Análisis de la Cooperación Descentralizada Local Breve Historia de

Análisis de la Cooperación Descentralizada Local
Breve Historia de la Cooperación
Descentralizada.
Una mirada desde Sudamérica
[
PALABRAS CLAVE
Cooperación descentralizada |
Descentralización |
Integración regional|
Inclusión social |
Fortalecimiento institucional |
* Investigador del Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República, Uruguay. Observatorio de Cooperación
Descentralizada.
b
Este artículo ofrece una reseña de la génesis
y evolución de la cooperación descentralizada,
enfocándose en particular en aquella que se
desarrolla entre la Unión Europea y América
Latina. Primero se ubica la cooperación
descentralizada dentro de la evolución histórica
de la cooperación al desarrollo, señalando diversos
procesos globales y regionales -la globalización, la
descentralización, la internacionalización de los
gobiernos subnacionales, la integración regional
y las relaciones internacionales entre la Unión
Europea y América Latina- que la apuntalan
como modalidad alternativa de cooperación en
crecimiento. Para el contexto latinoamericano se
exploran algunos de los impactos o potencialidades
de la cooperación descentralizada en los
procesos de integración regional, el combate a
la pobreza con el cometido de inclusión social
y el fortalecimiento institucional, sustentando
procesos de mejora de la gobernanza local. Luego
se presenta el marco de referencia normativa,
centrado en los conceptos de complementariedad
y partenariado, que hace a la particularidad
de la cooperación descentralizada, y se describen
las distintas formas específicas que ésta ha
tomado. Finalmente, se exploran algunos de los
desafíos y perspectivas a futuro de la cooperación
descentralizada Unión Europea-América
Latina.
Álvaro Coronel*
20
El objetivo del presente artículo es hacer
una breve reseña de la génesis y evolución de la
cooperación descentralizada, un fenómeno que
es a su vez también breve y reciente. Es breve
en el sentido del corto lapso que abarca, por lo
menos en su etapa de explicitación como alternativa en los flujos de cooperación al desarrollo;
y es reciente dado que existe hace menos de dos
décadas y está aún en su ciclo de consolidación,
por lo menos el tipo de cooperación descentralizada que se considera.
No se busca presentar la historia de la
cooperación descentralizada aislada del resto
de los procesos recientes que la hacen tener un
sitio de importancia creciente dentro del concierto de la cooperación al desarrollo. Lo que
se pretende es enumerar la mayor parte del
conjunto de dichos procesos que convergen y
la ubican como una modalidad en ascenso y con
potencialidades para consolidar el desarrollo local de muchas regiones del mundo. Tampoco
se busca presentar una periodización de sus
principales acontecimientos, sino identificar los
distintos procesos y comenzar a dimensionar la
influencia de cada uno en el origen y evolución
de la cooperación descentralizada, así como la
influencia de ésta en aquellos. Lo que se hace es
un recorrido por los procesos históricos que se
dan en ambas regiones y que están vinculados
con el desarrollo de la cooperación descentralizada, ya sea por impulsarla o por servirse de ella
para sus objetivos.
El artículo se refiere a la cooperación
descentralizada que reciben o cogestionan los
gobiernos locales de los países de América Latina, con cierto sesgo cognitivo del autor hacia
América del Sur, y la cual, por definición, no es
intercedida, en el sentido de influida, condicionada o intervenida, por los gobiernos centrales
de los países receptores.1 Se pone el foco en la
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que surge de la Unión Europea (especialmente
la Comisión Europea) y también de los países
que la integran, conformando acciones bilaterales, y -de forma primordial dados los objetivos
del Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina (OCD
UE-AL)-, en la que proviene de sus gobiernos
regionales y locales, la cual es llamada cooperación descentralizada local. Esta última modalidad implica un vínculo de cooperación directa,
sin intermediarios ni terceros en cuestión, entre
entidades subnacionales de una y otra región;
es muy importante analizar el conjunto de las
diferentes modalidades, ya que en la práctica las
mismas se complementan, surgiendo relaciones
entre gobiernos locales donde hay financiamiento de terceros (es el caso de la experiencia
URB-AL) u otras donde surge de los mismos
actores de la cooperación.
Se va a presentar, en primer término, la
cooperación descentralizada como una incipiente modalidad con sólido avance dentro de
la evolución de la cooperación al desarrollo. Dicha evolución es un proceso histórico que también acarrea algunos cambios conceptuales que
se buscan aclarar; para eso se presentan los principales cambios en las tendencias de cooperación, desde su concepción como “asistencia” o
“ayuda” hasta la de su visión como instrumento
para el desarrollo humano con beneficios mutuos para las partes implicadas. Debe tenerse
en cuenta que las dos tendencias coexisten en
la cooperación al desarrollo actual, pero que la
cooperación descentralizada se ajusta mejor a
las características de la segunda y más reciente
visión.
Luego se estudian los aportes que hace
Hay que tener en cuenta que, según la perspectiva que
adoptamos en este artículo y en el Observatorio de Cooperación Descentralizada, el perfil de la cooperación descentralizada indica que no hay diferencia en base a quién aporte
la financiación, sino que todas las partes son actores de los
programas o proyectos y que los beneficios son mutuos. Más
adelante se clarifica la perspectiva adoptada.
1
[
1. Introducción
y
[
o puede hacer la cooperación descentralizada
dentro del marco latinoamericano de crecimiento de la pobreza, su combate a través de políticas públicas en clave territorial y la búsqueda
de la integración social apostando al desarrollo
humano; los aportes para la búsqueda de mayor
gobernabilidad y fortalecimiento institucional,
en un marco de profundización de la democracia a través de la mayor participación social y
mejor representación ciudadana; así como también sus aportes para la profundización de los
procesos de integración regional: SICA, CAN,
MERCOSUR, entre otras iniciativas.
En otro apartado se presenta el contexto de principios y valores donde se desarrolla la
cooperación descentralizada entre la UE y AL.
Los mismos quedan delineados en los foros establecidos por las relaciones birregionales, en
especial por lo acordado en las tres reuniones
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, y en
lo negociado en los vínculos interbloques, UESICA, UE-CAN y UE-MERCOSUR. No se
profundizará en dichos vínculos interbloques,
sino que se hará hincapié en lo establecido en las
Cumbres y en los marcos de referencias generales. También se busca identificar los diferentes
tipos de cooperación descentralizada que se han
desarrollado y los marcos interpretativos y analíticos que se han elaborado, tomando en cuenta quién lidera los procesos, quién promueve las
iniciativas y quiénes son los actores de la misma, entre otras consideraciones; siempre con el
objetivo de identificar la cooperación descentralizada, en especial la local, sus características
principales y su evolución hasta el presente.
Al final se analizan algunas perspectivas a
modo de pronósticos o recomendaciones para
continuar desarrollando las experiencias de cooperación descentralizada y profundizando los
conceptos que la sustentan y delimitan.
Antes de concluir esta presentación es
pertinente aclarar que cuando hablamos de cooperación descentralizada nos referimos a una
diversidad de prácticas, las cuales se inscriben en
diferentes marcos normativos y han dado lugar
a diferentes interpretaciones de donde es difícil extraer un concepto único (Romero 2004).
Esta discusión conceptual es parte del debate
central del Observatorio y es el hilo conductor
del artículo siguiente de este Anuario; éste fue
realizado por María del Huerto Romero y busca brindar un concepto operativo de cooperación descentralizada que sirva como base a la
reflexión conjunta dentro del Observatorio y
con todos los actores de la cooperación descentralizada.
La cooperación descentralizada es una
forma dentro del amplio espectro de la cooperación al desarrollo; existe en forma oficial, ya
sea por definiciones dentro del marco normativo de la UE, de sus países miembros y de sus
administraciones subestatales. También existe
en organismos internacionales y otros países
no europeos. Además, tiene una concepción
amplia, en el sentido de que los que reciben
el beneficio económico son gobiernos locales,
y una concepción más específica o restringida,
en el entendido de que los que promueven y
se benefician son gobiernos locales de los dos
continentes.
Es decir que, para este trabajo, la cooperación descentralizada local se sustenta en
la multilateralidad y el beneficio mutuo de sus
actores y se desarrolla en clave territorial a través de gobiernos locales que se asocian y buscan desarrollar experiencias conjuntas basadas
en sus aprendizajes anteriores y en la potencialidad del trabajo en redes o plataformas. Los términos apropiación local, socios, participación,
democracia, multidireccionalidad, redes, beneficios mutuos, entre otros, son imputados por
los diferentes actores y expertos como características propias de la cooperación descentralizada. En este trabajo se asume como propia esta
incipiente acumulación conceptual, basada y dibujada sobre una corta pero sólida experiencia
práctica.
En el siguiente apartado se presenta una
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23
por su importancia, prestigio y logro de sus objetivos, la Red URB-AL impulsada y financiada
por la Comisión Europea.
2.Evolución de la Cooperación al Desarrollo
En este apartado se busca presentar en
forma sintética la evolución de la ayuda/cooperación internacional, viéndola como parte de la
política exterior de un grupo de países y que
busca apuntalar el desarrollo de regiones, países
o localidades. A la par de dicha evolución, se
van actualizando los conceptos utilizados para
denominar la ayuda/cooperación. En especial
se va a hacer referencia al término cooperación
al desarrollo, dentro del cual se inserta la cooperación descentralizada como modalidad
novedosa que, como se enunció en el apartado
anterior, tiene sus particularidades.
En el proceso interactúan intereses históricos, geográficos, políticos, económicos y de
seguridad, que generan o debilitan posibilidades
de ayuda, de solidaridad, de trabajo en conjunto, o de vínculos comerciales, entre otros. En su
formato tradicional, que implica solamente la
transferencia de recursos, se asimila más al concepto de “ayuda al desarrollo”, ya que no implica niveles de cooperación o de intercambio sino
el aporte económico de un país desarrollado a
otro subdesarrollado. En sus orígenes, sobre
todo luego de la Segunda Guerra Mundial, se
le asocia con el objetivo político (sobre todo en
el marco de la “guerra fría” entre los Estados
Unidos y la Unión Soviética) de mantener la influencia en ciertas áreas geográficas estratégicas
por parte de los países donantes.
El sistema internacional por esos años
estuvo marcado por un cambio en el sistema
capitalista, que comenzaba a mostrar el predominio del capital financiero y el surgimiento de
Estados Unidos como potencia mundial enfrentada al bloque soviético y sustituyendo a los
países europeos, especialmente a Gran Bretaña,
[
síntesis de la evolución práctica y conceptual de
la cooperación al desarrollo. La cooperación
descentralizada responde a las características
del modelo de desarrollo humano, dado que
promueve la participación de los actores del
desarrollo local, así como la apropiación local
y el desarrollo de instituciones y capacidades
locales. La cooperación descentralizada puede
ser complementaria con la desarrollada por los
estados centrales, debiendo coordinar la política exterior estatal con las relaciones internacionales de los gobiernos subestatales, lo que en
cierta medida fortalece la capacidad de negociar
de éstos ante los gobiernos centrales.
Al ser administraciones territoriales del
Norte que colaboran con sus pares del Sur, las
iniciativas aprovechan la acumulación de experiencias y conocimientos en ámbitos similares
de gobierno, lo que agrega ventajas no económicas y convierte los aportes en un círculo virtuoso de mutuo beneficio. Además, el trabajo
en común fortalece las instituciones de poder
local para el manejo del desarrollo local y para
negociar con las instancias centrales.
Todas estas potencialidades, que se han
concretado con rendimientos diferenciales en
los distintos proyectos concretos a través de estos años de experiencia, pueden ser ordenadas
en varios ámbitos: el fortalecimiento institucional para apuntalar los procesos de descentralización y el desarrollo local; el desarrollo de
procesos de participación y empoderamiento
de actores locales; la puesta en marcha de políticas de desarrollo local en diferentes ámbitos
y con cometidos diversos (empresarial, cultural,
juvenil, social -combate a la pobreza y contra la
discriminación, entre otros-, etc.); y la instalación de estructuras de colaboración entre actores locales europeos y latinoamericanos, con la
perspectiva de trabajo en red que ha permitido
conformar una cantidad considerable de éstas
que se superponen con las otras de carácter político como Mercociudades, por ejemplo. Se
destaca, dentro del conjunto de experiencias,
b
[
en el liderazgo capitalista. Para consolidar su liderazgo, Estados Unidos recompone el bloque
capitalista implementando el Plan Marshall,
especialmente en el destrozado continente europeo, y consolida su influencia ante los socios
subdesarrollados de AL con la Alianza para el
Progreso. Estos programas o políticas internacionales marcaron el nacimiento de la Ayuda
Oficial al Desarrollo.
En ese período la cooperación del Norte
hacia el Sur, o del desarrollo al subdesarrollo,
estaba fuertemente marcada por la lógica político estratégica de la “guerra fría”, así como
lo estaba todo el sistema internacional hasta la
implosión de la Unión Soviética y la significativa caída del Muro de Berlín. La idea era tener una amplia área de influencia donde incidir
políticamente, hacer intercambios comerciales
y obtener materias primas en forma continua
y a bajo costo. En el plano intelectual estaban
presentes las teorías sobre el desarrollo, en particular la “teoría de la modernización” de los
países rezagados, y en su marco se proponía la
ayuda oficial al desarrollo como forma de cubrir
la falta de inversiones productivas en los países
subdesarrollados, así como de satisfacer las necesidades en materia de salud, educación e infraestructura.
Luego del fracaso de los objetivos de
desarrollo que la Alianza para el Progreso proponía para los países latinoamericanos, y con
el consecuente estado de conmoción social y
política que se vivía en la región, surge desde
los Estados Unidos la Doctrina de la Seguridad
Nacional. Ésta se desarrolla en los años setenta,
manifestándose en los hechos a través de dictaduras militares que sofocaron los reclamos populares, suprimiendo las instituciones democráticas y violando los derechos humanos. En este
marco, la cooperación mantenía la impronta de
preservar una zona amplia de influencia, en este
caso con un fuerte contenido político-ideológico, combatir el comunismo y la subversión, pero
teniendo en cuenta la importancia económico-
comercial que tiene AL; dicha cooperación era
impulsada por los Estados Unidos y organismos
multilaterales y dirigida a consolidar los gobiernos centrales, fortaleciendo el centralismo en la
región.
Este desarrollo lineal pensado como
modernización de los países rezagados no se
concretó en la realidad. Las razones son muchas, pero queda claro que el camino para el
desarrollo no sigue una secuencia lineal en la
que los rezagados deban imitar a los exitosos.
No existe un único modelo de desarrollo y, en
consecuencia, es importante tener en cuenta la
cultura, valores y costumbres del país a desarrollar. Aparece entonces dentro de los críticos
de la modernización una visión de sistema de la
economía mundial; dicho sistema estaría compuesto por el conjunto de países, donde el desarrollo temprano de algunos, que componen
el centro, hace que el resto tenga un desarrollo
tardío, ubicándose en la periferia del sistema.
Esta visión se plasma en la “teoría de la dependencia,” que se desarrolla en la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) y tiene
como referente principal a Raúl Prebisch. La
misma muestra un sistema económico mundial que tiene asimetrías básicas, estructurales,
y se presenta diferenciado en centro-periferia o
Norte-Sur.
Las visiones críticas a la teoría de la modernización tienen implícito un fuerte cuestionamiento a los distintos programas de cooperación al desarrollo, en el entendido de que las
transferencias económicas a los estados centrales
de los países subdesarrollados con recetas generales, hechas por los países desarrollados, no
tienen en cuenta las relaciones de dependencia,
ni las diferentes posibilidades de desarrollo, así
como tampoco la importancia de los valores y
costumbres para el desarrollo de los programas,
que deben contar con participación y apropiación para el éxito de su implementación.
Tras la llamada “década perdida”, que se
corresponde con los años ochenta, y en un mar24
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sin un claro proceso de reforma pautado por
la búsqueda de la eficiencia. También destacaban el papel central que debe tener el Estado
en ciertas áreas estratégicas para el desarrollo,
sobre todo en su acepción moderna de desarrollo humano que busca garantizar los derechos
económicos, sociales y culturales de toda la población.
En este período se consolidó el régimen
internacional que regula la cooperación al desarrollo.
Con la desestatización impulsada por los
enfoques neoliberales se generó un proceso de
delegación de competencias a las entidades subestatales, el cual en la mayoría de los casos no
coincide con el necesario fortalecimiento institucional local y tampoco con la correspondiente transferencia de recursos o potestades de recaudación local de los mismos. Aunque algunos
llaman descentralización a este proceso, en la
mayoría de los casos se trata de una delegación
de competencias poco planificada, que genera
una permanente y descontrolada competencia
entre las entidades subestatales por recursos
provenientes del estado central o de la cooperación internacional.
Por un lado globalización y, por el otro,
descentralización. En el medio de estos procesos
se encuentran los estados. Combinados con los
programas de ajustes estructurales, resumidos
en la frase “más mercado y menos estado”,
ambos fenómenos reducen la capacidad de
este último en diferentes áreas estratégicas para
el desarrollo. Simultáneamente, se produce la
aparición de las entidades subestatales como
actores importantes dentro de la escena
internacional, lo cual tiene por lo menos dos
fuerzas impulsoras. La primera, desde el exterior,
ya sea generada por las inversiones que quieren
evitar las intermediaciones burocráticas y de
otro tipo de los gobiernos centrales, como por
las cooperaciones o ayudas internacionales que
quieren mayor y más rápido impacto evitando
las mismas intermediaciones. La segunda fuerza
[
co de fuertes desequilibrios económicos en los
países latinoamericanos, surge el modelo neoliberal o neoconservador de desarrollo, impulsado desde los países desarrollados, especialmente
los Estados Unidos, con el sustento del denominado Consenso de Washington. En este período se trazaron planes para pagar los intereses
de la deuda externa de los países subdesarrollados que suponían el logro de objetivos de ahorro y crecimiento para superar las dificultades
planteadas por los estados sobredimensionados,
con burocracias y empresas estatales ineficientes. Esto suponía la aplicación de políticas de
ajuste estructural, reduciendo el gasto social,
liberalizando las economías, desregulando los
mercados, privatizando las empresas estatales y
apostando en forma exclusiva a la empresa privada como motor del desarrollo e institución
central de la “democracia de mercado”.
En los años noventa se acelera el proceso
de globalización, con los Estados Unidos consolidándose como potencia líder (junto a otras
de menor dimensión como la UE y Japón),
desplegando sus pretensiones hegemónicas con
la instalación de sus corporaciones multinacionales en todos los continentes, respaldando el
proceso con una estrategia de dominación cultural con la prédica de los valores occidentales y
democráticos y con la preeminencia de su fuerza militar, utilizada en forma descontrolada y
despiadada luego de septiembre de 2001.
En AL se aplicaron las políticas neoliberales con ajustes estructurales más o menos
profundos que dejaron de lado las viejas y perimidas políticas de sustitución de importaciones,
pero sin tener en cuenta las críticas que se hacían desde algunos sectores intelectuales y fuerzas de izquierda. Estas críticas alertaban sobre
las consecuencias destructivas para las industrias
nacionales de una apertura descontrolada, con
el consiguiente aumento de la pobreza y la desigualdad que generarían las desregulaciones de
los mercados internos junto al abandono de las
políticas sociales y al achicamiento del Estado
h
[
impulsora proviene desde adentro, ante ciertos
reclamos populares, contando con las nuevas
potestades y ante la oferta de inversiones y
cooperación, se genera un proceso de búsqueda
de esos recursos. Esto genera el surgimiento
de unidades de relaciones internacionales
dentro de las entidades subestatales que
actúan en el exterior conformando la llamada
“paradiplomacia” o “postdiplomacia”, y al
mismo tiempo impulsa la creación de distintas
redes de entidades subnacionales con variadas
motivaciones (algunas con énfasis en incidir
políticamente en procesos de integración
regional, otras que buscan incidir políticamente
en la definición de los flujos de cooperación,
otras cuyo objetivo es obtener cooperación, o
algunas buscando incidir en una temática de
interés común colaborando de diversas formas,
entre muchos ejemplos).
Comenzado el siglo XXI, el aumento
de la pobreza y la desigualdad en AL, junto
a la inestabilidad social y la crisis política,
marcan el fracaso del modelo neoliberal
como impulsor del desarrollo en la región.
La orientación al mercado y la reducción de
los márgenes de maniobra del estado en lo
interno, así como la apuesta a las relaciones
comerciales en desmedro de la cooperación al
desarrollo a nivel internacional, han generado
una debilidad institucional y un aumento de
la desigualdad en los países latinoamericanos
que debe ser revertida para poder generar los
procesos de cambio que la región necesita. La
llegada al gobierno de fuerzas de izquierda o
progresistas puede ser vista como una búsqueda
de la ciudadanía por opciones diferentes, que
les darían mayor protección ante la pobreza
y la exclusión y generarían procesos de
profundización democrática.
El aumento de las asimetrías de la economía
mundial, en especial en las estructuras financieras
y la propiedad de las grandes corporaciones
trasnacionales, el aumento de las barreras
comerciales en los países más industrializados,
el aumento de la deuda externa de los países
en desarrollo, en especial los latinoamericanos,
que también vieron caer su nivel de producción
en esos años, son otras formas de constatar el
fracaso del modelo neoliberal para el desarrollo
de la región. Es bueno dejar constancia de
que en este proceso hubo ganadores: algunas
corporaciones internacionales han tenido un
desarrollo exponencial; los Estados Unidos, la
UE y Japón han afianzado su posición dentro
del círculo central de la economía mundial, así
como algunos otros se han acercado o alejado
del mismo; y dentro de los países beneficiados
hay procesos diversos con logros diferenciados
(basta mencionar los distintos reclamos a través
de las violentas manifestaciones en Francia que
se han sucedido recientemente).
Es en este marco que surge la preocupación
en los gobiernos latinoamericanos, en los
organismos internacionales y distintos grupos
sociales y asociaciones por generar programas
que busquen la reducción de la pobreza, el
combate a la exclusión y la distribución de los
ingresos con mayor equidad. Paralelamente,
luego de los atentados de septiembre de
2001, Estados Unidos reorientó su ayuda
oficial al desarrollo poniendo como objetivo
central la guerra contra el terrorismo. Esto
quiere decir que todo será interpretado en
clave de “seguridad hemisférica”, a la vez
que se mantiene la perspectiva conservadora
de apostar al incremento del comercio
con la región latinoamericana mediante la
concreción del Árca de Libre Comercio de
las Amércas (ALCA) o de su alternativa que
es la firma generalizada de Tratados de Libre
Comercio con los países latinoamericanos que
sean estratégicos, en desmedro de la ayuda o
cooperación al desarrollo.
La Declaración del Milenio, emitida por
la Asamblea General de las Naciones Unidas
en septiembre de 2000, y la correspondiente
Agenda 2015, muestran el giro que los
organismos multilaterales comienzan a dar en
26
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autoridades europeas, especialmente en los
actores regionales a través del Comité de
las Regiones (también los municipios, las
ciudades y sus redes) y en las autoridades
europeas dentro de la Comisión Europea. Esto
ha permitido generar procesos internos de
cooperación descentralizada y de desarrollo de
las regiones más débiles, así como ha generado
políticas hacia fuera de la UE en materia de
promover, financiar y difundir la cooperación
descentralizada (URB-AL).
En este marco fue que surgió en la
Convención de Lomé IV el concepto de
“cooperación descentralizada”, que hizo
surgir y extender rápidamente la cantidad de
actores diferentes a los gobiernos centrales
que utilizan los recursos destinados a este tipo
de cooperación. En un principio, y aún con
mucha fuerza, fueron los actores privados,
las organizaciones no gubernamentales
(ONG), los que acapararon estos fondos, pero
recientemente también se están agregando los
municipios, ciudades y regiones que, además,
también están actuando con fondos propios.
La cooperación descentralizada es parte
de la política internacional de la UE, dentro
del marco de la cooperación hacia los países de
menor desarrollo implementada luego del fin
de la Guerra Fría, y es promovida y difundida
en AL junto con la reanudación de las relaciones
birregionales entre la UEy AL desde fines de la
década del ochenta.
3.Procesos que sustentan la
Cooperación Descentralizada
Teniendo presentes los procesos internacionales y los que refieren a Europa y a su vínculo con AL, se reseñarán aquí algunos de los
procesos de una y otra región que hacen surgir
y dan forma a la cooperación descentralizada
entre ambas. En principio, la idea es no dejar de
[
materia de cooperación al desarrollo, poniendo
en un lugar central el tema de la erradicación de
la pobreza.
Dentro de este panorama internacional
surge un enfoque diferente en cuanto a
cooperación desde Europa, con el desarrollo de
relaciones birregionales con AL. Dicho enfoque
tiene por lo menos cuatro pilares sobre los que se
asienta y que le dan sus características centrales:
los vínculos históricos, los nuevos enfoques de
cooperación, los procesos de descentralización
y la existencia de la UE.
En primer lugar, existe un vínculo
histórico-cultural entre muchas regiones de
Europa y de A L, donde éstas recibieron flujos
migratorios de las primeras, generándose todo
tipo de lazos familiares, sociales, económicos y
políticos, y dando nacimiento a diferentes formas
de cooperación como los hermanamientos,
entre otras.
En segundo lugar, a nivel internacional
se comenzaron a criticar los enfoques de
cooperación estatales y de ayuda al desarrollo y
comienzan a adoptarse enfoques de cooperación
al desarrollo concebidos como instrumento
de desarrollo humano asentado en el interés
mutuo. Si bien subsisten los dos enfoques,
a nivel conceptual y en la práctica tiende a
prevalecer la adopción del segundo.
En tercer lugar, las estructuras centralistas
y verticales de gobierno comienzan a ser
foco de reformas, sustentadas por un lado en
recomendaciones de disminuir el poder del
estado central y por el otro en procesos de
demandas por mayores competencias desde los
territorios. De estas dos fuerzas van surgiendo
procesos de descentralización que dieron
protagonismo a los actores territoriales, que se
han ido fortaleciendo institucionalmente hasta el
punto que se posicionaron internacionalmente
como agentes de los procesos de cooperación.
En cuarto lugar, existe la UE, lo que
ha generado una conceptualización de estos
procesos a nivel de los diferentes actores y
j
[
lado ninguno de los tipos de cooperación descentralizada desarrollados en experiencias concretas, aunque los mismos no se correspondan
con la acepción más reciente de cooperación
(como sustento del desarrollo humano, con su
perspectiva de beneficios mutuos, apropiación
local y participación ciudadana), y aunque no
sea sólo entre entidades subnacionales contando con apoyos y financiaciones de terceros.
Por un lado, hay procesos y, por otro,
nuevas perspectivas teóricas. Los primeros son
una serie de acontecimientos que van suscitando cambios a escala global, continental (UE y
AL), nacional y subnacional (regional, local,
municipal u otros). Las nuevas perspectivas refieren e interpretan esos cambios y proponen
mejores salidas para los problemas registrados.
Se va a poner el foco en los procesos, pero no
se puede desprender la presentación de los mismos de la interpretación y ubicación analítica
que se les otorga.
3.1 Globalización
En cuanto a los procesos, se destaca en
primera instancia la globalización, que si bien
es un fenómeno a escala mundial que acelera
los ritmos de intercambio económico, social,
cultural y comunicacional a nivel mundial, sus
manifestaciones tienen consecuencias a nivel
nacional y a nivel local. Los estados nacionales
se debilitan ante el surgimiento de procesos y
actores que trascienden el ámbito de sus competencias, los que a su vez necesitan de territorios y espacios locales donde poder desarrollar
sus cometidos o, en el caso de las empresas multinacionales, establecer sus industrias; también
surge desde lo local la necesidad de generar,
exportar o mostrar sus realizaciones productivas, culturales o de otro tipo. De esta forma, los
procesos internacionales y los más domésticos
se interrelacionan e influyen mutuamente, dando a los territorios un lugar funcional y de interlocución con el fenómeno global, pudiendo
aumentar su poder de negociación frente a los
estados centrales.
La tensión entre lo global y lo local se
manifiesta de varias formas. Por un lado, se debilita el nexo entre cultura y territorio, así como
el de sociedad y el de política con el territorio,
mientras por el otro se refuerzan culturas locales y surgen nuevos nacionalismos, que proponen al territorio como lugar donde se asumen
y resuelven los problemas sociales. Esta tensión
se manifiesta en la forma que se vinculan los diferentes gobiernos territoriales con la economía
mundial, lo que condiciona su desarrollo local
y desata una serie de políticas y arreglos institucionales para aprovechar las oportunidades
y disminuir los impactos negativos del proceso
globalizador.
3.2 Descentralización
En paralelo con la globalización, y sustentando ese aumento de peso internacional de
los gobiernos subnacionales, se ha desarrollado
primero en Europa y luego en AL, con diferentes modalidades e intensidades tanto entre
regiones como al interior de las mismas, el llamado proceso de descentralización. Ha sido un
proceso impulsado generalmente desde afuera
de los estados, a través de las exigencias de la
globalización y sus actores para desplegarse sin
intermediaciones estatales, aunque también ha
sido llevado adelante por los estados nacionales, sobre todo en AL, donde sus gobiernos han
creído en el discurso neoconservador que apostaba al debilitamiento de los estados centrales.
Este proceso descentralizador también
se puede inscribir dentro de algunos relatos
democráticos y progresistas, en el sentido de
ubicarlos como una profundización de la democracia reinstalada en AL a partir de los años
ochenta, donde se buscaría a través de reformas
institucionales y electorales un mayor acercamiento de la política al ciudadano y, a la vez, un
mayor involucramiento de éste en los asuntos
28
3.3 Internacionalización
La globalización y la descentralización,
junto a otros procesos nacionales y locales, impulsan el proceso de internacionalización de los
gobiernos subnacionales. En lo que refiere a
la globalización, le acerca la oferta y demanda
desde otros sitios del mundo, y de forma más
rápida y directamente por la aceleración desatada en todos los ámbitos y la disminución de intermediaciones de estados centrales, entre otros
factores. Respecto a la descentralización, coloca
a los territorios como nuevos actores del desarrollo y esto les exige adecuar sus instituciones
y programas para alcanzar el desarrollo local,
lo que requiere una interlocución permanente
con otros territorios a nivel nacional, regional
y mundial.
La existencia de la cooperación al desarrollo y la posibilidad de desarrollar políticas
en conjunto con otras entidades subnacionales
hacen que el proceso de internacionalización
se vea acompañado del desarrollo de relaciones internacionales para las que se deben establecer contactos, capacitar actores y promover
cambios institucionales a lo interno de los gobiernos subnacionales. En esta línea, algunos
autores hablan del surgimiento de la paradiplomacia o postdiplomacia, pero lo importante es
que, más allá de no tener competencias jurídicas
dentro del derecho internacional para hacerlo,
los gobiernos subnacionales desarrollan relaciones internacionales.
En este contexto de globalización en el
ámbito mundial,descentralización en el ámbito
nacional e internacionalización de los gobiernos
subnacionales, es que éstos comienzan a buscar
asociaciones con otros actores similares que los
llevan a construir redes de relaciones de diferente alcance y con los más diversos objetivos, con
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el propósito de fortalecer su institucionalidad y
desarrollar políticas diversas. La participación en
dichas redes es central para el posicionamiento
de los gobiernos subnacionales en el flujo de
cooperación al desarrollo.
En el ámbito internacional se encuentran
los estados nacionales, las estructuras regionales y los organismos internacionales, todos ellos
sujetos del derecho internacional; pero también
se hacen presentes los gobiernos subnacionales,
las redes que componen a nivel nacional o regional, las organizaciones no gubernamentales
y los movimientos sociales internacionales, los
cuales van obteniendo mayor peso dentro del
contexto internacional. Las motivaciones o incentivos para actuar en el ámbito internacional
son varios, entre los que se puede mencionar
los económicos, culturales, políticos, solidarios
y de seguridad, entre otros.
[
políticos, propiciando el desarrollo de políticas
locales con una amplia participación de actores
diversos.
3.4 Regionalización
Los procesos de regionalización o integración regional que afectan tanto a los países
integrantes de la UE como a los pertenecientes
a los distintos procesos latinoamericanos (SICA,
CAN, MERCOSUR, entre otros posibles), son
motivadores o generadores de vínculos a nivel
de gobiernos subnacionales para intervenir o
influir en los procesos regionales o para cooperar en la solución de sus asuntos internos. Algunos gobiernos subnacionales no entraron a
la escena internacional motivados o impulsados
por la globalización ni por la descentralización,
sino que hizo falta el surgimiento de redes regionales en torno a los procesos de integración
para que se incorporaran a los mismos como
medio de acceder a ámbitos internacionales de
vinculación. Por lo tanto, se puede afirmar que
los procesos de integración regional agregan un
desafío regional a los gobiernos subnacionales
(en forma notoria en los territorios fronterizos)
así como una ventana de oportunidades, como
lo demuestra el caso paradigmático de la Red
g
[
Mercociudades con los logros obtenidos a nivel
de cooperación.
En el caso de la UE, las entidades subnacionales han encontrado un soporte para la cooperación intrarregional (hacia adentro) y extrarregional (hacia afuera de la UE), logrando,
en forma importante aunque con debilidades,
la participación dentro de la institucionalidad
europea. Cabe mencionar la creación del Comité de las Regiones en el Tratado de Maastrich,
como caso de participación institucionalizada,
pero existen múltiples asociaciones de municipios, de ciudades (Eurociudades), de regiones
y otras entidades. Las ciudades y municipios
europeos han hecho un lobby permanente a nivel nacional y a nivel continental para competir
por diferentes fondos e influir políticamente en
la asignación de los mismos. Desarrollaron, al
igual que las regiones, vínculos internacionales
y han logrado conseguir financiaciones para cooperación, además de que también han empleado fondos propios.
No es tan clara la influencia de los gobiernos subnacionales en los procesos de integración en el caso de AL, aunque las asociaciones
y redes existentes dinamizan la participación
internacional de los gobiernos subnacionales. En la institucionalidad del MERCOSUR
recientemente se creó el Foro Consultivo de
Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR (FCCR), es
pertinente decir que el logro de su existencia
se le puede acreditar a la influencia y reclamo
permanente de los gobiernos subnacionales nucleados en la Red Mercociudades, dentro de la
cual han accedido al nivel internacional cientos
de ciudades y municipios de la región. Para la
CAN existe el Consejo Consultivo Andino de
Autoridades Municipales (CCAAM), que al
igual que en el caso mercosuriano fue impulsado por una red de ciudades, la Red Andina de
Ciudades (RAC), la cual es el verdadero motor
de la participación institucional de los gobiernos
subnacionales y de la inserción de los mismos
en el contexto internacional; en lo referente a
la SICA se han sucedido una serie de marchas
y contramarchas para la institucionalización de
los Foros Consultivos, lo que hace difícil su
concreción, aunque existen algunas redes de
gobiernos subnacionales importantes.
No obstante esta debilidad institucional
en AL con respecto a los Foros Consultivos de
gobiernos subnacionales en los procesos de integración (mayor en Centroamérica, un poco
menos en la Región Andina y menos aún en el
Cono Sur), los mayores flujos de cooperación
descentralizada se concentran fuertemente en
América Central, especialmente en Nicaragua.
En segundo lugar se ubica la Región Andina,
principalmente en Bolivia, y en último lugar está
el Cono Sur, lo que hace suponer que no basta
con redes o asociaciones de gobiernos subnacionales fuertes para obtener mayor cantidad de
fondos de la cooperación al desarrollo.
Los procesos de descentralización se han
consolidado en mayor medida en el Cono Sur,
lo están algo menos en la región andina, y son
débiles en América Central. Sin embargo, esto
tampoco ha influido en la obtención de mayores flujos de cooperación descentralizada, la que
parece estar dirigida especialmente a los países
más pobres de AL, y no necesariamente a las
regiones más pobres.
La obtención de mayor cooperación descentralizada, en síntesis, no se vincula clara ni
linealmente a la mayor actividad internacional,
al mayor vínculo regional en redes o foros, a la
alta concreción de la descentralización, ni al fortalecimiento institucional. No obstante, resulta
claro que los procesos descriptos obligan a los
gobiernos subnacionales a ampliar sus competencias, a fortalecer la institucionalidad y mejorar la gobernanza local, a desarrollar actividades
nacionales, regionales e internacionales en forma
bilateral, multilateral y en asociaciones o en redes
con otros, de modo que les permitan apuntalar
sus procesos internos con la mayor cantidad y
variedad de cooperación que puedan alcanzar.
30
Recapitulando, la globalización, la descentralización, la internacionalización y la Regionalización son todos procesos que impulsan
a los gobiernos subnacionales a la acción internacional. Aunque ésta es materia exclusiva de
los gobiernos nacionales desde el punto de vista
jurídico, en la práctica se ha desarrollado en el
ámbito subnacional y sería bueno explorar sus
límites y potencialidades.
En principio, la ausencia de competencia
formal de los gobiernos subnacionales en materia internacional no ha inhibido la acción de los
mismos en dicha esfera. Más allá de esos límites
jurídicos, a veces han existido restricciones políticas, ya sea de los gobiernos centrales como
de los subnacionales de mayor rango (como el
caso de algunos estados brasileños respecto de
las ciudades y municipios que lo integran).
Los marcos conceptuales clásicos de las
relaciones internacionales, que ubican a los estados centrales como únicos actores en el sistema internacional, no dan respuesta o interpretación posible al proceso de incorporación
de los gobiernos subnacionales a las relaciones
internacionales, ni al de otros actores privados
o movimientos de la sociedad civil. Dicha incorporación compone una trama compleja que
necesita de nuevos enfoques teóricos que, si
bien no pueden negar la centralidad del estado nación en las relaciones internacionales, tienen que incorporar a estos nuevos actores. Los
poderes locales despliegan una fuerte actividad
internacional, en donde se desarrolla y crece la
cooperación descentralizada (especialmente la
que importa relevar para el OCD UE-AL, que
es la cooperación descentralizada local generada
en el vínculo entre entidades subnacionales que
comparten proyectos impulsados y financiados
por ellos mismos). Los nuevos enfoques deben
integrar a los actores subnacionales y permitir el
análisis de los flujos de cooperación descentralizada en todas sus dimensiones y repercusiones
31
en lo local, nacional, regional e internacional.
Todos estos procesos que interpelan a los
gobiernos subnacionales y que abren la posibilidad de su participación como actores en la
escena internacional, ya sea solos o a través de
asociaciones o redes nacionales, regionales o
internacionales, generan un entramado de relaciones a nivel internacional que dan impulso
y sustento a nuevas perspectivas de cooperación
al desarrollo. Entre ellas se destaca la cooperación descentralizada por sus características y potencialidades. Ésta se ubica en sintonía con las
perspectivas de desarrollo humano y de beneficios mutuos, y es impulsora de proyectos que
apuntalan la descentralización, el desarrollo local y el necesario fortalecimiento institucional,
sostenidos por procesos de apropiación local,
participación de la sociedad civil organizada y
control ciudadano. Estos proyectos permiten
desarrollar políticas públicas de combate a la
pobreza e integración social, o de combate a la
discriminación étnica y de género, entre otras
políticas sociales propias de los gobiernos subnacionales.
[
3.5 Efectos de los procesos
3.6 Acotando el marco:
Relacionamiento Birregional UE-AL
Un último proceso para reseñar se refiere
al marco donde se desarrollan estos vínculos internacionales de los gobiernos subnacionales de
Europa y AL. Es decir, un proceso de relacionamiento birregional entre los dos continentes.
Si bien por un lado tenemos un único proceso
de integración, la UE, y por el otro tenemos
varios, destacándose el SICA, el MERCOSUR
y la CAN, la posibilidad de una asociación estratégica europeo-latinoamericana estuvo planteada en todas las cumbres realizadas desde Río
de Janeiro en 1992 hasta Guadalajara en 2004,
y estará planteada en la próxima cumbre a realizarse en mayo de 2006. Facilitaría mucho dicha
asociación entre las dos regiones si los países
latinoamericanos lograran la unificación de sus
n
[
procesos de integración, pero ese es un objetivo
muy lejano, ya que los procesos en marcha son
débiles, incluso en el MERCOSUR que es el
más desarrollado en términos relativos. Además,
hay países muy importantes comprometidos en
Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, lo que les quita su capacidad de maniobra
para acoplarse con el resto, sobre todo desde
el punto de vista económico-comercial. Entre
éstos se destacan los casos de Chile y de México
por su importancia dentro de la región.
Cabe recordar que es la UE la que adopta
en la IV Convención de Lomé en el año 1989
la cooperación descentralizada como una modalidad relevante de política comunitaria, en
principio dirigida a Asia, el Caribe y el Pacífico, y sobre todo desarrollada a través de ONG.
Paulatinamente se fue ampliando a otros territorios, incluyendo a AL donde, con el correr
del tiempo, los gobiernos subnacionales han
ido ganando terreno en los flujos de cooperación. Por otro lado, es bueno establecer que las
relaciones y vínculos histórico-culturales entre
entidades subnacionales de Europa y AL existen desde antes de los impulsos comunitarios,
ya sea en su formato de hermanamientos, relaciones bilaterales o multilaterales, asociaciones
y demás. Lo que el impulso comunitario hace
es imprimirle las características y potencialidades que ya se mencionaron y el rótulo de cooperación descentralizada. La impronta europea, sobre todo de la Comisión Europea y de
su programa URB-AL entre otros similares, lo
que busca es ordenar, potenciar y coordinar esos
flujos de cooperación existentes, conceptualizando el fenómeno, circunscribiéndolo en un
moderno enfoque de cooperación al desarrollo,
coordinándolo con las demás políticas de la UE
hacia AL y ampliando su financiación. Ello debería provocar un desarrollo del fenómeno, un
mayor logro de sus objetivos y una sustentabilidad garantizada por los propios actores.
Este marco de relaciones birregionales, o
de pretendida asociación estratégica, hace que
la cooperación descentralizada quede claramente circunscrita al conjunto de las negociaciones
europeo-latinoamericanas, que están basadas
en un diálogo y negociación político-estratégica; las soluciones a las temáticas sobre las que
busca influir la cooperación descentralizada requieren de definiciones políticas, que opten por
un modelo de desarrollo y por el lugar que los
actores públicos y privados nacionales o internacionales ocupen dentro del mismo. También
es necesario ver el conjunto de relaciones entre
UE y AL en los diferentes ámbitos sociales, culturales, políticos, económicos y comerciales en
que se desarrollan. De este modo, se destacan
los acuerdos políticos en materia de principios
y valores de política internacional, la cooperación interbloques, la cooperación entre estados,
la cooperación descentralizada en todos sus niveles, las relaciones comerciales (sobre todo en
el tema agrícola) y los intercambios culturales,
entre otros temas.
4. Algunos aportes
de la cooperación descentralizada
En su corto período de existencia, la cooperación descentralizada, tal cual se concibe
en el Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL2 y en este artículo, ha desarrollado programas a lo ancho y largo de Europa y de
AL, aunque como ya se vio algunos territorios
han sido más beneficiados en la porción de los
flujos recibidos; así como se está en condiciones de afirmar que España, en primer lugar,
así como Francia, Italia y en menor medida los
demás países europeos han sido las contrapartes europeas de este tipo de cooperación. Para
ver detalles de estos asuntos se pueden ver los
materiales producidos por el OCDL UE-AL e
incluidos en esta sección del Anuario luego de
este artículo.
Los programas circunscriptos a los antiguos vínculos histórico-culturales y los nuevos,
32
4.1 Los procesos de integración y la
cooperación descentralizada
Hasta aquí se presentaron los procesos
de integración regional como generadores
de relaciones internacionales entre gobiernos
subnacionales, ya sea en Europa o en AL, así
como también se los vio como ámbitos donde
dichos gobiernos buscan influir y desde donde
esperan apoyos, incentivos y financiaciones para
sus políticas en el territorio o en el ámbito de
la cooperación internacional. También se dijo
que, en el vínculo birregional entre Europa y
AL, en general, y entre la UE y los distintos
procesos de integración latinoamericanos, en
particular, se espera el fortalecimiento de las
relaciones internacionales de los gobiernos
subnacionales de ambas regiones, así como
el aumento del flujo de cooperación entre los
mismos.
33
En este apartado se hará mención a
otra vía en este vínculo: la del aporte que la
cooperación descentralizada puede hacer al
fortalecimiento de los procesos de integración
regional y, en particular, al fortalecimiento de las
redes y asociaciones de gobiernos subnacionales,
especialmente a sus manifestaciones en la
institucionalidad regional a través de Foros
Consultivos (FCCR en MERCOSUR) o
Comités (Comité de las Regiones en UE).
En lo que respecta al fortalecimiento
de los procesos de integración, los programas
surgidos de la cooperación descentralizada
pueden acercar a los ciudadanos y territorios
a los procesos de integración, forjando
sentimientos de pertenencia a través de la
educación, la cultura y los lazos históricos,
así como alentar proyectos conjuntos entre
los territorios y sus respectivos gobiernos
subnacionales, en especial en los territorios
fronterizos. En la “Conferencia sobre el
partenariado local entre la UE y AL: Balance y
perspectivas de la cooperación descentralizada
UE-AL en el terreno de las políticas
urbanas”, que se llevó a cabo en Valparaíso
del 22 al 24 de marzo de 2004, se firmó una
declaración que apuesta a la profundización
de los procesos de integración regional, cuya
concreción pasa por las ciudades, los gobiernos
locales, los municipios y las regiones. Dicha
profundización es vista como sustento del
desarrollo económico, la cohesión social y la
gobernabilidad democrática en AL.
Para lograr los objetivos descriptos en
el ámbito de la integración regional, es bueno
que se trabaje en colaboración con las redes
existentes en las distintas regiones, ya sean éstas parte de la institucionalidad de la integraVéase el artículo de María del Huerto Romero en este
volumen, que profundiza sobre las características de la
cooperación descentralizada y ensaya una definición
operativa del concepto para ser discutida con los actores de
la misma en el marco del Observatorio.
2
[
vinculados al impulso que se le dio a la cooperación descentralizada en el marco de los programas lanzados por la Comisión Europea y otros
actores europeos regionales, nacionales y subnacionales, han tenido impactos en los territorios.
Algunos de esos impactos están referidos a los
objetivos marcados por los propios programas,
y otros aparecen como externalidades positivas que la cooperación descentralizada genera.
Dentro del paquete de impactos, el Observatorio ha priorizado el registro de los que se dan en
los procesos de integración regional, incluyendo sus redes o asociaciones o foros de ciudades;
el fortalecimiento institucional de los gobiernos
subnacionales, dando importancia especial a la
gobernabilidad democrática; y los aportes en
el combate a la pobreza, generando procesos
de inclusión social. Seguidamente, se hará una
descripción breve de los impactos posibles, en
base a algunos casos que se han generado en
experiencias concretas y a algunos que pueden
ser esperados en base a las características de la
cooperación descentralizada.
k
[
ción (como los Foros y Comités) o que no lo
sean (como las redes de ciudades y municipios).
En este último caso, se destaca en AL, por el
papel jugado hasta el momento, la Red Mercociudades. Es decir, que los programas o actores
europeos deberían ver como interlocutores válidos para la cooperación descentralizada a estos
Foros, Comités, Redes y Asociaciones, apuntalándolos, potenciando su funcionamiento y
provocando nuevas interlocuciones, lo que causaría algunos cambios en la orientación de los
fondos destinados a este tipo de cooperación.
Hubo algunos intentos en este sentido que no
han prosperado, aunque, recientemente, se le
ha dado lugar a un pedido de Mercociudades
en el sentido de formular recomendaciones
para la próxima definición de los programas de
cooperación de la Comisión Europea para el
período 2007-2013.
En el relacionamiento UE-MERCOSUR, así como en los otros bloques, se ve la
cooperación descentralizada en el marco más
general de la cooperación que se define en clave
política, y existe la intención de institucionalizar estructuras de diálogo político dentro de las
asociaciones de gobiernos subnacionales como
las que existen en otros niveles. Del éxito del
diálogo político y del avance fuerte del desarrollo de AL, contando con la cooperación al desarrollo de la UE con las características implícitas
en la cooperación descentralizada, depende la
concreción de la asociación estratégica europealatinoamericana que se sustenta en el éxito de
los procesos de integración regional.
4.2 El combate a la pobreza, la inclusión social
y la cooperación descentralizada
Este es un tema central para todos los
proveedores de fondos de cooperación al desarrollo, dado los niveles de pobreza y exclusión
social que se están registrando en el planeta en
estos momentos. En particular en AL, a los altos niveles de pobreza e indigencia registrados
hay que sumarle el problema de la desigualdad,
puesto que es la región del mundo que exhibe los índices más altos de inequidad en la distribución de la riqueza. Esto genera que haya
porciones importantes de su población excluidas de los sistemas sociales, ya sea en sus manifestaciones políticas, económicas, culturales,
educacionales u otras.
Es importante registrar las potencialidades y los límites que la cooperación descentralizada tiene para apuntalar procesos y programas
de combate a la pobreza e inclusión en clave
territorial y generando desarrollo local. Por lo
general, la cooperación descentralizada busca
generar políticas integrales que apuesten al desarrollo económico y social, en correspondencia con las teorías de desarrollo humano, para
lo cual es central el combate a la pobreza como
primer paso hacia la inclusión social y el desarrollo pleno del ser humano en las dimensiones
económicas, sociales, culturales y políticas.
La cooperación descentralizada y las políticas de combate a la pobreza comparten un
concepto, bien amplio, de desarrollo social con
justicia social, con apropiación local, con procesos participativos y con profundización de la
democracia, en este caso en el marco del desarrollo local. Estas políticas se desarrollan en
redes de actores públicos y privados, entramado que la cooperación descentralizada promueve para generar un aprendizaje que se sustente
más allá de la experiencia concreta y que genere
sinergias no dependientes de su financiación.
Este enfoque implica un cambio con respecto
al promovido por las concepciones neoliberales,
ya que los gobiernos nacionales o subnacionales
tienen un rol central en la generación de estos
procesos de políticas, al estilo de los estados de
bienestar social todavía existentes en los países
del continente europeo.
La cooperación descentralizada promovida desde Europa promueve los sistemas de protección social que buscan resguardar a los individuos de los riesgos sociales, capacitándolos para
34
35
ber el papel que les corresponde a los gobiernos
subnacionales en dichos programas, así como
el aporte que pueden brindar actores privados,
entre los que se destacan las ONG por su experiencia acumulada y su ductilidad en el manejo
y en la administración de los fondos en las diferentes etapas de su ejecución.
Las diferentes estructuras jurídicas de los
distintos gobiernos subnacionales son, en principio, una limitación para el buen desarrollo de
las coordinaciones que los programas tienen
previstas. Pero ello no puede ser visto sólo en
su faceta negativa o como un problema, sino
que por el contrario debería ser un impulso para
emprender procesos de reestructura jurídicoinstitucionales que mejoren la capacidad de los
gobiernos subnacionales. El esfuerzo por mantener la unidad de los programas más allá de la
diversidad de los actores, incluyendo también a
los que se involucran en la implementación de
los programas, constituye de por sí un aprendizaje. Las diferencias pueden ser organizacionales, políticas, de recursos humanos e institucionales o de prioridades, entre otras, pero todas
pueden permitir el aprendizaje conjunto y la
unidad en la implementación de un programa
concreto.
La integración de diferentes perspectivas,
así como la coordinación institucional y la aplicación territorial de las políticas son recomendaciones reiteradas para políticas de combate a
la pobreza y de inclusión social, lo que coincide
plenamente con las formas en que la cooperación descentralizada se implementa. Entonces,
la cooperación descentralizada aplicada al combate a la pobreza y la inclusión social potencia la
integración de actores, la coordinación entre territorios, la coordinación entre distintas políticas
sectoriales y entre organismos del mismo sector,
la inclusión del sector privado y las organizaciones sociales, los mecanismos de participación y
de control, así como su aplicación territorial.
La cooperación descentralizada también
puede favorecer la incorporación de la igualdad
[
acceder a la educación, al trabajo y a todos los
derechos y beneficios que el estado debe proveer
en forma generalizada e indiscriminada. Se debe
garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de todos los individuos y el pleno ejercicio
de sus derechos fundamentales. La universalidad
de los programas y el principio de solidaridad están en la base conceptual de los programas de
combate a la pobreza e inclusión social, pero
en algunas ocasiones es necesaria la focalización
para que ciertos sectores de la población puedan
acceder a las políticas universales.
No hay un suficiente registro sistematizado de las experiencias que ilustren el logro de los
objetivos hasta aquí presentados, lo que hace difícil tomar ejemplos y analizar sus concreciones.
Esas limitaciones, a la hora de hacer investigaciones y de considerar buenas prácticas, es lo que el
Observatorio busca superar a través del registro
de experiencias, el estudio de las mismas y de sus
implicaciones conceptuales, su difusión en varios
formatos (boletines, revistas, anuarios, etc.) y la
formación de actores a través de intercambios y
cursos presenciales y a distancia.
La cooperación descentralizada busca fortalecer las capacidades sociales locales, lo que es
sustento de políticas de desarrollo humano que
tienen por objetivo la inclusión social basada en
un aumento de las capacidades de todos los individuos, y que a su vez es materia prima insustituible del aumento de las capacidades sociales
locales. Se está ante un circulo virtuoso, en el
sentido de que la cooperación descentralizada
tiene en cuenta una concepción de desarrollo
humano que, a la vez, se corresponde con los
objetivos de combate a la pobreza e inclusión
social de los individuos.
La actuación en red de la cooperación
descentralizada permite registrar buenas prácticas de estrategias de desarrollo local, y facilita la trasmisión de experiencias, de técnicas, de
expertos, de procedimientos, entre otros, que
permitan la mejora de los programas de combate de la pobreza y de inclusión social. Resta sa-
c
[
de género como parte de los objetivos integrales
que los procesos de desarrollo local se plantean.
Al establecer vínculos con municipios europeos,
donde el tema de género está incorporado institucionalmente, el celo por la preservación de
ese componente es mayor. Las experiencias exitosas en materia de incorporación de perspectivas de género desarrolladas en los municipios o
regiones europeas, favorece la trasmisión de las
experiencias en forma directa a los gobiernos
subnacionales latinoamericanos. La Red 12 de
URB-AL es una experiencia a analizar en cuanto al logro o no de estos supuestos. Al haber
apropiación local de los proyectos, es posible
que la ciudadanía europea exija la promoción
de la igualdad de género.
4.3 Fortalecimiento institucional y
cooperación descentralizada
El fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales es imprescindible para procesar todos los cambios que se generan con
los procesos enumerados en las páginas anteriores: la globalización, la descentralización, la
internacionalización, la integración regional,
la cooperación UE-AL, entre otros. Del mismo modo, resulta necesario para gestionar los
nuevos desafíos y competencias que se derivan
de esos mismos procesos. Los gobiernos deben
tener una conducción política y las capacidades
técnico administrativas necesarias para manejar
financieramente la gestión, modernizarse institucionalmente, capacitar a sus funcionarios y,
por último, promover espacios de participación
y control ciudadanos.
En Europa se han recorrido con bastante
éxito, y con logros diferenciados, dichos procesos
de cambio, y los gobiernos subnacionales se han
adaptado satisfactoriamente a los desafíos que se
le presentan como consecuencia de los mismos y
del conjunto de nuevas competencias que deben
asumir. En américa latina, los problemas institucionales pasan por la falta de capacidades locales
de gobernabilidad y gestión. En algunos países
latinoamericanos esos déficits están presentes
aun en los gobiernos centrales, lo cual hace impensable el traslado de mayores competencias a
los niveles subnacionales de gobierno cuando ni
siquiera existen en el estado central.
Los procesos de descentralización vividos
en AL desde las restauraciones democráticas,
con el impulso en algunos casos de reformas
neoliberales y, en otros, de procesos de demanda de mayores competencias locales, han llevado a considerar a los territorios como espacios
de desarrollo local y a los gobiernos subnacionales como actores centrales en la solución
de los problemas de sus poblaciones. Esto ha
hecho que el fortalecimiento institucional sea
impostergable y que la búsqueda de la gobernanza o gobernabilidad democrática3 sea tarea
cotidiana y uno de los objetivos centrales de los
gobiernos.
Democratizar los procesos de desarrollo
genera cambios en los arreglos institucionales
subnacionales, en la relación con otros gobiernos subnacionales del país, de la región o del
resto del mundo, en los vínculos con los gobiernos centrales, las instituciones regionales
y otros organismos o instituciones internacionales, en la coordinación de políticas con los
privados, los partidos políticos, las ONG y los
movimientos sociales.
El fortalecimiento de la ciudadanía es importante para el fortalecimiento institucional y
es la base para la gobernanza local, así como
para generar espacios de intercambio, impulsar
actores colectivos y vincular lo local con lo nacional y lo regional, todo en clave de definición
e interpretación política.
Es muy importante que los procesos de
descentralización y de desarrollo local logren
sustentabilidad económica e institucional, para
lo cual es imprescindible que los procesos se
formalicen en vinculación con los gobiernos
subnacionales y que los implicados sean capaces
de conformar actores colectivos que sean la me36
5. Pasando raya
5.1 Asuntos y conceptos en juego
En el apartado donde se relata la evolución de la cooperación al desarrollo se hizo una
37
presentación de los hechos que le van dando
forma en la práctica y las conceptualizaciones
que se van generando al analizar las viejas teorías a la luz de los nuevos acontecimientos. En
ese recorrido histórico y en los procesos de las
últimas dos décadas se fueron desnudando los
impulsos que generaron y desarrollaron el fenómeno objeto de este artículo: la cooperación descentralizada.
Se van a presentar en este resumen algunos de los asuntos que influyen actualmente en
la existencia práctica de la cooperación descentralizada y en los conceptos que dan sustento a
sus enfoques teóricos actuales como forma de
complementar lo desarrollado anteriormente,
aunque no se pretende hacer una descripción
completa y exhaustiva de todos los asuntos.
La nueva agenda de la cooperación al
desarrollo no cree en la dirección centralizada
del mismo, considera a los mercados y a los
estados como necesarios para lograrlo, apuesta
fuertemente a la política como definidora de
los marcos de referencia, cree en la necesidad
de reformas institucionales y en la apertura
a procesos de participación que apuntalen la
gobernanza regional. La agenda europea de
cooperación buscó en los años ochenta la universalización de las políticas de cooperación,
aumentar el partenariado con los países de
África, Caribe y Pacífico, y democratizar los
países de Europa del Este.
Como ya se dijo, la IV Convención de
Lomé suscripta entre la CE y los países ACP
(Grupo de Estados Africanos, Caribeños y del
Pacífico) deja sentadas las bases de la cooperación europea, introduciendo, tanto en 1989
como en 1995, el concepto de cooperación
3
Se utiliza la expresión “gobernanza” en el sentido de que
se trata de algo más que simplemente gobernar en el sentido
minimalista de administrar los asuntos estatales o municipales y conservar las instituciones democráticas. El concepto
abarca la búsqueda de la transparencia, la participación
política, el control ciudadano y la apropiación de las iniciativas por todos los actores involucrados.
[
moria y la garantía de la continuidad y mejora
de las políticas desarrolladas. La dimensión económica debe tener metas de redistribución de
los recursos que posibiliten, junto al desarrollo
económico, el desarrollo social y humano dentro
de los territorios. En algunas regiones es imprescindible la inclusión de grupos excluidos y sus
formas organizativas. Un caso notable es el de
los indígenas en la región andina y en algunos
otros territorios; en estas regiones parece ser que
la construcción del estado se va a realizar desde
lo local, conjugando la diversidad y la unidad.
La cooperación descentralizada es un elemento de reforzamiento de la institucionalidad
local en AL, aunque el proceso tiene avances diferentes y mantiene una distancia amplia entre
el discurso, las normas y la práctica. Los nuevos roles de los gobiernos subnacionales están
conectados con las formas de gobernanza que
promueve la cooperación descentralizada. La
misma está claramente identificada con el territorio como lugar de aplicación de sus programas, pero enfocándolo como sujeto de cooperación y no como objeto de la ayuda. Además
de tener presente el motivo de la cooperación,
tanto el fortalecimiento institucional como la
cooperación descentralizada ponen el foco en
el cómo de la misma. Y para resolver el cómo
hay que empezar por respetar la especificidad
del territorio, teniendo presentes las agendas
definidas para los mismos. La cooperación descentralizada debe apoyar la forma de definición
de agendas, debe financiar asuntos que permitan el desarrollo local, debe tener en cuenta la
vinculación con los ámbitos nacional y regional,
así como asegurar los recursos para poder concretar esas metas.
o
[
descentralizada. Luego adaptó la agenda europea a la actual agenda global del desarrollo,
que hace hincapié en el buen gobierno y en la
condicionalidad de la ayuda.
La apuesta de la UE por la cooperación
descentralizada tuvo tres cometidos: eliminar
la exclusividad de los estados nacionales generando nuevos actores; ampliar los actores de
la cooperación al desarrollo tanto de gobierno
como no gubernamentales; y motivar el desarrollo en el Sur. La cooperación descentralizada
quería crear nuevos vínculos a través de redes
nacionales e internacionales con formaciones
variables. Las dificultades de implementación
y las coyunturas políticas hicieron que se priorizaran las reformas políticas e institucionales
previstas por el Banco Mundial, dejando en
segundo plano la cooperación descentralizada
frente a los grandes temas y reformas propuestas.
La debilidad de la cooperación descentralizada y la preeminencia de las grandes reformas hace que las posibilidades de encaminar
procesos de desarrollo legítimos y sustentables
sean restringidas. Se debe apostar a las definiciones políticas que promuevan la creación de
sinergias que apuntalen los procesos y actores
que apuestan por nuevas concepciones de cooperación al desarrollo que están en sintonía
con la cooperación descentralizada.
Además de las definiciones políticas hace
falta comprender el estado actual de la cooperación al desarrollo y las potencialidades y limitaciones de los nuevos enfoques. Hay que definir el lugar que la UE debe ocupar en materia
de definición de la cooperación al desarrollo y
considerar el desarrollo con mayor fuerza de la
cooperación descentralizada, profundizando
sus cometidos.
La agenda global del desarrollo es determinada por pocos y bajo la influencia de datos
de la realidad y del desarrollo conceptual originado en el análisis de la información a la luz de
los paradigmas vigentes. En estos momentos
se sustenta en el descrédito de los gobiernos
nacionales como actores centrales del desarrollo y en el fracaso de las políticas neoliberales. Ambas visiones, las que no confían en el
estado y las que no lo hacen en el mercado,
comparten que el desarrollo es un tema lineal
y en proceso, algo que ha quedado demostrado históricamente que no es cierto. El paradigma actual cree que son necesarios el estado
y el mercado como actores principales en los
procesos de desarrollo. Además, se apoya en la
constitución de redes con diferentes actores de
gobierno, privados y de la sociedad civil.
La cooperación descentralizada necesita
de nuevas formas de resolver la estructura social y de un cambio en el paradigma vigente
de desarrollo, para lo cual la UE deberá ser un
actor central en la definición de la agenda global del desarrollo. El buen gobierno que promueve el paradigma actual y las reformas institucionales que lo propiciarían, deberían darse
antes del desarrollo de la cooperación descentralizada. Los cambios político-institucionales
previstos como adecuados no permiten desatar
el potencial que la cooperación descentralizada
tiene. Además, el fortalecimiento institucional
local no está dentro de los problemas privilegiados en la actual agenda global.
Para desarrollar la cooperación descentralizada se requieren mejoras en su implementación, para lo cual se deben mejorar los programas adoptados, así como los instrumentos
elegidos para su aplicación. Por otro lado, se
requiere ordenar las ideas en forma diferente
en lo que respecta a la estructura de la organización social, el conjunto de ideas que den
forma a un paradigma sobre desarrollo que se
corresponda con dicha estructura, y la creación de capacidades locales a través del aporte
de la cooperación descentralizada.
La UE debe apostar fuertemente a estos cambios, optando decididamente por el
partenariado y dando nuevo impulso al principio de complementariedad en materia de co38
5.2 Diferentes tipos y modalidades de
cooperación descentralizada
En primer lugar se reseñarán los diferentes tipos de vínculos o relaciones donde se
desarrolla la cooperación descentralizada y los
que ésta genera entre gobiernos subnacionales. Una primera distinción a efectuar es entre
las relaciones institucionalizadas y las no institucionalizadas. Dentro de las primeras pueden
haber relaciones bilaterales: hermanamientos,
proyectos bilaterales de gobiernos subnacionales o de asociaciones entre los mismos, o también relaciones multilaterales como las redes
de gobiernos subnacionales y los proyectos
con más de dos instituciones participantes.
Los hermanamientos se desarrollaron
fuertemente luego de la Segunda Guerra
Mundial entre regiones que generaron migraciones y las que la recibieron, entre territorios
que fueron metrópolis y otras que fueron colonias. Basados, en principio, en lazos familiares, culturales e históricos, entre otros, produjeron un acercamiento afectivo que generó
luego procesos de cooperación. En este tipo
de relación no necesariamente se desarrollan
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las características especiales de la cooperación
descentralizada. Es decir, pueden ser simplemente vínculos sin intercambios concretos,
puede haber procesos de aportes financieros
o materiales y se pueden desarrollar proyectos
que no necesariamente impliquen la apropiación local, la participación y control ciudadano
y la visión de mutuo beneficio y partenariado,
entre otros.
Los hermanamientos son terreno fértil
donde se puede desarrollar, mejorar y difundir la cooperación descentralizada en su concepción asumida y divulgada por la UE y por
otros actores, así que la correcta medición de
este fenómeno, la identificación de sus actores
y la difusión de los beneficios y potencialidades de la cooperación descentralizada pueden
masificar la misma dentro de este universo de
relaciones.
Los proyectos bilaterales son los vínculos más difundidos entre los gobiernos subnacionales europeos y latinoamericanos. Generan
un relacionamiento directo entre los mismos
que tiene como objetivo la concreción de un
proyecto en común. En estos proyectos se vinculan funcionarios de uno y otro gobierno, se
proponen objetivos comunes y se acuerda un
plazo y forma de alcanzarlos.
Los proyectos bilaterales pueden surgir en el marco de algunos hermanamientos,
dentro de procesos multilaterales o como producto del trabajo en redes o asociaciones de
gobiernos subnacionales. Las fuentes de financiación pueden ser múltiples: terceros actores,
uno de los dos socios del proyecto, los dos socios o una combinación de éstas posibilidades.
La adopción de la perspectiva de cooperación
descentralizada depende fundamentalmente
de la fuente de los recursos y su vinculación
con estos temas, pero no obstante, al igual que
en los hermanamientos, se necesita difundir las
bondades de la cooperación descentralizada
entre los actores potenciales de los proyectos
bilaterales.
[
operación al desarrollo, lo que permitiría aumentar la influencia de Europa en materia de
desarrollo. En suma, Europa debe demostrar
las virtudes de la cooperación descentralizada,
fortalecerla y desarrollarla tanto en la práctica
como en el terreno de las ideas. La suerte de la
cooperación descentralizada depende fundamentalmente de Europa y en menor porción
de sus contrapartes, en este caso los territorios
latinoamericanos. De esta forma se potenciaría
la cooperación descentralizada, dejando de ser
algo marginal dentro de la cooperación al desarrollo, y a la vez potenciando la cooperación
europea en el concierto internacional y dando
pasos sustantivos para la concreción de la asociación estratégica europeo-latinoamericana
sobre nuevas bases.
k
[
Las relaciones entre asociaciones de gobiernos subnacionales, fundamentalmente ciudades y municipios, potencian la generación de
proyectos entre las mismas y entre sus componentes. Dichas asociaciones buscan influir en
otros niveles de gobierno y hacer intercambios
entre sus componentes y los de otras asociaciones. La sustancia de las relaciones entre las
asociaciones pueden ser los contactos políticos,
los vínculos informales, proyectos concretos o
intercambios en diferentes niveles. En todos
los casos la difusión de la cooperación descentralizada a través de estas asociaciones la facilita y la acelera, y por lo tanto ellas son actores
centrales para la masificación y profundización
de este tipo de cooperación al desarrollo.
Dentro de las relaciones multilaterales
se destacan las redes porque tienen una estructura que las respalda. La estructura facilita
la difusión de la cooperación descentralizada
planteada para las asociaciones y también puede generar e impulsar estilos de cooperación
descentralizada que se crean convenientes en
el sentido de rescatar buenas prácticas y sus
respectivas concepciones. El nacimiento de las
redes está sustentado en objetivos comunes, lo
que facilita una de las características centrales
de la cooperación descentralizada. También
tienen flexibilidad, capacidad de adaptación,
un relacionamiento entre iguales donde no
se establecen jerarquías, todas características
impulsadas por la cooperación descentralizada
generada entre UE y AL. También los objetivos de las redes tienen coincidencias con los
objetivos que se plantea la cooperación descentralizada: generar economías de escala entre territorios con desafíos comunes, consolidar un sistema de lobby, insertarse en el sistema
internacional para obtener ventajas, generar
algunas ideas y valores comunes, entre otras
Los proyectos multilaterales establecen una asociación para la ejecución de un
proyecto, estableciendo objetivos, actores y
plazos que se deben cumplir. Un ejemplo de
este tipo de proyectos son los producidos en
el marco del Programa URB-AL que generó,
impulsa y financia la Comisión Europea. Hay
muchos ejemplos de este tipo de proyectos y
ya está en marcha un observatorio que busca
analizar los impactos generados por los mismos para poder redefinir los objetivos y alcance del programa.
Las relaciones y encuentros informales
no tienen institucionalización y son de corta
duración. Por lo general provienen de otro
tipo de relaciones o son el puntapié inicial de
las mismas. Hay intercambios en varios aspectos y en particular de información. El número
de miembros es cambiante y la intensidad de la
relación es baja por definición, pero pueden ser
el comienzo de relaciones institucionalizadas
que con el tiempo posibiliten su adscripción
a la cooperación descentralizada. Su registro
sistemático no es posible, y por lo tanto queda
fuera de los objetivos del OCD.
5.3 Diferentes aspectos y actores de la
cooperación descentralizada
La cooperación descentralizada se
sustenta analíticamente en modernos modelos
de desarrollo y de cooperación internacional
que buscan apuntalar los procesos de desarrollo
local a través del reforzamiento institucional de
los gobiernos subnacionales para que puedan
cumplir con las nuevas competencias que le
generan los diferentes procesos reseñados y
los nuevos desafíos en materia de desarrollo
humano.
En el documento Decentralized
cooperation. Objectives and methods elaborado
por la Comisión Europea (1992) se dice que
la cooperación descentralizada es un nuevo
enfoque en las relaciones de cooperación,
que busca el vínculo directo de los gobiernos
subnacionales, generando proyectos de mutuo
interés que se implementen con participación
directa de los interesados, con apropiación
40
41
descentralizada local, directa o pública.
En cuanto a los que promueven las
iniciativas, también podemos hacer una
definición con un enfoque amplio y otra con uno
estricto. En sentido estricto, los promotores de
estas iniciativas son los gobiernos subnacionales,
aunque esta perspectiva reconoce el apoyo que
se puede dar desde el ámbito del estado central
o de instancias regionales e internacionales. En
una perspectiva más amplia se considera que
las iniciativas tienen diferentes promotores:
los gobiernos subnacionales, los estados
centrales, los organismos internacionales y las
instituciones de los procesos de integración
regional. El Programa URB-AL de la Comisión
Europea sería un ejemplo de promoción de
instituciones regionales.
En cuanto a los resultados esperados, se
destaca en primer lugar el principio del interés
mutuo. Por lo tanto, no pueden esperarse
resultados en una perspectiva de donantereceptor, sino que deben haber resultados para
toda la pluralidad de actores y para el proyecto
en su conjunto. El enfoque de cooperación
descentralizada se corresponde con las nuevas
concepciones de cooperación al desarrollo y
de relaciones internacionales. Inclusive, a ese
principio de beneficios mutuos se puede agregar
el de cofinanciamiento, cuestión presente en
varios programas descentralizados promovidos
por la Comisión Europea para AL.
Referido al alcance de la cooperación
descentralizada, teniendo presente que es
una nueva forma de cooperación y que tiene
actores múltiples que las lideran y promueven
y que obtienen beneficios mutuos, es bueno
ver cómo se llevan adelante los proyectos de
cooperación. Es decisivo el momento en que
los diferentes actores se suman al proceso:
en el momento de la distribución financiera,
cuando comienza a ejecutarse el proyecto, en el
proceso de toma de decisiones conjuntas o a lo
largo de todo el proyecto desde su concepción
hasta su finalización.
[
local de los mismos y control ciudadano. En
1998 se refuerzan las anteriores características
mediante el establecimiento del Reglamento
sobre la cooperación descentralizada.
Se incorporan a los gobiernos subnacionales otros actores de la cooperación descentralizada: ONG, agrupaciones de profesionales y
otros grupos de iniciativas diversas, cooperativas,
sindicatos, organizaciones de mujeres o jóvenes,
instituciones de enseñanza y de investigación,
iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales que puedan aportar al desarrollo.
Dentro de sus características principales
como cooperación al desarrollo con el énfasis
puesto en el concepto de desarrollo humano
se encuentran la diversidad y cantidad de
actores, la multilateralidad y concepción de
beneficios mutuos y la utilización de nuevos
instrumentos que superan en muchos aspectos
al simple financiamiento. De estas definiciones
los analistas y actores de la cooperación
descentralizada derivan diferentes enfoques y
también diferentes prácticas que se desarrollan
en cada uno de los proyectos concretos.
En cuanto a los actores de la cooperación
descentralizada, hay que poner la atención en
los diferentes roles que pueden cumplir: liderar,
promover o simplemente participar. Los
posibles actores son todos los que se mueven
en determinado territorio, ya sean agentes
gubernamentales como provenientes del sector
privado y de la sociedad civil. Hay que tener
en claro cuál es el rol que cumple cada uno
de los actores involucrados en un proyecto o
programa de cooperación descentralizada. Los
que lideran las iniciativas, en una perspectiva
amplia, son los gobiernos subnacionales y
las ONG territoriales, tanto europeos como
latinoamericanos; en una perspectiva más
restringida el manejo de las iniciativas recae en
los gobiernos subnacionales. Para especificar el
liderazgo, los promotores y los participantes se
utilizan algunos complementos en el nombre
de la cooperación, llamándola cooperación
u
Las diferentes combinaciones de actores,
resultados y alcances hacen en la práctica
proyectos diferenciados, los cuales se acercan
en mayor o menor medida a la perspectiva
de cooperación al desarrollo que implica el
enfoque de la cooperación descentralizada.
Este enfoque surge de las interpretaciones
conceptuales de las prácticas de cooperación
descentralizada y de las nuevas modalidades
de cooperación enfocadas en el concepto de
desarrollo humano.
6. Algunas perspectivas
[
Si bien la cooperación descentralizada
es una práctica reciente que tiene algunos
marcos legales débiles, esta modalidad tiene
cada vez más relevancia dentro de los actores
subnacionales europeos, y se ubica en el concierto de la cooperación al desarrollo y en el
marco de los vínculos entre la UE y AL. En
AL los gobiernos subnacionales participan
cada vez más de redes internacionales, para
lo cual crean áreas especializadas en materia
de relaciones internacionales y cooperación al
desarrollo. La vinculación masiva de entidades subnacionales europeas y latinoamericanas en la experiencia del Programa URB-AL
es una muestra del aumento de la importancia de la cooperación descentralizada.
La tendencia general de afianzamiento
y ampliación de la cooperación descentralizada tiene algunas áreas geográficas privilegiadas, tanto en el territorio europeo como en
el latinoamericano. En el primero se destacan
los ubicados en España, en segundo plano
Francia y luego los demás; en el segundo, hay
una concentración mayor de experiencias en
Centroamérica y luego en la Región Andina.
Como ya se describió antes, las modalidades y resultados diversos son otras de las
características del conjunto de las experiencias. Hasta hace dos décadas la cooperación
se centraba en los hermanamientos y se desarrollaban acciones de solidaridad, culturales y, en menor medida, transferencia de recursos. El objetivo del 0,7 % para financiar la
cooperación al desarrollo hizo que surgieran
proyectos mayormente bilaterales en donde
intervienen las ONG, en principio, y luego
aparecen progresivamente los gobiernos subnacionales.
En los años recientes siguen en marcha
los hermanamientos en su forma clásica. Hay
cooperaciones basadas en las concepciones de
ayuda o asistencia, con transferencia de recursos como método, que conviven con diferentes formas de cooperación descentralizada, en algunos casos directa entre entidades
subnacionales de ambos continentes, y que
se sustentan en mayor o menor medida en la
idea del beneficio mutuo y la implementación
conjunta.
Estas experiencias de cooperación descentralizada usan varios métodos o componentes extras que se suman a la simple transferencia de recursos y se adecuan en mayor
proporción a las nuevas concepciones de cooperación al desa-rrollo, lo que hace que se
sitúen en un lugar de privilegio para la orientación de las decisiones que se deben tomar
en materia de cooperación descentralizada,
en particular, y de cooperación al desarrollo,
en general, entre la UE y AL, en el marco
de la enunciada asociación estratégica entre
ambos continentes.
Las limitaciones y dificultades para su
despliegue son varias. En primer lugar, es
pertinente destacar la debilidad existente en
varios de los actores subnacionales para gestionar los nuevos desafíos, en especial en la
región latinoamericana, aunque también
existen debilidades en territorios europeos.
También son una limitación las diferentes
modalidades de procedimientos y prácticas
para asumir las responsabilidades financieras
derivadas del traspaso de recursos. La cofi42
43
Bibliografía
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Latina. Valparaíso: Municipalidad de Valparaíso- Diputació de Barcelona-Comisión Europea.
[
nanciación de las iniciativas comunes puede
producir rezagos en el paquete de proyectos
de cooperación descentralizada para el caso
de los gobiernos subnacionales más pobres o
menos desarrollados.
Una dificultad intrínseca del enfoque
descentralizado es la dispersión de la información y las dificultades para agruparla y sistematizarla. Para subsanar estas dificultades
es que se ha creado el OCDL UE-AL, que
busca recoger la información, sistematizarla, hacer estudios y difundir sus productos
en formas variadas y gratuitas, con el fin de
llegar a todos los actores relevantes, a los expertos que analizan el fenómeno, y al público
en general.
El despliegue de las potencialidades
que la cooperación descentralizada posee
está sujeto a varios factores, entre los que se
destacan la mayor participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales y en los flujos de cooperación
al desarrollo, que a la vez tengan un compromiso político con la descentralización y
con la participación ciudadana y, en segundo
lugar, la capacidad de los mismos gobiernos
para generar procesos de desarrollo local en
los que la cooperación descentralizada sea un
factor central para su concreción.
Enfrentar esas limitaciones debe ser una
prioridad para todos los actores involucrados
en cooperación al desarrollo entre la UE y AL,
y especialmente para los involucrados en los
procesos de cooperación descentralizada. Esto
permitirá el mayor despliegue de sus potencialidades, tales como las asociaciones de actores
diversos, el beneficio mutuo, la apropiación
local, la participación y control ciudadano, y
todo esto potenciará la cooperación descentralizada y ayudará a lograr mejores resultados en
la asociación y cooperación europeo-latinoamericana que en este momento se sustenta en
la promoción de la cohesión social, la gobernabilidad y la integración regional.
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