planificación de las ciudades del presente, el urbanismo en

 PLANIFICACIÓN DE LAS CIUDADES DEL PRESENTE, EL URBANISMO EN EXPANSIÓN Dora Guadalupe Guzmán Esquer Ingeniero Civil (Universidad de Sonora, México) Doctoranda en Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente Universidad Politécnica de Madrid RESUMEN La expansión de la población ha cambiado la forma y el sentido en el cual se planifica una ciudad. Los países desarrollados han presenciado una “explosión de movilidad”, ¿pero qué hacer para satisfacer sus necesidades?, pues bien aquí es donde entra el concepto de Urbanismo al cual daré el significado de los conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las urbes, esto también abarca los espacios externos a las poblaciones, ocupándose de la ordenación del territorio. Esto nos lleva a otra interrogante, ¿qué es la ordenación del territorio?, según G. Saenz de Buruaga, “es el estudio de la transformación óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes”. Los estudios y la planificación urbana precisan devolver a la ciudad sus contenidos más valiosos, adoptando un enfoque integrado que abarque a todos los aspectos que en espacio urbano interactúan, y sus relaciones con el entorno regional. Es por esto que para reformular el presente y diseñar el futuro, las decisiones precisas deben pensarse hoy. Dora Guzmán Página 1 ‐Comunicación Completa‐ PLANIFICACIÓN DE LAS CIUDADES DEL PRESENTE, EL URBANISMO EN EXPANSIÓN La teoría y costumbre de diseño urbano mayormente han sido desarrolladas en el contexto de las economías enriquecedoras de Europa, América del Norte y Australia. Este asunto se ocupa de una cierta cantidad de los retos urbanos del diseño. Gran parte de estos países en todo el mundo su población urbana vive en regiones experimentando un rápido crecimiento disparejo como resultado de la industrialización, la urbanización y la globalización. Y el resto de los países menos desarrollados se le unirán en los siguientes 25 años. El paso y la escala de cambio son sin precedente, como son la naturaleza del reto que éste le presenta ante el diseño urbano. El mundo urbano en vías de desarrollo que la globalización crea no es necesariamente uno pobre. Algunos de los ejemplos más importantes los vemos en ciudades que se han convertido rápidamente, en cuanto a crecimiento urbanístico se refiere, como son Duibai, que de ser una ciudad anteriormente “pobre” hoy en día marca una pauta importante en el mundo del urbanismo y la industrialización. La extrema desigualdad social y económica es la otra cara de este cambio dramático. En Asia y Latinoamérica, la vivienda de chozas, pequeños departamentos y casas de materiales pobres (cartón, lámina, etc.), se torna incongruente a lo largo de torres con anuncios publicitarios residenciales ó erigidos en una orgía de desarrollo especulativo. En África, la mayoría de países son pobres y los impactos de globalización circulan desigualmente. Casi en todas partes, la pobreza es progresivamente un fenómeno urbano. Las ciudades son caracterizadas por el desarrollo desigual. En este mundo de cambio dinámico, el diseño urbano apenas existe fuera de los grandes planeamientos de desarrollos Dora Guzmán Página 2 comerciales de gran escala. La forma urbana es primordialmente la consecuencia de inversión en la infraestructura principal y millones de decisiones de inversiones mayormente autónomas y a menudo no dominadas por individuos y los grupos familiares. Dora Guzmán Página 3 Debemos de darnos cuenta de cómo se va transformando nuestro entorno cada vez más rápidamente, y estar atentos a que este tipo de cambios debe llevar un diseño urbanístico, lo cual es muy difícil dada la complejidad de cada ciudad y de todos los elementos que influyen para su desarrollo, pero es importante tener una conciencia sobre la ordenación en nuestro proceso de crecimiento. Cualquier territorio, de la escala que sea, experimenta problemas y conflictividad, dado que en él se asienta una determinada población y se desarrollan diversas actividades. Lograr un desarrollo socioeconómico equilibrado, proteger el medio y preservar sus recursos, y mejorar la calidad de vida son objetivos que sólo pueden lograrse, eficaz y racionalmente, a través de la planificación territorial. La restructuración del sistema productivo, la internacionalización del espacio y de las relaciones, las modificaciones sociopolíticas, la concentración del poder, los nuevos procesos de acumulación capitalista y las modernas tecnologías componen el escenario donde las ciudades de hoy se insertan. En él, están teniendo lugar nuevos procesos de cambio que implican, ó pueden implicar en el futuro, a factores tan decisivos como son las condiciones y el tiempo de trabajo, sus relaciones con los diversos entornos productivos, la distribución y disponibilidad del tiempo ó el papel de las organizaciones sociales en los sistemas participativos de decisión. La ciudad y la región, ambas bajo una concepción integradora, constituyen el espacio receptor común para los profundos cambios que acompañan la evolución del actual sistema de ciudades hacia un nuevo estadio. Mejora de la competitividad, cualificación de los recursos humanos, accesibilidad de las empresas y equilibrio medioambiental entre “el habitar, el trabajar y el tiempo libre”. Dora Guzmán Página 4 Un comentario acerca de esta última frase, muy parecida, aunque reducida a criterios económicos, a la concepción de la ciudad de Le Caurbusier (“para vivir, para trabajar, para circular y para cultivar el cuerpo y el espíritu”) que constituyo, en su momento, la base del diseño urbano racionalista. Es evidente que, mientas que la planificación y la teoría urbana asumieron rápidamente estos cambios, los estudios y las investigaciones urbanas han perdido su capacidad de innovación anterior, tal vez ha sido porque el espíritu pragmático dominante ha llevado a muchos investigadores al trabajo aplicado, aunque sin duda, otros factores habrían de ser considerados. En cuanto a los aspectos vinculados con la persona se deben tomar en cuenta la actitud del urbanista mucho más importante que los aspectos técnicos, porque atañen a la postura que configura al profesional ante sí mismo y ante la sociedad y lo sitúan frente al amplio abanico de retos que el urbanismo presenta. Las interrelaciones teóricas se amplían tanto como las nuevas tecnologías lo permiten, que el “marketing” urbano, la competencia entre ciudades, las operaciones de renovación, etcétera, son sin negar su importancia, menos trascendentes que los problemas de la ciudad concebida como espacio vivencial, donde determinados grupos sociales viven y donde las personas que los componen buscan colmar sus aspiraciones de bienestar. Los estudios y la planificación urbana precisan devolver a la ciudad sus contenidos más valiosos, adoptando un enfoque integrado que abarque a todos los aspectos que en el espacio urbano interactúan, y sus relaciones con el entorno regional. Dora Guzmán Página 5 En la interpretación de la “ciudad habitable”, nos sitúa ya en un nuevo paradigma de sistemas urbanos, algunos objetivos resumidos a continuación: Satisfacer, en primer lugar, las necesidades básicas de la persona y la familia: empleo, vivienda y educación. Mantener un ambiente físico de alta calidad, incluyendo el ambiente limpio y un entorno seguro. La gestión racional de los recursos medioambientales debe ocupar un lugar prioritario en la planificación. Reducir la amplitud de los desplazamientos personales diarios, favorecer la movilidad geográfica y recuperar la calle y la plaza como espacio social de relación. Promover una economía diversificada, dinámica e innovadora, que combine los modelos de desarrollo convencional con nuevos modelos de economía social y participativa. Facilitar el acceso de las personas a experiencias culturales y teóricas variadas. Diseñar una estructura urbana y regional adecuada al desarrollo de las actividades humanas y de los recursos existentes. Fortalecer el sentido colectivo en lo histórico, en lo cultural y en lo vital de las ciudades, sean grandes ó pequeñas. Promover un alto grado de participación de la sociedad civil y estimular las iniciativas personales en la gestión de los asuntos colectivos y en el diseño del futuro. Evidentemente algunos de estos puntos mencionados implican procesos de cambio económico y social difíciles de lograr, pero no imposibles. Las ciudades europeas tienden a integrarse a través de los flujos de redes urbanas especializadas y espacialmente discontinuas, que en parte sustituyen, cuando no complementan, las redes basadas en la ordenación sistemática de los lugares, configurando Dora Guzmán Página 6 un verdadero archipiélago urbano rodeado de espacios rurales en fase de redefinición de funciones. Dora Guzmán Página 7 El urbanismo es una técnica muy antigua, que contiene una amplia gama de conceptos y un área de práctica y estudio muy amplio y complejo. Y por tal es una ciencia que tiene la misión de proporcionar las bases fundamentales para poder resolver los problemas de las ciudades, concernientes tanto a la configuración física, como a la dinámica de las actividades económicas y sociales. Ayudando a la redefinición de funciones, mencionados anteriormente. El cambio económico, la internacionalización de las relaciones y la mayor flexibilidad en los proceso de producción han introducido interesantes cambios en la ordenación, planificación y gestión del territorio y están reestructurando los sistemas sociales y económicos urbanos. La posición de las ciudades en el sistema urbano ya no depende exclusivamente de su posición histórica y geográfica inicial, sino de su capacidad de respuesta a la nueva espacialidad funcional y a la demanda de calidad urbana. Este siglo ha sido una batalla perdida con respecto al tema de la cantidad. A pesar de su temprana promesa, de su frecuente valentía, el urbanismo ha sido incapaz de inventar e implementar a la escala demandada por su apocalíptica demografía. Establecer un adecuado diagnóstico, diseñar objetivos y plantear un apropiado plan son pasos necesarios para acondicionar y adaptar un territorio a las necesidades del hombre. De cualquier manera, y sea cual sea la modalidad escogida, la planificación, como sabemos, gira en torno a un plan. Para su elaboración, es preciso partir de un análisis del modelo territorial vigente para, a través del diagnóstico y la formulación de objetivos, llegar a establecer cómo sería el nuevo modelo territorial. Dora Guzmán Página 8 Ilustración 1. Bogotá, El sistema de transporte masivo de la capital colombiana es un ejemplo de urbanismo y desarrollo. Ilustración 2: Putrajaya es la capital administrativa de Malasia. Construida a partir de mediados de los años 1990, es la capital más nueva del mundo. Dora Guzmán Página 9 ¾ LA PLANIFICACIÓN EN LA ESCALA LOCAL‐MUNICIPAL: EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. El planeamiento de las ciudades, un tipo de planificación física, territorial y vinculante a escala municipal y sub‐municipal, comenzó hace bastantes siglos, antes incluso de que empezara a hablarse del urbanismo como disciplina. Ésta, surge fundamentalmente con la aparición de la ciudad industrial. Este “territorio ordenado” que es la ciudad actual es el resultado tanto de las intervenciones del planeamiento urbano como de las actuaciones de los distintos organismos con competencias en planificación sectorial. El propio urbanismo también puede ser entendido de dos formas: 1) como teoría urbanística (conjunto de conceptos y planteamientos acerca de la conformación y transformación de la ciudad) y 2) como planeamiento urbano (la actividad práctica, plasmada en planes para intervenir sobre el territorio urbano). Ambos enfoques, desde luego, tienen como área básica de actuación un territorio y una escala muy concretos: el territorio urbano y la escala local o municipal (y también sub‐municipal). Dora Guzmán Página 10 Ilustración 3: Tokio, capital del Japón moderno, mostraba ya todas las características de una sociedad de masas, caracterizada por el consumo de masas. ¾ FORMACIÓN Y ELEMENTOS DEL ESPACIO URBANO. El espacio urbano se ha ido formando por la progresiva transformación del espacio rural en espacio construido, es decir, mediante el proceso de urbanización. En el suelo urbano existen, a su vez, dos categorías de suelo: espacio público (“lo vacío” del espacio urbano) y espacio parcelado o construido (“lo lleno” del espacio urbano, de carácter privado). La delimitación de una de estas categorías supone, automáticamente, la delimitación de la otra. La interrelación entre ambas y su disposición espacial dan lugar al tejido urbano o trama urbana (la peculiar morfología de un área urbana que resulta del modo en que se disponen espacios públicos y espacios edificados). Así, podemos hablar de tramas regulares/irregulares, ordenadas/desordenadas, tramas tramas espontáneas/proyectadas, conservadas/deterioradas y tramas tramas homogéneas/heterogéneas. Dora Guzmán Página 11 Los espacios públicos se conectan unos con otros formando la red de espacios públicos (viario, plazas, paseos, áreas peatonales, parques,…). Los edificios de la ciudad, por otro lado, tienen unas determinadas características (destino, procedimiento constructivo, factores culturales,…). La síntesis de estas características nos da un tipo edificatorio, que puede variar según: Según la época histórica Según manera de edificar
Según manera de ocupar parcela
‐Casa Gótica ‐Vivienda unifamiliar aislada
‐Parcelas contiguas ‐Casa de Siglo XVII ‐Edificios
‐Parcelas aisladas ‐Casa de renta de siglo XIX ‐Bloque aislado
‐Ocupación total de parcela
‐Bloque de viviendas del siglo XX ‐Casa plurifamiliar
‐Casa asilada dentro de parcela
…etc. …etc.
…etc.
El paulatino proceso de urbanización, que significa la transformación de un territorio antes rural, se apoya, en muchos casos, en referentes territoriales (caminos rurales, márgenes, ríos, etc.), que van siendo incorporados (y transformados) al espacio urbano. Por ello, la ciudad es, a la vez, “lugar”, espacio construido y territorio. La ocupación residencial, la trasformación territorial y el crecimiento urbano que comporta el proceso urbanizador han ido sucediendo sobre la base de 3 operaciones fundamentales: la parcelación (morfología de la ocupación del suelo), la urbanización (construcción de la infraestructura urbana) y la edificación (construcción de los edificios según tipologías). La resolución de los problemas urbanos, el control y planificación del crecimiento urbano, la compatibilización de usos del suelo, la regulación de las actuaciones de agentes sociales (públicos o privados) sobre el territorio urbano, etc., son cuestiones que el Dora Guzmán Página 12 planeamiento urbanístico debe afrontar hoy y deberá seguir afrontando en el futuro. Para ello, su capacidad normativa y vinculante le servirá para fortalecer su intención de planificación y control territorial. ¾ ¿QUÉ ES, CONCRETAMENTE, LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA O PLANEAMIENTO URBANO? El planeamiento urbano es la forma particular de denominar a la planificación física, de tipo normativo, que tiene por ámbito de actuación el municipal/submunicipal, el territorio urbano. Entre los temas básicos del planeamiento urbano tenemos: ‐La ciudad como parte integrante del territorio (ordenación de todo el territorio municipal, articulación ciudad‐territorio). ‐La delimitación de los espacios públicos y privados. ‐El esquema ordenador (patrón de ordenación del espacio urbano). ‐La red de espacios públicos (“Imagen urbana” de los espacios públicos). ‐Las actividades públicas y privadas en los espacios parcelados (zonificación para la distribución de usos). Como resultado de todo ello, podemos decir que la ciudad debe ser objeto de análisis e intervención, de diagnóstico y propuestas, de planeamiento y gestión. Ha de ser objeto, en suma, de una disciplina llamada urbanismo, que tiene instrumentos particulares de análisis/intervención sobre los problemas urbanos. Los conflictos entre intereses públicos y privados están presentes en casi todos los ámbitos humanos, pero es en el espacio urbano donde adquieren un absoluto protagonismo. No se discute ya el que deba prevalecer el interés público, aunque sí que Dora Guzmán Página 13 pueden variar los objetivos prioritarios de este interés público y las actuaciones derivadas. En cuanto a los intereses privados, éstos son reconocidos y protegidos por la ley. Se trata del régimen de propiedad de los terrenos (dado que la mayoría del suelo objeto de regulaciones es de titularidad privada). Por ello, es imprescindible usar, como herramienta primordial, la legislación urbanística. A menudo, y aunque se toma el planeamiento urbanístico (la vertiente práctica del urbanismo) como un todo, se puede diferenciar entre planeamiento y gestión: •
Planeamiento: fase que finaliza con la redacción y aprobación de un plan para ordenar el suelo urbano y para preparar previsiones y propuestas. •
Gestión: fase de ejecución de las propuestas y de materialización de éstas, que engloba actos de fiscalización y de ejecución de actuaciones. En el primero, se presta más atención a lo colectivo, al interés común. En la 2ª etapa (gestión), se plantean conflictos con la propiedad. Siempre es preciso tener en cuenta estos problemas a la hora de plantearse la elaboración de un plan. El planeamiento no puede prescindir de las condiciones y posibilidades de la gestión. El planeamiento urbano tiene, cada vez más, un carácter globalizador, de instrumento de desarrollo urbano, aunque su carácter normativo tiene por objetivo básico clasificar y calificar el suelo y garantizar dotaciones adecuadas en servicios, infraestructuras y equipamientos. De todos modos, hay algo que escapa del planeamiento normativo: el tema del desarrollo económico local (atracción de actividades económicas, reconversión económica, complejos tecnológicos, activación cultural,...). Estos son objetivos más propios de un plan estratégico (de metas más ambiciosas y amplias), aunque deberían articularse con el planeamiento urbano. Dora Guzmán Página 14 Eso nos lleva a otros conflictos ya que la forma física de cascos urbanos contribuyó a los problemas de ciudades en todo el mundo. La zonificación de usos diferentes de tierra ha querido decir que las personas han tenido que viajar a través de distancias más largas para trabajar, yendo de compras y pasatiempos. Los países desarrollados han presenciado una 'explosión de movilidad ' (Potter, 1997). En el Reino Unido, los kilómetros de pasajero recorridos en carro se han duplicado desde 1981 (DETR, 1997). En el EEUU, Australia y Europa no sólo son personas haciendo más viajes, sino que viajan más adelante en cada excursión. La urbanización irregular le ha permitido a las poblaciones urbanas mudarse en los desarrollos suburbanos enriquecedores en la tierra. Desde 1945, en el Reino Unido, la urbanización ha ocurrido sobre una escala extensiva. La migración ha sido predominantemente de mayores áreas metropolitanas a las áreas más pequeñas, más rurales. Una pérdida de empleo en ciudades también ha sido presenciada (Rudlin y Falk, 1999). En el EEUU, la postura desgarbada es ahora mayormente reconocida tan costosa en términos económicos, medioambientales y sociales. Otras tendencias como los incrementos en masa de mala calidad alojado y una reducción de los espacios verdes urbanos, todo ha contribuido para no sustentabilidad del mismo espacio. El precio de estos tipos de patrones de desarrollo está pagando con los niveles insostenibles de uso del recurso y los pocos equitativos estilos de vida. Estos efectos no son sólo sentidos en el mundo desarrollado sino que de igual manera son ' exportados ' en términos de acciones injustas, a otra regiones del mundo, y cultivando desigualdad entre naciones ricas y pobres. Dora Guzmán Página 15 Es crucial, por consiguiente, que la función de estas ciudades sea mejorada para permitir mayor autonomía y equidad. No obstante, las expectativas acerca de la magnitud de influencia del planeamiento urbanístico, en sustentabilidad son altas. Profundizando un poco en la definición de Ordenación del Territorio. Los dos términos que componen la expresión ordenación del territorio no tienen fijados significados básicos plenamente compartidos. Es frecuente que se cite la Carta europea de la ordenación del territorio (CEOT) como fundamento. Pero esta declaración de principios aprobada en 1984, bajo los auspicios del Consejo de Europa, por el Comité de Ministros del ramo, no es clara conceptualmente. Confunde los resultados con el instrumento al definir la ordenación del territorio como "la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad"; y complica más las cosas al añadir que es "a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política". Desde mi punto de vista la ordenación del territorio es una función pública, una política compleja y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre instrumentos jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas administrativas y principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes conocimientos científicos. La ordenación del territorio es la voluntad y la acción pública para mejorar la localización y disposición de los hechos en el espacio geográfico propio; especialmente de aquéllos a los que atribuimos un sentido estructurante o un mayor significado respecto a las necesidades y condiciones de vida de quienes lo habitan. Dora Guzmán Página 16 Una valiosa publicación define la ordenación del territorio como: La acción y la práctica (en mayor medida que la ciencia, la técnica ó el arte) de disponer con orden, a través del espacio de un país y en una visión prospectiva, los hombres, las actividades, los equipamientos y los medios de comunicación que ellos pueden utilizar, tomando en consideración las limitaciones naturales, humanas, económicas o incluso estratégicas. Dora Guzmán Página 17 CONCLUSIÓN Vivimos en un mundo cambiante, tan velozmente que se ha perdido un orden del planeamiento urbanístico, pero que hacer cuando existe una migración descontrolada de personas hacia las ciudades más desarrolladas, no solo existe una mezcla de costumbres y hábitos, hay cambios fundamentales en cuanto a política y economía, esto influye mucho el momento de urbanizar nuevas ciudades. Existe el reto de enfrentar un desarrollo ordenado de nuestro espacio vivencial, nuestro mundo circundante. Hoy en día muchas ciudades en el mundo crecen hacia arriba y no a los lados como era antes, las aglomeraciones de personas a contribuido a este ‘fenomeno’, entre ellos están España. Y esta fiebre por la construcción de rascacielos de diseño inunda la geografía nacional Española en forma de proyectos no aptos para los que padecen algún tipo de vértigo y que pretenden convertirse en centros económicos y arquitectónicos de referencia internacional. El mundo seguirá cambiando y al igual que él nosotros como ingenieros, arquitectos, economistas, políticos, debemos caminar al mismo paso, es difícil más no imposible. Teniendo en cuenta los problemas básicos a los cuales nos puede llevar la ordenación del territorio y su urbanización. Dora Guzmán Página 18 BIBLIOGRAFÍA 9 Para un estudio de la planificación territorial y sus tipos es interesante ver, sobre todo: ‐PUJADAS, R.; FONT, J. (1998): Ordenación y Planificación Territorial, Madrid, Síntesis. [Ver capítulo 1. “Una aproximación conceptual a la ordenación del territorio”; ver también cap. 8. “El planeamiento urbano”]. 9 En cuanto a la formación y elementos del espacio urbano podemos consultar: ‐LÓPEZ GARCÍA, J. (1987): Geografía Urbana, Madrid, Akal. ‐ZÁRATE, A. (1989): El mosaico urbano. Organización interna y vida en las ciudades, Madrid. ‐ESTEBAN i NOGUERA, J. (1987): Elementos de Ordenación Urbana, Barcelona, Colegio de Arquitectos de Cataluña. 9 Sobre el planeamiento urbanístico y su papel en la planificación de los municipios ver: ‐PUJADAS; FONT (1998): Ordenación y planificación territorial. ‐‐ESTEBAN i NOGUERA (2003): La ordenación urbanística: conceptos, herramientas y prácticas, Barcelona. 9 Sobre urbanismo sustentable ver: ‐ KATIE WILLIAMS, ELIZABETH BURTON, MIKE JENKS: Achieving sustaintable urban form. ‐ RANDALL THOMAS: Sustaintable urban desing. Dora Guzmán Página 19