1 SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS TERRITORIALES
Carolina Zuluaga Prada
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Colombia
Resumen
En Colombia entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales1 presentó un déficit promedio de 0,3% del PIB. Este fue el resultado del acelerado crecimiento de los gastos frente al de los ingresos,
que representaba una amenaza para la viabilidad fiscal tanto de los gobiernos territoriales como del
Gobierno Nacional Central. Con el fin de garantizar la sostenibilidad de la s finanzas públicas a
nivel territorial, el Gobierno Nacional Colombiano ha venido realizando un programa integral de
saneamiento desde 1998. La aplicación de esta normatividad, ha permitido a las entidades
territoriales superar de manera paulatina las dif icultades financieras que enfrentaban, presentando
en los últimos años mejoras sustanciales en los resultados fiscales. En particular, al cierre de 2004 el
sector de regionales y locales presentó un superávit históricamente alto de 1,1% del PIB.
El documento busca evaluar la sostenibilidad del superávit fiscal observado recientemente en los
gobiernos locales, para esto expone el efecto de la normatividad expedida por el Gobierno Nacional
sobre los ingresos y gastos de los gobiernos locales 2 . Por el lado de l ingreso se hace énfasis en el
impacto sobre el esfuerzo fiscal del nivel local y por el lado del gasto, se estudia principalmente el
impacto sobre el gasto de funcionamiento, el pago de intereses y el papel de los ciclos políticos del
presupuesto sobre el gasto de inversión de los gobiernos locales.
Se concluye que el superávit de los últimos años de los gobiernos locales es en su mayor parte
sostenible y está fundamentado en el conjunto de medidas adoptadas para superar el desbalance
estructural de las finanzas territoriales. Dichas medidas dieron herramientas a los gobiernos locales
para incrementar y mejorar sus fuentes de ingresos, que aún tienen espacio para aumentar. Por otro
lado, la restricción del gasto y el endeudamiento, de manera que no exceden la capacidad financiera
de los gobiernos locales, igualmente constituye un componente estructural del ajuste fiscal, que ha
permitido su estabilización frente a las fuentes de ingreso. Se encuentra que el ciclo político del
presupuesto constituye un factor coyuntural que afecta el nivel de gasto de inversión y por
consiguiente puede dar lugar a resultados fiscales inestables en el corto plazo como el presentado en
2004. Sin embargo, se espera que en el corto y mediano plazo, el balance fiscal de los gobie rnos
locales en Colombia continúe siendo positivo.
1
El sector Regionales y Locales incluido en el Balance Fiscal del Confis incluye los gobiernos municipales y
departamentales, algunas entidades descentralizadas del nivel regional, empresas regionales (como loterías y licoreras) y
el Fondo Nacional de Regalías – FNR.
2
Alcaldías y Gobernaciones.
1
Abstract
In Colombia, between 1993 and 2000, local public finance reported an average fiscal deficit of
0.3% of GDP. This was the result of fast growing expenditure coupled with slow income growth,
which lead to a scenario of fiscal unsustainability for local governments, representing a threat for
central government finances. Since 1998, the Government has taken various measures to guarantee
local public finances sustainability. Such measures have allowed local governments to overcome
their financial problems, and report important improvements in their fiscal balances in the last few
years. From the year 2000 onwards, a positive trend in local government’s fiscal balance has been
observed, leading to a substantial surplus in 2004. This paper assesses the sustainability of the fiscal
surplus recently reported by local governments, evaluating the impact of recent public policy on
their income and expenditure. The paper evaluates the performance of local government’s fiscal
effort, current expenditure, interest payments since 1998 and analyzes if whether a ‘Political Budget
Cycle’ can be observed in seasonal investment behavior.
The document arrives to the conclusion that local government’s fiscal surplus is supported on the
set of reforms implemented by the government, representing a structural adjustment of local fiscal
unbalances. Those reforms have allowed local governments to increase and improve their income
sources, while forcing them cut down expenses and debt, making possible the stabilization of local
fiscal balances. None the less, recently observed fiscal surpluses also have a transitory component
in the form of reduce investment expenditure, which is associated to the political budget cycle.
2
I. INTRODUCCIÓN
Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales3 presentó déficit promedio de -0,3% del PIB. Este
fue el resultado del crecimiento constante del gasto, el cual aumentó, en promedio, 32% anualmente
entre 1991 y 1999, mientras que los ingresos crecieron 30% en promedio en el mismo período. El
acelerado crecimiento de los gastos frente al de los ingresos, representaba una amenaza para la
viabilidad fiscal tanto de los gobiernos territoriales como del Gobierno Nacional Central. Con el fin
de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a nivel territorial, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a través de la Dirección de Apoyo Fiscal –DAF- ha venido realizando un
programa integral de saneamiento desde 1998.
El Congreso de la República expidió una serie de reformas dirigidas al saneamiento fiscal territorial
a través de la reorientación de las rentas, la limitación del gasto y la reestructuración de la deuda,
entre otras. Por el lado de los ingresos, el Acto legislativo 01 de 2001, modificó los artículos 356 y
357 de la Constitución Política, con el objetivo de desligar las transferencias del Sistema General de
Participación de las entidades territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, garantizando
entre 2002 y 2008 un crecimiento estable de dicho rubro.
En 1997 se expidió la Ley 358, orientada a regular el endeudamiento público subnacional en
función de la capacidad real de pago. La Ley 617 de 2000 buscó fortalecer la descentralización y
contener el aumento del gasto territorial poniendo límites a los gastos de funcionamiento basados en
los ingresos corrientes de libre destinación de los gobiernos locales. Las leyes 550 de 1999, 715 de
2001 y 819 de 2003 establecieron criterios para la reestructuración de entidades y empresas
territoriales, mejoraron los criterios de gasto en educación y salud e introdujeron nuevos
requerimientos para el endeudamiento regional con el propósito de regular las operaciones de
crédito público de acuerdo con el mercado.
La aplicación de esta normatividad, que tenía como objetivo corregir desequilibrios estructurales de
las finanzas territoriales, ha permitido a las entidades territoriales superar de manera paulatina las
dificultades financieras que enfrentaban, presentando en los últimos años mejoras sustanciales en
los resultados fiscales. Como se observa en el gráfico 1, desde el año 2000 el balance fiscal de
regionales y locales viene presentando mejoras importantes y desde 2002 presenta resultados de
superávit fiscal. En particular, al cierre de 2004 el sector de regionales y locales presentó un
superávit históricamente alto de $2,8 billones (1,1% del PIB).4
El presente documento tiene como objetivo identificar los elementos estructurales de la mejora en el
resultado fiscal que las entidades territoriales han venido presentando en los últimos 5 años, y
diferenciarlos de aquellos componentes que puedan ser de carácter coyuntural. En esta medida, se
busca establecer si el resultado fiscal obedece en mayor medida a un incremento en los ingresos o a
un ajuste en los gastos y de esta manera determinar qué tan sostenible es el superávit que se ha
registrado recientemente.
3
El sector Regionales y Locales incluido en el Balance Fiscal del Confis incluye los gobiernos municipales y
departamentales, algunas entidades descentralizadas del nivel regional, empresas regionales (como loterías y licoreras) y
el Fondo Nacional de Regalías – FNR.
4
Los resultados fiscales mostrados en el gráfico 1 corresponden a la medición que hace el Banco de la República según
las fuentes de financiamiento y el seguimiento de la deuda flotante del Fondo Nacional de Regalías realizado por el
Confis.
3
Gráfico 1: Déficit/Superávit fiscal del sector Regionales y Locales
1,1
1,2
0,7
% PIB
0,4
0,2
0,3
0,0
-0,1
-0,3
0,0
-0,1
-0,2
-0,3
-0,5
-0,6
-0,8
-0,9
-1,3
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Año
Déficit / Superávit Fiscal Regionales y Locales
Fuente: Banco de la República y Confis
El documento se centrará en el análisis del comportamiento de los gobiernos locales (alcaldías y
gobernaciones) a lo largo de los perío dos 1998-2000, 2001-2003 y 2004, dado que en el primer
período presentaron desequilibrio fiscal mientras que a partir de 2000 se inició la recuperación de
las finanzas públicas territoriales.
Debido a la diversidad de fuentes de ingresos de los gobiernos locales, este documento busca
determinar la composición de las fuentes de ingresos del nivel regional, y evaluar la participación y
evolución de las mismas.
Así mismo, se busca evaluar el desempeño de los gastos. Por un lado, se analiza la evolución de l
gasto de funcionamiento, estableciendo su participación dentro del total de gastos y su respuesta a la
normatividad dirigida la racionalización del gasto. Por otro lado, se buscará establecer la evolución
de la inversión para definir cuál ha sido la evolución y comportamiento del nivel de gasto de capital
de los gobiernos locales.5
II. INGRESOS TERRITORIALES
Los ingresos territoriales están conformados, por las Transferencias, los Ingresos Tributarios,
Ingresos de Capital y los Ingresos No Tributarios. Como se observa en el gráfico 2a, los ingresos
más importantes de los gobiernos locales son las transferencias, seguidas por los ingresos
tributarios. En conjunto, estos dos rubros representaban, en promedio, entre 1998 y 2000, un 83%
de los ingresos totales y entre 2001 y 2004, un 86% de los mismos.
Entre 1998 y 2000 la participación promedio de las transferencias ascendía a 46%, mientras que los
tributarios representaban el 37% y en el período 2001-2004, las transferencias se situaron en
alrededor de 51% de los ingresos totales mientras que la participación del recaudo tributario
territorial disminuyó en promedio al 35%.
5
Para este análisis se utiliza como fuente de información el seguimiento que desde 1987 realiza el Banco de la República
a los resultados fiscales por encima de la línea para una muestra de 345 gobiernos subnacionales, la cual incluye 32
Gobernaciones y 313 Gobiernos Centrales Municipales (incluye 32 ciudades capitales).
4
10%
90%
9%
80%
8%
70%
7%
60%
6%
% PIB
% / Ingreso Total
Gráfico 2: Evolución los Ingresos Territoriales
100%
50%
5%
40%
4%
30%
3%
20%
2%
10%
1%
0%
0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1998
1999
2000
Tributarios
Ingresos de Capital
2001
2002
2003
2004
Año
Año
Transferencias
No Tributarios
Ingresos Totales
Transferencias
Tributarios
Ingresos de Capital
No Tributarios
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Lo anterior se debe al mayor crecimiento de las transferencias6 respecto al PIB con relación al
crecimiento de los ingresos tributarios a partir del año 2000 (ver gráfico 2b). Por último, se destaca
un leve aumento en el último período de los ingresos de capital, los cuales habían mantenido su
participación promedio en 8% en el período 1998-2000 mientras que en el período 2001-2003
aumentaron su participación al 9% de los ingresos totales, cayendo a 8,4% en 2004.
Los ingresos totales de los gobiernos locales han mantenido una senda creciente como proporción
del PIB. Mientras que en el periodo 1998-2000 crecieron 12% anualmente en promedio, en los
siguientes 4 años (2001-2004) lo hicieron en 16% pasando de 8% promedio de PIB en 2001-2003 a
8,9% en 2004. Esto se debe principalmente a un aumento de 0,13 puntos del PIB de los ingresos
tributarios y 0,17% del PIB de las transferencias entre 2003 y 2004.
II.1 Transferencias
En Colombia, las transferencias a los gobiernos centrales territoriales se componen de las
transferencias del Gobierno Central cuyo componente más importante es el Sistema General de
Participaciones –SGP-, las transferencias del sector central del nivel local (gobernaciones a
municipios) y las transferencias del sector descentralizado (dividendos de las empresas públicas).
La Constitución de 1991 buscó la profundización de la descentralización política, fiscal y
administrativa en Colombia. Con ella se otorga a los gobiernos locales las facultades de la
prestación de los servicios públicos y el ordenamiento territorial, entre otras, las cuales fueron
acompañadas por una mayor participación dentro de los ingresos corrientes de la Nación para el
cumplimiento de dichas funciones.
Debido a la carga fiscal que significó el giro de transferencias para el Gobierno Nacional, y a los
pobres resultados mostrados por los indicadores sociales de los municipios 7 se hizo necesaria, a
finales de la década de los noventa, la inclusión de reformas8 que permitieran un ajuste estructural
de las finanzas publicas territoriales.
6
En 2003 y 2004, el total de transferencias que por SGP realiza el GNC a los gobiernos locales cayeron 0,18% y 0,06%
del PIB respectivamente, sin embargo, las cifras aquí utilizadas muestran un crecimiento del rubro de ingresos por
transferencias de los gobiernos locales debido a que este además de las transferencias por SGP, incluye otras
transferencias del nivel central nacional, así como las transferencias que reciben de nivel local central y descentralizado
7
Exposición de Motivos Acto Legislativo 01 de 2001
8
Ley 358/97, Ley 550/99, Ley 617/00, Ley 715/02, Ley 781/02, Ley 819/03
5
En el período 1998-2003 las transferencias9 del Gobierno Central a las entidades territoriales,
crecieron a una tasa promedio anual de 11,6% pasando de 4,6% a 5,5% del PIB, mientras que en
2004 representaron 5,4% del PIB.
El Acto legislativo No. 1 de 2001 definió que a partir de 2002 y hasta 2008, las transferencias
mantendrán una senda estable 10 . Esta reforma modificó la tasa de crecimiento promedio anual de las
transferencias y permitió que éstas siguieran una tendencia estable de crecimiento promedio anual
alrededor del 9% entre 2002 y 2004, en contraste con la inestabilidad que presentaron entre 1992 y
2001, período en el cual la tasa de crecimiento promedio anual varió entre -8% y 50% debido a que
dichas transferencias dependían de los ingresos corrientes de la Nación.
Sin embargo, a partir de 2008, las transferencias por SGP volverán a depender de los ingresos
corrientes de la Nación, lo que implicaría un aumento de 1,4 % del PIB en 2009 a menos que se
revise nuevamente la fórmula.
II.2. Ingresos Tributarios
Los ingresos tributarios se componen de los impuestos, las tasas y las contribuciones.
Norregaard (1997) define tres tipos posibles de asignación de impuestos a los gobiernos locales en
economías descentralizadas:
1. Asignar todas las bases de impuestos a los gobiernos locales para luego transferir parte de las
ganancias al Gobierno Nacional.
2. Asignar todo el poder de tributación al Gobierno Nacional y luego financiar los gobiernos
locales con transferencias.
3. Asignar cierto poder de tributación a los gobiernos locales y complementar la ganancia local
con acuerdos tributarios o transferencias del Gobierno Nacional.
Colombia sigue el tercer tipo de asignación, complementando los impuestos locales con
transferencias del Gobierno Nacional Central para garantizar la cobertura de servicios
principalmente de educación y salud.
Los municipios y distritos cuentan con alrededor de 15 impuestos, mientras que el nivel
departamental tiene bajo su administración alrededor de 911 . A pesar de la variedad de fuentes de
ingresos tributarios , el grueso del recaudo territorial (alcaldías y gobernaciones) se encuentra
concentrado en seis impuestos. A nivel departamental, los cuatro impuestos de mayor recaudo son
el impuesto al consumo de cervezas, el impuesto al consumo de licores, el impuesto al consumo de
cigarrillos y la sobretasa a la Gasolina. Los tres impuestos al consumo (cerveza, licores y
cigarrillos) representaron alrededor del 28% del recaudo territorial en 2004 y constituyeron más del
68% del recaudo tributario departamental.
Por el lado de los municipios y distritos los impuestos más importantes en 2004 fueron el impuesto
de Industria y Comercio (ICA), el impuesto Predial Unificado y la sobretasa a la Gasolina. El
9
Hasta 2001 las transferencias del Gobierno Central a los entes territoriales fueron el Situado Fiscal. A partir de 2002 con
el Acto Legislativo 01 de 2001 se crea el Sistema General de Participación (SGP).
10
El monto del SGP crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que
aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2% para los años 2006,
2007 y 2008 el incremento será de 2,5%.
11
Sin contar otros tributos del nivel regional como las estampillas y contribuciones.
6
impuesto de mayor recaudo en 2004 fue el ICA, el cual representó el 42% de los ingresos tributarios
municipales y distritales.
A su vez, el ICA fue el impuesto de mayor importancia a nivel territorial, pues representó el 27% de
la recaudación total territorial en 2004, seguido por el impuesto predial, el cual representó alrededor
del 19% del recaudo territorial y alrededor del 29% del recaudo municipal y distrital.
La sobretasa a la gasolina 12 es un impuesto compartido entre los municipios, distritos y
departamentos, que constituyó alrededor del 13% del recaudo tributario territorial en 2004.
Este impuesto representó el 14% de los ingresos tributarios municipales y el 11% de la recaudación
tributaria departamental.
Como se observa en el gráfic o 3a, entre 1998 y 2004, la distribución de los impuestos dentro del
recaudo tributario total ha cambiado. Los impuestos al consumo (cigarrillo, cerveza y licores) han
perdido participación pasando de 31% del total en promedio entre 1998 y 2000, a 30% promedio en
el periodo 2001-2003, para terminar el 2004 con una participación del 28%. El terreno perdido por
los impuestos al consumo fue ganado por la sobretasa a la gasolina que inició el periodo 1999-2000
con una participación promedio de 11%, aumentando a 12% promedio entre 2001 y 2003 y
finalizando el 2004 en 13%.
Por su parte, el impuesto de industria y comercio disminuyó su participación promedio de 26% en
el periodo 1998-2000 a 25% entre 2001 y 2003 y aumentó a 27% en 2004, siendo el impuesto con
mayor peso dentro del total del recaudo territorial. El impuesto predial es el segundo impuesto más
importante dentro de los ingresos tributarios locales con 21% de participación promedio en 19982000, 20% entre 2001 y 2003 y 19% en 2004. Finalmente los otros ingresos tributarios pasaron de
representar el 15% promedio entre 1998 y 2000 a 13% promedio en el periodo 2001-2003
recuperando el 14% en 2004.
En el período 1998-2001, los ingresos tributarios territoriales mantuvieron un nivel estable de
alrededor de 2,7% del PIB. A partir de 2002 se ha observado una tendencia creciente en el recaudo
tributario, con una tasa de crecimiento anual de 18% en promedio, alcanzando un nivel de 2,8% del
PIB en 2002, el 3% en 2003 y el 3,1% en 2004 (ver gráfico 3b).
Lo anterior se debe a que el ICA, la sobretasa a la gasolina y los otros ingresos tributarios
mantuvieron una senda constante respecto al PIB en el período 1998-2001 y mostraron crecimientos
mayores a partir de 2002.
Debido a la reactivación económica, el ICA pasó de representar 0,7% del PIB en promedio entre
1998 y 2002, a 0,8% en 2003 y 0,83% del PIB en 2004 13 . El impuesto predial ha presentado un
crecimiento de 10% anual desde el año 2000. En 2004 alcanzó un nivel de 0,58% del PIB, todavía
inferior al que alcanzó en 1999 (0,62% del PIB).
Por el contrario, la sobretasa a la gasolina ha exhibido una tendencia creciente desde 1999, donde
representaba el 0,3% del PIB, hasta alcanzar un nivel de 0,4% del PIB en 2004. Dicho aumento se
debe por un lado, al aumento del consumo por el auge de las ventas del mercado automotor, y por
otro al aumento del precio de los combustibles debido al desmonte de subsidios.
12
13
Creado por la Ley 488 del 24 de Diciembre de 1998
Según Núñez (2005) el impuesto de industria y comercio está positivamente relacionado con el PIB.
7
Gráfico 3: Evolución de los Impuestos Territoriales
Participación de los Impuestos sobre Total de Ingresos Tributarios
Ingresos Tributarios como porcentaje del PIB
100%
3,5%
1,4%
3,0%
80%
70%
1,2%
2,5%
50%
40%
30%
2,0%
0,8%
1,5%
1,0%
0,6%
0,5%
0,4%
20%
10%
0%
0,0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
0,2%
1998
1999
2000
2001
Año
Industria y comercio
Licores
Otros
Predial y complementarios
Cigarrillos
% PIB
1,0%
60%
% PIB
% / Ingresos Tributarios
90%
2002
2003
2004
Año
Cerveza
Sobretasa a la gasolina
Ingreso Tributario Total
Sobretasa a la gasolina
Industria y comercio
Cigarrillo Cerveza Licores
Predial y complementarios
Otros
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Por otro lado, la recuperación de los impuestos al consumo (cigarrillo, cerveza y licores), también
ha contribuido al crecimiento del recaudo territorial. Estos tres impuestos en conjunto, crecieron
11% promedio anual, aumentando de 0,82% del PIB en promedio entre 1998 y 2001, a 0,86% del
PIB en promedio entre 2002 y 2004, periodo en que crecieron 13% promedio anual.
Por último, en los años 2003-2004, también se observa un aumento significativo en los ‘Otros’
ingresos tributarios. Este rubro incluye, en orden de importancia, el impuesto de vehículos, el
impuesto de registro y anotación, el de valorización y las estampillas, entre otros. En 1999 este
rubro cae de 0,5 a 0,37% del PIB debido a la disminución en el recaudo por estampillas,
manteniéndose en este nivel promedio hasta el año 2003, cuando aumenta a 0,41%, tendencia que
se mantiene en 2004, cuando alcanza 0,44% del PIB. Este crecimiento es producto, por un lado, del
impuesto de vehículos que ha presentado un importante aumento debido al auge de las ventas del
mercado automotor, y por otro, a la creación de nuevas estampillas y la recuperación de actividades
gravadas como la construcción y el comercio (DAF, 2005).
II.3. Ingresos no Tributarios e Ingresos de Capital
Entre los ingresos no tributarios se encuentran las tasas, multas, contribuciones, los ingresos por
venta de servicios y bienes, producidos o comercializados, los rendimientos financieros y los
monopolios 14 , entre otros. Por su parte, los ingresos de capital se componen principalmente de las
transferencias para inversión y las regalías.
Los ingresos de capital y los ingresos no tributarios han seguido una senda estable como porcentaje
del PIB manteniéndose alrededor de 1,2% entre 1998-2004. Como se observa en el gráfico 2a, en
los años analizados, estos ingresos no tiene un peso significativo dentro del total de ingresos
territoriales, en 2004 no superan el 8% del ingreso total de los gobiernos locales.
Los ingresos de capital por regalías directas
Los ingresos por regalías directas, representan una importante fuente de recursos para las regiones
receptoras en particular15 . Entre 1998-2000 los ingresos por regalías representaban en promedio el
14
Ley 643 del 16 de enero de 2001. Monopolio definido como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar,
administrar, operar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar
15
En 2004 88 municipios productores y 17 departamentos recibieron regalías directas. Los datos aquí presentados se
realizaron con base en una muestra de 37 municipios y 17 departamentos.
8
8% del total de ingresos, en el periodo 2001-2003 el 10% y en 2004 alcanzaron el 12% del ingreso
total de los gobiernos locales que reciben regalías directas.
Como se muestra en el gráfico 4, los ingresos por regalías han venido aumentando desde 2002 16 . Lo
anterior se debe a que a pesar de que la producción de petróleo ha disminuido17 , el precio
internacional del crudo ha tenido un crecimiento sostenido en los últimos tres años 18 . Mientras que
entre 1998-2001 los ingresos por regalías fueron en promedio 0,4% del PIB, entre 2002 y 2004 este
ingreso aumentó a 0,6% del PIB, presentando un crecimiento de 48% entre 2002 y 2004.
Los recursos de regalías, según la Ley 141 de 1994 tienen destinación principalmente para
inversión. Como se expondrá con mayor detalle en la sección de gasto, en 2004 los gobiernos
locale s tuvieron un nivel de gasto en inversión inferior al histórico. Así, para los gobiernos locales
que reciben regalías directas los ingresos por este rubro crecieron 13%, mientras el gasto de capital
cayó alrededor de 18%19 en el año 2004.
0,9%
0,5%
0,8%
0,4%
0,7%
0,3%
0,6%
0,2%
0,5%
0,1%
0,4%
0,0%
0,3%
-0,1%
0,2%
-0,2%
0,1%
-0,3%
0,0%
% PIB
% PIB
Gráfico 4: Ingresos por regalías, gastos de capital y superávit
de las regiones receptoras de regalías directas
-0,4%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Año
Regalias +
Gasto Capital
DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
II.4. Efecto fiscal de la descentralización
Los estudios teóricos han identificado algunos posibles efectos de la descentralización sobre los
gobiernos locales. Por ejemplo, se sugiere que bajo un sistema de transferencias basado en recursos
del gobierno central, se puede generar “pereza fiscal”, donde existe una relación negativa entre los
ingresos por transferencias y los ingresos tributarios de los gobiernos locales.
Diferentes estudios realizados para el caso colombiano 20 demuestran que no existe evidencia
empírica suficiente para afirmar la existencia de pereza fiscal, así mismo, Cadena (2002) y Nuñez
(2005) 21 , encontraron que en las regiones con mayor actividad económica, la descentralización
16
Más del 95% de los ingresos por regalías directas provienen de las regalías por hidrocarburos.
Producción anual de crudo de Ecopetrol: 2001: 602 kilo barriles día (kbd), 2002: 578 kbd, 2003: 541 kbd y 2004: 528
kbd
18
WTI anual promedio (U$ por barril): 2002: 26,2, 2003: 31,1 y 2004: 41,5.
19
Departamentos Incluidos en la muestra: Arauca, Meta, Casanare, Córdoba, Guajira y Cesar, entre otros. Municipios:
Arauca, Aguazul, Yopal, Cartagena, Neiva, Barrancabermeja, Puerto Nare y Villavicencio, entre otros.
20
Sánchez, Gutiérrez y Parra (1994); Junguito, Melo y Misas (1995); Zapata, Acosta y González (2001).
21
En sus estudios Cadena (2002) y Núñez (2005) utiliza una metodología empírica de diferencias en diferencias que
permite eliminar los problemas de relaciones espúreas entre las transferencias y los ingresos tributarios. “A través del
17
9
dinamizó el recaudo de impuestos. Por consiguiente, los estudios muestran que la hipótesis de la
existencia de pereza fiscal carece de fundamento. Encuentran que el comportamiento de los
ingresos tributarios municipales mejoró simultáneamente con el aumento de las transferencias. Este
resultado rechaza la hipótesis de que el aumento en las transferencias desestimula el esfuerzo
tributario (Cadena, 2002).
Adicionalmente, una vez se controla por las tendencias propias de cada municipio, la
descentralización y, en particular, las transferencias intergubernamentales tuvieron un efecto
positivo sobre los ingresos tributarios municipales. Sin embargo, este efecto es pequeño y
diferencial según el tipo de municipio. Los municipios pequeños realizaron más esfuerzos en el
recaudo predial, mientras que los municipios más grandes enfocaron sus esfuerzos en el impuesto
de industria y comercio.
II.5. Potencial para incrementar el recaudo
La sostenibilidad de un superávit fiscal para las regiones del nivel que se observó en 2004, depende
del carácter estructural o coyuntural de sus determinantes. Sin embargo una evaluación de
sostenibilidad debe tener en cuenta en el caso de los ingresos tributarios, el margen con el que
cuentan los gobiernos locales para continuar con la tendencia creciente de los mismos.
La Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación
(DDTS, 2005) basada en la metodología de componentes principales concluye que existe espacio
fiscal para incrementar el recaudo, con base en mayor eficiencia y en particular en la actualización
de los valores catastrales, el aumento de tarifas y la recuperación de cartera morosa. Así mismo, el
DNP (2004) estima un modelo de eficiencia del recaudo tributario territorial, concluyendo que las
mejoras en eficiencia en los municipios podrían alcanzar un recaudo potencial cercano a $1 billón
(0,4% del PIB de 2005) concentrado en los municipios con mayor capacidad fiscal, mientras que los
departamentos podrían aumentar su recaudo en medio billón de pesos aproximadamente.
Así mismo Haindl (2005) concluye que es posible un mayor recaudo por parte de los gobiernos
locales si se realizan esfuerzos para aumentar el recaudo de los impuestos al consumo (cigarrillo y
licores) para alcanzar de nuevo los niveles que presentaron en el período 1987-1990 cuando
recaudaron recursos para las regiones por 1,06% del PIB.
Tabla 1: Impacto de los procesos de actualización, 2003-2004
Tipo de actualización
Solo urbano
No. de predios
Avalúos (millones)
Urbano y Rural
No. de predios
Avalúos (millones)
Antes
Después
Cambio
%
831.509
7.872.779
885.578
10.943.046
54.069
3.070.267
6,5%
39,0%
953.793
20.849.462
1.035.446
29.892.283
81.653
9.042.821
8,6%
43,4%
83
91
Fuente: DNP
análisis comparativo de las tendencias de crecimiento de las transferencias y de los ingresos tributarios municipales antes
y después de la profundización de la descentralización (1992), es posible establecer el impacto de un incremento en las
transferencias sobre los ingresos tributarios teniendo en cuenta las condiciones preexistentes en cada municipio.” (Cadena,
2002)
10
El impuesto a los licores cayó de 0,55% del PIB en 1991 (su año más alto) a 0,33% del PIB en 2003
(su año más bajo), este comportamiento se ha atribuido principalmente al contrabando (DAF22 ,
2005). Dicha tendencia, se revirtió en 2004 cuando el recaudo por licores aumentó 22% respecto a
2003, después de la aplicación de la Ley 788/2000, la cual redujo las tasas y cambió la base
gravable fijándola de acuerdo con el grado alcoholimétrico. El recaudo asociado al impuesto al
cigarrillo cayó de 0,23 a 0,07 puntos del PIB entre 1987 y 1997 para luego recuperarse y
mantenerse en alrededor de 0,13% del PIB entre 2000 y 2004. Según la DAF (2005), el
comportamiento inestable del recaudo de estos dos impuestos se debe a las ventas ilegales y las
fluctuaciones en el consumo.
Por otro lado, el segundo impuesto de mayor importancia dentro de los ingresos territoriales –el
impuesto predial- tiene aún un importante espacio para aumentar el recaudo por tres vías; primero,
implementando políticas de actualización catastral; segundo, mejorando la eficiencia administrativa;
y tercero, aumentando la tasa que actualmente se encuentra por debajo de la tasa máxima permitida
por la ley23 .
Según el Documento Conpes 3325 de 2004, el proceso de actualización municipal entre 2003 y
2004, llevó a un incremento de 43% en la base del impuesto predial, teniendo un impacto positivo
sobre el recaudo del impuesto predial (ver tabla 1). Para 59 municipios, el aumento en el recaudo
efectivo entre 2002 y 2003 fue de 27%. Incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la
revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6,5
pesos (ver tabla 2).
Tabla 2: Impacto sobre el recaudo del impuesto predial
($ millones de 2004)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Avalúo antes
Avalúo después
Cambio en el avalúo
Variación (2/1)
Recaudo efectivo anterior*
Recaudo efectivo después*
Cambio en el recaudo (6-5)
Variación 6/5
Costos de actualización
Cambio en el avalúo/ Costo (3/9)
Cambio en el recaudo/ Costo (7/9)
19.360.845
28.601.078
9.240.233
47,7%
113.387
143.938
30.551
26,9%
4.731
1.953
6,5
*Recaudo reportado por los municipios
Fuente: DNP
Se estima que si la eficiencia en el recaudo sigue mejorando, el beneficio podría aumentar a 11
pesos por cada peso invertido. El Departamento Nacional de Planeación 24 estima que para una
muestra de 824 municipios, la actualización las bases tributarias del impuesto predial, llevarían a un
aumento de 32% en el recaudo entre 2004 y 2005 mejorando el recaudo alrededor de 0,7% de PIB
de 2005.
22
Dirección de Apoyo Fiscal -DAF- (2005) Informe sobre viabilidad Fiscal de los Departamentos, Vigencia 2004.
Ley 44/1990, la tarifa será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo
avalúo.
24
“Desempeño Fiscal de los departamentos y municipios 2004”. Avances de la gestión fiscal de los mandatarios actuales,
frente a cómo recibieron las finanzas en 2003. Primer borrador, Agosto 2005.
23
11
En conclusión, el nivel territorial en los últimos 5 años ha mostrado un continuo aumento de sus
ingresos, gracias tanto a las transferencias25 como a un mayor esfuerzo de los gobiernos regionales
por mejorar su fuentes de recursos propios, permitiéndoles contar cada vez con mayores recursos
para mejorar su situación fiscal y superar la crisis financiera en que se encontraban entre 1993 y
2000.
Se espera que dicho comportamiento se mantenga e incluso mejore en el mediano y largo plazo
debido la posibilidad de aumentar los ingresos tributarios tanto por mayor eficiencia administrativa
en el recaudo como por crecimiento de la tributación de los impuestos que dependen de la actividad
económica y el crecimiento del impuesto predial gracias a la política de actualización catastral.
III. GASTOS
En la década de los noventa, simultáneamente con la profundización de la descentralización, el
gasto público territorial registra un incremento que no logró ser financiado por el creciente volumen
de transferencias, ni por la mejoría en la capacidad tributaria de las entidades territoriales. Este
desequilibrio entre ingresos y gastos del nivel territorial, exigió un importante endeudamiento local
que resultó en la mencionada crisis financiera territorial.
Los gastos de las entidades territoriales se conforman por los gastos de funcionamiento (servicios
personales, gastos generales y operación comercial), pagos de capital que incluyen la FBKF, los
pagos del servicio de la deuda y las transferencias.
La descentralización busca eliminar el problema central de la eficiencia en la provisión de servicios
públicos. De acuerdo con Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997), un servicio debe ser proveído por el
nivel de gobierno que mejor represente a la población que se beneficia de ese servicio. Así, la
provisión local puede resolver dos problemas importantes: el problema de la revelación de la
demanda (saber qué tanto ofrecer del servicio) y la eficiencia en la producción de los gobiernos (la
competencia entre gobiernos locales fomenta la eficiencia).
En búsqueda de esta eficiencia, en Colombia se expidió la ley 715 de 2001 que define la destinación
de los recursos del Sistema General de Participaciones y las competencias de las entidades
territoriales en la prestación de servicios principalmente de educación y salud26 .
Los gastos de funcionamiento, a lo largo del período analizado, presentan el mayor peso dentro de
los gastos totales de los gobiernos locales. Entre 1998 y 2000 estos representaron en promedio el
70% del gasto total, mientras que en el período 2001-2003 constituyeron el 76% y para 2004
alcanzaron una participación del 80% del gasto total (ver gráfico 5a).
Los gastos de capital, intereses y transferencias27 han disminuido su participación tanto como
porcentaje del PIB, como con respecto al gasto total. Por un lado, entre 1998 y 2000, el gasto de
capital representó el 20%, mientras que entre 2001 y 2003 disminuyó su participación dentro del
gasto total a 18%, para terminar el 2004 con una participación de 14%. Como se observa en el
25
Los ingresos por transferencias de los gobiernos locales incluye además de las transferencias del SGP, las transferencias
del nivel central y descentralizado territorial, y otras transferencias del nivel central como la sobre tasa al ACPM entre
otras.
26
El SGP se distribuye sectorialmente así: el 58,5% para educación, el 24,5% para salud y el 17% para propósito genera,
después de la deducción de 4% para asignaciones especiales como resguardos indígenas, municipios ribereños del río
Magdalena, alimentación escolar y Fonpet.
27
El gasto por transferencias incluye el pago a las cajas de compensación, aportes para salud y pensiones, ICBF y SENA,
entre otros
12
gráfico 8, esta tendencia decreciente de la participación del gasto de capital como porcentaje del
gasto total se viene presentando desde 1989.
III.1. Gasto de funcionamiento
La ley 617 de 2000 buscó contener el aumento del gasto territorial poniendo limites a los gastos de
funcionamiento basados en los ingresos corrientes de libre destinación de los gobiernos locales,
evitando así que estos gastos continuaran creciendo más rápidamente que los ingresos con los que
debían ser financiados.
Como se observa en el gráfico 5b, el gasto de funcionamiento ha mantenido una tendencia creciente
a lo largo del periodo 1998-2004 como porcentaje del PIB sin embargo, el gráfico 6 muestra que
este crecimiento ha presentado una desaceleración en el periodo 2000-2004.
Gráfico 5: Evolución del Gasto Territorial
9,0%
90%
8,0%
80%
7,0%
0,7%
0,6%
0,5%
70%
50%
40%
5,0%
0,4%
4,0%
0,3%
30%
3,0%
20%
2,0%
10%
1,0%
% PIB
6,0%
60%
% PIB
% / Gasto Total
100%
0,2%
0%
0,1%
0,0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,0%
2004
1998
1999
2000
Año
Funcionamiento
Gastos de Capital
2001
2002
2003
2004
Año
Intereses
Transferencias
Gastos Totales
Funcionamiento
Gastos de Capital
Intereses
Transferencias
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Este comportamiento se debe principalmente a que este rubro incluye, además del funcionamiento
propio de las alcaldías y gobernaciones, el gasto en salud y educación que realizan los gobiernos
centrales territoriales con recursos del SGP. Como se mencionó en el análisis de los ingresos, por
mandato constitucional, las transferencias que por este concepto hace la Nación a los gobiernos
territoriales han seguido una senda creciente, con una tasa de crecimiento de alrededor de 10%
anual, lo que se traduce en un crecimiento proporcional del gasto.
Gráfico 6: Gasto de funcionamiento
6,5%
6,0%
% PIB
5,5%
5,0%
4,5%
4,0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Año
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
La desaceleración en la tasa de crecimiento del gasto en funcionamiento se fundamenta por un lado,
en la ley 617 de 2000 que ordenó los criterios de gasto, estableciendo límites sujetándolo a los
13
ingresos corrientes de libre destinación 28 . Esta ley otorgó a los gobiernos locales un plazo entre
2001 y 2004 para alcanzar los porcentajes permitidos por la ley. El gasto de funcionamiento de los
departamentos y municipios durante cada vigencia fiscal no podrán superar, como proporción de los
ingresos de libre destinación, los siguientes límites:
Tabla 3: Límites del gasto
MUNICIPIOS
Categoría
Límite
Especial
Primera
Segunda y Tercera
Cuarta, quinta y sexta
50%
65%
70%
80%
DEPARATAMENTOS
Categoría
Límite
Especial
Primera
Segunda
Tercera y cuarta
50%
55%
60%
70%
Fuente: Ley 617 de 2000
Como se observa en el Gráfico 7 a y b, en el período 1995-1999, los gastos de funcionamiento de
los departamentos pasaron de representar 62% a ser más del 80% del ingreso corriente, tendencia
que se revirtió a partir de la expedición de la ley. En el año 2000, la proporción gastos de
funcionamiento sobre ingresos corrientes, empezó a disminuir hasta alcanzar el 72% en 2004. Los
municipios han mantenido una participación estable del gasto de funcionamiento como proporción
de los ingresos corrientes en un nivel inferior a 70%.
Gráfico 7: Gasto de funcionamiento como proporción de los ingresos corrientes
Gastos / Ingresos Corrientes (%)
Departamentos
Gastos / Ingresos Corrientes (%)
Minicipios
85
80
80
70
60
75
50
%
%
70
40
65
30
60
20
55
10
50
0
1990 1991
1992 1993
1994 1995 1996
1997 1998
1999 2000
2001
2002 2003
2004
1990
1991
1992 1993
1994
1995
1996 1997
1998
1999 2000
2001
2002 2003
2004
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Así mismo, como se mencionó, la restricción que impuso el Acto Legislativo 01 de 2001 al
crecimiento de las transferencias del SGP, también limita el gasto atándolo a una formula estable de
crecimiento. Lo anterior permitió la desaceleración del crecimiento de los gastos de
28
Para efectos de lo dispuesto en la ley 617 de 2000, se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos
corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo
a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la
ley orgánica de presupuesto.
14
funcionamiento, que pasaron de una tasa de crecimiento nominal anual promedio de 33% entre
1992 y 1999 a una tasa de crecimiento promedio de 14% en el periodo 2000-2004.
III.2. Gasto en Intereses
El gasto de intereses también disminuyó su participación dentro del gasto total, pasando de 7% a
4% en promedio entre los periodos 1998-2000 y 2001-2003, terminando el año 2004 con una
participación de 3% (ver gráfico 5a).
La caída en el gasto de intereses se debe principalmente a la puesta en marcha de la Ley 358,
orientada a regular el endeudamiento público subnacional en función de la capacidad real de pago.
Como complemento a esta Ley, se establecieron reglas de disciplina y responsabilidad fiscal. La
Ley 550 de 1999 estableció los procedimientos para la reestructuración de la deuda de las entidades
y la Ley 781 de 2002 autorizó el uso de los recursos del FAEP para ser usados en el saneamiento
fiscal de las entidades territoriales, teniendo un impacto positivo sobre el comportamiento del pago
del servicio de la deuda 29 .
Lo anterior contribuyó a una caída significativa del pago de intereses, no sólo por la disminución de
la deuda, sino también por la recuperación de mejores condiciones tanto en tasas de interés como en
plazos para el nuevo endeudamiento (DAF, 2005). La vida promedio del portafolio ha crecido de
3.3 a 8.4 años y el spread de la tasa de interés se redujo 200 puntos básicos entre 2000 y 2004. Los
gobiernos locales pasaron de pagar, por concepto de intereses de deuda pública 0,54% del PIB en
promedio entre 1998 y 2000 a pagar 0,3% del PIB entre 2001 y 2003 y 0,24% del PIB en 2004 (ver
gráfico 5b).
III.3. Gasto de Capital
El pago de capital ha mantenido una tendencia decreciente como porcentaje del PIB. Entre 1998 y
2000 representaba en promedio 1,4%, mientras que en el periodo 2001-2003 alcanzó el 1,3% y
finalizó el 2004 con un nivel históricamente bajo de 1,1% del PIB.
Una interpretación de este hecho puede ser que el menor gasto en inversión responde a los ciclos
políticos. Como vemos en los gráficos 8 y 10 a y b, en el primer año de cada gobierno en el nivel
local30 , marcado con una línea vertical, se observa una caída sustancial tanto del crecimiento anual
del gasto de capital como de su participación como porcentaje del PIB. El gráfico muestra como a
su vez el gasto total se ve afectado por la caída del gasto de capital ya que al igual que este,
experimenta caídas recurrentes en el primer año de gobierno.
En 1990, 1992 y 1995, el gasto de capital cae 0,1 puntos del PIB respecto al año inmediatamente
anterior, mientras que a partir de 1998 ésta tendencia se agudiza, ya que en 1998 cae 1% del PIB,
mientras que en 2001 cae 0,5% del PIB y en 2004 se reduce 0,4% del PIB. En 2004 el gasto de
capital decreció 18% alcanzando 1,1% del PIB, nivel significativamente inferior al promedio
histórico (1,5% 31 ).
29
A Junio de 2005 el desahorro extraordinario del Faep ha sido alrededor de $290 mm.
Primeros años de gobierno de las alcaldías y gobernaciones: 1990, 1992, 1995, 1998, 2001 y 2004.
31
Promedio en el periodo 1993-2003.
30
15
Gráfico 8: Ciclo político del presupuesto: participación del
Gasto de Capital en el Gasto Total
Línea de tendencia
Gasto de Capital / Gasto Total
35%
% / Gasto Total
30%
25%
20%
15%
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
10%
Año
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Esta caída se debe a que en 2004 los gobiernos locales realizaron, por primera vez, la armonización
del presupuesto con el Plan de Inversión presentado en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante.
Lo anterior, llevó a un importante rezago en la ejecución de la inversión. Se espera que este hecho
se revierta en 2005 y 2006, siguiendo el comportamiento histórico del ciclo político del presupuesto
(CPP).
Gráfico 9: Regionales y Locales: Déficit/Superávit
0,5
0,5
0,4
% del PIB
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,0
ITRIM
2TRIM
2004
ITRIM
2TRIM
2005
Fuente: Banco de la República y Confis
Para el primer semestre de 2005 el superávit fiscal del sector de regionales y locales fue de $1,7
billones superior en $71 mm al de 2004. Sin embargo el superávit para el segundo trimestre de 2005
fue inferior en $344 mm al del mismo período de 2004 (ver gráfico 9). Lo anterior se debe a que
entre el primer semestre de 2004 y 2005, el crecimiento de los ingresos totales estuvo alrededor de
8% mientras que se observa un crecimiento de los gastos totales de 13,5% jalonado por la
reactivación de la ejecución de los gasto de capital, los cuales crecieron en el primer semestre de
2005 a una tasa superior al 50% respecto al primer semestre de 2004 32 .
Debido a que el aumento desmesurado del gasto público y del déficit pueden menoscabar, en lugar
de mejorar, las probabilidades de ser reelectos, Drazen y Eslava (2004) demuestran que el ciclo
político del presupuesto puede manifestase con mayor fuerza en un cambio en la composición, que
en el tamaño del gasto gubernamental. De esta forma, se realiza un mayor gasto en rubros visibles
como la inversión en infraestructura, que beneficien a un mayor número de votantes, a expensas de
otro tipo de gasto menos visible.
32
Datos calculados a partir de las Cuentas Presupuestales de la Contaduría General de la Nación.
16
Gráfico 10: Ciclo político del presupuesto
2,5%
80%
8,0%
2,3%
60%
2,1%
7,0%
1,5%
5,0%
% PIB
6,0%
1,7%
% PIB
Crecimiento %
1,9%
1,3%
40%
20%
0%
4,0%
1,1%
-20%
0,9%
3,0%
0,7%
-40%
0,5%
2,0%
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gastos de Capital
Gastos de Capital
2003 2004
Año
Año
Gasto Total
Gastos Totales
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
En Colombia el efecto de los ciclos políticos del presupuesto (CPP) se manifiesta en el cambio de la
composición del gasto. Como se observa en el gráfico 8, usualmente en el último año de gobierno el
gasto de capital aumenta su participación dentro del gasto total, mientras que en el primer año de
gobierno, su participación disminuye.
Sin embargo, los CPP, también tienen un efecto sobre los resultados fiscales. Debido a que el gasto
de capital es más flexible que el de funcionamiento, en el gráfico 10 a y b se observa una
estacionalidad en la cual el gasto de capital, y por consiguiente el gasto total, se contrae en el primer
año de gobierno, mientras la administración entrante ajusta, y aprueba su plan de desarrollo, para
luego aumentar progresivamente, concluyendo con mayores niveles de inversión y gasto total al
finalizar el período de gobierno.
Como consecuencia del moderado crecimiento del gasto de funcionamiento, y de la caída del pago
de intereses y del gasto de capital, como muestra el gráfico 5, el gasto total ha mantenido una
tendencia estable entre 1998 y 2003, presentando una caída notable en 2004. En el período 19982000 los gastos totales de las entidades territoriales mantuvieron una participación como proporción
del PIB de 7,3% en promedio, mientras que entre 2001 y 2003 crecieron iniciando el periodo en
7,1% del PIB y finalizándolo en 8% del PIB. Este crecimiento se debió al aumento del gasto en
funcionamiento, el cual creció 0,5 puntos del PIB. Finalmente en 2004 el gasto total cayó a 7,8%
del PIB debido principalmente a la caída de 0,4% del PIB del gasto de capital y a una reducción de
0,1% del PIB en el pago de intereses.
IV. BALANCE FISCAL
Gráfico 11: Balance Fiscal de los Gobiernos Locales
25.000.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
15.000.000
500.000
0
10.000.000
-500.000
Déficit/Superávit
($ millones)
Ingresos y Gastos
($ millones)
20.000.000
5.000.000
-1.000.000
0
-1.500.000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Año
INGRESOS
GASTOS
G. DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
17
El superávit progresivo de los gobiernos locales, tiene como componentes estructurales, los efectos
de la organización de las finanzas públicas territoriales. El conjunto de medidas adoptadas para
superar el desbalance estructural de las finanzas territoriales, afectaron el ingreso, el gasto y el
endeudamiento, dando herramientas a los gobiernos locales para incrementar y mejorar sus fuentes
de ingresos y a la vez, restringiendo el gasto y el endeudamiento de manera que no excedie ran su
capacidad financiera. Lo anterior tendrá un efecto positivo en el superávit fiscal en el corto y
mediano plazo gracias a la racionalización de los gastos de funcionamiento, capital y la disminución
del pago de intereses y transferencias.
Como muestra el gráfico 12 b, desde 2001 los ingresos totales de los gobiernos territoriales han
mantenido una senda creciente y estable como proporción del PIB. Observamos que el 2004 no fue
un año particularmente alto, razón por la cual se concluye que el crecimie nto de los ingresos es un
componente estructural del superávit exhibido por los gobiernos locales y que adicionalmente como
se expuso en la sección de ingresos, aún hay espacio para que el recaudo siga mejorando.
Observamos que por el lado del gasto el componente estructural del ajuste fiscal se fundamenta en
que éste ha mantenido una senda creciente moderada y restringida por ley, que ha permitido su
estabilización frente a las fuentes de ingreso. Sin embargo, como se mostró, en el año 2004 se
presentó un superávit extraordinario debido a factores coyunturales como un menor gasto de capital,
como resultado, en parte, del ciclo político del presupuesto (CPP). Así mismo, la presencia de
ingresos extraordinarios para los gobiernos que reciben regalías directas, explica parte del resultado
fiscal de 2004.
Por consiguiente , es de esperar que en el corto y mediano plazo, los gobiernos locales continúen
exhibiendo resultados fiscales positivos aunque inferiores al presentado en 2004, debido al
componente coyuntural de los ingresos y de los gastos en dicho año.
Gráfico 12: Ingresos y Gastos de los Gobiernos Locales
25.000.000
10,0%
9,0%
20.000.000
8,0%
6,0%
% PIB
$ millones
7,0%
15.000.000
5,0%
4,0%
10.000.000
3,0%
2,0%
5.000.000
1,0%
0,0%
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1998
1999
2000
INGRESOS
2001
2002
2003
2004
Año
Año
GASTOS
INGRESOS
GASTOS
a
b
Fuente: Cálculos Propios a partir de información Banco de la República
Manteniendo estable el crecimiento de los ingresos, como proporción del PIB, sujetando el
crecimiento del gasto de funcionamiento al 70% como proporción de los ingresos corrientes y
aumentando el gasto de capital a sus niveles históricos (1,5% PIB), se estima que el sector de
Regionales y Locales puede mantener en el mediano plazo niveles de superávit de 0,7% del PIB,
fluctuando alrededor de este nivel de acuerdo a los factores coyunturales de los ciclos políticos del
presupuesto.
18
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