vivo en el arrecife de Cahuita /…el cual …/ obedece fundamentalmente a la
sedimentación, causada en gran medida por la deforestación de cuencas y otras acciones
humanas” señalado en el 2004 (180). En materia de recurso hídrico, la contaminación de un
acuífero por plaguicidas persistentes no se puede mitigar sino con medidas técnicas de
restauración a 25-30 años plazo (caso de acuíferos afectados por el bromacil). Es en razón del
carácter grave e irreversible en muchos casos del daño ambiental (181) y del alto costo que le
significa a un país, que las normas ambientales prevén dos principios jurídicos claramente
asentados en la práctica: el principio de prevención y el de precaución, pilares esenciales del
derecho ambiental (a veces confundidos ambos (182) o señalados bajo el término de principio
“in dubio pro natura” (183)) y consolidados en la jurisprudencia de la misma Sala
Constitucional (184) y del Tribunal Administrativo Ambiental (TAA). En muchos casos, el
patrón de negligencia, inoperancia detectado en los últimos años de las entidades públicas en
materia ambiental o en materia del acceso al agua (este última elevadi a un derecho humano
por el ordenamiento jurídico nacional) (185) califica como una violación a ambos principios,
179
Art. 45 y 53 de la Ley de Biodiversidad. Sobre las reglas para una adecuada restauración al daño
ambiental, ver análisis de la Directiva Europea en PEÑA CHACON M., “Daño, responsabilidad y
reparación del ambiente”, serie Política Ambiental, Programa de Legislación y Políticas Ambientales,
Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo SICA-CCAD, octubre 2009, segundo edición,
páginas 160-162.
180
Informe X, Estado de la Nación, 2004, Resumen Ejecutivo. Capítulo ambiental. Disponible en:
http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Paginas/armonia.html
181
Advertido por el mismo Estado de la Nación, al indicar que “uno de los impactos graves del
crecimiento metropolitano es que muchos de los efectos son prácticamente irreversibles, como la
destrucción de suelos fértiles y acuíferos” (XV Informe, 2008, p. 243).
182
Véase artículo CAFFERRATA N., “Principios de derecho ambiental”, en especial pp. 49-53.
Publicación electrónica. Disponible en:
http://www.idea.org.py/gfx/espanol/descargas/biblioteca/LOS_PRINCIPIOS_DEL_DERECHO_AMB
IENTAL.pdf
183
CABRERA MEDAGLIA J., Induvio Pronatura, Boletin de la Fundación Ambio, Numero 3, San
José, 1994
184
Véase SAGOT RODRIGUEZ A. Aspectos conceptuales y jurisprudencia constitucional
ambiental, de los principios precautorio y preventivo, Palmares, ASOPROCOSARENA, 2007
185
Véase “Reconocimiento del derecho humano al agua en la legislación y la jurisprudencia
costarricense, in PEÑA CHACON M., El Derecho Humano al agua, Revista Judicial 95 (2010),
disponible en versión electrónica en: http://www.poderjudicial.go.cr/escuelajudicial/revista%20judicial/revista%20judicial%2095/principal.html
182
obliga a suspender la actividad y a realizar estudios adicionales ante de autorizar u otorgar
nuevamente un permiso.
Un daño social y colectivo: Cabe destacar que, debido a la alta vulnerabilidad de los suelos
tropicales de Costa Rica, y al relieve particularmente accidentado de su geografía, así como el
régimen poco clemente de precipitaciones imperante en este pequeña parcela del mundo, el
daño ambiental muchas veces rebasa lo estrictamente ambiental y se convierte en un daño
social y colectivo que sufren las comunidades. El daño ambiental, en Costa Rica más que en
otras partes del mundo, inicia una cadena de daños concatenados con efecto expansivo en
otros ámbitos. De manera muy atinada lo señala el jurista costarricense Mario Peña Chacón,
al explicitar que “el daño ambiental puede llegar a ser expansivo en el tanto su hecho
generador crea efectos de tipo negativo, y en ocasiones estos llegan a convertirse en nuevas
causas generadoras de otro tipo de daños, ocasionándose por tanto, una cadena que a la
postre, podría llegar a ser interminable, afectando de esta forma múltiples recursos” (186).
Por ejemplo: la actual proliferación del mosquito del dengue y su reincidencia en todo el
territorio no es ajena a la pérdida de peces y anfibios en los cuerpos de agua dulce de Costa
Rica provocada por la contaminación por plaguicidas y otras sustancias. Los estragos
causados en las partes bajas de varias cuencas en la vertiente Atlántica tampoco resultan
ajenos al acelerado proceso de erosión de suelos y sedimentación de ríos causados por la
expansión sin precedentes del monocultivo de la piña en las partes medias y altas de dichas
cuencas en el período 2006-2010 (187). Un reciente estudio evidencia el aumento exponencial
de daños por inundación y deslizamientos en las partes bajas de varias cuencas de ríos
heredianos en el Valle Central, como consecuencia directa del mal manejo en la parte
superior de dichas cuencas heredianas (188). Los graves daños sufridos al iniciar la temporada
lluviosa del años 2010 en San Pablo, Santo Domingo, el cantón central de Heredia, pero
también en Desamparados, Aserrí, Paso Ancho o Tirrazes de Curridabat ilustran la gravedad
de la situación. De igual manera se puede decir que la pérdida acelerada de los arrecifes
186
PEÑA CHACON M., “Daño, responsabilidad y reparación del ambiente”, serie Política
Ambiental, Programa de Legislación y Políticas Ambientales, Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo SICA-CCAD, octubre 2009, segundo edición, página 25.
187
Recordemos que en el 2006, Costa Rica contaba con 18.000 hectáreas de piña. En el 2010, se
considera que superan las 60.000 hectáreas, con un mismo patrón de contaminación de suelos,
intrusión en las zonas de protección de ríos y quebradas, y contaminación de acuíferos. Sobre el tema,
referimos el lector a: CHACON HERNANDEZ M. y CALVO GONZALEZ F, “Contaminación con
residuos de plaguicidas provenientes de plantaciones de piña en Costa Rica”, en Revista de la Red de
la Red de Expertos Iberoamericanos en Gestión de Residuos, 2001, Numero 4, pp. 34-36, p. 36
Disponible
en:
http://www.ceddet.org/docs/informaciondeinteres/458/N%C2%BA4%20Revista%20Digital%20de%2
0la%20REI%20en%20GESTION%20DE%20RESIDUOS.pdf, así como a un vehemente llamado de
atención del Presidente del Tribunal Administrativo Ambiental (TAA): CHAVEZ J.L., “Tribunal
Ambiental y producción piñera. No es el Tribunal Ambiental el que contamina”, Página 15, La
Nación,
20
de
junio
del
2009.
Disponible
en:
http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/junio/20/opinion2002164.html y a u número especial de la
Revista AMBIENTICO (UNA), Efectos ambientales y sociales de la Piña en CR, número 177
(septiembre del 2009), disponible en: http://www.ambientico.una.ac.cr/177.pdf
188
Véase artículo, BRENES J., “Índices de riesgo hidrometeorológico: enseñanzas de una acción de
inconstitucionalidad”, en Revista Ambientico (UNA): Expandieron el limite de contención de la
GAM, Revista Ambientico (UNA) número 201(junio del 2010), pp. 12-15, recuadro en p.13
disponible en: http://www.ambientico.una.ac.cr/201.pdf
183
coralinos, de la belleza escénica de varias playas del litoral Pacífico y Atlántico y de su
prodigiosa biodiversidad marina, o de la calidad de las aguas del mar para disfrute y baño no
es ajena al proceso de sedimentación de los ríos nacionales y de los efectos de la
contaminación telúrica.
El principio de participación ciudadana en materia ambiental, imperativo democrático:
El principio de la participación ciudadana en los asuntos ambientales constituye sin lugar a
dudas una exigencia democrática moderna y una verdadera necesidad jurídica. Podríamos
incluso decir que debido a las características geográficas propias de Costa Rica, la alta
vulnerabilidad de sus ecosistemas y la exigüidad de su territorio (51.000 kilómetros
cuadrados), este principio debiera ser considerando como una prioridad absoluta.
En el caso de Costa Rica, la misma Sala Constitucional ha precisado que este principio “nace
y se justifica precisamente de la aplicación de la positivación del principio democrático consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política-. Es importante resaltar que esta
participación se puede lograr en forma individual, a través de grupos asociativos de orden
particular, así como también a través de los gobiernos locales, a quienes, por su competencia
asignada en el artículo 169 de la Constitución, se les reconoce plena competencia para
promoverla en los asuntos que de algún modo puedan afectar la comunidad de su jurisdicción,
y más bien, si no lo hace, estaría incumpliendo uno de sus cometidos que el constituyente le
asignó, y que ha sido desarrollada en la legislación ordinaria “ ( 189)
Ahora bien, el involucrar a la sociedad civil en la toma de decisiones en materia ambiental
recae directamente de la Declaración de Rio de 1992. A este respecto, cabe señalar desde ya
que la Sala Constitucional, a diferencia de lo que ocurre en otras jurisdicciones supremas en
otros países, considera esta declaración internacional suscrita en 1992 como plenamente
vinculante para Costa Rica y lo ha incorporado de pleno en su amplia jurisprudencia en
materia ambiental. Es muy frecuente ver en la jurisprudencia constitucional referencias
explicitas a las disposiciones y principios contenidos en esta Declaración. En un reciente voto
de esta instancia jurisdiccional, la Sala es enfática y desmenuza el alcance de este principio de
una manera muy nítida, al declarar que:
“Fue la Convención de Río la que en el principio 10 elevó esta participación a rango de
principio en materia ambiental, al señalar:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades
públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro
en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de
decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de
daños y los recursos pertinentes.
De este principio, se evidencia claramente la importancia que a nivel internacional se da a
las cuestiones ambientales, y en general, sobre todo, a la participación de la sociedad civil en
189
Sentencia en el caso de la ampliación de un acueducto Coco-Ocotal en Sardinal,
Guanacaste, que evidencia los límites del desarrollo turístico ante la escasez de agua en esta
región de Costa Rica. Sentencia 262-2009 relativa al Acueducto Coco-Ocotal en Sardinal,
Guanacaste. Exp: 08-005154-0007-CO. Res. Nº 2009-000262 de las catorce horas y treinta
minutos del 14 de enero del 2009.
184
decisiones de gran trascendencia para la comunidad. Al ser Costa Rica un Estado signatario,
este instrumento ciertamente la obliga y condiciona, pues esa es la consecuencia de su
suscripción, según con consideró este Tribunal, en sentencia número 8319-2000, de las diez
horas dieciocho minutos del ocho de setiembre del dos mil:
"Así, su propósito es que las decisiones gubernamentales sean consecuencia de una discusión
que no se constriña a pequeños núcleos oficiales o de intereses parcializados, sino que sean
tomadas en consideración otras opiniones, con la apertura necesaria para crear el debate
ampliado, aunque sin dejar de cumplirse, claro, los requisitos que establece la legislación
correspondiente. No se trata de una desconstitucionalización del principio de legalidad de la
Administración Pública, aunque sí por supuesto, de una forma de gobierno más democrático,
que amplía los foros de debate sobre temas como el de la protección al medio ambiente, y que
por virtud de ello, quedan abiertos a la intervención y opinión ciudadana. Estamos, pues,
ante una opción ya muy aceptada en la evolución del concepto de democracia y este amparo
ofrece una magnífica oportunidad de darle clara y efectiva vigencia, para que no se quede en
el mero discurso. Por eso mismo es que la cuestión ambiental es un tema que ya la Sala ha
reconocido como aquellos que otorgan a los particulares una legitimación especial, y de la
que se reconoce como un «derecho reaccional» (vid. sentencia 2233-93 y 3705-93 de esta
Sala)”.
«En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y
ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto
tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que
su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera
ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a
lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación
original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los
miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas
por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés
típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su
incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un
verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a
su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos.»
(vid. sentencia 3705-93) (190)
Como se puede ver, la Sala Constitucional de Costa Rica evidencia con esta decisión de
enero del 2009, pero notificada tan solo en abril del 2010 (luego de que el recurrente tuviese
que presentar un recurso contra la Sala por exceder plazos razonables para notificar el
contenido de su sentencia (191 )) una lectura extremadamente ambiciosa de las exigencias de la
participación ciudadana en temas ambientales.
Un principio sólidamente reconocido, ampliamente recogido pero una tarea inacabada
en la práctica. Sin embargo, pese al reconocimiento hecho por la máxima instancia judicial
del principio de participación ciudadana en materia ambiental, la participación de la sociedad
civil en la elaboración y formulación de textos normativos en la materia resulta de diversas
disposiciones que analizaremos brevemente, pero cuya concretización aún se mantiene como
un desafío:
190
Sentencia en el caso de la ampliación de un acueducto Coco-Ocotal en Sardinal, Guanacaste,
op.cit.
191
Ver noticia, Diario Extra, 27 de abril del 2010:“Por no entregar fallo completo desde hace 15 meses
“Salacuartazo contra la Sala IV” Ver: http://www.diarioextra.com/2010/abril/27/nacionales06.php
185
1) A nivel municipal:
En el ámbito de los gobiernos locales, el Código Municipal de 1998 estableció en su artículo
5 que:“Las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del
pueblo en las tomas de decisiones del gobierno local.” Además, incorporó la posibilidad de
que los concejos municipales acuerden la realización de consultas populares (plebiscitos,
referendos o cabildos) en su jurisdicción territorial para que la población decida sobre
asuntos de competencia de la respectiva municipalidad (192). En materia propiamente
ambiental, podemos citar el caso del Plebiscito de Guácimo del 28 de octubre del 2001, en el
que al autorización de actividades productivas dañinas para el la Zona de Protección de los
Acuíferos de Guácimo fue rechazada por el 97% de los administrados (193). Inclusive, el
resultado de tales consultas puede llegar a ser vinculante para las autoridades locales, en el
caso de los plebiscitos y los referendos (194). En otro caso, el plebiscito realizado el 16 de
febrero del 2003 en Piedades Sur de San Ramón rechaza (un 95%) la instalación de plantas
avícolas en la zona de recarga acuífera, pese a que luego el resultado es violentado por los
propio regidores de la Municipalidad de San Ramón y autoridades nacionales (195). Las cifras
de los resultados de ambos ejercicios (97 % en un caso, 95% en el segundo) demuestran la
gran conciencia que genera el tema ambiental en las comunidades cuando son llamadas a
participar. En el voto de Sardinal, la Sala Constitucional advierte que “Queda claro que la
participación ciudadana y de las municipalidades es de trascendental importancia a fin de
promover la conciencia en los problemas ambientales y para coadyuvar en la toma de
decisiones de las instituciones encargadas de la preservación, vigilancia y protección del
medio ambiente y los recursos naturales” (196).
2) A nivel infralegal de carácter general:
Un principio de buena administración pública: la Ley General de Administración Pública, en
su artículo 361, establece el principio general según el cual normas reglamentarias deben ser
objeto de audiencias públicas. Exige la consulta previa de los actos administrativos de
carácter general (reglamentos) como requisito de validez del acto administrativo. Ello al
establecer que:
“Art. 361:
1.
Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de
disposiciones generales que puedan afectarlas. 2. Se concederá a las entidades
representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la
192
Sobre las diferencias experiencias re cogidas por el TSE en materia de plebiscito, referendos o
cabildos, véase: GARCIA PANDOLFI R .N y GONZALEZ MONTERO J., “Repaso histórico de
democracia semi-directa en Costa Rica”, Derecho Electoral, Revista del Tribunal Supremo de
Elecciones, 2008, Numero 5, disponible en: http://www.tse.go.cr/revista/art/5/gracia_gonzalez.pdf
193
Ibidem, pp 12-13.
194
Artículos 13 inciso j) y 19 del Código Municipal
195
Sobre el particular, remitimos a la presentación en PP de nuestro colega Alvaro Sagot: SAGOT A:,
El Plebiscito de Piedades Sur de San Ramón, in http://www.una.ac.cr/redibeccisda/ponencias/Politicas/Alvaro.pdf. Los 10 años de lucha de Piedades Sur fueron objeto de una
celebración en enero del 2009 (Ver nota de prensa en: http://www.elpais.cr/articulos.php?id=2170) no
exento de temores de que aumenten las granjas avícolas en la zona (ver nota de marzo 2009:
http://www.elpais.cr/articulos.php?id=8188 )
196
Sentencia en el caso de la ampliación de un acueducto Coco-Ocotal en Sardinal, Guanacaste,
op.cit.
186
oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a
ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto. 3.
Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o de Ministerio, la naturaleza de la disposición lo
aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en
cada caso se señale.”
3) A nivel infralegal en materia ambiental:
La Ley Orgánica del Ambiente de 1995 reconoce este principio en los artículos 6 y 23, que
textualmente disponen en lo que interesa:
"Artículo 6. Participación de los habitantes
El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de
los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a
proteger y mejorar el ambiente."
"Artículo 23. Publicidad de la información
La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será
de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u
organización.".
El artículo 7 se refiere a la creación de los “Consejos Regionales Ambientales” que
garantizan la participación ciudadana de igual manera.
En algunas materias más específicas relacionadas con el ambiente, como por ejemplo el
manejo de suelos, se prevé la creación de: “Comités por áreas de manejo, conservación y
recuperación de suelos” (Art. 34 de la Ley 7779 de Uso, Manejo y Conservación Suelos de
1998); de las misma manera, en materia de Áreas Silvestres Protegidas, se prevé la existencia
de “Consejos Regionales y Locales de Conservación” el cual “se integrará mediante
convocatoria pública, que realizará el representante regional del Sistema, a todas las
organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las
instituciones públicas presentes en el Área” (según el Artículo 29 y siguientes de la ley 7788
de Biodiversidad de 1998).
Asimismo, en materia de Estudio de Impacto Ambiental (EIA), el Reglamento sobre
procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), también se recoge
este principio, al disponerse en el Capítulo IV, en el que se regula lo relativo a la audiencia
pública prevista dentro del procedimiento del estudio de impacto ambiental (artículos 35 a
40), en el que se tiene prevista la participación activa, tanto de la sociedad civil como de las
municipalidades -en su condición de ente
"[...] constituido por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que
promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal"
(artículo 1° del Código Municipal).
Una norma similar tiene la Ley de Planificación Urbana, en lo relativo a la aprobación por las
municipalidades de los planes reguladores, al obligarlo a
"1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación
adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las
observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El
señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles" (artículo 17
de la Ley de Planificación Urbana).
Un marco único en proceso de desmantelamiento desde el 2006: la Comisión Mixta
asesora en el marco de la SETENA :
La SETENA es la entidad del Estado costarricense que creó la Ley Orgánica del Ambiente
para velar por la debida aplicación de la normativa ambiental. Según palabras de la misma
Sala Constitucional, “En la SETENA recae todo el deber del Estado de garantizar un
187
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como indica el Art. 50 de la Constitución” (197).
La Comisión Mixta Asesora de la Secretaría Tecnica Nacional ambiental (SETENA) es un
ente creado a fin de que sirva de apoyo a la SETENA en el desarrollo de instrumentos y
procedimientos técnicos para la mejora y modernización de la evaluación de impacto
ambiental y de la gestión ambiental del Estado en general.
Esta Comisión fue creada para dar formalidad a la Comisión Mixta que trabajó desde el año
2002 hasta el 2006, en el desarrollo del Reglamento General sobre Procedimientos de
Evaluación de Impacto Ambiental y otros decretos ejecutivos que se han ido conformando
como parte del Manual Técnico de EIA. Entre esos decretos se incluyen el Formulario D2, y
el Código de Buenas Prácticas Ambientales. El Formulario D1 y su instructivo de llenado, así
como su modificación. El Procedimiento para Introducir la Variable Ambiental en los Planes
Reguladores y cualquier otra planificación de uso del suelo. El Documento orientador para
la elaboración de instrumentos de evaluación de impacto Ambiental y también el
procedimiento para valorar impactos ambientales.
La Comisión Mixta es una entidad que agrupa a autoridades institucionales, como la misma
SETENA, el Ministerio de Salud, el Museo Nacional, el Ministerio de Economía, Industria y
Comercio, por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, entre otras; también incluye
representes del sector productivo privado, como la Cámara Costarricense de la Construcción,
el Consejo de Desarrollo Inmobiliario, la Cámara de Industrias y la Unión Costarricense de
Cámaras de la Empresa Privada; además de representantes de colegios profesionales, de
organizaciones ambientales y de los consultores. En general, es una comisión que resume a
una gran parte de la sociedad costarricense que está interesada y vinculada, por su gestión,
con el accionar y decisiones que toma cada día la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
La misión principal de esta Comisión no es la de competir con la gestión que realiza la
SETENA, sino coadyuvar con la misma, mejorando y desarrollando instrumentos técnicos por
medio de un proceso participativo.
Esta Comisión dejó de sesionar en el mes de noviembre del 2006, siendo Secretaria General
de la SETENA, la Licda. María Guzmán, directora de la Dirección de Gestión de Calidad
Ambiental del MINAET. Es importante mencionar que durante toda la gestión como
Secretaria General la Licda. Tatiana Cruz (Enero 2007 – Marzo 2008), nunca más se convocó
a la comisión mixta. Cabe señalar que la Licda Cruz, antes de asumir ese cargo fungía como
abogada de la Dirección de Mejora Regulatoria del MEIC, que a su vez estaba a cargo del Ing.
Jorge Woodbridge, que en ese momento fungía como Viceministro de Economía, y más tarde
se convirtió en Ministro de Competitividad.
Tampoco durante la gestión posterior de la Ing. Sonia Espinosa desde abril del 2008 hasta
septiembre del 2010, se ha convocado nunca a la Comisión Mixta.
Resulta oportuno notar que durante ese mismo último periodo, coincidió con el tiempo en que
se dio una solapada “intervención” en la SETENA por parte del Ministerio de la
Competitividad en febrero del 2008. La misma Iniciativa Paz con la Naturaleza emitió una
fuerte crítica a esta “intervención” de febrero del 2008 (198), cuya directriz fue resumida por
el representante del representante de las universidades públicas (CONARE, Consejo Nacional
197
Resolución 13925-2001.
Documento de la Iniciativa Paz con la Naturaleza, “SETENA. Situación actual y perspectiva
inmediata”. Evaluación de coyuntura, del 16 de marzo del 2008, 13 páginas. Un artículo en El
Financiero de noviembre del 2007 anunciaba la nominación de un titular en esta cartera con un
mandato claro: “Con el bisturí para SETENA”. El Financiero, 18 de noviembre del 2007. Disponible
en: http://www.elfinancierocr.com/ef_archivo/2007/noviembre/18/economia1308463.html.
198
188
de Rectores) en la Comisión Plenaria de la SETENA de la siguiente forma: “no podemos
frenar la inversión extranjera” (199).
Contrario a lo expuesto por algunos Ministros, no es cierto que la SETENA dejara durante
todos estos largos años de adoptar nuevas reglamentaciones en materia ambiental (200).
3) A nivel legislativo :
La participación ciudadana en la elaboración de textos de ley constituye una valiosa
herramienta, aunque en los últimos tiempos, podemos afirmar que se ha venido
desvirtuando, provocando cierta apatía.
199
Entrevista a Rolando Mendoza por un medio universitario. Ver artículo “Setena es una entidad
vulnerable ante presiones políticas. Representante de CONARE confirma presencia constante del
Ministro Jorge Woodridge en órgano que toma decisiones en SETENA”, Semanario Universidad, Julio
2009. En esta misma entrevista se lee que “Entonces en nombre de la inversión extranjera ha habido
presiones para que aceleremos los análisis, para que en esa “competitividad” saquemos proyectos con
cierta premura, y con esto corremos el riesgo de que no se hagan los análisis debidamente, y por estas
presiones
creo
que
ahí
pudimos
haber
tenido
debilidades”.
Disponible
en:
http://www.semanario.ucr.ac.cr/index.php/mainmenu-pais/230-setena-es-una-entidad-vulnerable-antepresiones-politicas.html
200
Desde diciembre del 2006 se han emitido nuevos procedimientos e instrumentos técnicos.
A continuación, se aclaran algunos: Decreto Ejecutivo No. 33959 – MINAET, publicado en
La Gaceta No. 244 del 19 de diciembre del 2007, que oficializa el Procedimiento técnico y
ambiental para los movimientos de tierra, como parte del Manual de Instrumentos Técnico
para el Proceso de Evaluación de Impacto ambiental (Manual de EIA) – Parte V-; Decreto
Ejecutivo No. 34522 – MINAET, publicado en La Gaceta No. 115 del 16 de junio del 2008,
que formaliza el Reglamento para la elaboración, revisión y oficialización de las Guías
Ambientales de buenas prácticas productivas y desempeño ecoeficiente; Decreto Ejecutivo
No. 34536 – MINAE, publicado en La Gaceta de Julio del 2008, que oficializa el Reglamento
de fijación de tarifas de servicios brindados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental;
Acuerdo de Comisión Plenaria de la SETENA, publicado en La Gaceta No. 154 del 11 de
agosto del 2008, que oficializa la Guía Ambiental para la Construcción elaborado por la
misma Comisión Plenaria; Decreto Ejecutivo No. 34688 – MINAET – S – MOPT – MAG –
MEIC, publicado en La Gaceta No. 157 del 14 de agosto del 2008, que oficializa la Enmienda
al Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.
Además de una serie de Resoluciones de la Comisión Plenaria, publicados durante el año
2009, sobre los procedimientos técnicos a aplicar por la SETENA, y no publicados en La
Gaceta, sobre requisitos sobre la entrega de mapas en formato “shapefile” para los informes
de aplicación del Decreto Ejecutivo No. 32967 – MINAET, así como de ampliaciones de
proyectos y otros. Además de esto, se sabe que durante los últimos meses, el MINAET y la
SETENA han venido trabajando en un Reglamento sobre Licencias Ambientales de
actividades y obras en operación sin evaluación de impacto ambiental, así como un
Reglamento de Auditorías Ambientales. También, se sabe que hay una consultora que tiene
encargado hacer una propuesta para el “Cambio de umbrales en el Lista Taxativa del
Reglamento General”.
189
a) Consultas previas a la adopción de una ley:
En materia ambiental, los proyectos de ley son usualmente objeto de algunas consultas
previas por parte del Poder Ejecutivo y/o de audiencias en el seno de la Comisión Permanente
Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa con entidades de la sociedad civil y con
diversos sectores productivos. Estas tienen una suerte variada en el sentido que en algunos
casos, las consultas previas son usadas para legitimar un proceso de discusión, pero no tienen
ninguna influencia notable en la redacción final del proyecto de ley. En otros casos, son
usadas como simple barómetro por parte del Poder Ejecutivo para valorar la importancia de la
oposición o repudio que generan, y así buscar el momento político más oportuno para
“pasarlas”.
b) Ley de iniciativa popular :
A nivel legislativo existe también un procedimiento reciente aprobado en Costa Rica en el año
2006, llamado “Ley de iniciativa popular”(ley 8491 adoptada en febrero del 2006 ( 201). Se
trata de una ley que permite que la iniciativa de ley recaiga en un grupo de individuos que
representen al menos el 5% del patrón electoral (Art. 1). Es de notar que las dos primeras
iniciativas que usaron esta nueva posibilidad y que han logrado recoger el suficiente número
de firmas recaen en dos textos en materia ambiental: el proyecto de ley de Conservación de la
Vida Silvestre (Reforma a la ley 7.317, Expediente 17.054 ) (202) y el proyecto de Ley sobre
la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (Expediente 17.742), que ingreso a la corriente
legislativa en septiembre del 2009 (203) y compite con tres otros proyectos presentados para
sustituir la Ley de Aguas de 1942, siempre vigente a la fecha. Notemos que ambos proyectos
fueron elaborados a partir de redes de ONG ecologistas costarricenses y entidades de la
sociedad civil y que constituyen los únicos dos casos a la fecha de leyes presentadas bajo la
modalidad de iniciativa popular, evidenciando así los pocos espacios reales de participación y
consulta de entidades de la sociedad civil en la elaboración de leyes en materia ambiental en
Costa Rica.
c) El proyecto de “Ley para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en
materia ambiental (Expediente 16.322) (204)
El 30 de octubre del 2008, el Congreso Legislativo aprobó en segundo debate este proyecto de
ley. Se trababa de una reforma de gran importancia y hubiera podido constituir una
legislación de vanguardia sobre participación ambiental en América Latina. El proyecto
creaba un sistema de consultas ambientales en el ámbito nacional, cantonal, distrital o local
201
Ver texto de la Ley 8491 en:
http://www.asamblea.go.cr/Iniciativa_Popular/Documents/Ley%208491.pdf
202
Ver texto de este proyecto de ley en: http://www.apreflofas.or.cr/spa/ley_vida_silvestre.html
Notemos que se inició su discusión en la Comisión de Ambiente del Congreso en Enero del 2011:
http://www.informa-tico.com/index.php?scc=articulo&edicion=20090717&ref=16-07-090017 y nota
del 10 de noviembre del 2010: http://www.elpais.cr/articulos.php?id=35648
203
Ver nota de prensa: http://www.semanario.ucr.ac.cr/index.php/inicio/opinion/71-opinion/1742-leydel-recurso-hidrico-por-iniciativa-popular
204
El título exacto del texto es: Modificación de los artículos 6 y 22 y adición de dos artículos
6 bis y 6 ter y un nuevo inciso al articulo 84 de la ley orgánica del ambiente, Ley 7554 del 4
de octubre de 1995. Ley para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en
materia ambiental.
190
que podrían ser convocadas por el MINAET o directamente por la población mediante la
recolección de firmas equivalente al 10% del padrón electoral respectivo. Estas consultas
podrían ser referendos, plebiscitos o audiencias públicas. En el caso de los dos primeros el
resultado sería vinculante para el Estado. La idea era devolver a las comunidades, el derecho a
decidir sobre reglamentos o actividades concretas que puedan dañar el ambiente o su
comunidad. Otras innovaciones significativas, por ejemplo, establecían procedimientos de
consulta y audiencias públicas obligatorias de previo a la aprobación de normas de aplicación
general que afecten el ambiente. Esto se refería a reglamentos del Poder Ejecutivo o
municipales, planes reguladores, decretos, etc. También se mejoraban los procedimientos de
participación en el trámite de evaluaciones de impacto ambiental (205).
El uso del modo condicional del párrafo anterior por parte del autor indica que esta iniciativa,
ampliamente consultada con diversos sectores productivos y sociales, con diversas entidades
del Estado, y con un amplio entusiasmo (206) y apoyo de todas las fracciones políticas de la
Asamblea Legislativa, encontró un obstáculo imprevisto en su recta final: el Poder Ejecutivo
decidió no rubricar esta ley, haciendo uso del derecho a veto que le otorga la Constitución al
Presidente de la República.
A modo de conclusión: este último hecho ilustra bien las dificultades encontradas para hacer
realidad el derecho de participación ciudadana en materia ambiental en Costa Rica en los
últimos años, y las profundas contradicciones en el aparato estatal en materia ambiental. Estas
últimas tienden a plasmarse en los alegatos de los recursos de inconstitucionalidad o de
amparo ante la Sala Constitucional contra decretos ejecutivos de dudosa legalidad, mediante
los cuales las autoridades nacionales a cargo del ambiente intentan evadir los cánones legales,
como bien los señaló un foro en Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR)
en el 2009 titulado precisamente “Técnicas para evadir la legislación ambiental: el caso del
MINAET“(207).
Pese a las disposiciones reglamentarias o legislativas que encontramos en un variado número
de textos normativos en Costa Rica, el simple hecho que los únicos dos casos a la fecha de
leyes presentadas bajo la modalidad de iniciativa popular correspondan a textos en materia
205
Ver texto del proyecto de ley reproducido en el Anexo 1 a esta ponencia.
Véase nuestro módica contribución para que se aprobara esta ley, en nuestro artículo: Control
ciudadano ante emergencia ambiental, La Nación, 13 de noviembre del 2008, el cual concluía de la
siguiente manera:”Actividades que contaminan tomas de agua superficiales que abastecen a Santo
Domingo, empresas piñeras que tienen a más de 6.000 personas tomando agua de cisternas en la
región de Siquirres desde hace más de un año, proyectos cuyos efectos se sienten hoy en Escazú cada
vez que llega un aguacero o los que están peligrosamente afectando el litoral del Pacífico (Jacó,
Tamarindo) son tan solo algunas muestras de que, pese a innumerables leyes existentes, a
instituciones ambientales nacionales y a los controles que ejercen las autoridades municipales, se
requiere, sin más preludio, consolidar mecanismos de participación ciudadana en materia ambiental.
Esta ley fue aprobada por la inmensa mayoría de diputados el pasado 30 de octubre. De ser vetada
por el Poder Ejecutivo, este enviaría un mensaje aún más equívoco al mundo sobre su iniciativa de
Paz
con
la
Naturaleza”.
Texto
disponible
en:
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:BDbhrjyhBZ0J:www.nacion.com/ln_ee/2008
/noviembre/13/opinion1773775.html+%22Control+ciudadano+ante+emergencia+ambiental,+Boeglin,
+nacion.com%22&cd=1&hl=es&ct=clnk
207
Foro realizado en la Facultad de Derecho de la UCR el 16 de marzo del 2009 con expertos y ex
funcionarios
de
la
SETENA
y
del
MINAET.
Ver
nota
de
prensa
:
http://163.178.170.36/index.php/mainmenu-pais/516-sacan-tarjeta-roja-al-gobierno-en-materiaambiental-.html
206
191
ambiental, evidencia los pocos espacios reales de participación y consulta de entidades de la
sociedad civil en la elaboración de leyes en materia ambiental en Costa Rica.
En la actualidad, el sistema jurídico costarricense se encuentra sometido a tensiones
sumamente fuertes entre sectores económicos cercanos a las autoridades que quisieran
debilitar el ordenamiento jurídico en materia ambiental so pretexto de un desarrollo, en
particular turístico (208) necesario y urgente, mientras que las comunidades locales y las ONG
ecologistas, apoyadas por las universidades públicas, y un por un sector cada vez mas amplio
de la ciudadanía, afianzan sus pasos en exigirle al Estado respetar este principio y toda la
normativa ambiental vigente, y no seguir postergando decisiones postergadas (209). Hemos
podido además observar que, ante la arremetida inaudita orquestada desde el mismo Poder
Ejecutivo en contra del ambiente que acumuló graves desaciertos ambientales en el período
2006-2010 (210), algunas municipalidades están acuerpando, cuando las condiciones políticas
lo permiten, los legítimos reclamos de sus administrados, tomando acuerdos para frenar
ciertas actividades como el declararse libre de transgénicos – cantones de Barva (211), de San
Isidro de Heredia, Moravia, Paraiso o Talamanca (212) que provocaron una reacción inusual
del Ministerio de Agricutura (MAG) (213), el exigir una moratoria para frenar el monocultivo
de la piña - en Guácimo (214) y en Siquirres (215) y que ahora se extiende a Pococí (216), o el
rechazar la minería química de oro a cielo abierto, como en el caso de San Carlos ( 217), o la
208
Véase FERNANDEZ FERNDANDEZ E., »Les aires sauvages protégées et le
développement touristique au Costa Rica », Etudes offertes au professeur René Hostiou,
Paris, 2008
209
ASTORGA A., “Tareas ambientales pendientes y urgentes” in Ambientico (UNA), Marzo 2010,
¿Adelante o atrás en polítca ambiental con el nuevo gobierno?, pp. 6 -8 ., Disponible en:
http://www.ambientico.una.ac.cr/198.pdf
210
Véase el Manifiesto colectivo publicado en abril del 2010, “Graves Desaciertos Ambientales de la
Administración
Arias
2006-2010”,
disponible
en:
http://www.diarioextra.com/2010/abril/13/opinion07.php. A comparar con el contenido de otro
Manifiesto Publico en Defensa de la Naturaleza, publicado en Costa Rica para el 6 de junio del 2008
y
suscrito
por
muchas
y
muy
variadas
organizaciones
sociales:
http://www.ambientico.una.ac.cr/eventos/MANIFIESTO.pdf
211
Ver nota de prensa: Barva de Heredia Cantón Libre de transgénicos . Disponible en:
http://www.redbiodiversidadcr.info/leer.php/9656466
212
Ver nota de prensa: Talamanca se declara cantón ecológico y libre de transgénicos. Disponible
en: http://www.elpais.co.cr/NACIONALES/1108522.html
213
Ver nota de prensa: MAG se opone a cantones libres de transgénicos en Costa Rica. Disponible
en: http://www.elpais.cr/articulos.php?id=4976
214
Solicitud de moratoria del Consejo Municipal de Guácimo (Acuerdo Nº 38-08, sesión
Ordinaria Nº 21-08, del día 20 de mayo de 2008).
215
Solicitud de la Municipalidad de Siquirres (acta de la sección N°146-09 del 16 de febrero del 2009)
para nuevas plantaciones de piña. Ver nota de prensa al respecto: Siquirres establece moratoria a
actividad
piñera,
Semanario
Univesridad,
Marzo
2009,
Disponible
en:
http://www.semanario.ucr.ac.cr/index.php/inicio/noticias/universitarias/613-siquirres-establecemoratoria-a-actividad-pinera
216
Véase la nota: Comunidades buscan moratoria a siembre de piña, Semanario Universidad, enero
del 2011: Disponible en: http://semanario.ucr.ac.cr/index.php/inicio/noticias/pais/3220-comunidadesbuscan-moratoria-a-siembra-de-pina217
Ver nota de prensa: Municipalidad de San Carlos solicita al Gobierno de Costa Rica eliminar el
decreto minero. Disponible en: http://www.elpais.cr/articulos.php?id=25068
192
colocación de torres de alta tensión en su territorio, como en el cantón de Dota (218). Sin lugar
a dudas, pasaran aún muchos años en Costa Rica antes de que el principio de participación
ciudadana se respete en materia ambiental.
218
Ver nota de prensa: ICE irrespeta acuerdos municipales y actúa contra voluntad
popular. Comunidades fortalecen oposición a represa en río Savegre. Disponible en:
http://www.elpais.cr/articulos.php?id=38934
193
HONGRIE :
Prof. Gyula Bándi, Director, Jean Monnet Centre of Excellence
Jean Monnet Professor of EU Environmental Law
Pázmány Péter Catholic University, Faculty of Law
Environmental aspects of the new Hungarian constitution (fundamental law)
One of the most interesting elements of recent development in the Hungarian legal system is
the new constitution (25 April, 2011), labelled as ‘Fundamental Law’. This marks the
conceptual change of the Hungarian legal and political system, marks the real ‘system
change’ which could not happen in the past 20 years – at least according to the present
majority party. The idea behind this act may be characterized as conservative, Christian, a bit
(according to some: to a great extent...) nationalistic, which wishes to rely on the past
successes of Hungarian history – actually we had some! – and wants to forget the half
century-long socialist era (see, for example the following quotation from the preamble: “We
do not recognise the suspension of our historical constitution due to foreign occupations.”).
However, the new constitution covers much more environmental references and much more
positive theoretical foundations for the interest of the environment than before.
The new constitution (whatever the official name may be) is divided into the following parts,
each represented by different ways of numbering:
• National Profession (“Credo”), acting as a long preamble,
• Groundwork or Foundation, covering several really basic rules and also procedural
elements,
• Freedom and Responsibility – the human rights
• The State, until the budgetary or defence issues.
1. Preamble
The preamble also contains environmental elements, embodied into a larger context:
“We commit ourselves to promote and safeguard our heritage, our unique language, the
Hungarian culture, the languages and cultures of nationalities living in Hungary, along with
all man-made and natural assets of the Carpathian Basin. We bear responsibility for our
descendants; therefore we shall protect the living conditions of future generations by making
prudent use of our material, intellectual and natural resources.”
This paragraph refers to the natural assets – not only within the boundaries of Hungary, but
also in the whole Carpathian basin, which according to some critics is a way too nationalistic
approach, but for others a normal reflection of the ‘Pannon eco-region’ approach. The
reference to the future generations may also be taken as an important element, which is not
fully harmonized with the changes in the system of protecting the rights of future generations
(see below, under the part on the State).
“We hold that human existence is based on human dignity.” We have to highlight this
sentence also, as human dignity may best be protected together with the natural environment
and environmental protection in a wider context.
194
2. Foundation
There are the most important general basic requirements and statements covered here, such as
B (1): “Hungary shall be an independent, democratic state governed by the rule of law.”
From the environmental issues’ point of view, the following articles may be underlined:
Art. N “(1) Hungary shall implement the principle of balanced, transparent and sustainable
budgetary management.” In this paragraph one may point to the sustainability, a very broad
idea, which does not have a direct consequence. Sustainability is a favourite point of reference
nowadays, mostly without exploring the essence of it.
Art. P is a very complex summary of heritage, using the definition in a broad context and also
referring to future generations again.
“All natural resources, especially arable land, forests and drinking water supplies, biodiversity
- in particular native plant and animal species - and cultural assets shall form part of the nation's
common heritage, and the State and every person shall be obliged to protect, sustain and
preserve them for future generations.”
The reason why this and some following articles are important is because of the emphasis on
obligations and not only the mere reference to rights.
Art. Q (1) is very similar to the Art. 3, Par. 5 of the TEU, combining international
commitments and cooperation with sustainability: “In order to create and maintain peace and
security, and to achieve the sustainable development of mankind, Hungary shall strive for
cooperation with every nation and state of the world.”
3. Freedom and Responsibility
The human rights chapter contains all the general human/citizens’ rights, out of which we
would like to highlight those which may directly be taken as environmental rights or closely
related to them:
First of all, Art. II leads us back to the preamble: “Human dignity shall be inviolable. ...”
We mention Art. VI Par. 1 as it is closely linked with the jurisprudence of ECHR: “Every
person shall have the right to the protection of his or her private and family life, home, relations
and good reputation.”
The wording of Art. XIII Par. 1 underlines the individual responsibility, which is a useful
element of human rights chapters, too, and may serve as the basis among others of future
liability provisions: “Every person shall have the right to property and inheritance. Property
shall entail social responsibility.”
Finally, there are those two articles which remind us to the provisions of the previous
Constitution, first the Art. 70/D (public health), second the Art. 18 (environment). These
similarities are very important if we wish to refer to the extensive practice of the
Constitutional Court – being far less active in this field today than between 1994 and the
beginning of 2000s -, which could not have been used without controversy if the new
constitutional provisions are formulated in a different way.
195
Art. XX is the more formal and indirect, connecting environment protection to public health,
where environmental protection is a tool for safeguarding public health:
“(1) Every person shall have the right to physical and mental health.
(2) Hungary shall promote the exercise of the right set out in Paragraph (1) by ensuring that its
agriculture remains free from genetically modified organisms, by providing access to healthy
food and drinking water, by managing industrial safety and healthcare, by supporting sports
and regular physical exercise, and by ensuring environmental protection.”
While access to healthy drinking water echoes the new trends of environmental rights,
underlined by World Water Forums and others, the reference to GMOs does not necessarily
fit into a constitutional chapter on human right issues. Also we should not forget that the use
of GMOs is highly dependent upon the future trends of the EU legislation. While today this
provision may be realistic, in the future it may need to be reformulated in a different way.
Unfortunately, the GMO-free zone is practically very insecure.
Art. XXI is the specific article on environmental rights, whose first paragraph has been the
major legal basis for interpretation in front of the Constitutional Court until now: “(1)
Hungary shall recognise and enforce the right of every person to a healthy environment.”
Par. 2 is a narrow understanding of polluter pays principle, missing any reference to prevention
and precaution – consequently it would have been probably more satisfactory to leave this
reference within the general environmental act: “A person who causes any damage to the
environment shall be obliged to restore it or to bear all costs of restoration as defined by law.”
Finally, Par. 3 is a rudimentary reference to transboundary movement of wastes, because of two
reasons: first, similar to PPP, it would have better been left in the waste management act, as it
really does not fit into a constitutional law; second, the wording, the definitions used here are far
from being accurate from the point of view of waste management legal concepts: “(3) No
polluting waste shall be brought into Hungary for the purpose of placement.” Placement is not a
proper definition. This paragraph does not refer to disposal, or landfilling – which may also be
mentioned here – but uses a definition that is not even present in the Hungarian waste law.
Consequently, the wording needs further clarification in the future in case anyone is willing to
refer to it.
4. The State
We do not want to examine the organisational structure as a whole, but there are two articles
which need some more attention.
First of all, in 2007 the attention of European environmentalists turned to Hungary, where the
Parliament enacted the institution of the Parliamentary Commissioner (Ombudsman) of
Future Generations, as the third specific commissioner beside the general one (the two other
specific commissioners were: minority rights and data protection). This institution could have
special rights, and were taken by many as an instrument for the betterment of sustainability.
The first ombudsman was elected in 2008.
Unfortunately, the drafters of the new constitution had a different vision – interestingly
enough, as 4 years ago the institution has been set up by the Parliament with a nearly
unanimous way - namely, they did not like the relatively strong specific ombudsmen system,
thus they decided to create one office. Namely, the Commissioner of Fundamental Rights,
196
which has now two deputies, elected by the Parliament, but subordinated to the general
ombudsman – one for the minority rights and one for the future generations. Consequently,
the new system after 3 and half years lost its independence. We also have to add that the
specific data protection commissioner is now out of the system of parliamentary
commissioners, a new authority for data protection has been established instead.
Article 30: “(1) The Commissioner for Fundamental Rights shall protect fundamental rights and
shall act at the request of any person.
(2) The Commissioner for Fundamental Rights shall examine or cause to examine any abuses of
fundamental rights of which he or she becomes aware of, and shall propose general or specific
measures for their remedy.
(3) The Commissioner for Fundamental Rights and his or her deputies shall be elected for six
years by a two-thirds vote of the Members of Parliament. The deputies shall defend the
interests of future generations and the rights of nationalities living in Hungary. ...”
This system is still more advanced than in any other EU member states, but relatively it is a
step backwards, even though the new constitution in many parts refers to future generations.
Finally, within the chapter on the state, we shall quote one more environmental-like
provision, in order to have a full picture. This article may be found within the part on public
finances, having some reference to the protection of resources and also to future generations:
Art. 38 “(1) The property of the State and local governments shall be national assets. The
management and protection of national assets shall aim to serve public interest, to satisfy
common necessities and to safeguard natural resources, to take into consideration the needs of
future generations. The requirements for the preservation, protection and responsible
management of national assets shall be defined by a cardinal Act.” (Cardinal act means here an
act with a 2/3 majority, as the aim of the present Parliament, where the ruling party has a 2/3
majority, is to cover as much as possible with such kinds of acts in order to carve the present
system in stone.)
197
PÉROU :
Informe de Perú sobre la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones en
materia ambiental
Por: Jorge Caillaux e Isabel Calle
Debe reconocerse que en el Perú actual, luego de muchos gobiernos y autoridades legislando
y tomando decisiones sin someterse a procesos de consulta ciudadana, la consulta y
participación ciudadana ya es una realidad jurídica, política y cultural pues el ciudadano
común sabe que este derecho existe en alguna parte del sistema jurídico y que es susceptible
de ser ejercido cumpliendo con ciertas formalidades. No ha surgido este derecho de una
práctica gubernamental ni de una lucha consistente de las instituciones de la sociedad civil
para obtener un espacio para la participación sino ha sido el resultado de un proceso de
modernización de la gestión estatal que sumado a reformas legales promovidas especialmente
por organizaciones defensoras del medio ambiente y de los derechos humanos encontraron
apoyo en los medios de comunicación y en políticos interesados en democratizar las
decisiones del sector público. Un factor importante que influyó en la necesidad del Estado de
modernizar y democratizar la gestión pública fue la necesidad de volver a ser considerado por
el sistema financiero internacional como país viable, respetuoso de sus obligaciones
internacionales, luego de un periodo de aislamiento en la década de los 80 por su decisión de
no pagar la deuda externa contraída con la banca multilateral.
Es verdad que la participación en materia ambiental se empezó a dar, como en muchos otros
sectores de la gestión pública, mediante consulta a especialistas quienes a su vez por
pertenecer a centros de investigación y a organizaciones defensoras del ambiente, difundieron
sus propuestas abriendo el debate de manera espontánea y no formal. Ello se debió en gran
medida a la indiferencia del Estado frente a los problemas ambientales y a la necesidad de
crear espacios para la participación, en un escenario con bajos niveles de institucionalidad,
donde las autoridades comenzaban a reconocer el fenómeno ambiental como un asunto de
Estado que por su naturaleza requiere del más amplio consenso ciudadano. En síntesis, el Perú
hasta la década del 90 y de principios del siglo XXI ha registrado bajos niveles de
participación ciudadana, salvo los espacios que la prensa escrita y televisada por la naturaleza
de su misión y trabajo lograron abrir al público en general para poner en debate asuntos de
interés nacional.
Es muy probable que el interés ciudadano por un ambiente saludable se convirtiera en un
disparador acelerando la aprobación de leyes y mecanismos de consulta que en este breve
informe se describe y explica.
Uno de los ejemplos de la participación no formal que se dio de manera temprana fue la
formación de la Comisión Redactora del Código del Medio Ambiente. El 24 de noviembre de
1984 se publicó la Ley Nº 23996 que declaró de necesidad nacional la creación del Código
del Medio Ambiente y los Recursos Naturales y se autorizó al Poder Ejecutivo a formar una
Comisión Redactora y nombrar una Comisión Revisora. Así la Comisión Redactora elaboró
un Proyecto de Ley entre los años 1985 y 1986, que fue el antecedente del Código del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales promulgado mediante Decreto Legislativo N° 613 en
Septiembre de 1990 y que constituyó el hito más significativo en materia de política
ambiental en el Perú.
198
Es interesante reconocer que para esa fecha era muy reducida la dinámica organizacional que
hoy tenemos con numerosos grupos dedicados a política y gestión ambiental. Podemos
reconocer en cambio la existencia de algunas personas que por interés en el tema ya venían
trabajando en ello desde distintas especialidades. Muchos de estos profesionales son lo que
integraron la Comisión Redactora del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
junto con los expertos de los distintos ministerios e instituciones públicas del Poder Ejecutivo.
El borrador final del Anteproyecto de Código del Medio Ambiente elaborado por la citada
Comisión Redactora y concluido en julio de 1986 bajo el Gobierno del Presidente Alan
García no encontró sin embargo voluntad política para su discusión en el Senado sino hacia
finales de dicho gobierno en 1990, en donde por iniciativa de un Parlamentario Héctor
Vargas-Haya del partido de gobierno se nombró una Comisión Revisora integrada por
legisladores para el análisis del Anteproyecto y su posterior presentación para la aprobación
en el Congreso. Tanto en la redacción de la ley como en su revisión ya las ONG
ambientalistas y sus representantes establecieron relaciones de trabajo para apoyar la labor de
los legisladores y darle sustento técnico. Posteriormente, la década del 90 registra una
dinámica casi natural de cooperación y consulta cotidiana entre los legisladores y las
autoridades públicas competentes en materia ambiental con expertos de las ONG, centros de
investigación y las universidades, sin que ello califique como un mecanismo formal de
consulta abierta y democrática.
Sin embargo, los Estados han venido reconociendo en diversos foros que la aspiración de
lograr el desarrollo de las naciones en forma sostenible implica un compromiso de largo
plazo, que sólo se puede alcanzar fortaleciendo la participación comprometida de todos los
ciudadanos. Así, los Estados han asumido diversos compromisos de iniciar procesos internos
orientados a la evaluación de opciones de política pública y mecanismos conducentes a
fortalecer la representación ciudadana en las decisiones para alcanzar el desarrollo sostenible.
Estos procesos de consulta se iniciaron paradójicamente con el gobierno del Presidente
Alberto Fujimori en la década del 90 cuando las leyes y algunos Decretos Supremos del Poder
Ejecutivo comenzaron a pre-publicarse en el diario oficial El Peruano para permitir en un
plazo entre 30 y 60 días que cualquier ciudadano o institución presente una opinión o
propuesta alternativa por escrito. Todavía en esta etapa la participación en las decisiones no
estaba regulada como más adelante explicaremos pero expresa la voluntad de legitimar actos
de gobierno especialmente porque el Gobierno de Fujimori introdujo reformas sustanciales en
todo el sistema jurídico nacional.
Es así que desde 1990 hasta 1993 el país se dirige –desde la legislación ambiental- a la
creación de mecanismos institucionales para ampliar los medios de participación, facilitar la
participación responsable, y fortalecer la participación en las instituciones representativas, en
los esfuerzos orientados a impulsar el desarrollo sostenible. La influencia de la Declaración
de Río y de la Agenda 21 de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo fueron
importantes para avanzar en este proceso de democratización. El Principio 10 de la
Declaración de Río estableció que los problemas ambientales son mejor manejados con la
participación de todos los ciudadanos involucrados en los correspondientes niveles, sea en el
nacional o el internacional ya había sido recogido de alguna forma por el Código de Medio
Ambiente de 1990. Tanto el tema del acceso adecuado a la información manejada por las
autoridades públicas y la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones y el
acceso a la justicia daban sus primeros pasos abriendo el camino a una ley especial sobre la
materia.
199
1.2.
Participación ciudadana como derecho constitucional
Debe reconocerse que el derecho de participación es consagrado en nuestra Constitución
Política como uno de los derechos fundamentales de la persona. En efecto, la actual
Constitución Política del Perú de 1993 , tal como lo hacía su predecesora de 1979, establece
en su artículo 2, inciso 17 que:
“Toda persona tiene derecho:
…
17) A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de
remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.”
Continúa, el mismo artículo, garantizando a los ciudadanos el derecho de iniciativa
legislativa, el cual constituye un importante mecanismo de participación pública. Este derecho
es nuevamente mencionado en los artículos 31 y 107 del texto constitucional en la siguiente
forma:
“Artículo 31.- Participación ciudadana en asuntos públicos
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum;
iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de
cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes,
de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La
ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación…”
"Artículo 107.- El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en
la formación de leyes.
También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del
Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos
Locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el
derecho de iniciativa conforme a ley.”
Posteriormente, se aprobó la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos , que regula el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos de
conformidad con la Constitución Política y que se centró fundamentalmente en la iniciativa
legislativa y el referéndum, no llegando a constituir un régimen general de participación
ciudadana, ni de acceso a la información.
Sin embargo, años después fue la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General que estableció en su Título Preliminar, artículo IV, como un principio del
procedimiento administrativo:
“1.12) Principio de Participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a
todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de
causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional
o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación
de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan
200
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión”.
Uno de los mecanismos de participación ciudadana más importantes es el de la audiencia
pública. Este mecanismo es mencionado en el artículo 182 de la citada Ley Nº 27444:
“Las normas administrativas prevén la convocatoria a una audiencia pública, como
formalidad esencial para la participación efectiva de terceros, cuando el acto al que conduzca
el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos e intereses cuya
titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en materia medio ambiental,
ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano
y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el
acto habilite incida directamente sobre servicios públicos…
... La omisión de realización de la audiencia pública acarrea la nulidad del acto administrativo
final que se dicte...”.
Sin embargo, el proceso de participación ciudadana que señala la Ley Nº 27444 se da en el
marco del acto administrativo . La realización de la audiencia pública es un aspecto esencial e
ineludible, pues su no realización da lugar a la nulidad del acto administrativo que hubiera
expedido la autoridad. Sin embargo, cabe recalcar que esta norma es de carácter supletorio, y
las autoridades la deberán aplicar en la medida que no cuenten con procedimientos
específicos.
1.3.
Desarrollo de las ONG en el marco de la gestión ambiental
En la historia de formación de las ONG en el Perú, son probablemente las vinculadas a temas
sociales las más antiguas. Organizaciones como DESCO que ha celebrado 40 años el 2005; el
Centro de Investigación Educación y Desarrollo – CIED que cuenta con 32 años de existencia
y el Centro Peruano de Estudios Sociales – CEPES que celebró 30 años el 2006 por citar tan
sólo a tres, son ejemplo de ello. Un poco más joven es la articulación del movimiento
ambiental que apenas sobrepasa los 25 años de existencia (sin desconocer que algunas
organizaciones con interés en el tema ambiental se fundaron hacia finales de los años 70) ,
siendo de los grupos más antiguos la ONG Labor fundada en 1981 en Moquegua y cuyo
campo de acción original estuvo referido a los impactos ambientales originados por las
operaciones mineras de Southern Perú en el sur del Perú. Algunos años después se fundó la
Asociación Peruana de Conservación – APECO en 1982 y el año 1984 el Instituto de
Desarrollo y Medio Ambiente – IDMA y la Fundación Peruana para la Conservación de la
Naturaleza – PRONATURALEZA. Por esos años se crea también Proterra y en 1986 la
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA, que cumplió 25 años en el 2011.
Todas las ONG citadas se encuentran vigentes y es interesante ver cómo las organizaciones
creadas alrededor de la temática social tienen actualmente un importante componente
ambiental y cómo las ONG ambientales hoy día incorporan análisis de grupos y dinámicas
sociales. Quizás esta relación se inició con la Revista Medio Ambiente, fundada
originalmente por IDMA y posteriormente dirigida por el Consorcio Revista Medio Ambiente
liderado por CIED. Esta Revista constituyó un hito en la generación de información
ambiental por casi una década desde el año 1985.
En la evolución de las organizaciones ambientales se entendió rápidamente la importancia que
tenía la articulación de los distintos grupos, a fin de poder tener una voz más presente en el
201
debate nacional y poder posicionar la agenda ambiental que empezaba a desarrollarse. Ello
llevo a que un grupo importante de organizaciones ambientales decidiera el año 1988 realizar
el primer encuentro de organizaciones ambientalistas entre agosto y setiembre del año 1988
contando para ello con 34 organizaciones de las cuales el 71% eran del interior del país. La
agenda de este primer encuentro incluyó el debate sobre los problemas institucionales de las
ONG y la relación de éstas con el Estado. Sobre el primero se reconocía que las ONG
requerían superar una serie de problemas internos que dificultaban o entorpecían su labor
institucional. Se señalaba entre ellos los referentes a reconocimientos legales, manejos
administrativos y contables, gestión y canales de cooperación técnica y financiera. Sobre lo
segundo se señaló que las ONG ambientalistas debían definir sus formas y mecanismos de
relación con el Estado a partir de una política de concertación de iniciativas y esfuerzos
relativos a la conservación y manejo sostenido de los recursos naturales.
El segundo encuentro llevado a cabo en julio de 1989 entre 46 organizaciones además de
analizar los problemas ambientales, definió la creación de una coordinadora de la Red
Ambiental Peruana integrada por 9 organizaciones.
Este mecanismo institucional tuvo una serie de acciones inmediatas, siendo una de las más
importantes la participación de un representante ante la Comisión creada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores para definir la posición peruana para la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
La Secretaría de la Coordinadora de la Red a cargo de la ONG Proterra publicó en 1990 el
Directorio de organizaciones ambientalistas reconociendo en a más de 65 organizaciones con
un objetivo en la temática ambiental.
El rol de las ONG entre los años 80 y 90 fue muy activo en relación a la gestión ambiental del
país promoviendo leyes tan importantes como el Código del Medio Ambiente el año 1990 o
la Ley de Recursos Naturales en 1997. También en la generación de la institucionalidad
ambiental a cargo del CONAM; en la activación de mecanismos judiciales para la defensa del
ambiente o en generar avances sectoriales y fortalecimiento institucional ambiental en
distintos niveles.
Desde la segunda mitad de los años 90 y hasta la fecha, se da un crecimiento acelerado en la
creación de ONG a nivel nacional, habiéndose reconocido en el directorio de organizaciones
ambientales dentro de la publicación “El Medio Ambiente en el Perú, año 2002”
la
existencia de 202 organizaciones con sede en Lima y 481 organizaciones al interior del país.
Esto no necesariamente significa que se reconozcan todas las organizaciones que existen y por
otro lado que todas tengan vida institucional activa.
Sin embargo la presencia de estas organizaciones, especialmente al interior del país han
generado una dinámica alrededor de la demanda local que ha sido una fuerte motivadora de
cambios sustanciales en la gestión ambiental. En el último conflicto alrededor de la
pretendida exploración minera en el Cerro Quilish a cargo de la empresa minera Yanacocha,
la movilización social estuvo principalmente liderada por grupos locales que impidieron que
dicha operación pudiera llevarse a cabo.
Es importante a su vez el rol que organizaciones de la Iglesia Católica tienen especialmente al
interior del país. Sea directamente a través de Sacerdotes de las distintas Parroquias o a través
202
de organizaciones de la propia Iglesia, su intervención ha sido muy activa en la búsqueda de
mecanismos de diálogo orientados a la resolución de los conflictos. Tal es esta intervención
que en algunos casos se ha acusado a representantes de la Iglesia de realizar activismo y de
actuar de manera radical y poco dialogante.
Años después de la creación de la Red Ambiental Peruana, se creó en 1998 la Sociedad
Nacional del Ambiente, conformada no sólo por organizaciones ambientales, sino a su vez
por redes ambientales. Esta entidad se creó como organización de tercer piso con la finalidad
de poder acceder al debate que sobre lo ambiental se producía en los más altos niveles de
decisión política.
La participación de las ONG muy pocas veces entendida e incluso aceptada ha sido en el Perú
determinante en la búsqueda de mejorar las condiciones para una adecuada gestión ambiental
en el país. Correspondería trabajar en el fortalecimiento de las organizaciones creadas al
interior del país y generar mayores vínculos e intercambio de información y experiencia entre
las distintas organizaciones a nivel nacional.
1.4.
Activa movilización de la población
El escenario dentro del cual se desarrolla la gestión ambiental del Perú ha variado
sustancialmente en los últimos 15 años. El mayor cambio se produce probablemente por una
nueva dinámica social caracterizada por la participación de grupos habitualmente
considerados marginales en estos temas. Muchos de los avances producidos son resultado de
la demanda social, la movilización y la eventual participación de grupos interesados en
mejorar las condiciones ambientales de sus localidades. A su vez tiene que ver con la
dinámica producida por la cada vez más creciente intervención de ONG ya no sólo a nivel de
Lima, sino en los últimos años con ONG creadas a nivel de las distintas localidades del país.
En una época en que la información se masifica y los medios comunican en tiempo real las
distintas situaciones que se producen no sólo alrededor del país sino también a nivel
internacional, el ciudadano se hace cada vez más consciente no sólo de los efectos
ambientales de las distintas actividades, sino a su vez del impacto que la movilización tiene en
la obtención de resultados respecto a sus demandas. Cabe hacer una precisión en este punto
respecto al hecho que al referirnos a movilización no nos referimos, ni amparamos, ni
justificamos de manera alguno actos de violencia. Nos referimos a la capacidad local para
establecer sus demandas de manera articulada, utilizando los mecanismos formales o
haciendo uso del derecho de usar mecanismos no-formales de manera pacífica.
El uso de mecanismos de movilización muchas veces no parte de demandas relacionadas a lo
ambiental, tienen en la mayoría de los casos que ver con exigencias relativas a la
descentralización y al proceso de toma de decisiones desde lo local o con demandas relativas
a recursos financieros y el derecho que les corresponde a las localidades por el
aprovechamiento de recursos naturales en su jurisdicción. Es como parte de ellas que se
genera algún componente ambiental que motiva el cambio político.
Por su parte desde el propio Estado ha activado espacios que promueven la movilización y la
participación, especialmente a partir del proceso de descentralización, la asignación de
competencias del gobierno central a los gobiernos regionales, la demanda de recursos a través
del mecanismo de presupuestos participativos, etc. Asimismo las modificaciones sufridas en
203
los últimos 3 años de las regulaciones sobre canon y la creación de las regalías mineras, han
activado en parte esta movilización.
Los movimientos sociales pueden constituir una oportunidad en la generación de cambios
significativos en materia de gestión ambiental en el Perú. Es importante reconocer los
elementos culturales y de identidad presentes en las formas en que los distintos grupos
sociales se articulan para promover la eficacia en las medidas que se propongan.
2.
Participación ciudadana en el marco del proceso de toma decisiones en materia
ambiental
2.1.
Regulación de la participación ciudadana en la Ley General del Ambiente
En el artículo VI del Título Preliminar del Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales (CMARN) , se reconoce expresamente el derecho de todos a ser informados y
participar en la toma de decisiones de carácter ambiental. Se señala que:
"Toda persona tiene derecho de participar en la definición de la política y en la adopción de
las medidas de carácter nacional, regional y local relativas al medio ambiente y a los recursos
naturales. De igual modo, a ser informada de las medidas o actividades que puedan afectar
directa o indirectamente la salud de las personas o de la integridad del ambiente y los recursos
naturales...”.
Con la consagración de este principio, se buscó la participación directa de la sociedad civil y
del sector privado en la definición de la política ambiental y de los instrumentos de dicha
política.
Posteriormente, la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611 ha establecido en su artículo III
del Título Preliminar lo siguiente:
“Artículo III.- Del derecho a la participación en la gestión ambiental
Toda persona tiene el derecho a participar responsablemente en los procesos de toma de
decisiones, así como en la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno. El
Estado concerta con la sociedad civil las decisiones y acciones de la gestión ambiental.
En este contexto se ha definido a la participación ciudadana ambiental, como el proceso
mediante el cual los ciudadanos participan responsablemente, de buena fe y con transparencia
y veracidad, en forma individual o colectiva, en la definición y aplicación de las políticas
relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de
gobierno, y en el proceso de toma de decisiones públicas sobre materias ambientales, así
como en su ejecución y fiscalización. Las decisiones y acciones de la gestión ambiental
buscan la concertación con la sociedad civil.
2.2.
Participación ciudadana como derecho y deber
De esta manera en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental, se ha establecido
que toda persona natural o jurídica, en forma individual o colectiva, puede presentar
opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones u aportes, en los procesos de toma de
decisiones de la gestión ambiental y en las políticas y acciones que incidan sobre ella, así
204
como en su posterior ejecución, seguimiento y control. En este sentido, no existe ninguna
diferenciación en cuanto a la persona que puede presentar opiniones en el proceso de
elaboración de los textos reglamentarios nacionales en materia ambiental.
Aparejado al derecho a la participación ciudadana, se ha establecido el deber de participación
ciudadana en forma responsable. Por lo tanto, toda persona, natural o jurídica, tiene el deber
de participar responsablemente en la gestión ambiental, actuando con buena fe, transparencia
y veracidad conforme a las reglas y procedimientos de los mecanismos formales de
participación establecidos.
Constituye trasgresión a las disposiciones legales sobre participación ciudadana y acceso a la
información ambiental toda acción o medida que tomen las autoridades o los ciudadanos, que
impida u obstaculice el inicio, desarrollo o término de un proceso de participación ciudadana;
o que limite y/o impida el acceso a la información, así como el suministro de información
tendenciosa, falsa o difamatoria. Las actuaciones u opiniones que incurran en lo dispuesto en
este párrafo podrán no ser tenidas en cuenta.
2.3.
Mecanismos formales para la participación ciudadana
Las autoridades públicas establecen mecanismos formales para facilitar la efectiva
participación ciudadana en la gestión ambiental y promueven su desarrollo y uso por las
personas naturales o jurídicas relacionadas, interesadas o involucradas con un proceso
particular de toma de decisiones en materia ambiental o en su ejecución, seguimiento y
control.
En este sentido, las autoridades públicas promueven mecanismos de participación en los
siguientes procesos:
•
Elaboración y difusión de la información ambiental.
•
Diseño y aplicación de políticas, normas e instrumentos de la gestión ambiental, así
como de los planes, programas y agendas ambientales.
•
Evaluación y ejecución de proyectos de inversión pública y privada, así como de
proyectos de manejo de los recursos naturales, , en el marco del Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental.
•
Seguimiento, control y monitoreo ambiental, incluyendo las denuncias por
infracciones a la legislación ambiental o por amenazas o violación a los derechos ambientales
y la vigilancia ciudadana.
•
Otros que definan las entidades del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
En este contexto, se ha establecido que es el Ministerio del Ambiente quien debe elaborar los
lineamientos para el diseño de mecanismos de participación ciudadana ambiental, que
incluyen consultas y audiencias públicas, encuestas de opinión, apertura de buzones de
sugerencias, publicación de proyectos normativos, grupos técnicos y mesas de concertación,
entre otros. En este sentido, el MINAM ha aprobado el Reglamento sobre Transparencia,
Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos
Ambientales, Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM.
205
Esta norma ha establecido las autoridades públicas procurarán desarrollar sus mecanismos de
participación ciudadana y acceso a la información en base a los siguientes lineamientos:
•
Suministrar información adecuada, oportuna y suficiente a fin que el público y en
particular los potenciales afectados por la medida o la decisión puedan formular una opinión
fundamentada.
•
Asegurar que la participación se realice por lo menos en la etapa previa a la toma de la
decisión o ejecución de la medida.
•
Eliminar las exigencias y requisitos de forma que obstaculicen, limiten o impidan la
eficaz participación de las personas naturales o jurídicas en la gestión ambiental.
•
Llevar registro de los procesos de participación ciudadana, y de sus resultados, así
como de las solicitudes recibidas y las respuestas suministradas
•
Desarrollar, de acuerdo a sus disponibilidades presupuestales, programas de
información al público, educación, y de generación de capacidades sobre los alcances y
beneficios de la participación.
Constituyen mecanismos de consulta en materias con contenido ambiental los siguientes:
•
Audiencias públicas.
•
Talleres participativos.
•
Encuestas de Opinión.
•
Buzones de Sugerencias.
•
Comisiones Ambientales Regionales y Locales.
•
Grupos Técnicos.
•
Comités de Gestión.
2.4.
Criterios a seguir en los procedimientos para la participación ciudadana
Se ha regulado, que sin perjuicio de las normas nacionales, sectoriales, regionales o locales
que se establezca, en todo proceso de participación ciudadana se deben seguir los siguientes
criterios:
•
La autoridad competente pone a disposición del público interesado, principalmente en
los lugares de mayor afectación por las decisiones a tomarse, la información y documentos
pertinentes, con una anticipación razonable, en formato sencillo y claro, y en medios
adecuados. En el caso de las autoridades de nivel nacional, la información es colocada a
disposición del público en la sede de las direcciones regionales y en la municipalidad
provincial más próxima al lugar indicado en el literal precedente. Igualmente, la información
debe ser accesible mediante Internet.
•
La autoridad competente convoca públicamente a los procesos de participación
ciudadana, a través de medios que faciliten el conocimiento de dicha convocatoria,
principalmente a la población probablemente interesada.
•
Cuando la decisión a adoptarse se sustente en la revisión o aprobación de documentos
o estudios de cualquier tipo y si su complejidad lo justifica, la autoridad competente debe
206
facilitar, por cuenta del promotor de la decisión o proyecto, versiones simplificadas a los
interesados.
•
La autoridad competente debe promover la participación de todos los sectores sociales
probablemente interesados en las materias objeto del proceso de participación ciudadana, así
como la participación de los servidores públicos con funciones, atribuciones o
responsabilidades relacionadas con dichas materias.
•
Cuando en las zonas involucradas con las materias objeto de la consulta habiten
poblaciones que practican mayoritariamente idiomas distintos al castellano, la autoridad
competente garantiza que se provean los medios que faciliten su comprensión y participación.
•
Las audiencias públicas se realizan, al menos, en la zona donde se desarrollará el
proyecto de inversión, el plan, programa o en donde se ejecutarán las medidas materia de la
participación ciudadana, procurando que el lugar elegido sea aquel que permita la mayor
participación de los potenciales afectados.
•
Cuando se realicen consultas públicas u otras formas de participación ciudadana, el
sector correspondiente debe publicar los acuerdos, observaciones y recomendaciones en su
portal institucional. Si las observaciones o recomendaciones que sean formuladas como
consecuencia de los mecanismos de participación ciudadana que no son tomadas en cuenta, el
sector correspondiente deberá fundamentar por escrito las razones para ello, en un plazo no
mayor de treinta (30) días útiles.
•
Cuando las observaciones o recomendaciones que sean formuladas como
consecuencia de los mecanismos de participación ciudadana no sean tomados en cuenta, se
debe informar y fundamentar la razón de ello, por escrito, a quienes las hayan formulado.
2.5.
Deberes del Estado en materia de participación ciudadana
Las entidades públicas tienen las siguientes obligaciones en materia de participación
ciudadana:
•
Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias objeto de
la participación ciudadana.
•
Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de las entidades
dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población organizada, en la gestión
ambiental.
•
Establecer mecanismos de participación ciudadana para cada proceso de
involucramiento de las personas naturales y jurídicas en la gestión ambiental.
•
Eliminar las exigencias y requisitos de forma que obstaculicen, limiten o impidan la
eficaz participación de las personas naturales o jurídicas en la gestión ambiental.
•
Velar por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de ninguna
índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana.
207
•
Rendir cuenta acerca de los mecanismos, procesos y solicitudes de participación
ciudadana, en las materias a su cargo.
2.6.
Previsión presupuestal
Los titulares de las entidades públicas incluirán en sus respectivos presupuestos los recursos
necesarios para el cumplimiento de los procedimientos de participación ciudadana, así como
de los procesos educativos necesarios para tal fin.
2.7.
Previsión administrativa
Las entidades públicas deben armonizar sus políticas, normas, procedimientos, herramientas e
información, de manera tal que sea posible la participación, efectiva e integrada, de los
actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de
consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y
transparencia.
2.8.
Capacitación del personal
Las entidades públicas con competencias ambientales deberán contar con personal calificado
para conducir los procedimientos de participación ciudadana. Asimismo, realizarán acciones
de capacitación de su personal con el fin de lograr una participación en la que se aplique
efectivamente los principios de inclusión, eficiencia y eficacia, y colaboración y cooperación.
2.9. Participación ciudadana en el marco de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del
Impacto Ambiental
Uno de los aspectos centrales de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación
del Impacto Ambiental, es que obliga a que todo Estudio de Impacto Ambiental (EIA) cuente
con un plan de participación ciudadana elaborado por el mismo proponente que busca obtener
la certificación ambiental. Ahora bien, una crítica siempre presente es que, en nuestro país la
participación ciudadana se prioriza en el momento de la aprobación de un EIA, más no antes.
La Ley Nº 27446 trata de solucionar aquello promoviendo la intervención del público desde la
etapa de la evaluación preliminar de los proyectos.
3.
Mecanismos no formales a cargo del Congreso de la República
El Congreso de la República viene utilizando las audiencias públicas que se realizan en el
Palacio Legislativo y audiencias descentralizadas, como un procedimiento de difusión,
información y recepción de sugerencias y propuestas legislativas que se ponen a
consideración de los ciudadanos. El empleo cada vez más frecuente de la audiencia pública es
un esfuerzo limitado, pues no se ha sistematizado adecuadamente.
Por ello, el Congreso de la República ha contemplado en su plan estratégico el apoyo para el
desarrollo y celebración de audiencias públicas que permitan recibir propuestas e iniciativas
de la ciudadanía sobre los proyectos de ley presentados por los congresistas. Algunas
instancias del Congreso, como es el caso de la Dirección de Participación Ciudadana, han
desarrollado una propuesta (con el apoyo de Universidad del Estado de Nueva York – SUNY)
para sistematizar el proceso de audiencias públicas y diferenciarlas de otros tipos de eventos,
208
especializándolos en el proceso de recabar la opinión de la ciudadanía sobre los proyectos de
ley que se encuentran en debate en las comisiones ordinarias.
Asimismo, es una práctica de las distintas comisiones del Congreso de la República, remitir
los proyectos de ley a distintas instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil
para conocer sus opiniones sobre los diferentes proyectos de ley que son tratados en las
comisiones Ordinarias. Las opiniones pueden ser derivadas a los congresistas autores de los
proyectos de ley o a las comisiones encargadas de su estudio y dictamen.
4.
Consulta en el marco del Convenio 169 de la OIT
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas
y tribales fue ratificado por el Perú en 1993 mediante la Resolución Legislativa Nº 26253, por
tanto las disposiciones referidas al derecho a la consulta son de cumplimiento obligatorio. El
incumplimiento de la consulta o su realización sin observar sus características esenciales,
compromete la responsabilidad internacional de los Estados.
El Convenio 169 consagra en su artículo 6° el derecho de los pueblos indígenas a ser
consultados antes de la adopción de decisiones respecto de políticas y programas que les
conciernan. Asimismo, señala que los Estados deben establecer los medios idóneos para ello
y que las consultas tienen la finalidad de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento. Es en
este contexto, que se ha aprobado la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos
indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, Ley Nº 29785, que
desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta previa a los
pueblos indígenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les
afecten directamente. Se interpreta de conformidad con las obligaciones establecidas en el
Convenio 169 de la OIT.
La norma ha establecido que el derecho a la consulta, es el derecho de los pueblos indígenas u
originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas
que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad
cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los
planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente
estos derechos. La consulta a la que hace referencia la norma es implementada de forma
obligatoria solo por el Estado.
La finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los
pueblos indígenas u originarios respecto a la medida legislativa o administrativa que les
afecten directamente, a través de un diálogo intercultural que garantice su inclusión en los
procesos de toma de decisión del Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus
derechos colectivos.
Debe considerarse que la decisión final sobre la aprobación de la medida legislativa o
administrativa corresponde a la entidad estatal competente. Dicha decisión debe estar
debidamente motivada e implica una evaluación de los puntos de vista, sugerencias y
recomendaciones planteados por los pueblos indígenas u originarios durante el proceso de
diálogo, así como el análisis de las consecuencias que la adopción de una determinada medida
tendría respecto a sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados
ratificados por el Estado peruano. El acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas u
originarios, como resultado del proceso de consulta, es de carácter obligatorio para ambas
209
partes. En caso de que no se alcance un acuerdo, corresponde a las entidades estatales adoptar
todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de los
pueblos indígenas u originarios y los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo.
Los titulares del derecho a la consulta son los pueblos indígenas u originarios cuyos derechos
colectivos pueden verse afectados de forma directa por una medida legislativa o
administrativa.
Las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa deben cumplir las
siguientes etapas mínimas del proceso de consulta:
•
Identificación de la medida legislativa o administrativa que debe ser objeto de
consulta.
•
Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados.
•
Publicidad de la medida legislativa o administrativa.
•
Información sobre la medida legislativa o administrativa.
•
Evaluación interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indígenas u
originarios sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente.
•
Proceso de diálogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos
indígenas u originarios.
•
Decisión.
Las entidades del Estado que van a emitir medidas legislativas o administrativas
relacionadas de forma directa con los derechos de los pueblos indígenas u originarios son las
competentes para realizar el proceso de consulta previa, conforme a las etapas que contempla
la presente Ley. Siendo que las entidades estatales deben garantizar los recursos que demande
el proceso de consulta a fin de asegurar la participación efectiva de los pueblos indígenas u
originarios.
5.
Derecho a la participación y el derecho de acceso a la justicia
Sobre la vinculación entre el derecho a la participación y el derecho a la justicia, debemos
considerar que desde hace más de una década existe en el Perú disposiciones normativas que
garantizan mecanismos de acceso a la justicia, en especial en materia ambiental. En el Perú
existen dos vías jurídicas que permiten defender nuestros derechos ambientales: la vía
administrativa y la vía judicial. Dependiendo del conflicto, los actores y los derechos
afectados, podemos elegir qué camino conviene seguir, la decisión debe basarse en celeridad
del proceso y eficacia de la resolución, sobre todo porque lo que se quiere proteger es el
ejercicio de derechos fundamentales.
Los procesos judiciales son los procesos que, por sus garantías de efectiva realización
otorgadas por nuestra Constitución, puede iniciar un ciudadano o una persona jurídica en los
juzgados o tribunales civiles, penales o constitucionales; con la finalidad de poder ejercitar o
defender sus derechos o intereses afectados. El poder acceder a los tribunales es un derecho
amparado por nuestra Constitución y por tratados internacionales. El derecho a tener tutela
judicial efectiva es por ende un derecho fundamental de todo ser humano. En este sentido, el
que una persona participe de un proceso de participación para la toma de decisiones no impide
que luego pueda hacer uso de su derecho e iniciar un proceso judicial.
210
Cuadro resúmenes sobre procesos judiciales en el caso peruano aplicable a la materia
ambiental
•
La acción de amparo es un proceso establecido en la Constitución, que tiene por
finalidad garantizar la protección de los derechos fundamentales. Procede en los casos en
que se violen o amenacen los derechos constitucionales –como el de vivir en un ambiente
saludable y equilibrado–, por acción u omisión de cualquier autoridad, funcionario o persona.
El fallo en el que se pronuncia el juez, declara si existe o no una afectación a estos derechos y
permite que la decisión vuelva el derecho afectado a su estado anterior, es decir, a la situación
normal antes de verse afectado.
Tienen derecho a ejercer la acción de amparo la parte afectada o su representante procesal.
Sin embargo, si se trata de una acción por violación o amenaza de violación de derechos
constitucionales de naturaleza ambiental motivado por un daño ambiental, por ejemplo, podrá
ser ejercida por cualquier persona, aún cuando la violación o amenaza no lo afecte
directamente. Igual atribución tienen las municipalidades, los gobiernos regionales y
organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, cuyo objeto es la defensa del medio
ambiente.
•
La acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente
a: 1) dar cumplimiento a una norma legal o ejecutar un acto administrativo firme; o 2)
pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución
administrativa o dictar un reglamento.
Esta acción permite que el ciudadano cuente con una herramienta rápida y segura para exigir a
las autoridades el cumplimiento cabal de las normas de conservación del ambiente que son de
su competencia.
•
Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de
ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso,
normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la
Constitución en la forma o en el fondo.
•
Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen.
•
Habeas Data es el proceso constitucional para casos de vulneración del derecho de
acceso a la información pública. Es un proceso que procede contra el hecho u omisión, por
parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenazalos derechos a que
se refiere el artículo 2, incisos 5 y 6 de la Constitución. Es así que nuestra Constitución,
garantiza el derecho de todo ciudadano de poder acceder a información de carácter público,
cuando la autoridad que posee dicha información no se la ha querido entregar.
•
Acción contencioso-administrativa: es un proceso civil establecido en la Constitución,
el cual se lleva a cabo a fin de impugnar por la vía judicial la decisión final de los procesos
administrativos. De conformidad al artículo 11 de la Ley Nº 27854, Ley del Proceso
Contencioso Administrativo, cualquier ciudadano puede interponer la impugnación de una
decisión administrativa ante el Poder Judicial, siempre y cuando dicha decisión de la
211
administración vulnere o amenace derechos o intereses difusos, es decir que afecta intereses
de toda la comunidad, sean los derechos a la salud o a vivir en un ambiente sano, por ejemplo.
Este procedimiento es beneficioso porque muchas de las afectaciones al derecho a vivir en un
ambiente sano y equilibrado emanan de permisos y licencias de la administración a empresas
que no actúan de manera sostenible. Este proceso, actúa de manera rápida, sobre todo porque
se pueden interponer medidas cautelares que permitirán que se paralice el daño que se viene
efectuando o no se permita iniciar con las actividades probables de daños al ambiente, hasta
tener la decisión del Juez.
212
ANNEXE 1.10 : TABLEAU SYNTHETIQUE DROIT COMPARE ET UNION EUROPEENNE
1. Sources
Juridiques
5. Initiative
du public
pour
demander un
décret
6.
S’applique
aux projets
de loi
7.
S’applique
aux projets
de traités
8. S’applique
aux plans et
programmes
9. Annonce du
projet
Facultatif
Oui
Oui
Oui
Pas
appliqué
Oui
JO et internet
Oui
Quelques
consultations
publiques hors
cadre juridique
Non
Non
Non
Oui
Non
Oui
Obligatoire
Oui
Non
Non
Non
Non
Facultatif
-
Non
Non
Oui
Oui
Oui en 2010
Non
Obligatoire
avec
exceptions
Obligatoire
Non
Non
Facultatif
2. Spécifique à
l’environnement ?
3. Annonce d’un
programme de
réglementation
4. Facultatif ou
Obligatoire
Non
Non
Néant
11. Etude
d’impact
des
projets de
décrets
12. Observation
du public
exclusivement
par internet
13. Evaluation
des
commentaires
par un comité
ad hoc
15 jrs
Non
Non
Non
Néant
Néant
Néant
Néant
Néant
Oui
JO et internet
30 jours
60 jours pour
l’environnement
Oui
Non
Oui
Non
Oui
Internet mais pas
systématique
Non fixé
Non
Non
Non
Non
Non
Oui
JO et internet
60 à 90 jours
Oui
Non
Oui parfois
Non
Oui
par le biais
de l'étude
d'impact
des projets
de traités
sur le site
de
l'assemblée
nationale
(art. 83 du
règlement)
Oui
Internet
15 jours
Non
Oui
Non
Indirect dans la
Constitution via le
droit à l’information
1. Argentine
Direct
Décret 2003, annexe 5
Indirect dans
Constitution art. 23
2. Belgique
3. Canada
4. Costa-Rica
5. États-Unis
Direct : Décret
Flandres 1995 mais
uniquement sur
établissements classés
Direct
Loi sur réglementation
1985
Loi environnement
1999
Direct Constitution
2003, art. 9, droit à la
participation = droit
fondamentale
Trib constit 2006
Direct
Loi 1946
Direct
Aarhus 1998
Art. 7 Charte de l’env
Loi 2010 – Art 244
6. France
Loi 2011
Via recours
contentieux
parfois
10. Durée
minimum
7. Hongrie
8. Pérou
9. Québec
10. Suisse
11. Union
européenne
1. Sources
Juridiques
2. Spécifique à
l’environnement ?
Direct
Art. 36 Constitution
Et Loi environnement
1995 : prévoit une
participation ouverte
uniquement aux ONG
environnementales
Seulement ouverte
dans le domaine de
l'environnement et
seulement pour les
ONG
environnementales
Loi 2010 sur
participation
Non
Direct
Constitution 1979 et
1993
Code env 1990
Décret 2009
Direct
Loi sur
réglementation1986
Loi eau 1961
Loi env 1972
Direct
Art 147 Constitution,
mais pas dans le
chapitre droit
fondamentaux
Loi 2005 et ord de
2007
Indirect : Traité sur
l’Union européenne
art. 11
3. Annonce d’un
programme de
réglementation
4. Facultatif ou
Obligatoire
5. Initiative
du public
pour
demander un
décret
6.
S’applique
aux projets
de lois
7.
S’applique
aux projets
de traités
8. S’applique
aux plans et
programmes
9. Annonce du
projet
10. Durée
minimum
11. Etude
d’impact
des
projets de
décrets
12. Observation
du public
exclusivement
par internet
13. Evaluation
des
commentaires
par un comité
ad hoc
Internet
2 à 8 jours
Oui
Obligatoire
Oui
Oui
Non
Oui
Journal officiel
dans le cadre de la
participation en
matière
d’environnement
Pas de durée
spécifique pour
l’environnement
Oui
Par écrit ou
internet
Non
Oui
Non
Non
Obligatoire
Non
Oui
Non
Oui
JO
10 jours
Non
Non
Obligatoire
Oui
Non
Non
Oui
JO et internet
Non
Programme de
consultation sur
internet tous les
6 mois
Obligatoire
Non, sauf
demande de
referendum
par les lois
Oui
Oui
Oui
Internet, feuille
fédérale et presse
3 mois
Non
Oui
Obligatoire
Oui
Oui
règlements
et directives
Oui avant
signature
Oui
JO et Internet
12 semaines
Non
Non
Non
Oui
Non
Oui
Non
Non
Non
Oui
Non
Non
45 jours
Direct :
Communication 2002
60 jours pour
environnement
Source : Michel Prieur et Simon Jolivet
214
ANNEXE 1.11 : ARTICLE 16 DE LA LOI N°2011-525 DU 17 MAI 2011 DE SIMPLIFICATION ET
D’AMELIORATION DE LA QUALITE
Chapitre 1er : dispositions tendant à améliorer la qualité des normes et des relations des citoyens avec les
administrations
Section 1 : dispositions applicables aux particuliers et aux entreprises
Article 16
Lorsqu'une autorité administrative est tenue de procéder à la consultation d'une commission
consultative préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire, à l'exclusion des mesures nominatives,
elle peut décider d'organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les
observations des personnes concernées. L'autorité administrative fait connaître par tout moyen les
modalités de la consultation.
Au terme de la consultation, elle établit une synthèse des observations qu'elle a recueillies,
éventuellement accompagnée d'éléments d'information complémentaires. Cette synthèse est rendue
publique.
Cette consultation ouverte se substitue à la consultation obligatoire en application d'une disposition
législative ou réglementaire. Les commissions consultatives dont l'avis doit être recueilli en
application d'une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans
le cadre de la consultation prévue au présent article.
Demeurent obligatoires les consultations d'autorités administratives indépendantes prévues par les
textes législatifs et réglementaires, les procédures d'avis conforme, celles qui concernent l'exercice
d'une liberté publique, constituent la garantie d'une exigence constitutionnelle ou traduisent un pouvoir
de proposition ainsi que celles mettant en œuvre le principe de participation.
Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, notamment les
modalités d'organisation de la consultation, dont la durée ne peut être inférieure à quinze jours.
ANNEXE 1.12 : DIPLOME INTERUNIVERSITAIRE : FORMATION A LA NEGOCIATION ET A LA
PARTICIPATION EN MATIERE D’ENVIRONNEMENT
Objectifs :
- fournir au public et aux professionnels une information sur la réforme de l’art. 244 de
la loi Grenelle II,
- former aux mécanismes relatifs au processus public de décision compte tenu des
données constitutionnelles et administratives d’organisation et de répartition des
pouvoirs,
- fournir une méthodologie d’examen des projets de décrets sur l’environnement et des
études d’impact des projets de lois,
- fournir des méthodes permettant de formuler des analyses, des critiques, des contrepropositions.
Public concerné (ouvert aux personnes de niveau licence quelle que soit la discipline) :
- entreprises,
- fonctionnaires de l’administration centrale,
- élus locaux et régionaux,
- fonctionnaires territoriaux,
- ONG nationales et régionales,
- Public intéressé en général.
Enseignements :
Une partie théorique et une partie pratique en situation
• enseignement théorique :
- bases de droit constitutionnel (loi-règlement –gouvernement-conseil constitutionnel et
question prioritaire de constitutionnalité),
- bases de droit administratif (acte administratif réglementaire - contentieux
administratif),
- bases du droit des collectivités territoriales,
- bases de droit de l’environnement national (Charte constitutionnelle, ministère de
l’environnement, compétences réglementaires, droit de la protection de la nature, droit
des pollutions et nuisances),
- bases de droit international de l’environnement (grandes conférences, traités, justice
internationale),
- bases du droit de l’Union européenne de l’environnement,
- bases de la jurisprudence environnementale de la CEDH,
- le principe de participation (la Charte, le droit de l’Union européenne, la convention
d’Aarhus).
• enseignement pratique :
- expériences étrangères : étude de cas, en particulier Etats Unis (notice and comment),
- la participation en pratique pour les projets de directives et règlements de l’UE,
- la participation dans le cadre des organisations internationales,
- exercices appliqués à des projets de décrets publiés sous forme de jeux de rôle avec les
points de vue de l’administration centrale, des ONG, des entreprises, des collectivités
locales, du grand public.
Méthode :
-
enseignement théorique et pratique pluridisciplinaire à dominante juridique avec des
enseignements de sociologie, de science politique, de science administrative,
participation à la fois d’enseignants des Universités et de praticiens des entreprises,
des ONG, de l’administration, des juridictions administratives.
216
ANNEXE 2 : VALORISATION
217
ANNEXE 2.1 : Séminaires et Colloques…
ANNEXE 2.1.1 : PROGRAMME
DE LA JOURNEE D’INFORMATION – LA PARTICIPATION DU
PUBLIC AUX DECISIONS REGLEMENTAIRES SUR L’ENVIRONNEMENT : L’ARTICLE 244 DE LA
LOI GRENELLE II, UNE REVOLUTION ADMINISTRATIVE - LUNDI 31 JANVIER 2011 A LIMOGES
Matin : 09h15 – 13h00
09h15 : Ouverture
La genèse de la réforme par Michel PRIEUR, professeur émérite à l'Université de Limoges,
Directeur scientifique du CRIDEAU-OMIJ, Président du CIDCE,
L’influence de l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement par Jessica
MAKOWIAK, Maître de conférence à l'Université de Limoges,
L’influence de l’article 8 de la Convention d’Aarhus par Julien BÉTAILLE, ATER à
l’Université de Limoges, CRIDEAU-OMIJ,
La participation du public à l’élaboration des textes réglementaires en droit comparé de
l’environnement par Michel PRIEUR, professeur émérite à l'Université de Limoges, Directeur
scientifique du CRIDEAU-OMIJ, Président du CIDCE,
Le contenu de l’article 244 de la loi Grenelle II, par Gérard MONÉDIAIRE, professeur à
l’Université de Limoges, Directeur du CRIDEAU-OMIJ,
L’application de l’article 244 au droit de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, par
Hubert DELZANGLES, professeur à l’Université de Limoges,
Faut-il un décret d’application ? par Clotilde DEFFIGIER, Professeur à l’Université de
Limoges,
Un nouveau contentieux par Yann AGUILA, Conseiller d’État,
13h00 - Pause déjeuner – Buffet
Après-midi : 14h00-17h45
Les questionnements politiques et sociologiques par Cécile BLATRIX, Professeur de
Sciences politiques à Agro Paris Tech et Sandrine RUI, Maître de conférence en sociologie à
l’Université de Bordeaux,
TABLE RONDE
Le nouveau rôle des ONG par Antoine GATET, Directeur de sources et rivières du
Limousin, membre du directoire du réseau juridique FNE,
Le nouveau rôle des entreprises par Pascale KROMAREK, présidente de la commission droit
de l'environnement de MEDEF, chargée de cours aux Universités Paris I et II,
218
Le nouveau rôle des collectivités locales par Robert SAVY, ancien président de la Région
Limousin, Conseiller d’état honoraire,
Le nouveau rôle des fonctionnaires de l’état par Jean-Claude HÉLIN, professeur émérite,
Université de Nantes,
CONCLUSIONS
Par Jacqueline MORAND-DEVILLER, professeur émérite à l’Université de Paris 1,
Panthéon-La Sorbonne,
17h45 : Clôture du séminaire
219
ANNEXE 2.1.2 : PROGRAMME DU SEMINAIRE SUR LA PARTICIPATION DU PUBLIC AUX
DECISIONS REGLEMENTAIRES SUR L’ENVIRONNEMENT - LUNDI 03 OCTOBRE 2011 A
LIMOGES
09h00 : Ouverture par Michel PRIEUR, professeur émérite à l'Université de Limoges,
Directeur scientifique du CRIDEAU-OMIJ, Président du CIDCE, (France),
09h15 : Présentation du projet de recherche CDE et de la réforme en France de la loi du 12
juillet 2010 par Gérard MONÉDIAIRE, professeur à l’Université de Limoges, Directeur du
CRIDEAU-OMIJ, (France),
9h 45 : Présentation des travaux d’enquête par Caroline LOEUILLET représentante du
CERAL - Université Paris 13 participant au projet, (France),
10h15 : La participation du public et les décisions réglementaires sur l’environnement en
Argentine par Maria Valeria BERROS, Doctorante, chercheur en formation associé au
programme Ecos-Sud, Gonzalo SOZZO, Professeur à l’Université nationale du littoral associé
au programme Ecos-Sud, (Argentine),
11h00 - Pause
11h15 : Notice and comment aux Etats-Unis par M. Lee PADDOCK, Doyen associé aux
études en droit de l’environnement, The George Washington University Law School, (EtatsUnis),
Mme. Sandra S. NICHOLS, Avocate, Directrice adjointe de la formation juridique, Codirectrice du programme Afrique, « Environmental Law Institute » (ELI), Washington, (ÉtatsUnis),
13h00 - Pause déjeuner
220
ANNEXE 2.1.3 : COMPTE-RENDU DU SEMINAIRE SUR LA PARTICIPATION DU PUBLIC AUX
DECISIONS REGLEMENTAIRES SUR L’ENVIRONNEMENT - LUNDI 03 OCTOBRE 2011 A
LIMOGES
PRÉSENTS :
Michel PRIEUR, professeur émérite à l'Université de Limoges, Directeur scientifique du
CRIDEAU-OMIJ, Président du CIDCE, (France),
Gérard MONÉDIAIRE, professeur à l’Université de Limoges, Directeur du CRIDEAUOMIJ, (France),
Caroline LOEUILLET représentante du CERAL - Université Paris 13 participant au projet,
(France),
Maria Valeria BERROS, Doctorante, chercheur en formation associé au programme EcosSud,
Lee PADDOCK, Doyen associé aux études en droit de l’environnement, The George
Washington University Law School, (Etats-Unis),
Sandra S. NICHOLS, Avocate, Directrice adjointe de la formation juridique, Co-directrice du
programme Afrique, « Environmental Law Institute » (ELI), Washington, (États-Unis),
Christophe KROLIK, Docteur en droit de l’Université de Limoges, Lauréat du prix
Alexandre KISS de l’IUCN, (France),
Ouverture du séminaire par Michel PRIEUR.
Présentation du projet de recherche CDE et de la réforme en France de la loi du 12
juillet 2010 (Grenelle 2) par Gérard MONÉDIAIRE. L’intervention portait plus
spécifiquement sur l’article 244 de la loi Grenelle 2. Explication de la réorientation partielle
de la recherche liée à cet article instituant une procédure de participation du public à
l’élaboration des actes réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics. Mise en avant
que la réforme est loin de satisfaire les fondements et objectifs de celle-ci et qu’elle soulève
des difficultés multiples. Invitation à se reporter au n° spécial 2010 de la Revue juridique de
l’environnement (RJE) dédié à la présentation de la loi Grenelle 2. Plus particulièrement, cf.
article p.223, « La participation du public à l’élaboration des actes réglementaires de l’Etat et
de ses établissements publics en matière d’environnement : la nécessité d’une loi Grenelle
3 ? » de Gérard MONÉDIAIRE qui fait référence à la recherche CDE.
La réunion s’est poursuivie par la présentation des résultats des enquêtes menées à
Bordeaux par Caroline LOEUILLET. Plusieurs entretiens réalisés avec des acteurs du monde
socio-économique, des acteurs du milieu associatif, et pour finir des entretiens collectifs
réalisés avec des citoyens "engagés". Les premières observations mettaient en relief la
méconnaissance du texte, les critiques sur son manque de clarté, sur l’absence de débat dans
la procédure et sur le délai de 15 jours considéré comme trop court. Ce dispositif n’est pas
vraiment vécu comme une plus-value pour certains et les discussions soulèvent le
questionnement plus précis des modalités de prises en compte des avis exprimés. Enfin, un
recensement des consultations depuis 2010 nous a permis de constater que le délai de
consultation se maintenait autour d’un mois en moyenne, et que 20% des documents mis en
ligne n’étaient pas d’origine réglementaire.
Présentation de la participation du public et des décisions réglementaires sur
l’environnement en argentine par Maria Valeria BERROS. Mise en avant du cadre normatif,
des expériences et des difficultés propre à l’Argentine.
221
L’accent a ensuite été porté sur la technique des « Notice and comment » utilisée aux
Etats-Unis et qui s’impose à tous les actes réglementaires fédéraux.
Présentation de cette procédure très sophistiquée qui a toujours évoluée dans le sens d’une
plus grande participation du public par deux américains experts : Lee PADDOCK et Sandra
S. NICHOLS.
Fixation d’une nouvelle date de réunion, le lundi 12 décembre 2011 au matin à
Limoges.
Limoges, le 4 octobre 2011.
222
ANNEXE 2.1.4 : PROGRAMME DU SEMINAIRE SUR LES PRECONISATIONS D’AMELIORATION
DE L’ARTICLE 244 - VENDREDI 7 SEPTEMBRE 2012 A PARIS
OBJECTIF : soumettre les préconisations d’amélioration de l’article 244 de la loi Grenelle 2
à un groupe de travail composé d’élus, d’acteurs socio-économiques et de représentants de
corps intermédiaires intéressés par les questions de participation et d’environnement.
DEROULEMENT :
14h – Accueil des participants autour d’un café
14h30 – Introduction / Cécile Blatrix, Professeur de sciences politiques à
AgroParisTech
. Présentation de la recherche et de l’équipe
. Présentation de l’objectif de la réunion et de son déroulement
. Tour de table
14h45 – Retour sur l’article 244 de la loi Grenelle 2 et exposé des préconisations
d’amélioration du texte / Michel Prieur, Professeur émérite à l’Université de Limoges
et Gérard Monédiaire, Professeur de droit à l’Université de Limoges
. Niveau législatif
. Niveau réglementaire
. Aspects opérationnels, institutionnels et formation
15h00 – Echange sur le contenu des préconisations avec les invités / Fabien Reix,
sociologue et chercheur à l’Université Bordeaux Segalen et Sandrine Rui, Maître de
Conférence en sociologie à l’Université Bordeaux Segalen
17h15 – Conclusion / Cécile Blatrix, Professeur de sciences politiques à AgroParisTech
. Dernier échange le principe d’un code de la participation
17h30 – Fin des travaux
223
ANNEXE 2.1.5 : PRESENTATION DES ECHANGES DU SEMINAIRE SUR LES PRECONISATIONS
D’AMELIORATION DE L’ARTICLE 244 – VENDREDI 7 SEPTEMBRE 2012 A PARIS.
INTRODUCTION
Cécile Blatrix / Professeur de Science Politique à AgroParisTech/Centre Européen de
Sociologie et de Science Politique (CESSP)
Présentation de la recherche
« La participation du public à l’élaboration des textes réglementaires nationaux en matière
d’environnement en France et à l’étranger. Exigence démocratique, nécessité juridique »
Recherche pluridisciplinaire financée dans le cadre du programme « Concertation, Décision,
Environnement » du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie
(MEDDE)
Équipe de recherche
- Gérard Monédiaire, Michel Prieur – Centre de Recherche Interdisciplinaire en Droit de
l’environnement, de l’Aménagement et de l’Urbanisme (CRIDEAU-OMIJ), Université de
Limoges
- Fabien Reix, Sandrine Rui – Centre Emile Durkheim, Université Bordeaux Segalen
- Cécile Blatrix, Cyril Fiorini – AgroParisTech, Centre Européen de Sociologie et de Science
Politique
Axes de la recherche
- Droit comparé
- Genèse de l’article 244
- Analyse des conditions de mise en œuvre et de l’appropriation par les acteurs
- Entretiens collectifs auprès de citoyens
- Entretiens individuels auprès des acteurs
- La production de connaissances utiles aux gestionnaires et aux décideurs de l’environnement
- Séminaire « acteurs » sur les préconisations
Objectifs du séminaire
- Soumettre les préconisations d’amélioration de l’article 244 issues de la recherche…
- …à un groupe de travail restreint composé d’acteurs clés de l’environnement et de la
concertation…
- …afin de tester, préciser, consolider ces préconisations
Documents distribués
- Art. 244 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l’environnement (L 120-1 et L 120-2 du code de l’environnement)
- Art. L 32-1-III du Code des postes et des télécommunications électroniques (introduit par
l’art. 3 de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et
aux services de communication audiovisuelle
- Art. 16 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la
qualité du droit
- Décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l’internet
- Charte de déontologie des membres du gouvernement Ayrault, mai 2012
Participants
- Jean-Bernard Auby / Professeur des Universités à Sciences Po Paris
224
- Céline Braillon / Bureau des Territoires au sein du Commissariat Général au Développement
Durable, MEDDE
- Lucien Chabason / Institut du Développement Durable et des Relations Internationales
(IDDRI)
- Jacques Chevallier / Professeur de droit à l’Université Panthéon-Assas-Paris II
- Florence Denier-Pasquier / Administratrice de France Nature Environnement (FNE),
membre du Conseil Economique Social et Environnemental (CESE)
- Anne-Marie Ducroux / Présidente de la section de l’environnement du CESE
- Vanessa Lorioux / Chef du bureau web au sein du Secrétariat Général, MEDDE
- Philippe Marzolf / Vice-président de la Commission nationale du Débat Public (CNDP)
RETOUR SUR L’ART. 244 DE LA LOI GRENELLE 2 ET EXPOSÉ DES
PRÉCONISATIONS
- Gérard Monédiaire / Professeur de droit à l’Université de Limoges - CRIDEAU
- Michel Prieur / Professeur émérite à l’Université de Limoges - CRIDEAU
Préconisations
Plan
I. Au niveau législatif:
Faut-il réécrire l’art. 244?
II. Au niveau réglementaire:
Faut-il un décret? Quel contenu?
III. Sur les aspects opérationnels, institutionnels et de formation
IV. Conclusion
Vers un code de la participation ?
I. Au niveau législatif:
Faut-il réécrire l’art. 244?
- Fondements de la participation et recadrage de la justification en s’inspirant des lignes
directrices de l’UE, de l’obligation de motiver les actes et de l’obligation d’une synthèse des
apports de la consultation : viser art. 7 de la Charte, mais aussi art. 8 d’Aarhus
- Cohérence avec les autres consultations prévues par la loi ? (art. 16 de la loi n° 2011-525 du
17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, art. L 32-1-III du Code
des postes et des télécommunications électroniques)
- Champs d’application: -Quels actes? Préciser ou non « décisions réglementaires de l’Etat et
de ses établissements publics » ? Ajouter « autorités administratives indépendantes » ? Actes
des préfets ? Peut-on envisager l’annonce motivée d’une intention de décret précédent la
publication du projet de décret ? -« Environnement » : Quelle évaluation de l’incidence
directe et significative sur l’environnement?
- Les dispenses: L 120-2 non justifiées ? Champ d’application ? Suppression de la dispense
concernant les décisions de transposition de directives ? Ne pas dispenser les projets
réglementaires à contenu procédural ?
- Articulation entre consultation en ligne seule et intervention d’organes consultatifs ?
- La «note de présentation» : contenu discrétionnaire ou formalisé ?
- Les délais: -Durée de consultation en ligne insuffisante ? (15 jours minimum ; pour mémoire
: enquête publique pas inférieure à 30 jours ; pour les projets de décrets sur les normes et
réglementations techniques : 3 mois) -Délai de publication avant transmission à l’organe
consultatif à fixer ?
- Imposer l’obligation de présenter une synthèse des observations du public ?
225
- Imposer l’obligation de « prise en considération » des observations dans la notice explicative
jointe à la décision finale ?
- Mieux situer le nouvel article législatif dans le code de l’environnement ? (avant le chapitre
1 du titre 2)
II. Au niveau réglementaire:
Faut-il un décret? Quel contenu?
- Opportunité pratique et juridique d’un décret d’application ?
- Quelle participation pour l’élaboration du décret lui-même ?
-Contenu ?
- Accusé de réception des commentaires?
- Communicabilité et transparence des observations du public ?
- Phasage et délais?
- Encadrement et possibilités de nouvelles consultations sur un texte amendé ?
- Possibilité de réunion publique confiée à la CNDP à l’initiative dequi ?
- Possibilité pour le public de réclamer une consultation alors que l’administration ne
l’a pas prévue
- Contenu de la notice explicative?
- Cas de fortes divergences entre le projet de texte et les observations du public :
recours à la CNDP avant l’adoption du texte sur demande du public ?
- Faut-il en amont, prévoir (ou imposer) un programme annuel ou semestriel des
projets de textes règlementaires ?
- Faut-il, en plus ou seulement ? Une circulaire interministérielle publiée au JO
précisant la méthodologie entre ministères et avec l’administration déconcentrée ; précisant le
contenu de la note de présentation et le contenu de la notice explicative accompagnant le texte
final
III. Sur les aspects opérationnels, institutionnels et de formation
- Moyens humains :
- Service spécialisé ? Service juridique ?
- Cellule transversale aux différents ministères ?
- Sous-traitance possible ou non pour dépouiller et faire la synthèse des commentaires
du public ?
- Travail supplémentaire : moyens humains et financiers dédiés à la réforme comme
indicateur de la prise au sérieux de la nouvelle obligation
Préconisations
- Moyens techniques :
- Portail unique ou par ministères ? Site dédié ? Système d’alerte ?
- Problème des actes locaux absents des sites nationaux ? Affichage ?
- Imposer en parallèle la publication de la note et du projet de texte au journal officiel
?
- Quels modes de participation pour ceux qui n’ont pas Internet ?
- Suivi de la participation:
- Conserver les données pour chaque consultation? Quel archivage des données ?
- Accès aux commentaires du public pendant et après la consultation?
- Accès aux synthèses de l’administration ?
- Formation
- Organiser d’urgence une formation des personnels des ministères, des ONG, des
acteurs économiques à la participation avec présentation des expériences de l’UE, des EtatsUnis ; projet de diplôme d’université à organiser
226
- Introduire une sensibilisation à cette procédure dans la formation des écoles
d’ingénieurs et des corps techniques - Partage d’expériences entre directions des ministères
- Information : campagne publique officielle d’information et explication sur la nouvelle
procédure et son utilisation (presse, TV, service communication du Premier Ministre)
IV. CONCLUSION : Vers un code de la participation?
Cécile Blatrix / Professeur de Science Politique à AgroParisTech /CESSP
Devant la multiplicité et la complexité des procédures de participation, n’est-il pas nécessaire
de codifier l’ensemble des instruments de participation ?
227
ANNEXE 2.1.6 : PROGRAMME DU COLLOQUE
OCTOBRE 2012 AU SENAT A PARIS
DE RESTITUTION DES TRAVAUX
–
LUNDI
1ER
9h : Accueil des participants autour d’un café
9h30 - 10h : Ouverture : Corinne Bouchoux, Sénatrice de Maine et Loire et Laurent Mermet,
Président du Conseil scientifique de CDE
Introduction par Michel Prieur, Professeur émérite à l’Université de Limoges, Directeur
scientifique du CRIDEAU
1ère SESSION : DROIT COMPARE : LES EXPERIENCES DE PARTICIPATION DU
PUBLIC A L’ELABORATION DES TEXTES REGLEMENTAIRES A L’ETRANGER
ET AU SEIN DE L’UNION EUROPEENNE
Animation : Cécile Blatrix, Professeur de science politique à AgroParisTech
10h - 10h20 : Introduction / Michel Prieur, Professeur émérite à l’Université de Limoges
10h20 - 10h40 : La participation du public à l’élaboration des textes réglementaires :
l’expérience du Canada et du Québec / Pierre-François Mercure, Professeur de droit à
l’Université de Sherbrooke
10h40 - 11h : La participación ciudadana en la elaboración de textos reglamentarios
nacionales en materia ambiental. El caso de la encrucijada en la que se encuentra Costa Rica /
Nicolas Boeglin, Professeur de droit international public à l’Université du Costa Rica
11h - 11h20 : Discussion
11h20 - 11h40 : La participation dans le processus normatif en matière d’environnement et
d’urbanisme en Belgique (Région wallonne et région bruxelloise) / Charles-Hubert Born,
Professeur de droit à l’Université Catholique de Louvain
11h40 - 12h : Regulatory public participation in Hungary / Gyula Bándi, Professeur de droit
à l’Université catholique Pázmány Péter
12h - 12h20 : L’expérience de l’Union européenne / Simon Jolivet, ATER en droit à
l’Université de Limoges
12h20 – 12h40 : Discussion
12h40 – 14h : Déjeuner libre
2ème SESSION : LA PARTICIPATION DU PUBLIC A L’ELABORATION DES
TEXTES REGLEMENTAIRES EN MATIERE D’ENVIRONNEMENT EN FRANCE
Animation : Michel Prieur, Professeur émérite à l’Université de Limoges
14h - 14h20 : Genèses de l’article 244 de la loi Grenelle 2 / Cécile Blatrix, Professeur de
science politique à AgroParisTech
14h20 - 14h40 : Réception de l’article 244 par le droit / Gérard Monédiaire, Professeur de
droit à l’Université de Limoges
228
14h40 - 15h : Discussion
15h - 15h20 : L’article 244 vu par les publics / Sandrine Rui, Maître de Conférence en
sociologie à l’Université Bordeaux Segalen et Fabien Reix, sociologue et chercheur à
l’Université Bordeaux Segalen
15h20 - 15h40 : Bilan des usages du dispositif par les services administratifs et les publics /
Cécile Blatrix, Professeur de science politique à AgroParisTech et Fabien Reix, sociologue et
chercheur à l’Université Bordeaux Segalen
15h40-16h: Discussion
16h - 16h30 : Pause café
3ème SESSION : ENSEIGNEMENTS ET PRECONISATIONS
Animation : Gérard Monédiaire, Professeur de droit à l’Université de Limoges
16h30 - 18h30 : Table ronde : Présentation des préconisations par l’équipe de recherche et
échange avec les chercheurs étrangers (Pierre-François Mercure, Nicolas Boeglin, CharlesHubert Born, Gonzalo Sozzo, Anne Petitpierre) ainsi que des représentants des mondes
politique, associatif, administratif et socio-économique (Jacques Chevallier, Pascale
Kromarek, Raymond Léost, Philippe Marzolf)
18h30 - 20h : Cocktail de clôture
229
ANNEXE 2.2 : Réunions de travail
2011
ANNEXE 2.2.1 : COMPTE
2011 A LIMOGES
RENDU DE LA REUNION DE TRAVAIL DU LUNDI
12
SEPTEMBRE
PRÉSENTS :
ACKERMAN Susan Rose, Professeur, Law and Political Science, Yale Law School,
(États-Unis),
BARTKOWIAK Stéphanie, Chargée de mission-CIDCE, (France),
BLATRIX Cécile, Professeur, CERAL - Université Paris 13, (France),
Jessica MAKOWIAK, Maître de conférences, CRIDEAU-OMIJ, (France),
JOLIVET Simon, Doctorant, CRIDEAU-OMIJ, (France),
LOEUILLET Caroline, CERAL - Université Paris 13, (France),
MONÉDIAIRE Gérard, Professeur à l’Université de Limoges, Directeur du CRIDEAUOMIJ, (France),
PRIEUR Michel, Professeur émérite à l'Université de Limoges, Directeur scientifique du
CRIDEAU-OMIJ, Président du CIDCE, (France),
REIX Fabien, LAPSAC - Université Bordeaux 2, (France),
RUI Sandrine, MCF, LAPSAC - Université Bordeaux 2, (France),
Présentation de l’ordre du jour de la réunion par Gérard Monédiaire.
1. État d’avancement des travaux en vue de mesurer le travail restant à accomplir
(échéance de la recherche fixée au 14 octobre 2012),
2. Esquisse d’un plan de rédaction du rapport final,
3. Réunion CDE se déroulant fin mars 2012 à Aix en Provence (France),
La réunion s’est poursuivie par la présentation de Cécile Blatrix sur les travaux en
cours. Point sur :
1. la campagne d’entretiens individuels,
2. le suivi et la mise en œuvre du dispositif,
3. la diffusion et la circulation internationale du dispositif,
4. les entretiens collectifs.
Plusieurs entretiens ont été réalisés avec des acteurs du monde socio-économique, des
acteurs du milieu associatif, des élus et autres (M ; Vincent Tibi, Ministère de l’Ecologie, du
Développement Durable, des Transports et du Logement - MEDDTL).
Constats :
- la méconnaissance du texte.
- difficulté d’établir la genèse de l’article 244. Selon Vincent Tibi, un groupe de travail
ministériel serait à l’origine de l’amendement. Or l’hypothèse de départ était que l’initiative
aurait été donné par le député Bertrand Pancher. Mise en avant par Michel Prieur que
l’amendement en question aurait été suggéré par Isabelle De Silva, CE. Ainsi, il a été décidé
de contacter Mme De Silva pour avoir des éléments sur la genèse de l’article 244.
Ensuite Mme Blatrix indique que selon M. Tibi « des corps constitués utilisent cette
possibilité mais aussi le public sensibilisé à l’objet du texte ». C'est-à-dire des associations,
des commissaires enquêteurs, des bureaux d’étude. Suggestion qu’il pourrait être utilisé par
des élus locaux.
230
Mise en avant, toujours dans le cadre des propos de M. Tibi, que l’une des difficultés
majeures qui limite la portée du dispositif est un problème de moyens.
Concernant le suivi des consultations, M. Prieur prend la parole en vue de savoir si le
site du MEDDTL recense l’ensemble des consultations.
Poursuite pat la présentation des éléments liés à la circulation internationale du
dispositif :
- Rapport public 2011 du Conseil-d’État: Consulter autrement, participer effectivement,
- Echange comparatif sur le droit administratif français et le droit administratif américain,
- « Administrative Procedure Act » (APA),
Clôture de l’intervention par le volet des entretiens collectifs. Difficulté d’avoir des
entretiens collectifs liés à la complexité de la prise de rendez vous.
Proposition par Caroline Loeuillet de mettre en place un site internet pour archiver les
données, mettre en commun les références bibliographiques…
La valorisation des résultats de la recherche se fera par l’organisation d’un colloque de
restitution et la mise en place d’un diplôme d’université : formation à la négociation et à la
participation en matière d’environnement.
La réunion s’est poursuivie par l’élaboration d’un calendrier de travail pour 2012.
29-30 mars 2012 : réunion CDE à Aix en Provence,
11 mai 2012 : réunion de travail à Bordeaux (définition d’un plan de rédaction du rapport
final, et présentation par l’ensemble des partenaires de proposition pour discussion),
08 juin 2012 : groupe de réflexion sur les propositions transmises,
6 et 7 septembre 2012 : colloque de restitution, Paris,
14 octobre 2012 : envoi du rapport final.
La réunion de travail s’est terminée par l’intervention de Susan Rose Ackerman,
Professeur à Yale Law School (Etats-Unis) et la fixation d’une nouvelle date de réunion, le
11 mai 2012 à Bordeaux.
Limoges, le 12 décembre 2011.
231
2012
ANNEXE 2.2.2 : PRESENTATION POWER-POINT LORS DES JOURNEES
MARS 2012 A AIX EN PROVENCE
CDE
DES
29
ET
30
232
233
234
235
236
237
ANNEXE 2.2.3 : COMPTE-RENDU
BORDEAUX
DE LA REUNION DE TRAVAIL DU
11
MAI
2012
A
Présents : Cécile Blatrix, Michel Prieur, Gérard Monédiaire, Cyril Fiorini, Fabien Reix,
Sandrine Rui
1- Eléments de restitution du séminaire CDE d’Aix en Provence 29 mars 2012 (G.
Monédiaire, F. Reix, C. Fiorini)
Parmi les réactions à l’intervention de l’équipe : question sur la possibilité de contentieux (cf.
QPC FNE, annulation d’une consultation), pas d’autres remarques en raison du délai très
court de présentation (10 min seulement pour l’intervention Gérard et Fabien). Voir
powerpoint ci-joint.
Questions aussi sur l’avenir du programme ou encore sur le fait qu’il faudrait sortir des
dispositifs pour mettre la focale sur l’informel, les acteurs ordinaires. A garder en mémoire,
un travail intéressant sur la gestion publique et citoyenne des ordures ménagères s’appuyant
sur des photographies dans une perspective comparative (France, Afrique).
2- Etat d’avancement du suivi des consultations en ligne (C. Blatrix)
Cécile et Cyril ont demandé à pouvoir avoir accéder aux commentaires (non publics) pour
tout ou certaines consultations. Cela devrait servir à apprécier si possible l’effet de la
consultation (différence entre contenu initial et contenu final du texte réglementaire).
Michel et Gérard sont invités à apprécier l’exhaustivité du suivi : y a-t-il des manques, des
compléments à apporter, des questionnements à formuler ?
Les entretiens à venir dans certaines Directions Générales devraient permettre de connaître :
le nombre de personnes dédiées au suivi des consultations et la méthodologie retenue pour le
traitement et la prise en compte des commentaires. En général, il ne semble pas y avoir de
cellule dédiée mais un référent par service. Voir du côté de la direction des installations
classées qui ont anticipé l’article 244 et semble ainsi l’une des plus vertueuses en la matière.
3- Compléments de terrain à partir d’études de cas
Parmi les études de cas à retenir : décret nano (Fabien), décret publicité (Cécile,
Sandrine), décret nitrates (Cécile, Cyril), décret Débat public (Cécile), ordonnance 199 sur
gaz à effets de serre. Ont été évoqués aussi les pistes des décrets « Responsabilité sociale et
environnementale », « gaz de schiste », « enquête publique », « représentativité des
associations », plan « déchets », sans pour autant avoir tranché
Les entretiens relatifs à ces études doivent être terminés pour la mi-juillet afin d’être intégrés
au rapport final.
4- Entretiens individuels encore à réaliser :
En ce qui concerne les entretiens auprès des institutions européennes, Gérard indique qu’il les
réalisera avec Julien Bétaille de juin à mi-juillet.
238
5- Droit comparé :
Enquête Espagne : après envoi de contacts et de documents utiles par Michel Prieur, Sandrine
Rui réalisera fin juin-début juillet des entretiens à Madrid pour compléter le volet
comparaison internationale.
6- Rapport final
Ebauche de plan :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Genèse de l’article 244 (Cécile Blatrix + Michel Prieur et Gérard Monédiaire)
Réception par les publics (Sandrine Rui et Fabien Reix)
Réception par le droit (Gérard Monédiaire)
Pratiques et usages du texte par les services (approche quantitative + qualitative selon
les entretiens et études de cas) et par les publics (approche qualitative) (Cécile Blatrix,
Sandrine Rui et Fabien Reix)
Les effets du texte sur les conditions de production réglementaire (Cécile Blatrix,
Sandrine Rui et Fabien Reix) CONTENU A CLARIFIER
Droit comparé via les rapports nationaux (Michel Prieur)
Droit comparé via les institutions européennes (Gérard Monédiaire)
Préconisations (Michel Prieur et Gérard Monédiaire)
ANNEXES – Rapports nationaux, tableau de suivi des consultations, des entretiens,
méthodologie,…
Remarque : la façon d’insérer le contenu des interventions et échanges de la journée d’études
de Limoges du ???? sur l’article 244 reste à apprécier.
7- Groupe de réflexion « préconisations »
La dernière réunion de Limoges du 12 décembre 2011 avait fait émerger l’idée d’organiser un
groupe de réflexion composé d’élus, de représentants d’associations, de corps intermédiaires,
etc. afin de leur soumettre nos préconisations
Initialement prévue pour ce tenir le 8 juin, la réunion a été repoussée au 7 septembre 2012. La
journée du 8 juin 2012 à Agroparistech est néanmoins conservée pour plancher ensemble sur
les préconisations que nous allons soumettre à nos invités à la rentrée.
Par ailleurs, une pré-version du rapport doit être prête début septembre, en vue également
d’alimenter les discussions de la séance de travail de ce groupe « préconisations » du 7
septembre 2012.
Il est rappelé que Fabien Reix a été recruté entre autres pour organiser ce groupe en plus du
travail de coordination de la rédaction du rapport final et de la réalisation d’entretiens
complémentaires sur l’étude de cas « Nano ».
DATE : 7 septembre 2012 / Accueil 14h et début des travaux 14h30
LIEU : Agrosparistech (salle Dubos)
239
LISTE D’INVITES :
Noms
Bertrand Pancher
Jacques Chevallier
Jean-Bernard Auby
Lucien Chabasson
Sébastien Genest
Yann Aguila
Jean-Paul Delevoye
Jean-Jacques Devisse
Josée Cambou
Sophie Bouchet-Petersen
Fabienne Keller
Céline Braillon
Michel Mousselle
Patrick Viveret
Gérard Chausset
Philippe Deslandes
Julien Bouchet
Jacques Pellisard
Alain Rousset
Fonction
Député UMP de la Meuse
Professeur de Droit – Panthéon-Assas
Professeur de Droit à Sciences Po Paris
IDRI
Ex Préfet
Vice-président CESE
Ex Président FNE
Cabinet Bredin Prat
Ex Conseiller d’Etat
Président CESE
Directeur WWF France
Secrétaire nationale de FNE
Conseillère spéciale Ségolène Royal
(Ex ?) Conseiller d’Etat
Sénatrice UMP du Bas-Rhin
Commissariat général au développement durable du
Ministère de l’Ecologie
Ex-Présidente ADELS
Président association 4D
Ex Haut-fonctionnaire
Professeur à Sciences Po Paris
Elu local – Maire de Mérignac
Président CNDP
Directeur Direction des affaires juridiques Ministère de
l’Ecologie
Président de l’AMF
Président de l’ARF
On resterait à Paris le 8 septembre 2012 pour travailler sur les enseignements des
préconisations et les intégrer au rapport final.
Le courrier d’invitation sera rédigé par Fabien Reix et Sandrine Rui (ne pas oublier les logos
des labos et de CDE) et envoyé aux autres membres pour validation. Chacun devra compléter
la liste des invités avec toutes les coordonnées en sa possession. Les invitations devront être
envoyées avant l’été.
8- Colloque de restitution
Les dates retenues sont les 1er et 2 octobre 2012 selon la formule suivante : 1 première journée
de colloque suivie d’une journée de travail de groupe afin éventuellement d’intégrer les
discussions et enseignements de la veille au rapport final qui doit être remis le 14 octobre
2012.
LIEU : non défini à ce jour. Il faut miser sur les contacts permettant d’obtenir une salle au
Sénat ou l’Assemblée Nationale (qui ?) ou à défaut à l’EHESS (voir Patrice Duran) ou encore
à la Sorbonne (voir Didier Lapeyronnie, PM Chauvin)
240
OBJECTIF : présenter notre travail ainsi que celui de nos collègues étrangers associés au
projet. En conséquence, nous n’envisageons pas d’inviter d’autres d’intervenants sauf à
inviter éventuellement un grand témoin (qui ?).
PUBLIC CIBLE : large public, donc CDE
9- Formation
Sandrine rappelle le projet de création d’un DU. Cécile dit être « ennuyée » par ce dossier au
niveau d’Agroparistech et la logique de corps de l’ENGREF peu accueillant avec les
universitaires. De son côté, Michel dit avoir pris contact avec Paris I via Blondiau et
Fourniau. Tout le monde s’accorde sur le fait qu’il est indispensable que le DU soit à Paris et
qu’il soit interuniversitaire et interdisciplinaire. Cécile semble néanmoins peu favorable au
passage par l’intermédiaire de Blondiau et Fourniau. Gérard et Michel disent également avoir
pris contact avec leur collègue juriste Marianne Cohendé (?) qui pourrait être proposé pour
diriger le diplôme. Michel dit que l’idéal serait de l’organiser sur Paris, Limoges et Bordeaux
même si compliqué administrativement.
Quoiqu’il en soit cette proposition de création d’un DU devra être intégrée aux
préconisations.
241
ANNEXE 2.2.4 : COMPTE-RENDU DE LA REUNION DE TRAVAIL DU 8 JUIN 2012 A PARIS
Présents : Michel, Cécile, Sandrine, Fabien.
Excusé : Gérard (contribution écrite)
Cette réunion qui a eu lieu dans les locaux d’AgroParisTech avait pour principal objectif de
préciser les propositions de préconisations que formulera le groupe de recherche devant un
groupe de travail composé de représentants des mondes associatif, économique au groupe de
travail « préconisations » qui aura lieu le 7 septembre 2012 à AgroParisTech.
Les propositions formulées par écrit par Gérard (absent le jour de la réunion) ont servi de base
de discussions au groupe. La présentation du compte-rendu sous forme de 5 grands points
s’appuie en partie sur le découpage initial du texte de Gérard présenté par Michel à l’oral le
jour de la réunion.
Pour rappel, les personnes suivantes étaient pressenties pour participer à ce groupe de travail :
Noms
Fonction
Bertrand Pancher
Jacques Chevallier
Jean-Bernard Auby
Lucien Chabason
Député UMP de la Meuse
Professeur de Droit – Panthéon-Assas
Professeur de Droit à Sciences Po Paris
IDRI
Ex Préfet
Vice-président CESE
Ex Président FNE
Cabinet Bredin Prat
Ex Conseiller d’Etat
Président CESE
Directeur WWF France
Secrétaire nationale de FNE
Conseillère spéciale Ségolène Royal
(Ex ?) Conseiller d’Etat
Sénatrice UMP du Bas-Rhin
Commissariat général au développement durable du
Ministère de l’Ecologie
Ex-Présidente ADELS
Président association 4D
Ex Haut-fonctionnaire
Professeur à Sciences Po Paris
Elu local – Maire de Mérignac
Président CNDP
Directeur Direction des affaires juridiques Ministère de
l’Ecologie
Président de l’AMF
Président de l’ARF
Sébastien Genest
Yann Aguila
Jean-Paul Delevoye
Jean-Stéphane Devisse
Josée Cambou
Sophie Bouchet-Petersen
Fabienne Keller
Céline Braillon
Michel Mousel
Patrick Viveret
Gérard Chausset
Philippe Deslandes
Julien Boucher
Jacques Pellisard
Alain Rousset
242
« DRAFT » SUR LES PROPOSITIONS DE PRECONISATIONS
1. LEGISLATIF : Faut-il réécrire l’article ?
- Pourquoi faut-il réécrire la loi ?
- Argumentaire : obligation constitutionnelle et internationale forte qui doit aller au-delà
des quelques lignes de l’art. 244 => nécessité de rédiger un décret d’application et
d’en renforcer réécriture
- Comment simplifier les différents modes de consultation en ligne ?
- Quid de la cohérence avec les obligations de consultation existantes au niveau national
? au niveau européen ?
- Mise en œuvre effective de la hiérarchisation des normes => recadrage de la
justification forte de la concertation / réécriture de la loi Grenelle en s’inspirant des
lignes directrices de l’UE, obligation de motivation de l’acte, obligation de la synthèse
des rapports de la consultation
- Aller au-delà de l’aspect simplement « notice » / réécriture du point qui dispense
consultation du public ceux qui ont été soumis à l’UE / superposition des procédures
de participation (244, loi simplification,…) prévues par des lois qui se sont juxtaposés
2. REGLEMENTAIRE : Faut-il un décret ?
- Opportunité pratique / juridique d’un décret d’application
- Quelles modalités de concertation/participation sur l’élaboration du projet de décret
lui-même ?
- Un décret pour préciser le contenu : accusé réception des commentaires,
communicabilité et mise en transparence des opinions du public le phasage, les délais,
encadrement de la possibilité de nouvelles consultations sur les textes amendés
(réponse en partie dans le décret, en partie dans la circulaire), adaptation aux
circonstances, etc.
- Faut-il un programme annuel des projets de textes réglementaires ?
- Possibilité de faire une réclamation de consultation quand elle n’est pas prévue
- Constat de fortes divergences => saisine CNDP
- Il faut une circulaire interministérielle publié au JO précisant la méthodologie entre
ministères avec l’administration déconcentrée / définir le champ d’application /
systématisation de la notice explicative en plus du texte
3. OPERATIONNEL/INSTITUTIONNEL
- Apporter des précisions sur les modalités de mise en œuvre du suivi (accès aux commentaires,
synthèses, etc.)
- Moyens humains : Cellule transversale aux différents ministères ? par ministère ?
chargé(e)s de… ? L’augmentation des obligations de consultation génère une charge
de travail supplémentaire ; les moyens humains et financiers mis à disposition
traduisent la prise au sérieux de cette obligation
- Communication : Qui de ceux qui n’ont pas Internet ? Accès à l’informatique ? Accès
à l’information ? Même type de publication et affichage que sur le modèle de
l’enquête publique / Système d’alertes ? Portail dédié ?
- Rôle de la CNDP ? Faut-il un Garant ? Qui ?
243
4. FORMATION
- Prévoir une formation des personnels du ministère avec présentation des expériences
de l’UE et des pays étrangers ; projet DU ; acteurs aussi bien administratifs que de la
Société civile, en application art. 8 de la charte de l’environnement.
- Introduire une sensibilisation à cet article dans les formations des écoles d’ingénieurs
et des corps techniques ; proposer comme exercice la rédaction d’une proposition de
tout ou partie d’un texte réglementaire portant sur des normes techniques
- Partage d’expériences entre directions
5. CODE DE LA PARTICIPATION
- Devant la multiplicité des procédures de participation, nécessité de rédiger un code de
la participation
- Mettre en place une campagne d’information sur les droits en matière de participation
(service com 1er ministre)
244
ANNEXE 2.2.5 : COMPTE-RENDU DE LA REUNION DE TRAVAIL DU LUNDI 29 OCTOBRE 2012
A PARIS
•
PRÉSENTS : Bartkowiak Stéphanie ; Blatrix Cécile ; Jolivet Simon ; Monédiaire
Gérard ; Prieur Michel, Reix Fabien ; Rui Sandrine.
•
VALIDATION DU PLAN DU RAPPORT FINAL :
Tome 1 : le titre officiel de la recherche 186 pages
Résumé : 1 page ( Cécile Blatrix)
1.
Introduction (Michel Prieur) 4-5 pages
2.
Genèse de l’article 244 (Cécile Blatrix) 20 pages
3.
Les errements dans la fabrique du droit (Gérard Monédiaire) 40 pages
4.
Le droit des autres. La réception de l’article 244 par les citoyens et les acteurs de la
société civile. (Sandrine Rui, Fabien Reix) 22 pages
5.
La mise en œuvre du texte par les services et les effets sur la production normative
des textes réglementaires nationaux (Cécile Blatrix) 20 pages
6.
La pratique bien installée de l’Union Européenne (Simon Jolivet) 8 pages
7.
Le « notice and comment » américain : une procédure ordinaire (Michel Prieur)
44 pages
8.
Une participation du public inégalement répandue : éléments de droit comparé
(Michel Prieur) 15 pages
9.
Préconisations (Michel Prieur) 8 pages
10.
Synthèse (Sandrine Rui) 4 pages
Table des matières
Tome 2 :
11.
Annexes :
- Rapports nationaux
- Annexes des contributions du tome 1
- Annexe « méthodologie » (Sandrine Rui),
- Annexe « valorisation » (Stéphanie Bartkowiak),
(Fait : colloques, publications, interviews/À venir : DiU, observatoire,
publications, site internet de droit comparé - CIDCE)
- Avis du groupe de recherche sur le projet de loi soumis à consultation internet
- Programme des journées d’étude et colloque : Limoges (janvier 2011) ; Paris
(Agro-paris tech 7 septembre 2012 ; Paris , Sénat, 1° octobre 2012)
- Textes distribués lors des réunions, colloques,
- Sommaire des annexes globales (Tome 2 ; 11) + annexe des
rapports/contributions de chacun, (Stéphanie Bartkowiak)
•
FINALISATION DES RAPPORTS ET CONTRIBUTIONS ET CIRCULATION AU
SEIN DE L’EQUIPE POUR LE 25 NOVEMBRE AU PLUS TARD
•
FINALISATION DU TEXTE DES PRÉCONISATIONS
245
ANNEXE 2.3 : Retranscription
ANNEXE 2.3.1 : RETRANSCRIPTION DES ECHANGES DU PROGRAMME DE LA JOURNEE
D’INFORMATION – LA PARTICIPATION DU PUBLIC AUX DECISIONS REGLEMENTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT : L’ARTICLE 244 DE LA LOI GRENELLE II, UNE REVOLUTION
ADMINISTRATIVE - LUNDI 31 JANVIER 2011 A LIMOGES
– LUNDI 31 JANVIER 2011 A
LIMOGES
Les interventions de Michel Prieur, Gérard Monédiaire, Cécile Blatrix et Sandrine Rui
ne figurent pas dans cette partie car elles apparaissent dans la tome 1 du rapport final.
• L’influence de l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement
Par Jessica MAKOWIAK, Maître de conférences à l'Université de Limoges
Rappel :
Art. 7 de la Charte (à laquelle renvoie le Préambule de la Constitution de 1958 depuis le 1er
mars 2005) :
« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux
informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à
l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
Le droit de participer au processus décisionnel est donc consacré au niveau constitutionnel, et
il appartenait au législateur d’en préciser les conditions et les limites éventuelles. C’est ce à
quoi procède la loi Grenelle II concernant l’élaboration de certains textes règlementaires.
Il y a donc une influence directe de l’art. 7 de la Charte sur l’art. 244, ce que traduit
explicitement son premier alinéa :
Nouvel art. L. 120-1 : « Le présent article définit les conditions et les limites dans lesquelles
le principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement est
applicable aux décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics ».
On notera que le législateur évoque « le principe de participation » du public, tandis que la
Charte évoque « le droit de participer » (ce qui rappelle l’interprétation du CC relative à l’art.
7).
Mais ce qu’il faut comprendre : c’est qu’avant même l’adoption de la loi Grenelle II, le public
a été amené à participer – à des degrés divers et sur le fondement d’autres textes (sectoriels) à l’élaboration de certaines décisions « publiques » sur l’environnement. Or, à la lumière de la
Charte, les juges - administratif et constitutionnel – ont précisé le contenu et la portée du droit
de la participation. Ces interprétations permettent de mettre en perspective l’art. 244 de la loi
Grenelle par rapport à l’art. 7.
On se livrera donc à cet exercice de « mise en perspective » (que dit la Charte et son
interprète ? Quelles sont les écarts éventuels entre la formulation de la Charte et celle de la
loi ? / En d’autres termes encore, quel est le contexte « constitutionnalisé » de la
participation ?
Pour présenter l’exposé, nous sommes partis du texte même de l’art. 7 :
Deux éléments sont importants :
Le droit de participer s’exerce « dans les conditions et les limites » définies par la loi
(question des compétences).
246
Le droit de participer s’exerce dans le champ des « décisions publiques ayant une incidence
sur l’environnement » (point de vue matériel).
1) Le législateur définit les « conditions et les limites » de la participation
2 questions : quelle est la nouvelle répartition des compétences entre le législateur et le
pouvoir réglementaire s’agissant de la DEFINITION du droit à la participation ?
+ Quelle est la latitude du législateur pour définir les MODALITES de la participation, les
formes qu’elle peut revêtir ?
1-1 La nouvelle répartition des compétences pouvoir réglementaire / pouvoir
législatif induite par la Charte
Rappel : Art. 244 de la loi Grenelle, 1er alinéa du nouvel art. L. 120-1 :
« Le présent article définit les conditions et les limites dans lesquelles le principe de
participation du public défini à l’article 7 de la Charte (…) est applicable aux décisions
réglementaires de l’État et de ses établissements publics ».
Question : quelle est la lecture générale de l’art. 7 à laquelle s’est livrée le
juge constitutionnel et le juge administratif ? Quelles sont les conséquences de cette
interprétation sur le pouvoir réglementaire (édiction de décrets nouveaux ou modification de
décrets existants ?) Ici, il faut aussi évoquer le rôle du CE dans sa fonction de conseil au
gouvernement.
-
Le juge constitutionnel et le contrôle restreint exercé sur l’article 7 :
Décision du 19 juin 2008 relative à la loi sur les OGM.
NB : Était en cause dans cette décision le droit à l’information (autre composante de l’art. 7),
et non le droit à la participation.
S’agissant de la répartition des compétences, le juge rappelle qu’« il n'appartient qu'au
législateur de préciser "les conditions et les limites" dans lesquelles doit s'exercer le droit de
toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement ». (Cette interprétation
est évidemment valable s’agissant du droit à la participation.
En effet, l’article 7 de la Charte dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et
les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues
par les autorités publiques ». Le renvoi explicite au législateur, contenu dans cet article,
appelait assez logiquement un contrôle restreint de la part du CC (pouvoir discrétionnaire du
législateur pour définir les conditions et les limites du droit à l’information). Aussi, le juge
estime qu’« en ne prévoyant pas que le registre devrait comporter les informations relatives
aux études et tests préalablement réalisés sur les organismes génétiquement modifiés
autorisés, le législateur n'a pas dénaturé le principe du droit à l'information qu'il lui appartient
de mettre en œuvre ». Simple contrôle de « non dénaturation » (= contrôle restreint).
Ce qui est plus contestable : c’est qu’étonnamment, le CC fait du droit à l’information (et
donc à la participation ?) un « principe ». Ce qui ne contribue pas à la clarté de la distinction
entre les droits garantis par la Constitution et les principes constitutionnels.
A rapprocher de la décision sur le droit de grève (7 août 2008, à propos de la loi instituant un
droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps
scolaire) : d’après le 7ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, il s’agit d’un
« droit » avec renvoi à la Loi (« le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le
règlementent »). Pourtant, le CC interprète ce droit comme « indiquant que les constituants
ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle mais
247
qu'il a des limites ». Le droit est donc, comme pour l’art. 7 de la Charte, requalifié en
« principe ». Mais contrairement au « principe » du droit à l’information de l’art. 7, le
principe du droit de grève fait l’objet d’un contrôle normal : le Conseil contrôle en effet que la
loi « n'apporte pas de restriction injustifiée aux conditions d'exercice du droit de grève ».
Manque de lisibilité de l’intensité du contrôle opéré par le juge…
D’autant que, parallèlement, les « principes » (comme le principe de précaution), sans renvoi
au législateur, font l’objet d’un contrôle normal (car le législateur est en situation de
compétence liée pour garantir ce principe).
Si l’on veut ajouter à la confusion, on rappellera que le CC opère un contrôle restreint sur
l’article 6 de la charte (développement durable et principe d’intégration), alors que l’art.
n’opère pas de renvoi au législateur ! (DC, 28 avril 2005, Loi relative à la création du registre
international français).
-
Le juge administratif et le contrôle de la nouvelle répartition des compétences :
La jurisprudence du juge administratif s’inscrit dans la ligne tracée par le CC.
► Commune d’Annecy, 3 octobre 2008 : annulation du décret pour incompétence du pouvoir
réglementaire, compte tenu de l’art. 7 de la Charte consacrant le droit du public à la
participation des décisions publiques en matière d’environnement.
Rappel : le décret fixait une procédure de délimitation d’un périmètre autour des lacs de
montagne et la commune d’Annecy estimait que le public n’était pas suffisamment associé à
cette procédure.
Sur le fond, le droit à participation n’est pas méconnu (mécanisme de l’enquête publique) ;
mais la question est surtout celle de l’invocabilité de l’art. 7 de la Charte à l’appui d’un
recours dirigé contre un décret. Pour le juge, le renvoi à la loi ne constitue pas un obstacle à
l’invocabilité de l’art. 7. Il s’agit plutôt de renforcer le rôle du parlement dans le domaine de
l’environnement.
Or, le décret attaqué empiète sur les compétences du parlement, le législateur étant seul
compétent – depuis 2005 - pour définir les conditions et les limites du droit à la participation.
►Le Conseil d’État va semble-t-il plus loin encore dans sa décision CRIIGEN du 24 juillet
2009.
Était en cause l’article 7 de la Charte, mais en ce qui concerne cette fois le droit à
l’information. Les requérants demandaient d’annulation du décret du 19 mars 2007, pris pour
la transposition de la directive « OGM » de 2001. Or, le juge estime que l’article 7 de la
Charte, qui réserve au législateur le soin de définir les conditions et limites du droit à
l’information, a « implicitement mais nécessairement abrogé les dispositions de l’art. L. 125-3
du Code de l’environnement, en ce qu’elles renvoient au pouvoir réglementaire le soin de
définir les modalités de l’information du public sur les effets de la dissémination d’OGM ».
Par conséquent, les dispositions du décret qui, depuis l’entrée en vigueur de la Charte, ne
relevaient que de la compétence du législateur, sont annulées (même si les effets de cette
annulation sont modulés dans le temps … 30 juin 2010). En cause l’obligation
constitutionnelle de transposition des directives.
► Il reste que la théorie de la loi-écran continue en théorie de s’appliquer, dans toutes les
hypothèses où les dispositions règlementaires contestées devant le juge administratif ont été
prises en application d’une loi - qui fait écran - (dans ce cas, la légalité des dispositions
réglementaires s’apprécie par rapport à la loi et non par rapport à la Charte, sauf dans
248
l’hypothèse « CRIIGEN » où les dispositions législatives, antérieures à la Charte, sont
incompatibles avec les dispositions de la Charte et donc implicitement abrogées).
Mais l’obstacle peut être désormais contourné grâce à la question prioritaire de
constitutionnalité (l’inconstitutionnalité de la loi déjà promulguée pouvant être invoquée
devant le juge ordinaire).
Dans son activité consultative, le Conseil d’État a également tenu compte du nouvel article 7
de la Charte de l’environnement (cf. rapport public 2010) : quid de la participation du public
s’agissant des projets de décrets entrant dans le champ de l’art. 7 ?
C’est ici que l’art. 244 de la loi Grenelle devrait régler la plupart des difficultés.
Il faut distinguer 2 hypothèses :
► Le cas des décrets entrant dans le champ de l’art. 7 (c’est-à-dire définissant les modalités
de la participation du public) et intervenus AVANT l’entrée en vigueur de la Charte.
Si le gouvernement souhaite les modifier, le CE lui conseille de préparer une modification
législative instituant les modalités de cette participation (rappel de la compétence du
législateur).
► Le cas des projets de décrets NOUVEAUX constituant en eux-mêmes des « décisions » au
sens de l’art. 7 (ayant une incidence sur l’environnement), alors que la loi n’a pas défini les
conditions dans lesquelles le public participerait à leur élaboration (hypothèse avant Grenelle
II).
Le CE vérifie si le gouvernement a assuré de facto la participation du public lors de
l’élaboration du projet de décret : publication préalable du projet, consultation d’organes
adéquats, concertations ad hoc, etc…
Mais pour le CE, il ne peut s’agir que d’une situation transitoire… cf. Extrait Rapport public
2010 : « il importe que le gouvernement prenne plus systématiquement en compte la mise en
œuvre de la Charte de l’environnement dans l’élaboration des projets de loi et de décret et
qu’il recense les dispositions législatives qu’il convient de compléter pour les mettre en
conformité avec celle-ci ».
Il faut aborder, maintenant, les modalités de la participation (dans le contexte, toujours, de
l’art. 7 et avant que l’art. 244 ne créé des dispositions particulières) :
1-2 Les modalités de la participation
Idée essentielle dégagée par le CE est la suivante (cf. rapport 2010) :
Les modalités de la participation « doivent être adaptées aux caractéristiques des décisions
publiques concernées ».
= Logique du « cas par cas ».
► Décrets de nomenclature et arrêtés ministériels fixant les prescriptions techniques
générales applicables aux ICPE : satisfait aux exigences de l’art. 7 la publication du projet de
décret, dans des conditions permettant au public de formuler des observations, avant la
consultation du Conseil supérieur des ICPE.
► La consultation d’une instance consultative peut suffire, sous certaines conditions :
249
Il faut que la composition de l’instance assure la représentation adéquate du public concerné
par la décision
+ il faut que le législateur exprime clairement ce choix et en définisse les modalités.
► Dans certains cas, la simple mise à disposition du public du dossier (pour consultation),
peut suffire à satisfaire aux exigences de l’art. 7. A condition encore que le législateur prévoit
un affichage en mairie de cette mise à disposition.
C’est le cas concernant les décisions du préfet délivrant l’enregistrement pour une ICPE.
Reste à voir (second élément contenu dans l’art. 7) la question du champ de la participation
(Quelles décisions ?).
2) La participation s’exerce pour les « décisions publiques ayant une incidence sur
l’environnement »
Ici, on peut considérer que l’art. 244 est plus restrictif :
La participation s’applique en effet (Art. L. 120-1 I) aux : « décisions réglementaires de l’État
et de ses établissements publics lorsqu’elles ont une « incidence directe et significative sur
l’environnement ».
Or dans la Charte : il s’agit de toutes les « décisions publiques » ayant une « incidence » (sans
qualification de cette incidence) sur l’environnement.
La Charte a donc une portée plus large (a priori) que la loi.
Quelle est l’interprétation qu’en donne le Conseil d’État, dans sa formation consultative ?
En d’autres termes, que recouvre la notion de « décision ayant une incidence sur
l’environnement »
►Le CE (cf. Prieur) opère une distinction entre les projets de décrets relatifs à des questions
de procédure et les autres.
Ainsi pour l’AG, les décrets nomenclature sont des « décisions » au sens de l’art 7 de la
Charte, au même titre que les arrêtés ministériels fixant les prescriptions générales
applicables aux différentes catégories d’ICPE (les décrets nomenclature fixant le champ de
ces arrêtés).
De la même manière, les décisions préfectorales délivrant l’autorisation pour une ICPE ou
l’enregistrement constituent des « décisions » au sens de l’art. 7.
► Pour les ordonnances, l’AG du CE estime qu’elles peuvent, le cas échéant, entrer dans le
champ de l’art. 7 (constituer des « décisions » ayant une incidence sur l’environnement).
S’agissant de l’ordonnance de 2009 créant le régime de l’enregistrement, l’AG du CE a
estimé que, en tout état de cause, compte tenu de « l’ampleur des concertations mises en
œuvre par le gouvernement, dans le cadre de son élaboration », les exigences de l’art. 7
n’avaient pas été méconnues.
► En revanche, l’AG du CE (formation consultative toujours) a estimé que le décret
d’application du régime de l’enregistrement ne constituait pas une décision « ayant une
incidence sur l’environnement ».
Cette interprétation peut être contestable. Ex. de disposition contenue dans le décret et ayant
une incidence sur l’environnement : la faculté pour le préfet d’instruire la demande
d’enregistrement selon les règles de procédure de l’autorisation, en tenant compte
« notamment des atteintes potentielles (du projet) aux objectifs de conservation des sites
Natura 2000 ». L’ordonnance se contentait d’évoquer « la sensibilité environnementale du
250
milieu » permettant au préfet d’instruire la demande d’enregistrement selon les règles de
l’autorisation. Le décret « ajoute donc quelque chose », et cette règle dite « de procédure »
(relative à l’instruction) a des incidences sur l’environnement, puisque – en fonction de ce que
décidera le préfet - le pétitionnaire devra ou non fournir une EI et une étude de danger +
organisation ou non d’une enquête publique.
► Le problème qui se pose est aussi celui du contenu « mixte » de certains décrets en matière
d’environnement, à l’image du projet de décret sur l’enquête publique, pris pour l’application
de la loi Grenelle II (art. 236 et s.). Comment distinguer, au sein même du décret, ce qui
relève de la « procédure » (en fait l’essentiel du projet de décret) et du reste (champ
d’application de l’enquête publique, 1 seul article : R. 123-1 ?). Or c’est tout le projet de
décret qui comporte des incidences sur l’environnement (ex : durée de l’enquête, modalités de
publicité, procédure de suspension de l’enquête, etc…). La procédure conditionne en effet la
qualité de l’enquête publique et la possibilité pour le public de formuler des observations…
Or l’interprétation de la section des travaux publics sur ce type de décret n’est pas
encourageante…
En effet, la Section a estimé que le décret (actuel) pris pour l’application de l’art. L. 123-1 du
CE, « qui précise suffisamment les règles applicables à la définition des seuils et critères
techniques servant à identifier les opérations devant être précédées d’une EP », constitue un
« texte de procédure » et n’entre pas dans le champ de l’art. 7 de la Charte (donc pas
d’obligation de faire participer le public).
(Contestable : c’est dans ce décret que la dispense d’EP est prévue pour les travaux
d’entretien ou de grosses réparations… ou encore s’agissant des aménagements présentant un
caractère préparatoire ou temporaire).
► Plusieurs décrets ont ainsi été considérés comme « n’ayant pas d’incidence sur
l’environnement » (toujours pour la formation consultative du CE, section des travaux
publics).
On en donnera quelques exemples :
- Décret relatif aux autorisations transitoires de mise sur le marché de produits biocides
(pris en application de la loi sur la responsabilité environnementale de 2008).
- Ordonnance mettant en place des mesures coercitives et des sanctions pour assurer
l’effectivité de dispositions préexistantes (résultant du règlement UE de 2006
concernant les transferts de déchets) : texte dépourvu d’incidence sur l’environnement
donc dispense de faire participer le public.
- Idem s’agissant de l’institution d’une OIN, en application de l’art. L. 121-9 du Code
de l’urbanisme…
On peut donc conclure que, malgré la formulation assez large de l’art. 7 de la Charte, le CE
exclut de son champ d’application certains décrets. Or le législateur (art. 244) réduit un peu
plus le champ des décisions réglementaires concernées par la participation, en introduisant la
notion de « décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics ayant une
incidence directe et significative sur l’environnement ».
Mais c’est au fond la formulation même de l’art. 7 qui permet cette « restriction », le
législateur pouvant définir les « conditions et les limites » du droit à la participation.
251
• L’application de l’article 244 au droit de l’urbanisme et de l’aménagement du
territoire
Par Hubert DELZANGLES, professeur à l’Université de Limoges
Introduction :
Pour évoquer l’application de l’article 244 au droit de l’urbanisme et de
l’aménagement du territoire, une des premières questions à résoudre, même si on
l’évincera assez rapidement est de savoir si cet article est applicable à la matière dans sa
globalité.
L’article 244 introduit les articles L 120-1 et L 120-2 dans le code de l’environnement.
Dès lors, on pourrait s’imaginer que ces deux articles ne soient pas applicables à d’autres
matières eu égard au principe d’indépendance des législations.
Même s’il a déjà été démontré la perméabilité entre le droit de l’environnement et le
droit de l’urbanisme, notamment par Michel Prieur dès les années 90, on se souvient aussi que
le principe d’indépendance des législations a été avancé, par exemple, dans l’affaire
Bouygues Télécom en 2005.
Le Conseil d’Etat a estimé que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de
précaution, formulé dans l’article L 110-1 du code de l’environnement, était inopérant
lorsqu’il était soulevé contre un permis de construire.
Mais, comme l’a souligné le Commissaire du Gouvernement devenu rapporteur
public, si le principe de l’indépendance des législations s’appliquait, c’était uniquement dans
la mesure où, à l’époque, la Charte de l’environnement n’était pas en vigueur.
D’ailleurs, après une révision réglementaire allant dans le sens de l’applicabilité du principe
de précaution aux autorisations d’urbanisme en 2007, avec l’arrêt de juillet 2010,
ASSOCIATION DU QUARTIER LES HAUTS DE CHOISEUL, la Haute juridiction a
abandonné cette jurisprudence au nom de la constitutionnalisation du principe de
précaution.
Transposé à l’article 244 de la loi Grenelle, il semble que le principe de
l’indépendance des législations ne puisse être invoqué pour deux raisons.
D’une part, la Charte de l’environnement est entrée en vigueur et le législateur précise
que l’article 244 « définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation
du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable ».
Ce faisant, l’idée est, semble-t-il, de déterminer les modalités de mise en œuvre d’un
principe de portée générale puisqu’il concerne bien, selon la lettre de l’article 7, l’ensemble
des décisions ayant « une incidence sur l’environnement », dépassant, en ce sens, le strict
champ du droit de l’environnement.
D’autre part et dans la même veine, il ressort assez clairement de la formulation de
l’article 244 que le législateur a entendu, par les termes employés, donner une portée
transversale à cette disposition.
Si son intention avait été contraire, donc de limiter l’applicabilité de l’article 7 de la Charte au
droit de l’environnement, il aurait vraisemblablement employé l’expression suivante : « les
décisions réglementaires de l’Etat et de ses établissements publics prises en application du
présent code »…
Ainsi, la terminologie de l’article 244 n’est, bien évidemment, pas du tout anodine.
Elle se démarque de celle de l’article 8 de la Convention d’Aarhus qui promeut la
« participation effective du public (…) aux dispositions réglementaires (…) qui peuvent avoir
un effet important sur l’environnement ».
252
La formulation de l’article 244 s’écarte aussi de celle de la Charte de l’environnement
qui envisage les décisions ayant « une incidence sur l’environnement » et non une
« incidence directe et significative sur l’environnement ».
Le vocabulaire est donc à dessein différent mais aussi plus précis, voire restrictif.
Il convient aussi de remarquer ce qui n’est pas ou n’est plus dans le texte.
D’une part, l’article 94 quinquies, soumis à l’Assemblée nationale en première lecture,
envisageait les décisions réglementaires des personnes publiques.
A l’issue de la procédure législative l’ensemble des décisions décentralisées en a été exclu
puisqu’il ne porte désormais plus que sur les « décisions réglementaires de l’Etat et de ses
Etablissements publics ».
Le texte a connu une nette réduction de sa portée ce qui a son importance pour le droit de
l’urbanisme et de l’aménagement du territoire substantiellement décentralisés.
D’autre part, le texte a déjà une portée limitée dans sa formulation. En effet, le
législateur n’a pas envisagé la potentialité de l’affectation. Il ne vise, ce qui peut poser
problème pour des décisions réglementaires, que la réalité de l’incidence.
En cas contraire il aurait employé la formule suivante : « les décisions réglementaires
susceptibles d’avoir une incidence directe et significative sur l’environnement ».
Néanmoins, il suffit de se référer à la Convention d’Espoo ou même au droit de l’UE sur la
participation du public pour dire qu’en général « incidence » s’entend comme la réalité mais
aussi la potentialité de l’affectation.
L’article 244 se termine ainsi : « Les modalités d'application du présent article sont
définies par décret en Conseil d'Etat ».
La question de l’intérêt relatif de savoir si cette disposition s’applique au droit de
l’urbanisme et de l’aménagement du territoire pourrait être légitime. Il suffirait d’attendre
que les décrets d’application sortent pour en avoir le cœur net.
Néanmoins, il convient dès maintenant de s’interroger sur ce propos à trois titres :
- d’abord au titre de la prospection, dans la mesure où le pouvoir réglementaire
n’est pas toujours le plus pressé pour édicter des décrets d’application ;
- ensuite pour le juge : en admettant que le pouvoir réglementaire ne soit pas
mis en œuvre, le juge, s’il estime que la loi est suffisamment claire pour être
d’effet direct, aura à envisager les limites de son champ d’application ;
- enfin pour l’administré, et ce afin de contester le règlement une fois édicté
si jamais il n’inclue pas, dans une liste très probablement, l’ensemble des actes
appréhendés par le texte législatif.
Ce texte, comme évoqué précédemment, implique une variable principale qui est la
détermination des actes qui ont une « incidence directe et significative sur
l’environnement ».
Nous essaierons donc, en premier lieu, de cerner quelle peut être la portée de ces termes,
en ayant recours à des notions proches utilisées à la fois en droit de l’Union européenne mais
aussi en droit français (§1). En second lieu, il conviendrait de déterminer concrètement
quelles pourraient être ces « décisions réglementaires de l’Etat et de ses Etablissements
publics » dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (§2).
§1 L’incidence directe et significative sur l’environnement
La notion d’ « incidence directe et significative » sur l’environnement est la clé de la
détermination du champ d’application matériel de l’article 244. Cette notion peut faire l’objet
d’une évaluation en ayant recours à une interprétation a simili de notions voisines utilisées
253
en droit de l’Union européenne ou en droit français de l’urbanisme, de l’environnement ou de
l’aménagement du territoire.
A. En droit de l’UE
En droit de l’UE, la directive 2001/42 a pour but d’imposer aux Etats membre de
soumettre à une évaluation environnementale certains plans et programmes ainsi que leurs
modifications s’ils sont « susceptibles d’avoir des incidences notables sur
l’environnement ».
A ce titre, la directive définit ce que sont des plans et programmes « susceptibles d’avoir
des incidences notables sur l’environnement ».
Elle envisage ainsi les plans définissant l’affectation des sols et la mise en œuvre des
projets visés dans la directive du 27 juin 1985219. Ces projets peuvent être, entre autres, des
travaux d’aménagement urbain, des ouvrages de canalisations ou des barrages, des voies
rapides ou aéroports, etc…
La question s’est posée de savoir quels critères doivent être appréciés pour
déterminer si un projet, plan ou programme a une « incidence notable » sur
l’environnement : la réponse a été donnée par la directive 97/11 venant réviser la directive
de 1985.
Ainsi, parmi la vingtaine de critères énoncés on peut dégager les éléments suivants :
- Tout d’abord, les caractéristiques mêmes des projets doivent être considérées
notamment par rapport à leur dimension, leur cumul avec d’autres projets, à
l’utilisation de ressources naturelles, à la production de déchets etc…
- Ensuite la localisation des projets doit être prise en compte, au regard par
exemple de la sensibilité environnementale des zones affectées ou de la capacité de
régénération des ressources naturelles.
- Enfin, les caractéristiques de l'impact potentiel doivent être évaluées en
fonction de leur probabilité, de leur durée, de leur fréquence et de leur
réversibilité…
L’ensemble de ces éléments, interprétés par la CJUE de façon assez large, donne
une fiche de lecture intéressante à l’heure d’appréhender la notion d’incidence directe et
significative sur l’environnement pour une « décision réglementaire de l’Etat ou de ses
établissements publics ».
B. En droit français
En droit français, la notion d’ « incidence » se retrouve, parfois sous l’influence du
droit de l’Union européenne dans plusieurs procédures.
On pourrait citer, par exemple, les études d’impact, les évaluations
environnementales ou la procédure du débat public.
Les études d’impact, d’usage courant en matière d’aménagement et d’environnement
sont issues de la loi du 10 juillet 1976. Ces études devaient concerner les « aménagements ou
ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu
naturel, peuvent porter atteinte à l’environnement ».
Néanmoins, le décret du 12 octobre 1977 fixe une liste énumérative et non pas des critères
de détermination des projets soumis à étude d’impact.
219
Directive 85/337.
254
Dès lors, les projets y sont soumis de par leur nature et en fonction de leur montant ou de
leur dimension.
Depuis la transposition de la directive 2001/42 par l’ordonnance du 3 juin 2004 qui
généralise l’évaluation environnementale en matière d’urbanisme, la technique de la liste
énumérative des plans ou programmes est encore de mise.
Sont donc soumis à évaluation environnementale, par exemple, les directives territoriales
d’aménagement, les directives territoriales d’aménagement et de développement
durables depuis la loi Grenelle II, mais aussi le Schéma directeur de la région Ile de
France.
On doit donc en déduire que ces documents émanant de l’Etat ont une incidence notable sur
l’environnement puisque le législateur les a inclus, en bloc, dans le champ de la transposition
de la directive.
Plus largement, la question peut être posée de savoir si la « fonction d’organisation de
l’utilisation de l’espace par le droit de l’urbanisme ou de l’aménagement du territoire
constitue intrinsèquement une atteinte à l’environnement »220…
La liste descriptive est aussi utilisée dans le décret du 9 avril 2010 relatif à l’évaluation des
incidences de certains projets sur les sites Natura 2000221 ou pour déterminer les actes
soumis à la procédure du débat public.
Cependant, si cette dernière procédure est obligatoire pour un certain nombre d’actes, elle
reste facultative lorsque les projets n’atteignent pas les seuils fixés par le pouvoir
réglementaire. La Commission nationale du débat public doit apprécier les modalités de
participation du public au processus de décision en fonction de « l’intérêt national du
projet, de son incidence territoriale, des enjeux socioéconomiques qui s’y attachent et de
ses impacts sur l’environnement ou l’aménagement du territoire »222.
Néanmoins, une analyse succincte de la jurisprudence du Conseil d’Etat démontre
que ce dernier a tendance à rejeter les recours contre les décisions de la Commission
refusant d’ouvrir une telle procédure. La question de savoir si ce dernier fait preuve de
réalisme ou de sévérité reste entière.
Il semble donc que les pouvoirs publics effectuent dans la majeure partie des cas une
évaluation en amont de la notion d’ « incidence sur l’environnement » et déterminent
ensuite une liste exhaustive des actes qui sont concernés.
Ceci laisse à penser qu’il en sera de même pour les « décisions réglementaires de l’Etat et
de ses établissements publics ».
Le recours aux critères envisagés par le droit de l’Union européenne reste donc une piste
utile, mais à relativiser.
Pourquoi utile ? Et bien parce que l’on pourrait, avec un certain degré d’abstraction, se
servir de ces critères pour déterminer au cas par cas quels sont les actes réglementaires
susceptibles d’être soumis à participation.
Pourquoi à relativiser ? Parce que l’article 244 a adossé les adjectifs « directe et
significative » à la notion d’incidence sur l’environnement ce qui implique une vision plus
restrictive de son champ d’application.
220
Traoré Seydou, « La nouvelle « évaluation environnementale » des documents d’urbanisme »,
Environnement, n° 4, avril 2006, étude 6.
221
n° 2010-365
222
Article L 1221-9 du Code de l’environnement, loi n° 2002-276 du 26 février 2002 relative à la démocratie de
proximité.
255
Comme le soulignait Gérard Monédiaire, ces termes ont pour fonction de laisser « un
substantiel pouvoir discrétionnaire »223 aux pouvoirs publics à l’heure d’envisager les
textes soumis à participation. Il faut espérer que le juge sache encadrer ce pouvoir de façon
stricte au nom de la protection de l’environnement…
§2 Les textes soumis à participation
Sans prétention d’exhaustivité, il est maintenant possible de s’essayer à envisager la
portée concrète de l’article 244 en droit de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire au
regard des critères fixés.
Il convient de distinguer pour ce faire les décisions strictement normatives et celles
qui ne viennent qu’approuver un plan, programme, schéma ou projet.
A. Les textes normatifs
En évoquant les textes strictement normatifs en matière d’urbanisme on pense tout
de suite au règlement national d’urbanisme.
Il a pour objet de déterminer les conditions d’occupation du sol en l’absence de
documents de planification locale ou même de façon impérative d’encadrer ces derniers.
A la question de savoir si un règlement national d’urbanisme peut avoir « une
incidence directe et significative sur l’environnement » la réponse semble affirmative, et ce
pour deux raisons.
Il en est ainsi, d’une part, dans la mesure où ce règlement est au niveau national ce
que le Plan local d’urbanisme est au niveau communal.
Or, on le sait, les PLU conformément à l’article L 121-10 du code de l’urbanisme peuvent
être soumis à une évaluation environnementale lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des
effets notables sur l’environnement.
Par assimilation, le Règlement national d’urbanisme pourrait aussi avoir une telle
incidence.
D’autre part, et de façon plus tangible, l’étude de certaines dispositions du RNU
démontre qu’elles pourraient avoir une incidence sur l’environnement. Rappelons d’abord
qu’incidence ne veut pas dire forcément effet négatif, mais peut tout aussi être envisagée
comme une mesure de protection.
Quelles sont ces dispositions ?
- Tout d’abord le RNU oblige les permis délivrés à respecter les
préoccupations d'environnement224. Les permis peuvent aussi être refusés s’ils
portent atteinte au caractère, à l’intérêt, à la conservation ou à la mise en
valeur des sites ou des paysages naturels225. Il en est de même s’ils favorisent le
mitage de l’urbanisme ou compromettent les activités agricoles ou
forestières226.
223
Monédiaire G. : « L’admission très circonspecte de la participation du public à l’élaboration des actes
administratifs réglementaires : l’article 244 de la loi dite « Grenelle II », Complément territorial, décembre 2010,
p. 13.
224
Article *R111-15
225
Article *R111-21 Article *R111-4
226
Article *R111-14
256
- Le RNU protège ensuite la salubrité ou à la sécurité publique227, en
permettant de refuser des projets si, par exemple, ils impliquent des nuisances
sonores228.
- Enfin, selon le RNU, les permis délivrés peuvent imposer le maintien ou la
création d'espaces verts229 et doivent garantir par exemple que le rejet des
eaux résiduaires industrielles ne se mélange pas aux eaux pluviales230,
Ainsi, il semble que toute modification du RNU portant sur ces prescriptions soit
susceptible d’avoir une « incidence directe et significative sur l’environnement ».
Au-delà de ce texte, on peut aussi trouver des dispositions réglementaires de mise en
application des lois dans le même cas de figure au sein du code de l’urbanisme.
Il pourrait en être ainsi, par exemple, pour les règlements d’application de la loi littoral
lorsqu’ils déterminent la liste des communes littorales et des rives des estuaires qui y sont
soumises, ou décident des aménagements susceptibles d’être autorisés à proximité
immédiate de l’eau231.
De même, en montagne, la liste des projets d’unités touristiques nouvelles soumis à
autorisation du Préfet pourrait impliquer la participation du public lors de son élaboration.
L’énumération des actes réglementaires strictement normatifs ayant une « incidence
directe et significative sur l’environnement » pourrait donc être assez conséquente en
matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Il en va différemment des actes
réglementaires d’approbation.
B. Les textes d’approbation
Depuis les années quatre-vingt on a assisté à une décentralisation du droit de
l’urbanisme et, si l’on peut dire, à une baisse de régime de l’aménagement du territoire.
Il reste finalement relativement peu de « décisions réglementaires de l’Etat et de ses
établissements publics » si ce n’est des textes d’approbation de plans, programmes ou
schémas dont l’élaboration ne suit pas les règles classiques mais tend à faire intervenir
une multiplicité d’acteurs.
Après avoir dressé un rapide panorama de ces documents, on va se demander s’ils sont
soumis à participation du public.
D’abord, depuis la loi Voynet du 25 juin 1999232 l’approche territoriale du développement
durable est prise en compte dans les politiques publiques. Elle a crée des schémas de services
collectifs sectoriels qui ont pour objet d’énoncer les « choix stratégiques de la politique
d’aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines
années »233.
Huit d’entre eux ont été approuvés en 2002 par le pouvoir réglementaire, dont celui relatif aux
transports, désormais abrogé, celui relatif à l’énergie ou aux espaces naturels et ruraux234.
Ensuite, mais toujours dans la même veine, l’objectif de prise en compte de la biodiversité
se traduit par les fameuses « trames vertes et bleues » conçues lors du Grenelle. Elles sont
mises en œuvre au moyen d’outils d’aménagement comme les « orientations nationales
227
Article *R111-2
Article *R111-3
229
Article *R111-7
230
Article *R111-8 ; Article *R111-12
231
décret du 29 mars 2004
232
Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
233
Article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire Loi modifiée
par l’ordonnance du 8 juin 2005 (JORF du 9 juin 2005).
234
Leurs dispositions suffisamment précises sont susceptibles d’avoir des effets prescriptifs selon le Conseil
d’Etat ( CE, 1999, Rouquette et autres).
228
257
pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques » et les « Schémas
régionaux de cohérence écologique ».
Enfin, les nouvelles directives territoriales d’aménagement et de développement durable
remplacent la formule des directives territoriales d’aménagement. Les DTADD n’auront
d’effet sur les autres documents d’urbanisme qu’à partir du moment où elles seront déclarées
projet d’intérêt général.
Pour terminer, il est possible de citer les schémas de mise en valeur de la mer, les zones de
protection du patrimoine urbain architectural et paysager, le schéma directeur de la
région île de France, ou les directives de protection et de mise en valeur des paysages.
Tous ces documents sont approuvés par décret en Conseil d’Etat ou par arrêté
préfectoral, ils devraient donc a priori rentrer dans le champ d’application de l’article 244.
Néanmoins, la majeure partie d’entre eux est soumise à l’obligation de participation du
public depuis la loi Grenelle II ou alors fait l’objet d’une enquête publique lors de son
élaboration.
La procédure de l’enquête publique qui a subi diverses réformes jusqu’à la dernière en 2010
a désormais un champ d’application sensiblement identique à celui des évaluations
environnementales et des études d’impact.
L’intérêt de cette procédure est qu’elle implique la mise à disposition du public de
l’information et la prise en compte de ses observations.
La question qui se pose est donc celle de déterminer si la procédure d’enquête publique
équivaut à ce que le législateur entend par soumission à participation du public des
décisions réglementaires de l’Etat235.
En regardant de plus près l’article 244, on peut voir qu’il est précédé par la mention :
« Sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent
code ou par la législation qui leur est applicable ».
Il y a fort à parier, ce qui est d’ailleurs justifié par une économie de moyens, que le
législateur entend avec cette formule exclure du champ de l’article 244 les actes soumis à
enquête publique préalable.
En admettant cette hypothèse, il ne semble rester, dans le champ des actes non soumis à
enquête publique, que le schéma d’aménagement régional de l’Outre-mer236 et les
directives de protection et de mise en valeur des paysages.
Ces dernières, dont la fonction est de déterminer les orientations et les principes
fondamentaux de protection des structures paysagères de certains territoires237, ne sont
soumises qu’à une concertation des acteurs locaux.
Le décret d’approbation pourrait donc être l’occasion de corriger ce manque de
participation du public.
Dès lors, pour conclure, on pourrait dire que si le principe de participation du public
aux décisions réglementaires de l’Etat a vocation à s’appliquer dans le domaine de
l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, les normes qui lui sont soumises restent
finalement assez rares et presque cantonnées aux règlements d’application du code.
Le toilettage de ce même code par la loi Grenelle II en 2010 a d’ailleurs évité que la
procédure de participation du public ne soit utilisée avant un bon moment.
235
Article L 123-13 du Code de l’environnement.
Article R4433-8 CGCT.
237
Article L 350-1 Code de l’environnement.
236
258
• Un nouveau contentieux
Par Yann AGUILA, Conseiller d’État
Note : Retranscription par écrit de la présentation orale sans aucune modification.
Je vais poser des questions, mais je ne donnerai pas les réponses ou alors si je vous dis
quelque chose sachez que je peux changer d’avis le jour ou je délibérerai sur les questions que
j’évoquerai. Mais au passage, je crois que dans la genèse, ça c’était la première partie, je crois
que dans la genèse de l’article 244, il y a quelque chose d’assez évident c’est la charte, tout
bêtement, la charte de 2005 c’est le premier motif je crois de l’article 244, parce que du coup
la charte fait peser une contrainte juridique sur l’administration et notamment compte tenu de
l’interprétation qui à été retenue par la section de l’intérieur.
Alors maintenant comme les avis des sections administratives sont publique, ils sont dans les
rapports, enfin non ils ne sont pas publique, mais beaucoup sont quand même dans les
rapports du conseil d’état, donc je peux en parler et en plus ça a déjà été exposé avant moi.
La section de l’intérieur a considéré que ce n’était absolument pas évident mais elle à
considéré que les mots « décisions publiques », dans l’article 7, doivent être entendu comme
visant aussi les décisions règlementaires, ce qui est entre nous un peu bizarre parce que si
vous voyez le mot « décision » en général vous pensez plutôt une décision individuelle c’est
le réflex, et décision règlementaire celui qu’on a utilisé dans l’article 244, ça n’existe
pratiquement pas en général on parle d’actes règlementaires mais bon on a quand même
considéré à la lumière de l’article 8, de la convention D’ARUS, que les mots « décisions
publiques » dans l’article 7, visaient aussi les actes règlementaires.
A partir de là, c’était plié, ça veut dire qu’en tout cas la section des travaux publiques, elle,
quand elle voit arriver un texte, un décret règlementaire concernant l’environnement elle
vérifie s’il y a bien eu respect de l’article 7, si il y a bien eu, avant même l’article 244, entre
2005 et 2010, elle vérifiait si il avait bien eu une participation du public, donc l’article 244 en
réalité n’innove pas du point de vue du principe, le principe de l’ exigence dans une procédure
de participation du publique donc l’article 244, en réalité, n’innove pas du point de vue du
principe, le principe de l’exigence du procédure de participation du publique préalable aux
actes réglementaires découlés de l’article 7,il sert simplement de garde fou ,il a une première
motivation je crois que c’était un mode d’emploi de l’article 7 à l’attention de toutes les
administrations parce que la section des TP était bien embêtée parce qu’elle disait aux
administrations « est-ce que vous avez vraiment fait une participation du public suffisante ?».
L’administration disait « oui mais suffisante, c’est quoi ? », d’où l’intérêt d’avoir quand
même une sorte de mode d’emploi minimal, on dit au moins la publication sur un cite c’est 15
jours et tout ça c’est quand même effectivement un service minimum, ça n’interdit pas d’aller
plus loin parce que moi aussi les 48 heures ça me parait un petit peu cours.
Donc un : un mode d’emploi et deux : mais là je ne suis pas sur qu’on règle tous les
problèmes, il y a une deuxième motivation de l’art 244, je crois c’est un soucis de sécurité
juridique, si on se met à la place des décideurs publiques, ils ont quand même envie d’être
rassuré en disant « quand est-ce que je dois organiser une procédure ? quand est-ce que je ne
dois pas ?» là je ne suis pas sur qu’on ai réglé tous les problèmes parce que ,bon tant pis
j’évoque les sujets dans le désordre, mais parce que premièrement, la question qui reste quand
même posée ,personnellement j’ai un point de vue, je ne suis pas sur que se soit la bonne
réponse , mais c’est ,même quand on est pas dans le champs de l’article 244 même quand
c’est une décision qui n’a pas une incidence significative ou directe, quand je suis fasse à une
vision qui a une toute petite incidence, très indirecte, est-ce que je suis complètement dispensé
de participation du publique, est-ce qu’autrement dit l’article 244 épuise tout le champs du
sujet et notamment du respect de l’article 7, je n’en suis pas sur ,moi il me semble que la
259
jurisprudence, la doctrine de la section des TP de 2005 à 2010,en disant vous devez de toute
façon respecter le principe de participation du publique, il me semble que ça continu d’être
tout à fait valable quand on est en dehors du champs, alors c’est déjà évidemment le cas, pour
tous les actes des collectivités territoriales, ils ne sont pas visés par l’article 244 mais on est
bien dans le champs de l’article 7 donc au jour d’aujourd’hui même si pour l’instant il n’y pas
encore de disposition législative précisant les modalités de participation du public pour les
collectivités territoriales mais ça on a bien vu que c’est le seul apport d’ailleurs du parlement,
c’était le soucis légitime de dire qu’il faut quand même consulter le Sénat sur ce sujet. Si cela
a une incidence forte sur les collectivités territoriales, je crois d’ailleurs que devant le
parlement on a précisé que c’était simplement un report ,qu’il ne s’agissait pas de faire
échapper les collectivités territoriales et cette exigence mais de prévoir un peu plus tard une
nouvelle disposition sur ce sujet et le rapporteur évoqué même une proposition de loi qui
pourrait arriver bientôt pour les collectivités territoriales ,et donc pour les actes des activités
territoriales ou pour les actes de faible incidence aussi je me demande si l’article 7, à ce
moment là n’est pas directement invocable et je me demande, on en parlait ce matin ,je me
demande si on ne devrait pas avoir une jurisprudence en tout cas avec la conjonction de la
convention d’ARUS des directives communautaires. On pourrait y venir tout doucement ,une
sorte de jurisprudence qui ressemble un peu à celle qu’on a en matière de marché public,
pour les marchés publics on a un peu le même type de problématique, on a des exigences
d’obligation de publicité et de transparence et puis on a des décrets qui fixent des seuils c’est
uniquement au delà de 20 000 euros .Mais la cours de justice de l’union européenne et après
elle le conseil d’état dit que, même en de ça de ces seuils à partir de zéro et de un euro, il faut
quand même respecter le principe général d’obligation de transparence, de procédure,
d’égalité d’accès à la commande publique etc…
Evidemment, si c’est un tout petit marché une procédure légère, adaptée mais voila ce n’est
pas parce qu’on est en dessus des seuils qu’il ne faut pas respecter les principes, c’est la
jurisprudence télostria de la CJUE et je me demande si on ne devrait pas avoir le même type
de raisonnement pour les actes réglementaires à faible incidence, d’accord on est pas dans le
champs de l’article 244 mais il faut quand même respecter le principe. Pour parler un petit
peu du sujet qui m’a été imparti « le contentieux », je vous proposerai volontiers très
rapidement le contenu de l’heure, je vous proposerai volontiers de faire une sorte de ças
pratique c'est-à-dire que si on imagine une décision réglementaire, moi je me met à la place
du juge, assez facilement en fait, et donc si on imagine une décision réglementaire, un acte
réglementaire qui est attaqué devant le juge et imaginons quel moyen tiré du défaut de
participation pourrait être reçu ou pas reçu, quels seraient les moyens qu’on pourrait soulever
et là je crois que pour faire simple on peut distinguer deux grandes catégories de moyen, il y a
un premier type de moyen qui consisterai à dire l’article L120-1 n’a pas été respecté, il y a
une procédure mais elle est suffisante, elle n’a pas suffisamment respecter l’article L120-1,
ça c’est la première catégorie de moyen et donc je vais dire un mot dont la manière dont le
juge pourrai éventuellement répondre et puis il y a quand même une deuxième catégorie de
moyen qui a été un petit peu évoqué ça consisterai à dire « même si l’article 120-1 » a été
respecté en l’espèce cet article de loi n’est pas suffisant parce que par exemple, il est contraire
à la constitution et là ce serait une QPC qui pourrait être soulevée devant le juge ou parce
qu’il est contraire à la convention Darrus et là c’est une exception d’inconventionnalité donc
c’est la deuxième catégorie de moyen sont des moyens qui critiqueraient par voix d’exception
le caractère suffisant de l’art l120-1.
Alors sur la première catégorie de moyen, je vais être très rapide, mais il ya deux questions
que se poserait successivement le juge si on vient nous dire « la procédure qui a été suivie en
l’espèce pour tel acte réglementaire est insuffisante au regard des exigences de l’article L1201. Première question, on se demanderai est-ce que l’article L120-1 est invocable sans décret
260
d’application et là en fait on voit bien que quand on se pose la question de cette manière la on
voit bien qu’un décret d’application n’est pas indispensable pour qu’on puisse invoquer contre
un acte réglementaire l’article législatif L120-1, c'est-à-dire que toute la jurisprudence qui à
été très bien résumée, je suis tout à fait d’accord avec tout ce que vient de dire Clotilde Divier
c’est que l’état d’esprit c’est qu’il faut toujours respecter la loi. C’est vraiment quand
l’application de la loi est manifestement impossible mais vraiment impossible, totalement
impossible, sans décret, que dans ce cas l’administration peut s’abstraire du respect de la loi et
donc il y a quand même une idée derrière de soumission de l’administration à la loi, ça ne
veut pas dire qu’un décret n’est pas utile, il est très utile, ça ne veut pas du tout dire non plus
que le pouvoir réglementaire pourrait se dispenser de prendre ce décret je crois, aussi comme
dit Clotilde Vivier que si le 1er ministre ne prenait pas un décret d’application de l’article
L120-1 il commettrait une faute et qu’en tout cas il serait très facile devant le conseil d’état
d’exiger l’annulation d’un refus si il y en avait un de prendre un décret d’application, je pense
qu’un décret sera pris certainement. Cela dit en tout cas en ce qui concerne le point de savoir
si on peut invoquer cet article L120-1 même en l’absence de décret, je crois que la réponse
est oui, on peut l’invoquer heureusement de la même manière qu’on peut invoquer l’article
7, enfin justement il y a des débats mais l’article 7, de la charte même sans loi de mise en
œuvre, on a un peu le même genre de mode de raisonnement parce que faute de quoi ça
consisterai à dire que l’article L120-1 n’est même pas entré en vigueur, hors se serait quand
même très sévère donc même si un décret est souhaitable même s’il doit être pris je crois que
première temps de l’examen du moyen par le juge, l’article L120-1 est invocable autrement
dit le moyen est opérant sinon on répondrait en disant le moyen n’est pas opérant. Deuxième
temps, de la réponse alors on se demanderai est-ce que le moyen est fondé c'est-à-dire est-ce
que l’article L120-1 a bien été respecté en l’espèce, alors là il y a beaucoup de questions qui
se posent surtout faute de décret d’application il y a beaucoup d’incertitude surtout ce qui a
été évoqué, le champs de l’article L120-1, qu’est-ce que c’est qu’une décision ayant une
incidence significative et directe alors c’ est le genre de questions effectivement auxquelles la
jurisprudence répondrait, répondra sans doute d’ailleurs dans les années à venir, peu à peu on
pourrait évoquer chacun des stades, la régularité de la procédure, j’avais noté sur quel site
internet, les questions de preuve de la publication, le moment de la consultation, avant ou
après les autres consultations comme celle du conseil supérieur des installations classées, du
conseil d’état, enfin on peut imaginer toutes sortes de questions qui seraient invoquées. Alors
simplement ensuite même si on avait méconnu une de ses obligations, interviendrait la
jurisprudence sur les vis substantielles. Pour que le décret réglementaire soit annulé par le
juge encore faudrait-il que ce vis soit substantiel et la il y a toute une jurisprudence du conseil
d’état sur les vis de procédures qui consiste à ne tirer pour conséquence l’annulation d’un acte
que si la formalité a été substantielle, alors qu’est-ce que ça veut dire une formalité
substantielle bon il y a une jurisprudence un peu kaléidoscopique casuiste sur ce sujet la mais
en gros ça veut dire une irrégularité qui aurait eu une influence sur, soit la bonne information
du publique, soit la décision de l’administration elle-même, il faut qu’il y ai eu une influence,
si ça n’a pas eu d’influence à ce moment la et si ça n’est même pas allégué toute une série d’
arrêts dont on pourrait citer la dessus, il n’y a pas d’annulation, c’est à dire qu’il y a bien une
irrégularité mais elle n’entraine pas l’annulation de l’acte. Par exemple, si on avait
effectivement publié seulement pendant 14 jours, voila un bon exemple.
Si dans les faits, on montrait qu’en réalité ça n’a pas eu d’incidence que le public a quand
même pu produire des observations etc… ça ne serait pas considéré comme étant substantiel.
Voilà pour la première catégorie de moyen, un moyen tiré de la méconnaissance directe de
l’article L120-1 mais alors il y aurait une deuxième catégorie de moyen qui consisterai à dire
devant le juge, écoutez on a bien respecté l’article L120-1 mais ça ne suffit pas parce que cet
article L120-1, lui-même est contraire soit à la constitution soit à la convention Darrus ça se
261
sont les moyens par voix d’exception. Alors d’abord contraire a la constitution à l’art 7 de la
charte alors ici je laisse a ceux qui le souhaite le soin de préparer une QPC contre l’article
L120-1 qu’on pourrait d’ailleurs déjà imaginer dès le stade d’un recours contre le décret
d’application de l’article L120-1 mais qui pourrait être soulevé plus tard et la c’est vrai qu’on
pourrait s’interroger sur beaucoup de chose sur l’article L120-1 et le L120-2, mais bon je ne
donnerai pas mon point de vue, c’est mon devoir de réserve mais c est vrai qu’ on peut s’
interroger sur la procédure alternative, la simple consultation d’un organisme, est-ce que ça
suffit, il y a un arrêt à mes conclusions « réseau sortir du nucléaire » ou on a annulé une
décision de démantèlement d’une centrale nucléaire parce qu’on s’était borné à consulter un
organisme consultatif et l’administration nous dit que c’est pareil que c’est comme si on avait
consulté le public parce que dans cet organisme qui a été un observatoire on a aussi des
associations des élus locaux et on annulait en disant non il faut consulter le public donc on
peut s’interroger la dessus ,on peut s’interroger sur les lacunes et les insuffisances de ce texte
parce que c’est vrai est-ce qu’un décret d’application pourra lui-même compléter la loi pour
dire par exemple qu’il faut un temps absolument indispensable de prise en considération. Estce que le décret pourra le faire ou est-ce qu’on ne va pas dire que c’est de la compétence du
législateur auquel cas il faudrait une nouvelle loi.
Donc voila on pourrait dire que c’est tenta gé d’incompétences négatives, on pourrait aussi
s’interroger sur les restrictions du champ de l’article 7, alors c’est sur que l’article 7 donne
aux législateurs le pouvoir de fixer des limites. Est-ce qu’il peut aller jusqu'à exclure certaines
décisions du champs d’application et en particulier le L120-2 qui comporte de véritables
dispenses de participation du public, bon on pourrait s’interroger peut-être que dans les mots
« conformément à » on peut trouver des éléments de solution de réponse parce que si on a une
interprétation très restrictive ça permettrai quand même de dire que se sont des cas très
particuliers dans lesquels en réalité la première consultation a déjà porté sur la même question
que celle qui est dans la deuxième et à ce moment là, on peut s’en dispenser, voila donc
éventuellement une QPC, alors la, mais ça serait trop long je n’en parle pas, mais je le
mentionne simplement pour mémoire, l’idée que même avec la présence de cet article L120-1
on peut se demander si en dehors de toute QPC, on ne pourrait pas quand même invoquer la
violation de l’article 7 par une décision administrative et alors là il faudrait distinguer
d’ailleurs les deux cas ou bien dans l’hypothèse on est quand même dans le champ de l’article
L120-1, exemple un projet de règlement extrêmement compliqué mais pour lequel
l’administration se serait bornée à faire une procédure qui n’aurait duré que 15 jours, j’ai
respecté l’article, est-ce qu’ un requérant ne pourrait pas malgré tout venir dire « oui mais
pour respecter l’article 7 de la charte vous auriez du allez encore plus loin ? C’est insuffisant
le délai de 15 jours au regard de l’article 7, ça c’est l’hypothèse ou on est dans le champ et
puis il y a toute l’hypothèse ou ne serait pas dans le champ et la est ce qu’on peut ou non
invoquer la charte de l’environnement c’est un sujet complexe et il y a des jurisprudences
contradictoires donc je ne m’étendrai pas.
Alors après il y a le sujet «deuxième type de moyen » donc d’une part au regard de la charte,
« deuxième type de moyen » au regard de la convention Darrus, est-ce qu’on pourrait
critiquer l’article L120-1 au regard de la convention Darrus en l’état de jurisprudence, non,
parce qu’il est considéré comme n’étant pas d’effet direct, je suis tout a fait d’accord avec ce
qu’a dit Julien Vetaille et avec ce qu’avait dit avant lui Roni Abraham dans ses conclusions
sur un arrêt gis ti de 1997, qui fait la théorie de l’effet direct et lui proposait mais il n’a pas été
suivi. Il proposait de distinguer pour l’effet direct entre les décisions individuelles et les actes
réglementaires, en disant ok « quand une convention est rédigée de manière très générale on
ne peut pas l’invoquer directement contre une décision individuelle, il n’y a pas d’invocabilité
de substitution en revanche on peut quand même l’invoquer contre un acte réglementaire, il y
a une invocabilité d’exclusion.
262
Voila le type de moyen qu’on pourrait invoquer on voit que le juge va avoir encore beaucoup
de « pain sur la planche », je finirais simplement en disant que je crois qu’il faut être
ambitieux mais réaliste, alors ce que je veux dire par la c’est qu’il faut être ambitieux sur cette
procédure de participation du public et je suis tout à fait d’accord avec tout ce qui a été dit sur
les insuffisances de ce qui est envisagé aujourd’hui, on doit aller beaucoup plus loin
aujourd’hui dans notre démocratie et à l’ instar de toutes les démocraties occidentales ailleurs
il y a encore beaucoup de progrès à faire, simplement il faudra trouver un équilibre, il faudra
quand même être réaliste parce que la procédure, la participation du public c’est pas toujours
la panacée, ça entraine des risques juridiques, et les sociologues mais la c’est la transition
avec cet après-midi nous le dirons moi j’avais été frappé dans le cycle environnement du
conseil d’état je n’en parle pas vous trouverez sur le site qui est très intéressant, des
informations sur le cite internet du conseil d’état mais on a ouvert notre cycle avec une
intervention notamment de Dominique Chenapeur, qui a donné donc le regard du sociologue
et qui de manière, d’ailleurs un peu surprenante ,moi je ne m’attendais pas à ça, qui nous a
mis en garde en disant attention à la participation du public il ne faut pas être trop
enthousiaste parce qu’il y aussi des biais, il y a aussi des défauts, tout le monde ne participe
pas, il ya ceux qui ne peuvent pas parler, ceux qui ne savent pas donc attention ça met de côté
quand même des gens et au regard du principe d’égalité notamment voila il faut quand même
être prudent, voila ce que je voulais dire .
263
• Table ronde
Note : Retranscription par écrit de la présentation orale sans aucune modification.
Michel PRIEUR : L’objet de cette table ronde est de faire émerger ou de permettre d’exprimer
les points de vue de plusieurs acteurs qui vont être amenés à appliquer ces nouvelles
dispositions : les ONG, les entreprises, les collectivités locales, l’administration elle-même.
De voir un peu les réactions de ces groupes représentatifs de certains secteurs, institutionnels
ou d’opinion. Est entendu évidemment que les personnes qui ont bien voulu accepter de venir
cet après-midi parlent, non pas au nom des intérêts qu’ils vont exposer, mais par leur nom
personnel. Nous avons Antoine GATET, directeur de sources et rivières du Limousin,
membre du Directoire Réseau Juridique FNE, ancien étudiant diplômé du droit de
l’environnement de l’Université de Limoges. Robert SAVY, qui est, il faut le redire, doyen
honoraire de la Faculté de Droit et des Sciences Economiques de Limoges, ancien président
de la Région Limousin, Conseiller d’Etat honoraire, ancien Député. Pascale KROMAREK qui
préside le comité droit de l’environnement du MEDEF donc qui va parler au nom des milieux
industriels et Jean-Claude HELIN qui représente le public et les fonctionnaires, Professeur
émérite à l’Université de Nantes. Alors je vais vous soumettre un certain nombre de questions
et je vous donnerais la parole pour ceux qui auront quelque chose à dire sur ces questions. On
va commencer par quelque chose sur lesquelles je ne voudrais pas qu’on insiste trop
longtemps, mais qui est un peu une rétrospective, qui est la question, comment ça se passait
avant 2010 ? Comment les groupes d’intérêts que vous représentez participaient de façon
officieuse à l’élaboration des textes règlementaires avant que désormais soit organisée cette
participation officielle ?.
Antoine GATET : Ca se passait et ça se passe puisque ça se passe encore un peu toujours
comme ça à mon avis. Donc deux points particuliers, à la fois une participation un peu
informelle avec le Ministère dans le cadre de sollicitation directe, à la fois dans le cadre de
participation plus formalisée dans le cadre des organes consultatifs dans lesquels, on l’a dit ce
matin, il y a beaucoup d’organes consultatifs dans tous les domaines de l’environnement. On
peut citer le comité national de l’eau ou le conseil supérieur des installations classiques qui
s’appelle maintenant le Comité Scientifique de la Prévention des Risques Technologiques,
donc un certain nombre de, à la fois institutionnalisés ou non, qui nous permettent d’apporter
des éléments et d’apporter des propositions. Alors la question c’est pourquoi et comment.
Pourquoi, alors historiquement, peut-être un peu pour, par rapport à certaines compétences
juridiques qui se sont développées au niveau des FNE en particulier, souvent historiquement
pour venir soutenir l’activité de l’ancien Ministère de l’Ecologie qui était parfois un peu seul
dans sa politique environnementale. Eventuellement aussi peut être pour prévenir le risque de
contentieux contre ces décisions là. Et comment, en termes de méthode, on va quand même
développer une méthode de participation aux actes règlementaires, notamment au décret avec
un peu sur la forme de la participation au niveau des lois et des amendements législatifs qu’on
peut mettre en place donc avec des propositions d’amendements, des critiques, des choses
comme ça quoi.
Michel PRIEUR : Oui mais alors les propositions d’amendement législatif, ça s’est toujours
fait, c’était facile parce qu’il y avait des propositions d’amendements règlementaires.
Antoine GATET : Oui, oui, oui. C'est-à-dire que quand le Ministère, sur des projets de décret
mais aussi plus récemment on l’a même sollicité sur des projets de circulaire puisqu’il a fait
annuler éventuellement des circulaires donc… Par exemple, dernièrement la circulaire sur la
mise en place des chemins d’aménagement de gestion des eaux sur laquelle on a fait
264
largement évoluer le projet de circulaire. Et en fait ça marche effectivement comme les
amendements législatifs donc on essaye, par article, de motiver une proposition au Ministre
de l’Education et de rédiger la proposition de modification en essayant et en attendant, alors
on le verra, on en discutera peut-être tout à l’heure, en attendant du Ministère une position
officielle. Pourquoi est-ce que cette proposition est prise en compte ? Et pourquoi
éventuellement elle ne l’est pas avec les justifications, pour qu’après on partage et après c’est
sa responsabilité mais au moins on a une transparence et un éclaircissement sur ces points là.
Michel PRIEUR : Alors Robert SAVY, est-ce que les collectivités locales avant 2010
s’intéressaient à l’élaboration des textes règlementaires ?
Robert SAVY : Dans mon expérience, il me semble qu’il y avait deux manières pour les
collectivités territoriales de participer, sous des formes très, très diverses, à l’élaboration des
textes règlementaires. Tout d’abord, il y a, parfois, une consultation des associations prévue,
on va proposer un projet de décret à la suggestion des maires de France ou à la suggestion des
départements ou des régions. Il faut quand même bien voir tout ce que cela peut avoir
d’artificiel parce que, par rapport au contenu du projet de décret, les diverses collectivités
territoriales sont dans des situations très différentes et on ne peut pas imaginer qu’elles
puissent avoir des positions communes, il faudrait des situations très exceptionnelles. Alors ça
sert à quoi ? Et bien c’est un lieu où s’exerce ce que l’on peut appeler le corporatisme
institutionnel. C'est-à-dire que l’association des maires va veiller à ce qu’on a bien donné aux
maires dans les procédures toute la place qui légitimement leur revient, que les régions
veilleront à ce que les départements n’aient pas le monopole de la consultation et
réciproquement. Mais je crois qu’on est relativement loin de l’idée de participation du public.
Alors l’autre forme, c’est la présence d’élus territoriaux dans l’infinité de comités de
consultation qui existe sur le plan national et qui ont à examiner des projets de décret. Et alors
là, quand le représentant de la collectivité est là, ce qui n’est pas toujours le cas, généralement
il a une très grande liberté d’intervention et je ne crois pas qu’on puisse considérer qu’il y a là
une véritable consultation institutionnalisée d’un échelon territorial. Donc je suis relativement
sceptique, ce qui ne veut pas dire que les élus territoriaux, lorsqu’ils sont confrontés à la
gestion de leur collectivité, ne rencontrent pas la participation du public, mais ce n’est pas
autour de textes règlementaires, c’est autour de problèmes concrets sur lesquels j’aurais
peut-être l’occasion de revenir tout à l’heure.
Michel PRIEUR : Pascale KROMAREK, les entreprises n’ont pas attendu 2010 pour faire du
lobbying auprès du ministère de l’environnement.
Pascale KROMAREK : Je ferais mienne la réponse d’Antoine GATET, qui n’a pas parlé de
lobbying mais c’est exactement, en fait, la même façon de procéder. Alors, c’est vrai que les
artères économiques n’ont pas attendu des textes spécifiques pour commencer à approcher les
pouvoirs publics, mais surtout les pouvoirs publics également les ont approchées. Alors le
MEDEF n’est pas seulement concerné par les questions d’environnement évidemment, il est
concerné par toutes les questions de droit social, de droit commercial, de droit fiscal etc. Et
désormais en environnement de la même façon. Et comme disait Antoine GATET, il y a une
concertation et une participation institutionnelle prévue par les textes. En environnement,
c‘est comme il a été rappelé, la participation entre autre au Conseil National de l’Eau, entre
autre au CSPRT en matière industrielle. Mais dans les domaines du droit social, du droit
commercial, fiscal et financier du droit de la consommation désormais également, la
participation se fait dans des quantités d’organismes en fonction des textes qui la prévoie. Et
puis, c’est vrai, il y a une participation beaucoup moins formelle, pratiquement tous les
265
projets de textes législatifs règlementaires et non règlementaires. Je confirme aussi ce qu’a dit
Antoine sur la consultation sur les circulaires sont transmis au MEDEF ainsi qu’à une, deux,
trois autres associations d’acteurs économiques qui ensuite se chargent de diffuser sur leur
fédération membre. Et là en effet, il y a tout un système également de consultations internes à
ces fédérations, c’est un peu ce qu’avait rappelé Antoine aussi, qui permet, dans les délais très
rapides imposés par le Ministère de l’Environnement, d’essayer d’avoir une réaction venant
de ceux qui seront directement concernés. Le MEDEF tout seul a des permanents mais qui ne
connaissent pas le fond des questions, ce sont ceux qui vont devoir appliquer les
règlementations, évidemment, à qui l’on transmet les projets de règles et qui se débrouillent,
je ne peux pas dire autrement, pour rapidement donner les positions. Donc,
institutionnellement, il n’y a aucun doute et de façon non officielle pratiquement dans tous les
domaines environnementaux aujourd’hui. La protection de la nature c’est vrai, là on est quand
même très peu consultés directement au MEDEF sur les projets de décrets et d’arrêtés. Par
contre en étude d’impact, enquête publique etc., oui on est consultés. Mais le Grenelle a
permis une éclosion de ces procédures et le MEDEF a participé en fonction d’organisation
interne et de gouvernance interne sur lesquelles on pourra revenir, le MEDEF a participé
extrêmement activement à au moins un tiers des comités opérationnels, des commissions
crées pour élaborer les propositions Grenelle.
Michel PRIEUR : Jean-Claude.
Jean-Claude HELIN : Oui moi je suis tenté de demander un joker sur le point de savoir quelle
est la position des administrations et notamment des administrations centrales avant la
réforme. Seulement là, je pourrais m’autoriser à en parler avant la réforme mais pas à ma
position institutionnelle. Je voudrais simplement réagir un peu en universitaire avec
l’expérience qui a été la mienne sur le terrain pour dire deux choses simplement. Il n’y a pas
de position de l’administration, il n’y a pas plus d’administration avec un choral de public et
en définitive, il y a une espèce d’atomisation de l’administration avec des intérêts divers et
parfois même complètement contradictoires. Et cette contradiction elle traverse non seulement
les administrations, on va dire dans leur dimension institutionnelle mais même une
administration elle-même. Je me souviens des débats interminables au sein du Ministère de
l’Environnement sur l’élaboration de la charte de la concertation, où d’un côté il y avait le
direction de la protection de la nature qui poussait effectivement à l’élaboration de cette
charte qui développait le mécanisme de concertation d’une façon intelligente et puis ceux qui
représentaient effectivement les installations classiques qui ne voulaient absolument pas de ce
type de dispositif. Et là, c’était même à l’intérieur d’une seule et même administration que se
développait la contradiction. Alors ne parlons pas des positions divergentes entre
administrations qui n’ont effectivement pas grand-chose à voir. La deuxième observation que
j’ai été amené à faire était que les administrations, et je rebondis un petit peu sur une des
observations qui a été faite à cette tribune, sont de plus en plus préoccupées, lorsqu’elles y
abordent des textes, du risque contentieux. Mais avec au fond, une position un peu
particulière, on n’échappe pas au risque contentieux, c'est-à-dire à l’exercice du recours.
Qu’on le veuille ou non, il peut y avoir des recours et la conception qui prévaut dans notre
système juridique qui reste l’héritier d’un modèle autoritaire, c’est que il y a une
administration qui décide, alors de façon plus ou moins complexe, on va en parler cette aprèsmidi, et si on n’est pas content, on fait le recours. Donc on n’échappe pas au recours parce
que le recours traditionnellement est très ouvert et depuis le 19ème siècle devant le Juge
administratif. En revanche, vers quoi on essaie de s’orienter, c’est la protection du risque
contentieux au fond, c'est-à-dire ne pas perdre le recours et c’est d’autant plus important que
quand les processus administratifs sont très longs et je pense notamment à l’élaboration de
266
documents de l’urbanisme. Je pense au SCOTT par exemple, il faut quatre ans pour élaborer
un SCOTT. Lorsque sur une question simplement procédurale, le document est annulé, ça
veut dire qu’il faut repartir pour quatre ans et donc on a un vrai problème aujourd’hui, on va
sans doute en parler, du rapport entre la procéduralisation, l’efficacité de l’action
administrative et la question du recours. Et on voit bien que d’une façon, moi j’ai été très
frappé par ça, la jurisprudence du Conseil d’Etat, notamment en matière d’urbanisme où le
problème des actes qui sont longs a élaborer sur des procédures complexes, tente de
neutraliser les effets du recours, alors par toute une série de techniques qu’on connaît bien, là
en tant que juriste. Et c’est une mauvaise réponse me semble-t-il à une bonne question. Voilà.
Michel PRIEUR : Alors tu évoquais la charte de la qualité de la règlementation. C’est
l’occasion pour mentionner cette circulaire du premier ministre RAFFARIN du 30 septembre
2003 sur justement la qualité de la règlementation. Et dans cette circulaire de 2003, il était dit
expressément que les ministères doivent associer les administrés à l’élaboration de la
règlementation et c’était pas que l’environnement, c’était pour tous les ministères, donc en
2003, une directive donnée par cette circulaire dans tous les Ministères qui a abouti à
l’adoption en 2004 dans chaque Ministère je pense, mais en tous les cas dans le Ministère de
l’Environnement de la charte de la qualité de la règlementation au sein du Ministère de
l’Environnement qui date du 15 novembre 2004. Et dans cette charte de la qualité de la
règlementation, il est fait état effectivement là aussi de la participation, de la consultation la
plus large possible à l’élaboration du processus décisionnel etc et aussi, et ça fera plaisir à nos
étudiants la nécessité pour le Ministère de l’Environnement de renforcer le rôle des juristes
dans la production normative. Alors donc il y a des débouchées là qui sont ouverts depuis
longtemps et qui vont encore être ouverts, je voudrais maintenant vous interpeller sur, avant
de voir les modalités de la participation sur la question de la finalité de la participation
pourquoi ca a été évoqué un peu et j aimerais avoir votre réaction sur, alors par rapport à la
réforme et tel qu’on peut supposer qu’elle servira a quelque chose. L’intérêt de la réforme estil d’aboutir à une meilleure décision de satisfaire à l’exigence de participation du public, de
mettre en lumière la diversité des intérêts contradictoires ou comme on l’a évoqué tout à
l’heure de légitimer la décision publique, donc c’est en réalité toutes les hypothèses qui
concernent la finalité même de la participation que je voudrais que vous puissiez commenter.
Antoine.
Antoine GATET : Moi il y a un truc qui me gêne par rapport à l’article 244, je préfèrerais
qu’on parle qu’on parle de l’article L120-1 et L120-2 du code de l’environnement parce que
pour moi cette évolution si s’en est une, n’a rien à voir avec le processus Grenelle puisque
comme l’a bien dit le professeur PRIEUR, elle était pas dans le cadre des discussions et des
tables rondes. Elle n’a pas fait l’objet d’un compromis par rapport à cette question là et elle a
été apportée au dernier moment dans la loi Grenelle 2 donc c’est…
Michel PRIEUR : Mais, elle était déjà dans une circulaire de 2003.
Antoine GATET : Oui, mais que ça soit la loi Grenelle 2 qui l’ai porté, très bien, ça aurait pu
être à mon avis n’importe quelle autre loi sur le coup pour faire en sorte que l’Etat soit enfin
en conformité avec la charte de l’environnement à l’article 7 de la charte de l’environnement.
Pour nous la principale finalité c’est celle-là. Par contre, le risque éventuellement que moi en
tout cas j’y vois, qui est lié d’ailleurs au Grenelle de l’environnement, c’est la question du lien
entre concertation et compromis. Parce que de plus en plus, on essaye de nous faire
comprendre que la participation implique le compromis sur une question et le compromis sur
une question emporte le fait de ne pas s’opposer et de ne pas venir contrecarrer, par un
267
contentieux en particulier, la décision qui a été mise en place collectivement. Et sur cette
dérive, un peu, de la participation, qu’on peut entrevoir dans le cadre de ces procédures là,
moi je veux bien qu’on me dise ça, mais à une seule et unique condition, c’est que les
garanties procédurales du moment de la participation, qui sont à mon avis les deux principales
problématiques, le moment de la consultation et la prise en compte effective de la
consultation, qu’on ait des garanties procédurales pour faire en sorte que ces deux points là
soient vraiment pris en compte. Et si ces points là sont pris en compte, éventuellement je veux
bien avancer vers la question des compromis, mais qu’on la présente de plus en plus comme
ça, c’est quelque chose qui m’embête. Donc l’article L120-1 du code de l’environnement c’est
très bien, enfin de toute façon c’est une nécessité, il faut qu’on y arrive. Et on revient sur ce
qu’on disait ce matin, sans garantie procédurale, qu’elle soit législative ou règlementaire, à
mon avis on n’avancera pas beaucoup plus que ce qu’on fait aujourd’hui. Alors on parle de
lobbying, en ce moment à France Nature Environnement on ne parle plus de lobbying. C’est
d’ailleurs très rigolo, la terminologie, la direction de France Nature Environnement a décidé
que maintenant on faisait du plaidoyer. Alors c’est le nouveau terme qui est largement partagé
au niveau international. Donc on ne fait plus de lobbying parce que c’est un gros mot, parce
que ça emporte la protection de l’intérêt privé pour le coup et de l’intérêt particulier et le
mouvement a dit nous on ne soutient pas un intérêt particulier, alors au niveau communautaire
on parle de lobbying pourtant malgré le… et du coup on parle de plaidoyer. Donc, si vous
voyez le mot plaidoyer à l’avenir ça concerne le lobbying. Et on reviendra éventuellement sur
la question procédurale après, si on y arrive après.
Michel PRIEUR : Robert SAVY. Les finalités à quoi ça sert ?
Robert SAVY : Oui alors moi je n’ai pas suivi les évolutions récentes du vocabulaire, si bien
que je parle un peu à la manière d’autrefois. Et il me semble qu’il y a deux mots que je n’ai
pas entendus depuis ce matin et dont l’absence moi m’étonne un peu. Je n’ai pas entendu le
mot intérêt général et je n’ai pas entendu l’expression choix politique. Et il me semble quand
même que tout cela ne devrait pas être indifférent à notre propos. Alors, à quoi peut servir ce
qu’on appelle la participation du public ? A mon sens elle doit complètement respecter la
liberté de choix politique final de l’autorité compétente. Mais là c’est le risque qu’on prend
quand on fait venir un élu politique à la tribune, il aura du mal à sortir du schéma de la
démocratie représentative et de ses sanctions. Alors il me semble que on est dans le stade de
la préparation de la décision et à ce moment là, c’est vrai qu’il faut que l’autorité qui décide
soit la mieux informée possible des conséquences de sa décision. D’où l’intérêt de la
consultation, l’intérêt de l’expression spontanée des positions. Mais il me semble qu’il va
falloir qu’à un moment donné, l’autorité compétente fasse le tri entre toute une série d’intérêts
parfaitement légitimes mais qui sont différents. Il y a des intérêts personnels, donc il est bien
naturel qu’ils soient défendus, il y a des intérêts collectifs et puis il y a l’intérêt général. Et je
crois que la phase de participation du public, ça doit permettre de mettre sur la table tous les
intérêts personnels et tous les intérêts collectifs qui risquent d’être affectés par la décision
pour que, après, l’autorité compétente puisse, elle, faire son travail. Au nom, non pas d’un
intérêt général abstrait et universel, parce que c’est une décision politique mais au nom de sa
conception de l’intérêt général. Alors voilà le schéma que j’imagine, parce que je suis bien
obligé de l’imaginer.
Michel PRIEUR : Pascale.
Pascale KROMAREK : Pour rebondir sur ce que vous venez de dire, Monsieur, je me suis
demandé si l’espèce de timidité que nous constatons dans la rédaction de l’article 244 ne
268
serait pas due au fait que l’état se réserve le droit de décider. Si vous suivez un peu les débats
en ce moment dans le cadre du Grenelle, on entend ici et là quand même, des propos qui sont
un peu étonnants pour certains d’entre nous qui sommes habitués aux conceptions très
traditionnelles. Une Secrétaire d’Etat au Ministère de l’Environnement avait déclaré que oui,
elle espérait qu’on arriverait à une décision à cinq. Visiblement ça n’est pas ce qui inspire la
rédaction du 244 bon mais j’en reste là, c’est au bénéfice du doute. L’intérêt de la réforme,
bon oui sûrement c’est de permettre la participation du public, oui conformément à la charte,
conformément à la convention de ARUS. Mais les opérateurs économiques y voient quand
même encore plus de possibilité. D’abord l’intérêt d’une meilleure règlementation, oui. Si il
est possible de faire valoir des critiques ou des suggestions par rapport à des interrogations sur
la cohérence interne entre des dispositions du même texte, on commence par ça, très souvent
on n’a pas de cohérence interne. S’il est possible de faire valoir des observations sur le risque
d’incohérences entre une règlementation qui va venir et celle qui existe déjà, et dieu sait qu’il
y a des incohérences aujourd’hui, c’est déjà un gage d’une meilleure règlementation et d’une
meilleure lisibilité. S’il est possible de faire sortir des scories, j’ai là un exemple
extraordinaire, une circulaire qui dans la mouvance de la loi de juillet 2003 sur les risques
technologiques, circulaire qui vient à l’appui de tous les textes règlementaires qui concernent
les PPRT, la façon de faire des études de danger, de définir les zones de risque etc. Une
circulaire contient un glossaire qui dit textuellement que lorsque la loi ou le décret parle de
risque, il faut comprendre danger, que lorsqu’il est question de danger, il faut comprendre
aléa etc. C’est effectivement un exemple absolument utopique mais il y en a d’autres qui sont
moins révélateurs mais bon là, évidemment, tous ceux qui étaient concernés, et pas seulement
les juristes quand on a vu ça mais, quelques opérateurs économiques, pas tous quand même,
quelques ingénieurs de haut vol ont dit : « Mais qu’est ce que ça veut dire ? ». Bon là, je dois
dire qu’effectivement il en va de la meilleure lisibilité, éviter un peu le jargon technique, nous
le savons tous, nos règlementation environnementales, même dans des décrets, sont parfois
déjà très techniques et déjà très sophistiqués et avec un certain jargon qui se développe au
hasard des arrêtés et qui éclos complètement dans les circulaires et guides ministériels. Ca ne
facilite pas toujours effectivement quand même la compréhension. Alors nous ne savons pas
si le public participera sur l’élaboration de circulaires, qui dans la théorie générale quand
même du droit, d’après ce que j’ai appris, n’ont pas de valeur règlementaire ni législatives. Or
de plus en plus, nous sommes en présence quand même de circulaires qui contiennent des
dispositions qui clairement deviennent au moins règlementaires. J’ai un exemple dans la
circulaire de 2005 en matière de pollution des sols, 2007 pardon, février 2007, c’est assez
révélateur de ce point de vue là. Donc une meilleure lisibilité, une meilleure cohérence et à ce
moment là, en effet, on arrivera à mieux s’interroger sur la possibilité d’adapter soi-même, de
s’adapter au texte et donc de mieux s’interroger sur les possibilités que les opérateurs
économiques auront de les mettre en application. On pourra essayer d’anticiper l’application
de façon concrète et donc de façon pratique et intelligente en réalité. Et en plus effectivement,
on se permettra une traçabilité des opinions. Si il y a réellement observation, si ces
observations doivent un peu servir à quelque chose, espérons que le décret le permettra, à ce
moment là il y aura nécessairement une trace quelque part de ces observations. Et les modes
actuels de conservation des données permettraient de les conserver. Et on pourrait au fur et à
mesure de la mise en application d’une règle, vérifier si les attentes exprimées au moment des
observations sont vérifiées et si les critiques sont vérifiées. Et on permettrait comme ça une
certaine adaptabilité avec la possibilité de modifier en les améliorant les règlementations. Au
lieu de vouloir faire une règlementation pour l’éternité, ce qu’on espère toujours, c’est
compréhensible de la part de celui qui rédige et de ceux qui adoptent les règles, mais pour
ceux qui les appliquent, ça n’est pas comme ça donc il faut commencer à essayer d’avoir cette
vision d’adaptation régulière mais cela passe par la nécessité d’évaluer, en effet, la façon dont
269
l’arrêt est appliqué et d’évaluer son efficacité, ce sont deux choses différentes. Alors, c’est
l’espoir, que effectivement, nous mettons dans cet article 244, en effet, une réelle amélioration
de la législation. La prise en compte des intérêts contradictoires, certes, mais en soi ça n’est
pas très intéressant, excusez-moi. Mais alors par contre ce qui est intéressant, c’est que cela
obligerait à ce que ces intérêts s’expriment de façon claire pour être compris, ça n’est pas
toujours le cas non plus dans des participations institutionnelles, donc clarté et clarification
des positions des uns et des autres, et ensuite à partir de cela effectivement, on peut essayer de
concilier et rapprocher des points de vues. Alors Antoine parlait de compromis, le vocabulaire
officiel, je crois, est consensus quand même, mais nous sommes bien d’accord que de temps à
autre, la frontière n’est pas tout à fait claire entre les deux. Mais au moins, on peut essayer de
concilier et réconcilier des points de vue et si on n’y arrive pas, l’intérêt de l’exercice est
d’abord d’avoir clairement des positions exprimées et d’exprimer des enjeux différents.
D’abord comprendre en quoi les uns et les autres n’ont pas la même position par rapport à un
texte, c’est déjà quelque chose.
Jean-Claude HELIN : A la question difficile qui est posée, je voudrais faire une fausse
réponse et en trois temps. La première, c’est que sur la finalité de la loi, on ne la connaît pas.
On a un objet juridique le 244, on sait pas d’où il vient, personne je crois encore ne puis dire
d’où il vient. On sait simplement qu’il se situe dans un courant qui est favorable à son
introduction dans l’ordonnancement juridique mais finalement on en sait pas plus et ce qu’il
va donner, c’est ce que les acteurs vont en faire pour l’avenir. Donc sur ce que, quel était
l’objectif poursuivi, personnellement, je n’en sais rien, je n’en sais rien. Ce que peut-être on
peut dire c’est que, on a beaucoup réfléchi depuis un certains nombres d’années à la raison
pour laquelle on met en place des processus participatifs, alors l’amélioration, effectivement,
de la qualité des textes, la recherche d’un consensus, ou d’un compromis, ce que je puis dire
c’est que tout cela, c’est éventuel. C'est-à-dire que l’amélioration de la qualité des textes,
pourquoi pas mais c’est pas certain, on peut se retrouver effectivement avec des textes d’une
très grande complexité, précisément à travers de ces processus participatifs. Deuxième chose,
recherche d’un consensus, le consensus c’est le résultat éventuel recherché si on arrive à un
consensus, c’est merveilleux. Si on arrivait à un compromis, c’est déjà un peu moins bien
mais quelques fois, il n’est pas possible de trouver ni un consensus ni un compromis dans ces
dispositifs, il faut bien effectivement que quelqu’un décide et donc la recherche d’un
consensus c’est encore une fois un objet souhaité mais éventuel. La deuxième série
d’observations que je voulais faire, c’est que finalement, elle m’était suggérée par
l’intervention de Sandrine et de Cécile, c’est qu’en réalité il y a une attitude qui est très
complexe à l’égard de la société civile, aujourd’hui ou en tout cas des citoyens, à l’égard des
processus participatifs, c’est cette attitude qui est au fond d’attente, on ne peut récuser, on ne
peut pas en soi récuser le principe de la participation et on s’en méfie. Comme si il y avait une
espèce de contradiction incomplète, si vous voulez dans la position dans laquelle on se trouve,
et je me souviens quand 1968, une partie d’entre vous n’était pas née, les étudiants scandés
sur le ton des lampions, participation au piège à cons, alors derrière la brutalité de la formule,
il y avait un vrai problème qui était au fond la finalité de la participation. Est-ce que c’est en
réalité un moyen de partager le pouvoir, un moyen autre d’exercer le pouvoir ou est-ce que
c’est un moyen de capter le pouvoir ? Et cette question là, nous l’avons effectivement en
permanence sur les bras. Donc derrière cette formule un peu brutale, il y a cette question, je
crois enfin c’est pas les juristes qui peuvent y répondre mais je pense que du point de vue de
la sociologie et de la science politique, c’est cette éternelle question de la position du public
par rapport à la question du pouvoir et de son exercice. Et puis la dernière observation, et
c’est l’intervention de Robert SAVY qui m’y fait penser, c’est qu’au fond, en toute
hypothèse, quelque soit la finalité recherchée ou éventuelle, on se trouve devant un nouveau
270
mode de construction de l’intérêt général, et je crois que c’est une nouvelle façon de
construire un intérêt général avec deux préoccupations qui me paraissent, effectivement,
intéressantes peut-être à observer mais plus du point de vue de la science politique que de la
sociologie que point de vue du droit, c'est-à-dire qu’on est docté dans un vieux modèle où le
droit de la consultation dans sa forme néo-corporatisme faisait que la participation était
associalement institutionnelle via la consultation qui se faisait avec une représentation
organisée. On se trouve maintenant devant des mécanismes beaucoup plus complexes où on
fait appel à des individus atomisés, participation du public, on ne sait pas ce que c’est le
public, on en a parlé ce matin, mais il y a une espèce de construction de l’intérêt général où
les intérêts privés participent officiellement à la construction de cet intérêt général sous des
formes extrêmement diverses alors organisées par les porteurs d’intérêts, ce que évoquait ce
matin Julien, il y a des institutions porteuses d’intérêts. Et la question est de savoir, au fond,
qui va porter les intérêts des citoyens isolés dans ce cadre là ? Voyez, qui et comment ? Et on
ne sait pas résoudre cette question, mais il me semble que ce qui change un peu, parce que ce
néo-corporatisme, cette association des intérêts, c’est vraiment une vieille question et depuis,
on va dire depuis le début du XXe siècle, le droit de la consultation qui s’est développé dans
les années 30, montre effectivement qu’il y a déjà ces mécanismes de participation. Donc de
mon point de vue, on est un peu dans la continuité de ce mouvement avec une inflexion, sauf
que cette fois-ci, c’est des intérêts organisés et inorganisés et que la question de la pesée des
intérêts se fait encore plus présente aujourd’hui qu’elle ne l’était autrefois parce que la
formulation en définitive de l’expression de ces intérêts n’est pas évidente, on ne sait pas
formaliser la position du public, parce qu’il n’y a pas de public. Et nous, juristes qui sommes
attentifs à cela, ben on peut pas le faire. On sait formaliser la position d’une institution, le
MEDEF a une position, même si il y a à l’intérieur du MEDEF des positions divergentes, la
position de la fédération nationale de l’environnement, elle est, et finalement, le résultat de
toute une série de discussion, elle est formalisée. Mais la position du public, on ne sait pas ce
que c’est, donc ça nous pose des problèmes tout à fait intéressants mais qui en même temps
montrent que derrière la question de l’intérêt général où on a vécu pendant très longtemps
dans le droit administratif avec cette idée que l’administration définissait seule l’intérêt
général, ce qui est faux, elle a jamais défini seule l’intérêt général à partir du moment où on
avait mis en place des mécanismes de consultation, elle participait ou ces mécanismes de
consultation participaient à cette construction. Mais cette fois-ci, la question est de savoir si,
comme dans les administrations Américaines, l’administration est un peu en dehors et se
borne à être l’arbitrage des intérêts collectifs ou si son propre intérêt est mis en balance avec
d’autres intérêts, alors a-t-elle un intérêt propre, est mis en balance avec d’autres intérêts et
comment va se faire la pesée de ces intérêts ?
Michel PRIEUR : Alors on peut aborder maintenant les modalités de la participation en deux
temps. D’abord, est-ce que vous pensez que les ONG, les entreprises, les élus, les
fonctionnaires vont vouloir utiliser l’article L121 et L122 sauf que L122 justement, ça leur est
interdit de l’utiliser. Et est-ce que dans vos groupes, il y aura des participants ? Et puis
ensuite, on abordera les modalités. Donc d’abord, est-ce que vous pensez qu’il va y avoir une
volonté d’utiliser le nouveau système et est-ce qu’il y aura véritablement des volontaires
capables de l’utiliser ?
Antoine GATET : Alors, sur la capacité à l’utiliser, on utilise déjà la participation dans le
cadre en particulier des organes consultatifs et ça rejoint les questions procédurales enfin, on
aura envie de l’utiliser si on nous démontre que ça sert à quelque chose. Alors, d’abord, que
ça sert à quelque chose et surtout si on nous démontre que on nous appelle et nous demande
notre avis à un moment opportun. Donc on a ici les deux conditions qui a mon avis sont
271
essentielles, c’est le moment de la consultation et là je pense qu’on est assez d’accord pour
une fois, enfin ça nous arrive d’ailleurs heureusement, avec le MEDEF sur ces points là. On
aboutirait à une participation effective et qui ira dans le bon sens si d’abord on discute sur le
diagnostic et sur les objectifs du projet qu’on nous soumet. Parce que en matière de décret
plus qu’ailleurs, si un acte règlementaire doit intervenir, il doit intervenir pour remplir un
objectif particulier qui lui est assigné, par la loi par exemple mais pas forcément. Et il doit
aussi, il se base sur un diagnostic qu’il faut commencer par partager et je pense que la
première participation qui doit aboutir et qui peut servir à quelque chose, c’est de participer et
de discuter ensemble du diagnostic. Et là, trop souvent, on vient nous consulter nous, sur des
décrets de façon informelle, maintenant ça sera formalisé éventuellement, sur des projets sur
lesquels on n’est pas d’accord sur le diagnostic, que nous dire il faut réformer les délais de
retour contentieux en matière des CPE. Pourquoi ? Parce que les agriculteurs sont venus nous
voir, ils nous ont qu’il y en avait marre qu’on mette deux ans à avoir une autorisation.
Résultat on fait un décret pour réformer les délais de recours contentieux. Alors c’est un très
bon exemple cet exemple là parce que, on n’est pas forcément en désaccord sur la nécessité,
sur l’intérêt éventuel de réformer les délais de recours, par contre on est en désaccord sur le
diagnostic qui a conduit à cette réforme là et si on est en désaccord sur le diagnostic, ça veut
dire que le contenu du premier projet ne répondra pas à la bonne question selon nous, et
résultat on va avoir une opposition frontale, ce qui s’est passé d’ailleurs, et ça va finir au
contentieux éventuellement comme on l’a vu dans d’autres cas aussi. Donc on a ici un
problème sur le moment de la consultation et sur son articulation avec les organes
consultatifs. Et le deuxième problème qu’on a, donc pourquoi pas, enfin on le fera si on nous
dit ça, le deuxième problème c’est la question de la prise en compte de la participation et là
aussi on se rejoint, on sait faire parce que certains services du Ministère le font notamment en
matière d’installation classée. On sait faire des tableaux de bilan de participation, on sait faire
des tableaux sur un projet de texte, que ça soit une loi ou un décret, avec des tableaux sur tel
alinéa ou tel article, qu’elle était la proposition du MEDEF, des associations, des syndicats et
autre et qu’elle est en face la réponse du ministère. La réponse du Ministère, c’est considérer
que c’est légitime, donc je modifie le projet, c’est pas légitime parce que mon projet politique,
et là pour le coup on le verra après avec le projet politique, il sera transparent. Le projet
politique c’est de ne pas prendre en compte cet aspect là du problème et du coup gérer avec
lui la proposition associative et après on sait, et puis nous régulièrement quand on participe
avec le Ministère sur des projets de décret, très souvent, si on a reçu ce tableau, il y a plein de
points qu’on ne va même pas remettre sur la table parce qu’on aura accepté et on aura compris
la motivation de l’état pour évacuer cette proposition, qu’on aura formulé de façon
effectivement claire. Et là je rejoints tout à fait ce qui a été dit, ça permet aussi d’avoir une
concertation et une participation qui est claire avec effectivement chacun qui apporte ses
arguments, qui fait ses propositions de modifications et l’Etat en face qui explique son projet
politique en expliquant pourquoi il les prend en compte ou pas. Donc je pense que la clé, la
méthode, elle existe et elle est sur ces deux points là. Le moment de la consultation, pour nous
c’est le plus en amont possible et le plus en amont possible c’est sur les diagnostics d’abord et
sur la prise en compte de la participation avec notamment ces outils que sont les tableaux de
préoccupation de chacun. Donc dans ces conditions là bien sûr qu’on va participer mais on ne
peut pas aujourd’hui, on ne le fait pas aujourd’hui, systématiquement, parce qu’en ce moment
on a les 150 ou 200 décrets de la loi Grenelle 2, qu’on ne sait pas où on va, qu’on nous a pas
expliqué dans quelle mesure ça allait arriver, on voit arriver les décrets, on nous dit dans 15
jours il faut que vous nous donniez votre position. Alors des fois, c’est ce qui est arrivé sur le
décret enquête publique, il faut nous donner votre position dans 15 jours, nous on fait tout
pour donner une position dans 15 jours, on a une réunion au ministère, depuis plus rien. Donc
n n’a aucune nouvelle donc on nous a demandé de faire ça dans 15 jours et ça fait depuis fin
272
septembre, plus de nouvelles sur les projets de décret. Donc dans des méthodes comme ça, on
a une énergie à porter ailleurs pour le coup, on préfère aller attaquer le décret estuaire pour
que, voilà.
Robert SAVY : Moi je ne sais pas bien répondre à une question comme celle là. Je crois que
du point de vue des collectivités territoriales, le nouveau texte ne changera pas grand-chose.
Simplement si on se sert de ce dispositif, il y aura des matériaux d’information qui seront mis
à la disposition de tout le monde et ça, ça ne fait pas de mal. Enfin ça ne me paraît pas avoir,
pour les collectivités territoriales beaucoup de conséquences. Sur la question des participants,
alors là je dois dire que je n’ai pas entendu depuis ce matin d’exemple très significatif de
participations nombreuses, enthousiastes et fécondes du public à des projets d’acte
règlementaire. Et la question de savoir comment représenter les gens qui gardent le silence est
une question qui n’est pas insoluble, elle n’est pas insoluble. Je considère moi que lorsque j’ai
été élu, j’ai été élu avec une participation du public si on peut l’appeler comme ça, qui était
relativement importante. Alors pardonnez mon plaidoyer pour le système représentatif mais il
arrive que un représentant soit aussi élu à la suite d’une participation du public. C’est une
contribution probablement inattendue à votre débat mais de temps en temps peut-être faut il
rappeler ces choses.
Pascale KROMAREK : Si je peux me permettre une petite anecdote. L’histoire des délais de
recours, effectivement, et ça personne ne l’avait demandé parmi les participants au Grenelle,
c’est un Ministère, c’est un fonctionnaire d’un Ministère qui n’est pas celui de
l’environnement, mais qui est Bercy pour ne pas le nommer, qui a eu cette idée, peut-être
soufflée par quelqu’un mais qui ne s’est jamais manifesté, qui a dit : « Mais les 4 ans là, c’est
quand même très long, qu’est ce que ça veut dire ? » Bon, personne n’a réagit, a dit 4 ans
c’est long. Entrepreneur, ça ne nous gêne pas, je ne sais pas ce qu’on répondu les ONG mais
sans doute on n’a pas tellement vu non plus ce que ça pouvait signifier et ça a été acté comme
une des conclusions à nourrir dans la table ronde. Et on s’est retrouvé avec un échéancier
d’actions à mener et il y avait entre autre raccourcissement des délais de recours. On a été
confronté à la chose, on a été devant un projet de décret en effet, pas terrible. FNE avait une
position absolument logique et je dois dire que juridiquement, personnellement j’étais
d’accord avec beaucoup de choses, ça n’était pas soutenable par rapport à ce que ça aurait
entraîné comme modification dans l’ensemble des procédures en matière d’installation classée
etc, ça a été une petite révolution comme ça juste sur un coup de tête, pardon pour
l’expression mais c’est un peu ça. Donc on a trouvé un biais, consensus, compromis mou etc.
mais parce qu’en plus il y avait un délai d’application de faire sortir un décret d’application
qui était fixé à, je ne sais plus quand, septembre, enfin toutes les conditions étaient réunies
pour qu’effectivement la participation ne marche pas bien. Voilà ça c’est pour la petite
histoire mais c’est vrai que tout ça, ça joue pour avoir une participation correcte. Si ceux qui
sont intéressés ne sont même pas au courant qu’il va y avoir un texte, si on ne leur laisse pas
le temps de réagir, ça ne peut pas donner quelque chose de terrible ça c’est vrai. Alors
probablement que le MEDEF et les fédérations professionnelles et les acteurs économiques
vont vouloir participer, nous sommes des acteurs à part entière de la société civile comme tout
le monde dans le public et comme chacun des corps constitué du Grenelle, là les 5 acteurs du
Grenelle. Nous sommes également dedans mais comme le dit très bien monsieur Antoine, on
participera si on à l’impression que ça sert à quelque chose. Il faudra aussi que la frontière
avec les participations institutionnelles soit correctement délimitée, qu’on n’entre pas en
concurrence entre une participation 244 et une participation institutionnelle et de toute façon il
y aura la participation, enfin probablement, la participation informelle. Alors là, comment ça
sera géré ? Nous n’en savons rien donc ça va être un élément quand même assez important.
273
Mais l’un des problèmes pour la participation des acteurs économiques, ça va être de savoir,
et là je reviens à ce que disaient nos deux intervenantes du début d’après-midi, est-ce que ça
va être les PDG, les directeurs de société plus les directeurs financiers plus le dernier salarié
qui vont tous donner un avis ? Ca n’aura pas beaucoup de sens quelque part. La somme,
comment avez-vous dit ? La somme des dépositions individuelles risque de ne pas être tout à
fait assez efficace donc il faudra que ça soit une expression d’un corps constitué qui sera une
fédération mais là, la question devant laquelle nous nous trouvons déjà et les ONG au
combien aussi, de savoir qui parle, au nom de qui, comment se forme la position qui peut
représenter au mieux les intérêts de chacun des membres qui constituait la fédération donc ce
sont déjà des associations qui sont dedans et il y a une fédération par dessus. Ca c’est quelque
chose qui va, je faisais allusion tout à l’heure à un problème de gouvernance, c’est quelque
chose en effet qui va obliger probablement, à plus de gouvernance si on voit que ça vaut la
peine, parce que ça ne servirait à rien de s’engager dans des réflexions et des actions si
effectivement la participation ne conduit pas à grand-chose mais si elle devait conduire à
quelque chose, il faudra probablement en passer par là. Et ça signifiera aussi qu’à l’intérieur
des entreprises même, il faudra dégager une position et je vous assure que pour avoir travaillé
chez Total c’est pas évident en matière d’environnement d’avoir une position commune.
Parce qu’il y a les spécialistes de l’environnement qui sont des ingénieurs. Il y a des juristes
généraliste, il y a des juristes d’environnement, en général on parle à peu près la même langue
mais pas toujours quand même. L’urbanisme par exemple, le droit social, le droit fiscal contre
environnement ça peut arriver. Il y a ce qui dirigent qui ont les cours de la bourse etc. Donc il
faudra avoir de réelles positions concertées. En ce moment ça marche parce que ça reste au
niveau des juristes et des ingénieurs environnement, mais si tout d’un coup c’est plus
formalisé tout ça, il faudra effectivement que ce soit mieux formalisé aussi dans les
entreprises, et ensuite par ricochet comme je disais dans les fédérations. Ca va être, ça ça va
être un vrai challenge. Ca serait les conditions.
Jean-Claude HELIN : La question posée par Michel est-ce que les acteurs vont vouloir
s’emparer de ce mécanisme, je serais tenté de dire d’abord que, est-ce que la question se pose
bien dans ces termes là, c'est-à-dire que les porteurs d’intérêt ils ont évidemment intérêt à
s’engager. La politique de la chaise vide dans ce domaine si on offre des possibilités de
participation, c’est pour le moment la pire des choses. Et donc pour eux ceux qui sont
représentants institutionnels d’intérêt, il faut s’engager et la question ne se pose même pas,
dans ces termes là. Y’a pas véritablement de choix. Pour le public qu’on dit concerné ou le
public d’une façon générale, ça me parait quand même beaucoup plus complexe. Moi j’ai été
frappé à travers les quelques études de terrains que j’ai pu faire, de ce que par exemple sur les
documents, on va dire d’aménagement, dont la dimension spatiale est considérable, je pense
au DTA, je pense au SCOTT, et dont l’horizon temporel est éloigné, 5 à 10 ans. La capacité
de mobiliser le public à différencier elle est pratiquement nulle. J’ai vu par exemple organiser
leur endoscote, à, c’était tout à fait sympathique, à Lorient, ceci dit ça mobilisait une centaine
de personnes à vélo. Je suis pas certain en définitive si vous voulez que ça permettait de
sensibiliser l’ensemble de la population, et l’élaboration de la SCOTT. Donc ce qu’on voyait
bien sur ces documents, qui sont encore une fois d’un horizon temporel éloigné, une dizaine
d’années, d’une dimension spatiale considérable, que là autant la concertation institutionnelle
fonctionne bien, autant la participation du public c’est extrêmement difficile à mettre en
œuvre. Hors ça coûte cher, et on ne pourra pas évacuer cette question du coût, en raison du
résultat de la participation, parce que la valeur ajoutée et si vous voulez la participation du
public dans ce cas-là s’avère effectivement faible. La deuxième observation que je voudrais
faire c’est que sur ce thème de la participation, les sollicitations à participer dans la vie
quotidienne des uns et des autres est innombrable. J’ai dit souvent que finalement ça
utiliserait une mi-temps complet d’un retraité. Entre la participation à la vie scolaire des
274
enfants, des petits enfants, la participation à la chorale. Alors ce qu’on avait par exemple,
même dans la, j’ai deux exemples si vous voulez, un exemple institutionnel qui m’a beaucoup
frappé dans ma carrière, les chambres de l’agriculture ont exigé d’être présent dans des tas
d’institutions, et notamment d’être constamment présent dans l’élaboration des plus, des
documents de l’urbanisme. Le résultat c’est que ça mobiliserait 5 à 6 personnes au sein d’une
chambre de l’agriculture pour être présent simplement dans les réunions de plus. Résultat, ben
ils y vont pas. Donc il faut faire attention à cet excès et pour ce qui concerne les particuliers
c’est un petit peu la même chose hein il me semble que là on doit se poser la question de
savoir pourquoi on va participer et à quel moment. Et puis la troisième observation c’est
Antoine qui m’y fait penser c’est qu’en définitive pour un juriste le droit c’est d’abord des
questions avant d’être des réponses et que si les questions ne sont pas les bonnes, les réponses
ne sont évidemment pas les bonnes. Je considère par exemple que la réforme des enquêtes
publiques était une bonne chose mais qu’en réalité c’est pas la bonne question. Il fallait sans
doute apporter une réponse à l’enquête publique, c’est pas la bonne question. Donc encore
une fois si on ne se pose pas les bonnes questions on aura jamais les bonnes réponses.
Michel PRIEUR : Alors on peut aborder maintenant les modalités de la participation, dans
quelles mesures, celles qui sont envisagées, sont suffisantes ou insuffisantes.
Antoine GATET : Rappelons ce que j’ai déjà un peu abordé mais, je voudrais revenir sur ce
que a dit Yann AGUILAM tout à l’heure, il a dit c’est une position du Conseil d’Etat de, c’est
le minimum, rien n’empêche d’aller plus loin. Rien n’interdit d’aller plus loin.
Michel PRIEUR : Mais c’était avant 2010, c’était par rapport à…
Antoine GATET : C’était par rapport à…
Michel PRIEUR : A l’abdication de la charte, avant la loi…
Antoine GATET : Mais c’était aussi par rapport à ce que donnait l’article l’article L120-1.
Michel PRIEUR : Oui, aussi cet article.
Antoine GATET : En disant puisqu’on va attendre un décret, à mon avis très longtemps,
puisqu’il est vraiment pas dans les cartons et on va encore plus attendre une hypothétique loi
qui viendrait préciser ces dispositions là, à moins qu’il y est pour le coup un, une action
globine de certains acteurs pour faire avancer cette question. Moi j’ai envie de dire au
contraire, tout interdit au niveau administratif au niveau réalité administrative et pratique
administrative, tout interdit d’aller plus loin. Et dire à moins d’avoir dans des services
quelques acteurs administratifs particulièrement intéressés par le sujet qui vont vouloir mettre
en œuvres ces choses-là. On a une pratique administrative qui fait que on le voit au niveau de
l’accès aux documents administratifs. On a un accès aux documents administratifs où on nous
dit il faut une réponse dans la convention de Russ nous dit, l’administration face à une
demande de documents, de communication de documents administratifs, doit avoir
communiqué dans le mois. La circulaire ministérielle a transcrit ça en, doit avoir répondu
dans le mois, et qu’est-ce qui se passe ? Systématiquement quand on fait un courrier de
demande de documents administratifs, on a une réponse à un jour près dans le mois, dans le
courrier qui nous dit, on peut vous le donner éventuellement si vous auriez un chèque de
quatre euros cinquante pour les frais de reproduction, résultat le temps de faire la démarche en
un ou deux mois. En général ces minimums sont pris comme des règles, et moi je vois
275
concrètement enfin je vois, j’aimerais bien, parce que je suis très attaché à la participation et
si on a organisé ça au niveau de la FNE c’est parce qu’on y est attaché aussi, mais la réalité
fait que en l’absence de règles procédurales claires, on n’aboutira pas à une vraie mise en
place de cet article là, en dehors des organes consultatifs institués qui fonctionnent et en
dehors de la participation informelle qui à mon avis pose énormément de problèmes pour le
coup parce que comme elle est informelle le ministère en fonction du service ou autre va aller
consulter tel acteur ou tel acteur en fonction du lobbying qui est fait à l’acteur ou pas. Et là
pour le coup en l’absence de procédure comme ça on a pas de transparence là-dessus, on ne
peut pas mettre la responsabilité politique dont on parlait tout à l’heure.
Robert SAVY : Oui moi devant ce texte j’ai envie de me dire qu’au fond il n’a pas
d’inconvénient. Il n’impose rien d’autre qu’une tentative d’information à destination d’une
partie du public. Et le public reçoit le droit de, de crier, de, de parler, étant entendu que dès
qu’il a terminé son discours, la décision peut être prise. Alors, est-ce qu’il fallait faire un texte
comme celui là je ne sais pas parce qu’il n’est pas gênant. Mais je ne crois pas qu’on puisse le
considérer comme autre que une technique juridique assez fréquente, une technique de trompe
l’œil qui a pour objet de faire croire qu’on a répondu à une aspiration démocratique profonde.
Alors est-ce que il faut passer autant de temps, si c’est très bien parce que c’est l’occasion de
la rencontre d’aujourd’hui mais est-ce qu’il faut passer autant de temps à des leurres.
Pascale KROMAREK : Oui on va, le texte de loi est quand même un peu insuffisant sur la
description des modalités mais y’en a quelques-unes qui font penser que ça pourrait être
nettement amélioré, bon je ne reviens pas sur les quinze jours minimum, c’est quand même du
minimum. Si on est optimistes on peut voir, on peut essayer de décrire le 244 de façon
optimiste aussi, c’est pas évidemment mais enfin quand même. Donc c’est du minimum on
pourrait tout à fait avoir des textes d’application qui disent pour tel type de texte sur tel sujet,
enfin quoi que je vois mal comment on pourrait systématiser mais admettons et on pourrait
avoir à ce moment là deux mois de consultation. Ca le texte de loi ne l’empêche pas. Bon
c’est déjà ça, le premier constat. Ensuite ce qui me parait totalement insuffisant, quand même,
c’est l’histoire de la mise en ligne. Alors on parle de publication, bon et on parle aussi de
possibilité de mettre en ligne ou est-ce le public. Lorsque le volume, c’est le grand 2, 2ème
alinéa, le 3ème alinéa, lorsque le volume où les caractéristiques des documents ne permettent
pas leur publication par voie électronique, l’information mise en ligne comprend un résumé
du dossier ainsi qu’une indication des lieux et heures où l’intégralité du dossier peut être
consultée. Ca veut dire qu’on ira, il faudra encore une fois se déplacer, on ne sait pas où. Mais
c’est pas de la consultation en ligne et ça, donc la mise en ligne indiquera simplement en effet
un vague résumé et puis un lieu, une adresse et quelques heures. Ca par contre c’est quand
même très surprenant, à l’heure où le ministère de l’environnement essaye de tout mettre en
ligne tout d’un coup, là-dessus le gouvernement recule en disant, on ne mettra pas en ligne si
c’est trop volumineux. Moi je croyais au contraire que la mise en ligne permettait de mettre
tout pleins de fichiers joints pour, on sait compresser, on sait zipper, etc. Il me semble que
l’électronique entre temps elle a fait beaucoup de progrès. Alors là tout d’un coup on vous dit
non, pour quelle raison ? Ca je ne comprends absolument pas. Les documents existeront
nécessairement puisqu’il en est question mais on les mettra pas en ligne. Alors on pourrait
supposer que c’est un problème de confidentialité, puisque entre autre le Medef et pas mal
d’associations professionnelles s’insurgent contre l’idée de mettre systématiquement en ligne,
toutes informations relatives à l’environnement. Parce qu’il y a quand même en effet des
secrets industriels, des secrets de fabrication, des problèmes de sécurité et de sureté qui se
posent. On peut pas le nier. Mais là, sur des projets de textes règlementaires, où serait le
secret, industriel ou la sécurité ? On ne voit absolument pas. A moins qu’il s’agisse d’un texte
276
mais pour l’instant c’est quand même très rare que ça soit de nature règlementaire, mais qui
listerait par exemple les sites stratégiques et vulnérables, en matière de chimie, de pétrole etc.
Mais en général c’est pas comme ça que ça se passe pour cela on ne se procure même pas la
liste. Voilà, donc là c’est vraiment une modalité qui me semble procédurale et qui parait
plutôt pas, enfin, négative. Donc il vaudrait mieux plaider pour la généralisation de la mise en
ligne et puis ce qui est positif c’est qu’on laisse entendre qu’en effet y’aurait un dossier, bon
il y aura un résumé. Qui fera le résumé, la question a déjà été posée en effet, faudra bien qu’il
y ai des gens pour le faire, au Ministère ou je sais pas où, mais surtout y’aura un dossier, c’est
ce que laisse entendre le texte. Et ça, ça parait très positif. Car l’exposé des motifs d’un
décret, c’est pas toujours évident qu’on l’est, y’a une référence à la loi et puis c’est tout. Mais
ça serait intéressant donc d’avoir un dispositif qui permette de comprendre pourquoi tel et tel
article sort de cette façon et pas d’une autre. Et surtout cela permettrait, et ça aussi c’est une
grande demande des acteurs économiques, d’avoir des études d’impact, des études d’impact
juridiques, sur les conséquences juridiques d’un texte et des études d’impact économiques sur
les enjeux et sur les conséquences économiques financières et en général pour une branche
économique, pour l’économie générale d’un pays, au besoin pour l’économie en Europe, de
savoir ce que ça donnerait. Les études d’impact elles sont prévues sur toutes les
règlementations européennes aujourd’hui. Elles sont plus ou moins faites, bien faites ça c’est
vrai. Mais elles sont prévues partout. La France a quelques circulaires qui parlent d’études
d’impact à joindre au projet de règlementation. C’est extrêmement rare que nous en ayons. En
matière d’environnement Michel PRIEUR me corrigera.
Jean-Claude HELIN : Pas sur les lois, pas sur les décrets, pas sur les lois.
Pascale KROMAREK : Sur les lois simplement mais pas sur les décrets.
Michel PRIEUR : Enfin c’était prévu par des circulaires.
Pascale KROMAREK : C’est prévu par des circulaires.
Michel PRIEUR : Et puis c’est tombé à l’eau.
Pascale KROMAREK : Les droits de 2005.
Michel PRIEUR : On l’a abandonné, puisqu’on l’a introduit pour les lois plus sérieusement
pas pour les décrets alors que dans les pays voisins on le fait et maintenant les directives
communautaires sont accompagnées obligatoirement d’études d’impact.
Pascale KROMAREK : Pas toujours très bien faites c’est vrai mais bon ça s’améliore.
Michel PRIEUR : Pas simplement économiques et juridiques mais aussi environnementales.
Pascale KROMAREK : Environnementales et sociales.
Michel PRIEUR : Sociales.
Pascale KROMAREK : ce sont les répercutions sociales.
Michel PRIEUR : Sociales.
277
Pascale KROMAREK : Aussi d’un texte. Donc il y aurait des quantités de choses à faire là,
mais est-ce que cela veut que l’autorité règlementaire va se pencher sur ces questions et donc
ça fera beaucoup plus de travail encore s’il faut fournir une étude d’impact. Mais c’est tout de
même le souhait des opérateurs économiques, que effectivement on s’interroge sur les
conséquences d’un texte, qu’on y découvre pas au fur et à mesure que ce texte est appliqué.
Une fois encore si on c’était vraiment posé la question pour les PPRT, on aurait peut-être pas
fait ni la loi, ni les textes d’application comme on les a écrit. Il y avait une urgence certes,
mais on avait pas très bien fait. Il y a quelques autres exemples, bon, en matière de produits
chimiques, mais là c’est plus la communauté qui est responsable, RITCH est une usine à gaz,
les études d’impact ont été à peine faites, il sera absolument nécessaire de surveiller les
décrets qui vont mettre en application les textes en matière de déchets puisque la transposition
de la directive est parue en décembre et là en effet les enjeux économiques vont être
extrêmement importants et les enjeux sociaux et sociétaux. Quand à la nouvelle directive,
évidemment, j’entre dans un domaine interdit. La nouvelle directive sur les installations
industrielles, elle aussi va avoir des répercussions considérables, mais s’il n’est pas possible
sur les textes règlementaires de faire participer, je pense qu’il y a une incohérence
fondamentale en effet entre l’idée de participation de la charte et la façon dont ça sera réalisé.
Jean-Claude MELIN : Donc beaucoup de choses ont été dites mais je rejoints tout à fait c’que
dit Pascale KROMAREK à propos de l’intérêt que représente ce texte. Je crois
qu’effectivement pour les lois on avait l’avantage d’avoir un exposé du motif plus ou moins
bien fait donc on savait comment ça s’inscrivait dans l’action politique de l’état. On avait rien
pour les actes règlementaires et c’était la confidentialité totale. Donc il me semble que de ce
point de vue, si nous avons à la fois pour les actes règlementaires une étude d’impact qui sur
le plan technique fait bien l’analyse des dispositifs qu’on a mis en place. Est-ce que ce sont
les bons leviers pour l’action et si on a une expression de la volonté politique, dans l’exposé
des motifs qui est explicite, effectivement non seulement les raisons mais les objectifs que
l’on veut poursuivre à travers un texte, ça me parait effectivement être un progrès. Ca laisse
intacte, me semble t’il quand même un problème important qui est celui du rapport du temps
et du droit. C'est-à-dire que de la réflexion et de l’action. Le temps de l’action c’est un temps
court et faut agir le plus vite, d’où le racourcicement des délais et si on veut faire du droit
correctement il faut quand même un temps relativement long. Le droit c’est fait pour l’avenir,
ça a vocation à réguler les rapports sociaux dans le temps alors si on prend pas le temps de la
réflexion pour écrire du droit, je sais pas très bien où on va. On en a l’exemple effectivement
avec cet article 244, dont on sait pas trop ce qu’on va faire pour l’instant, qui a été parachuté,
c’est sans doute une bonne chose, mais tout d’un coup pour le mettre en œuvre, on va faire
comment ? Et on s’aperçoit effectivement que y’a une nécessité de le procéduraliser parce que
si on ne procéduralise pas, c'est-à-dire si on n’accroit pas le temps de la procédure on va
permettre à celui qui va faire les derniers arbitrages dit de procédés qui sont vraiment de
transparence, elle sera pas forcément garantie, donc il faut qu’on permette effectivement à
travers ce texte qu’un certain nombre de garanties soient mises en place. La complétude de
l’information, la transparence de cette information, la clarté sur la pesée des intérêts, si tous
ces éléments là ne sont pas si vous voulez dans le dispositif, et bien on va nourrir des
enchantements et une attitude de repli assez naturelle à l’égard de ces processus de
participation. Donc je crois qu’il faut qu’on fasse prolong très très attention à ce que la
multiplication des procédures de participation du public ou de participation à plus
institutionnalisé ne contribue pas à nourrir des désenchantements et il faut je crois dire
clairement à tous ceux qui participent que c’est pas parce qu’ils ont participé et suggéré des
solutions, qu’ils ont nécessairement raison. Et donc le public n’a pas raison parce qu’il est le
public. Et je vois pas pourquoi on poserait ce postula. En revanche je crois que dans les
278
sociétés d’aujourd’hui le besoin de transparence, le besoin de clarté sur les objectifs que l’on
s’assigne, le respect du principe d’égalité, de traitement et puis un certain nombre de valeurs
qu’on oublie un peu trop qui sont pas simplement des valeurs économiques ça doit être
clairement explicite et à cette occasion. Et je crois que sur les textes règlementaires ça me
parait effectivement très important. J’en étais pas convaincu au départ. Je pense que cette
question sur la mise en œuvre des lois et pas seulement la mise en œuvre des lois, parce qu’on
a des règlements sans texte législatifs, c’est effectivement très important, mais ça reste à faire.
Et j’ai vraiment l’impression d’une réforme parachutée, ambigüe sur ces objectifs, parce
qu’on ne les a pas du tout explicités, y’a jamais eu aucun débat sur ce texte donc personne ne
peut savoir qu’est-ce qu’on a voulu faire avec ce texte, on sait simplement que quelqu’un a
pris l’initiative à un moment, auquel personne ne s’est opposé parce c’est dans l’air du temps
et c’est pas parce que c’est dans l’air du temps que c’est bien et que c’est bien écrit. Et je crois
que la pire des choses serait effectivement de nourrir sur ce texte des désenchantements donc
il faut que cette réforme là marche. Le problème c’est maintenant de la faire marcher c’est
peut-être justement dans le décret d’application que des choses essentielles pourraient se
jouer, mais il faut mettre en œuvre et je rejoins Michel là-dessus, par des modalités
d’association du public pour le faire marcher, c'est-à-dire en définitive qu’on utilise pour ce
texte là des mécanismes qu’on a pas encore mis en place et qui pourrait servir
d’expérimentation.
Michel PRIEUR : Alors il y a un aspect important qu’on a pas évoqué, c’est, qui est dans
l’air du temps, l’accroissement du désir du Parlement, de suivre à la trace l’élaboration des
décrets d’application des lois, qui va jusqu'à maintenant on a exigé plus ou moins qu’on lui
communique des projets de décrets, que le rapporteur soit l’espèce de garant ou de
personnalité qui va suivre l’élaboration du décret, donc à l’intérieur même du Parlement. Un
suivi du décret qui n’existait pas auparavant et puis en parallèle les Parlementaires c’est aussi
le public, ils peuvent très bien faire des commentaires sur internet, sur les projets de décret et
il y a peut-être des associations, le groupe UMP peut très bien répondre sur internet à un
projet de décret etc. Donc le Parlement va récupérer en quelque sorte un pouvoir qu’il n’avait
pas sur le suivi des décrets. Alors dans certains pays c’et une pratique tout à fait commune et
même obligatoire où le Gouvernement doit absolument communiquer au Parlement les projets
de décrets et ou même le Parlement est amené à donner un avis éventuel sur les projets de
décrets, et aux Etats-Unis il y a même une loi qui a été prise, qui dans la procédure législative
et juridique impose que tous les règlements fédéraux qui ont été soumis à Noticy Comment,
une fois avant leur approbation finale, sont communiqués au Congrès et le Congrès à une
certaine période pour l’examiner. Alors il peut pas véritablement faire un veto sur le projet de
règlementation mais sans, apparemment, une sorte de négociation ou de discussion peut
éventuellement s’engager entre le Congrès et l’Administration, sur le contenu du projet de
décret. Donc là il y a aussi des perspectives vers le Parlement qui sont d’une autre nature.
Alors autre question et nous allons bientôt terminer. C’est par rapport au fait qu’évidemment
cette formalisation de la procédure de participation, ne supprime pas les participations
officieuses et parallèles. Le lobbying ou les choses plus élégantes que tu as qualifié. Et donc
la question est de savoir dans quelle mesure les interventions parallèles pendant le processus
d’élaboration du décret ou du règlement, vont ou non se télescoper avec la procédure
officielle, vont la rendre éventuellement stérile ou non.
Antoine GATET : Pour nous elles sont catastrophiques les interventions parallèles, c'est-àdire qu’ils ne sont pas prévus par une procédure particulière. Alors là on le voit dans l’article
120 il y a un, il est prévu le lien entre la participation de l’article L120 et la participation des
organes consultatifs avec un moment pour chaque, éventuellement ça peut être…
Michel PRIEUR : Quand je parle des parallèles je parle pas des organismes consultatifs.
279
Antoine GATET : J’entends bien. Oui, oui. Donc les, quand c’est prévu, quand c’est officiel
on peut par des procédures bien les prendre en compte. Quand c’est officieux on a le
problème premier qui de savoir qui a eu une concertation. Le problème qui nous démotive
nous énormément, c’est d’aller participer a des réunions et de se rendre compte que tout a été
déjà discuté en préalable, dans une autre réunion, avec l’organe constitué qui est le principal
intéressé, ou alors pire de se rendre compte que quand on fait avancer des choses pendant la
réunion de concertation, on a, ça arrive souvent, on a un des acteurs qui au bout d’un moment
quitte la table, ça nous arrive avec un professionnel agricole assez régulièrement ou alors se
tait. Et quand on voit que le monde agricole en particulier quitte la table ou se tait on sait que
sa stratégie c’est de dire, je ne suis pas gagnant dans la réunion concertation dont je suis
acteur, je laisse passer la vague et je vais m’adresser directement à la personne compétente, en
général le Ministre, pour refaire mon lobbying particulier ou alors éventuellement même les
députés et Sénateurs puisqu’on a aussi effectivement un rôle du Parlement qui est de plus en
plus important et on a aussi ce lobbying là qui devient de plus en plus informel qui vient se
rajouter aussi sur les décrets. Et effectivement le fait que ça soit pas connu et que pour nous
en s’en rende compte à l’occasion des réunions c’est très très, très très démobilisant, ça c’est
une des choses des plus démobilisatrice par rapport à la participation. Parce qu’on le fait une
fois et puis sur la problématique en question et on arrête parce que à la rigueur on essaye de
faire pareil. On essaie au mieux de chercher le Ministre de tutelle ou la Secrétaire d’Etat et le
problème c’est que dans le contexte politique actuel, avec la disparition du Ministère de
l’Ecologie, mais ça c’est une opinion personnelle mais que je pense partager avec au moins
quelques-uns d’entre vous, on a plus le poids politique qu’on avait avant, avec un Ministère
de l’Ecologie qui était peut-être pas très fort mais qui avait la particularité d’être autonome et
de pouvoir porter un message et de pouvoir en référer pour un arbitrage au-dessus.
Aujourd’hui c’est au cabinet que ça se passe. Et si au cabinet du Ministre et on est pas
gagnants, enfin dans le contexte politique actuel, nous on est rarement gagnant, enfin il faut le
dire aussi. Donc, pour nous c’est catastrophique l’informel à ce niveau là. Donc si cet article
là peut organiser un peu plus, on peut rajouter du formalisme, pour transformer ces réunions
informelles en réunions plus formelles et en concertation plus formelle, donc on a une
transparence du bilan de la concertation ça peut effectivement aller dans le bon sens.
Michel PRIEUR : Alors là justement le, aux Etats-Unis, je m’excuse d’y revenir, mais, pour
contourner un peu cette dérive, où l’informel risque de tuer la consultation formelle, il et
prévu expressément que, il y a un registre auprès du service qui fait la consultation, et lorsque
ce service fait des réunions avec un groupe d’intérêt quelconque dans son bureau etc, ça doit
enregistré et consigné sur le registre, en dehors de la consultation publique pour qu’il y ai une
trace que et bien FNE est venu et nous a dit ça, MEDEF est venu et nous a dit ça. Ca fait
partie du registre dans lequel est établi l’ensemble du processus, pour garantir la transparence
et éviter, et alors aux Etats-Unis ils sont assez sévères sur justement les éléments qui sont pas
transparents.
Antoine GATET : Pour finir, pour être tout a fait complet, c’est même pas, parce que là j’ai
l’air d’accuser un peu le Ministère en ce moment de, c’est même pas des fois une volonté
politique affichée, ça peut être simplement un agent administratif à qui on a dit : « Prépare le
décret sur l’affichage publicitaire et qui s’est dit l’affichage publicitaire ça intéresse qui ? Ca
intéresse les afficheurs, je vais faire une réunion avec les afficheurs on va préparer le décret
ensemble ». Et puis après dans la consultation on apprend qu’il y a un décret sur l’affichage
publicitaire, les associations FNE arrivent en disant : « Mais l’affichage ça nous concerne
d’autant plus qu’on a fait des propositions depuis longtemps dans le cadre de tel loi, tel loi et
autre ». Et que du coup on est passé à côté de la participation parce que au niveau
280
administratif il n’y avait pas la connaissance du fait que c’était un domaine qui concernait
aussi le milieu de la protection de l’environnement.
Robert SAVY : Oui moi je crois qu’effectivement il y a deux réalités et avec lesquelles il faut
apprendre à vivre. La première c’est l’existence des groupes de pression à l’évidence et la
seconde c’est la nécessité pour l’autorité qui a une décision à prendre dans un domaine donné,
de s’informer comme elle a envie de s’informer et d’aller consulter les interlocuteurs qui me
paraissent les mieux à même de l’éclairer sur sa conception de l’intérêt général, qui inspirera
la décision finale. Et ça me paraît ça complètement indispensable. Alors en revanche est-ce
qu’il est possible d’organiser une transparence de ce type de relation, si les Etats-Unis y
parviennent, ben c’est qu’il sont probablement meilleurs que nous dans ce domaine, parce que
je ne vois pas bien comment on pourrait avoir l’assurance que la transparence est complète.
Michel PRIEUR : Si il s’avère enfin si on découvre, je ne sais pas trop comment, que y a eu
une réunion qui a été tenu avec FNE et qui est pas mentionnée dans le registre, c’est un motif
d’annulation au contentieux automatique. Parce que la transparence n’a pas été respectée,
dans la préparation.
Robert SAVY : En tout cas rien ne paraît aller dans la transparence pour le moment. Ca n’est
pas à l’ordre du jour.
Pascale KROMAREK : Les Etats-Unis en effet ont commencé à règlementer un peu la
profession d’aubiste en fait c’est bien de ça qu’il s’agit. Et là le terme, enfin bon c’est une
profession reconnue, etc… avec des règles, une déontologie etc… etc… La communauté
Européenne a un peu commencé, un tout petit peu commencé mais également je crois avec
un, enfin on essaye d’arriver à un registre de visites, et etc… Mais bon c’est plus compliqué
là. Mais c’est quand même dans l’air du temps, on essaye de faire, bon en France
effectivement, d’abord les restaurateurs ils ne seraient pas contents parce que, y’aurait un
nombre incalculables de déjeuners qui sauteraient, mais enfin c’est ça pas le sujet. N’empêche
que ça joue un peu. Alors…
Michel PRIEUR : Ils sont consignés. C'est-à-dire il y a pas de menus.
Pascale KROMAREK : Voilà.
Michel PRIEUR : Ni de prime de repas mais le fait qu’ils ai déjeuné pour discuter, c’est
consigné.
Pascale KROMAREK : On disait tout à l’heure le lobbying informel où il va ? Il va toujours
exister bien sûr. Enfin je vois pas comment ou alors il faudrait un tel succès pour la
participation de l’article 244, que ça remette en question les autres formes. Je n’y crois pas
vraiment quand même, pas pour l’instant. Mais, on disait tout à l’heure, l’un des objectifs du
lobbying direct c’est de se faire entendre. Et en même temps c’est de proposer tout de suite
par exemple au niveau au Parlementaires des amendements. C’est pas facile hein quand
même. Bon vous en savez quelque chose. Aussi. Et puis on a découvert que parfois vous,
ONG, vous pouviez avoir accès directement au Ministère et on en savait rien du tout. Le
projet du décret étude d’impact à un certain moment, les différentes opérations dont les seuils
avaient été modifiés, ça, ça avait été un peu travaillé, en avance, avec certaines ONG. On
avait compris, bon ça passe, c’est de bonne guerre, mais heureusement qu’ensuite il y a des
rencontres à cinq, officiellement à cinq, bon c’est plutôt à trois de temps en temps quand
281
même, pour que ça, ça soit mis sur la table. Le MEDEF il fait un peu pareil. Alors soit c’est le
MEDEF, soit c’est une autre association ou une troisième, mais effectivement il y a des liens
privilégiés avec certains fonctionnaires. Alors là aussi c’est tout un jeu. Est-ce qu’il s’agit du
Ministre lui-même, bon si c’est le Ministre là en général là en effet ça passe. Mais tout le
monde n’a pas accès au Ministre quand même. Est-ce qu’il s’agit simplement d’un secrétaire
d’Etat ? Est-ce qu’il s’agit du fonctionnaire qui tient la plume et qui peut encore modifier le
projet de texte, ça c’est très souvent intéressant. C’est là, enfin c’est un exercice intéressant
d’arriver à avoir le contact un peu privilégié avec lui. Au niveau du Parlement, faire passer un
amendement, ça n’est pas du tout si évident que ça. On peut rédiger et de la façon, alors le
MEDEF effectivement a des gens qui sont un peu spécialisés dans la rédaction
d’amendement. Mais les spécialistes juristes, ingénieurs etc, en matière d’environnement,
proposent quelque chose, mais ensuite c’est rerédigé comme il faut pour que ça puisse
éventuellement passer. Il y en a pas un sur dix qui passe, effectivement. C’est très particulier,
c’est une, très difficile à dire, c’est une affaire d’équilibre politique un tout petit peu mais en
matière d’environnement, en ce moment, si des amendements sont un peu trop, pas assez
écologiques, ça ne passe pas aujourd’hui. Alors ça va pas vous rassurer parce que ça veut pas
dire toujours que ce qui passe est vraiment écologique et protecteur de l’environnement. Mais
c’est dans l’esprit des gens quelque chose en fait, je dis pas vraiment écologique. Si cela
ajoute éventuellement une charge au nom de l’environnement, sans bénéfice direct pour
l’environnement, on a quelques dettes comme ça, mais ça ajoute une charge aux entreprises,
en général ça passe assez facilement et les amendements là-dessus, bon on pourrait donner des
exemples. C’est que, c’est un, ça c’est Grenelle pour l’instant, effectivement. Mais ça, bon là
aussi à chaque acteur d’essayer de relativiser un peu les choses. Mais faire passer un
amendement, c’est quand même pas évident du tout et il faut choisir le bon début. Mais bon il
y a un exemple, on est évidemment dans le domaine législatif, mais la responsabilité sociale
et environnementale et les fameux rapports qui devaient être faits, effectivement. Les
associations réagissent très fortement au fait que une phase a été radiée. Donc je sais plus
qu’elle autre loi qui avait rien à faire avec nous, d’accord, de modernisation. Mais cette
disposition était impraticable.
Antoine GATET : C’était déjà une histoire de lobbying associatif.
Pascale KROMAREK : Mais oui, mais oui on pourrait refaire tout l’historique. Mais des
dispositions dont la mise en pratique qui exige des quantités de facteurs. La réunion de
quantité de facteurs. C’est quelque chose que on ferait mieux de ne pas écrire, il faut pour
préparer le terrain probablement dans ces cas-là. Mais bon, voilà. Alors, oui sur l’opinion on
ne sait pas, c’est un jeu d’équilibre de force. C’est extrêmement complexe, mais on verra bien.
Jean-Claude a surement des idées.
Jean-Claude MELIN : Non pas beaucoup. Mais la question qui a été posée là, sur le formel et
l’informel, l’officiel et l’officieux, le in et le off dans les procédures d’élaboration, je crois
qu’on évoque, on évitera jamais le off. Je crois que c’est comme sur un sujet sur lequel je
travaille, l’éradication des algues vertes. Non il y aura jamais d’éradication des algues vertes.
Il y aura toujours des algues vertes. Bon, donc il y aura toujours du off. Là bon c’est clair,
c’est pas la peine d’essayer de l’éradiquer. Je suis plus préoccupé en revanche par les
problèmes d’inégalité de traitement et de captation des procédures, enfin de captation du
pouvoir de la décision dans les procédures. Ca ça me préoccupe beaucoup et je vois mettre en
place des mécanismes. Je vais en prendre un qui est totalement étranger à la question que
nous traitons. Dans la loi DALO on met en place un type de recours particulier, pour le droit
au logement. A l’égard de personnes qui sont complètement inapte à faire marcher le recours
282
parce que culturellement et techniquement elles sont incapables, c’est pas dans leur culture, de
faire faire le recours. De faire le recours. Donc c’est quand même un problème. Hors en ce qui
concerne la participation au processus de décision en matière d’environnement, moi je crains
beaucoup la captation parce que la multiplicité des hypothèses de consultation. J’ai relevé
simplement, tenez pour le décret, concernant l’enquête publique. Alors il y a eu d’abord, c’est
pour ça que ça demande du temps, des réunions et d’informations et d’échanges avec les
associations de protection de l’environnement, avec les commissaires enquêteurs, avec les
organisations socio-professionnelles, le projet de décret était prêt, la loi était votée en juillet,
le 5 août, le projet de décret étant en circulation. Et déjà une première consultation, bon.
Après il y a eu des consultations interministérielles. Alors là celle-ci sont à tirer au couteau
parce que les Ministères entre eux, le Ministère de la Justice, le Ministère de l’Intérieur, le
Ministère en charge de l’Environnement, c’est pas très simple. Et puis après on s’aperçoit
qu’il y a toute une série d’organisme consultatifs dont la consultation est rendue obligatoire
par les textes. Commission consultative d’évaluation des normes, le Conseil National de
Protection de la nature, Conseil National du Littoral, Conseil Supérieur de la Protection des
risques technologiques, mission interministérielle de l’eau, Autorité de sureté nucléaire,
Conseil Supérieur de l’Energie, bon. Et on va placer où la consultation du public là-dedans ?
A quel moment ? Moi je me dis que avec un truc comme ça, le risque de captation, soit par les
plus actifs en matière de lobbying d’un côté, soit par l’administration qui en profite pour
récupérer le pouvoir, est parfaitement possible pour imposer ces solutions. Du point de vue de
la construction de l’intérêt général, ce ne serait pas très satisfaisant. Et alors dernière
observation, il me semble qu’en plus pour nous juristes il y a une leçon d’humilité terrible
quand même à prendre. On sait très bien que chaque fois qu’on écrit du droit, on crée autant
de problèmes qu’on en résout. Donc là attention sur ces problèmes de participation, on en
rajoute une couche, ne créons pas trop de problème. Et la deuxième qui me paraît aussi
importante, c’est que, chaque fois qu’on produit du droit, il y a une partie de la société qui
s’évertue à la respecter, une partie qui est pas négligeable à la société qui s’évertue souvent à
la tourner avec une expertise remarquable. Alors comment on fait ? Si vous voulez.
N’oublions pas ce genre de question et soyons pour nous juristes un peu humbles dans cette
affaire.
Michel PRIEUR : Merci bien. Alors on va mettre fin à la table ronde. Est-ce qu’il y a des
interpellations rapides avant la conclusion ? Julien et Christophe ?
Julien : Oui des remarques sur, de la table ronde, moi je retiens que c’est toute l’économie
générale de la théorie des actes administratifs règlementaires qui, est un peu bousculée en fait
puisque qu’on a parlé d’étude d’impact etc, on a été bien plus loin que le choix de notre sujet.
Donc c’est intéressant de voir que justement l’environnement là aussi joue un rôle d’aiguillon.
Et puis plus concrètement, on a peu parlé des organes consultatifs. Moi il me semble quand
même que dans l’article 144 je crois que c’est une alternative, ah non c’est les deux, mais ces
organe consultatif, Antoine a parlé du Conseil National de l’Eau, moi ça me rire enfin. Il y a
pas beaucoup de sociétés civiles dans ce genre de, dans ce genre d’organe consultatif. Moi je
crois qu’en proportion, je les connais pas de tête mais par exemple les associations c’est deux
sièges ou trois sièges, donc ça reste assez confidentiel. Sur le compromis avec
l’administration qui empêcherait de faire un recours derrière, à mon avis ça a deux objectifs
complètement différents. Le compromis porte sur des choix politiques, le recours, en tout cas
le recours en annulation, porte sur la préservation de la légalité. Donc à mon avis il y a pas de
complexe à avoir là-dessus. On peut très bien faire un compromis sur des choses politiques
mais ensuite demander au juge administratif de faire le contrôle de la légalité. Et puis tout à
l’heure on parlait de l’intérêt général porté par l’Etat, etc. Moi je me demande parfois si l’Etat
à un projet politique. Je vous l’explique. Quand vous parlez, quand vous avez affaire à une
283
réunion de concertation comme ça, à un directeur de cabinet ou carrément au Ministre ou
idem au niveau local, là c’est intéressant. Vous pouvez discuter des choix possibles, avoir une
réponse, etc. Avoir un réel échange. Quand vous avez affaire au dernier fonctionnaire de la
chaîne, dans une réunion de concertation, concrètement, vous pouvez toujours lui faire des
remarques. Lui il est incapable de vous répondre, il est incapable de vous donner en face la
position de l’Etat parce qu’il faut qu’il en réfère pour savoir, etc. Donc il y a souvent un
manque de ce point de vue là. Et puis une toute petite boutade, je me demande si José Bové a
été consulté concernant les arrêtés qui ont permis des explorations des cases gauchistes sur
toute une partie du Sud de la France. A vérifier sur un site le site Internet.
Michel PRIEUR : Christophe ?
Christophe : Merci. Je voudrais juste rebondir un petit peu sur la remarque de Robert
SAVY, qui se demande si cette remarque c’est une aspiration démocratique, ou un leurre. Et
Jean-Claude MELIN se demande qu’à voulu faire le législateur. Alors je souhaiterais juste
revenir sur les origines du texte peut être sortir un peu de mon, de voir de réserve. C’est que
ce texte il est originaire, il faut le replacer par rapport à la jurisprudence OGM et la
jurisprudence de la commune d’Annecy. Alors quand ces arrêts sont tombés, c’était
également lorsque le projet de loi était déposé devant le Conseil d’Etat. Et le Ministère de
l’Environnement et les Conseillers d’Etat se sont affolés de cette jurisprudence et il a fallu
sortir quelque chose. Et c’est le Conseil d’Etat, la section des travaux publics du Conseil
d’Etat, qui a sorti le texte qui a ensuite été repris par l’amendement panchère. Et quand on lit
l’amendement panchère on que c’est en fait le Conseil d’Etat qui l’a rédigé. Et il n’a ensuite
été repris que par le Sénateur, pardon Monsieur Panchère et c’est peut-être la raison pour
laquelle il n’a été ni discuté, ni contesté, mais légitimé, adoubé, par cet effet du Conseil
d’Etat. Et la conséquence que l’on peut avoir c’est que l’objet de ce texte, c’est certainement
de mettre en œuvre l’article 7 de la charte de l’environnement, mais son but c’est d’assurer
une sécurité juridique. Et donc peut-être que ce but, mais en fait il fait que le texte en
lui-même n’est qu’un minimum et que cette portée environnementale qu’on pourrait vous
souhaiter. Merci.
Michel PRIEUR : Merci de cette précision. Yann AGUILAM me l’avait dit off un
peu, je n’ose y croire. C’est-à-dire je n’ose croire que l’amendement penché, est la reprise
d’une suggestion rédigée par la section des travaux publics du Conseil d’Etat parce que si
c’était le cas, vu l’analyse qu’on a faite aujourd’hui du texte, on aurait beaucoup de questions
à poser sur la section des travaux publics du Conseil d’Etat en matière juridique. Donc c’est
une question à éclaircir. Est-ce que…
Antoine GATET : Par rapport à la sécurité juridique.
Michel PRIEUR : Alors par rapport à la sécurité juridique qui est par rapport à la
lisibilité juridique, etc. Je veux dire, bon alors et puis si c’est une nouvelle procédure
intéressante que maintenant un amendement parlementaire est issu d’une proposition
d’amendement venant de la section des travaux publics du Conseil d’Etat, je sais si c’était
vraiment fréquent dans le passé. Oui effectivement ça vient de partout mais à ce moment là
c’est amendement du Gouvernement. Qui lui-même au cours de la discussion ajoute à son
projet initial. Là si on fait passer comme amendement Parlementaire un amendement du
Gouvernement qui est camouflé derrière un amendement souterrain de la section des travaux
publics du Conseil d’Etat, bon j’en apprends tous les jours. Alors merci beaucoup.
284
Monsieur X : Excusez-moi. Allo.
Michel PRIEUR : Et je vais demander à Jacqueline MORAND DEVILLER de bien
vouloir venir pour nous donner la conclusion. Allez-y, allez-y vous pouvez encore pendant
que Madame MORAND vient, poser votre question.
Monsieur X : Non en fait j’étais au Maroc, enfin je suis étudiant en master enfin, de
l’environnement. En préliminaire, je voulais dire que j’essaie de comprendre le discours de
grands spécialistes de l’environnement pour une fois, lors d’un coloc, alors les deux
remarques sur la participation en fait c’est que avant la conclusion je voudrais que la
participation apparaît comme plus un échange d’information et entre l’administration et les
autres citoyens, c'est-à-dire que si l’administration peut prendre des décisions, au risque de
n’oublier certains composants de la société, cherche à, bon, enfin, mais je vois pas de
légitimer mais à ne pas rater certaines opinions particulières. Et aussi que le citoyen n’est pas
forcément le meilleur échelon à consulter. Je pense pour participer, avant le mieux de
participer à l’élaboration. Il faudrait juste, pour moi, donner son avis et participer c’est un
bien comme beaucoup de citoyens. Et deuxième remarque c’est que la participation ce sera
sans doute je pense une niche contentieux je pense que c’est important, c’est pas à son
avantage, qui pourra permettre à des associations ou autre groupes d’intérêts de faire valoir
leur opinion, mais quand en elle-même la participation pour moi n’est pas un, ne sera pas à
terme effectif.
Michel PRIEUR : Merci bien de votre commentaire. Alors dans le texte effectivement
il ya une ambiguïté tel qu’il est à l’heure actuelle c’est plus un instrument d’information, on
communique alors qu’avant on pouvait pas communiquer parce que c’était couvert par les
secrets de délibération du Gouvernement, plus qu’un instrument de participation parce qu’il y
a pas l’organisation de la participation il y a l’organisation de l’information, mais il y a pas
l’organisation de la participation. Alors que paradoxalement, comme on l’a dit, le texte est
fondé sur la charte et sur la participation. Donc il y a une contradiction entre l’objectif de
l’amendement et de l’article 244 et sa rédaction, ça c’est évident. Alors quant au fait que ça
entraine plus de contentieux, Monsieur Yann AGUILAM nous a montré qu’effectivement il y
avait des grandes perspectives de contentieux, mais ça moi ça me gêne pas au contraire ça me
rassure si il y a du contentieux c’est que la légalité existe. Madame MORAND DE
VILLERES vous avez la parole.
285
• Conclusions
Jacqueline Morand-Deviller, Professeur émérite à l'Université Paris I PanthéonSorbonne
- Les débats sur la démocratie participative et, au- delà, délibérative retrouvent une nouvelle
jeunesse avec les interrogations sur la démocratie environnementale. Les plaidoyers en faveur
des avancées de la participation ont été soutenus, il y a plus de vingt ans, avec passion et
opiniâtreté par certains universitaires, spécialistes de droit de l'urbanisme et de
l’environnement, dont plusieurs se trouvent dans la salle. Mais les articles savants de ces
mousquetaires d'avant garde sont restés isolés et sans grande influence sur les habitudes de
splendide isolement de l'administration française et sur les certitudes des élus sur les mérites
de la démocratie représentative traditionnelle.
- Il s'agit ici de traiter d'un aspect particulier mais essentiel de cette question qui concerne la
participation du public aux décisions réglementaires, telle qu'elle a été traitée par l'article 244
de la Loi Grenelle II, transcrit aux articles L 120-1 et L 120-2 du code de l'environnement. Le
juge administratif, chargé d'appliquer les dispositions de la loi de 1978 sur la communication
des documents administratifs, n'avait pas eu l'occasion de donner son interprétation car il ne
fut saisi que de recours portant sur les documents préparatoires et n'eût pas à se prononcer sur
la levée du secret à l'égard des décrets. Le Conseil d'Etat avait, par ailleurs, posé des limites
en estimant qu'il fallait « garantir la seréinité des débats au sein de l'Etat ».et il fallut attendre
une vingtaine d'années pour qu'intervienne une relance de la démocratie représentative. Les
initiatives eurent plusieurs origines: supra nationale avec les directives européennes et la
convention d'Aarhus, législative avec la loi Barnier de 1995 et surtout constitutionnelle avec
l'article 7 de la Charte de l'environnement
- La Haute juridiction ayant précisé que seul le législateur avait compétence pour préciser les
droits et devoirs définis par la Charte , il fallut attendre que la loi Grenelle du 12 juillet 2010,
dont la préparation fut un modèle de concertation, traite de cette question inscrivant l'article
244 au sein du Titre VI intitulé “ Gouvernance” . Les deux futurs articles L 120-1 et 120-2 se
trouvent un peu étouffés parmi les grands thèmes comme celui du débat public et celui de
l'enquête publique et les esprits chagrins se sont étonnés de voir la participation ainsi réduite à
un mode d'administration et de bonne gouvernance plutôt que promue comme un droit
fondamental de citoyenneté et un devoir d'exemplarité pour l'administration
- Cette relance de la démocratie participative, limitée pour l'instant à l'environnement mais qui
pourrait devenir contagieuse, est à première vue satisfaisante comme l'est, de manière
générale, la promotion de la protection environnementale. Le thème de la démocratie
environnementale a été choisi par le Conseil d'Etat pour inaugurer son cycle 2010-2011 de
conférences sur l'environnent, le futur Rapport public 2011 ayant pour sujet : « Consulter
autrement, participer efficacement ».
- Mais on constate, curieusement, un mouvement contraire, diffus et discret, qui risque de
mettre en danger cette protection et dont il faut se défier. A cause de son caractère consensuel
autour de grands principes que personne n'oserait contester, l'environnement se prête aux
compromis et à la récupération par les autres droits au risque de perdre ses finalités
spécifiques. On en donnera pour exemple les liens qui le lient à l'aménagement et au
développement économique.
Autrefois frères ennemis déclarés, ils s'affichent désormais comme un couple fusionnel :
ministère commun, affichage médiatique autour du développement durable, vertus
incantatoires de l'intégration.
286
Pourquoi dès lors cette succession de réformes récentes dont le but avoué est d'éviter que les
préoccupations environnementales ne « gênent »la réalisation
rapide des projets
d'aménagement ? L'assouplissement des règles d'urbanisme est devenu un credo qui s'appuie
sur un jargon sans grande signification : « accélérer la construction de logements sans mettre
en cause les principes du développement durable ». Au nom de cette accélération , les délais
d'instruction et de consultation se voient réduits, comme c'est le cas pour l'avis – menacé puis
rétabli- des architectes des bâtiments de France , pour la nouvelle classe des installations
classées ( IPICE) , pour la pseudo simplification des études d'impact.et de l' enquête publique.
Il serait utile que les juristes se penchent sur le contenu du concept trop banalisé de
développement durable et sur sa singulière fonction de légitimation de réformes perçues
comme contraires à la protection environnementale.
- Cette même attitude de méfiance s'est exprimée à l'égard de l'article 244 de la loi Grenelle
dans l'ensemble des rapports de la matinée et des débats de la table ronde de l'après-midi. La
générosité du propos ne serait qu'apparente et les dispositions, rédigées de manière fort
médiocre, ne feraient guère progresser la participation. Il a été rappelé que sur une question
aussi importante l'embarras du gouvernement était manifeste et que sa participation au débat
était restée quasi inexistante.
Né d'un amendement parlementaire de dernière minute, l'article 244 est demeurée “
clandestin”, comme si ses auteurs (dont on ignore encore la qualité) , peu fiers de leur exploit
( lourdeurs et obscurités) n'avaient pas eu envie de le médiatiser. . Alors qu'une telle question
méritait une discussion d'envergure exceptionnelle, l'article 244 a éré adopté sans débat et on
peut regretter cette occasion manquée à l'instar de la fadeur des débats parlementaires autour
de la Charte de l'environnement, en 2005, dans des hémicycles aux gradins peu emplis.
- L'intérêt de cette journée d'information que Michel Prieur a lancée dans le cadre du
programme de recherche :” Concertation- décision- environnement”du Ministère, est
d'engager le débat que les parlementaires n'ont pas ouvert. Les stimulants rapports et
discussions ont mêlé harmonieusement un état des lieux, la mise en valeur des problèmes et
les propositions de solutions. Pour en tirer les conclusions, il est proposé de les ordonner
autour de deux questions inspirées de l'intitulé du colloque: évolution ou révolution ? (I) ,
tranquillité ou turbulences? (II)
I- Evolution ou révolution ?
Il a été justement constaté que l'article 244 n'était en somme que le mode d'emploi de l'article
7 de la Charte de l'environnement. Il ne fait que s'inscrire dans une longue phase d'évolution,
prenant la suite de dispositions nationales et supra nationales dont on ne pouvait s'écarter.
Mais par certains aspects il pourrait, s'il faisait l'objet d'une mise en application effective,
révolutionner les situations existantes.
1- Evolution
- L'article 244 apporte des précisions sur les possibilités données au public de participer à
l'élaboration des “ décisions réglementaires de l'Etat et de ses établissements publics
lorsqu'elles ont une incidence directe et significative sur l'environnement”. Julien Betaille s'est
interrogé sur l'influence que l'article 8 de la Convention d'Aarhus qui traite de cette question
particulière avait exercée. L'appréciation du champ d'application ne devrait pas poser de
problème, il s'étendra largement aux décrets, règlements, ordonnances, projets de loi et , de
surcroît, comme l'exprime la convention, aux “ dispositions normatives juridiquement
contraignantes d'application générale” .
Des propositions ont été faites afin de respecter l'insistance de l'article 8 sur la nécessité pour
les autorités nationales de mettre au point des procédures permettant une participation “
287
effective”. A cet égard on sait que cette effectivité impose d'informer et consulter le public le
plus en amont possible mais la convention reste imprécise qui parle d’un “ stade approprié “.
Il a été proposé une double consultation la première la plus précoce possible lors de la
première présentation du projet, la seconde lorsque le projet est à un stade plus avancé.
S'agissant de la durée de la consultation du public qui intervient “ tant que les options sont
encore ouvertes”, elle sera modulée en fonction de l'importance et de la complexité du texte .
- La question la plus délicate reste celle des suites de la consultation en vue d'une participation
“ effective”. La convention reste vague se contentant de recommander la prise en
considération des résultats de la participation “ dans toute la mesure du possible” et l'article
244 se garde bien d'évoquer la question.
Des propositions audacieuses ont été faites par le rapporteur , celle de l'invocabilité de la
convention devant le juge administratif et celle d'accroître le rôle du comité des parties
d'Aarhus en permettant sa saisine directe par le public afin de lui permettre d'utiliser les
recettes des autres juridictions européennes, confectionnées dans la “ marmite” du droit
international pertinent.
- Contraint de transposer en droit français des dispositions supra nationales et
constitutionnelles le législateur, en adoptant tardivement et prudemment l'article 244, poursuit
ainsi une lente évolution qui n'a rien de révolutionnaire. Il en sera sans doute de même de sa
mise en application car les obscurités et les entraves procédurales laissent apparaître le souci
du ou des rédacteurs de n'offrir au public que des possibilités fort limitées de participation
effective.
Gérard Monédiaire, n'a pas manqué d'ironiser sur la distinction non indispensable entre une
publication du projet de décision selon qu'il y a ou non saisine d'un organisme consultatif.
Dans le premier cas la publication se fait par voie électronique sauf si “le volume ou les
caractéristiques des documents” ne le permettent pas. Le public devra alors se contenter d'un
résumé et de l'indication des lieux et heures pendant lesquels la consultation de l'intégralité du
dossier sera possible. Dans le second cas, la publication par voie électronique n'est
qu'éventuelle.
- La brièveté des délais: quinze jours a été critiquée, mais la précipitation dans l'élaboration
des textes étant actuellement un signe de bonne gouvernance, cette volonté de célérité- que
l'on retrouve dans de nombreuses procédures administratives - ne pouvait épargner cette
intrusion du public, perçue comme un facteur de gêne dans le bon déroulement de la prise de
décision.
Cette tendance à une participation a minima se retrouve dans le fait qu'elle se réduit à un
dialogue singulier administré-administration, excluant une discussion plus ouverte et animée
entre les administrés, au risque d'un froid “copier-coller” sans retour d'information . Un
véritable débat eût été plus enrichissant lequel, il y a quelques années suscitait moins
qu'aujourd'hui l'effroi des pouvoirs publics. Et d'exhumer. Une vieille circulaire du 14 juillet
1976 portant sur le bon déroulement des enquêtes publiques qui pour faciliter la participation
du public s'efforçait de promouvoir des modalités d'organisation très concrètes.
2- Révolution
- Si l'on estime que l'article 244 n'est que le premier pas, enfin esquissé, vers une nouvelle
culture de la participation qui changerait les vieilles habitudes de huis clos de l'administration
française, on peut alors parler de révolution. Michel Prieur, observateur particulièrement
savant et engagé dans ce débat, a rappelé la genèse de la réforme . Alors que la plupart des
thèmes traités par le Grenelle II ont fait l'objet de discussions largement concertées et libres,
l'article 244 a battu des records de clandestinité et de non participation. Les investigations sur
288
l'identité les rédacteurs n'ont pas permis de lever le secret et, comme il a été dit, la
présentation de l'amendement à l'origine de l'article, n'a suscité aucun débat.
- Michel Prieur et ses centres de recherche sont à l'origine de nombreux travaux en droit
comparé de l’environnement. Il a été rendu compte de ceux relatifs à la participation du public
à l'élaboration des textes réglementaires qui laissent apparaître un retard manifeste de la
France. Particulièrement sensibilisés à ce problème, le Canada et les Etats Unis (depuis 1944)
ont mis au point des procédures de démocratie participative qui fonctionnent très bien et n'ont
cessé de se perfectionner afin d'accroître l'effectivité des mécanismes. Ainsi en est-il de la
possibilité de consultation le plus en amont possible , parfois même sur les simples intentions
des auteurs du projet avant même que celui ci ait été rédigé et aussi de la possibilité pour le
public , s'il le juge nécessaire , de demander que soient organisées des auditions publiques.
L'étude du droit comparé montre aussi la progression des procédures de participation effective
dans la plupart des pays européens (cf Rapports réguliers de l'OCDE sur cette question). Il en
est de même pour l'Union européenne comme le prouvent, notamment, une directive de 1998
sur les règles et normes techniques communiquées à la Commission et un règlement de 2002
sur les législations alimentaires dont l'article 9 prévoit la consultation des citoyens sur les
projets de loi intervenant dans ce domaine.
- Il semble donc que la France ne puisse rester en dehors de ce mouvement général et que les
administrations doivent désormais savoir consulter, aimer débattre, être déterminées à prendre
en compte les résultats de la consultation. Ce changement radical de mentalité suppose que la
participation des citoyens ne soit plus perçue comme une entrave à la prise de décision mais
au contraire comme une aide précieuse à sa qualité et à sa bonne exécution
Lors de la table ronde de l'après midi, Cécile Blatrix et Sandrine Rui ont apporté le point de
vue de la science politique et de la sociologie en promouvant une révolution dans les
méthodes propres à rendre la participation effective : recherche du “ public particulièrement
concerné”, identification du “ citoyen ordinaire”, prise en compte du scepticisme et de la
défiance des consultés, méthodes déjà expérimentées par les conseils du développement
durable.
II- Tranquillité ou turbulences?
L'article 244 appelle des précisions qui seront données tranquillement par la jurisprudence en
continuité avec les décisions déjà intervenues sur ce thème. Les turbulences risquent de
survenir si les autorités publiques maintiennent leur attitude de résistance à l'égard d'une
participation effective
1- Tranquillité
- L'article 244 suscitera-t-il en lui-même un abondant contentieux ? Il ne le semble pas tant il
est indissociable des dispositions de l'article 7 de la Charte et moins exposé que le ou les
décrets d'application à venir. Le rapport de Jessica Makowiak a fait le point sur l'influence de
l'article 7 , rappelant les positions du conseil constitutionnel et du conseil d'Etat qui ont
précisé - ce qui ne faisait guère de doute- que l'ensemble des droits et devoirs définis dans la
Charte ont valeur constitutionnelle et s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités
administratives dans leur domaine de compétence respectif , décisions désormais célèbres :
CC 19 juin 2008 , “OGM” et CE Ass 3 octobre 2008, “ Commune d'Annecy”. L'invocabilité
de la Charte devant le Conseil d'Etat en ce qui concerne les recours contre les actes
réglementaires est soit directe, soit indirecte lorsqu' une loi est obligatoire pour préciser les
dispositions d'un article, comme c'est le cas de l'article 7 de la Charte.
- Le législateur avait toute liberté pour prendre des dispositions claires et précises sur cette
question et le moins que l'on puisse dire est qu'il ne s'est guère distingué à cet égard, se
289
commettant dans d'inutiles précisions techniques et oubliant l'essentiel. La question a été
posée de savoir si un recours en annulation pouvait intervenir avant la publication d'un décret
d'application et les réponses ont été diverses, certains penchant pour l'affirmative, d'autres
pour la négative, en invoquent le fait que l'article 244 fait expressément allusion à la
définition des modalités d'intervention du public par décret en Conseil d'Etat.
- Hubert Delzangles a recherché les incidences de l'article 244 sur le droit de l'urbanisme et de
l'aménagement du territoire .Il a rappelé que l'association du public au processus d'élaboration
des projets ayant une incidence importante sur l'aménagement du territoire est une obligation
inscrite à l'article L 11-1, 4° du code de l'environnement et qu'elle se retrouve , de manière
diffuse, dans de nombreuses dispositions du code de l'urbanisme. Il est cependant nécessaire
d'unifier les modalités de cette participation , qui font l'objet actuellement d'une diversité qui
frise l'incohérence et d'une complexité que la rédaction de l'article 244 contribue à accroître
lorsqu'il cherche ( art L 120-2) à exclure de son champ d'application tout un ensemble de
réglementations et documents d'urbanisme sous prétexte qu'ils ont déja fait l'objet d'une
procédure de participation.
- Le même souci de simplification a été à l'origine de la réforme de la procédure d'enquête
publique, inextricable maquis ( 180 catégories) opérée par Grenelle II . En dépit de progrès
incontestables, le chantier législatif et réglementaire reste encore en friches. Quant au chantier
du juge administratif il n'est pas moins riches de perspectives : interprétations délicates de
l'effectivité de la participation, appréciations au cas par cas, harmonisation avec la
jurisprudence des autres juges , en particulier la Cour de Luxembourg qui a eu à traiter de
questions semblables à propos des plans et programmes, des études d'impact, du débat public,
des sites Natura 2000. Le principe d'indépendance des législations devrait s'assouplir et il a
été souhaité que l'interprétation de la notion d'incidence “ directe et significative sur
l'environnement” ne soit pas trop singularisée afin de ne pas affaiblir la portée de la
participation et que celle-ci se voit généralisée à l'ensemble des actes réglementaires
concernant l'urbanisme y compris ceux soumis parallèlement à enquête publique.
2- Turbulences
- La culte porté à la souveraineté nationale et à ses représentants et l'héritage d'une
administration jacobine pourraient freiner l'élan du principe de participation si ses modalités,
qui restent à préciser, multiplient les restrictions et les dérogations, créant alors quelques
turbulences.
La présence de Robert Savy, ancien doyen de la Faculté de droit de Limoges, ancien député et
président du Conseil régional après un passage par le Conseil d'Etat ,a été saluée par tous. Il
fut mon doyen et le responsable de ma venue au droit de l'urbanisme et il faut rappeler qu'on
lui doit le premier et remarquable manuel de 'Droit de l'urbanisme” paru en chez Thémis en
1981 et malheureusement non réédité. Le président Robert Savy a apporté le nécessaire contre
poids au concert de louanges sur les mérites de la participation , insistant sur la nécessité de
promouvoir l'intérêt général contre les intérêts particuliers qui s'expriment lors des
consultations et allant jusqu'à regretter que la participation ne soit souvent qu'un leurre et un
trompe l'œil.
- Il a été fait observer que les modalités procédurales décrites à l'article 244 concernent
l'information plus que la participation puisqu'il est surtout traité de la publication du projet de
décision et de son accessibilité Ces modalités restent bien timides si on les compare à l'article
L 300-2 du code de l'urbanisme imposant aux conseils municipaux d'organiser une
concertation pendant toute l'élaboration du projet avec les habitants, les associations locales et
autres personnes concernées, un bilan étant présenté par le maire au conseil municipal qui en
délibère. .
290
- A la question de savoir si un décret d'application est nécessaire, Clotilde Deffigier a répondu
par l'affirmative, parce qu'il y a “ trop de flou, trop de vague, trop de mou” dans les
dispositions législatives. Et de souhaiter qu'il y ait même plusieurs décrets et pourquoi pas une
autre loi, enfin déterminante, quant aux garanties procédurales.
Un intéressant débat s'est noué autour du principe selon lequel la loi est d'application directe
lorsque ses dispositions sont suffisamment précises et sur le pouvoir du juge d'apprécier au
cas pas cas cette précision. S'agissant de l'article 244 le juge devra distinguer entre les
dispositions, certaines étant suffisamment précises: délais, note de présentation, d'autres-les
plus nombreuses -ne l'étant pas, d'autres enfin étant absentes : délais raisonnables, préjudice et
réparation, perte de chance, astreinte et surtout effets des observations.
- Yann Aguila était chargé d'imaginer les conséquences cette disposition sur les contentieux à
venir et il n'a pas manqué de rappeler que les grandes lignes directrices étant déjà posées en ce
qui concerne la portée le l'article 7 de la charte, l'intervention de l'article 244 en est la suite
logique. Le juge administratif aura sans doute à se prononcer sur les modalités d'application
du principe de participation : légalité du ou des décrets d'application par rapport à la loi et par
la suite légalité du comportement de l'administration si elle ne respecte pas ses obligations
lors de la prise de décision. En se prononçant sur les formalités procédurales, le juge sera
conduit apprécier l'effectivité de la participation c'est à dire à sa rapprocher d'une appréciation
au fond. Quant à imaginer l'intervention d'une question prioritaire de constitutionnalité, elle
n'a pas été écartée.
- Les débats de la table ronde laissaient apparaître quelques divergences entre un noyau dur de
la participation et des positions plus mesurées. Antoine Gatet, représentant des associations de
défense de l’environnement, et Jean-Claude Hélin dont les travaux en faveur d'une
participation effective font depuis longtemps autorité ont regretté le retard de la France à
l'égard de la démocratie représentative. Ils ont mis l'accent sur les principales causes de
disfonctionnement et suggéré des solutions pratiques qui semblent aisées à adopter. Pascale
Kromarek, présidente de la commission droit de l'environnement du MEDEF, a présenté le
point de vue des entreprises. A la recherche de sécurité juridique, celles-ci sont a priori
favorables à des règlements largement concertés et débattus dont le contenu sera meilleur et
l'exécution moins incertaine.
- Le but de cette journée: informer fut sans aucun doute atteint car les travaux ont fait un
inventaire complet des problèmes, favorisé les discussions et proposé des solutions.L'avenir
de l'article 244 suscitait des sentiments mêlés. Les optimistes croyaient possible les progrès
dans la prise de décision et rappelaient l'évidence des solutions à retenir : association des
juristes à la préparation des textes, recherche d’épure, clarté, débats largement ouverts,
procédures destinées à rendre la consultation efficace, garanties de prise en compte des
observations. Ils allaient même jusqu'à prévoir un élargissement à l'ensemble des actes
réglementaires Les pessimistes présentaient l'article 244 comme un nouveau gadget,
redoutaient les risques d'incohérence nés de l'éparpillement des textes, imaginaient les
stratégies de contournement des pouvoirs publics afin de maintenir un statu quo qui accepte la
transparence et la concertation mais se refuse à aller plus loin. Chacun s'accordait pour
admettre que des victoires non négligeables avaient été remportées dans un combat engagé
depuis longtemps, mais que tout restait fragile, encore trop timide et qu'il fallait que le combat
continue.
291
ANNEXE 2.4 : Contributions aux projets de loi sur la
participation
ANNEXE 2.4.1 : AVIS COLLECTIF DU 24 SEPTEMBRE 2012, MICHEL PRIEUR ET GERARD
MONEDIAIRE, PROFESSEURS DE DROIT, UNIVERSITE DE LIMOGES ; CECILE BLATRIX,
PROFESSEUR DE SCIENCES POLITIQUES, AGRO- PARIS- TECH ; SANDRINE RUI, MAITRE DE
CONFERENCES DE SOCIOLOGIE, UNIVERSITE DE BORDEAUX II ; FABIEN REIX, CHERCHEUR
EN SOCIOLOGIE, UNIVERSITE DE BORDEAUX II, SUR LE PROJET DE LOI RELATIF A LA MISE
EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
Les soussignés enseignants et chercheurs participant au projet de recherche pluridisciplinaire
du Ministère de l’écologie Concertation Décision Environnement (CDE) n° 0006426/ 2009
sur « la participation du public à l’élaboration des textes réglementaires nationaux en matière
d’environnement en France et à l’étranger. Exigence démocratique, nécessité juridique »
soumettent au Ministère les observations et suggestions suivantes à l’occasion de la
consultation ouverte du 11 au 24 septembre 2012 sur le projet de loi relatif à la mise en œuvre
du principe de participation du public. Ils se réjouissent que la communauté universitaire
puisse ainsi s’exprimer officiellement et publiquement et contribuer à l’amélioration des
décisions publiques. Toutefois nous regrettons que la mise à consultation du projet de loi soit
limitée au délai minimal extrêmement bref de 15 jours, ce qui ne nous permet pas de produire
des propositions exhaustives sur un texte procédural décisif au plan de la démocratie
environnementale. Une analyse critique du texte adopté par la loi du 12 juillet 2010 (art. 244 à
l’origine de l’art. L120-1 C. envir.) été rédigée par le professeur Gérard Monédiaire dans la
Revue juridique de l’environnement n° spécial de 2010 sur la loi grenelle 2, p. 223 à 239.
1Nous constatons avec intérêt la mise en consultation publique d’ un projet de loi relatif
à l’environnement alors que ce n’est pas expressément prévu par les textes mais peut résulter
de l’interprétation de l’art. 7 de la Charte de l’environnement. Cette pratique correspond aux
recommandations de la convention d’Aarhus qui incite à soumettre à consultation les projets
de loi avant leur transmission au Parlement. Le décret n°2011-1832 du 8 décembre 2011
relatif aux consultations ouvertes sur l’internet mentionne les consultations organisées sur des
projets de lois dans son « objet » et à l’art. 4 alors que la loi du 17 mai 2011 sur la base de
laquelle ce décret a été pris n’envisage pas cette possibilité.
Il nous semble donc opportun que le projet de loi soumis à consultation soit l’occasion de
rendre expressément obligatoire la consultation sur les projets de loi ayant une incidence sur
l’environnement en application de l’art. 7 de la Charte (voir infra proposition de rédaction de
L. 120-1).
2Insertion de la participation dans le Code de l’environnement :
Nous considérons qu’il faut profiter de ce projet de loi pour mieux insérer la réforme dans le
Code. Actuellement l’art. L. 120-1 est inséré dans un chapitre 1 sur l’élaboration des projets
d’aménagement ou d’équipement. Or l’application de l’art. 7 de la Charte a un objet très
différent. Aussi convient-il d’introduire dans le Livre 1, Titre II un chapitre nouveau «
participation du public à l’élaboration des textes généraux ayant une incidence sur
l’environnement ». L’actuel chapitre 1 deviendra le chapitre 2.
3L 120-1-I
L’art. 7 de la Charte a un champ d’application très large quant aux « décisions publiques »,
il vise aussi bien les décisions de l’Etat que celles des collectivités territoriales, des
établissements publics, des agences placées sous tutelle des ministères et des autorités
292
administratives indépendantes. Aussi il convient de le préciser en laissant largement ouverte
la procédure de participation. Elle s’applique aux décisions réglementaires, y compris aux
plans et programmes ainsi qu’aux décisions ayant un effet transfrontalier par exemple au titre
du protocole de Kiev à la convention d’Espoo. Il convient toutefois pour ne pas alourdir
inutilement les procédures d’exclure les établissements publics locaux. Les décisions devront
inclure les projets de lois et d’ordonnances ainsi que les projets de traités internationaux avant
leur soumission au Parlement comme cela est prévu en Suisse (loi fédérale sur la procédure
de consultation du 18 mars 2005 , art. 3).Pour éviter une multiplication inutile des procédures
particulières qui compliquerait trop le travail de l’administration et la lisibilité par le public,
on propose que l’art. L. 120-1 soit d’application générale sans laisser subsister la réserve des
« dispositions particulières ». Celles-ci ont montré avec les contentieux devant le Conseil
constitutionnel, qu’elles étaient source de complications inutiles. On notera que ce ne sont
pas les « décisions » qui sont soumises à consultation, mais les « projets » de décisions. L’art.
7 ne définit pas le principe de participation mais le proclame.
Proposition de rédaction:
L.120-1-I « Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de
participation du public énoncé à l’art. 7 de la Charte de l’environnement est applicable aux
projets de décisions publiques, autres que les décisions individuelles, ayant une incidence sur
l’environnement y compris transfrontalier. Cela vise :
- Les projets de lois et ordonnances avant leur transmission au Conseil d’Etat
- Les projets de ratification ou d’approbation des traités et accords internationaux
- Les projets de conclusion d’accords internationaux non soumis à ratification
- les projets de décisions des autorités de l’Etat et de ses établissements publics
- les projets de décisions des autorités administratives indépendantes
- les projets de décisions des collectivités territoriales et de leurs groupements ».
4- Le projet de réforme ne donne aucune indication sur les motifs de la participation et son
utilité. Il convient de le préciser pour mieux faire comprendre au public et à l’administration
l’importance, le but et l’objet de la réforme
Proposition de rédaction :
L. 120-1-II nouveau « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est
d’assurer la participation du public à l’élaboration des décisions publiques. Cette participation
a pour but de donner au public en général, aux parties prenantes intéressées, et aux divers
acteurs publics et privés de la société la possibilité d’être informés des projets des autorités
publiques sur l’environnement, de pouvoir formuler leurs observations et suggestions et
d’assurer la cohérence, la transparence et l’effectivité des décisions publiques. Les autorités
publiques concernées doivent prendre en considération les résultats de la participation. »
5- Art. L. 120-1-II du projet de loi :
Ces dispositions sont essentielles pour la réussite ou l’échec de la réforme. Il convient de fixer
des conditions précises à la participation qui donnent véritablement au public le sentiment
que sa participation sera utile et prise en considération, même si l’autorité publique n’est pas
liée juridiquement par la consultation publique. Sept conditions sont importantes :
- le délai minimum : 15 j est insuffisant pour pouvoir sérieusement réagir, un tel délai
donne au public l’impression qu’il est consulté pour la forme et cela ne crédibilise pas la
procédure de participation. Il faut au minimum un mois, et mieux, comme en Suisse et
dans l’Union européenne : 3 mois
293
-
Si la consultation vise le public en général, il est évident que seul un petit nombre de
personnes sont les plus concernées en matière d’environnement ; aussi la pratique
consistant à prévoir qu’un petit nombre de personnes sont systématiquement consultées
et bénéficient d’une alerte sur internet doit être confirmée.
- la prise en compte des observations du public doit être bien garantie. La synthèse
rédigée à l’issue de cette consultation doit faire apparaitre cette prise en compte.
- le sérieux de la consultation implique, pour les décisions nationales seulement, un garant
de la consultation qui pourrait être la CNDP ou bien une personnalité ad hoc, choisie au
cas par cas. Le Conseil d’Etat a insisté sur la nécessité d’un garant dans son rapport sur
la participation.
- la transparence de tout le processus doit être organisée en constituant un dossier
accessible au public dans le quel figureront les opinions du public accessible à tous et la
synthèse motivée de la consultation
- il convient de bien préciser la relation entre participation du public et consultations
d’organes consultatifs.
En vue d’obtenir une décision publique adéquate et
correspondant à la fois à l’intérêt général et aux réalités sociales, il nous parait
indispensable, en cas de décision soumise à consultation obligatoire d’un organe
consultatif, de maintenir les deux procédures afin d’enrichir la décision publique et
d’améliorer son contenu et sa légitimité. La consultation du public devrait précéder la
consultation d’organes consultatifs qui profiteront ainsi des apports du public.
- Afin que le public et les parties prenantes spécialement concernées, puissent se préparer
à la participation et afin de la rendre utile et effective, l’intention de prendre les actes
les plus importants au niveau national, tels que les décrets, devraient faire l’objet d’une
annonce publique au moins six mois auparavant.
Le détail de ces conditions n’a pas à figurer dans la loi mais devrait relever d’un décret
d’application indispensable pour préciser les modalités pratiques et techniques de la
participation.
Proposition de rédaction :
Art. L. 120-1-II du projet de loi : «
a. les projets de textes généraux mentionnés au I accompagnés d’une note de
présentation non technique, sont rendus accessibles au public par voie
électronique. Une liste des personnes et organisations systématiquement
consultées et faisant l’objet d’une alerte électronique est tenue à jour et rendue
publique. Le public est informé des modalités de la consultation et de sa durée.
Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet ne permettent pas sa
publication intégrale par voie électronique, la note de présentation est
accompagnée d’un résumé et précise les lieux et heures ou l’intégralité du
projet peut être consultée.
b. Le public dispose, pour formuler ses observations, d’un délai qui peut être
modulé en fonction de la nature du projet et qui ne peut être inférieur à trois
mois.
c. Sauf demande expresse d’une personne faisant des observations sur le projet,
les observations du public doivent être accessibles à tous durant la consultation
du public.
d. L’autorité compétente doit prendre en compte les observations formulées par le
public et l’expliquer en rédigeant une synthèse des observations recueillies.
294
e. Si l’autorité compétente considère que les observations du public la conduisent
à modifier sensiblement le contenu du projet, elle peut décider une seule fois
de soumettre à nouveau à consultation du public une version révisée du projet.
f. L’autorité administrative compétente pour prendre la décision doit constituer
un dossier regroupant la note de présentation, les observations du public, la
synthèse des observations du public. Ce dossier est rendu accessible au public
et archivé par voie électronique dès la publication du texte.
g. A compter de la clôture de la consultation, le projet ne peut être définitivement
adopté que dans un délai qui ne peut être inférieur à 15 jours.
h. Un garant de la participation dont les fonctions et la désignation sont précisées
par décret en Conseil d’Etat est en charge du respect des conditions de la
participation. Il est obligatoirement désigné pour les projets d’actes
réglementaires des administrations centrales de l’Etat.
i. les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application
d’une disposition législative ou réglementaire sont destinataires de l’ensemble
des observations du public et de la synthèse préparée par l’autorité compétente.
Elles ne peuvent donner leur avis qu’après avoir pris connaissance de ces
observations.
j. les projets de décrets font l’objet d’une planification semestrielle annoncée par
voie électronique ».
III. Sans modifications
IV. Sans modifications
Il est indispensable de préciser par décret les modalités de la participation et
Ajouter V :
les droits et devoirs du public et des administrations concernées. Le décret d ‘application de
l’art. L. 120-1 précisera :
- les modalités d’utilisation d’internet
- les conditions de nomination et d’intervention du garant de la consultation
- la désignation de l’autorité compétente pour assurer la consultation
- les parties prenantes intéressées
- le contenu de la note de présentation
- les modalités de la consultation (internet, réunions publiques, recours à la CNDP)
- les modalités de prise en compte de la consultation
- le contenu de la synthèse
- les conditions d’une nouvelle consultation
- le dossier de la consultation
- la planification semestrielle des décrets
Proposition de rédaction :
« V. Les modalités d’application du présent article sont définies par décret en Conseil
d’Etat»
6- Art L. 120-2
Le projet de loi ne modifie que partiellement cet article. S’il convient effectivement de
supprimer « directe et significative », il faut également supprimer la dispense de participation
liée aux directives ayant donné lieu à participation. Outre la référence aux directives
295
communautaires qui n’a plus lieu d’être (devenues « directives de l’Union européenne »,) il
est totalement anormal de dispenser de participation des projets de textes qui sont la
transposition de directives. En effet la participation du public sur les projets de directives
porte sur le texte des directives. Les actes de transposition (loi et / ou décrets) sont d’une
autre nature juridique et n’ont quant à eux, jamais été soumis à participation. Cette dispense,
si elle était maintenue, serait considérée par le Conseil constitutionnel comme une violation
de l’art. 7 de la Charte.
On notera que la rédaction actuelle de cet article vise en général les décisions « des personnes
publiques » et a donc déjà un champ plus large que celui de l’art. L .210-1 en visant aussi les
décisions individuelles et celles des personnes autres que l’Etat. En ce qui concerne les
personnes autres que l’Etat, cette rédaction nous conforte pour élargir le champ d’application
de L. 210-1 en visant à l’avenir toutes les personnes publiques. Mais on ne voit pas l’utilité
de permettre la participation pour les décisions individuelles.
On ne voit pas non plus la justification de dispenser de participation les décisions
réglementaires prises conformément à un plan ou programme soumis lui-même à participation
; en effet il s’agit de deux actes bien différents qui se succèdent et ont des enjeux différents et
des conditions d’application différentes. C’est comme si on refusait la participation à
l’élaboration d’un projet de décret appliquant une loi sous prétexte que le projet de loi a déjà
été soumis à participation. C’est en fait le même raisonnement que pour les directives et les
textes de transposition.
C’est pourquoi on propose de supprimer l’actuel art.L 120-2 et de le remplacer simplement
par :
Proposition de rédaction :
L. 120-2 « les textes généraux ayant une incidence sur l’environnement pris conformément à
un règlement de l’Union européenne et ayant déjà donné lieu à participation du public ne sont
pas soumis à la participation du public. »
7- Art. 6 du projet de loi :
Après l’édiction d’un régime spécial de participation pour la pêche maritime et l’aquaculture
à l’art. 90 de la loi de modernisation de l’agriculture du 27 juillet 2010, le projet de loi, à
raison, soumet la pêche maritime et l’aquaculture au régime général de participation de l’art.
L 120-1. Mais sa rédaction est défectueuse. En effet les règlements de l’Union européenne
sont d’application directe et donc il n’y a pas normalement de décision des personnes
publiques prises en application de ces règlements. De plus il ne semble pas utile de se référer
à nouveau « à une procédure particulière » puisque justement l’art. 6 a pour but de mettre fin à
la multiplicité des procédures particulières. Enfin dans la mesure où l’art. 6 renvoie via l’art.
L 914-3 du code rural et de la pêche maritime à l’art. L. 120-1 du code de l’environnement, il
convient de ne plus utiliser le terme « décision des personnes publiques » puisqu’il ne
correspond plus au champ d’application de L. 120-1 qui dans le projet de loi vise les
décisions de l’Etat autres que les décisions individuelles. Or il convient que les décisions
soumises à participation soient à la fois celles de l’Etat et si besoin celles des collectivités
territoriales.
Aussi conformément au nouveau champ d’application de L. 120-1 que nous avons proposé
supra 3 il convient de rédiger ainsi l’art. L. 914-3 :
Proposition de rédaction :
L.914-3 « Les projets de décisions publiques autres que les décisions individuelles, relatifs à
la pêche maritime et à l’aquaculture marine ayant une incidence sur l’environnement sont
soumis à participation du public dans les conditions et limites prévues aux articles L 120-1 et
L. 120-2 du code de l’environnement ».
296
ANNEXE 2.4.2: AVIS INDIVIDUEL DU 24 SEPTEMBRE 2012, MICHEL PRIEUR SUR LE PROJET
DE LOI RELATIF A LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
1- Art 8 du projet de loi
Il semblerait que l’idée d’une ordonnance réponde au désir de se donner plus de temps pour
organiser la participation du public aux décisions individuelles. Il est évident que cette
dernière ne peut se voir appliquer les mêmes exigences que la participation du public aux
décisions générales et réglementaires. Le Conseil constitutionnel en a convenu (décision
n°2012-269 QPC du 27 juillet 2012, Union départementale pour la sauvegarde de la vie, de la
nature et de l’environnement, §6). Aussi convient –il de prévoir les limites et modalités de la
participation aux décisions individuelles dans la loi.
Recourir pour cela à une ordonnance nous apparait comme un mépris du Parlement que la
Constitution, à travers l’art 7 de la Charte, a directement chargé de cette responsabilité. Ce
serait un mauvais signal pour la démocratie dans une matière nouvelle, sensible et qui n’est
pas technique. L’expérience prouve de plus que cela ne donne aucun gain de temps.
En tout état de cause nous avons proposé d’ajouter les ordonnances au champ d’application
obligatoire de la participation du public.
Aussi nous proposons la rédaction d’un nouvel article L. 120-3 du code de
l’environnement qui devra renvoyer à un décret d’application pour aborder d’éventuelles
régimes adaptés à certaines catégories d’actes individuels
Proposition de rédaction :
L.120-3- I- « Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de
participation énoncé à l’art.7 de la Charte de l’environnement est applicable aux décisions
publiques individuelles ayant une incidence sur l’environnement y compris transfrontalier.
Cela vise :
-les projets de décisions individuelles des autorités de l’Etat et de ses établissements publics
-les projets de décisions individuelles des autorités administratives indépendantes
- les projets de décisions individuelles des collectivités territoriales et de leurs groupements.
L.120-3-II « Les projets de décisions individuelles font l’objet d’une publication à l’initiative
de l’autorité compétente et à sa diligence, soit par affichage, soit par publication par voie de
presse, soit par voie électronique. Cette publication est accompagnée d’une notice explicative
présentant les fondements juridiques et les motivations de la décision. La décision ne peut être
définitivement adoptée qu’après que le public ait pu participer, selon les modalités prévues au
III, et au plus tôt trois semaines après la publication.
L. 120-3-III « Les autorités compétentes déterminent pour chaque catégorie de décisions et
selon leur impact réel sur l’environnement les modalités envisagées de la participation qui
doit être annoncée à l’avance à l’occasion de la publication du projet de décisions
individuelle. Selon les cas, la participation du public prendra la forme soit d’une consultation
électronique, soit d’une rencontre publique en présence de l’administration compétente et du
bénéficiaire de la décision, soit d’une concertation organisée par l’autorité compétente.
Lorsqu’une enquête publique est prévue préalablement à l’adoption de certaines décisions
individuelles elle se substitue aux formes ci-dessus prévues de participation et suit le régime
des enquêtes publiques en ce qui concerne ses modalités et sa durée.
L. 120-3-IV « Les dispositions des paragraphes II et III ne s’appliquent pas lorsque l’urgence
justifiée par la protection de l’environnement, de la santé publique ou de l’ordre public ne
permet pas l’organisation d’une procédure de coinsultation du public. Les délais prévus au II
peuvent être réduits lorsque l’urgence, sans rendre impossible la participation du public, le
justifie.
297
L. 120-3-V « Les modalités de la participation du public peuvent être adaptées en vue de
protéger les intérêts mentionnées au I de l’article L.124-4 du code de l’environnement
L. 120-3-VI « Un décret en Conseil d’ Etat précise les modalités d’application du présent
article ».
2. Prise en compte de la décision du Conseil constitutionnel n°2012-269 QPC du 27 juillet
2012
Il convient enfin d’ajouter un article à fin d’appliquer le nouvel article L.123-1 à l’art. L.
411-2 du code de l’environnement dont le 4° a été déclaré contraire à la Constitution
Proposition de rédaction :
Art. de la loi : « Il est ajouté à l’article L. 411-2 du code de l’environnement un ainsi rédigé :
« Les décisions prises en application du présent article sont soumises à participation du public
selon les modalités prévues à l’art. L.120-3 du code de l’environnement ».
Compte tenu de la saisine du Conseil constitutionnel par le Conseil d’ Etat le 12 septembre
2012 d’une QPC relative à la constitutionnalité de l’art. L.120-1, il est évidemment
souhaitable que le gouvernement attende la décision du Conseil constitutionnel qui
interviendra au plus tard le 12 décembre 2012, pour finaliser le texte du présent projet de loi.
Il serait recommandé que, compte tenu des circonstances et du fait de l’innovation consistant
à soumettre à participation du public un projet de loi en matière d’organisation de la
participation du public, la nouvelle rédaction du projet de loi soit à nouveau soumise à
consultation électronique.
298
ANNEXE 2.4.3 : INTERVENTION DE RONAN DANTEC LORS DE LA DISCUSSION SUR LE
PROJET DE LOI RELATIF A LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
DEFINI A L'ARTICLE 7 DE LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT - MARDI 6 NOVEMBRE 2012
Note : Rencontre le lundi 29 octobre 2012 entre les Professeurs Michel Prieur, Cécile
Blatrix et le Sénateur Ronan Dantrec en vue de faire connaitre les préconisations de
l’équipe (Chapitre 8 Tome 1) avant la réunion du 6 novembre 2012.
Mme la Ministre,
M. le Président,
Mme la Rapporteur, Chers collègues
« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi,
d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et
de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur
l’environnement ».
En adoptant cette phrase, incluse dans la loi constitutionnelle de 2005, le Parlement
avait clairement affirmé sa volonté d’inscrire la Constitution française dans le droit fil de la
Convention d’Aarhus. Ratifiée par la France en juillet 2002, très exactement 10 ans après le
Sommet de la Terre à Rio, cette Convention des Nations Unies s’appuyait sur le chapitre 10
de ce très beau texte que reste la Déclaration finale de Rio, je cite : « la meilleure façon de
traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens au
niveau qui convient ».
Ainsi, notre discussion du jour ne doit pas se résumer au fait d’adopter, en procédure
accélérée, une loi d’application permettant de résoudre un certain nombre de contentieux
juridiques et de censures du Conseil constitutionnel, mais bien d’affirmer notre volonté
politique de répondre aux grands enjeux environnementaux et de considérer que, pour ce
faire, il est absolument nécessaire d’y associer étroitement les citoyens.
Ce n’est pas totalement notre culture, autant le reconnaître. La tradition française a fait
de l’Etat le garant unique de l’intérêt général, et nous avons construit un système, de lois et de
grands corps d’Etat, qui est censé répondre à toutes les interrogations, car détenteur du savoir
et du pouvoir.
C’est donc bien le savoir qu’il s’agit ici de partager, et donc probablement aussi un
peu le pouvoir. Ce texte s’inscrit donc bien dans une forme d’évolution, pour ne pas dire
révolution, culturelle. Ce n’est pas si simple, un certain nombre d’évènements récents le
montrent d’ailleurs clairement, j’aurai l’occasion d’y revenir.
Ce texte allant dans le bon sens, le groupe écologiste le votera sans hésiter, en espérant
qu’une majorité claire se dégage pour l’adopter. Je rappelle que, lors du vote de la Charte de
l’Environnement, c’est la majorité de droite de l’époque, en 2005, qui avait porté ce texte,
voulu par Jacques Chirac. Les écologistes avaient d’ailleurs soutenu par leur vote la Charte de
l’Environnement. C’était un peu moins vrai pour les autres groupes de gauche, mais c’était
une autre époque et je ne doute pas qu’aujourd’hui le consensus sera encore plus grand.
Le travail constructif en commission nous en a d’ailleurs montré le chemin, avec déjà
plusieurs améliorations du texte, notamment sur le temps du débat public, beaucoup trop court
et que nous avons donc un peu étendu, peut-être pas encore assez, mais nous verrons à
l’usage. Cette séance peut encore nous donner l’occasion d’autres améliorations. Le groupe
écologiste a ainsi proposé plusieurs amendements, comme sur l’extension de l’accès à
l’information détenue par les entreprises soumises à ICPE.
Surtout, un point essentiel nous semble être la nécessité de doter l’ensemble du
dispositif d’un organisme garant qui, en garantissant le suivi des procédures, apportera au
citoyen l’assurance que sa mobilisation et ses avis seront pris en compte. C’est un point
299
important, qui nous rapprochera des pays les plus en avance sur ces questions. Par exemple, le
Québec a mis en place en 1978 un Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement,
organisme consultatif et indépendant chargé d’informer et de consulter la population. Ce
BAPE organise des consultations, des débats, innove en s’appuyant sur les nouvelles
technologies de l’information, mais met aussi en place des procédures de médiation. Car il ne
s’agit pas juste de recueillir des avis, en laissant l’Etat, ou tout autre décideur, seul juge de
leur utilisation. S’il y a bien une logique à cette Charte de l’Environnement, c’est de créer le
processus qui permette des projets acceptés parce que partagés. Comme le disait la rapporteur
de la commission des Lois à l’Assemblée nationale en 2004, Mme Kosciusko-Morizet en
l’occurrence, « la participation ne doit pas avoir lieu à un moment où les choix ont été faits
par l’autorité publique ». On ne peut mieux dire, demander un avis et ne pas en tenir compte,
c’est s’exposer ensuite à bien des difficultés.
Imaginons par exemple, un grand projet, du genre aéroportuaire, pour lequel on
commencerait un grand débat public sur le thème « la plateforme actuelle est saturée », débat
qui se conclurait par le fait que finalement, non cette plateforme ne l’est pas et ne le sera pas,
mais que malgré tout, les promoteurs poursuivraient leur projet mais avec de nouveaux
arguments, qui n’étaient pourtant pas au cœur du débat public. Imaginons toujours une étude
coût-bénéfice, pièce réglementaire adossée à l’enquête publique du même projet, quelques
années après. Et imaginons que ce calcul des bénéfices soit fondé sur une valeur économique
donnée à l’heure économisée, par les heureux bénéficiaires de ce nouvel équipement, à un
prix jamais connu et jamais utilisé dans d’autres enquêtes de même nature, rendant ainsi très
précieuse l’heure gagnée par n’importe quel touriste partant pour une semaine de vacances en
Tunisie ou aux Baléares. On serait surpris tout en constatant qu’évidemment, sans cette
réévaluation, le bilan de cette enquête coût-bénéfice serait défavorable au projet.
Imaginons enfin que nous soyons sur un territoire où les procédures de médiation font
rimer l’acronyme du BAPE québécois avec Bulldozer, Arasement, Policiers et Expulsions,
s’étonnerait-on dans cette situation que la participation du public se transforme à la fin en
manifestations et occupations des lieux.. ?
Soyons donc clair : ce projet de loi doit s’inscrire dans une conception de notre
société, où un Etat transparent joue le jeu de l’information, au risque de perdre le débat public
quand ses arguments sont trop faibles. C’est cette prise de risque qui le rendra demain capable
aussi de faire partager ses projets et de les rendre applicables quand ses convictions sont
justes et clairement expliquées. S’il refuse de prendre ce risque, l’Etat se prépare à de
nombreuses désillusions.
A travers le débat de ce jour, c’est donc bien la volonté de passer un cap qui doit
guider notre réflexion, pour le bien de l’environnement bien sûr, mais aussi pour le
renforcement et la modernisation de notre vie démocratique. C’est dans cet esprit que le
groupe écologiste soutiendra ce texte.
300
ANNEXE 2.4.4 : PROPOSITIONS D’AMENDEMENTS,
DU 16 NOVEMBRE 2012, AU PROJET DE
LOI RELATIF A LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DU PUBLIC
PROJET DE LOI RELATIF A LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE
PARTICIPATION DU PUBLIC
EXAMEN A L’ASSEMBLEE NATIONALE (21 NOVEMBRE 2012)
PROPOSITIONS D’AMENDEMENTS PAR DES ENSEIGNANTS CHERCHEURS
PARTICIPANT A UNE RECHERCHE REALISEE POUR LE MINISTERE DE
L’ECOLOGIE (PROGRAMME CDE N° 0006426/ 2009)
1Préciser le champ d’application de la réforme pour éviter des contentieux (L 120-1-I)
L’art. 7 de la Charte a un champ d’application très large quant à toutes les « décisions
publiques ». Comme le projet d’ordonnance traitera des décisions individuelles, il convient,
dans un souci de clarté et de simplification du droit, que dans le présent projet de loi soient
traitées toutes les décisions réglementaires, tant de l’Etat que des collectivités territoriales et
des établissements publics.
Les décisions visées devraient inclure également les projets de lois et d’ordonnances,
qui selon l’interprétation officielle de la convention d’Aarhus sont soumis à participation du
public avant leur transmission au Parlement, ce qui d’ailleurs a été expérimenté par le
ministère de l’écologie pour le présent projet de loi.
Il devrait en être de même pour les projets de ratification des traités internationaux
comme cela est prévu en Suisse (loi fédérale sur la procédure de consultation du 18 mars 2005
, art. 3). En France il en est ainsi depuis la loi organique du 15 avril 2009 et l’art. 83 du
règlement de l’Assemblée nationale qui soumet à consultation du public les études d’impact.
précédent la ratification des traités.
Amendements de forme :
ce ne sont pas les « décisions » qui sont soumises à consultation, mais les
« projets » de décisions « publiques »
le texte du Sénat, en améliorant le I de l’art. L.120-1 a malencontreusement
supprimé la référence à l’art. 7 de la Charte, or cet article est la base même
de la réforme et il convient par clarté de rétablir cette référence.
Le public doit pouvoir faire non seulement des « observations » mais aussi
des « suggestions » pour enrichir la décision.
Proposition de rédaction:
L.120-1-I «Le principe de participation du public proclamé à l’art. 7 de la Charte de
l’environnement permet d’associer toute personne de façon transparente et utile, à la
préparation des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, en l’informant
des projets de décisions concernées afin qu’elle puisse formuler ses observations ET
SUGGESTIONS, qui sont prises en considération par l’autorité compétente.
« Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles ce principe est
applicable aux PROJETS DE décisions PUBLIQUES, autres que les décisions individuelles,
ayant une incidence sur l’environnement y compris transfrontalier. Cela vise :
- Les projets de lois et ordonnances avant leur transmission au Conseil d’Etat
- Les projets de ratification ou d’approbation des traités et accords internationaux
- Les projets de conclusion d’accords internationaux non soumis à ratification
- les projets de décisions des autorités de l’Etat et de ses établissements publics
301
-
les projets de décisions des autorités administratives indépendantes
les projets de décisions des collectivités territoriales et de leurs groupements ».
3- Modalités de la participation (Art. L. 120-1-II du projet de loi):
Il convient de fixer des conditions précises à la participation pour que le public ait le
sentiment que sa participation sera utilement prise en considération.
- le délai minimum passé de 15 jours à 21 jours est insuffisant pour pouvoir sérieusement
réagir, un tel délai donne au public l’impression qu’il est consulté pour la forme et cela
décrédibilise la procédure de participation. Il faut au minimum deux mois, (en Suisse,
aux Etats-Unis et dans l’Union européenne il est de 3 mois).
- Si la consultation vise le public en général, il est évident que seul un petit nombre de
personnes sont les plus concernées en matière d’environnement ; aussi la pratique
consistant à alerter systématiquement sur internet un petit nombre de personnes doit être
confirmée.
- Le Sénat a prévu que le public puisse faire des observations par voie postale et pas
uniquement par internet pour ne pas exclure ceux qui n’y ont pas accès . Mais en toute
logique il faut prévoir aussi, comme le fait l’Union européenne, de faire la publicité du
projet par une autre voie qu’internet. Ceux qui n’ont pas internet pour répondre, n’ont
pas internet pour recevoir l’information.
- Le nécessaire garant : le sérieux de la consultation implique, pour les décisions
nationales seulement, un garant de la consultation. Compte tenu de la méfiance du public
vis-à-vis de l’administration et dans le souci de limiter les recours contentieux inutiles, il
convient qu’une autorité indépendante puisse suivre le déroulement de la procédure et
recevoir les réclamations éventuelles du public. La nécessité d’un garant est mentionnée
expressément dans :
- les conclusions et propositions du rapport du Conseil d’Etat de 2011 sur
« consulter autrement, participer effectivement »
- dans la charte de la concertation du ministère de l’environnement de 1996
(art. 7)
-dans la recommandation du Conseil de l’Europe du 15 décembre 2004 sur la
gouvernance électronique para 19
- dans la recommandation du Conseil de l’Europe du 18 février 2009 sur la
démocratie électronique, para P 66 et G 72
- la transparence de tout le processus doit être organisée en constituant un dossier
accessible au public dans lequel figureront les opinions du public accessibles à tous et la
synthèse motivée de la consultation
- le texte proposé limite à trois mois minimum l’accès à la synthèse des observations du
public. Cette restriction n’a pas de raison d’être. Au niveau de l’informatique les
documents peuvent être facilement archivés et conservés. Il convient donc de les
conserver pour être accessibles au public ultérieurement sans limite de temps. La
consultation de ces documents peut être utile ultérieurement dans le cadre d’un
contentieux.
- il convient de bien préciser la relation entre participation du public et consultations
d’organes consultatifs.
En vue d’obtenir une décision publique adéquate et
correspondant à la fois à l’intérêt général et aux réalités sociales, il est indispensable, en
cas de décision soumise à consultation obligatoire d’un organe consultatif, de maintenir
les deux procédures afin d’enrichir la décision publique et d’améliorer son contenu et sa
légitimité. La consultation du public devrait précéder la consultation d’organes
consultatifs qui profiteront ainsi des apports du public.
302
-
Afin que le public et les parties prenantes spécialement concernées, puissent se préparer
à la participation et afin de la rendre utile et effective, l’intention de prendre les actes
les plus importants au niveau national, tels que les décrets, devraient faire l’objet d’une
annonce publique au moins six mois auparavant. La liste de la programmation des
décrets est d’ailleurs prévue déjà par la circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du
droit. Cette annonce est prévue aux Etats- Unis, au Canada et en Suisse.
Le détail de certaines des conditions ci dessus n’a pas nécessairement à figurer dans la loi
mais devrait relever d’un décret d’application indispensable pour préciser les modalités
pratiques et techniques de la participation. Si un décret d’application n’est pas prévu ces
conditions doivent alors figurer dans la loi.
Proposition de rédaction :
Art. L. 120-1-II du projet de loi :
« Le projet d’une décision mentionnée au I accompagnés d’une note de
présentation non technique précisant notamment le contexte de ce projet, est rendu
accessible au public par voie électronique ainsi que par mention au Journal officiel et
par affichage. Une liste des personnes et organisations systématiquement consultées
et faisant l’objet d’une alerte électronique est tenue à jour et rendue publique. Le
public est informé des modalités de la consultation et de sa durée. Lorsque le volume
ou les caractéristiques du projet ne permettent pas sa publication intégrale par voie
électronique, la note de présentation est accompagnée d’un résumé et précise les lieux
et heures ou l’intégralité du projet peut être consultée.
« Les observations du public, formulées par voie électronique ou postale,
doivent parvenir à l’autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut
être inférieur à deux mois. Ce délai peut être modulé en fonction de la nature
du projet.
« Les observations déposées sur un projet de décisions sont accessibles par
voie électronique dans les mêmes conditions que le projet de décision.
« Si l’autorité compétente considère que les observations du public la
conduisent à modifier sensiblement le contenu du projet, elle peut décider une
seule fois de soumettre à nouveau à consultation du public une version révisée
du projet.
« L’autorité administrative compétente pour prendre la décision doit constituer
un dossier regroupant la note de présentation, les observations du public, la
synthèse des observations du public. Cette synthèse indique les modalités de la
prise en considération des observations du public. Le dossier est rendu
accessible au public et archivé par voie électronique dès la publication du
texte.
« A compter de la clôture de la consultation, le projet ne peut être
définitivement adopté que dans un délai qui ne peut être inférieur à 15 jours.
« Un garant de la participation dont les fonctions et la désignation sont
précisées par décret en Conseil d’Etat est en charge du respect des conditions
de la participation. Il est obligatoirement désigné pour les projets d’actes
réglementaires des administrations centrales de l’Etat.
« Les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application
d’une disposition législative ou réglementaire sont destinataires de l’ensemble
des observations du public et de la synthèse préparée par l’autorité compétente.
Elles ne peuvent donner leur avis qu’après avoir pris connaissance de ces
observations.
303
« Les projets de décrets font l’objet d’une planification semestrielle annoncée
par voie électronique ».
III. Sans modifications
IV. Sans modifications
4. nécessité d’un décret d’application
Il faut ajouter un V à l’art. L 120-1
Il est indispensable de préciser par décret les modalités de la participation et les droits et
devoirs du public et des administrations concernées. L’art. L. 120-1 prévoyait lui-même un
décret qui n’a jamais été pris. Or la recherche CDE du ministère de l’environnement qui a
évalué l’application de cet article depuis 2010 a pu constater qu’il y avait un grand nombre
d’incertitudes et de questions non résolues faute de décret d’application.
Comme le rappelle le gouvernement lui-même dans l’étude d’impact du projet de loi (p. 2) le
Conseil constitutionnel le 19 juin 2008 a précisé que les lois d’application de la Charte ne
pouvaient tout prévoir et qu’elles pouvaient juridiquement être complétées par un décret. Le
décret peut préciser : « les mesures d’application des conditions et limites fixées par le
législateur… ».
S’il n’y a pas de décret d’application, les contestations seront nombreuses et les
interprétations divergentes. En effet la réforme ne s’applique pas seulement aux actes du
ministère de l’écologie, mais à tous les actes sur l’environnement pris par tous les ministères.
Proposition de rédaction :
« L 120-1- V. « Les modalités d’application du présent article sont définies par
décret en Conseil d’Etat »
5. L’inadaptation de l’art L. 120-2
Curieusement l’art. L. 120-2 n’est pas modifié. Or il est critiquable sur le plan formel et
quant au fond.
Sur le plan formel et rédactionnel il se réfère toujours aux décisions « ayant une incidence
directe et significative » or cette mention a été supprimée dans L .120-1 et si elle est
maintenue dans L. 120-2 elle risque de faire l’objet d’une QPC devant le Conseil
constitutionnel pour violation de l’art. 7 de la Charte. Le projet de loi tel que soumis à
consultation électronique en septembre 2012 supprimait à juste titre cette mention inadaptée.
De plus la référence aux directives communautaires n’a plus lieu d’être et doit être remplacée
par « directives de l’Union européenne ».
Sur le fond il est anormal de dispenser de participation des projets de textes qui sont la
transposition des directives. Les actes de transposition (lois, décrets ou arrêtés) sont d’une
autre nature juridique et n’ont quant à eux, jamais été soumis à participation. Cette dispense,
si elle était maintenue, serait considérée par le Conseil constitutionnel comme une violation
de l’art. 7 de la Charte. On ne voit pas non plus la justification de dispenser de participation
les décisions réglementaires prises conformément à un plan ou programme soumis lui-même à
participation ; en effet il s’agit de deux actes bien différents C’est comme si on refusait la
participation à l’élaboration d’un décret appliquant une loi sous prétexte que le projet de loi a
été soumis à participation.
C’est pourquoi on propose de supprimer l’actuel art. L. 120-2 .
Proposition de rédaction :
304
Art. 2 bis (nouveau) « l’art. L 120-2 du code de l’environnement est supprimé »
Michel Prieur et Gérard Monédiaire, Professeurs de droit, Université de Limoges
Cécile Blatrix, Professeur de sciences politiques, Agro- Paris- Tech
Sandrine Rui, Maître de conférences de sociologie, Université de Bordeaux II
Fabien Reix, Chercheur en sociologie, Université de Bordeaux II
305
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE…………..………………………………………………………………...…… 3
ANNEXE 1 ................................................................................................................................ 5
ANNEXE 1.1 : Article 244 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant
engagement national pour l'environnement.................................................................... 5
ANNEXE 1.2 : Résultats de la recherche des étudiants du Master 2 « Droit de
l'environnement, de l'aménagement et de l'urbanisme » (Brionaud, Millogo, Quero)... 7
ANNEXE 1.3 : Principales propositions du Rapport public 2011 - Consulter
autrement, participer effectivement.............................................................................. 14
ANNEXE 1.4 : Annexe méthodologique..................................................................... 17
ANNEXE 1.5 : Étapes de la procédure « Notice and Comment »............................... 23
ANNEXE 1.6 : Possible functions of public participation within an idealized decision
process .......................................................................................................................... 24
ANNEXE 1.7 : Six concepts of public participation ................................................... 25
ANNEXE 1.8 : UICN, M158 « Participation des citoyens aux procédures législatives
relatives à l’environnement » ....................................................................................... 26
ANNEXE 1.9 : Rapports nationaux ............................................................................. 28
ARGENTINE : ................................................................................................. 28
BELGIQUE :.................................................................................................... 57
CANADA :....................................................................................................... 64
COSTA-RICA :.............................................................................................. 180
HONGRIE :.................................................................................................... 194
PÉROU :......................................................................................................... 198
ANNEXE 1.10 : Tableau synthétique droit comparé et Union européenne .............. 213
ANNEXE 1.11 : Article 16 de la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et
d’amélioration de la qualité........................................................................................ 215
ANNEXE 1.12 : Diplôme interuniversitaire : formation à la négociation et à la
participation en matière d’environnement.................................................................. 216
ANNEXE 2 : VALORISATION ......................................................................................... 217
ANNEXE 2.1 : Séminaires et Colloques…......................................................................... 218
ANNEXE 2.1.1 : Programme de la journée d’information – La participation du public
aux décisions réglementaires sur l’environnement : l’article 244 de la loi Grenelle II,
une révolution administrative - Lundi 31 janvier 2011 à Limoges ............................ 218
ANNEXE 2.1.2 : Programme du séminaire sur la participation du public aux décisions
réglementaires sur l’environnement - Lundi 03 octobre 2011 à Limoges ................ 220
ANNEXE 2.1.3 : Compte-rendu du séminaire sur la participation du public aux
décisions réglementaires sur l’environnement - Lundi 03 octobre 2011 à Limoges 221
ANNEXE 2.1.4 : Programme du séminaire sur les préconisations d’amélioration de
l’article 244 - Vendredi 7 septembre 2012 à Paris ..................................................... 223
ANNEXE 2.1.5 : Présentation des échanges du séminaire sur les préconisations
d’amélioration de l’article 244 – Vendredi 7 septembre 2012 à Paris. ...................... 224
ANNEXE 2.1.6 : Programme du colloque de restitution des travaux – lundi 1er octobre
2012 au Sénat à Paris ................................................................................................. 228
306
ANNEXE 2.2 : Réunions de travail .................................................................................... 230
ANNEXE 2.2.1 : Compte rendu de la réunion de travail du lundi 12 septembre 2011 à
Limoges ...................................................................................................................... 230
ANNEXE 2.2.2 : Présentation power-point lors des journées CDE des 29 et 30 mars
2012 à Aix en Provence ............................................................................................. 232
ANNEXE 2.2.3 : Compte-rendu de la réunion de travail du 11 mai 2012 à Bordeaux
.................................................................................................................................... 238
ANNEXE 2.2.4 : Compte-rendu de la réunion de travail du 8 juin 2012 à Paris ...... 242
ANNEXE 2.2.5 : Compte-rendu de la réunion de travail du lundi 29 octobre 2012 à
Paris............................................................................................................................ 245
ANNEXE 2.3 : Retranscription........................................................................................... 246
ANNEXE 2.3.1 : Retranscription des échanges du programme de la journée
d’information – La participation du public aux décisions réglementaires sur
l’environnement : l’article 244 de la loi Grenelle II, une révolution administrative Lundi 31 janvier 2011 à Limoges ........................................................................... 246
ANNEXE 2.4 : Contributions aux projets de loi sur la participation ............................. 292
ANNEXE 2.4.1 : Avis collectif du 24 septembre 2012, Michel Prieur et Gérard
Monédiaire, Professeurs de droit, Université de Limoges ; Cécile Blatrix, Professeur
de sciences politiques, Agro- Paris- Tech ; Sandrine Rui, Maître de conférences de
sociologie, Université de Bordeaux II ; Fabien Reix, Chercheur en sociologie,
Université de Bordeaux II, sur le projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de
participation du public................................................................................................ 292
ANNEXE 2.4.2: Avis individuel du 24 septembre 2012, Michel Prieur sur le projet de
loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public ......................... 297
ANNEXE 2.4.3 : Intervention de Ronan Dantec lors de la discussion sur le Projet de
loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7
de la Charte de l'Environnement - Mardi 6 novembre 2012 ...................................... 299
ANNEXE 2.4.4 : Propositions d’amendements, du 16 novembre 2012, au projet de loi
relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public .............................. 301
TABLE DES MATIÈRES……………………………………………….…………….…. 306
307