cuál es el modelo más idóneo para la integración Latinoamericana?

Congreso de Derecho Público para estudiantes y jóvenes graduados “DEMOCRACIA Y DERECHOS”
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
Tema: Supranacionalidad vs. Intergubernamentalidad: ¿cuál es el modelo más idóneo
para la integración en Latinoamérica?
Alumna: Peralta, Melina Ailen.
D. N. I.: 33.996.444.
Resumen: A lo largo de este escrito trataré de desarrollar la evolución del
pensamiento integracionista latinoamericano, partiendo de la reconocida la existencia
de una herencia jurídica común en el derecho romano, la legislación de los
colonizadores ibéricos y también, desde el punto de vista étnico, lenguas hermanas y
procesos políticos con importantes puntos de conexión1. Considerando dicho legado,
abordaré el tema de la ponencia haciendo hincapié en el derecho comunitario.
Compararé la ALAC, ALADI, MERCOSUR y el Sistema de Integración
Centroamericana.
Asimismo, dedicaré un párrafo a la necesidad de construir una identidad y ciudadanía
latinoamericanas para la integración del continente.
Por último, argumentaré cuál es -a mi entender- la estructura jurídica más idónea para
la integración en Latinoamérica.
1 Alfredo Ernesto Abacar, 2008.
Supranacionalidad vs. Intergubernamentalidad: ¿cuál es el modelo más idóneo
para la integración en Latinoamérica?
Por Peralta, Melina Ailen.
Sumario: 1. Introducción; 2. Inicios en la integración latinoamericana; 3.
Supranacionalidad y Derecho Comunitario; 3.1. MERCOSUR; 3.2. Sistema de
Integración Centroamericana; 4. Construcción de identidad y ciudadanía
latinoamericana; 5. Conclusiones.
1. INTRODUCCIÓN
A lo largo de este escrito trataré de desarrollar la evolución del pensamiento
integracionista latinoamericano, partiendo de la reconocida la existencia de una herencia
jurídica común en el derecho romano, la legislación de los colonizadores ibéricos y
también, desde el punto de vista étnico, lenguas hermanas y procesos políticos con
importantes puntos de conexión2. Considerando dicho legado, abordaré el tema de la
ponencia haciendo hincapié en el derecho comunitario. Compararé la ALAC, ALADI,
MERCOSUR y el Sistema de Integración Centroamericana.
Asimismo, dedicaré un párrafo a la necesidad de construir una identidad y ciudadanía
latinoamericanas para la integración del continente.
Por último, argumentaré cuál es -a mi entender- la estructura jurídica más idónea para la
integración en Latinoamérica.
2. INICIOS DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
El tradicional centralismo gubernamental en América Latina se remonta a la época de la
Colonia, por tales motivos, la constitución de los Estados latinoamericanos se enmarcó
en relaciones radiales donde todos se vinculaban aisladamente con el centro de poder de
turno.
Por otro lado, la gestión emancipadora de Latinoamérica tuvo como principal cimiente
la identidad en el origen común de los pueblos, en particular por compartir una misma
lengua e historia. Tales cualidades fueron fuente de inspiración en el pensamiento y
accionar del Gral. San Martín sobre la unidad latinoamericana3- que hoy día forman
parte del derecho interno e internacional de América- como de Simón Bolívar.
Pese a ello, al comenzar el proceso de formación de los Estados -en 1824 con la batalla
de Ayacucho-, se consolidaron las nacionalidades dejando en un segundo plano los
rasgos americanos. Tal es así, que vamos a tener que esperar hasta la segunda mitad del
siglo XX para que se comience a pensar en la posibilidad de integrar económicamente a
latinoamericana.4
2 Alfredo Ernesto Abacar, 2008.
3 Entre los principios se encuentran la observancia de solidaridad americana; unión y
solidaridad sin desmedro de la soberanía o independencia de cada Estado; paz en el orden
internacional, entre los Estados americanos y con el resto del mundo, entre otros.
4 Flavio F. Gonzalez, 2011 págs. 183 a 185.
3. SUPRANACIONALIDAD Y DERECHO COMUNITARIO
Para que haya Derecho Comunitario debe necesariamente crearse una Comunidad
política y económica a la que se le atribuyan potestades normativas, y en la que
múltiples actores serán sujetos activos y pasivos de las normas. Las normas originarias
y derivadas, una vez completados los trámites pertinentes, deben ser aplicadas de modo
uniforme por los órganos de la comunidad y por los de cada unos de los países
miembros. En este sentido, es doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas que el ordenamiento comunitario es de obligatorio cumplimiento para las
jurisdicciones nacionales5 y que los individuos pueden invocar sus beneficios que el
juez nacional debe garantizar6. Al unificar la interpretación normativa, se clarifica la
responsabilidad de los diferentes actores del proceso y, a su vez, aportaría mayor
información a los miembros de la comunidad permitiendo un mayor control de éstos
frente a las políticas de gobierno.
Ello impone el reconocimiento de que no sólo tendrán acceso los Estados o la propia
comunidad al tribunal de justicia, sino también los particulares, cuando sean afectados
en sus derechos comunitarios por una interpretación estatal que estimen equivocada.7
También, el derecho comunitario ayudaría a fortalecer los lazos en la integración
económica e inclusión política, al encontrarse en pie de igualdad los actores parte.
3.1. ALAC Y ALADI
El tratado de Montevideo del 18 de febrero de 1960 constituyó la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), considerada como puntapié inicial en el
proceso de integración regional latinoamericano. En el ámbito institucional, ALALC
contó con instituciones propias de un sistema clásico de cooperación
intergubernamental. El fracaso de la misma se produjo por la contradicción entre
impulsar la integración mediante la liberalización comercial y el proteccionismo de la
sustitución de importaciones.8
Es así como en 1980 los Estados partes se reunieron una vez más en Montevideo para
redefinir el proceso de cooperación, dando nacimiento a la Asociación Latinoamericana
de integración (ALADI)9. ALADI tiene como objetivo final de largo plazo el
establecimiento de un mercado común latinoamericano; pero con mecanismos más
flexibles que la ALALC puesto que no dispone plazos estrictos para su cumplimiento y,
además, permite celebrar acuerdos entre dos o más países no generalizados al resto de
5 “Flaminio Costa v. Enel”, 15/07/64
6 “Ordenemign van Gen and Loos”, 05/05/63y, en igual sentido, “Pretura de Vicenza y Pretura di
Bassano del Grapa”, 19/11/91
7 Jorge Héctor Demarco 2009
8 Pechazzini, 2006, cap. IV, pág. 70.
9 El Tratado que crea la ALADI entró en vigor el 18 de marzo de 1981, suscripto por Argentina,
Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
los miembros (acuerdos de alcance parcial y acuerdos de complementación
económica).10
Otra característica distintiva de dicho instrumento es el abandono de la Cláusula de
Nación más Favorecida, brindando la posibilidad a los países miembros de negociar
acuerdos con un enfoque selectivo; esto fue posible dado que la ALADI fue constituida
de conformidad con la Cláusula de Habilitación aprobada por el GATT –art. XXIV- en
1979. En virtud de dicha Cláusula, los Estados optaron por un sistema menos ambicioso
sustituyendo el programa de liberalización multilateral de la zona de libre comercio
(ZLC) de la ALALC por un área de preferencias arancelarias (APA). En mi opinión,
considero errónea la adopción de dicho sistema teniendo en cuenta, por un lado, que el
APA y la ZLC son procesos no de integración, sino de cooperación en el cual los países
no avanzan en fusionar sus territorios aduaneros para luego poder llegar a un mercado
común. El Derecho Comunitario es necesario para garantizar la eficacia de cualquier
sistema de integración en el tiempo.
Por otra parte, entiendo que el panorama del proceso de integración queda mayormente
frustrado dada la involución de ambiciones en la sustitución de una ZLC por un APA ya
que por este camino los países ni siquiera llegarían a liberalizar sus comercios por
completo.
Comparto la reflexión de Luz María de la Mora y Dora Rodríguez quienes dicen que “el
objetivo de la integración ha quedado en el papel. La evolución de la integración
latinoamericana ha respondido, sin duda, a las realidades políticas y económicas
regionales, así como a la ausencia de un proyecto concreto y viable.”
Más aún si a esto le sumamos un dato no menos relevante como es que los inicios de la
ALALC como de la ALADI se dieron en momentos de recurrentes crisis políticas, con
golpes de Estado en algunos países y constantes crisis económicas (petróleo en los
setenta, deuda externa en los ochenta, crisis financiera en los noventa).
En ese contexto el sistema normativo de ambos proceso fue de cooperación
intergubernamental. Tal opción, trajo como consecuencia que los Estados crearan
órganos que cumplieran el rol de “mesa de negociación”, sin atribuir ninguna potestad
estatal, ya sea judicial o legislativa, a favor de la organización internacional. La opción
por un sistema intergubernamental poco contribuyó a impulsar un derecho comunitario
que legitime una integración latinoamericana eficiente.
3.1. MERCOSUR.
Las asimetrías a las que queda expuesto el Tratado de Asunción en cuanto a su primacía
sobre los ordenamientos nacionales son las siguientes: en Argentina, la Corte Suprema,
en diversos pronunciamientos, dio solución a este problema antes de la reforma de la
Constitución en 1994. En el caso “Ekmekdjian”, puntualizó que –en virtud de lo
prescripto en el art. 27 de la Convención de Viena, suscripta por la República Argentinano podían invocarse normas de derecho interno que afectaran las disposiciones de un
tratado internacional, puesto que los tratados internacionales estaban situados en una
jerarquía superior a las normas de derecho interno. 11 En 1994, la reforma constitucional
10 Ekmekdjian 1996, pág. 139.
11 CSJN, 7/7/92, “Ekmekdjian c/Sofovich”, LL, 1992-C-540. Con posterioridad la Corte
mantuvo la misma posición, entre otras: “Fibraca Constructora SCA c/Comisión Técnica Mixta
de Salto Grande”, del 7/7/93 (JA, 1993-IV-471); “Cafés La Virginia”, del 13/10/94 (LL, 1995D-277), y “Giroldi, Horacio D.”, del 7/4/95(LL, 1995-D-462).
en el art. 75 inc. 24 le delegó al Congreso Nacional la atribución de aprobar tratados de
integración que deleguen competencias y jurisdicción a organismos supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los
derechos humanos y estableció que “las normas dictadas en consecuencia tienen
jerarquía superior a las leyes”.
Paraguay presenta el mismo criterio a través de lo establecido en su norma fundamental.
Hasta aquí se estaría en presencia de ordenamientos en los que el Tratado de Asunción
puede prevalecer.
En Brasil tal cuestión presenta otro tratamiento, pues una norma nacional posterior
puede modificar un Tratado Internacional de acuerdo a lo que expresa su Constitución y
su jurisprudencia, mientras que en Uruguay, si bien tal cuestión no ha sido planteada, en
la práctica se verificaría la primacía de la ley nacional. Obviamente, idénticas
asimetrías se observan cuando se analiza la jerarquía del derecho derivado del
MERCOSUR con respecto a los ordenamientos nacionales. A lo señalado hasta aquí hay
que agregar aquellas situaciones de divergencia en la interpretación por parte de los
tribunales nacionales de las normas nacionales derivadas de la internalización.
Las asimetrías planteadas erosionan los compromisos políticos alcanzados en el ámbito
intergubernamental y quiebran la igualdad entre los socios.12
El Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur estableció la primacía de las normas
comunitarias respecto de las nacionales en la opinión consultiva nº1/07 pero ello choca
con las asimetrías planteadas.
Al respecto Díaz Labrado nos dice que “no puede concebirse un mercado común sin un
ordenamiento jurídico y no podría existir un ordenamiento jurídico eficaz, si no
existiera un Tribunal de Justicia que obre como instrumento de garantía de legalidad y
de interpretación uniforme del Derecho comunitario.”
3.2. Sistema Centroamericano de Integración
El 13 de diciembre de 1991, en la XI Cumbre de Presidentes Centroamericanos
celebrada en Tegucigalpa, Honduras, se suscribió el Protocolo de Reforma de la Carta
de la Organización de Estado Centroamericanos (ODECA), en el cual se crea la Corte
Centroamericana de Justicia. Ésta es el primer órgano supranacional del Sistema de
Integración Centroamericano al darse sus propias normas sin intervención de ningún
órgano u organismo del sistema. Al ser capaz de desarrollar su labor de intérprete de la
normativa de integración y garante del respeto al derecho, contribuye de esa forma en la
consolidación de la integración centroamericana y en el fortalecimiento del Estado de
Derecho de la Comunidad Centroamericana.
Sobre la primacía del derecho comunitario sobre las normas nacionales la Corte
Centroamericana de Justicia ha dicho que el derecho comunitario es un complejo de
normas jurídicas que disciplinan las Comunidades de Estados, y sus relaciones jurídicas
con otros sujetos de derecho, creadas como organizaciones internacionales suis generis,
dando origen a un sistema jurídico-institucional u ordenamiento jurídico nuevo,
autónomo y especial, cuyo común denominador se basa en las relaciones de integración
regional, que generan derechos y obligaciones en cabeza de los ciudadanos de la
comunidad.
12 Flavio F. González, 1999.
Las normas comunitarias tienen mayor jerarquía que las normas de Derecho interno 13, y
por tal prevalecen, en su aplicación, sobre cualquier Tratado internacional de normas
convencionales, y por ende sobre cualquier Tratado que los Estados miembros
suscriban, por decisión unilateral, con terceros Estados, en detrimento de los intereses
de la Comunidad.
4.
CONSTRUCCION
LATINOAMERICANA.
DE
IDENTIDAD
Y
CIUDADANÍA
A comienzos de los años noventa, las reformas neoliberales provocó una convergencia
de políticas de crecimiento destinadas a corregir algunos aspectos tales como la
reducción de los déficit fiscal y externo, detener el proceso de inflación y lograr cierta
estabilidad macroeconómica. Pero, la desmedida liberalización comercial
implementada, sin un marco de políticas de protección y sin ningún tipo de
coordinación económica provocó que las sucesivas crisis que tuvieran lugar a fines de la
década interrumpieran los procesos de integración, ya que se ve afectada la confianza de
los agentes privados y comenzaron a escasear los recursos externos de los cuales se
dependía absolutamente.14
La UNASUR15 nace a partir de la determinación de construir una identidad y ciudadanía
sudamericana y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico,
social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura. Se parte del convencimiento
de que la integración y la unión sudamericana son necesarias para avanzar con el
desarrollo sustentable y el bienestar de sus pueblos.
También vemos afianzado este factor en el Sector Educativo del MERCOSUR (SEM)
cuyos objetivos estratégicos son:
1. Fortalecimiento de la conciencia ciudadana favorable al proceso de integración
regional que valore la diversidad cultural.
2. Promoción de una educación de calidad para todos en la región y de políticas de
formación y capacitación de recursos humanos competentes.
3. Conformación de un espacio educativo regional de cooperación solidaria.
El SEM considera que estos objetivos serán tratados en forma integral con la intención
de promover impacto en el sistema educativo y favorecer la integración regional.
Así Ekmekdjian16 se anima a afirmar que “la historia y geografía de nuestro país –
Argentina- desvinculada de las de los países latinoamericanos, sirve más para
mantener vivos los odios y desconfianzas entre los países vecinos –producto de
antiguos agravios reales o imaginarios-, antes que para afirmar la vocación de una
patria común.”
Otro dato interesante –y que da un cierre a esta línea de pensamiento- es que la
Comisión Europea y el Banco Interamericano de desarrollo (BID) en la Conferencia de
Alto Nivel sobre Cohesión Social, celebrado en Bruselas en 2006 definieron que la
13 CCJ. Res. 11 hrs. 27/08/01, Nicaragua c. Honduras, cons. V.
14 Agustín D’ Attellis y Federico Castelli, 2011.
15 Incluye a la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú,
Suriname, Uruguay y Venezuela. El Tratado Constitutivo de la UNASUR FUE SUSCRIPTO
EN Brasilia, en 2008.
16 Miguel A. Ekmekdjian, 1991, pág. 74.
“cohesión social pretende ofrecer oportunidades reales para cada persona, incluyendo
los más desfavorecidos, para acceder a los derechos básicos y al empleo, beneficiarse
del crecimiento económico y de esa manera participar plenamente de la sociedad. Las
personas están en el centro de este enfoque: a ellas ah de darse la oportunidad para
contribuir y beneficiarse del proceso económico y social.” Esta definición es un claro
ejemplo de la necesidad de llevar a cabo en latinoamérica un proceso de integración ya
no en miras de intereses políticos y económicos de cada Estado únicamente, sino en la
búsqueda de una estructura supranacional capaz de coordinar de manera neutral los
verdaderos intereses de los latinoamericanos como comunidad y no como naciones
individuales.
5. CONCLUSIONES
Como ya he reiterado en algunos pasajes de este escrito Latinoamérica tiene un
fundamento de género que deriva de una herencia histórica, pues tienen en común el
origen, la historia, la geopolítica y la homogeneidad de idioma.17
Desde los comienzos del capitalismo, la mayoría de los países latinoamericanos se
establecieron en el mercado como países enclaves e importadores de productos
manufacturados y dependientes de las grandes potencias. Mediante los procesos de
integración en esta parte del continente, se buscó afianzar los lazos entre los vecinos
dejando atrás los principios del neoliberalismo, generadores de grandes crisis en la
década de los noventa.
ALADI fue un factor crucial para el crecimiento de estas economías en desarrollo, pero
la falta de plazos para concretar las metas a largo plazo denotó una falta de compromiso
político.
Se conformaron también procesos subregionales bajo modelos intergubernamenteles de
cooperación entre gobiernos, pero ésta demuestra errores drásticos a la hora de seguir
avanzando en procesos más ambiciosos y prósperos para el futuro de Latinoamérica.
Entre dichos errores podemos señalar la falta de transferencia de soberanía hacia
órganos supranacionales, que a su vez impide la generación del derecho comunitario.
La falta de un derecho comunitario ha incidido negativamente a la hora de garantizar el
cumplimiento y la eficacia de los acuerdos políticos asumidos por los Estados.
Para revertir dicha situación es necesario adoptar una estrategia de integración que
facilite la adopción de posiciones, que fortalezca las instituciones regionales y que
incrementen el intercambio de bienes y servicios, la compatibilidad de los regímenes
legales, educacionales y de seguridad social. Entiendo que la única manera de alcanzar
tales metas implica un proceso de largo a mediano plazo en miras de instituciones
supranacionales encargadas de integrar los gobiernos, permitiendo dejar a un lado el
nacionalismo para abrir paso a una construcción de la identidad de la comunidad
latinoamericana.
Finalmente, no quiero dejar de destacar el rol de la educación y de la comunicación que
constituyen un paso indispensable para democratizar el conocimiento y la información
sobre la labor y el esfuerzo que realizan los gobiernos y las sociedades en pro de la
integración regional. El acceso de la sociedad a la información y al conocimiento sobre
las fortalezas y debilidades que pueden presentarse en el proceso de integración puede
brindar una sólida base de apoyo a los gobiernos18 y un control al sistema. En suma, el
17 Roberto Dromi, 2005, cap. V.
18 Secretaría permanente del SELA, 2001.
rol de los medios de comunicación constituyen un componente insoslayable para la
transmisión de valores, la resignación de las identidades, las valoraciones de la
comunicación de las acciones públicas, y para la profundización de un proyecto de
desarrollo alejado de las concepciones neoliberales y de los intereses particulares.
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