50-V-97. Vairo vrs. Dirección General de Impuestos Internos SALA

50-V-97. Vairo vrs. Dirección General de Impuestos Internos
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: Antiguo Cuscatlán, a las doce horas del día veintidós de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho.
El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el doctor Mauricio
Méndez Garay, de sesenta y cuatro años de edad al inicio del proceso, abogado y del
domicilio de la ciudad de San Salvador, en carácter de apoderado general judicial de la
señora SOFIA VAIRO BIZZARRO DE PITTA, entonces de cuarenta y siete años de edad,
de oficios domésticos y de ese mismo domicilio, en el que impugna de ilegal la resolución
pronunciada por la Dirección General de Impuestos Internos, a las once horas treinta
minutos del día trece de junio de mil novecientos noventa y siete, por medio de la cual
declaró sin lugar la nulidad solicitada respecto de la notificación practicada por edicto, a las
ocho horas quince minutos del día diez de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
Han intervenido en el presente juicio la parte actora en la forma antes mencionada, la
autoridad demandada y la licenciada María de los Angeles Córdova de Campos, mayor de
edad, abogado y del domicilio de la ciudad de San Salvador, en su carácter de Agente
Auxiliar delegada por el señor Fiscal General de la República.
LEIDO EL JUICIO, Y;
CONSIDERANDO:
I.- La demanda de fs. 1 y siguientes básicamente dice: Un gestor de cobros de la Dirección
General de Tesorería, comunicó a la contribuyente Sofía Vairo Bizarro de Pitta, que
adeudaba cierta suma de dinero en concepto de Impuesto Sobre Transferencia de Bienes
Raíces y accesorio, sin indicarle su procedencia; pero sí le advirtió que debía cancelar dicha
suma para evitar su cobro en forma judicial. Como ignoraba la existencia de diligencias
relativas con la determinación del tributo objeto de cobro, investigó, y la Dirección General
Tributaria le informó que la obligación tributaria se había determinado mediante resolución
- de las once horas del día veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y cinconotificada por edicto, porque no se había señalado lugar para oír notificaciones y no tener
domicilio conocido. Que del examen a dicha notificación se constató que esta era nula, ya
que la señora Bizarro de Pitta tiene domicilio conocido en los registros de esa oficina; por
tal motivo y sin subsanar el vicio, solicitó mediante escrito que presentó el día veinte de
febrero de mil novecientos noventa y siete, que se declarara nula tal notificación, bajo el
argumento que las diligencias relativas a la liquidación del impuesto había sido de oficio, es
decir, sin declaración que la motivara y sin notificar los autos de sustanciación, lo que la
mantuvo ignorante de dichas diligencias y en consecuencia la privó de la oportunidad de
señalar lugar en donde se le diera noticia oficial de todas las providencias..
No obstante lo antes manifestado, la petición fue declarada sin lugar por sostener esa
oficina, que no tiene facultades para ese efecto, ya que esa figura jurídica -nulidad- no se
contempla en sus leyes especiales, y que de conformidad con el Art. 1115 Pr. C. es función
exclusiva del Órgano Judicial, cuando proceda de conforme al Art. 1554 C.
La tesis sustentada por dicha oficina fiscal además de confundir las nulidades procesales,
pretende en forma intencional desconocer la función supletoria del Código de
Procedimientos Civiles a situaciones procesales no reguladas en leyes especiales, con
fundamento en la doctrina conocida por el principio de la unidad hermética del derecho.
Que la supletoriedad se explica, porque todas las leyes secundarias desarrollan los
principios contenidos en la Constitución y en su aplicación se complementan entre sí para
conformar el ordenamiento jurídico vigente. Por ello es que las nulidades se declaran en
materia administrativa cuando no están regulas en Ley especial, en aplicación del Derecho
común, para el caso el Código de Procedimientos Civiles. Sino existiera la aplicación
supletoria, las leyes especiales serían voluminosas, porque tendrían que regular
instituciones jurídicas - desarrolladas magistralmente en el Código Civil y en el
Procedimientos Civiles- que constituirían repetición estéril de conceptos, que en vez de
ayudar a su interpretación y aplicación, confundirían e introducirían un caos jurídico. Que
la oficina tributaria, sí tiene facultad y obligación de declarar la nulidad solicitada, pues fue
ella quién practicó la diligencia viciada, y dentro de su accionar administrativo es el ente
competente para subsanarla y mandarla a reponer desde el primer acto válido, en aplicación
al Art. 28 de la Ley de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Raíces. Que la excusa de no
estar facultada para declarar nulidades, sería un medio fácil para violar el derecho de
audiencia y de propiedad, pues bastaría notificar por edicto el acto administrativo ilegal, a
efecto de que el contribuyente ignorara su existencia y así poderlo despojar de sus derechos
y bienes, sin darle la oportunidad de defenderse.
II. La demanda anterior fue admitida, se tuvo por parte al doctor Mauricio Méndez Garay
en el carácter que compareció, y se pidió informe a la Dirección General de Impuestos
Internos, para que dentro de cuarenta y ocho horas se pronunciara sobre la existencia del
acto atribuido en su contra; no se decretó la suspensión del acto porque es de aquellos que
no producen efectos positivos. Rendido que fue afirmativamente, se solicitó un nuevo
informe en el que expresara las razones de legalidad respecto del acto impugnado, a su vez
se ordenó notificar la existencia de este proceso al Señor Fiscal General de la República,
para los efectos del Art. 13 de la L.J.C.A.
El citado informe de la autoridad demandada corre agregado a fs. 14 y siguiente, en el cual
esencialmente manifestó:
Que en aplicación del Art. 28 de la Ley de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Raíces,
se consultó en lo referente al Derecho Común de donde se estableció su incompetencia para
declarar la nulidad de la notificación solicitada. Que en el caso cuestionado, no se atacó el
fondo de definir si efectivamente existía nulidad o no del acto administrativo realizado por
esta oficina, y ésta en ningún momento ha reconocido que dicha actuación sea nula, como
lo afirma el apoderado de la demandante. El pronunciamiento y el respectivo estudio no se
realizó, precisamente por no tener facultad esta oficina para ello, y no se aborda en esta
oportunidad por no ser punto alegado por el demandante. Sin embargo, aún cuando dicho
acto se hubiese estimado erróneamente nulo por el mencionado apoderado, ya existe
pronunciamiento de Sala de lo Contencioso, en el sentido que las notificaciones defectuosas
sólo pueden surtir efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan que ha tenido conocimiento de la misma o desde el momento en que interponga
el recurso procedente. En razón a lo expuesto, la contribuyente en mención al conocer de la
deuda que tiene con el Fisco y presentar escrito a esta Dirección General por medio de su
apoderado el día veinte de febrero de mil novecientos noventa y siete, desde esa fecha le
hubiese comenzado a surtir efectos la notificación antes aludida, aún cuando el acto
efectuado se enmarca dentro del marco legal de las notificaciones por edicto; de lo cual se
entiende, que el plazo para interponer cualquier recurso a la fecha, ha expirado.
Se tuvo por agregada la credencial con el escrito presentado por la Licenciada María de los
Angeles Córdova de Campos, en carácter de Agente Auxiliar delegada por el Señor Fiscal
General de la República, a quien ese concepto se le dio intervención en el proceso.
III. En razón que la controversia suscitada versa sobre la aplicación de la ley, y por haberse
justificado los hechos con el informe rendido por la autoridad demandada, se omitió el
término de prueba y se corrió traslado a la Dirección General de Impuestos Internos, para
que presentara su alegato, quién reiteró, que esa Dirección General no tiene facultad para
declarar la nulidad de sus actos, por no contemplarse esa figura en la ley especial, y que esa
oficina en ningún momento ha reconocido la nulidad de esa notificación.
Por su parte el apoderado de la parte actora al presentar su respectivo alegato, hizo énfasis
en que su alegación recae sobre la violación al derecho de audiencia de su poderdante,
mediante el acto dictado por dicha autoridad por el cual se pretende privar de sus bienes a
través de una tasación que amenazan cobrarla judicialmente, sin haberle dado oportunidad
de defenderse. Que para resolver el presente caso, estima necesario tomar en cuenta los
presupuestos: existencia del acto reclamado, titularidad del derecho subjetivo y agravio
personal y directo en el patrimonio de su representada. En relación al primero y segundo
presupuestos constan en el expediente administrativo y en cuanto al tercero se concreta en
la tasación del impuesto que se está cobrando. Posteriormente mediante escrito que
presentó el día doce de diciembre de mil novecientos noventa y siete, aclaró: que lo
discutido en el presente juicio, es la violación del derecho de audiencia de su poderdante, y
no a quien corresponde declarar la nulidad cometida como lo pretende la autoridad
demandada. Que las razones por las cuales se notificó por edicto, no es la falta de
declaración del impuesto respectivo, como lo sostiene la oficina fiscal, sino por no haber
señalado lugar para oír notificaciones ni tener domicilio conocido en esta ciudad. Al
respecto señala - el demandante- que su defendida en ningún momento tuvo conocimiento,
ni se le proporcionó la oportunidad de señalar lugar para oír notificaciones; que esa oficina
tiene los medios y la información pertinente en los distintos registros que lleva por las
Declaraciones de Impuestos sobre la Renta y del Pago a Cuenta, NIT e IVA en donde
aparece la dirección de la contribuyente.
Finalmente la Agente Auxiliar delegada por el Señor Fiscal General de la República,
presentó su alegato y en lo relativo a que si la autoridad demandada es competente para
declarar la nulidad solicitada manifestó, que la legislación es clara y precisa cuando dice
que las nulidades deben estar expresamente determinadas en la Ley, Art. 1115 y 1122 del
Pr. C.
IV.- El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia y de conformidad con el Art. 32 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ésta recaerá sobre los puntos
cuestionados.
El acto objeto impugnado en este proceso, es la resolución emitida por la Dirección General
de Impuestos Internos, a las once horas treinta minutos del dia trece de junio de mil
novecientos noventa y siete, mediante el cual declaró sin lugar la nulidad del acta de
notificación por edicto de las ocho horas quince minutos del día diez de noviembre de mil
novecientos noventa y cinco, solicitada por la parte demandante.
Antes de proceder al examen de la pretensión planteada resulta necesario hacer la siguiente
aclaración.
De conformidad con el Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
corresponde a esta Sala el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con
la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Con fundamento en el anterior precepto legal y la aclaración a través de fallos anteriores de
este Tribunal, el expresado término "actos de la Administración Pública" se limita a la
categoría de actos administrativos, entre cuyas características se encuentra la unilateralidad.
Por tal motivo, no obstante que las partes y la representación Fiscal en el desarrollo del
proceso orientan sus argumentos hacia el acto de la notificación, cuya nulidad declaró sin
lugar la Dirección General de Impuestos Internos, esta Sala no entrará a valorar las
imputaciones ni las justificaciones de dicho acto, es decir, al acto de la notificación, sino
solamente a confrontar el acto administrativo impugnado a la luz de la ley aplicable, para
luego concluir en sentencia definitiva declarando su legalidad o ilegalidad, dependiendo si
el acto ha sido emitido en ejercicio de potestades y si éstas se encuentran contenidas en la
Ley.
Para realizar tal análisis, debe tenerse como base -tal como se ha sostenido en otras
ocasiones-, que la Administración Pública se encuentra sometida al principio de legalidad,
en virtud del cual sólo puede actuar cuando la Ley la faculte, ya que toda actuación
administrativa debe presentarse como un poder atribuido previamente por la ley, por ella
delimitado y construido.
En nuestro ordenamiento jurídico, este principio se encuentra recogido en el Art. 86 inciso
final de la Constitución, el cual señala que: "los funcionarios del gobierno son delegados
del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley".
Lo anterior implica que la Administración Pública puede única y exclusivamente dictar
actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, de esta manera
instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. Por tanto, aquellos actos que en su
procedimiento de creación omitan el anterior trinomio, resultarán ilegales.
Lo antes expuesto significa que al ser atribuida determinada facultad a un órgano de la
Administración, éste se convierte en el único competente (ya sea en razón de la materia,
territorio, grado, cuantía o tiempo) para ejecutar la función asignada.
En el caso particular, la parte actora sostiene que la Dirección General de Impuestos
Internos tiene la obligación de declarar la nulidad de la notificación, porque fue ella quién
la practicó. Lo anterior en aplicación a las normas de interpretación contenidas en el Art. 28
de la Ley de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Raíces.
La Administración Tributaria refuta dicho argumento, razonando que la Ley especial - Ley
de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Raíces- no le atribuye facultad para declarar la
nulidad de sus actos. Que en atención al Art. 30 que cita la parte demandante recurrió al
Derecho común y según los Arts 1115 Pr. C y 1554 C. la materia de nulidades se remite al
Órgano Judicial.
De las alegaciones que anteceden se colige, que el punto central del presente juicio, se
contrae a establecer si la Dirección General de Impuestos Internos es competente para
declarar la nulidad del acto de notificación ha que hace referencia la parte actora.
La Ley de Impuesto sobre Transferencia de Bienes Raíces, normativa aplicable al supuesto
que originó el acto de liquidación de impuestos y accesorios, cuya notificación del mismo
fue la que generó la petición de nulidad, no hace referencia a la figura de la "nulidad" que
pudiese existir en las actuaciones relacionadas con dicho impuesto.
El Art. 28 de la ley que cita la parte actora como fundamento para que la Dirección General
esté obligada a conocer sobre la nulidad de sus actos como el que solicita, reza así: " En la
interpretación de las disposiciones de esta ley, se atenderá de preferencia al fin de las
mismas, y a la propia naturaleza del derecho tributario. Sólo cuando no sea posible fijar por
la letra o por su espíritu, el sentido o alcance de las normas, conceptos o términos de las
disposiciones antedichas, podrá recurrirse a las normas, conceptos y términos del derecho
común".
El texto legal antes mencionado, no atribuye facultad alguna a la Dirección General de
Impuestos Internos para declarar la nulidad que se solicitó, ya que como anteriormente se
dijo, la ley no incorpora el instituto de la nulidad. En efecto, tal disposición habilita a la
Administración Tributaria para acudir en forma supletoria al derecho común para la
interpretación de las disposiciones, conceptos o términos contenidos en dicho marco legal,
pero sólo para aquellos casos en que por su letra o su espíritu no logre definir el sentido o
alcance de los mismos.
De lo anterior resulta que la Dirección General no podría en base a tal disposición declarar
la nulidad de sus actos, ya que dicha ley tributaria no incorpora la figura de la nulidad.
Por otra parte, de conformidad con el Art. 1115 Pr. C., la nulidad debe ser prescrita por la
ley. Esta regla constituye el principio de especificidad, el cual exige que el primer requisito
para la declaración de las nulidades es que el acto procesal se haya realizado en violación
de prescripciones legales sancionadas con pena de nulidad.
De lo antes expuesto se concluye, que en el caso particular la Ley de Impuesto sobre
Transferencia de Bienes Raíces no atribuye facultad a la Dirección General de Impuestos
Internos para declarar la nulidad de sus actuaciones, por consiguiente lo actuado en el
presente caso es legal.
Como anteriormente se mencionó, la competencia de los órganos de la Administración
Pública, debe ser conferida por la ley, lo que implica que las facultades serán expresa y
taxativamente señaladas por el legislador, y lo que no se encuentre enmarcado como
atribución les está prohibido.
Sin perjuicio de lo anterior, y como un comentario respecto del acto de notificación cuya
nulidad fue solicitada y declarada sin lugar, este Tribunal hace las siguientes acotaciones:
Los actos administrativos, tal como lo señalan diversos tratadistas del Derecho, pueden ser
visualizados desde dos puntos de vista independientes: la validez y la eficacia de éstos.
En razón de la ejecutoriedad todos los actos administrativos, son capaces de producir sus
efectos sin necesidad de la concurrencia de una declaración de autoridad distinta a la que
dicta el acto.
Respecto del inicio de la producción de los efectos del acto, la doctrina establece que
mientras los que benefician al administrado producen sus efectos desde que son dictados,
aquellos que le perjudican y disminuyen su esfera jurídica, comienzan a producirlos a partir
del momento en que son notificados.
Hecha la anterior aclaración, siendo que el acto de liquidación del impuesto y el
establecimiento de una multa, - objeto de la notificación- afecta los intereses del
destinatario ya que implica el pago de cierta cantidad de dinero, este produce sus efectos
desde su notificación.
La naturaleza de la notificación, es la de un acto de comunicación, ya que por ese medio se
informa al administrado el contenido de otro acto dictado con anterioridad con el cuál éste
tiene cierta relación. Su finalidad es dar a conocer el acto o resolución de que se trata, pues
de esa manera se posibilita la defensa de los derechos o intereses que se cuestionan.
De ahí, que la notificación va más allá de pretender dar a conocer el acto, ya que en el caso
que el destinatario del mismo no esté de acuerdo, está facultado para hacer uso de las
acciones que estime convenientes. En otros términos, puede ejercer su derecho de defensa.
Por su importancia, el legislador la reviste - la notificación- de una serie de formalidades
para que ésta pueda llevarse a cabo y que es obligación el cumplimiento de las mismas para
lograr su objetivo, el cual no es otro, que el destinatario tenga pleno conocimiento del acto
en cuestión.
Desde esa perspectiva podemos afirmar, que la validez de un acto de notificación debe
juzgarse atendiendo a la finalidad a que está destinado, es decir, que aún cuando exista
inobservancia sobre las formalidades, pero sí el acto logra su fin éste es válido y no podría
existir nulidad. En ese sentido, este Tribunal ha declarado en múltiples resoluciones que si
las formalidades que revisten las notificaciones no se cumplen debidamente, pero el
particular tiene pleno conocimiento de la resolución, esa notificación es válida, y como
consecuencia el acto es eficaz.
Contrario sensu, si por la inobservancia de ciertas formalidades el acto de la notificación no
cumplió con su propósito, esa notificación no es válida y por ende el acto o resolución no
produce ningún efecto contra el interesado, pues precisamente la notificación aplaza el
comienzo de la eficacia del acto.
Y es que la eficacia del acto, entendida como la producción de los efectos que le son
propios, además de dar certeza al interesado, también permite la oportunidad de romper la
presunción de validez de que gozan los actos de la Administración Pública, mediante su
impugnación ya sea en sede administrativa a través de los recursos o por la vía
jurisdiccional.
Recapitulando, si la notificación de un acto administrativo - desfavorable o de gravamen- se
realizó incumpliendo alguna formalidad prevista en el ordenamiento jurídico y en
consecuencia no alcanzó su finalidad, esto acarrea una doble consecuencia, por un lado, esa
notificación resulta defectuosa, por adolecer de vicios de forma; y por otra, tal circunstancia
condiciona que el acto administrativo que se procuró notificar no produciría sus efectos
jurídicos y al destinatario no le comenzaría a correr el plazo para la interposición de los
recursos pertinentes.
En concordancia con lo anterior, el tratadista Eduardo García de Enterría, manifiesta que :
"una notificación defectuosa surtirá efectos a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución - objeto de la
notificación- o interpongan el recurso procedente"; pues como es sabido, la invalidez o
irregularidad de la notificación se subsana o convalida, cuando el particular ha tenido
conocimiento de la resolución.
En el presente caso, a juicio de la parte actora, el acto de la notificación es nulo, ya que no
se hizo en la forma que ella considera; sin embargo según se observa del escrito de
demanda, la contribuyente tuvo conocimiento del acto de liquidación como consecuencia
del cobro de los impuestos tasados. En tal virtud, debió acudir directamente al Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos a interponer el recurso de apelación, ya que como
antes se dijo: una notificación defectuosa no produce efectos y al destinatario no le
comenzaría a correr el plazo para la interposición de los recursos pertinentes.
Ahora bien, en el supuesto que el Tribunal de Apelaciones no hubiese reconocido los
efectos de la notificación considerada irregular, el contribuyente tenía la oportunidad de
impugnar judicialmente la decisión de dicho Tribunal así como el acto de la notificación.
Dentro de este contexto, y por incidir negativamente al particular la resolución que
pronunciara el Tribunal de Apelaciones, al no reconocer una notificación irregular para la
admisión del recurso, sólo en ese supuesto, esta Sala hubiese entrado a valorar directamente
el fondo de lo discutido sobre dicha notificación, para calificar en base a la normativa
aplicable si ésta era legal o ilegal. Sin embargo al no darse en el presente caso las
circunstancias antes dichas, es que este Tribunal no entró a valorar las mismas.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y en los Arts. 421,427 y 1115 Pr. C.; 31,
32, y 53 de la L.J.C.A. a nombre la República, la Sala FALLA: a) Declárase legal la
resolución pronunciada por la Dirección General de Impuestos Internos, a las once horas
del día trece de junio de mil novecientos noventa y siete, mediante la cual declaró sin lugar
la nulidad de la notificación solicitada. b) Condénase en costas a la parte actora conforme al
Derecho Común; c) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia
a la autoridad demandada, y d) Remítase el expediente administrativo a su oficina de
origen.. NOTIFÍQUESE. ---M. ALF. BERNAL SILVA---J N R R---ARONETTE DIAZ--F. J. RETANA.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---C. DURAN---RUBRICADAS.
CAS50V97.99