AJ-1064-2003 - Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
DIRECCION GENERAL DE SERVICIO CIVIL
AJ-1064-2003
11 de diciembre del 2003
Licenciado
Guillermo Lee Ching
Director General
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Directora de esta Asesoría
Jurídica, procedemos a presentarle nuestro criterio acerca del informe
IT-NT-053-2003, relativo al reconocimiento de la compensación
económica por prohibición a los funcionarios que ocupan puestos de la
clase Profesional de Servicio Civil, Grupos A y B, de esta Dirección
General.
Como es de su conocimiento, el beneficio de prohibición nació a la
vida jurídica mediante la Ley N° 5867 del 15 de diciembre de 1975,
como una compensación por la pérdida económica que significaría
para algunos funcionarios el hecho de laborar en forma exclusiva para
la institución en la que se encontraren nombrados, o lo que es lo
mismo, la imposibilidad de ejercer su profesión ya sea en otras
instituciones públicas o privadas o en forma liberal. Dicho emolumento
fue concebido inicialmente para el personal de la Administración
Tributaria que se encuentre sujeto, por razón de su cargo, a la
prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal
Fiscal Administrativo.
Posteriormente, diversas leyes fueron reconociendo el derecho al
pago de prohibición a distintos grupos de funcionarios. Una de tales
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normas es la Ley N° 7018 del 13 de diciembre de 1985, cuyo artículo
14, inciso 18, dispuso lo siguiente:
“Modifícanse las leyes que a continuación se detallan:
(...)
18.- Agrégase un párrafo al numeral 2 del artículo 1° de
la Ley N° 5867 del 15 de diciembre de 1975 y sus
reformas, que dirá:
“También los servidores de la Dirección General de
Servicio Civil que ocupen puestos de la serie Técnico y
Profesional, (...)”
Dicha norma fue interpretada en forma auténtica por la Ley N°
7083 del 25 de agosto de 1987, la cual señaló en su artículo 98:
“Interprétanse auténticamente el numeral 18 del
artículo 14, de la ley N° 7018 del 13 de diciembre de
1985, y el inciso 2) del artículo 35, de la ley N° 6999 del
17 de setiembre de 1985, en el sentido de que la
disposición comprende, además, aquellos cargos para
los que se exija actualmente el grado académico de
licenciatura”.
Como se ha señalado en numerosos pronunciamientos, tanto de
esta Asesoría Jurídica, como de la Procuraduría General de la
República, la compensación por prohibición, a diferencia de otros
pluses, como por ejemplo, la dedicación exclusiva, tiene su origen en
la ley, de manera que, en principio, sólo se les debe reconocer a
aquellos funcionarios que ocupen puestos afectados legalmente por
prohibición. De conformidad con las normas supracitadas, y sin
perjuicio de otras disposiciones que otorguen el derecho a grupos
específicos de funcionarios (por ejemplo, el artículo 244 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, para el caso de los licenciados y
egresados en derecho) sólo tendrían derecho al pago de prohibición,
en principio, aquellos funcionarios de la Dirección General de Servicio
Civil que ocupen puestos de la serie Técnico y Profesional y, además,
aquellos que ocupen cargos para los que se exija actualmente el
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grado académico de licenciatura.
Sin embargo, la anterior regla puede tener sus excepciones en los
casos contemplados en el artículo 25 del Reglamento a la Ley de
Prohibición, Decreto Ejecutivo N° 22614-H del 22 de octubre de 1993,
que dispone lo siguiente:
“Los servidores cuyos puestos estén contemplados
por la Ley N° 5867, y resulten afectados por
modificaciones al Manual Descriptivo de Clases,
conservarán el derecho al pago de los montos por
concepto de prohibición que venían devengando en
sus puestos.
Este derecho lo mantendrán también, cuando sean
ascendidos o sus puestos reasignados, en ambos
casos, a clases comprendidas en la misma estructura
ocupacional afectado por cambios en el Manual
Descriptivo de Clases”.
Cuando un servidor viene ocupando un puesto afectado por
prohibición, y dicho puesto es modificado en su clasificación, ya sea
por reestructuración o reasignación, el servidor conserva el derecho al
pago de prohibición, no sólo por disponerlo expresamente la norma
supracitada, sino además por tratarse de un derecho adquirido. Así lo
ha señalado la Procuraduría General de la República en su dictamen
C-157-91, del 27 de setiembre de 1991:
“El hecho de que se les haya ubicado, por
reestructuración o por reasignación en la referida clase
de Profesional 1 (Bachiller), lo es indudablemente sin
perjuicio de los derechos adquiridos de quienes afecte
dicho traslado, pues el movimiento que se indica no
justificaría de ninguna manera, adoptar la decisión en
el sentido de excluirlos del pago de la prohibición que
legalmente se les venía reconociendo en los puestos
de la clase “técnico y profesional”. Lo anterior es así
toda vez que los servidores afectados mantienen el
derecho al pago de la prohibición en el porcentaje que
se les venía reconociendo antes del paso a la nueva
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clase de Profesional 1 (Bachiller), como un derecho
adquirido.
Además, en el caso que se comenta, debe tenerse
presente que al pasar de una clase a la otra por
reestructuración o reasignación, la voluntad del
trabajador no tiene sino un rol pasivo, por tratarse de
un movimiento adoptado por la administración, en este
caso por la Dirección General de Servicio Civil
conforme a las facultades que le confiere la ley...
Diferente es la situación que se presenta cuando el
paso a la clase profesional 1 (Bachiller) tiene origen en
un ascenso. En este supuesto, la promoción puede
partir incluso del mismo servidor, como ocurre
normalmente,
en
cuyo
caso
el
interesado
diligentemente acude a la oficina respectiva con el
propósito de presentar atestados, o bien, puede
suceder que el ascenso le sea ofrecido al trabajador,
con lo cual se observa que la situación de cambio, en
última instancia, depende del servidor si la acepta o
no. Bajo esta perspectiva, puede afirmarse que si el
ascenso es un puesto no afectado por la prohibición,
independientemente de la clase a que el puesto
pertenezca, no se tendría derecho al beneficio de la
compensación por el concepto expresado”.
Vale aclarar que a partir de la emisión del Reglamento a la Ley de
Prohibición, mencionado supra, también mantendrán el derecho los
servidores que sean ascendidos a clases comprendidas en la misma
estructura ocupacional afectada por cambios en el Manual Descriptivo
de Puestos, por establecerlo expresamente el segundo párrafo del
artículo 25 de dicha norma.
El antiguo Departamento Legal de esta Dirección General se
refirió a esta situación en su oficio DL-008-94, del 20 de enero de
1994, en el cual señaló:
“De conformidad con el anterior numeral, en el caso de
la clase Profesional 1 de esta Dirección General, si bien
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hasta ahora sólo habían tenido derecho a la
compensación por prohibición los servidores cuyos
puestos sean reestructurados o reasignados de la
serie Técnico y Profesional a esa categoría más no los
nuevos nombramientos de los servidores en esos
puestos, de ahora en adelante, a partir de la vigencia
del Decreto Ejecutivo N° 22614-H – sea el 2 de
diciembre de 1993 – esos puestos ahora poseen tal
afectación en todos los casos, según los alcances del
artículo 25 supracitado”.
No obstante, tal criterio fue parcialmente reconsiderado mediante
oficio AJ-510-96, del 29 de noviembre de 1996, que señaló, entre otras
cosas:
“En el caso de la Dirección General la clase Profesional
1 no se encuentra prevista dentro de los alcances de la
Ley N° 7018 de 26 de diciembre de 1985 y su
interpretación auténtica N° 7086 de 9 de setiembre de
1987, por cuanto, están referidas exclusivamente a los
servidores que ocupan puestos de la serie Técnico y
Profesional y aquellos cargos para los que se exija el
grado académico de licenciatura.
Así las cosas, merece aclaración el oficio DL-008-94 en
el sentido de que a partir de la vigencia del Decreto
Ejecutivo N° 22614-H -sea 2 de diciembre de 1993-, los
servidores que venían disfrutando de la prohibición
por aplicación de las leyes citadas y que llegaren a
ocupar puestos de la clase Profesional 1 de esta
Dirección General, producto de una reasignación, o
ascendidos a clases de puestos comprendidos en la
misma estructura ocupacional afectado por cambios
en el Manual Descriptivo de Clases, conservarán el
derecho al pago de los montos por el concepto
indicado por cuanto sus puestos mantienen la
afectación legal por prohibición”.
El informe IT-NT-053-2003 señala lo siguiente:
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“Desde la perspectiva eminentemente ocupacional, la
actividad de los puestos de la Dirección General de
Servicio Civil que la legislación incluyó dentro de las
afectas a la prohibición, se encuentra en la actualidad
contenida en los puestos de Técnico de Servicio Civil
(grupos B y C), de Profesional de Servicio Civil (grupos
A,B,C,D y E) y los propios a los Coordinadores y
Directores de dicha Dependencia”.
Con base en lo anterior, el autor del informe concluye que se les
debe reconocer el beneficio de prohibición a todos los funcionarios
ubicados en los puestos que se mencionan en el párrafo transcrito,
interpretando el espíritu de la ley y no la letra de la misma.
Esta Asesoría Jurídica no comparte dicho criterio. Si bien la ley
debe ser interpretada teniendo en cuenta su finalidad, no se puede
llegar al extremo de alterar el texto de la ley por vía de interpretación.
Tómese en cuenta, además, que ya existe una interpretación auténtica
de la Ley N° 7018 del 13 de diciembre de 1985, realizada por el
legislador mediante Ley N° 7083 del 25 de agosto de 1987, la cual
estableció en su artículo 98 que también estaban afectos al pago de
prohibición “aquellos cargos para los que se exija actualmente el grado
académico de licenciatura”. Cabe señalar, además, que acudimos al
Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa para estudiar los
32 tomos del expediente de la Ley N° 7018 del 13 de diciembre de
1985 (Ley de Presupuesto Nacional, Fiscal y por Programas para el
año 1986); sin embargo, no encontramos ninguna referencia que
resultara de utilidad para determinar cuál fue la intención del legislador
en el momento de aprobar la norma que otorgó la compensación por
prohibición a los funcionarios de la serie Técnico y Profesional de esta
Dirección General, por lo que esta Asesoría Jurídica no encuentra
suficiente fundamento jurídico para variar el criterio que ha venido
sosteniendo al respecto en diferentes pronunciamientos, incluyendo
los citados en el presente oficio.
Por consiguiente, si las funciones que correspondían a los puestos
de la serie Técnico y Profesional de la Dirección General de Servicio
Civil, se encuentran hoy distribuidas entre diversas clases de puestos
de distinto nivel, lo que procede es modificar la legislación vigente en
materia de prohibición, con el fin de adaptarla a las nuevas
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circunstancias, pero no realizar dicha adaptación por vía interpretativa,
pues ello implicaría rebasar el contenido de la norma y, por tanto,
transgredir el Principio de Legalidad, que rige la actuación de la
Administración Pública, según el numeral 11 de nuestra Constitución
Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública.
No obstante lo anterior y como mera recomendación se podría
promover una iniciativa legal para replantear los términos de la norma
de cita con el fin de que el panorama jurídico en esta materia quede
definido de manera más clara.
Atentamente.
Original Firmado{Lic. Javier Rojas Víquez
Lic. Javier Rojas Víquez
ASESORÍA JURÍDICA
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