Propuesta de Política Industrial basada en la competitividad

Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Política Industrial Basada en Competitividad
e Innovación para Guatemala 2016-2044
Resumen Ejecutivo
Presentación
De conformidad con la Política Nacional de Empleo “Generación de Empleo Seguro, Decente
y de Calidad 2012-2016” el crecimiento económico guatemalteco no es suficiente para reducir la
pobreza. Con una tasa de crecimiento del PIB por persona del 1.1%, como sucedió en la última década,
Guatemala necesitaría 68 años para duplicar su ingreso per cápita, mientras que China, creciendo a 9.7%,
logra duplicar su ingreso cada 7 años. Por otra parte, el crecimiento económico guatemalteco no está
generando la cantidad de empleos formales que requiere la población. Entre los años 2004 y 2013 se
crearon anualmente cerca de 26 mil empleos formales, mientras que el número de guatemaltecos que se
incorporan al mercado laboral (léase jóvenes) es cercano a los 111 mil por año. Por último, el crecimiento
de la productividad laboral es bajo. Mientras menos crezca la productividad de los trabajadores, menos
crecerán sus salarios y la economía en su conjunto.
De cara a estos retos es que surge la necesidad de plantear una propuesta de política industrial para
Guatemala, entendiendo por ello una política que tenga por objeto generar una nueva dinámica económica
a partir de una nueva estructura productiva, que lleve al país que por el sendero del desarrollo económico
y social. Contar con una política industrial de largo plazo permitiría al país mejorar las posibilidades de
crecimiento económico y de generación de inversión; fortalecer la base productiva del país y la capacidad
para generar empleo; dinamizar, diversificar, hacer más eficiente y competitivo el sector industrial; lograr
avances en los niveles de competitividad e innovación del país; mejorar los ingresos tributarios mediante
una ampliación de la base tributaria, en términos de nuevos contribuyentes y mayores niveles de ingresos
y consumo de la población.
Guatemala no es ajena a la desindustrialización. De conformidad con datos del Banco de Guatemala,
la contribución del sector industrial manufacturero al PIB del 2001 al 2012 muestra un decrecimiento,
pasando de un 19.67% a un 17.72% en el período bajo análisis. En el año 2013 Guatemala se ubicó en el
puesto 86 de 144 países en el Índice de Competitividad Global, descendiendo tres puntos en relación al
año anterior, derivado de la baja calificación en variables como los costos asociados a la falta de seguridad,
la ineficiencia institucional y los bajos niveles de educación. En términos de innovación, de acuerdo al
Índice Global de Innovación, publicado por la Organización Mundial de Propiedad Intelectual (OMPI),
Guatemala se ubica en el puesto 87 entre las economías calificadas, siendo la baja inversión en ciencia,
tecnología e innovación el principal determinante.
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Los distintos intentos por impulsar en Guatemala una política industrial en los últimos setenta años
se traducen en la aprobación de normas ordinarias y la creación de entidades público-privadas. Pero es de
resaltar que toda acción de gobierno en este sentido tuvo y tiene un fundamento en la norma superior. Desde
la Constitución Política de 1945 hasta la Constitución Política de 1985 –vigente-, se reconoce y garantiza
el ejercicio del derecho humano a la libertad de industria, comercio y trabajo, sin más limitaciones que
las que por motivos sociales o de interés nacional impongan las leyes. En todos los casos, el derecho a la
libertad de industria, comercio y trabajo no se concibe como un derecho absoluto, sino uno limitado por
motivos sociales, económicos y fiscales. Todas las normas constitucionales han variado en cuanto a los
sectores o industrias que se impulsan o fomentan, siendo consistentes en los sectores de electrificación,
explotación de hidrocarburos y minas, la forestación y reforestación, así como las actividades agrícolas,
pecuarias, industriales, turísticas.
Las políticas industriales así impulsadas tuvieron un plazo finito en el tiempo, siendo reemplazadas
o modificadas de conformidad con la política pública que cada gobierno llevó a cabo de conformidad
con el contexto histórico del momento (impulso a sectores agrícolas tradicionales, políticas regionales,
convenios internacionales suscritos por Guatemala, entre otros). De las normas aprobadas para impulsar
la industria nacional, muchas fueron derogadas, otras fueron reformadas eliminando de su articulado
los beneficios que se les otorgaban, y otras siguen vigentes pero reformadas para actualizarlas según
las necesidades del contexto del mercado internacional. En todo caso, la mayoría de las derogatorias o
modificaciones a estas normas devienen de otras que fueron aprobadas en la década de los años noventa
y en la primera década del siglo XXI, que tenían por objeto la derogatoria de exenciones, exoneraciones,
deducciones y privilegios en materia tributaria y fiscal.
En junio de 2014 se inició una consultoría para la elaboración de una propuesta de Política
Industrial Basada en la Competitividad y la Innovación para Guatemala. La consultoría se realizó para
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como parte del Contrato de Préstamo No. BID-2094/
OC-GU “Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integración”. La cual se realizó entre junio y
noviembre de 2014. El objetivo general de la consultoría fue elaborar una propuesta de política industrial
que permitiera impulsar el desarrollo del sector industrial en Guatemala durante los próximos 30 años,
basada en la competitividad e innovación. Para ello se realizó una comparación entre estrategias de
desarrollo industrial de países exitosos en la materia, previa validación de los criterios de escogencia de
dichos países por parte del Vice Ministerio de Inversión y Competencia del Ministerio de Economía, con
apoyo del PRONACOM y un Comité Técnico de la Cámara de Industria de Guatemala. Seguidamente se
realizó un diagnóstico de la evolución reciente del sector industrial en términos de su contribución al PIB,
generación de empleo y exportaciones; identificando las principales políticas que se han utilizado en los
últimos treinta años para promover la industria y su éxito o fracaso relativo.
Las autoridades del Ministerio de Economía, con el apoyo de la Cámara de Industria de Guatemala,
conscientes del desafío económico que afronta Guatemala en el Siglo XXI presentan la siguiente propuesta
de Política Industrial para Guatemala. Propuesta que hoy, ante la coyuntura política de elección de una nueva
autoridad de gobierno, se convierte en un insumo estratégico para iniciar una nueva etapa de desarrollo
del país basada en la generación de empleo industrial, urbanización, promoción de la investigación y
desarrollo y la innovación.
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Introducción
Objetivo
El presente documento es el Resumen Ejecutivo de los tres documentos que formaron parte de la consultoría
para la Elaboración de una Propuesta para Establecer una Política Industrial Basada en la Competitividad y la Innovación
para Guatemala.1 Esta consultoría se realiza para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y forma parte del
Contrato de Préstamo No. BID-2094/OC-GU “Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integración”. El objetivo
general de la consultoría es elaborar una propuesta de política industrial que permita impulsar el desarrollo del sector
industrial en Guatemala durante los próximos 30 años, basada en competitividad e innovación. Para ello, la consultoría
se enfocó en caracterizar el crecimiento económico de Guatemala y el de otros países en América Latina y Asia, tras
lo cual se presentan los componentes que se consideran esenciales para que el Ministerio de Economía presente una
propuesta de Política Industrial.
Política Industrial
Antes de avanzar conviene dejar claro qué es una política industrial y cuál es su relevancia. Entenderemos como
política industrial aquella que busque generar nueva dinámica económica, a partir de una nueva estructura productiva,
que lo lleve que lo lleve por el sendero del desarrollo económico y social.
De manera errónea, suele pensarse que Guatemala y otros países dejaron de implementar dicho tipo de medidas
desde la década de 1980. Y es que en dicha década se consideró que fue en parte culpable de la crisis de la deuda sufrida
en América Latina y por lo mismo muchos instrumentos de política se dejaron de usar. Sin embargo, nunca desapareció,
simplemente se les ha llamado de manera distinta, ya sea atracción de inversión extranjera directa, promoción de las
exportaciones, desarrollo de clústeres (o conglomerados industriales) o incremento de la competitividad sistémica. Es
más, se reconoce que las políticas industriales tuvieron y sigue teniendo un rol importante en los países desarrollados de
Occidente, como Inglaterra a Estados y Alemania. No sólo eso, sino que al mismo tiempo que América Latina sufría la
crisis de la deuda, Japón, Corea del Sur y Taiwán, seguían creciendo a pesar de contar con políticas industriales activas.
El Crecimiento Económico Guatemalteco
Crecimiento de la economía guatemalteca
Existen tres períodos en el que podemos dividir los últimos sesenta años. El primero, entre 1950 y 1980, en
donde la economía crece a tasas que, en promedio, están por arriba del 4% y el 8% anual (ver Gráfica 1). Es más, se
cuenta con tres picos cercanos o que sobrepasan el 9% de crecimiento anual. Este es el período de la industrialización
por sustitución de importaciones (ISI). El segundo período se da durante la década de 1980, en donde el crecimiento
resulta negativo en dos años y, es cercano a cero en cuatro. Dicho período se tiende a vincular con la crisis política
dentro del país y el desbalance macroeconómico que ocasionaron los déficits fiscales para financiar al ejército en su lucha
contra la guerrilla. Así que Guatemala sufrió de problemas durante esta época pero no están relacionados directamente
con los mismos problemas que ocasionaron la crisis de la deuda de 1982 que se originó en México. El tercer período
ocurre después de iniciado el período democrático en Guatemala, en donde el crecimiento económico tiende a ubicarse
entre el 2 y el 4%. Este período tiende también a coincidir con la promoción del Consenso de Washington como guía de
las políticas económicas. En este periodo, no sólo es el crecimiento económico menor que durante el período de la ISI,
sino que además la capacidad de crear empleo formal durante este último período ha disminuido considerablemente.
A pesar de que el crecimiento económico reciente es menor al del período de sustitución de importaciones, la
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Por cuestiones de espacio se ha evitado incluir las referencias bibliográficas en el resumen ejecutivo, las cuales pueden encontrarse en
los documentos de la consultoría. El mismo criterio aplica respecto al uso de tablas y gráficas.
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inversión ahora es mayor que antes (8-16% versus 17-21% del PIB). Un elemento que ha permitido una mayor inversión
es la inversión extranjera directa (IED), la cual casi se duplicó al comparar los años 2009 y 2014.
De igual manera, a pesar de que el crecimiento económico reciente es menor al del período de sustitución de
importaciones, las exportaciones son ahora mayores que antes (10-20% versus 25-30% del PIB). Cabe señalar que a lo
largo de los años ha ocurrido un deterioro importante de los términos de intercambio, pues los precios favorecían más
a la economía guatemalteca hace 60 años.
Gráfica 1. Crecimiento económico de Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
Fuente: Banco de Guatemala (2014).
Se han realizado una serie de estudios para intentar comprender los limitantes al crecimiento económico
guatemalteco. Tiende a existir consistencia en los estudios al señalar que, de una u otra manera, los siguientes elementos
representan un lastre a la economía: la elevada inseguridad física y jurídica, así como por elevados niveles de corrupción;
así como por los bajos niveles de capital humano (desnutrición, salud, educación) y la elevada informalidad de las
actividades económicas.
Ahora bien, conviene señalar que, el que la economía nacional se vea afectada por una serie de restricciones,
no implica que dichas restricciones al crecimiento sean relevantes cuando se analizan sectores de manera individual.
Por ejemplo, mientras el sector de vestuario y confección requiere de precios de electricidad más competitivos para
generar encadenamientos hacia atrás e impulsar la producción de textiles sintéticos, lo que necesita el sector de alimentos
procesados es reducir los costos terrestres y marítimos de transporte, al mismo tiempo que logra garantizar la cadena de
frío. Por eso es importante prestar atención a las necesidades de los sectores y sub-sectores de la economía para realizar
intervenciones efectivas.
La Gráfica 2 y la Gráfica 3 permiten apreciar cómo el sector industrial tuvo un impacto importante en generar
el crecimiento económico que se aprecia previo a 1982 y, luego, cómo el abandono a las políticas de apoyo a dicho sector
terminan generando una caída importante en el crecimiento del sector de manufactura que también se ven reflejados
en el crecimiento de la economía guatemalteca. La primera de las gráficas muestra cómo el sector crece incluso a tasas
superiores al 10% previo a 1982 y cómo su crecimiento decae a cerca de un 2% anual tras dicha fecha. La segunda de
las gráficas muestra cómo la pérdida de impulso al sector de manufactura conlleva a que pierda participación dentro de
la economía.
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Gráfica 2. Crecimiento del sector de manufactura.
Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
Fuente: Banco de Guatemala (2014).
Gráfica 3. Sector de manufactura como proporción del Producto Interno Bruto.
Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
Fuente: Banco de Guatemala (2014).
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Las exportaciones guatemaltecas
Las nuevas cuentas nacionales permiten apreciar que ha existido un incremento en las exportaciones como
proporción del PIB en estos últimos 60 años (ver Gráfica 4). Las exportaciones guatemaltecas se han diversificado
en las últimas décadas, donde se aprecia el crecimiento de vestuario y textiles, pero también de productos minerales,
productos químicos, productos plásticos y medicamentos. Ahora bien, viendo las exportaciones de los últimos veinte
años, si juzgamos a partir de los principales 5 productos de exportación, podemos darnos cuenta que en entre 1995 y
el 2012, Guatemala ha perdido complejidad productiva en sus exportaciones líderes (ver Tabla 1). En 1995, dos eran
productos agrícolas (café y bananos), uno agroindustrial (azúcar cruda), y dos industriales (vestuario y medicamentos).
Mientras tanto, para el 2012, los dos productos industriales dieron paso a productos mineros. Por otro lado, en los
primeros 10 productos no hay ningún producto tecnológico que Guatemala esté exportando.
Gráfica 4. Exportaciones de bienes y servicios como proporción del PIB.
Guatemala (1960-2013)
Fuente: Banco de Guatemala (2014).
Tabla 1. Principales 10 Productos Exportados por Guatemala. Millones de US$ (1995 y 2012)
1995
#
2012
Name
Millones
(USD)
Name
Millones
(USD)
1 Coffee
679.7
24.2%
1 Coffee
1,106.2
9.7%
2 Raw Sugar
3 Bananas
300.4
10.7%
2 Raw Sugar
1,040.8
9.1%
179.4
6.4%
3 Bananas
812.8
4 Non-Knit Women’s Suits
7.1%
138.1
4.9%
4 Gold
576.3
5.1%
5 Packaged Medicaments
73.0
2.6%
5 Precious Metal Ore
567.3
5.0%
6 Non-Knit Men’s Suits
68.8
2.5%
6 Rubber
302.6
2.7%
7 Non-Knit Men’s Shirts
62.8
2.2%
7 Crude Petroleum
297.0
2.6%
8 Other Oily Seeds
46.6
1.7%
8 Knit Sweaters
275.3
2.4%
9 Nutmeg
10 Crustaceans
(%)
#
(%)
44.8
1.6%
9 Palm Oil
261.5
2.3%
40.8
1.5%
10 Nutmeg
248.7
2.2%
Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).
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Entre los productos manufacturados que se exportan y que se muestran interesantes de cara a la posibilidad de
ampliar el valor agregado nacional mediante el fortalecimiento de sus cadenas de valor y que puedan impulsar la creación
de nuevas capacidades productivas, están:
• Productos de vestuario, cuyo encadenamiento hacia atrás implicaría la transferencia tecnológica para desarrollar
localmente nuevos tejidos, o colorantes. El encadenamiento hacia adelante implicaría invertir en el desarrollo
de nuevas marcas, diseños y servicios complementarios.
• Refrigeradoras, para las cuales podría evaluarse la producción de insumos localmente y la identificación de
alternativas baratas para atender mercados populares en otros países en desarrollo
• Botellas de vidrio, para lo cual podría pensarse el desarrollar otros productos de vidrio, no sólo ornamentales
sino también de mayor valor agregado, como en el caso de productos ópticos.
• Tapaderas de plásticos y latas de aluminio, las cuales pueden vincularse al sector de alimentos para incrementar
las exportaciones de ambos.
Análisis detallados de las exportaciones han mostrado que mucha de la diversificación se ha dado sin conexión
alguna con los productos existentes. Esto indica que: a) es posible que Guatemala produzca nuevos productos aunque
exista poca experiencia previa en el país, siempre que existan las condiciones adecuadas; y, b) existe posibilidad de
diversificar aún más las cadenas de producción nuevas. Por ejemplo, Guatemala produce: equipo de refrigeración y
congeladores, pilas y baterías, emisores de radiotelefonía, vehículo de transporte de mercancías, y aparatos de telefonía.
Dada la experiencia internacional, uno podría esperar que Guatemala pudiese estar en la capacidad de producir: sistemas
de aire acondicionado, máquinas despendedoras y lámparas eléctricas portátiles. Otros productos mencionados han
sido: vitaminas; productos químicos inorgánicos; barnices; y motocicletas
Ahora bien existe un vacío importante de si lo que Guatemala necesita es seguir diversificando su oferta productiva
a nuevos productos o si lo que debe hacer es invertir en mejorar la calidad de la oferta industrial de exportación existente.
Las importaciones que se podrían sustituir localmente
Otra forma de acercarse a la economía del país y, particularmente, al sector industrial, es comprender lo que
el país importa. No sólo porque ello puede dar una idea de qué es lo que se demanda en el país, sino también permite
darnos una idea de qué tipo de productos se podría potencialmente empezar a producir domésticamente, dado que
claramente existe una demanda local y que resultaría más fácil de satisfacer que salir internacionalmente a crearse una
reputación que atraiga clientes.
Las primeras 25 importaciones tienen un valor por más de $100 millones cada una, lo cual habla de un mercado
considerable a nivel local (ver Tabla 2). Las principales veinticinco importaciones realizadas por Guatemala en el 2012,
la mayoría tienden a ser productos industriales. En el caso de las importaciones de productos químicos, se ha planteado
con anterioridad el que Guatemala cuente con una refinería, lo cual permitiría importar petróleo crudo y exportar hacia
países de la región. Ello podría ser una posibilidad, aunque vale la pena evaluar la facilidad para su comercialización.
En el caso de las importaciones de productos manufacturados y tomando en cuenta la experiencia alemana en
acero y la de bicicletas en Tokio, uno debiera prestarle particular atención a los talleres de reparación en automóviles,
camiones de reparto, equipos de transmisión, computadoras, teléfonos, motocicletas y turbinas de vapor. Es a través
de los talleres de reparación que es posible acceder a información del proceso de producción de los bienes y que se
pueden producir repuestos domésticamente, que son la primera etapa en la producción de productos más elaborados. Si
bien es posible que Guatemala no termine con una industria automotriz, sí es posible producir partes del vehículo que
luego pueda vender al mercado mexicano, brasileño o norteamericano, y que dicho conocimiento pueda ser utilizado
en otros productos que requieran los mismos conocimientos electro-mecánicos, como podría ser para la producción de
motocicletas.
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Tabla 2. Principales 25 productos importados por Guatemala Millones de US$ (2012)
#
Name
1 Refined Petroleum
Value
(USD)
(%)
13 Nitrogenous Fertilizers
160.1
1.0%
14 Telephones
157.6
0.9%
15 Ethylene Polymers
153.1
0.9%
2,783.2
16.6%
2 Cars
414.0
2.5%
3 Packaged Medicaments
402.8
2.4%
Mixed Mineral or Chemical
16 Fertilizers
145.0
0.9%
4 Delivery Trucks
305.7
1.8%
17 Pesticides
140.1
0.8%
5 Broadcasting Equipment
269.1
1.6%
18 Other Edible Preparations
137.8
0.8%
6 Petroleum Gas
220.0
1.3%
19 Motorcycles
131.8
0.8%
7 Computers
204.9
1.2%
20 Soybean Meal
128.9
0.8%
8 Corn
204.2
1.2%
21 Plastic Lids
124.0
0.7%
9 Non-Retail Pure Cotton Yarn
181.0
1.1%
22 Toilet Paper
121.5
0.7%
10 Wheat
168.5
1.0%
23 Scented Mixtures
118.0
0.7%
11 Light Rubberized Knitted Fabric
166.6
1.0%
24 Other Synthetic Fabrics
117.6
0.7%
12 Uncoated Kraft Paper
161.5
1.0%
25 Steam Turbines
116.2
0.7%
Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).
Las distintas etapas del fomento económico
De 1945 a 1954
Este período corresponde a los gobiernos de Arévalo y Árbenz. Dichos gobiernos muestran interés en el
desarrollo de la industria nacional, de allí que hayan impulsado medidas como la Ley de Desarrollo Industrial (1947), la
hidroeléctrica Jurún Marinalá (1951) y la Autopista al Atlántico (1951). Sin embargo, el crecimiento del sector industrial
en dicho período decayó entre 1947 y 1953. Ello, en parte debido a la desconfianza mutua que existía entre el gobierno
y el sector industrial existente. El crecimiento promedio del sector industrial en este período fue de 4%.
De 1955 a 1977
En este período se impulsa una serie de medidas legislativas orientadas al fomento de distintos sectores
económicos, al mismo tiempo que se impulsará una política de sustitución de importaciones la cual, para lograr su
viabilidad en un país tan pequeño, será acompañada de la integración regional impulsada a través del Mercado Común
Centroamericano. En este período surgen iniciativas para el impulso de la investigación y desarrollo en el país, como el
Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI), así como entidades para incrementar el
acceso a financiamiento para nuevas actividades económicas, como la Corporación Financiera Nacional (CORFINA).
El crecimiento promedio del sector industrial en este período fue de 7%.
A pesar de muchos de los aciertos durante esta etapa caben señalar también varios problemas que eventualmente
van a surgir en el período posterior. El primero, es la falta de apoyo a la industria de manufactura ligera, o intensiva
en mano de obra, que permitiría absorber rápidamente la mano de obra del país. Ello habría permitido reducir la
creciente desigualdad en el ingreso y habría incrementado la urbanización del país. Ambos elementos habrían ayudado
a reducir el potencial crecimiento de la guerrilla en las áreas rurales. El segundo, es la falta de apoyo a la agroindustria,
particularmente de alimentos, que pudo haber mejorado igualmente las condiciones de vida de la población rural, al
mismo tiempo que habría reducido notablemente los problemas de desnutrición en dicha área, al mismo tiempo que
habría generado encadenamientos productivos importantes para la industria de exportación. Tercero, la apreciación del
tipo de cambio real, uno de los fundamentos macroeconómicos de las políticas de sustitución de importaciones para
abaratar la compra de insumos y maquinaria, no sólo debilitaba los incentivos a las exportaciones sino que también
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debilitaba la formación de encadenamientos productivos para extender la industrialización del país.
De 1978 a 1985
En este período se da el segundo shock petrolero, el recrudecimiento de la guerra interna, el empeoramiento
de la condición política del país, así como el desbalance macroeconómico que conllevó el financiamiento de la lucha
contrainsurgente. Por otro lado, se impulsan propuestas de fomento que incentivaban la descentralización productiva
fuera del departamento de Guatemala y las exportaciones. El crecimiento promedio del sector industrial en este período
fue de 1%.
De 1986 al día de hoy
El último período, de 1986 al día de hoy, no sólo incluye el retorno a la democracia civil, así como también
el impulso de distintas políticas económicas, como la apertura unilateral y regional y la eliminación de muchos de los
instrumentos generados en las décadas anteriores. Dichas acciones se inspiraron muchas veces en la idea que el sector
privado tomaría el rol que al momento tenía el gobierno, como en el caso de ICAITI. En otras, se consideró que las
políticas de gobierno habían generado costosos errores, como en el caso de CORFINA; o, que la desregulación y
privatización permitiría alinear los incentivos de entidades con as necesidades del país, como en el GUATEL. Asimismo,
existía la percepción que muchos de estos instrumentos facilitaron la corrupción de los gobiernos militares y que
constituían una amenaza para el sistema político. La alternativa es el impulso de las exportaciones no tradicionales,
aunque no existe un apoyo específico al sector industrial. Este período observa tasas de crecimiento del sector industrial
entre 2 y 3%.
Cabe señalar que en este período, a pesar de las leyes de promoción de las exportaciones, el fomento a las actividades
económicas ha sido mucho menor que en las décadas anteriores (ver Tabla 3). Ha existido la visión de que las
políticas de fomento crearon la crisis de la década de 1980 en Guatemala y en América Latina, a pesar que las mismas
fueron el producto de endeudamientos excesivos del sector público (México y Brasil) o del sector privado (Argentina
y Chile). Un ejemplo de ello es Colombia, cuya disciplina macroeconómica le permitió evitar la crisis en dichos años.
Al mismo tiempo, la apreciación del tipo de cambio no ha ayudado al crecimiento del sector. Otras políticas han
generado problemas también, como el mantenimiento de políticas que han mantenido altos precios de electricidad o
políticas de salario mínimo que no permiten el desarrollo industrial del interior del país. Más aún, no existen políticas
claras de desarrollo de capital humano para que permitan integrarlos al aparato productivo, desde la falta de un apoyo
fuerte a la educación vocacional a la falta de alineación entre industria y educación universitaria. Asimismo, la falta
de apoyo gubernamental a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos ha llevado a
mantener una baja productividad.
Tabla 3. Clasificación de las políticas de Desarrollo Productivo de Guatemala
en las últimas tres décadas.
Transversalidad
Horizontal
Vertical
Sector/Actividad
Sector/Actividad
INTECAP; PRONACOM; Invest in Guatemala;
INGUAT; los programas de clusters de PRONACOM;
Políticas
Programa de inversión y competencia del
programas para sectores priorizados de Invest In
públicas
MINECO; PACIT; SIECA; SICA; PPP.
Guatemala;
ICTA; ENCA; programas del MAGA para PYMES;
Intervención
Decreto 29-89; Decreto 65-89; CAFTA; programas aranceles a importaciones de café y azúcar; Ley de
al mercado
de apoyo a MIPYMES; CONCYT
Enriquecimiento de Alimentos y de Vitamina A en
azúcar; impuestos para ANACAFÉ, PINFOR, otros.
Fuente: Elaboración propia con base en Lee, Cuevas y Pineda (2010).
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Los instrumentos legislativos de fomento
El mandato constitucional
Las distintas Constituciones Políticas, desde mediados del siglo XX, han reconocido el derecho a la libertad de
industria, comercio y trabajo, sin más limitaciones que las que por motivos sociales o de interés nacional impongan las
leyes. Asimismo, han reconocido que el Estado tiene el rol de fomentarla economía nacional para lograr la utilización de
los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa
distribución del ingreso nacional.
Conviene señalar algunas de las normativas que han existido a lo largo de las últimas décadas y que han tenido
un efecto importante en la economía del país.
Investigación, desarrollo y estándares de calidad
El Convenio sobre el Establecimiento del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial
(ICAITI) fue suscrito por Guatemala en 1955 y aprobado mediante Decreto Legislativo número 1146 en 1957. ICAITI
empezó a funcionar a partir de 1956 en apoyo a la industria y el comercio en la región centroamericana, a través de
estudios que tuvieran como fin descubrir o proponer nuevos productos, procedimientos de fabricación o usos, así como
mejorar los procesos productivos, reduciendo sus costos y riesgos. ICAITI sería eliminado a finales de la década de
1990 por los distintos países centroamericanos bajo la idea que el sector privado podría hacerse cargo de la investigación
y desarrollo que tenía dicha entidad
El Decreto número 1523 creó la Comisión Guatemalteca de Normas (COGUANOR). Dicho decreto fue
modificado casi en su totalidad cuarenta años después mediante el Decreto número 78-2005 del Congreso de la
República, Ley del Sistema Nacional de la Calidad. COGUANOR tiene como objeto promover el desarrollo ordenado
y eficiente del comercio interior y exterior del país, fomentando mercados para los productos nacionales, lo cual
implica contar con actividades de normalización, acreditación y certificación que permitan aumentar la eficiencia de la
producción.
Avicultura
La Ley de Fomento Avícola, Decreto número 1331 y sus reformas, tenía como base la estimulación de la
producción de artículos de primera necesidad, para mejorar la nutrición de los habitantes y fomentar la economía
del país. Para ello, la ley establecía una serie de exoneraciones de impuestos vinculados con la maquinaria y con la
producción. Dicha normativa fue derogada mediante el decreto número 59-90 del Congreso de la República, Ley de
Supresión de Privilegios Fiscales.
Hule
La Ley de Fomento de la Siembra de Hule, Decreto número 1396, del año 1960, buscaba diversificar la producción
agrícola. Para ello, la ley establecía una serie de exoneraciones de impuestos y arbitrios municipales vinculados con los
distintos elementos del proceso productivo de cultivar y exportar hule. Dicha normativa fue derogada mediante el
Decreto número 59-90 del Congreso de la República, Ley de Supresión de Privilegios Fiscales.
Café
Para el fomento del cultivo de café es necesario mencionar tres normativas. El Decreto número 1397 de 1960
crea la Asociación Nacional del Café (ANACAFÉ)con el objeto de delegar en la empresa privada la política cafetalera
controlada, hasta ese entonces, por el Organismo Ejecutivo. La ley que establecía que la Asociación era la única
autorizada para extender permisos de exportación. Entre los servicios que la ley establece están: servicios técnicos de
investigación, experimentación, demostración, asistencia y divulgación en las diversas ramas de la industria cafetalera;
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
organizará servicios de promoción de créditos, catación, arbitraje, registro y estadística. Para dicho fin, se financiaba
con un impuesto a la exportación la cuota de veinticinco centavos de quetzal (Q. 0.25) por cada quintal de café en oro
exportado. En 1966 el Decreto-Ley número 417 se deroga la ley anterior y se vuelve a nacionalizar la política cafetalera,
aunque no desaparece a ANACAFÉ.
El mismo año se aprobó el Decreto-Ley número 449, Ley del Café, la cual reconocía la importancia del cultivo
y exportación del café para la economía nacional, y se reconocía la necesidad de proteger a los productores de escasos
medios económicos que necesitaran asistencia para el cultivo y comercialización de los productos. Como algo novedoso
crea el Consejo de Política Cafetalera integrado por distintos Ministros de Estado, y los presidentes de la Junta Monetaria
y ANACAFÉ. Las funciones de dicho Consejo era aprobar o no la distribución de las cuotas de exportación de
café. Además, tenía a su cargo recomendar, asesorar y sugerir al Jefe del Organismo Ejecutivo sobre medidas para
la dirección, orientación, desarrollo y ejecución de la política cafetalera, así como en todo lo relacionado a tratados
y convenios internacionales o disposiciones que regularan la producción, exportación, consumo, comercialización y
demás aspectos relativos al café.
Desarrollo industrial centroamericano
En 1962 se aprobó el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, cuyo objetivo
era establecer un régimen centroamericano uniforme de incentivos fiscales al desarrollo industrial, de acuerdo con las
necesidades de la integración y del desarrollo económico equilibrado de Centroamérica. Las empresas que podían
acogerse al régimen de incentivos fiscales según el Convenio eran empresas cuyas plantas industriales aportan de la
siguiente manera: el valor agregado en el proceso industrial sea de importancia por su monto total o porcentual; que
contribuyan a una mayor utilización de materias primas o productos semielaborados nacionales o regionales y que, en
general, aumenten el empleo de los recursos naturales, humanos o de capital centroamericanos. Entre los incentivos se
encontraba la exención a impuestos a la maquinaria, la materia prima y los combustibles, aparte de otros incentivos a la
renta o sobre activos.
Obras de infraestructura
El Decreto-Ley 324 de 1964 exoneró de impuestos a los contratistas del Estado para la construcción de
carreteras u otras obras de interés nacional. Esta norma fue derogada mediante el Decreto número 59-90 del Congreso
de la República, Ley de Supresión de Privilegios Fiscales.
Asistencia financiera y técnica
En el año de 1972 se aprobó la creación de la Corporación Financiera Nacional (CORFINA) mediante el
Decreto número 46-72, para promover y otorgar asistencia financiera y técnica necesarias a las actividades industriales,
mineras y turísticas del país, que no pueden ser atendidas convenientemente por el sistema bancario, financiero y privado.
Ello implicaba desde la realización de estudios de inversión en dichas actividades, así como el otorgamiento de crédito
subsidiado, comprar acciones en las empresas, y el apoyar a encontrar fuentes adicionales de recursos.
Zonas de Libre Comercio
En el año 1973 se aprobó el Decreto número 22-73 del Congreso de la República, Ley Orgánica de la Zona Libre
de Industria y Comercio Santo Tomás de Castilla (ZOLIC), con el objeto de impulsar a través de ella el comercio y la
industria en el área centroamericana, funcionando como un área extra-aduanal. La misma otorga una serie de incentivos
fiscales, que incluyen desde la exención del IVA y aranceles a la importación de insumos y maquinaria y la exención por
diez años del ISR, entre otros. Además, el Estado, a través del Organismo Ejecutivo, entidades descentralizadas, la Zona
Libre o las municipalidades, puede otorgar los incentivos no fiscales a usuarios de las zonas.
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Turismo
En el año 1974 se aprobó la Ley de Fomento Turístico Nacional mediante el Decreto número 25-74 del
Congreso. Se crea el Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT), cuya finalidad es impulsar la ordenación turística
del territorio nacional, por medio de planeamiento y desarrollo de Zonas y Centros de Interés Turístico Nacional.
La Ley de Fomento al Turismo Nacional incluía beneficios creados a favor del sector privado vinculado al sector,
tales como la exoneración de impuestos a materias primas o impuestos sobre las construcciones. Dichos beneficios
fueron derogados, en 1997, mediante el Decreto número 117-97, Ley de Supresión de Exenciones, Exoneraciones y
Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal. Asimismo, para facilitar la obtención del financiamiento necesario para las
inversiones, el Estado, por medio de CORFINA, otorgaba aval a los particulares y empresas nacionales, para garantizar
los préstamos, hasta por un monto equivalente al 85% de los mismos. El Banco de Guatemala, si fuera necesario, podía
avalar a su vez a CORFINA, teniendo así garantía ilimitada del Estado.
El INGUAT también tiene derecho a promover la expropiación de áreas de propiedad privada para el fomento
turístico nacional, por razones de utilidad colectiva, beneficio o interés público, debiendo los bienes expropiados
destinarse exclusivamente a obras de interés turístico nacional. Además, puede adjudicar a empresas interesadas, a título
oneroso, los bienes expropiados.
Descentralización industrial
En 1979 se aprobó la Ley de Descentralización Industrial, Decreto número 24-79, y la consiguiente zonificación
industrial. Esta norma respondía a la pretensión de promover la industria en el país orientándola hacia áreas aún no
explotadas; crear oportunidades de trabajo en el área rural para reducir migraciones hacia el departamento de Guatemala
y las presiones sobre servicios públicos. Podían gozar de sus beneficios las empresas ubicadas fuera del departamento
de Guatemala o aquellas que reinvirtiesen sus utilidades fuera del departamento. Las empresas tenían que producir
bienes de consumo, materiales básicos para la construcción, bienes intermedios y de capital, o productos intensivos
en mano de obra. La empresa, además, debía ocupar a un mínimo de 30 trabajadores guatemaltecos. El porcentaje
de exoneración de ISR y su plazo variaba según el departamento donde se ubicase la empresa. Además, se otorgaba
financiamiento vía CORFINA. Esta ley fue derogada en 1997, mediante el Decreto número 117-97, Ley de Supresión
de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal.
Actividad exportadora
En 1979 también se aprobó el Decreto número 30-79, la Ley de Incentivos a las Empresas de Exportación,
la cual buscaba favorecer el establecimiento de empresas que promuevan y se dediquen a la exportación de bienes y
promover la creación de fuentes de trabajo. Sólo podían gozar de los beneficios empresas fuera del departamento
de Guatemala y las que calificasen según su importancia y conveniencia para el desarrollo de la economía nacional.
Además, con esta ley se prohibía la importación de materias primas que se produjeran en el país, salvo en casos que éstas
reúnan cualidades y características indispensables para la elaboración de productos de exportación. Existían beneficios
arancelarios para la importación de maquinaria, materias primas y combustibles, entre otros, aparte de exención del ISR.
En 1989 se aprueba el Decreto número 29-89, Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de
Maquila, reformada en el año 2004. En esta se elimina la prohibición de importar insumos producidos localmente. Por
otro lado, se excluyen de los beneficios productos tradicionales de exportación, tales como el café, el banano fresco,
el azúcar de caña, etc. Ello permite observar que era un objetivo importante de la ley, por un lado la diversificación
de la oferta exportable y, por otro, limitar el impacto fiscal del uso de incentivos. En cuanto a los beneficios, existen
beneficios arancelarios y de IVA para la importación de maquinaria, materias primas y combustibles, entre otros, aparte
de exención del ISR.
Zonas Francas
En 1989 se aprobó el Decreto número 65-89, Ley de Zonas Francas. Se entiende por zona franca aquel
territorio delimitado, sujeto a un régimen aduanero especial y dedicado principalmente a la exportación o reexportación.
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
En cuanto a los beneficios, existen beneficios arancelarios y de IVA para la importación de maquinaria, materias primas
y combustibles, entre otros, aparte de exención del ISR. Cabe señalar que tanto las Entidades Administradoras y los
Usuarios están sujetos a un Reglamento Cambiario Específico, con el objeto de regular la tenencia y negociación de
divisas de dentro de la jurisdicción de las respectivas Zonas Francas (artículo 5).
Las Lecciones del Crecimiento en Otras Latitudes
Selección de las experiencias
Los Términos de Referencia (TdRs) definieron que la elección de las experiencias internacionales a evaluar se
realizaría en un Comité conformado por miembros del Ministerio de Economía (MINECO), el Programa Nacional de
Competitividad (PRONACOM) y la Cámara de Industria (CIG). El análisis se enfocó en la experiencia internacional
posterior a la Segunda Guerra Mundial y tomó en cuenta los siguientes indicadores: un PIB per cápita superior al
guatemalteco; rápido crecimiento del PIB per cápita sostenido; considerable productividad agrícola per cápita; que la
principal exportación no fuese petróleo crudo; una población similar a la guatemalteca; y, una cultura nacional que se
asemejase a la guatemalteca. A partir de dichos criterios, los países seleccionados fueron: Corea del Sur, a partir de 1960;
Chile, a partir de 1970; y, China, a partir de 1979. Además, el Comité Ampliado solicitó al consultor incluir, de manera
complementaria, información específica de otros cinco países: Colombia, México, Perú, Taiwán y Vietnam.
Corea del Sur
Corea del Sur es uno de los países más prósperos en la actualidad, habiendo superado a Guatemala, en términos
de ingreso promedio en 1982. Sin embargo, 1961 era uno de los países más pobres del mundo, heredera de un pasado
colonial japonés, la cruenta Guerra de Corea y un proceso de reconstrucción del país que involucró una reforma agraria
para reducir la pobreza y una política de industrialización mediante sustitución de importaciones. Es en dicho momento
cuando, tras un golpe de estado llega el general Park Chung-hee al poder quien generará un cambio profundo a las
políticas del país, pues se reconocía que Estados Unidos no mantendría para siempre su apoyo financiero ni militar en
el área, lo cual obligaba a fortalecer la economía.
En la mezcla de políticas impulsadas por la administración Park, la inversión fue un elemento clave en el inicio
del despegue económico, lo cual involucró obras importantes de infraestructura. El sostenimiento de dicho crecimiento
fue la industrialización mediante la promoción de exportaciones, la cual inició con metas de exportación a cambio de
recibir ciertos beneficios, los cuales al principio fueron subsidios e incentivos fiscales y posteriormente fueron tipo
de cambio devaluado y préstamos a sectores prioritarios con bajas tasas de interés (gracias a que la banca estuvo
nacionalizada hasta la década de 1980). Al mismo tiempo, el Gobierno coreano mantuvo aranceles relativamente altos
en ciertos productos para defender la industria local, mientras mantenía aranceles bajos para insumos y maquinaria;
impulsaría la productividad del sector agrícola; y, dado el poder político y la disciplina burocrática con la que contaba
no sólo impulsó empresas públicas altamente productivas (como la Pohang Iron and Steel Company, POSCO) sino que
también guió al sector privado a diversificar su producción, en donde se pasó de actividades de alta creación de empleo a
actividades económicas cada vez más sofisticadas e intensivas en conocimiento y capital. Un ejemplo de ello es Hyundai,
que pasó de construir barracas, a producir cemento, luego automóviles e incluso barcos.
En el desarrollo coreano fue clave el rol jugado por el Presidente Park, quien contaba conocía de cerca la
experiencia de desarrollo japonés tras la Restauración Meiji y observaba de cerca la misma tras la Segunda Guerra
Mundial. A ello se suma el contexto internacional en donde Estados Unidos era favorable al fortalecimiento industrial
en la región para contrarrestar el avance comunista, mientras que Japón no sólo sirvió de modelo a seguir, sino que
también, mediante los fondos de la reparación de guerra, permitió la transferencia tecnológica que eventualmente
llevarían a desarrollar POSCO. En cuanto al sector privado, si bien al principio hubo una relación de choque e incluso
varios líderes empresariales fueron encarcelados brevemente por corrupción, se generó una relación simbiótica donde
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
las grandes empresas estaban sujetas a un sistema de incentivos, carrots and sticks, para diversificarse y modernizar
constantemente sus métodos productivos. Por último, el aparato burocrático tuvo un rol esencial, el cual a través de la
Junta de Planificación Económica, tenía poder presupuestario.
Chile
Chile es uno de los países más prósperos de América Latina, habiendo superado a Guatemala, en términos de
ingreso promedio en 1987. Si bien dicha economía venía creciendo durante la década de 1960, el ingreso por persona
empezará a caer a partir de 1971 con las políticas impulsadas por Salvador Allende, las cuales llevaron a una inflación del
508%. Ello llevará al golpe de estado de Augusto Pinochet, aunque la economía no se empezará a recuperar hasta 1976,
sólo para volver a caer en crisis en 1982 producto de la liberalización financiera y el excesivo endeudamiento privado. A
partir de entonces inicia el crecimiento económico chileno.
Chile cambió el modelo de protección de su producción y de sustitución de importaciones, vigente entre los 1930
y 1970, por un modelo de promoción de exportaciones. El Gobierno chileno ha tenido un rol activo en la promoción
de políticas sectoriales, incrementando la productividad sectorial y el contenido tecnológico de la producción, a partir
de la Fundación Chile (vital en las exportaciones de salmón, cerdo y bayas) y los programas de apoyo a la Tecnología
de la Información, de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO). Entre los instrumentos empleados se
pueden mencionar: el reintegro simplificado, que era un subsidio a las exportaciones, el cual desapareció en el 2003 por
la OMC; servicios especializados y subsidios a empresas extranjeras en alta tecnología; subsidios a la actividad forestal
un insumo importante en la industria chilena; y, el Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), el cual se nutre
de las regalías mineras del país e impulsa la innovación. En cuanto al último, se ha señalado que existen problemas para
alinear la investigación con las necesidades de la industria y que existen muchos esfuerzos dispersos. Además, tienden a
existir instrumentos específicos, como ha sido el desarrollo de investigación para impulsar el sector del salmón.
Sin embargo, a pesar de dichos esfuerzos, el sector económico más importante en la economía chilena es la
minería, mientras que el segundo es el industrial, el cual ha ido reduciendo su participación en la economía chilena a lo
largo de casi dos décadas. Ahora bien, debe reconocerse el esfuerzo del país por establecer distintos mecanismos para
reducir el problema del “mal holandés” generado por los altos precios del cobre, con lo cual se ha buscado mantener una
industria que, si bien está creciendo lentamente, sigue generando oportunidades de empleo y de absorción tecnológica.
China
El desarrollo político y económico de China había sido ejemplar en los siglos previos a la revolución industrial
europea. Sin embargo, su indisposición a incorporar las nuevas tecnologías la llevó a un retraso importante hasta que la
Revolución Xinhai, la cual eventualmente lleva al Guomindang al poder, empezó un proceso de reformas económicas
las cuales serían interrumpidas por la inestabilidad política de la invasión japonesa, escándalos de corrupción y alta
inflación. Con el advenimiento de la Revolución Comunista China de la mano de Mao Zedong, se iniciaría con un
proceso de industrialización con planificación centralizada al estilo soviético, el cual luego daría lugar al Gran Salto
Adelante, donde se colectiviza la agricultura y se promueve la descentralización comunitaria de la producción industrial.
El desorden en ambas iniciativas conllevó a la muerte de decenas de millones de chinos, producto de hambrunas. Con el
ascenso al poder de Deng Xiaoping iniciará un giro a las políticas económicas, que iniciará con la propuesta de alcanzar
las “Cuatro Modernizaciones”, en la industria, la agricultura, la defensa nacional y en la ciencia y tecnología. De allí que
China haya logrado uno de los crecimientos más importantes de las últimas décadas, siendo el país que más ha aportado
a la reducción de la pobreza mundial desde el año 1980.
En los primeros años se generan reformas para promover la manufactura ligera y la agricultura. Para el primer
caso, se favorece una mayor participación privada, empezando con permitir el lucro, permitir empresas con más de
7 trabajadores, así como atraer inversión extranjera a Zonas Especiales Económicas en áreas costeras para atraer
empresarios de Hong Kong e impulsar los encadenamientos productivos con el resto de Asia. El sector de manufactura
ha gozado de apoyo a la exportación al mismo tiempo que ha recibido protección arancelaria. Para el segundo caso se
pasa de la propiedad comunal de la tierra a la propiedad familiar al mismo tiempo que se reforma el sistema fiscal para el
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
sector agrícola. Cabe señalar que con el tiempo se impulsó una mayor inversión extranjera y la privatización de diversas
empresas públicas, aunque las mismas siguen siendo importantes en la economía China, dado el deseo por evitar el
surgimiento de un sector empresarial fuerte que pueda generar oposición al Partido Comunista Chino.
Otro tipo de instrumentos empleados son: exenciones fiscales; tasas impositivas preferenciales; devolución del
IVA; deducción impositiva del 150% para inversiones en R&D; acceso a préstamos bancarios con tasas subsidiadas y
líneas de crédito para compradores de productos subvenciones para programas de R&D; establecimiento de estándares
domésticos de calidad para restringir la competencia internacional; uso de dichos estándares para las compras de gobierno
para favorecer empresas domésticas; tierra barata dentro de parques industriales ubicados en lugares geográficos
atractivos en materia de reducción de costos logísticos; y, la obligación de que empresas extranjeras realicen alianzas
estratégicas (joint ventures) con empresas domésticas para promover la transferencia de tecnología.
En China ha existido una política explícita por modernizar su estructura productiva, uniendo esfuerzos en
materia educativa con la atracción de inversiones de productos cada vez más sofisticados e introducir mecanismos que
permitan a locales apropiarse del conocimiento tecnológico. Por ejemplo, a principios del siglo XX, China enfocaba sus
incentivos fiscales en: empresas de alta tecnología, particularmente productores de circuitos integrados y empresas de
desarrollo de software que proveían a empresas, mientras que en los últimos cinco años el enfoque ha sido, entre otros
sectores, a: conservación de energía y protección del ambiente, nuevos materiales y vehículos que usan nuevas energías.
Otra manera para modernizar la estructura económica ha sido el impulsar las transferencias tecnológicas. Para
ello, dado el atractivo del gran mercado interno chino y las inversiones generadas para facilitar la exportación, es el
condicionar la entrada de ciertas inversiones extranjeras a la conformación de alianzas estratégicas o joint ventures, entre
empresas extranjeras y empresas chinas. Ello permite transferir conocimiento a los empresarios y trabajadores chinos.
La Tabla 4 muestra algunos ejemplos de dichas relaciones.
Tabla 4. Tipo de Propiedad de Empresas en Productos Electrónicos de Consumo
Segmento de mercado
Propiedad
extranjera
Alianza extranjera (propiedad extranjera y doméstica)
Propiedad doméstica (no IED)
Teléfonos celulares
Motorola
Motorola / Eastcom
Nokia / Capitel, Southern
Siemens / Subsidiarias de MII
SAGEM / Bird
TCL
Computadoras Personales
HP
Dell
IBM / Great Wall
Toshiba / Toshiba Computer (Shanghai)
Epson / Start
Taiwán GVC / TCL
Lenovo
Founder
Tongfang
Sony / SVA
Philips / Suzhou CTV
Toshiba / Dalian Daxian
Great Wall Electronics / TCL
Changhong
Konka
Hisense
Skyworth
Haier
Panda
Xoceco
Samsung / Suzhou Xiangxuechai
Electroluc / Changsha Zhongyi
LG / Chunlan
Mitsubishi / Haier
Sanyo / Kelon, Rongshida
Sigma / Meiling
Hong Leong (SG) / Xinfei
Toshiba Carrier / Midea
Changling
Gree
“Bienes cafés” Bienes de
consumo no-durables (computadoras, radios, etc.)
“Bienes blancos” Bienes
de consumo durables (línea
blanca, estufas, refrigeradoras, etc.)
Fuente: Rodrik (2006).
Siemens
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Cabe señalar que actualmente, de cara a las discusiones sobre la sostenibilidad de largo plazo del modelo chino,
dado su tamaño y las crecientes presiones internacionales, la discusión ha empezado a ser sobre la transición de una
economía enfocada en las exportaciones a una de consumo interno, manteniendo altas tasas de crecimiento económico
y de creación de empleo.
Colombia
Colombia fue uno de los países que gracias a su manejo macroeconómico sano no sufrió de la crisis de deuda
de la década de 1980. Para ello fue importante combinar su política de sustitución de importaciones con la promoción
a las exportaciones, a través de subsidios otorgados mediante los Certificados de Abono Tributario (CAT), lo cual
permitió generar divisas para pagar la deuda. Sin embargo, a pesar de evitar la crisis, mientras en las décadas anteriores
su crecimiento se ubicaba mayoritariamente entre 4 y 8% al año, tras 1986, con contadas excepciones, se ubica entre 2
y 6%. Este último período coincide con la apertura de mercados, la privatización de la banca y el dejar a un lado las
políticas de diversificación industrial y de sustitución de importaciones.
La falta de crecimiento económico llevó a impulsar la creación de instituciones y procesos para promover la
competitividad a través de consultas y acuerdos con el sector privado. En cuanto a los instrumentos, Colombia mantuvo
los CAT hasta el 2002, cuando debió eliminarlos por incumplir con la normativa de Organización Mundial de Comercio
y tiene un sistema de drawback para importar insumos y maquinaria sin pagar los aranceles. También ha impulsado el
desarrollo de Zonas Francas de exportación, que ofrecen una tasa de impuesto sobre la renta del 15%, frente a la del
33% que afrontan empresas afuera de dichas zonas.
En cuanto a las instituciones empleadas por Colombia, el Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO),
creado en 1967, busca reducir los problemas de coordinación e información del sector externo, así como el acceso a
créditos, para lo cual se financió con un impuesto del 1% sobre las importaciones. Posteriormente, el rol financiero
lo tomará el Banco de Desarrollo Empresarial Colombiano (BANCOLDEX). No siempre los sectores apoyados son
los que logran mejor desempeño, un ejemplo de ello ha sido que uno de los sector que más crecimiento ha tenido, el
de exportación de flores, dependió de la coordinación de actores privados, más que de apoyos del gobierno, lo cual
pudo acelerar el crecimiento del sector. Ello podría estar detrás de la nueva institucionalidad, la cual ha pasado del
Consejo Nacional de la Competitividad (1996), a los Comités Consultivos Regionales de Competitividad (1998-2002), a
la Comisión Nacional de Competitividad (2004).
Perú
Perú ha mostrado un fuerte crecimiento en la última década, el cual responde a sus exportaciones mineras.
Asimismo, gracias a una buena regulación, particularmente en materia de minería, y a notables esfuerzos para mejorar el
clima de negocios, la inversión extranjera directa en el país se ha multiplicado por 7.6 en la última década, concentrándose
principalmente en minería, finanzas y comunicaciones
Ahora bien, las mismas actividades que llevaron al país a un colapso del crecimiento hace 30 años, son las
que están liderando actualmente la recuperación del país, por medio de incrementos importantes en los niveles de las
exportaciones. Esto se debe a que no ha habido una transformación estructural en la matriz de exportaciones de Perú:
como se mencionó anteriormente, los productos no tradicionales (pesqueros, agrícolas, mineros, petróleo y derivados)
representan más del 70% del total de las exportaciones desde 1980, siendo la exportación de productos mineros el
50% del total de exportaciones. Si bien Perú ha llamado mucho la atención en estos últimos años por sus altas tasas
de crecimiento sostenidas, dicho crecimiento se explica principalmente por una variación positiva en los precios de
productos de mineros, principales productos de exportación del país.
México
México tuvo una política activa de industrialización, llegando dicho sector a representar un 37.9% del PIB en
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
1987, lo cual estuvo acompañado de tasas de crecimiento económico promedio anual de 6.8% entre 1960 y 1981. El
proceso de industrialización inició desde finales de los años cuarenta, gracias a una fuerte política de sustitución de
importaciones. El gobierno invirtió importantes recursos para el desarrollo de la industria, por medio de diferentes
mecanismos: empresas estatales que dotaban a la inversión privada de insumos a precios subsidiados, desarrollo de
infraestructura para conectar a los mercados locales emergentes, aportación de divisas contratadas con deuda externa
para financiar las importaciones del sector privado, certificados de devolución de impuestos, entre otras.
La industrialización siguió su curso gracias al dinero derivado del “boom” petrolero. Pero ello también sería
su principal fuente de problemas, pues llevó a la crisis de 1982 por el sobre-endeudamiento del gobierno mexicano
en el mercado exterior, cuando no había políticas fuertes de promoción de la exportación para contar con las divisas
para pagar dichas deudas. A partir de entonces, la política industrial se reformó, e incluyó dentro de sus objetivos la
promoción de la exportación y la inversión extranjera (por medio de subsidios, facilitación de créditos, creación de
instituciones de fomento y otros instrumentos); y la descentralización de las actividades industriales (por medio de parques
industriales, emisión de decretos para la descentralización, suscripción de acuerdos de creación de macroproyectos y el
régimen de maquiladoras). Las exportaciones han mostrado un crecimiento importante, particularmente en el sector
de manufacturas, el cual, además de los instrumentos mencionados anteriormente, ha sido generado por una serie
de devaluaciones del peso y la implementación del NAFTA. Sin embargo, entre 1982 y 2013, la tasa de crecimiento
promedio anual del ingreso por persona ha sido apenas de 0.65%, contra un promedio anual de 3.7% entre 1960 y 1981.
En todo caso, cabe señalar que México se diferencia de Chile, Colombia y Perú en que se ha incrementado
de manera importante la exportación de manufacturas en los últimos años, en lugar de depender de la exportación
de productos mineros o petroleros. Ello lo ha logrado a pesar que su principal país de exportación, Estados Unidos,
ha visto incrementar sus importaciones de productos chinos en muchas categorías que compiten directamente con
los productores mexicanos. A pesar de ello, los mexicanos han seguido atrayendo inversión norteamericana para la
manufactura en su territorio, motivado por la necesidad de respuesta rápida al mercado norteamericano y por el rápido
incremento en los costos de producción en China en los últimos años. El gobierno mexicano ha seguido atrayendo
inversión, particularmente en sectores como la industria automotriz, la industria aeronáutica, la industria electrónica,
software y computación, entre otras. Además, de cara a no perder empleo en manufactura por deslocalizar la producción
en China, el gobierno norteamericano también ha favorecido el generar alianzas con México.
Taiwán
Taiwán fue parte del imperio japonés hasta su derrota en la Segunda Guerra Mundial, lo cual, al igual que
a Corea del Sur, le representó una herencia relevante en términos educativos y productivos. Al mismo tiempo que
ello eventualmente facilitaría la realización de una reforma agraria cuando el Gobierno nacionalista de Chiang Kaishek pierde el control de China continental y huye a Taiwán con más de un millón de aliados. Dicha reforma agraria
le permitirá mantener la voluntad de los habitantes originales de la isla de Formosa al mismo tiempo que evitará la
formación de una oligarquía terrateniente que pueda oponerse a las decisiones del Guomindang, el partido nacionalista
chino.
Taiwán inició con un periodo de industrialización por sustitución de importaciones, pero dado el tamaño de su
población el modelo empezó a agotarse rápidamente. Sin embargo, empezó a impulsar la industrialización mediante
la promoción de exportaciones debido al deseo norteamericano de descontinuar la ayuda financiera, pero sobre
todo la creciente amenaza de China continental, la cual seguiría incrementando su poder militar y luego obtendría su
reconocimiento en los organismos internacional. Entre los instrumentos empleados están: reducción de impuestos
a los insumos de productos de exportación; programas de crédito para la exportación; tipo de cambio subvaluado;
exenciones de impuestos a actividades específicas; así como el uso de parques industriales enfocados a ofrecer servicios
para la exportación de productos con mayores niveles de tecnología. Además que al seguir impulsando el proceso de
tecnificación agrícola, iniciado por los japoneses, se logran altos niveles de productividad agrícola que servirán para
subsidiar el proceso de industrialización.
Dos elementos del desarrollo taiwanés convienen señalar. Primero, es su promoción de PYMES para la
exportación, en lugar de contar con los grandes conglomerados industriales privados de Japón y Corea. Taiwán no
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
favoreció las grandes empresas privadas para evitar el surgimiento de competencia política y por su afinidad socialista, de
allí que limitase el acceso al crédito para el crecimiento de empresas privadas, aunque sí lo otorgase para la modernización
productiva. Aunque debe considerarse que hay interpretaciones que consideran que la abundancia de PYMES ha sido
producto del mercado.
El segundo elemento es su política agresiva de investigación y desarrollo (R&D), Inicialmente el gobierno jugó
un papel importante en las inversiones en R&D. Aún hoy en día, si bien más del 50% de la inversión en R&D se hacen
dentro del sector privado, el gobierno sigue un papel importante en la misma. Los principales objetivos de la inversión
pública han sido la de asistir a PYMES en sus procesos de desarrollo y básicamente se ha invertido en cubrir parte de
los costos fijos y asistiendo con contratos con el sector privado. En 1973 se fundó el Industrial Technology Research
Institute (ITRI por sus siglas en inglés) que es una entidad sin fines de lucro, con financiamiento público y privado,
enfocada en investigación aplicada y proveedora de servicios técnicos a empresas taiwanesas. Una de las principales
apuestas exitosas en el desarrollo de la industria de alta tecnología fue el establecimiento de Hsinchu Science Park
(Parque de la Ciencia en Hsinchu), modelado a partir de la experiencia de Silicon Valley en Estados Unidos, por parte
del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Actualmente el Hinschu Science Park, que representa menos del 0.05% de la
tierra en Taiwan, genera ingresos anuales superiores a los 36 mil millones de dólares de Estados Unidos y emplea casi
150 mil personas.
Vietnam
Vietnam, a partir de la década de 1990 inició un proceso de reforma económica, “Doi Moi” o reconversión,
similar a la que haría China de la mano de Deng Xiaoping. Estas reformas permitieron que Vietnam, creciera en
promedio 7% al año entre 1986 y 2011, mientras que la pobreza pasó de 58% en 1993 a 14.5% en 2008, lo que implica
que alrededor de 25 millones de personas que salieron de la pobreza.
Entre las reformas implementadas está la reducción de aranceles en importaciones y exportaciones, permitiendo
la rápida integración de Vietnam en la economía mundial. Además de la inversión pública mediante empresas públicas
también se incrementó la inversión mediante la atracción de empresas extranjeras para aprovechar la estructura de costos
más ventajosa de cara a los crecientes costos en China. Cabe señalar también la privatización de muchas empresas
públicas, de manera parcial (el gobierno aún retiene cierta participación accionaria) y de forma gradual.
Existen preocupaciones de la sostenibilidad del modelo de crecimiento económico vietnamita. El modelo
actual, fundado en inversión pública y en un enfoque productivo de cantidad y no de calidad, eventualmente terminaría
por agotarse y llevaría a Vietnam a la “trampa de ingresos medios”, no permitiéndole a Vietnam dar el salto necesario
a productos y sectores de mayor sofisticación, que la lleven a convertirse en un país de altos ingresos. Adicionalmente,
las empresas públicas siguen teniendo acceso preferencial a crédito, tienen acceso preferencial a tierra y control canales
de comercialización importantes, lo cual representa un reto para el crecimiento de las PYMES. Por último, las empresas
extranjeras no tienen muchos encadenamientos con las empresas locales.
Sobre la experiencia internacional
Aunque América Latina ofrece lecciones importantes y, el esfuerzo de “tropicalización” es digno de tomarse
en cuenta, no podemos quedarnos en “nuestro vecindario” para comprender las reformas que necesitamos emprender.
Lo cual es evidente cuando se toma en cuenta que las diferencias de crecimiento económico son mayores con Asia del
Este que con América Latina. En la Gráfica 5 se aprecia cómo el crecimiento de Guatemala se diferencia muy poco
del crecimiento de otros países latinoamericanos entre los años 1970 y 2013; en contraste, en la Gráfica 6 se aprecia
claramente que Guatemala tuvo un crecimiento muy inferior al de países seleccionados del este de Asia.
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Gráfica 5. Crecimiento del PIB per cápita. Guatemala y países latinoamericanos seleccionados (1970-2013)
Fuente: elaboración propia con información de (World Bank 2013).
Gráfica 6. Crecimiento del PIB per cápita. Guatemala y países asiáticos seleccionados
(1970-2013)
Fuente: elaboración propia con información de (World Bank 2013).
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Ahora bien, el crecimiento no lo es todo, siempre que existan períodos de transformación económica que lleve
a optar por sectores económicos que generarán más oportunidades en el futuro. Perú y Chile han cambiado poco su
canasta de exportaciones, donde el sector minero tiene una importancia importante. En el caso de Colombia, se han
incrementado sus exportaciones de combustibles. En ese sentido, la historia colombiana es la opuesta a la historia
mexicana, donde se aprecia una pérdida importante en la relevancia de sus exportaciones de combustibles para darle
a sus exportaciones de manufactura y maquinaria. En el caso de China y Vietnam se aprecia una caída relativa en las
exportaciones agrícolas y de combustibles y el fortalecimiento de las exportaciones de manufactura y de maquinaria
y equipo de transporte. Por último, se encuentran Corea del Sur y Taiwán, que, consolidando sus exportaciones en
manufactura, han reducido sus exportaciones de textiles y vestuario para enfocarse en las exportaciones de maquinaria
y equipo de transporte.
Ahora bien, salir a ver a Asia tiene dos problemas. Primero, la política industrial ya no puede depender de aquellos
instrumentos que permitieron crecer a Corea del Sur y Taiwán, tanto por los acuerdos con la OMC (en materia de subsidios
a la exportación y aranceles), como por el DR-CAFTA (en materia de compras de gobierno). Tampoco tenemos el tamaño
ni la importancia geoestratégica de China como para asumir que podemos asumir posiciones de poder.
Sin embargo, aún con las limitaciones existentes, eso no implica que no exista el espacio para realizar política
industrial. Ya le tocó a Japón, entre 1878 y 1910 el tener que implementar políticas industriales con muchas restricciones
generadas por los “Tratados desiguales” impuestos por Occidente.
Factibilidad técnica de emplear las mismas políticas
La capacidad de implementar políticas industriales hoy en día para Guatemala no es la misma que existía hace
cincuenta años a través del Mercado Común Centroamericano. El ambiente internacional ha cambiado de manera
importante así que muchas de las políticas industriales implementadas por países como Corea del Sur ya no son viables
de cara a la nueva institucionalidad internacional en materia de comercio exterior. Particularmente a Guatemala la
limita su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos, República Dominicana y Centroamérica (DR-CAFTA, en inglés), el Acuerdo de Asociación entre Europa y
Centroamérica, así como los distintos acuerdos comerciales con Centro América, México y otros países.
Algunas de las limitaciones son: a) no es posible implementar subsidios a la exportación; b) no es posible
establecer requisitos de contenido producción nacional; c) no es posible establecer restricciones cuantitativas a las
importaciones; d) no es posible reducir el estándar internacional de las leyes en materia de propiedad intelectual; y, e) no
es posible discriminar a otros países en compras gubernamentales.
Ahora bien, sí es posible implementar otro tipo de políticas: a) sí se puede otorgar préstamos para capital de
trabajo; b) sí se puede otorgar préstamos para activos fijos o proyectos de inversión; c) sí se puede invertir en capital
de las empresas; d) sí se puede otorgar préstamos a sectores específicos; e) sí se puede otorgar préstamos con enfoque
geográfico; f) sí se puede otorgar incentivos impositivos horizontales; g) sí se puede otorgar incentivos fiscales para
sectores específicos; h) sí se puede otorgar incentivos fiscales con enfoque geográfico; e, i) sí se pueden otorgar
subvenciones a la investigación y el desarrollo tecnológico.
Factibilidad política para las políticas industriales
La experiencia internacional muestra la importancia de que exista cierto nivel de acuerdo sobre las políticas
industriales así como el que se cuente con actores que tengan los incentivos alineados para que la reforma se lleve a cabo.
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
En ese sentido, esta sección busca llamar la atención sobre los actores en los que, a nivel internacional han jugado un rol
importante en la definición de la política industrial.
El Presidente es uno de los actores más importantes para lograr políticas industriales exitosas. Park Chung-Hee de
Corea del Sur, Lee Kuan Yew de Singapur, Chiang Kai-shek en Taiwán, Deng Xiaoping en China, etc. Ellos se caracterizan
por su pragmatismo y su disposición a la negociación, mientras mantienen clara la dirección a seguir. Asimismo, también
se caracterizan por su capacidad por armar y mantener equipos que los rodean con alta capacidad de ejecución.
El gobierno necesita contar con personal adecuado a cargo de la implementación de las políticas industriales,
tanto por su conocimiento técnico, como por su capacidad de implementarlas dentro del aparato gubernamental. La
capacidad de formar dicho equipo es importante y, en algunos casos, puede tomar cierto tiempo. Ello implica no sólo
atraer al talento doméstico, sino salir a buscar al talento que esté viviendo afuera del país y mantener los procesos
constantes de formación.
El ejército cumple la función de mantener la integridad del territorio, lo cual ha sido importante para muchos
países que se han desarrollado. Por otro, el ejército ha sido muchas veces un recurso importante pues le permite al
gobierno acceder a servidores públicos disciplinados y preparados, como en el caso de Israel, Corea del Sur y Singapur.
Además, su oposición puede generar inestabilidad.
Los gobiernos locales, especialmente cuando existe una adecuada descentralización de las responsabilidades
económicas, pueden ser vitales. Existe evidencia que la separación vertical de la estructura del Estado ha sido un factor
importante en el surgimiento y el mantenimiento del desarrollo económico en Inglaterra, Estados Unidos y China.
El rol de la élite del sector empresarial es más complicada. En China y Taiwán se les ha atacado, pues se
consideran una amenaza al poder del partido político en el poder. En el caso coreano, el poder del Presidente Park
le permitió establecer incentivos para que las grandes empresas tomaran riesgos empresariales de expandirse a nuevas
líneas de producción, mientras ellos mantenían su alianza política y generaban crecimiento económico y empleo
Las políticas industriales, si bien pueden generar empleos, también pueden generar incomodidad en distintos
grupos de los ciudadanos. El apoyo a unas regiones o a ciertos sectores económicos puede llevar a que el ciudadano
promedio (en otras regiones y vinculados a otros sectores económicos) se resientan contra el gobierno y le hagan
oposición en dicha política u otras. A manera de control, muchas veces se requiere un subsidio a dichos grupos para
evitar presiones, como sucedió en el caso del arroz en Corea, la cual cumplía una función importante para Park ChungHee y era la de garantizar los votos que le permitieran ganar las elecciones (P. Kim and Vogel 2013b).
Por último, la comunidad internacional se puede convertir en un aliado o en un obstáculo a la implementación
de políticas industriales, así que es importante tenerlos en cuenta. Como aliado, uno puede tomar en cuenta el rol que
tuvo Estados Unidos en el desarrollo industrial de Japón, Corea del Sur, Taiwán y Singapur. Pero también la comunidad
internacional convertirse en un obstáculo como en el momento que no es posible implementar ciertos instrumentos que
han resultados exitosos en generar crecimiento económico, pues lo prohíben acuerdos internacionales. Por ejemplo, la
oposición de muchos países a la construcción de una acerera integrada en Corea, o el de una cementera en Guatemala.
Los Retos a Afrontar en Guatemala
Problema Principal
La actual estructura económica del país ha tenido un impacto limitado en crear suficientes y adecuadas
oportunidades de desarrollo humano para la mayoría de la población.
Problemas Secundarios
El crecimiento económico guatemalteco de las últimas décadas no es suficiente para reducir la pobreza. Con
una tasa de crecimiento del PIB por persona del 1.1%, como sucedió en la última década, Guatemala necesitaría 68 años
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
para duplicar su ingreso per cápita. Mientras tanto, China ha crecido a un ritmo del 9.7%, duplicando su ingreso cada 7
años, permitiéndole sacar de la pobreza a decenas de millones.
El crecimiento de la productividad de la economía guatemalteca es bajo. Hay estimaciones que muestran
que la productividad de la mano de obra y de la educación ha decaído respecto al período de industrialización por
sustitución de importaciones. Más aún, la productividad total de los factores (léase tecnología, instituciones y términos
de intercambio) ha sido negativa durante la mitad del tiempo. Este problema está vinculado no sólo con el poco
desarrollo tecnológico con el cual se producen muchos de los bienes y servicios en el país, o la escasa inversión en la
mejora de los procesos y de la calidad de dichos productos.
El sector privado no demanda suficiente trabajadores preparados, como para incentivar mayores niveles de
capital humano en el país. Por un lado, la cantidad de empleos formales que se crean no cubren la entrada de nuevos
trabajadores a la economía. Por otro lado, la proporción de trabajadores en el sector agrícola muestra la poca capacidad
del país para crear trabajo en sectores donde se demanden trabajadores más preparados, comparado con lo que ocurre
en países más desarrollados. Por ejemplo, mientras que al 2010, en Guatemala un 34% de los trabajadores se dedicaban
a la agricultura, mientras Chile contaba con 11%; Corea del Sur con 7%; Estados Unidos con 2%; Francia con 3%; Japón
con 4%; México con 13%; Reino Unido con 1%; y, Suecia con 2%. Frente a esta realidad, no sorprende que el nivel
educativo en el país no llegue a los 6 años de escolaridad. Así que el reto es dual. Tanto seguir mejorando los niveles
educativos de la población como el de facilitar la creación de empleo que demande estos mayores niveles educativos.
Se carece de la capacidad institucional para generar y sostener los esfuerzos necesarios para implementar
una adecuada política industrial. Se reconoce que actualmente Guatemala carece de las instituciones adecuadas para
implementar muchas de las políticas necesarias. Ello pasa desde coordinar las inversiones en infraestructura para reducir
los costos de logística para las áreas donde se lleven las principales inversiones, a organizar las capacitaciones para
los nuevos sectores productivos que se busquen instalar en el país, a instalar laboratorios nacionales enfocados en la
investigación y desarrollo de nuevos productos. Sin embargo, ello no debiera de ser obstáculo para la implementación
de dichas políticas, sino más bien una advertencia de la necesidad de prestar atención a las experiencias internacionales,
quienes, aún en la ausencia total de instituciones, o más aún, en la presencia de instituciones altamente antagónicas,
tomaron un enfoque pragmático para lograrlo.
Resultados esperados al año 2044
1.
2.
3.
4.
Incrementar la participación del sector industrial de un 19% que es hoy a un 40% del PIB.
Triplicar el ingreso del trabajador del sector de manufactura formal.
Incrementar el empleo formal en manufactura, de 3% de la PEA a un 20%.
Lograr que al menos diez productos nuevos de manufactura, cuya tecnología fue desarrollada en su mayor parte en
el país, estén dentro de los principales quince productos de exportación.
Medición de las necesidades de inversión
Para determinar las necesidades de inversión del país, principal insumo del crecimiento, se necesita realizar un
modelo de consistencia macroeconómica. En este caso se establece el criterio de triplicar el PIB per cápita en un plazo
de treinta años y se proyecta una trayectoria de la inversión privada que sea capaz de sostener un proceso de crecimiento
sostenido. Es importante mencionar que, más que una predicción futura, el modelo macroeconómico describe un posible
escenario, de muchos otros posibles que podrían suceder si cambiaran otros supuestos del modelo. La simulación de la
tasa de crecimiento se hace considerando distintas trayectorias de productividad, crecimiento poblacional, contribución
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
de la mano de obra a la producción y de tasa de inversión como porcentaje del PIB. ´
El modelo, del cual puede tenerse más información en el documento completo de la consultoría, identifica que
se necesitan invertir unos US $ 679 mil millones del año 2001 a lo largo de 30 años para triplicar el ingreso per cápita
de los guatemaltecos. Monto de inversión que debería dividirse dentro de los distintos subsectores de manufactura que
está política podría ayudar a desarrollar. El monto puede parecer inalcanzable, sin embargo, también debe reconocerse
que el monto finalmente dependerá del tipo de sectores que la economía guatemalteca termine desarrollando. Ello
dependerá de las decisiones que se tomen y el aprovechamiento de la abundancia relativa de capital, trabajo y tierra.
En ese sentido Guatemala ha pasado de cultivos temporales, agricultura de campesinos y plantaciones
permanentes) a la producción de vestuario, los cultivos temporales y los cultivos permanentes. El sendero de desarrollo
que Guatemala puede seguir en el futuro depende de este punto de partida y de los niveles de inversión en capital físico
que puedan alcanzarse. Para comprender mejor los posibles caminos que Guatemala podría acceder como producto de
una política de industrialización exitosa es importante tomar en cuenta los requerimientos de inversión por trabajador
en distintos sectores de manufactura.
Dado la abundancia relativa de mano de obra no calificada en Guatemala y los bajos niveles de inversión por
trabajador, es factible identificar una primera etapa en el sendero de desarrollo en donde se descansa en manufactura
ligera intensivas en mano de obra no calificada. Una vez superada esta primera etapa, Guatemala podría hacer una
transición hacia otro tipo de manufactura más intensiva en capital pero que siga utilizando intensivamente mano de obra.
De igual forma, Guatemala podría hacer una transición hacia subsectores industriales centrados en la transformación
de los productos agrícolas y/o forestales que ya se producen en el país. Finalmente, Guatemala podría llegar, incluso,
a desarrollar la industria química en una fase ulterior de desarrollo. El análisis arroja que, la suma de las inversiones
necesarias para duplicar el empleo en los principales sectores industriales asciende a US$ 62,147 millones, lo cual viene
a ser la décima parte de lo que se requeriría para triplicar el ingreso per cápita en treinta años. Dicho monto se reparte
en distintos sectores, a manera de ilustración, como se muestra en la Tabla 5. Esto nos señala el rol importante que
tiene políticas que permitan diversificar la producción del país y que favorezcan una actualización constante del aparato
productivo para mantener el continuo crecimiento del ingreso de la población.
Objetivos y estrategias de la política industrial
Objetivo 1
El primer objetivo es ampliar las oportunidades de empleo a los guatemaltecos en el área rural. Para lograrlo
se proponen dos estrategias. La primera estrategia es fomentar la urbanización del país para reducir los costos de
producción de las empresas y mejorar las condiciones de los trabajadores. La segunda estrategia es atraer empresas
de manufactura ligera a estos centros urbanos para ofrecer empleos formales de mayor productividad que las actuales
opciones en agricultura o comercio.
La experiencia china muestra por qué son necesarias ambas estrategias. El desarrollo de la manufactura ligera,
en sus Zonas Especiales Económicas permitió la creación de empleo, el crecimiento económico local y ampliar la
recaudación de impuestos. Un elemento clave fue la ubicación de dichas zonas, en las costas, con lo cual podían
integrarse fácilmente al comercio internacional. Además, para seguir creciendo, fue necesario ofrecer seguridad, buena
infraestructura básica (carreteras, energía, agua, drenajes), y tierra industrial asequible. Todo ello, parte de una buena
política de urbanización. Con ello, no sólo las empresas lograban reducir sus costos de producción, sino que también
los trabajadores tenían acceso a mejores condiciones de educación y salud.
Objetivo 2
El segundo objetivo es impulsar la mejora constante del ingreso de los trabajadores guatemaltecos. Para lograrlo
se proponen dos estrategias. La primera estrategia es apoyar la creación y el sostenimiento de investigación, desarrollo
e innovación (R&D+I) que permita reducir los costos y riesgos de desarrollar nuevos sectores productivos de alto valor
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
agregado y mejorar la calidad y los procesos productivos de las empresas. La segunda estrategia es impulsar la mejora
de las empresas de alto crecimiento en el país para que sigan adoptando tecnologías, prácticas administrativas y procesos
productivos para que puedan competir en los mercados internacionales.
Existe evidencia a lo largo de distintos países sobre la importancia que tiene el impulso del desarrollo tecnológico
como fuente de crecimiento y de generación de altos ingresos para los trabajadores. Por ejemplo, Japón entre 1868 y
1940 logró un alto desarrollo económico por las políticas de impulsar un sector de alta rentabilidad (la seda), impulsando
el conocimiento de cómo se producía en los países más avanzados, favoreciendo la importación del equipo más moderno
y la investigación genética que permitió desarrollar un embrión altamente productivo y resistente a las enfermedades.
Hoy en día, la política de apoyo a la investigación continúa bajo el mandato del Ministerio de Comercio Internacional
e Industria (MITI, en inglés) con más de una decena de laboratorios, que cubren desde la optoelectrónica a genética.
Tabla 5. Inversión marginal necesaria a lo largo del sendero de desarrollo (US $ del 2002)
Sector principal
Subsector
Manufactura Ligera Vestimenta, menos zapatos
Básica
Zapatos excepto de hule o plásticos
Productos de cuero
Textiles
Manufactura Semi
Pesada
Forestal y alimenticio
Inversión Marginal para Crear 625,000 empleos
$492,539,357
$138,791,159
$602,556,739
$1,532,626,762
$2,766,514,017
Subtotal
Productos fabricados de metal
$2,466,081,935
Maquinaria, excepto la eléctrica
$1,191,572,877
Equipo científico y profesional
$123,557,983
Otros productos minerales no metálicos
$403,679,164
Equipo de Transporte
$895,372,233
Maquinaría eléctrica
$49,084,678
Metales no ferrosos
$1,483,542,084
Productos de carbón y misceláneos del petróleo
$580,553,263
Hierro y acero
$60,086,416
Subtotal $7,253,530,633
Muebles, excepto metálicos
Otros productos manufacturados
Productos de madera, excepto muebles
Alfarería , porcelana y vasijas de barro
Imprenta y publicaciones
Productos de de hule
Productos alimenticios
Tabaco
Bebidas
$1,198,343,178
$452,763,842
$648,256,267
$150,639,185
$747,271,911
$1,137,410,474
$547,548,048
$897,064,808
$1,447,998,007
Subtotal $7,227,295,720
Químico
Productos plásticos
Otros químicos
Papel y productos
Industria química
Refinerías de petróleo
$4,307,603,655
$2,347,601,677
$7,334,774,239
$7,973,721,343
$21,722,508,960
Subtotal $44,900,632,515
Fuente: elaboración propia con información de Leamer (1996) y el Ministerio de Trabajo.
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
Otro ejemplo es el desarrollo de la industria de tecnología por parte del Gobierno norteamericano. Por ejemplo,
IBM logró un crecimiento importante al desarrollar equipo para la seguridad social en la década de 1930 y luego al
ejército durante la Segunda Guerra Mundial y guerras subsecuentes. Esto lleva a que la participación del gobierno en
R&D se incremente de manera sustancial. Si en 1940 el gobierno representaba un 20% de la inversión total en R&D
en Estados Unidos, luego pasa a 64% en 1961. En el caso de los semiconductores, entre la década de 1950 y 1970,
los subcontratistas del gobierno generaban casi la mitad de la R&D del sector. Uno de los elementos importantes del
involucramiento del gobierno norteamericano en el impulso a este sector ha sido la participación de la Agencia de
Defensa De Proyectos de Investigación Avanzada (DARPA, en inglés). La misma impulsó muchos de los primeros
departamentos de ciencias de computación en las universidades norteamericanas y financió uno de los precursores
del internet. Otro ejemplo norteamericano es el iPhone, el cual ha dependido en gran medida de investigaciones en
tecnología y ciencias duras financiadas por el gobierno norteamericano.
Por último, se considera que el apoyo que ha dado el gobierno chino a promover una canasta de exportaciones
con alta sofisticación en productos electrónicos, dado su nivel de ingresos, ha sido uno de los factores importantes
para poder mantener las altas tasas de crecimiento económico. Para ello, China además de su apoyo a universidades y
laboratorios de investigación, ha condicionado a la inversión extranjera a realizar alianzas estratégicas para así lograr que
empresarios domésticos tengan acceso a la información de los procesos productivos.
Objetivo 3
El tercer objetivo es garantizar la sostenibilidad de la política y la multiplicación de resultados. Para lograrlo se
proponen dos estrategias. La primera estrategia es establecer una nueva institucionalidad con la autonomía necesaria
para implementar los proyectos que requiere la actual política. La segunda estrategia es garantizar el apoyo político y
financiero en el largo plazo de esta iniciativa a partir de la creación de fondos privativos y que, al mismo tiempo, alinee
los incentivos de las autoridades a cargo de dichos fondos.
Para evitar muchos de los abusos del pasado se requiere contar con una adecuada institucionalidad para impulsar
políticas industriales. Primero, porque se necesitan altos conocimientos y capacidades técnicas para comprender a los
sectores económicos. Segundo, porque la política implica un proceso de descubrimiento donde sólo a partir de la
práctica se puede conocer qué sectores funcionan y cuáles no. Y, dado dicho descubrimiento, la institucionalidad debe
ser autónoma para poder dejar de darle apoyo a los sectores que no están funcionando. Claro, esto puede tomar varios
años. Por ejemplo, la creación de embrión del gusano de seda en Japón fue un proceso acumulativo de descubrimientos,
entre distintas entidades, a largo de varios años. Más aún, el proceso de adopción por la industria tomó casi dos décadas.
Para lograr establecer instituciones con esta capacidad y autonomía, los estudiosos del servicio civil norteamericano han
encontrado que se requiere contratar a las mejores personas para el puesto; crear un ambiente de trabajo favorable al
cumplimiento de la misión; y, contar con administradores involucrados en resolver las crisis cuando se presentan. Ello
puede ser difícil de lograr en países con servicios civiles tan débiles como Guatemala. Sin embargo, es posible lograrlo,
como lo demuestra la experiencia de Singapur y Corea del Sur.
Políticas industriales a impulsar
Una forma común de describir las políticas industriales utilizando la clasificación de políticas verticales y
horizontales. Las políticas verticales se enfocan en sectores económicos particulares y las fallas de mercado que no
permiten al sector privado crecer. Las políticas horizontales se enfocan en problemas transversales o que afectan a la
mayoría de las empresas en un país. Durante la década de 1990 se tendió a favorecer las políticas horizontales pues se
tenía la idea que se evitaban favoritismos que llevaban a actos de corrupción. Sin embargo, no sólo dichas políticas
también pueden sufrir procesos de corrupción y de captura del regulador, sino que la experiencia reciente parece
indicar que el crecimiento económico de corto y mediano plazo responde débilmente a estas políticas horizontales. Sin
embargo, se reconoce que muchas de estas políticas horizontales, que involucran mejoras en infraestructura y educación,
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
si tienen un impacto importante en el largo plazo. En ese sentido Guatemala debe apostar por una mezcla de políticas
verticales (sectoriales) y horizontales (transversales) para iniciar y sostener altos niveles de crecimiento. Sin embargo,
antes de entrar a describir dichas políticas es necesario aclarar que hay ciertas condiciones básicas necesarias que se
necesitan en el país.
Condiciones básicas
Tres distintos grupos de condiciones básicas son necesario impulsar de manera complementaria a las políticas
industriales que se desarrollan a continuación. Se requiere fortalecer el estado de derecho y las distintas instituciones de
gobierno y el servicio civil. Se requiere fortalecer el mercado interno, mejorando la provisión de seguridad de personas y
mercancía, luchar contra el contrabando y crear condiciones favorables para la formalización de las PYMES. Se requiere
seguir impulsando políticas de atracción de nuevas inversiones, mediante políticas favorables al emprendimiento y la
innovación. Además, deberá tenerse una discusión amplia sobre las políticas macroeconómicas del país, especialmente
vinculada con el tipo de cambio y su rol en la promoción del sector de exportación.
Políticas horizontales o transversales
Impulsar la urbanización estratégica del país. La ciudad de Guatemala ofrece muchas ventajas, pero como se
ha reconocido desde hace décadas, es necesaria la descentralización productiva para ofrecer mayores oportunidades
para la población. Para ello, se necesita focalizar la inversión en áreas cercanas a los puertos del país y las principales
fronteras del país. La importancia de la urbanización reside en que las ciudades cuentan con economías de escala que
permiten minimizar los costos a las empresas, trabajadores y gobiernos locales y al gobierno nacional. El impulso de la
urbanización debe involucrar distintos elementos, tales como: infraestructura de transporte, infraestructura en drenajes
y electricidad, vivienda, transporte público, áreas de recreo, mercados, proyectos de eficiencia energética, entre otros.
Ampliar la infraestructura de transporte. La prioridad debiese ser conectar las áreas urbanas con puertos,
fronteras, con otras ciudades importantes del país y regiones que provean insumos relevantes para los procesos
productivos. Guatemala no carece de propuestas de proyectos para aumentar y mejorar la infraestructura. El principal
problema es que estos proyectos no ven la luz por: (i) falta de mecanismos que incentiven la inversión privada; (ii)
poca capacidad en el sector público para estructurar los proyectos; (iii) falta de un marco legal que dé seguridad a
los inversionistas; (iv) esquemas de financiamiento que permitan movilizar suficientes fondos para los proyectos. En
ese sentido, las políticas de mejora de infraestructura deben enfocarse en la creación de marcos legales, instituciones
y esquemas de alianzas público-privadas que permitan la estructuración de los proyectos y la atracción de grandes
inversiones. Es importante que los esfuerzos se orienten a aprender de las lecciones en otras regiones del mundo para
minimizar los riesgos de este tipo de proyectos.
Impulsar la educación para el trabajo. Es importante la experimentación de distintos mecanismos que permitan
formar jóvenes y trabajadores para incrementar su productividad y poder desarrollar proyectos productivos más
sofisticados. Ello pasa por continuar los esfuerzos iniciados con el proyecto Beca Mi Primer Empleo, el cual busca
vincular jóvenes trabajadores con empresas, subsidiando la capacitación para el trabajo de jóvenes. Además, se debiese
considerar el otorgar un subsidio a la capacitación a las empresas en aquellos temas que actualmente no cubre el Instituto
de Tecnología Capacitación y Productividad (INTECAP). Además, la educación vocacional debiese priorizarse como
una opción educativa donde los sectores económicos a impulsar jueguen un rol esencial en la capacitación y la creación
de puestos de empleo para dichos jóvenes.
Invertir en investigación y desarrollo (I+D). Dichas inversiones deben ser parte de una política de innovación
integral, con una visión de largo plazo, que involucre a sector privado y sector público y que considere temas relevantes
para la innovación empresarial en todas sus etapas. Entre los instrumentos a impulsar están: estándares de calidad,
investigación de mercados, encadenamientos con mercados y sectores de alta tecnología, entre otros.
Desarrollar el mercado financiero y el mercado de capitales. Las principales fallas de mercado que limitan la
profundidad financiera y por lo tanto limitan el desarrollo de las empresas son las garantías, el cumplimiento, el costo
del fondeo de las entidades financieras, los costos de intermediación, la falta de información confiable sobre los sectores
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Política Industrial Basada en Competitividad e Innovación para Guatemala 2016-2044
económicos y las empresas. Entre los bienes públicos que pueden mejorar la productividad mediante un mejor acceso al
financiamiento, está la fijación de reglas de juego que sean transparentes y verificables para la supervisión y regulación de
los mercados financieros. En ese sentido, se recomienda la aprobación e implementación de las leyes de microfinanzas,
factoraje y arrendamiento (leasing), ya presentadas al Congreso de la República, y analizar qué otros instrumentos
financieros necesitan de un marco regulatorio para su desarrollo. Por otro lado, se deben también reducir las barreras
para ingresar en los mercados financieros; reducir las asimetrías que distorsionan la asignación de capital; establecer (o
mejorar) las bases legales de los registros del crédito, las transacciones seguras, los registros catastrales, los registros de
garantías mobiliarias y las leyes de insolvencias.
Mejora en el nivel de eficiencia en las operaciones de las empresas. En muchos casos, la baja productividad
de las empresas se debe a la baja calificación de los emprendedores o gerentes. Cuando el mercado no produce
naturalmente estos emprendedores, estos pueden crearse a través de incubadoras, o fomentando mayores vínculos entre
las empresas internacionales y locales para la transferencia de conocimiento y tecnología; o pueden “traerse”, atrayendo
a guatemaltecos en el exterior, o a emprendedores internacionales (caso Start-up Chile), o simplemente en forma de
inversión extranjera directa. Por otro lado, existe una diversa gama de servicios financieros y no financieros que puede
brindarse a las empresas, según sus etapas de desarrollo de las empresas (capital semilla, asesorías, asociatividad, matching
grants, entre otros).
Alinear el mercado eléctrico a las necesidades de desarrollo industrial. El precio de la energía en Guatemala
es elevado. Esto se debe en parte a la estructura de la matriz energética del país pero también por la forma en que
funciona el mercado. Para satisfacer la demanda proyectada de forma sostenible y reducir los costos de la energía, se
deben implementar acciones que permitan, entre otras cosas, seguir impulsando la inversión en los distintos eslabones
de la cadena de valor del mercado, mejorar y fortalecer la regulación del mercado, focalizar los subsidios en el mercado
e impulsar normativa para evitar los abusos en las tasas municipales cobradas a través de la factura eléctrica.
Flexibilizar el mercado laboral. La rigidez del mercado laboral guatemalteco es una de las restricciones más
costosas al crecimiento y la competitividad, teniendo como consecuencia un sector informal tan amplio que se ha
convertido en la norma, y no en la excepción. El mercado laboral debe ser dinámico y flexible, para adaptarse a las
necesidades de los trabajadores y empresas, tomando en cuenta las realidades del país y las tendencias globales. Ello
implica: facilitar la contratación por tiempo parcial; el impulso de la figura de los aprendices; facilitar la contratación
de trabajadores extranjeros; ajustar el salario mínimo en ciertos sectores, particularmente de manufactura ligera, a
las condiciones del interior de la República; y, ajustar la normativa para impulsar la capacitación en el trabajo. Al
mismo tiempo es necesario seguir fortaleciendo la capacidad del gobierno para informar a los empleadores sobre sus
responsabilidades laborales, al mismo tiempo que incrementar la capacidad del gobierno para hacer cumplir la normativa
laboral.
Impulsar la inteligencia de mercado para diversificar mercados y productos. Es indispensable contar con
esquemas de alianzas que permitan la generación periódica de información sobre mercados internacionales, tendencias
globales, nuevos sectores. Esta información debe ser periódica, de calidad y debe servir para el descubrimiento de
nuevas oportunidades de mercado y para la toma de decisiones.
Simplificar y facilitar los trámites. Guatemala ha mostrado contar con tardados y costosos trámites que dificultan
a PYMES y empresas extranjeras el empezar operaciones y crecer. Existen distintos indicadores, tales como el Doing
Business o el Índice Global de Competitividad, que pueden servir de base para la priorización de procedimientos a
mejorar. Sin embargo, también debe tenerse cuidado, pues la eliminación de trámites, sin tomar en cuenta cómo están
conectados los mismos con otras partes del sistema jurídico del país, puede generar repercusiones negativas. Debe
trabajarse no sólo en facilitar la apertura de las empresas, para facilitar la formalización de PYMES, pero también se
requiere facilitar el procedimiento de quiebras. Por ello, es indispensable contar, primero, con un marco legal adecuado
para el proceso de quiebras y de recuperación de activos y, segundo, con una estructura institucional capaz de llevar
de implementar eficientemente dichos procedimientos. Cabe señalar que no todos los marcos jurídicos en este tema
son iguales, así que Guatemala debe prestar atención a cuál utilizará como guía. Una economía dinámica dispuesta a
promover la innovación debiese contar con un marco jurídico favorable a la innovación y, por lo mismo, favorable al
deudor.
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Selección de los sectores
Previo a describir las políticas verticales conviene desarrollar los mecanismos para seleccionar los sectores.
De acuerdo a la metodología seguida por la consultora Dalberg, se han recomendado los siguientes productos para
impulsar en Guatemala: sistemas de aire acondicionado, máquinas despendedoras, lámparas eléctricas portátiles,
vitaminas, productos químicos inorgánicos, barnices, y motocicletas. Sin embargo, se recomiendan realizar análisis
adicionales, no sólo de los productos recomendados por Dalberg sino para productos que resulten relevantes para otros
sectores existentes y no existentes en el país, para contar con información adecuada para tomar la decisión. Este análisis
debería incluir: a) la demanda existente en el país, en el istmo centroamericano, el sur de México y Sudamérica; b) los
proveedores existentes en el país; c) la factibilidad técnica y económica de su producción en Guatemala; y, d) el interés
de los empresarios del sector en involucrarse en la producción del producto, así como también evaluar el interés de
inversionistas extranjeros. Además, cabe señalar que es posible que durante el proceso de discusión de estos productos
surjan otros que no habían sido originalmente evaluados por Dalberg, así que debiese también incluidos en el proceso.
Tomando en cuenta que las políticas verticales son, por su naturaleza, de prueba y error, es importante que en el
mediano plazo se cuente con mecanismos suficientemente flexibles que permitan remover incentivos e intervenciones
específicas a productos/sectores que no están alcanzando los resultados esperados.
Políticas verticales o transversales
Crear zonas especiales de desarrollo. Un mecanismo que ha tenido éxito en varios países, particularmente
asiáticos, es el modelo de Zonas Especiales de Desarrollo. Estas zonas buscan incentivar la inversión en regiones
específicas y tienden a especializarse en sectores económicos. Estas zonas cuentan con la infraestructura adecuada para
la realización de las operaciones de las empresas, así como los accesos necesarios para exportar sus productos. Ello
puede pasar por subsidiar la renta de la tierra, la construcción de las instalaciones (desde la fábrica hasta elementos
como las plantas para tratamiento de aguas residuales), maquinaria y equipo necesario para la instalación de la empresa,
entre otras acciones. Cuentan además con legislación que permite adaptar la normativa a las necesidades de los distintos
sectores. Para potenciar el impacto de estas zonas, las Municipalidades deben ser un eslabón fuerte en la atracción de
inversión local y extranjera. Asimismo, la coordinación de distintas instituciones del sector público para la provisión
integral de servicios.
Involucrar a los gobiernos locales en la atracción de inversiones. Al igual que las reformas de descentralización
China en la década de 1980, debe considerarse el otorgar un mayor espacio a las Municipalidades y a las Mancomunidades,
para que tengan mayor flexibilidad para adaptar normativas a las condiciones locales, a manera de atraer empresas a sus
localidades que se adapten al potencial productivo localImpulsar distintas herramientas de comercio exterior. Actualmente existen distintas instituciones y programas
para el fomento de las exportaciones y la atracción de inversiones, por lo que se recomienda realizar evaluaciones que
permitan definir específicamente qué intervenciones deberían coordinarse y cómo. Además, conviene experimentar con
modelos adicionales. Por ejemplo, podría considerarse la generación de acuerdos con compañías comerciales (trading
companies) de reputación internacional con sectores locales, o el analizar la creación de una empresa pública o mixta con
dicho fin. Estas empresas permitirían el lograr economías de escala tanto en la compra de insumos, en la consolidación
de carga para el transporte y también lograr mejores condiciones con los clientes.
Exportar a otros países en desarrollo. Los altos niveles de ingresos de dichos países resultan atractivos, pero
también implican altos estándares de calidad que, dadas las capacidades actuales de muchas empresas pueden resultar
demasiado complicados de cumplir. Por lo tanto, y especialmente para el caso de pequeñas y medianas empresas, pero
también para grandes con poca experiencia internacional, el enfoque debe trasladarse a atender mercados populares en
países en desarrollo.
Priorizar la atracción de inversionistas que permitan generar brincos de innovación y productividad. Dicha
focalización debiese ir de la mano de la selección de los sectores a apoyar, para que exista una vinculación en la
generación de valor en la cadena de valor. Para lograr la focalización de IED, no sólo se propone el acompañamiento
de las altas autoridades del Organismo Ejecutivo para atraer a los inversionistas, también el priorizar la generación de
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infraestructura que resuelva cuellos de botella logísticos para dichos inversionistas. Por ejemplo, las características de
los parques industriales debiesen girar alrededor de cumplir con los estándares de los sectores seleccionados. Al mismo
tiempo, implica tomar en cuenta canales específicos para contactar a las empresas. Otros elementos importantes es
identificar actividades de recreación que resulten atractivas a los inversionistas y gerentes extranjeros que se buscan
atraer, de tal manera que se promueva su desarrollo en Guatemala con el fin de atraerlos y convencerlos de invertir en el
país. Por ejemplo, podría ser relevante tomar en cuenta la colaboración en la generación de experiencias para ejecutivos
en temas como la pesca deportiva, ascenso a volcanes o torneos de golf.
Fomentar la integración de cadenas de valor. El fortalecer el encadenamiento hacia los consumidores finales
y hacia las materias primas permite crear en muchos sectores externalidades positivas y economías de escala que
permiten crecimientos importantes. En Guatemala existen experiencias positivas, donde los encadenamientos han
permitido incrementar la productividad, las ventas, las exportaciones y el empleo de las empresas participantes, además
de externalidades positivas en otras empresas que no participan directamente en los programas. Para impulsar este tipo
de programas debe pasarse de desarrollo de sectores aislados donde hay prioritariamente PYMES, a sectores industriales
exportadores en donde las PYMES puedan servir como proveedoras de insumos o servicios, apoyadas por el gobierno
mediante la capacitación y la compra de equipo, permitiendo así el incremento de la calidad de la producción.
Desarrollar capacidades de investigación y desarrollo (R&D). En el corto plazo es importante subsidiar la
compra de equipo y la capacitación de técnicos en el manejo de nuevo equipo. En el largo plazo se requerirá establecer
laboratorios nacionales (públicos y público-privados), que permitan mejorar los procesos productivos e introducir
nuevos productos en los sectores priorizados.
Impulsar la adopción de estándares de calidad. Parte del reto es fortalecer las capacidades de trabajadores,
tanto del lado del sector público (por medio de INTECAP y otras instituciones), como del lado del sector privado (por
medio de universidades, centros de estudio, entre otros). Por otro lado, parte del reto es mejorar la infraestructura del
sistema de calidad, modernizando los laboratorios de metrología, ampliando su cobertura y otras acciones que permitan
fortalecer el sistema nacional de calidad. Otro elemento importante es atraer la atención nacional en el tema a clústeres
particulares para impulsar programas de mejora de calidad donde la presión del público permita incentivar las mejoras.
Facilitar la entrada a extranjeros para el impulso de sectores estratégicos. El Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Relaciones Exteriores deberán de facilitar visas y permisos de
trabajo a inversionistas y trabajadores en sectores estratégicos. De especial importancia son mandos gerenciales medios
y altos, así como trabajadores en actividades especializadas.
Impulsar la industrialización táctica. Siguiendo el mantra de “Acciones de corto plazo. Cambio de Largo plazo
(Short-term action. Long-term change), impulsado por los creadores del urbanismo táctico, es importante generar
intervenciones tácticas (Tactical Industrialization) que permitan ganar el apoyo de la población sobre las políticas
industriales verticales. La idea es enfocarse en experimentos de bajo costo que permitan aprovechar espacios (sectores)
existentes para probar la factibilidad de realizar cambios permanentes y de mayor escala. Una vez el experimento
demuestra tener éxito, es cuando vale la pena realizar cambios que generen cambios permanentes. Una forma de tomar
en cuenta estos conceptos es generar proyectos que tengan impacto en el corto plazo en grupos identificables para la
población urbana para mostrar el poder de las intervenciones a través de subvenciones compartidas (matching grants)
con las Municipalidades para apoyar conglomerados locales. Un sector para iniciar el programa podría ser el de comida
callejera en la ciudad de Guatemala, o el de actividades culturales en Antigua Guatemala.
Las características del marco institucional
La experiencia internacional demuestra que es más importante enfocarse en las funciones que las instituciones
deben cumplir que discutir la forma específica que deben tomar. Ello se debe a que la forma organizacional va a
depender muchas veces del entorno político. Por ejemplo, podría sugerirse el establecer una empresa pública para
manejar la implementación de la política, de cierta manera siguiendo el ejemplo chileno, pero puede que el momento
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político en Guatemala favorezca más el establecimiento de una entidad descentralizada y autónoma. En todo caso, se
requerirá un trabajo importante para discutir el tema con el público y con el Congreso de la República para lograr el
apoyo de las nuevas instituciones que se requerirán. Más allá de la forma organizacional, las recomendaciones de la
literatura sobre las características de las instituciones a cargo de la política son las siguientes.
Capacidad de coordinar la política económica para que la misma sea congruente con la política industrial. Dadas
las múltiples dimensiones que la política industrial requiere, desde facilitar un adecuado transporte urbano para movilizar
trabajadores a proveer becas en el extranjero para investigación de nuevos materiales, se necesita contar con un espacio
que permita coordinar y negociar las prioridades de la política industrial y cómo la misma tiene lugar en otras actividades
de gobierno. Se requiere del uso de foros de alto nivel para tomar decisiones e impulsar la coordinación a lo largo de
los distintos sectores del gobierno. Ello implicará evaluar los mecanismos más adecuados para el funcionamiento del
Gabinete Económico o el Gabinete de Empleo. Al mismo tiempo, el principal interlocutor de la política debe contar
con el apoyo directo del Presidente o de una de sus personas de más confianza.
Flexibilidad para implementar un proceso de descubrimiento de instrumentos de política y sectores económicos.
Es necesario contar con la capacidad para poder reaccionar rápido y generar acuerdos con distintas entidades dentro
del sector público y el sector privado. Así como tener la confianza del público y del gobierno para experimentar y
descubrir las intervenciones y mercados y actores que tienen mayor capacidad para poder ser exitosos, necesitando
mayor flexibilidad que la que hoy en día muestran los Ministerios de Gobierno. Es probable que la institucionalidad
más adecuada debiese ser una o varias entidades descentralizadas y autónomas o empresas públicas, para así contar con
mayor flexibilidad, rapidez y adaptabilidad para la realización de contrataciones. Al mismo tiempo, debe contarse con
apoyo adecuado por parte del Congreso de la República y de la Contraloría General de Cuentas de la Nación para evitar
que procesos burocráticos se conviertan en un obstáculo para cumplir objetivos prioritarios para el país.
Preparar y atraer talento de alto nivel para conducir e implementar la política. Dado que actualmente el servicio
civil guatemalteco no favorece la contratación, la constante preparación y el mantenimiento de personal de alto nivel.
Tomar en cuenta la experiencia del Banco de Guatemala puede resultar valioso. Debiese considerarse el otorgar becas
a los mejores estudiantes de las universidades guatemaltecas en aquellas carreras que resulten relevante para la entidad,
no sólo para realizar investigaciones y pasantías, sino también para realizar maestrías en el exterior. También debe
considerarse pagar salarios adecuados y mantener un ambiente laboral de trabajo altamente comprometido con la misión.
Capacidad para priorizar e impulsar la investigación, el desarrollo y la introducción de nuevos productos. Una
de las razones importantes para contar con diversas entidades involucradas en la política industrial es la necesidad de
especializar laboratorios nacionales de investigación. Las mismas deben contar con la flexibilidad para poder contratar
personal y proveedores, así como contar con el apoyo de largo plazo del sector público y privado para su financiamiento.
En dicho caso debe comprenderse las ventajas y desventajas de retomar el Instituto Centroamericano de Investigación
y Tecnología Industrial (ICAITI). Puede que el co-financiamiento con otros países de América Central no sea viable,
pero podría buscarse la colaboración con otros países. El enfoque a la comercialización es importante. Por ejemplo,
debe evaluarse el uso de una empresa pública que pueda generar spin-offs para evaluar nuevos productos y servicios.
Las acciones de dichos spin-offs podrían eventualmente venderse en subasta pública. Otra opción es el ofrecer créditos
subsidiados para que nuevas empresas faciliten la introducción de nuevos productos. Nuevamente, la mejor opción
debe descubrirse probando las distintas alternativas.
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